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Aula 15

Direito Administrativo p/ Polícia Civil-DF (Delegado) Professor: Erick Alves

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Olá pessoal!

O tema da aula de hoje é Intervenção do Estado na propriedade privada (item 6 do Edital).

Estudaremos os seguintes assuntos:

SUMÁRIO

Intervenção do Estado na propriedade privada Modalidades de intervenção Servidão administrativa Requisição administrativa Ocupação temporária Limitações administrativas Tombamento Desapropriação Bens desapropriáveis Procedimento Indenização Imissão provisória na posse Destino dos bens desapropriados Desapropriação sancionatória Desapropriação indireta Direito de extensão Tredestinação Retrocessão Questões de prova RESUMÃO DA AULA Questões comentadas na aula Gabarito

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Vamos lá?!

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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

Nesta aula estudaremos as principais modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada.

Mas, professor, como assim “intervenção” do Estado? O direito de propriedade não é absoluto?

Pois bem, vamos por partes. De fato, à época dos Estados liberais (séculos XVIII e XIX), o direito de propriedade era considerado absoluto. Naquela época, da mesma forma que se pregava a ausência do Estado na economia, também não se admitia a interferência estatal na propriedade privada.

Porém, no século XX, esse entendimento começou a mudar. Passou- se a considerar que o papel do Estado seria o de prover a sociedade com o mínimo de conforto material, prestando-lhe serviços essenciais. Era o período do Estado do bem-estar social. A partir de então, deixou-se de dar tanta importância aos direitos de cada indivíduo para conferir maior proteção aos interesses coletivos, de toda a sociedade. Por conseguinte, passou-se a admitir que alguns direitos individuais, dentre eles o direito de propriedade, pudessem ser mitigados ou restringidos em prol do interesse da coletividade.

Na Constituição Federal, o direito de propriedade é reconhecido no art. 5º, XII: é garantido o direito de propriedade”. O dispositivo indica que esse direito não poderá ser suprimido do nosso ordenamento jurídico, mas, por outro lado, não impede que ele seja condicionado e limitado. Em outras palavras, a propriedade não é mais um direito absoluto, como ocorria na época medieval.

Com efeito, já no inciso seguinte do art. 5º, o texto constitucional dispõe: “a propriedade atenderá a sua função social”. Ou seja, hoje, o direito de propriedade só se justifica para atender a função social, vale dizer, para proporcionar o bem-estar da coletividade em geral, e não apenas do indivíduo que detém a posse do bem. Se a propriedade não está atendendo a sua função social, o Estado deve intervir para amoldá- la a essa qualificação, estabelecendo obrigações, limitações ou mesmo se apropriando do bem, tudo com o intuito de impedir o uso egoístico e antissocial da propriedade 1 .

1 Carvalho Filho (2014, p. 791).

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Como se nota, dois princípios fundamentais sustentam a possibilidade de o Estado intervir na propriedade privada: a supremacia do interesse público sobre o dos particulares e a função social da propriedade.

No que tange à supremacia do interesse público, o Estado, quando intervém na propriedade de um particular, age de forma vertical, ou seja, cria imposições que de alguma forma restringem ou até mesmo impedem o uso da propriedade pelo seu dono. E faz isso exatamente pela posição de supremacia que ostenta relativamente aos interesses privados, com o intuito de defender o interesse público.

Em relação à função social, trata-se, na verdade, de um conceito jurídico indeterminado. A Constituição, contudo, procurou dar-lhe alguma objetividade em certas passagens.

No capítulo destinado à política urbana, diz a Constituição: A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor(art. 182, §2º). Portanto, no que tange à propriedade urbana, o paradigma para a expressão da sua função social é o plano diretor do Município. Por exemplo, o indivíduo adquire de um particular um terreno à beira lago cuja destinação, no plano diretor do Município, é ser um espaço para o lazer da população em geral, só que o novo proprietário coloca uma cerca ao redor do terreno e resolve construir uma casa para sua própria moradia. Nessa situação, a propriedade não está cumprindo sua função social, mas apenas satisfazendo o interesse de seu proprietário, o que autoriza a intervenção do Município. De fato, em caso de descumprimento do plano diretor, a Constituição confere poderes interventivos ao Município, os quais podem culminar na desapropriação do bem (art. 182, §4º 2 ), conforme veremos adiante.

Quanto à propriedade rural, a Constituição estabelece requisitos mínimos para que se considere atendida a sua função social. Segundo o art. 186, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

2 § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

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Aproveitamento racional e adequado;

Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Ademais, a CF considera que, automaticamente, há o cumprimento da função social na pequena e média propriedade rural, bem como na propriedade produtiva (art. 185 3 ).

Caso a propriedade rural não cumpra a sua função social, a Constituição autoriza a União a promover a respectiva desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária (art. 184, caput 4 ), como também veremos na sequência da aula.

Ao condicionar o direito à propriedade ao atendimento da sua função social, o texto constitucional, de um lado, assegura o direito do proprietário, tornando inatacável sua propriedade caso ela esteja cumprindo aquela função (o Estado tem o dever jurídico de respeitá-la nessas condições), e, de outro, impõe ao proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à exigência constitucional, garantindo ao Estado (abrangendo, aqui, todos os entes da Federação) o poder de intervenção na propriedade que estiver em débito com a função social.

Na mesma linha, o Código Civil dispõe que o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha” (art. 1.228). Mas em seguida, faz a seguinte ressalva, condizente com o caráter social da propriedade: “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas” (art. 1.228, §1º). Por fim, o Código admite a perda da

3 Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. 4 Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

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propriedade por desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, bem como sua privação temporária na hipótese de requisição, em caso de perigo público iminente (art. 1.228, §3º). Essas disposições do Código Civil reforçam o sentido social da propriedade. Se o proprietário não respeita essa função, nasce para o Estado o poder jurídico de nela intervir e até de suprimi-la.

Resumindo essas noções, Carvalho Filho conceitua intervenção do Estado na propriedade privada da seguinte forma:

Intervenção do Estado na propriedade privada: toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustar a propriedade aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada.

Mas, como se dá a intervenção do Estado na propriedade privada? É somente por meio da desapropriação ou existem outras formas? É o que veremos em seguida.

MODALIDADES DE INTERVENÇÃO

Carvalho

Filho

ensina

que

existem

duas

formas

básicas

de

intervenção do Estado na propriedade, a saber:

Intervenção restritiva

Intervenção supressiva

A intervenção restritiva é aquela em que o Estado impõe restrições

e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. São modalidades de intervenção restritiva: servidão

administrativa, requisição, ocupação temporária, limitações administrativas e tombamento.

A intervenção supressiva, por sua vez, é aquela em que o Estado,

valendo-se da supremacia que possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto na lei. Em outras palavras, o dono efetivamente

perde a sua propriedade em favor do Estado. A única modalidade de intervenção supressiva é a desapropriação.

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Servidão administrativa Requisição administrativa Ocupação temporária Limitações administrativas Tombamento
Servidão administrativa
Requisição administrativa
Ocupação temporária
Limitações administrativas
Tombamento
Desapropriação
Desapropriação
Intervenção restritiva
Intervenção
restritiva

Modalidades de intervenção

Intervenção

Intervenção supressiva

supressiva

Intervenção supressiva

Vamos agora detalhar cada uma dessas modalidades, reservando um capítulo à parte para a desapropriação.

SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

Servidão administrativa ou pública é ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços de interesse coletivo.

Em outras palavras, o Estado institui servidão administrativa quando

precisa utilizar a propriedade do particular para executar obras ou prestar serviços de interesse coletivo. Ressalte-se que, na servidão administrativa, não há transferência da propriedade do particular para o

Poder Público; este apenas passa a propriedade.

São exemplos de servidão administrativa: instalação de redes elétricas ou a implantação de gasodutos em áreas privadas; a colocação, em imóveis privados, de placas com o nome das ruas etc.

Detalhe importante é que a servidão administrativa incide apenas sobre bem imóvel.

Normalmente, ela é instituída sobre bens privados, mas nada impede que possa incidir sobre bens públicos. Carvalho Filho ensina que, nessa hipótese, aplica-se o princípio da hierarquia federativa: não pode um Município instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais, nem

sobre a

ter o direito

de

uso

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pode o Estado fazê-lo em relação aos bens da União. Por outro lado (desde que haja autorização legislativa), a União pode instituir servidão em relação a bens estaduais e municipais, e o Estado em relação a bens municipais. Na verdade, essa regra de “hierarquia” entre os entes federados vale para todas as modalidades de intervenção que podem incidir sobre bens públicos.

As servidões administrativas podem ser instituídas por meio de acordo administrativo ou por sentença judicial. Por essa razão, diz-se que, na servidão administrativa, não há autoexecutoriedade.

Pelo acordo administrativo, o Poder Público e o particular proprietário do imóvel celebram um acordo formal permitindo que o Estado utilize a propriedade para determinada finalidade de interesse público. Esse acordo deve ser sempre precedido da declaração de necessidade pública de instituir a servidão por parte do Estado. Essa declaração é feita por meio de decreto do Chefe do Executivo.

Quando não há acordo entre as partes, a servidão pode ser instituída por sentença judicial. O mais comum é o Poder Público entrar com ação contra o proprietário. Mas também pode ocorrer o contrário, ou seja, o proprietário entrar com ação contra o Poder Público caso, por exemplo, o Estado passe a usar sua propriedade sem a instituição formal da servidão e, consequentemente, sem lhe pagar a devida indenização.

Por falar em indenização, ela é devida para ressarcir os danos ou prejuízos causados pelo Poder Público durante o uso. Afinal, não há transferência de propriedade. Portanto, se o Poder Público não provocar nenhum dano ou prejuízo ao imóvel, o proprietário não fará jus a qualquer indenização. Por outro lado, se houver prejuízo, o proprietário deverá ser indenizado em montante equivalente ao prejuízo. E o ônus da prova é do proprietário, ou seja, é ele quem deve demonstrar que o Poder Público danificou seu imóvel e, por isso, lhe deve a indenização.

O prazo de prescrição para o particular pleitear indenização no caso de servidão administrativa é de cinco anos, contados da efetiva restrição imposta pelo Poder Público (Decreto-lei 3.365/1941, art. 10, parágrafo único).

Sendo a servidão administrativa um direito real em favor do Poder Público sobre a propriedade alheia, cabe inscrevê-la no Registro de Imóveis para produzir efeitos erga omnes, ou seja, para assegurar o conhecimento do fato por terceiros interessados.

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A servidão administrativa, em princípio, é permanente, vale dizer, não possui um prazo determinado; ela perdura pelo tempo que o Poder Público necessitar utilizar o bem objeto da servidão. No entanto, algumas situações podem acarretar a extinção da servidão como, por exemplo, o desaparecimento da propriedade ou sua incorporação ao patrimônio público.

Direito real de uso sobre propriedade particular Deve ser precedida de declaração de necessidade pública
Direito real de uso sobre propriedade particular
Deve ser precedida de declaração de necessidade
pública feita por decreto do Executivo.
SERVIDÃO
Incide apenas sobre bem imóvel
ADMINISTRATIVA
Só se constitui mediante acordo ou sentença
judicial (não há autoexecutoriedade)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano)
1. (Cespe – AGU 2009) Servidão administrativa é um direito real de gozo que independe

1. (Cespe AGU 2009) Servidão administrativa é um direito real de gozo que independe de autorização legal, recaindo sobre imóvel de propriedade alheia. Sejam públicas ou privadas, as servidões se caracterizam pela perpetuidade, podendo, entretanto, ser extintas no caso de perda da coisa gravada ou de desafetação da coisa dominante. Em regra, não cabe indenização quando a servidão, incidente sobre imóvel determinado, decorrer de decisão judicial.

Comentário: A banca se baseou na definição de servidão administrativa dada pela professora Maria Sylvia Di Pietro. Vejamos:

Servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública.

Para a autora, além do acordo e da sentença judicial, as servidões administrativas também podem decorrer diretamente de lei, independendo a

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sua constituição de qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral. Seria exemplo a servidão sobre as margens dos rios navegáveis e a servidão ao redor dos aeroportos. Ressalte-se que outros autores, como Carvalho Filho, consideram essas servidões instituídas por lei como limitações à propriedade, por incidirem sobre imóveis indeterminados.

Ainda segundo Di Pietro,

Quando a servidão decorre de contrato ou de sentença judicial, incidindo sobre imóveis determinados, a regra é a indenização, porque seus proprietários estão sofrendo prejuízo em benefício da coletividade. Nesses casos, a indenização terá que ser calculada em cada caso concreto, para que se demonstre o prejuízo efetivo; se este não existiu, não há o que indenizar.

Portanto, com base nos ensinamentos da autora, a questão apresenta pelo menos dois erros: (i) afirma que a servidão independe de autorização legal (para Di Pietro, a servidão exige autorização legal); (ii) afirma que não cabe indenização quando a servidão decorrer de sentença judicial e incidir sobre imóveis determinados (para Di Pietro, a regra é a indenização).

Gabarito: Errado

2. (Cespe DP/MA 2011) O poder público comunicou a Maria que, em atendimento a interesse coletivo, precisaria erguer postes de energia elétrica dentro de sua propriedade privada para levar luz a um vilarejo próximo, instituindo direito real sobre a área atingida.

Nessa situação hipotética, incide, sobre o bem de Maria,

a) concessão de uso.

b) limitação administrativa.

c) servidão administrativa.

d) ocupação temporária.

e) desapropriação indireta.

Comentário: A questão apresenta uma situação de direito real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização de um serviço de interesse coletivo. Trata-se, portanto, de uma servidão administrativa. A expressão chave para servidão administrativa, no caso, é “direito real de uso”.

Gabarito: alternativa “c”

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REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Requisição administrativa é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Estado em situação de perigo público iminente, com indenização posterior, se houver dano.

A expressão-chave para a requisição, portanto, é “perigo público

iminente”, que é aquele perigo que não apenas coloca em risco a

coletividade, mas que também está prestes a acontecer.

Na Constituição Federal, o instituto está previsto em seu art. 5º,

XXV:

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;

A requisição administrativa pode ser militar ou civil. A requisição

militar objetiva o resguardo da segurança interna e a manutenção da soberania nacional, diante de conflito armado, comoção interna etc.; a requisição civil, por sua vez, visa a evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade, diante de inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, epidemias, catástrofes etc 5 .

A requisição pode incidir sobre bens móveis e imóveis, assim como

sobre serviços particulares. Numa situação de iminente calamidade pública, por exemplo, a Administração poderá requisitar o uso de imóvel particular ou dos equipamentos e dos serviços médicos de um hospital privado. Outros exemplos seriam a utilização de veículo particular pela Polícia para a perseguição de criminosos ou o uso de uma escada particular pelos Bombeiros para combater incêndio.

Diante da situação de perigo iminente, a requisição poderá ser decretada de imediato, sem a necessidade de prévia autorização judicial. Trata-se, portanto, de um ato autoexecutório. A única condição é a existência do perigo público iminente e a observância das formalidades legais quanto à competência para a prática do ato e ao procedimento adequado.

A Constituição Federal estabelece que compete privativamente à

União legislar sobre requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (art. 22, III). Tal competência, porém, é apenas legislativa, ou seja, para editar leis sobre o assunto. De fato,

5 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1027).

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todos os entes federados podem praticar atos de requisição, desde que presentes os requisitos constitucionais e legais 6 .

Quanto à indenização, somente é devida em caso de dano; se não houver dano, não há que se falar em indenização pelo uso do bem ou serviço durante a situação de perigo público.

A pretensão do proprietário para postular a indenização prescreve em cinco anos, contados a partir do momento em que se inicia o efetivo uso do bem pelo Poder Público. O princípio, neste caso, é o mesmo aplicado à servidão administrativa.

Por outro lado, enquanto a servidão administrativa possui um caráter permanente, a requisição é transitória: sua extinção ocorre tão logo desapareça a situação de perigo público iminente.

Uso de bem particular pelo Poder Público em caso de perigo iminente
Uso de bem particular pelo Poder Público em
caso de perigo iminente
Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços particulares
Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços
particulares
REQUISIÇÃO
REQUISIÇÃO
É ato autoexecutório
É ato autoexecutório
Indenização posterior e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização posterior e condicionada (só se
houver dano ao bem)

6 Carvalho Filho (2014, p. 804).

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3. (Cespe – DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por

3. (Cespe DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por atos que visem satisfazer as exigências coletivas e reprimir a conduta antissocial do particular. Essa intervenção do Estado, consagrada na Constituição Federal, é regulada por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e a forma de sua execução, condicionando o atendimento do interesse público ao respeito às garantias individuais previstas na Constituição. Acerca da intervenção do Estado na propriedade particular, julgue o item subsequente.

No caso de requisição de bem particular, se este sofrer qualquer dano, caberá indenização ao proprietário.

Comentário: A requisição administrativa consiste na utilização coativa de bens e serviços particulares em situação de perigo público iminente, como um conflito armado ou uma calamidade pública. A requisição só dá direito à indenização se o Poder Público causar dano ao bem particular.

Gabarito: Certo

4. (Cespe DP/DF 2013) A requisição administrativa é ato unilateral e autoexecutório por meio do qual o Estado, em caso de iminente perigo público, utiliza bem móvel ou imóvel. Esse instituto administrativo, a exemplo da desapropriação, não incide sobre serviços.

Comentário: Segundo Maria Sylvia Di Pietro,

A requisição administrativa pode apresentar-se sob diferentes modalidades, incidindo ora sobre bens, móveis ou imóveis, ora sobre serviços, identificando-se, às vezes, com a ocupação temporária e assemelhando-se, em outras, à desapropriação; é forma de limitação à propriedade privada e de intervenção estatal no domínio econômico; justifica-se em tempo de paz e de guerra.

( )

Em qualquer das modalidades [civil ou militar], a requisição caracteriza-se por ser procedimento unilateral e autoexecutório, pois independe da aquiescência do particular e da prévia intervenção do Poder Judiciário; é em regra oneroso, sendo a indenização a posteriori. Mesmo em tempo de paz, só se justifica em caso de perigo público iminente.

Portanto, o erro é que a requisição administrativa pode sim incidir sobre serviços.

Gabarito: Errado

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OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA

Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos.

É o caso, por exemplo, de quando a Administração, em obras de estradas, usa terreno particular como local para guardar máquinas e equipamentos ou para montagem de barracas de operários. Ocorre também quando o Poder Público usa escolas, clubes e outros estabelecimentos privados como locais de votação nas eleições ou como postos de vacinação nas campanhas públicas.

Detalhe é que a ocupação temporária só incide sobre bem imóvel.

A instituição da ocupação temporária é ato autoexecutório, ou seja, não depende de prévia autorização do Poder Judiciário.

Já a sua extinção dá-se com a conclusão da obra ou serviço pelo Poder Público, ou seja, com o fim da necessidade que lhe deu causa.

Na ocupação temporária, assim como na servidão e na requisição, a indenização também é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário, ou seja, em princípio não haverá indenização alguma; esta só será devida se o uso do bem particular acarretar prejuízo ao seu proprietário 7 .

Ocorre em cinco anos a prescrição para que o proprietário postule indenização pelos prejuízos decorrentes da ocupação temporária.

7 Há casos em que a ocupação temporária incide sobre terrenos vizinhos a obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação. Nestes casos, a ocupação temporária será sempre indenizada, independentemente de dano. É o que dispõe o art. 36 do Decreto 3.365/1941, que trata da desapropriação por utilidade pública: ╉É permitida a ocupação temporária┸ que será indenizada┸ afinal┸ por ação própria┸ de terrenos não edificados┸ vizinhos às obras e necessários à sua realização╊.

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Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços
Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços
Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços

Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços

Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços
Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços
Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços
Incide apenas sobre bens imóveis
Incide apenas sobre bens imóveis

Incide apenas sobre bens imóveis

Incide apenas sobre bens imóveis
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
É ato autoexecutório
É ato autoexecutório

É ato autoexecutório

É ato autoexecutório
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)

Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)

Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem)
5. (Cespe – DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por

5. (Cespe DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por atos que visem satisfazer as exigências coletivas e reprimir a conduta antissocial do particular. Essa intervenção do Estado, consagrada na Constituição Federal, é regulada por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e a forma de sua execução, condicionando o atendimento do interesse público ao respeito às garantias individuais previstas na Constituição. Acerca da intervenção do Estado na propriedade particular, julgue o item subsequente.

De acordo com a lei, denomina-se ocupação temporária a situação em que agente policial obriga o proprietário de veículo particular em movimento a parar, a fim de utilizar este na perseguição a terrorista internacional que porta bomba, para iminente detonação.

Comentário: A situação apresentada no enunciado ilustra típico caso de requisição administrativa, que é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Estado em situação de perigo público iminente.

Ocupação temporária, por sua vez, é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos, por exemplo, quando a Administração, em obras de estradas, usa terreno particular como local para guardar máquinas e equipamentos ou para montagem de barracas de operários.

Gabarito: Errado

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LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

Limitações administrativas são determinações de caráter geral, previstas em lei ou em ato normativo, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações de fazer (obrigações “positivas”), ou obrigações de deixar de fazer alguma coisa (obrigações “negativas”, ou de “não fazer” ou de “permitir”), com a finalidade de assegurar que a propriedade atenda sua função social.

No caso das limitações administrativas, o Poder Público não pretende realizar qualquer obra ou serviço público. Pretende, ao contrário, condicionar as propriedades à função social que delas é exigida, ainda que contrariando o interesse individual dos respectivos proprietários.

São exemplos de limitações administrativas: a obrigação de observar o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos; a proibição de desmatamento de parte da área de floresta em propriedade rural; proibição de construir além de determinado número de pavimentos; a obrigatoriedade de permitir vistorias em elevadores de edifícios ou o ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária etc.

Como se nota, as limitações administrativas possuem fundamento no poder de polícia do Estado.

As limitações administrativas podem incidir tanto sobre bens imóveis como sobre quaisquer outros bens e atividades particulares.

Devem ser sempre gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas, e jamais a algum particular específico. Geralmente, têm origem em leis e atos normativos de natureza urbanista.

pessoas

indeterminadas, as limitações administrativas, de regra, não afetam diretamente o direito subjetivo de alguém, razão pela qual não dão ensejo à indenização em favor dos proprietários. Com efeito, os prejuízos eventualmente ocorridos não são individualizados, mas sim gerais, devendo ser suportados pelos prejudicados em favor da

coletividade.

Sendo

imposições

de

caráter

geral,

dirigida

a

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Atos legislativos ou administrativos de caráter geral, dirigidos a pessoas indeterminadas Incidem sobre quaisquer
Atos legislativos ou administrativos de caráter
geral, dirigidos a pessoas indeterminadas
Incidem sobre quaisquer espécies de
bens ou atividades particulares
LIMITAÇÕES
ADMINISTRATIVAS
Possuem fundamento no poder de polícia
Não geram indenização aos proprietários
Não geram indenização aos proprietários
6. (Cespe – TJ/PI Juiz – 2012) As limitações administrativas, como forma de restrição da

6. (Cespe TJ/PI Juiz 2012) As limitações administrativas, como forma de restrição da propriedade privada, impõem ao Estado a obrigação de indenizar o proprietário pelo uso de imóvel particular.

Comentário: As limitações administrativas têm origem em leis e atos normativos; constituem imposições de caráter geral, dirigidas a pessoas indeterminadas, ou seja, não se destinam especificamente a “A” ou “B”, razão pela qual não dão ensejo à indenização em favor dos proprietários.

Gabarito: Errado

TOMBAMENTO

Tombamento é a forma de intervenção na propriedade por meio da qual o Poder Público busca proteger bens que possuem valor cultural histórico, artístico, científico, turístico e paisagístico.

Na Constituição Federal, o dever do Estado de proteger o patrimônio cultural brasileiro está previsto no art. 216, §1º. Dentre as várias formas de proteção, a CF prevê o tombamento. Vejamos:

§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

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O patrimônio cultural brasileiro é constituído por bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem (CF, art. 216):

as formas de expressão;

os modos de criar, fazer e viver;

as criações científicas, artísticas e tecnológicas;

as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;

os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

Pelo tombamento, o Poder Público protege bens que são considerados de valor histórico ou artístico, determinando a sua inscrição nos chamados Livros do Tombo. Como consequência dessa medida, o bem, ainda que pertencente a particular, passa a ser considerado bem de interesse público, sujeitando o seu titular a uma série de restrições. Ou seja, no tombamento, da mesma forma que nas demais modalidades de intervenção já estudadas, os bens não passam para a propriedade do Poder Público, mas apenas sofrem restrições e condicionamentos no seu uso.

Geralmente, os bens tombados são imóveis que retratam a arquitetura de épocas passadas. Mas também é comum o tombamento de bairros ou até mesmo de cidades, quando retratam aspectos culturais da nossa História. O tombamento pode ainda recair sobre bens móveis, como documentos textuais e acervos de museus.

Detalhe é que o tombamento também pode incidir sobre bens públicos, vale dizer, bens pertencentes às pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios).

Não estão sujeitas ao tombamento as seguintes obras de origem estrangeira (Decreto-lei 25/1937, art. 3º):

que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país;

que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país;

que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos;

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 que sejam comerciais: trazidas para Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios

que

sejam

comerciais:

trazidas

para

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exposições

comemorativas,

educativas

ou

que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos.

Ressalte-se que os bens estrangeiros que não atendam a esses requisitos podem ser objeto de tombamento.

A competência para legislar sobre a proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal os Municípios não estão incluídos (CF, art. 24, VII).

Aos Municípios foi dada a atribuição de promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual(CF, art. 30, IX). Vale dizer, os Municípios não têm competência legislativa nessa matéria 8 , mas devem utilizar os instrumentos de proteção previstos na legislação federal e estadual.

O tombamento pode ser voluntário ou compulsório.

Ocorre o tombamento voluntário sempre que o processo for provocado pelo próprio proprietário ou sempre que este consentir com a proposta feita pelo Poder Público. Já o tombamento compulsório é feito por iniciativa do Poder Público, mesmo contra a vontade do proprietário.

O tombamento pode, ainda, ser provisório ou definitivo.

Será provisório enquanto está em curso o processo instaurado pela notificação do Poder Público, e definitivo quando, depois de concluído o processo, o Poder Público procede à inscrição do bem como tombado, nos respectivos registros oficiais. Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo (exceto quanto ao registro nos livros oficiais, que somente é feito por ocasião do tombamento definitivo).

Outra classificação do tombamento, quanto aos destinatários, considera o individual, que atinge um bem determinado, e o geral, que atinge todos os bens situados em um bairro ou cidade.

O tombamento é promovido mediante ato administrativo do Poder

Executivo. Tal ato deve ser sempre precedido de processo

8 Carvalho Filho ensina que a legislação federal e estadual poderá ser suplementada, no que couber, pela legislação municipal, por força do art. 30, II da CF.

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administrativo no qual se assegure ao proprietário o direito ao contraditório e à ampla defesa. Neste processo são obrigatórios 9 :

O parecer do órgão técnico cultural (na esfera federal, é o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional IPHAN);

A notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de decretá-lo;

Decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário. A decisão poderá ser pela anulação do processo, se houver ilegalidade, pela rejeição da proposta de tombamento ou pela homologação da proposta;

Possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o tombamento, a ser dirigido ao chefe do Poder Executivo.

O tombamento produz diversos efeitos, especialmente sobre a alienação, as transformações, a conservação e a fiscalização do bem tombado. Os principais efeitos do tombamento são:

É vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado;

O proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do Poder Público;

O proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais; se não tiver para tanto, deverá comunicar sua necessidade ao órgão competente;

Independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso de urgência, providenciar as obras de conservação;

Os proprietários dos imóveis vizinhos não podem, sem a autorização do Poder Público, fazer construção que impeça ou reduza a visibilidade do imóvel tombado, nem nele colocar anúncios ou cartazes;

O tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor, anticrese ou hipoteca;

No caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência (União, Estado e Município, nessa ordem).

a alienação do

bem particular tombado. Porém, antes de alienar o bem para outro particular, o proprietário deverá notificar nesta ordem a União, o Estado e o Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta

dias, seu direito de preferência (ou seja, os entes públicos terão

Por este último

item, repare que não é vedada

9 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1033-1034).

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preferência na aquisição do bem que o proprietário deseja alienar, pelo mesmo preço). Caso não seja observado o direito de preferência, vale dizer, caso o proprietário venda o bem para outro particular sem notificar os entes públicos, a alienação será considerada nula, ficando o Poder Público autorizado a sequestrar o bem e impor ao proprietário e ao adquirente multa de 20% do valor do contrato (Decreto-lei 25/1937, art. 22).

Ressalte-se que, se o bem tombado for público, não poderá alienado, ressalvada a possibilidade de transferência entre União, Estados e Municípios. Frise-se: o particular proprietário de bem tombado poderá aliená-lo, mas o Poder Público não.

Por fim, importante salientar que o tombamento, em regra, não dá direito a indenização; para fazer jus a alguma compensação pecuniária, o proprietário deverá demonstrar que realmente sofreu algum prejuízo.

Proteção ao patrimônio cultural brasileiro Incide sobre bens móveis e imóveis, públicos ou privados TOMBAMENTO
Proteção ao patrimônio cultural brasileiro
Incide sobre bens móveis e imóveis,
públicos ou privados
TOMBAMENTO
É promovido mediante ato administrativo do Poder
Executivo, precedido de processo administrativo que
assegure direito de defesa ao proprietário
Em caso de alienação do bem, o Poder Público tem
direito de preferência na aquisição
Em regra, não dá direito a indenização

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7. (Cespe – TJ/PI Juiz – 2012) O tombamento pode ser voluntário ou compulsório, provisório

7. (Cespe TJ/PI Juiz 2012) O tombamento pode ser voluntário ou compulsório, provisório ou definitivo, conforme a manifestação da vontade ou a eficácia do ato.

Comentário: Quanto à manifestação da vontade, o tombamento pode ser voluntário, quando provocado pelo próprio proprietário ou quando este consentir com a proposta feita pelo Poder Público, ou compulsório, quando o proprietário se recusa a aceitar o tombamento do seu bem. Já quanto à eficácia do ato, o tombamento pode ser provisório, enquanto está em curso o processo administrativo, e definitivo, depois de concluído o processo e efetuada a inscrição do bem.

Gabarito: Certo

8. (Cespe AGU 2009) O instituto do tombamento provisório não é uma fase procedimental antecedente do tombamento definitivo, mas uma medida assecuratória da eficácia que este último poderá, ao final, produzir. A caducidade do tombamento provisório, por excesso de prazo, não é prejudicial ao tombamento definitivo.

Comentário: A questão é uma transcrição do seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERRA DO GUARARÚ. TOMBAMENTO. DISCUSSÃO QUANTO À PRECEDÊNCIA DO PROCESSO DE TOMBAMENTO PROVISÓRIO AO DEFINITIVO. INCOERÊNCIA.

1. O instituto do tombamento provisório não é fase procedimental precedente do

tombamento definitivo. Caracteriza-se como medida assecuratória da eficácia que este poderá, ao final, produzir.

2. A caducidade do tombamento provisório, por excesso de prazo, não prejudica o

definitivo, Inteligência dos arts. 8º, 9º e 10º, do Decreto Lei 25/37.

3. Recurso ordinário desprovido. (RMS 8252 / SP, STJ - SEGUNDA TURMA, Relatora:

Ministra LAURITA VAZ, Julgamento: 22/10/2002, DJ 24/02/2003 p. 215).

Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo (exceto quanto ao registro nos livros oficiais, que somente é feito por ocasião do tombamento definitivo). Por isso é que se diz que “o instituto do tombamento provisório não é fase procedimental precedente do tombamento definitivo”,

Gabarito: Certo

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Passemos agora ao estudo da desapropriação, única modalidade de intervenção supressiva na propriedade e, por isso mesmo, mais cheia de detalhes e mais cobrada em prova.

Em frente!

DESAPROPRIAÇÃO

Desapropriação ou expropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública ou de interesse social, mediante o pagamento de prévia e justa indenização.

Na Constituição Federal, a desapropriação está prevista no art. 5º, XXIV:

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

Da

leitura

do

dispositivo

constitucional,

ganham

destaque

os

possíveis pressupostos da desapropriação:

Necessidade pública ou utilidade pública;

Interesse social.

A necessidade pública ocorre quando há uma situação de emergência cuja solução requeira a transferência da propriedade do bem para o Poder Público. Por exemplo, numa calamidade pública, pode ser necessário desapropriar imóveis que estejam em situação de risco.

Diversamente, na utilidade pública a transferência do bem é

conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não imprescindível. Ou

imponha o ato

expropriatório. Exemplo de utilidade pública seria a desapropriação de um

imóvel para a construção de uma escola ou para a abertura de vias públicas.

Por sua vez, o interesse social ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público. Em outras palavras, na desapropriação por interesse social,

seja, não há uma situação de emergência que

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busca-se realçar a função social da propriedade, mediante a transferência do domínio do bem. Como exemplo, pode-se citar a desapropriação de terras rurais para fins de reforma agrária ou assento de colonos. Convém assinalar, desde logo, que os bens desapropriados por interesse social não se destinam à Administração, mas sim à coletividade ou a certos beneficiários que a lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente. No caso da reforma agrária, por exemplo, as terras desapropriadas são distribuídas a famílias de agricultores para que possam promover o seu melhor aproveitamento.

Necessidade pública A desapropriação é necessária (casos de urgência)
Necessidade pública
A desapropriação é necessária
(casos de urgência)
Utilidade pública A desapropriação é conveniente
Utilidade pública
A desapropriação é conveniente
Melhor aproveitamento da propriedade em benefício da coletividade
Melhor aproveitamento da
propriedade em benefício da
coletividade
Interesse social
Interesse social
Pressupostos da desapropriação
Pressupostos da
desapropriação

A CF estabelece, ainda, que a competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União (art. 22, II). Tal competência privativa, contudo, poderá ser delegada aos Estados e ao Distrito Federal, para o trato de questões específicas, desde que a delegação seja efetivada por meio de lei complementar (CF, art. 22, parágrafo único).

Em seguida, vamos detalhar os principais aspectos relacionados à desapropriação.

BENS DESAPROPRIÁVEIS

Em regra, todos os bens poderão ser desapropriados, incluindo bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, públicos ou privados, até mesmo o espaço aéreo e o subsolo 10 .

Com relação aos bens públicos, existem duas exigências (Decreto- lei 3.365/1941, art. 2º, §2º):

10 DL 3.365/1941, art. 2o, §1º ┺ ╉A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuizo patrimonial do proprietário do solo╊┻

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Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados;

Em qualquer caso, a desapropriação de bem público deve ser precedida de autorização legislativa, emanada do ente que a está promovendo, e não do que está sofrendo a desapropriação.

A primeira exigência implica dizer que a entidade política “maior” ou “central” (isto é, a que representa os interesses mais abrangentes, quais sejam, nacional, regional e local, nesta ordem) pode desapropriar bens da entidade política “menor” ou “local” (que representa os interesses menos abrangentes), mas o inverso não é possível.

Por exemplo, a União pode desapropriar um bem público estadual, mas o Estado não pode desapropriar um bem público federal, embora possa expropriar um bem público municipal, desde que se trate de um Município situado no seu território.

Disso decorre que os bens públicos federais são inexpropriáveis e que os Estados não podem desapropriar os bens de outros Estados ou de Municípios situados em outros Estados, nem os Municípios podem desapropriar bens de outras entidades federativas.

Essas regras também valem para os bens pertencentes às entidades da administração indireta vinculadas a cada um dos entes federados, inclusive no caso das entidades cujos bens se classificam formalmente como bens privados (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Assim, por exemplo, um Estado não pode desapropriar os bens de uma autarquia da União, mas pode desapropriar os bens de uma empresa pública vinculada a um Município situado em seu território.

O art. 2º, §3º do Decreto-lei 3.365/1941 dispõe que é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.

Amparados nessa previsão legal, a doutrina e a jurisprudência construíram o entendimento de que um Município ou um Estado pode desapropriar bens de uma entidade da administração indireta vinculada à União, desde que haja prévia autorização do Presidente da República, concedida mediante decreto. Da mesma forma, um

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decreto estadual pode autorizar um Município situado no respectivo território a desapropriar bens de entidades administrativas vinculadas ao Estado.

bens de entidades administrativas vinculadas ao Estado. Em regra, um ente federado “menor” não pode

Em regra, um ente federado “menor” não pode desapropriar os bens de entidades da administração indireta vinculadas a um ente federado “maior”, salvo se houver autorização do chefe do Poder Executivo do ente “maior”, mediante decreto.

É importante anotar que, de maneira semelhante, os bens de uma pessoa privada (não integrante da Administração Pública) que seja delegatária de um serviço público de titularidade de um ente federado “maior” não podem ser desapropriados por um ente “menor”, salvo se o ente “maior” autorizar a desapropriação, mediante decreto. O detalhe é que, nessa hipótese, a vedação só alcança os bens da delegatária efetivamente empregados na prestação do serviço público; dizendo de outra forma, o decreto de autorização não é necessário para a desapropriação de bens não empregados na prestação do serviço.

Ainda com relação ao objeto da desapropriação, cabe assinalar que determinados tipos de bens não podem ser objeto de desapropriação, a exemplo da moeda corrente do País e dos chamados direitos personalíssimos, como a honra, a liberdade e a cidadania.

PROCEDIMENTO

A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, vale dizer, nasce de uma relação direta entre o expropriante e o bem expropriado, sem a intervenção de um terceiro.

Por essa razão, o bem expropriado torna-se insuscetível de reinvindicação, ou seja, não pode ninguém aparecer reclamando a propriedade do bem. Disso decorre, inclusive, que a desapropriação pode prosseguir mesmo que a Administração não saiba quem seja o proprietário do bem; apenas no momento de levantar o valor da indenização é que o interessado deverá provar que é o proprietário.

um procedimento

administrativo que possui duas fases:

A

desapropriação

é

efetivada

mediante

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 Fase declaratória  Fase executória Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios

Fase declaratória

Fase executória

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Na fase declaratória, o Poder Público manifesta sua vontade na futura desapropriação, declarando a existência de utilidade pública, de necessidade pública ou de interesse social para fins de desapropriação.

A declaração expropriatória pode ser feita pelo Poder Executivo, por meio de decreto do Presidente da República, do Governador ou do

Prefeito (regra), ou pelo Poder Legislativo, mediante lei 11 . Quando ela

é feita pelo Poder Legislativo, cabe ao Executivo tomar as medidas necessárias à efetivação da desapropriação.

Detalhe é que a declaração, quando feita pelo Poder Executivo, independe de autorização legislativa, em regra. Esta somente é obrigatória quando a desapropriação recaia sobre bens públicos.

O ato declaratório, seja lei ou decreto, deve indicar: (i) a descrição

precisa do bem a ser desapropriado; (ii) a finalidade da desapropriação e

a destinação específica a ser dada ao bem; (iii) o fundamento legal;

(iv) os recursos orçamentários destinados ao atendimento da despesa com a indenização.

A declaração de utilidade/necessidade pública ou de interesse social,

por si só, já produz alguns efeitos, dentre os quais se destacam:

Fixar o estado em que se encontra o bem, isto é, indica suas condições e as benfeitorias existentes, para fins de determinar o valor da futura indenização;

Conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário;

Dar início à contagem do prazo de caducidade da declaração.

Como assinalado acima, o estado do bem no momento da declaração expropriatória é que será levado em consideração no cálculo da indenização. Mas isso não impede a realização de obras e benfeitorias no imóvel após a declaração. Todavia, na hipótese de realização de obras posteriores, a indenização somente cobrirá as benfeitorias necessárias, isto é, aquelas que têm a finalidade de conservar o imóvel para evitar a sua deterioração, a exemplo do reparo de infiltrações ou da substituição

11 Há na doutrina quem defenda que a declaração expropriatória do Poder Legislativo não deve ser feita por meio de lei, e sim por decreto legislativo. A diferença fundamental é que, se o ato for um decreto legislativo, não precisa passar pelo crivo do Poder Executivo para fins de sanção ou veto.

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de sistemas elétricos danificados. Ademais, desde que autorizadas pelo Poder Público, também poderão ser indenizadas as benfeitorias úteis, isto é, aquelas que aumentam ou facilitam o uso do imóvel, como a construção de uma garagem ou a instalação de travas eletrônicas nas portas. Por outro lado, não são indenizáveis as benfeitorias voluptuárias, que têm a finalidade apenas de tornar o imóvel mais bonito e agradável, tais como obras de jardinagem e de decoração.

Cumpre salientar que as benfeitorias, de qualquer espécie, existentes no imóvel antes da declaração, serão todas indenizadas, uma vez que a declaração deve recompor integralmente o patrimônio expropriado 12 .

Quanto ao prazo de caducidade da declaração, em regra, é de cinco anos, contados da data da expedição do decreto. Significa que, se a fase executória da desapropriação não for efetivada nesse prazo, o decreto caducará, ou seja, perderá a eficácia, e somente após um ano o mesmo bem poderá ser objeto de nova declaração. Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, também contado a partir da expedição do decreto.

Após a fase declaratória, em que o Poder Público manifesta a intenção de desapropriar o bem, tem início a fase executória, a qual compreende os atos pelos quais o Poder Público efetivamente promove a desapropriação, ou seja, adota as medidas necessárias para transferir a propriedade do bem para o expropriante e para assegurar ao antigo proprietário a devida indenização.

A competência para promover a desapropriação é tanto dos entes competentes para editar o ato declaratório (União, Estados, DF e Municípios) como também das entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) e das concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Frise-se que, para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos, a competência é condicionada, visto que só podem promover ação de desapropriação se estiverem expressamente autorizadas em lei ou contrato (Decreto-lei 3.365/1941, art. 3º).

12 Di Pietro (2009, p. 164).

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administração indireta e as concessionárias/permissionárias de serviços públicos não têm competência para

administração indireta e as

concessionárias/permissionárias de serviços públicos não têm competência para declarar a utilidade/necessidade pública ou interesse social do bem (fase declaratória), mas apenas para promover a desapropriação (fase executória).

A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem, com

As

entidades

da

vistas à futura desapropriação, é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, mediante decreto ou lei.

Todavia, é possível que a lei atribua competência para que determinadas entidades da administração indireta promovam a declaração expropriatória, ou seja, declarem a utilidade pública do bem para fins de desapropriação (fase declaratória).

É o que ocorre, por exemplo, com o DNIT, ao qual compete declarar a utilidade

pública de bens e propriedades a serem desapropriados para implantação do Sistema FWSWヴ;ノ SW Vキ;N?ラざ (Lei 10.233/2001, art. 82, IX) e também com a Aneel, a quem cabe さSWIノ;ヴ;ヴ ; ┌デキノキS;SW ヮ┎HノキI;が ヮ;ヴ; aキミゲ SW SWゲ;ヮヴラヮヴキ;N?ラ ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à implantação de instalações de IラミIWゲゲキラミ=ヴキラゲが ヮWヴマキゲゲキラミ=ヴキラゲ W ;┌デラヴキ┣;Sラゲ SW WミWヴェキ; WノYデヴキI;ざ (Lei 9.648/1998, art. 10). Lembrando que DNIT e Aneel são autarquias federais.

Competência

legislativa

Competência

declaratória

Competência

executória

ひ Privativa da União, podendo ser delegada aos Estados e ao DF
Privativa da União, podendo ser delegada aos
Estados e ao DF
ひ União, Estados, Distrito Federal e Municípios ひ DNIT e Aneel
União, Estados, Distrito Federal e Municípios
ひ DNIT e Aneel
ひ União, Estados, Distrito Federal e Municípios ひ Entidades da administração indireta ひ Concessionárias e
União, Estados, Distrito Federal e Municípios
ひ Entidades da administração indireta
Concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, se autorizadas em lei ou contrato

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A fase executória poderá ser administrativa ou judicial.

Será administrativa quando houver acordo entre as partes, expropriante e expropriado, em relação à necessidade de transferir o bem e ao valor da indenização a ser paga. É a chamada “desapropriação amigável”. Havendo acordo na via administrativa, o negócio será formalizado por meio de escritura pública ou por outro meio que a lei venha especificamente indicar, sendo desnecessária a fase judicial.

Não havendo acordo, a fase executória será judicial (o que é mais comum). No caso, o Poder Público deverá propor uma ação judicial de desapropriação (o autor da ação deve necessariamente ser o Poder Público 13 ), tendo como réu o proprietário do bem a ser expropriado.

Iniciado o processo judicial, se as partes chegarem num acordo, a decisão judicial será apenas homologatória, valendo como título para transcrição no registro de imóveis.

No processo judicial só podem ser discutidas questões relativas ao valor da indenização ou a vício processual. Não é possível discutir outras questões como, por exemplo, os motivos que levaram o Poder Público a declarar o bem como de utilidade pública ou de interesse social, ou ainda, se foi feita a correta identificação do proprietário, se houve algum desvio de finalidade etc.; a pessoa que queira discutir essas questões pode até leva-las ao Poder Judiciário, mas em uma ação autônoma, diferente da ação de desapropriação proposta pelo Poder Público.

Detalhe interessante é que, antes de efetivada a transferência do bem, o Poder Público pode desistir da desapropriação, caso desapareçam as razões que a motivaram. A desistência pode ocorrer, inclusive, no curso da ação judicial. Na hipótese de desistência, o proprietário faz jus à indenização por todos os prejuízos causados pelo expropriante.

13 O autor da ação de desapropriação poderá ser a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, uma entidade da administração indireta ou um concessionário ou permissionário de serviço público, estes últimos quando autorizados em lei ou contrato.

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INDENIZAÇÃO

Conforme prescreve o art. 5º, XXIV da CF, a desapropriação será promovida “mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.

O valor da indenização deve ser suficiente para recompor integralmente o patrimônio da pessoa que teve o bem expropriado (afinal, a CF exige que a indenização seja justa). Para tanto, a indenização deverá abranger não só o valor atual do bem, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além dos juros moratórios e compensatórios, da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios.

Quaisquer pessoas atingidas indiretamente pela desapropriação também farão jus à indenização, a ser reclamada em ação própria. É o caso, por exemplo, do locatário de imóvel desapropriado que tenha sido prejudicado pelo ato.

Todavia, no caso de ônus reais eventualmente incidentes sobre o bem expropriado (ex: penhor, hipoteca, anticrese), o Poder Público não responde, porque tais direitos ficam sub-rogados no preço (Decreto-lei 3.365/1941, art. 31), ou seja, presume-se que a indenização devida ao proprietário substitui essas garantias. Sendo assim, uma vez depositado o valor indenizatório, são os próprios interessados que devem disputar suas respectivas parcelas de acordo com a natureza e a dimensão dos seus direitos 14 .

A regra é a indenização ser paga em dinheiro, mas há casos previstos na Constituição em que o pagamento poderá ser efetuado de outras formas (“ressalvados os casos previstos nesta Constituição”), quais sejam:

Desapropriação de propriedades urbanas que descumprem o plano diretor do Município (CF, art. 182, §4º, III): a indenização será paga em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, “com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”;

14 Carvalho Filho (2014, p. 880). O autor ensina que, no caso de hipoteca ou penhor, a desapropriação acarreta o vencimento antecipado da dívida. Dessa forma, caso, por exemplo, o imóvel expropriado estivesse hipotecado como garantia de um financiamento imobiliário, o proprietário, ao receber a indenização, teria que quitar a dívida ou constituir uma nova garantia.

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Desapropriação de propriedades rurais para fins de reforma agrária (CF, art. 184): a indenização será paga em títulos da dívida agrária “com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei”;

Desapropriação de terras em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas ilegais (CF, art. 243): a desapropriação se consuma sem o pagamento de

sem

qualquer

indenização).

indenização

(única

hipótese

de

desapropriação

Ressalte-se que, na hipótese de desapropriação rural para fins de reforma agrária (segundo item acima), as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro, ressalva que não consta na hipótese de desapropriação urbanística (primeiro item acima). Veremos essas hipóteses de desapropriação com mais detalhes adiante, no tópico “desapropriação sancionatória”.

IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE

A desapropriação, em regra, somente se completa depois de efetuado o pagamento da devida indenização; caso contrário, estaria sendo desatendido o mandamento constitucional que exige prévia indenização.

Poder

Público e depósito prévio, é possível ocorrer a chamada imissão provisória na posse, isto é, o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes de finalizada a ação de desapropriação.

A declaração de urgência pode ser feita pelo Poder Público na própria declaração expropriatória ou, depois, a qualquer momento, mesmo no curso do processo judicial.

Detalhe é que o valor do depósito prévio para permitir a imissão provisória na posse será arbitrado pelo juiz segundo critérios

trata do valor definitivo da

indenização, o qual somente será determinado ao final do procedimento de desapropriação, com a transferência do bem. Para compensar a diferença entre o valor do depósito prévio e o realmente devido ao final do processo, são pagos juros compensatórios 15 ao expropriado.

estabelecidos em lei, ou seja,

Porém, desde que haja declaração

de

urgência pelo

não

se

15 Segundo a Súmula 618 do STF, ╉na desapropriação┸ direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano. Na ADI 2.332/DF, o STF fixou o entendimento de que a base de cálculo dos juros compensatórios deve corresponder à diferença entre 80% do preço ofertado pelo Poder Público e o valor fixado na sentença. Ademais, na mesma ação, o STF entendeu que os juros compensatórios são devidos independentemente de o imóvel produzir renda.

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DESTINO DOS BENS DESAPROPRIADOS

Como regra, os bens desapropriados passam a integrar o patrimônio das entidades que providenciaram a desapropriação e pagaram a respectiva indenização, abrangendo, portanto, as pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios), as entidades da administração indireta ou as concessionárias e permissionárias de serviços públicos.

Quando o bem expropriado for destinado a integrar o patrimônio público, dá-se o que a doutrina denomina integração definitiva.

No entanto, pode ocorrer de os bens desapropriados serem transferidos a terceiros. Trata-se da chamada integração provisória, de que são exemplos: a desapropriação para fins de reforma agrária, pois os bens só ficam em poder do Estado enquanto não são repassados para os futuros beneficiários; a desapropriação para abastecimento da população, em que os bens são distribuídos para a população; a desapropriação confiscatória, pois as glebas rurais são destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos; a desapropriação para construção ou ampliação de distritos industriais, pois os lotes são revendidos ou locados para empresas previamente qualificadas etc.

DESAPROPRIAÇÃO SANCIONATÓRIA

A Constituição

prevê

três modalidades de desapropriação com

caráter sancionatório, quais sejam:

Desapropriação urbanística (CF, art. 182, §4º)

Desapropriação rural (CF, art. 184)

Desapropriação confiscatória (CF, art. 243)

A desapropriação urbanística tem como fundamento o descumprimento da função social da propriedade urbana, ou seja, o não atendimento do plano diretor do Município. O expropriante, nessa hipótese, será o Município, segundo as regras gerais de desapropriação estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal.

Na verdade, nos termos do art. 182, §4º da CF, a desapropriação é a

“última medida” que o Poder Público dispõe para obrigar a propriedade urbana a cumprir sua função social prevista no plano diretor do Município.

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Antes disso, o Município, mediante lei específica, deverá determinar o parcelamento ou edificação compulsórios, fixando as condições e os prazos para implementação; o proprietário deverá ser notificado para o cumprimento da obrigação e a respectiva notificação deverá ser averbada no registro de imóveis. Desatendida a notificação nos prazos legais, o proprietário ficará sujeito a IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota do imposto pelo prazo máximo de cinco anos consecutivos ou até que cumpra a obrigação. Só após esse prazo é que o Município poderá efetuar a desapropriação com pagamento em títulos.

Já a desapropriação rural incide sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social. Trata-se, na verdade, de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. O expropriante, nesse caso, será exclusivamente a União 16 . A indenização será paga em títulos da dívida agrária.

Lembrando que a desapropriação rural não pode incidir sobre a pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, nem sobre a propriedade produtiva (CF, art. 185).

Por fim, a desapropriação confiscatória incide sobre glebas de terra em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas. O adjetivo “confiscatória” deriva do fato de que, nessa hipótese de desapropriação, o proprietário não tem direito à indenização, ou seja, trata-se, na realidade, de um “confisco” da terra pelo Estado. Mas não é qualquer cultura de plantas psicotrópicas que dá margem a esse tipo de desapropriação, mas apenas aquela que seja ilícita, por não estar autorizada pelo Poder Público. Detalhe é que a desapropriação confiscatória, nos termos do art. 243 da CF, também incide sobre terras em que for explorado o trabalho escravo.

Após a transferência da propriedade, as glebas desapropriadas serão destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, como dito, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei (Lei 8.257/1991, art. 1º).

16 Maria Sylvia Di Pietro ensina que não é correto afirmar que a desapropriação de imóveis rurais é sempre competência da União; somente o é quando o imóvel rural se destine à reforma agrária. Nesse sentido, podem os Estados e Municípios desapropriar imóveis rurais para fins de utilidade pública; não podem, frise-se, para fins de reforma agrária, privativa da União.

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DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA

Desapropriação indireta é a que se processa sem observância do devido processo legal, vale dizer, a desapropriação é efetuada sem que o Poder Público declare o bem como de interesse público ou pague a devida indenização.

Caso o proprietário não conteste o ato no momento oportuno, deixando que a Administração dê uma destinação pública ao bem, ocorre um “fato consumado”, gerador da desapropriação indireta. A partir de então, o ex-proprietário não mais poderá reivindicar o bem, pois, nos termos do art. 35 do Decreto 3.365/1941, os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação.

Imagine, por exemplo, hipótese em que o Poder Público construa uma praça, uma escola, um cemitério ou um aeroporto em área pertencente a particular; terminada a construção e afetado o bem ao uso comum do povo ou ao uso especial da Administração, certa ou erradamente, a situação torna-se irreversível, vale dizer, o bem passa à categoria de bem público, incorporando-se definitivamente ao patrimônio do Estado e, consequentemente, tornando-se insuscetível de reivindicação. A solução que cabe ao particular é pleitear indenização por perdas e danos.

Outra situação que pode acarretar a desapropriação indireta é quando o Poder Público impõe a determinado bem particular restrições tão extensas que impendem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio, ou seja, é como se ele não fosse mais o dono do bem (ex: o proprietário tem um terreno, mas não pode construir nada nele).

Com efeito, as limitações e servidões somente podem, licitamente, afetar em parte o direito de propriedade; caso extrapolem esse limite, impedindo totalmente o exercício do direito, restará caracterizada a desapropriação indireta.

Na verdade, o que a desapropriação indireta enseja é tão-somente a afetação do bem, e não a efetiva transferência de propriedade, a qual se sucede apenas após o pagamento de indenização ao proprietário ou, caso prescrito o direito deste, por intermédio de ação de usucapião.

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Por falar em prescrição, o tema não é pacífico. Afinal, qual o prazo prescricional para que o proprietário vítima da desapropriação indireta ajuíze ação visando à indenização pelas perdas e danos dela decorrentes? Embora não haja uma posição consolidada sobre a matéria, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) possui alguns julgados nos quais defende a aplicabilidade do prazo de dez anos, previsto no art. 1.238 do Código Civil 17 , usando por analogia o prazo do usucapião extraordinário.

Desapropriação sem observância do devido processo legal O bem foi ilicitamente incorporado ao patrimônio público.
Desapropriação sem
observância do
devido processo legal
O bem foi ilicitamente incorporado ao
patrimônio público.
A limitação imposta esvaziou completamente o
direito de propriedade.
Desapropriação
indireta
A situação fática é irreversível.
Rende ao proprietário indenização por perdas
e danos.

DIREITO DE EXTENSÃO

O direito de extensão surge no caso de desapropriação parcial,

quando a parte não expropriada do bem se torna inútil, inservível, sem valor econômico ou de difícil utilização. Nessa hipótese, o proprietário da parte inservível pode exercer seu direito de extensão, exigindo que a desapropriação, e a consequente indenização, seja estendida a todo o bem.

O direito de extensão deve ser manifestado pelo proprietário durante

as fases administrativa ou judicial do procedimento de desapropriação,

não se admitindo o pedido após o término da desapropriação.

17 Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.

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TREDESTINAÇÃO

Tredestinação ocorre quando o Poder Público confere ao bem desapropriado uma destinação diferente da inicialmente prevista no ato expropriatório, com desvio de finalidade, ou seja, com prejuízo ao interesse público.

Seria o caso, por exemplo, de o Poder Público desapropriar uma área para a construção de uma escola e, ao invés disso, permitir que certa empresa se beneficie de tal área, utilizando-a para outros fins. Neste caso, em que está claro o desvio de finalidade, temos a tredestinação ilícita, que gera o direito de reintegração do bem ao ex-proprietário (retrocessão).

Diversa é a hipótese da tredestinação lícita, em que o Poder Público dá ao bem desapropriado um fim diverso daquele originalmente declarado no ato expropriatório, porém sem deixar de observar o interesse público. Seria o caso, por exemplo, de o Poder Público desapropriar uma área para a construção de uma escola e, ao invés disso, dado o interesse público superveniente, construir um hospital. Nessa hipótese, não há ilegalidade.

RETROCESSÃO

Retrocessão é o direito que tem o expropriado de exigir de volta o seu imóvel caso o Poder Público não dê a ele o destino que motivou a sua desapropriação, nem outro destino que atenda o interesse público.

O instituto é disciplinado no art. 519 do Código Civil, in verbis:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.

O direito de retrocessão surge quando há desinteresse superveniente do Poder Público pelo bem que desapropriou. Nesse caso, o expropriante tem a obrigação de oferecer ao ex-proprietário o direito de preferência na aquisição do bem. Detalhe é que, se o ex-proprietário desejar exercer seu direito de preferência, deverá fazê-lo pelo valor atual do bem (e não pelo valor da indenização que recebeu anteriormente).

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O direito de retrocessão também surge para o expropriado quando ocorre a denominada tredestinação ilícita, isto é, quando há desvio de finalidade na destinação do bem expropriado.

ex-

proprietário, este passa a ter direito à indenização por perdas e danos.

É importante ficar claro que o direito de retrocessão não pode ser exercido quando o bem, embora não esteja sendo empregado na finalidade para a qual foi desapropriado, o esteja em outra destinação pública. Por outras palavras, desde que o imóvel seja utilizado para um fim público qualquer, ainda que diferente do especificado originariamente, não ocorre o direito de retrocessão.

Na hipótese

de

não ser

possível o retorno

do

bem para

o

9. (Cespe – TJ/PI Juiz – 2012) A União pode desapropriar bens dos estados, do

9. (Cespe TJ/PI Juiz 2012) A União pode desapropriar bens dos estados, do DF

e dos municípios, tendo os estados e os municípios, por sua vez, o poder de desapropriar bens entre si, mas não bens da União.

Comentários: De fato, a União pode desapropriar bens dos estados, do DF e dos municípios. Porém, os estados não podem desapropriar bens de outros estados, mas apenas bens de municípios situados em seu território. Já os municípios não podem desapropriar bens de outros municípios.

Gabarito: Errado

10. (Cespe MPOG 2012) Com base na Lei n.º 3.365/1941 e suas alterações, bem como nos instrumentos de controle urbanístico, julgue o item consecutivo.

A construção de um estádio está prevista no corpo da lei como caso de utilidade

pública, podendo ser feita desapropriação para a execução da obra. Ao Poder Legislativo caberá decretar e tomar medidas de desapropriação, e ao Judiciário, analisar e decidir se o caso de utilidade pública se caracteriza ou não.

Comentário: De acordo com o art. 5º do Decreto-lei 3.365/1941, são considerados casos de utilidade pública:

Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de

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meios de subsistência;

f)

o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da

energia hidráulica;

g)

a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas,

estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a

execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou

integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

l)

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou

 

literária;

p)

os demais casos previstos por leis especiais.

De ressaltar que o Decreto-lei 3.365/1941 não distingue “utilidade” e “necessidade” pública, mas trata tudo como “utilidade pública”.

Perceba que, como afirma o quesito, a construção de um estádio está prevista no corpo da lei como caso de utilidade pública (alíenea “n”). Saliente- se que o rol acima não é taxativo, pois, como se nota na alínea “p”, outras leis poderão prever mais casos.

O item erra ao afirmar que caberá ao Poder Legislativo decretar e tomar medidas de desapropriação, e ao Judiciário, analisar e decidir se o caso de utilidade pública se caracteriza ou não. Com efeito, de acordo com o art. 8º do Decreto-lei, “o Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação”. Ademais, o art. 9º da norma preceitua que “ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública”. A decisão sobre a utilidade pública do bem se encontra na esfera de discricionariedade do responsável pela declaração - Executivo ou Legislativo, conforme o caso -, não podendo ser apreciada pelo Judiciário. Caso a desapropriação se efetive por meio de processo judicial, o

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juiz apenas poderá se manifestar sobre o valor da indenização e sobre a legalidade formal do procedimento administrativo.

Gabarito: Errado

11. (Cespe AGU 2012) Sujeitam-se à desapropriação o espaço aéreo, o subsolo,

a posse, bem como direitos e ações, entre outros bens, desde que sejam privados e

se tornem objeto de declaração de utilidade pública ou de interesse social.

Comentário: Além dos bens privados, os bens públicos também podem ser desapropriados, desde que exista lei, editada pelo ente federado que procederá a desapropriação, autorizando que ele o faça. Ademais, a desapropriação de bens públicos deve observar as seguintes regras:

A União pode desapropriar bens dos Estados, do DF e dos Municípios;

Um Estado pode desapropriar bens de um Município, desde que se trate de Município situado em seu território;

Os Municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens das demais entidades federativas;

A União não pode ter seus bens desapropriados.

Gabarito: Errado

12. (Cespe DP/DF 2013) Os juros compensatórios, que podem ser cumulados com

os moratórios, incidem tanto sobre a desapropriação direta quanto sobre a indireta, sendo calculados sobre o valor da indenização, com a devida correção monetária; entretanto, independem da produtividade do imóvel, pois decorrem da perda antecipada da posse.

Comentário: A indenização pela desapropriação deve ser justa e prévia. Ou seja, o pagamento deve ser realizado, em regra, antes da imissão na posse pelo Poder Público. No entanto, desde que haja declaração de urgência pelo Poder Público e depósito prévio, é possível ocorrer a chamada imissão provisória na posse, isto é, o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes da finalização da ação de desapropriação. Assim, se ocorrer a imissão provisória na posse pelo Poder Público, serão devidos juros compensatórios como forma de ressarcir a perda da posse pelo proprietário antes do recebimento da indenização que lhe é devida. A seguir, alguns entendimentos jurisprudenciais sobre o tema:

Súmula 618 do STF: "na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano".

Súmula 12 do STJ: “em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios".

Súmula 69 do STJ: "Na desapropriação direta, os juros compensatórios

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são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel".

Súmula 113 do STJ: "Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente".

REsp 1.001.455 STJ: “Os juros compensatórios são devidos independentemente de se tratar de imóvel improdutivo, pela perda da posse antes da justa indenização”.

Gabarito: Certo

13. (Cespe TRF2 Juiz 2013) Os juros compensatórios e moratórios, na

desapropriação, não são cumuláveis, sendo devidos apenas os juros compensatórios, os quais são pagos na desapropriação direta, a partir da efetiva ocupação do imóvel.

Comentário: Juros compensatórios e juros moratórios não se confundem. Os primeiros servem para compensar a perda antecipada da posse, na hipótese de imissão provisória da posse. Já os juros moratórios decorrem da demora do Poder Público em indenizar o particular. Sobre a indenização devida ao expropriado deve incidir tanto juros compensatórios como moratórios, ou seja, eles são cumuláveis. Aliás, esse é o teor da Súmula 12 do STJ: “em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios".

Gabarito: Errado

14. (Cespe DP/DF 2013) A desapropriação é forma originária de aquisição de

propriedade que libera o bem de qualquer ônus que sobre ele incida, ou seja, se o bem estiver gravado com algum encargo, será repassado para o poder público sem nenhum ônus, não havendo, inclusive, a incidência de imposto sobre esse tipo de operação de transferência de imóveis. Entretanto, segundo o STJ, incidirá imposto de renda sobre verba recebida pelo proprietário a título de indenização decorrente de desapropriação.

Comentário: É certo que o Poder Público não responde por eventuais ônus reais incidentes sobre o bem expropriado. Com efeito, dispõe o art. 31 do Decreto-lei 3.365/41 que ficam sub-rogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem desapropriado. O erro da assertiva é que, para o STJ (REsp 1.116.460/SP), não incide imposto sobre a renda recebida a título de indenização decorrente de desapropriação. Segundo o entendimento daquela Corte Superior, a indenização decorrente de desapropriação não gera qualquer ganho de capital, já que a propriedade é transferida ao poder público por valor justo e determinado pela justiça a título de indenização, não

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ensejando lucro, mas mera reposição do valor do bem expropriado.

Gabarito: Errado

15. (Cespe PGE/BA 2014) Caso um governador resolva desapropriar determinado imóvel particular com o objetivo de construir uma creche para a educação infantil e, posteriormente, com fundamento no interesse público e em situação de urgência, mude a destinação do imóvel para a construção de um hospital público, o ato deve ser anulado, por configurar tredestinação ilícita.

Comentário: Ao contrário do que afirma o item, a situação apresentada retrata hipótese de tredestinação lícita, vez que o Poder Público deu ao bem desapropriado um fim diverso daquele originalmente declarado no ato expropriatório, porém não deixou de observar o interesse público (construiu um hospital ao invés de uma escola).

Gabarito: Errado

 

*****

É

isso

pessoal.

Fim

da

parte

teórica.

Que

tal

consolidar

o

conhecimento resolvendo mais algumas questões de prova 18 ?

Ao trabalho!

18 Não encontrei questões recentes da Funiversa sobre o assunto desta aula. Vamos focar, portanto, em ESAF e Cespe.

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QUESTÕES DE PROVA

16. (ESAF PGFN 2007) Com relação aos bens públicos analise os itens a seguir:

I. as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.

II. servidão de trânsito não-titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela

natureza das obras realizadas, considera-se não-aparente, não conferindo direito à

proteção possessória.

III. uma das características das servidões públicas é a perpetuidade, entretanto, a

coisa dominante também se extingue caso seja desafetada, não podendo extinguir-

se pela afetação.

IV. em regra não cabe direito à indenização quando a servidão decorre diretamente

da lei.

V. o tombamento pode atingir bens de qualquer natureza: móveis ou imóveis,

materiais ou imateriais, públicos ou privados.

Assinale a opção correta.

a) Apenas os itens II e III estão incorretos.

b) Apenas os itens I e II estão corretos.

c) Apenas o item III está incorreto.

d) Apenas o item I está correto.

e) Todos os itens estão incorretos.

Comentários: Vamos analisar cada assertiva:

I) CORRETA. Trata-se da transcrição da Súmula 479 do STF:

Súmula 479 STF: As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.

II) INCORRETA. A resposta está na Súmula 415 do STF

Súmula 415 STF: Servidão de trânsito não titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo direito à proteção possessória.

Em suma, servidão de trânsito é aquela que incide sobre uma área destinada a servir de passagem de um imóvel para outro. Segundo a jurisprudência do STF, a servidão de trânsito pode ser adquirida por usucapião, sobretudo se o usuário tiver realizado melhorias na passagem, como uma pavimentação.

III) INCORRETA. De fato, uma das características das servidões é a perpetuidade, no sentido de que perduram enquanto subsiste a necessidade

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do Poder Público e a utilidade do imóvel objeto da servidão. Cessada esta ou aquela, extingue-se a servidão. Por outras palavras, conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, “se a coisa dominante perder a sua função pública, a servidão desaparece”. “Coisa dominante”, no caso, é o imóvel sobre o qual incide a servidão. A autora ensina, ainda, que a servidão “também se extingue se a coisa dominante for desafetada ou for afetada a fim diverso para o qual não seja necessária a servidão”. Exemplo: de acordo com o Decreto-lei 3.437/1941, incide servidão administrativa sobre as áreas em torno de fortificações militares (é proibido construir nessas áreas); se as instalações utilizadas como fortificações passam a ter fim diverso, ou seja, se forem desafetadas ou afetadas a fim diverso (ex: passam a ser utilizadas como um hospital), as servidões administrativas correspondentes cessarão.

IV) CORRETA. Segundo Maria Sylvia Si Pietro, “não cabe direito à indenização quando a servidão decorre diretamente da lei, porque o sacrifício é imposto a toda uma coletividade de imóveis que se encontram na mesma situação. Somente haverá direito à indenização se um prédio sofrer prejuízo maior, por exemplo, se tiver de ser demolido”. Por outro lado, ressalte-se que, quando a servidão decorre de contrato ou de decisão judicial, incidindo sobre imóveis determinados, a regra é a indenização, desde que a servidão tenha causado dano ao bem.

V) CORRETA. Como observa Maria Sylvia Di Pietro, “o tombamento pode atingir bens de qualquer natureza: móveis ou imóveis, materiais ou imateriais, públicos ou privados”.

Gabarito: alternativa “a”

17. (ESAF EPPGG 2005) Em decorrência do denominado regime jurídico- administrativo, o Poder Público apresenta-se em posição de supremacia em relação ao administrado. Tal posição de supremacia ampara a existência de diversos institutos jurídicos de intervenção na propriedade privada, de forma a atender ao interesse público.

No rol abaixo, assinale o instituto que não se enquadra neste conceito.

a) desapropriação

b) interdição

c) tombamento

d) servidão administrativa

e) requisição administrativa

Comentário: A intervenção do Estado na propriedade privada pode ser supressiva ou restritiva, dependendo se há ou não transferência de propriedade para o Estado, respectivamente.

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A única modalidade de intervenção supressiva é a desapropriação. Já como modalidades de intervenção restritiva existem: servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitações administrativas e tombamento.

Portanto, das alternativas da questão, somente a “interdição” não constitui modalidade de intervenção na propriedade. De fato, a interdição é ato administrativo punitivo, decorrente do exercício do poder de polícia, a exemplo da interdição de restaurantes por descumprimento das normas sanitárias.

Gabarito: alternativa “b”

18. (ESAF AFRFB 2012) A coluna I traz características fundamentais dos diversos meios de intervenção do Estado na propriedade. A coluna II relaciona o nomen iuris de cada um desses institutos.

Correlacione as colunas e, ao final, assinale a opção que apresenta a sequência correta para a coluna II.

COLUNA I

COLUNA II

COLUNA I COLUNA II

(1) Ônus real incidente sobre imóvel alheio para permitir utilização pública.

( ) Requisição.

(2) Direito pessoal da Administração Pública que, diante de um perigo iminente, de forma transitória, pode utilizar-se de bens móveis, imóveis ou serviços.

(

)

Ocupação

Temporária.

(3) Intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos.

(

)

Servidão

Administrativa.

(4) Restrição geral imposta indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da coletividade.

(

)

Limitações

Administrativas.

Administrativas.

a) 1, 3, 2, 4

b) 2, 3, 4, 1

c) 3, 2, 1, 4

d) 4, 3, 1, 2

e) 2, 3, 1, 4

Comentários: vamos ver como fica a correlação correta, destacando em azul as “expressões chave” para identificar cada modalidade:

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(2) Requisição: Direito pessoal da Administração Pública que, diante de um perigo iminente, de forma transitória, pode utilizar-se de bens móveis, imóveis ou serviços.

(3) Ocupação Temporária: Intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos.

(1) Servidão Administrativa: Ônus real incidente sobre imóvel alheio para permitir utilização pública.

(4) Limitações Administrativas: Restrição geral imposta indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da coletividade.

Gabarito: alternativa “e”

19. (ESAF GDF 2007) Analise os itens abaixo:

I. A desapropriação-confisco, disciplinada no art. 243 da Constituição Federal de 1988, tem por objetivo a expropriação de glebas em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, as quais passam a ser destinadas ao assentamento de colonos para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, gerando ao Poder Público o dever de indenizar o proprietário, face o princípio do enriquecimento sem causa Estatal, sem prejuízo das sanções previstas em lei;

II. Requisição é o instituto que autoriza o Poder Público a usar propriedade imóvel

privada para permitir a execução de obra e serviços de interesse coletivo;

III. As terras devolutas não compreendidas entre as da União pertencem aos

Municípios;

IV. É ilícito à Administração Pública exigir retribuição pecuniária para a utilização de

bem público comum do povo;

V. As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos

Estados, autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio com a União.

A quantidade de itens corretos é igual a:

a) 4

b) 2

c) 3

d) 1

e) 5

Comentário: vamos analisar cada assertiva:

I) INCORRETA. A desapropriação-confisco, incidente sobre glebas em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a

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exploração de trabalho escravo, não dá direito à indenização, conforme o art. 243 da CF:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

II) INCORRETA. O item conceitua servidão administrativa. A expressão- chave para requisição é “perigo público iminente”, a qual não está presente na assertiva.

III) INCORRETA. As terras devolutas não compreendidas entre as da

União pertencem aos Estados (e não aos Municípios), nos termos do art. 26 da

CF:

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas

aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

IV) INCORRETA. A Administração Pública pode sim exigir retribuição

pecuniária para a utilização de bem público comum do povo (embora a regra seja o uso gratuito). Exemplo é a cobrança de pedágio em estradas ou a cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas (ruas e praças) pelos Municípios.

V) CORRETA, nos termos da Súmula 477 do STF:

Súmula 477 STF: As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a união, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.

Gabarito: alternativa “d”

20. (ESAF CGU 2001) Em relação à desapropriação, não é correto afirmar:

a) Os ônus e direitos que existiam em relação ao bem expropriado extinguem-se e

ficam sub-rogados no preço.

b) A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade.

c) A prova de domínio deverá ser feita, pelo proprietário, apenas no momento de

levantar a indenização.

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d) Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser

objeto de reivindicação.

e) Para propositura da ação judicial de desapropriação é essencial a identificação do

proprietário do bem.

Comentários:

a) CERTA, nos termos do art. 31 do Decreto-lei 3.365/1941:

Art. 31. Ficam subrogados no preço quaisquer onus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado.

b) CERTA. A doutrina classifica a desapropriação como uma forma originária de aquisição de propriedade, porque decorre apenas da vontade do Estado, sem atribuir qualquer relevância à vontade do proprietário ou ao título jurídico que ele possua sobre o bem. Conforme ensina Carvalho Filho, “a desapropriação, assim, é considerada o ponto inicial da nova cadeia causal que se formará para futuras transferências do bem”. Dessa premissa decorrem dois importantes efeitos: (i) a irreversibilidade da transferência, ainda que a indenização tenha sido paga a terceiro que não o verdadeiro dono do bem; (ii) a extinção dos direitos reais de terceiros sobre o bem, como hipoteca e penhor.

c) CERTA. Como dito, a desapropriação é forma originária de aquisição

de propriedade. Disso decorre, inclusive, que a desapropriação pode prosseguir mesmo que a Administração não saiba quem seja o proprietário do bem; apenas no momento de levantar o valor da indenização é que o interessado deverá provar que é o proprietário. E se o Poder Público pagar a indenização para a pessoa errada, isso não implicará a nulidade da desapropriação.

d) CERTA. A impossibilidade de reinvindicação decorre de a desapropriação ser forma originária de aquisição de propriedade. Ademais, possui previsão expressa no art. 35 do Decreto-lei 3.365/1941:

Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não

podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

Art. 35.

e) ERRADA. Como forma originária de aquisição, a desapropriação pode

prosseguir mesmo que não se conheça o proprietário do bem. Nesse caso, quando da propositura da ação judicial, o réu (proprietário) deverá ser citado por edital, nos termos do art. 18 do Decreto-lei 3.365/1941:

Art. 18. A citação far-se-á por edital se o citando não for conhecido, ou estiver em lugar ignorado, incerto ou inacessível, ou, ainda, no estrangeiro, o que dois oficiais do juizo certificarão.

Gabarito: alternativa “e”

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21. (ESAF Bacen 2002) O artigo 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41, que trata da desapropriação, tem a seguinte redação:

"Art. 35 - Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos."

Este dispositivo relaciona-se diretamente com o seguinte instituto:

a) afetação

b) desapropriação indireta

c) tredestinação

d) investidura de área remanescente

e) retrocessão

Comentário: Vamos ver o conceito de cada instituto:

destinação

pública;

b) ERRADA. Desapropriação indireta ocorre quando o processo não

observa as formalidades legais e o fato não é contestado pelo proprietário no momento oportuno, gerando um fato consumado;

c) ERRADA. Tredestinação é dar ao bem expropriado destinação diversa

da que foi declarada no ato expropriatório;

d) ERRADA. Investidura de área remanescente é conceituada no art. 17,

§3º, I da Lei 8.666/1993:

a) ERRADA.

Afetação

significa

conferir

ao

bem

alguma

§ 3o Entende-se por investidura, para os fins desta lei:

I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei;

II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.

e) CERTA. Retrocessão é o direito de preferência do ex-proprietário de

readquirir o bem que não tiver o destino para o qual foi desapropriado ou não

for utilizado em outra destinação pública. Ou seja, trata-se de uma exceção direta à impossibilidade de reivindicação do bem desapropriado prevista no art. 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41, daí a correção do item.

Gabarito: alternativa “e”

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22. (ESAF Bacen 2001) Em relação à desapropriação, pode-se afirmar:

a) a desapropriação é uma forma originária de aquisição da propriedade.

b) é necessário que se conheça o proprietário da coisa para se ajuizar a ação expropriatória.

c) o processo de desapropriação pode ser contestado por motivo de evicção em

relação ao imóvel expropriado.

d) o requerimento para imissão provisória na posse pode ser renovado por duas vezes, no prazo de 360 dias contados da alegação de urgência.

e) a desapropriação por interesse social é privativa da União Federal.

Comentário:

a) CERTA. A doutrina classifica a desapropriação como uma forma originária de aquisição de propriedade, porque decorre apenas da vontade do Estado, sem atribuir qualquer relevância à vontade do proprietário ou ao título jurídico que ele possua sobre o bem. Conforme ensina Carvalho Filho, “a desapropriação, assim, é considerada o ponto inicial da nova cadeia causal que se formará para futuras transferências do bem”. Dessa premissa decorrem dois importantes efeitos: (i) a irreversibilidade da transferência, ainda que a indenização tenha sido paga a terceiro que não o verdadeiro dono do bem; (ii) a extinção dos direitos reais de terceiros sobre o bem, como hipoteca e penhor.

b) ERRADA. Como dito, a desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade. Disso decorre, inclusive, que a desapropriação pode prosseguir mesmo que a Administração não saiba quem seja o proprietário do bem; apenas no momento de levantar o valor da indenização é que o interessado deverá provar que é o proprietário. E se o Poder Público pagar a indenização para a pessoa errada, isso não implicará a nulidade da desapropriação.

c) ERRADA. Evicção é uma perda, que pode ser parcial ou total, de um bem por motivo de decisão judicial ou ato administrativo (art. 447 do Código Civil) que se relacione a causa preexistente ao contrato. Um exemplo é a venda de um automóvel pela pessoa A a uma pessoa B, sendo que posteriormente se verifica que, na verdade, o automóvel pertence à pessoa C. A pessoa B pode sofrer evicção e ser obrigada por sentença judicial a restituir o automóvel à pessoa C. A pessoa B tem direito a indenização, pela pessoa A, pelo prejuízo sofrido com a evicção. Já o processo de desapropriação, por ser forma de aquisição originária, não pode ser contestado por motivo de evicção em relação ao imóvel expropriado.

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d) ERRADA. O requerimento para imissão provisória na posse é improrrogável, e deverá ser efetuado no prazo de 120 dias contados da alegação de urgência, nos termos do art. 15, §1º do Decreto-lei 3.365/1941:

§ 2º A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a

requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias.

e) ERRADA. A desapropriação por interesse social não é privativa da União; ela pode ser declarada por qualquer ente federado (União, Estados, DF e Municípios). A única desapropriação por interesse social que é privativa da União é a realizada para fins de reforma agrária. Somente essa.

Gabarito: alternativa “a”

23. (ESAF PGFN 2003) Assinale a opção correta.

a) A competência para desapropriar imóvel rural para fins de reforma agrária

pertence exclusivamente à União e aos Estados.

b) São imunes a impostos federais, estaduais, municipais e distritais, as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

c) Na desapropriação de imóvel rural por interesse social, para fins de reforma

agrária, o pagamento da indenização, inclusive das benfeitorias úteis e necessárias,