Você está na página 1de 21

Os Atos da Administração Pública

Rozangela Motiska Bertolo


Auditora Substituta de Conselheiro do
Tribunal de Contas do Estado. Mestranda
em Direito pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul.

I - ATOS DE DIREITO PRIVADO


PRATICADOS PELA ADMINISTRA-
ÇÃO. A - Atos Jurídicos da
Administração sob regime de Direito
Privado. B - Contratos de ordem civil e
comercial. C - Atos-fatos. II ATOS DA
ADMINISTRAÇÃO SUBMETIDOS
ÀS REGRAS DE DIREITO PÚBLICO.
A - Ato Administrativo. B - Atos
jurídicos de Direito Administrativo
praticados por particulares. C - Contrato
Administrativo.

INTRODUÇÃO

Uma nova configuração de Estado delineia-se com as revoluções


liberais oitocentistas pela separação de funções estatais, pela adoção de
constituições escritas garantidoras dos direitos fundamentais e pela submissão
balizada da administração pública ao direito, nascendo o chamado Estado de
Direito.1

A separação das funções estatais implantou-se, definitivamente,


com as revoluções liberais do século XVIII e se efetuou de acordo com as condições
históricas e políticas de cada país, ganhando contornos e características específicas.2

1
Expressão oriunda do liberalismo nascente de fins do século XVIII e início do século XIX, vinculando toda
a atividade estatal ao princípio da legalidade.
2
Exemplificando, na França houve uma separação de funções estatais mais rígida do que na Alemanha. Isto
aparece nitidamente com a existência, naquele país, de um contencioso administrativo para julgar as questões

1
A evolução para o Estado Social3 e, posteriormente, para o
Estado Democrático de Direito4 representou, igualmente, significativas mudanças
na função administrativa e, por conseqüência, nos próprios atos da administração.

No século XIX, centrava-se a função administrativa do Estado


como atividade garantidora das liberdades fundamentais, enfatizando-se o papel da
legalidade, o dogma da separação de funções e a concepção de Estado mínimo.

No século XX consagra-se o Estado prestador de benefícios, com


significativa expansão da função administrativa, incluindo não só funções de
planejamento com a conseqüente atuação intervencionista no domínio econômico,
bem como com a atuação estatal objetivando atender aos princípios da justiça
distributiva.

Neste século ampliaram-se as atribuições da administração em


decorrência das exigências de reconstrução da sociedade dos pós-guerras
pressionando o Estado para a produção de moradias para atuar na reestruturação das
economias entre outras atividades até então concebidas como totalmente fora do seu
âmbito de ação. Os encargos do Estado exorbitaram de suas antigas tarefas.

A velha distinção entre administração autoridade (coercitiva) e


administração prestadora de benefícios se dissolve.

As atribuições do Poder Executivo se redefinem, a função


administrativa passa a significar, não só administração das funções básicas do
Estado, mas também realização de atividades de interesse público, de interesse
coletivo, ampliando o âmbito de sua atuação e competência.

Oportuno ter presente esta definição de Ruy Cirne Lima: “O


Poder Executivo não é o poder que legisla, nem o poder que julga, é o poder que age
tomando o qualificativo no amplo sentido clássico do verbo latino exsequi”5.

Também este sentido é acentuado por Jacqueline Morand


Deviller: “Le caractére executoire des decisions administratives est la règle
fondamentale du droit public”.6

oriundas do exercício da função executiva do Estado (com significativo reflexo na construção da


jurisprudência administrativa), situado no âmbito do próprio Poder Executivo, distinto e separado da
atividade jurisdicional exercida pelo Judiciário.
3
Configuração do Estado decorrente da influência das teorias sociais numa tentativa de superação do Estado
de Direito formal através do planejamento e atendimento de questões de conteúdo econômico e social.
4
A expressão foi adotada para conotar a busca da realização do conteúdo formal e material do Estado
Constitucional norteado pelo princípio democrático.
5
LIMA Ruy Cirne. Introdução ao estudo de direito administrativo brasileiro. Porto Alegre, Livraria do
Globo, 1942, p. 23.

2
No exercício da ampla gama de atribuições de caráter executivo
realizadas pela Administração estão englobados a totalidade dos atos da
administração.

Oportuna a observação de Almiro do Couto e Silva, de que:

“Na administração pública que se realiza


exclusivamente sob regras de direito público
(administração coercitiva) que se contrapõe à
administração prestadora de benefícios, a
vinculação à lei e a submissão ao princípio da
legalidade são consideravelmente maiores e mais
intensas do que as que se verificam quando a
administração pública atua sob comando das
regras de direito privado administrativo e regras
de direto privado (predominantes) a que se
misturam regras de direito público.”7

A maior parte dos manuais e obras de direito administrativo


examina os atos e contratos administrativos sem situá-los no contexto da totalidade
dos atos da administração. Na verdade, atos e contratos administrativos não abarcam
a totalidade do largo espectro das atividades da administração pública.

Ato da administração não pode ser confundido com ato de


administração, como também nota Celso Antônio Bandeira de Mello.8

Os primeiros situam-se entre aqueles realizados pela


administração. Os segundos são os característicos e qualificados como atos de
gestão administrativa.

Ato da administração consiste em todas as atividades revestidas


de juridicidade ou não, que têm na administração pública a sua fonte.
Presentes estes balizamentos inicia-se o exame dos atos da
administração no seu sentido mais amplo, buscando identificar as suas diversas
formas e examiná-los sob a ótica dos atos da administração regidos pelo direito
privado e dos atos da administração essencialmente submetidos às regras do direito
público, suas características básicas e especificidades.

6
MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Cours de droit administratif. Paris. Montchhrestien, 1991, p.262.
7
SILVA, Almiro do Couto e. Poder discricionário no direito administrativo brasileiro, datilogr., 28p.
8
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo, Malheiros, 1995, p. 198

3
I - ATOS DE DIREITO PRIVADO PRATICADOS PELA
ADMINISTRAÇÃO

Ato da administração constitui gênero dos atos praticados pela


administração. Destes atos destacam-se os que pela sua essência e efeitos são
regrados pelo direito público e aqueles que, embora emanados da administração, não
se revestem das características de atos regrados pelo direito público, tanto pela sua
própria natureza como pelo fato da legislação assim o determinar.

Passa-se a examinar os atos da administração regidos pelas


disposições do direito privado, quais sejam, os atos jurídicos da administração sob
regime de direito privado, os contratos de ordem civil e comercial e os atos-fatos.

A - Atos Jurídicos da Administração sob Regime de Direito Privado

Existem atos da administração sujeitos às regras e ao regime de


direito privado, com ênfase à autonomia da vontade, diferentemente do ato
administrativo em que impera o princípio da legalidade.

As hipóteses em que a administração atua sob a égide do direito


privado são, de regra, determinadas pelo legislador.9

Embora adotando modelos do direito privado, a administração


nunca se desveste totalmente de sua vinculação ao direito público. Mesmo se
igualando ao particular, remanescem alguns privilégios e restrições referentes à
competência, motivo e finalidade.

O artigo 81 do Código Civil define ato jurídico como “todo ato


lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos”.

A estrutura do conceito de ato jurídico pertence à Teoria Geral


do Direito e pode ser considerado gênero do qual o ato administrativo é espécie.10

Os atos da administração não estão, como se possa supor,


sujeitos única e exclusivamente ao regime do Direito Público e em especial ao
Direito Administrativo.

9
Ver Constituição Federal de 1988, parágrafos 1º e 2º do artigo 173.
10
Ver Celso Antônio Bandeira de Mello, que atribui ao ato jurídico ser a categoria da qual são espécies o ato
denominado civil e o ato administrativo em seu artigo “Do ato Administrativo e suas Características”,
publicado na revista de Direito Público, nº 51-52, jul. dez., 1979, p. 24-39.

4
A administração, especialmente com a ampliação de suas
funções, também pratica atos de gestão privada, agindo dentro das mesmas
condições que um particular e submetida às mesmas regras e regime jurídico.

Os atos emitidos dentro de tais condições são privados de suas


características especiais referentes de exercício de função e poder público e formam,
por esta razão, um grupo particular distinto dos demais atos administrativos
escapando à aplicação das regras de direito público.

Na verdade os atos da administração regidos pelo direito


11
privado são formados basicamente pela atuação da administração em serviços
privados por sua natureza, como a exploração de atividade econômica pelo estado
e os atos de órgãos públicos realizados dentro de condições de direito privado.

Nestes atos a administração atua em igualdade de condições com


os particulares.

Nesta situação não se diferencia a administração dos particulares,


é aplicável a ambos o direito privado.

Inclui-se nesta categoria, os atos decorrentes do disposto nos


parágrafos 1º e 2º do artigo 173 da Constituição Federal:

“§ 1º - A empresa pública, a sociedade de


economia mista e outras entidades que
explorem atividades econômica e sujeitam-se
ao regime jurídico próprio das empresa
privadas inclusive quanto às obrigações
trabalhistas e tributárias.” (grifou-se)
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de
economia mista não poderão gozar de privilégios
fiscais não extensivos às do setor privado”.

B - Contratos de Ordem Civil e Comercial

Celso Antônio Bandeira de Mello assinala com propriedade:

11
Segundo Michel Stassinopoulus, in Traité des actes administratifs, p. 27 “ Le petit group d’actes qui
restent sous le régime du droit privé (ce que l’on appelle la gestion privée) est formé: a) d’actes de services
privés par leur nature, comme, par exemple, les actes de gestion du domaine privé de l’Etatet b)d’actes que
les services publics accomplissent en se plaçant volontairement dans les conditions du droit privé, comme;
par exemple, le location d’un immeuble pour installer un service public, achat de pavés pour les rues d’une
ville, etc.”.

5
“Tradicionalmente entende-se por contrato a
relação jurídica formada por um acordo de
vontades, em que as partes obrigam-se
reciprocamente a prestações concebidas como
contrapostas e de tal sorte que nenhum dos
contratantes pode unilateralmente alterar ou
extinguir o que resulta da avença. Daí o dizer-se
que o contrato é uma forma de composição
pacífica de interesse e que faz lei entre as partes.
Seus traços nucleares residem na
consensualidade para a formação do vínculo e na
autoridade de seus termos, os quais se impõem
igualmente para ambos os contratantes”.12 (grifos
do autor)

A administração também realiza contratos submetidos ao regime


de direito privado, com características nitidamente privatísticas, como realiza
contratos administrativos sob a égide e com as prerrogativas próprias do direito
público.

Os contratos caracterizam-se pela bilateralidade e pelo acordo de


vontades e, em sentido amplo, estão incluídos entre os atos da administração. Neste
sentido pode-se usar a expressão contratos da administração abrangente aqueles
celebrados pelo poder público sob regime privado como aqueles celebrados sob
regime de direito público.

A importância da distinção se dá quanto ao regime jurídico a que


estão submetidos estes contratos.

No sistema francês a questão abrange mais uma peculiaridade,


qual seja, os contratos de direito privado da administração são julgados pelos
tribunais ordinários enquanto os contratos regidos pelo direito público estão sujeitos
à jurisdição do contencioso administrativo.

Esta distinção, no plano processual, é inexistente no nosso


direito. Cabe caracterizá-los e distingui-los no plano material ou substancial.

Os contratos da administração regidos pelo direito privado se


submetem às formas de gestão privada, agindo a administração desprovida do poder
de império, atuando no mesmo nível dos particulares; tendo alguns autores a isto

12
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo cit., p.348.

6
denominado horizontalidade, isto é, os contratantes agindo em igualdade de
condições.

Tais contratos firmados pela administração podem se revestir


tanto das características de contratos civis como contratos comerciais, a estes
últimos aplicando-se as regras próprias deste tipo de negócio privado, de caráter
comercial.

C - Atos-fatos

Pontes de Miranda dedica o Capítulo VII do Tratado de Direito


Privado à conceituação e classificação dos Atos-fatos Jurídicos caracterizando-os
como “atos humanos que entram no mundo jurídico como fato-puro, dando ensejo
à classe atos-fatos jurídicos e dos atos-fatos ilícitos”.13

Conceitua-os Clóvis do Couto e Silva como “aqueles atos ou


aquelas atividades que produzem um resultado fático, uma transformação no mundo
material, ao qual a lei atribui efeitos jurídicos”.14

Ainda, conforme Pontes de Miranda, para dar a exata


configuração deste tipo, são “atos que entram no mundo jurídico como fatos”.15

Em razão disto não lhes são aplicáveis as regras referentes à


vontade e à capacidade não cabendo a cogitação de validade ou invalidade face a
vício quanto a estes elementos.

A doutrina portuguesa e alemã usa as expressões “actos materias,


actos reais (Realakten) ou actos exteriores”16 que “traduzem-se na efetivação ou
realização de um resultado material ou factual”17.

Esta noção pode ser transpassada do direito privado para o


direito público, resultando nos atos materiais da administração que não têm a
manifestação de vontade como elemento fundamental envolvendo apenas execução
com, por exemplo, a demolição de um prédio.

13
MIRANDA, Pontes de. Tratado de direito privado. Rio de Janeiro, Borsoi, 1954, Tomo II, p.372 e
seguinte e p. 395.
14
SILVA, Clóvis do Couto e. A obrigação como processo. São Paulo, Bushatsky, 1976, p.88.
15
MIRANDA, Pontes de Tratado, em diversos trechos da obra citada.
16
MOTA PINTO, Carlos Alberto da. Teoria geral do direito civil. Coimbra, CoimbraEd, 1985, p. 356
17
MOTA PINTO, op. cit., p.356.

7
Caracterizam-se como atos-fatos da administração os praticados
por agentes públicos sem o caráter de atos administrativos. Almiro do Couto e Silva
exemplifica atos-fatos18: a aula do professor titular de cargo em escola pública, o
espetáculo de arte de órgãos públicos, as informações prestadas pelo porteiro e
assim por diante.

18
SILVA, Almiro do Couto e. Atos jurídicos de direito administrativo praticados por particulares, e direitos
formativos. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.95, jan.mar., 1969, p.19-37.

8
II - ATOS DA ADMINISTRAÇÃO SUBMETIDOS ÀS REGRAS DE
DIREITO PÚBLICO

Com a separação das funções estatais delinearam-se, também, os


seus atos substanciais. Diga-se de passagem, não significa ser a separação de
funções absoluta a ponto destes atos só poderem ser, com exclusividade, exercidos
pelos respectivos poderes.

No que tange à função executiva, os atos que a caracterizam,


substancial e substantivamente, são os atos administrativos. Isto não está a significar
que o Legislativo e o Judiciário não os pratiquem em determinada medida.
Constitui-se o ato administrativo em um dos institutos do direito administrativo, não
o único.

A administração também pratica atos com características


normativas. Ainda que editados pelo Executivo não deixam de ter as peculiaridades
de atos normativos.

No âmbito deste capítulo cabe também o exame dos atos


jurídicos de direito administrativo praticados por particulares e os da administração
pública revestidos da peculiaridade de atos políticos ou de governo.

Outra forma de ação peculiar da administração na execução da


função pública foge aos atos unilaterais e exige acordo de vontades, é o contrato
administrativo, submetido às regras específicas de direito público.

Estes atos da administração revestidos de juridicidade estão sob a


égide das regras de direito público.

A - Ato Administrativo

Há uma multiplicidade de conceitos de ato administrativo, de


acordo com a cosmovisão de cada jurista.

9
Stassinopoulos estabeleceu o conceito de ato administrativo
como “la déclaration de volonté émise par un organe administratif et déterminant
d’une façon unilatérale ce que est du droit dans un cas individuel”.19

Waline caracteriza os atos administrativos com três itens


fundamentais: “ces actes administratifs unilatéraux se caratérisent para trois points:

1º - ce sont des actes juridiques;

2º - des actes de l’autorité administrative;

3º - des actes dontl’objet est administratif”.20

Miguel Reale na sua excelente monografia acerca da Revogação


e Anulamento do Ato Administrativo assim manifesta-se acerca do ato
administrativo:

“Ato administrativo não é, pois, um conceito


binado, mas sim uno, a significar o ato típico por
excelência da Administração, aquele pelo qual
ela se distingue do Legislativo e do Judiciário,
isto é, o exercício de sua tarefa específica de
execução in concreto dos fins da sociedade e do
Direito, por iniciativa própria e por meios não
contenciosos. (grifos do autor)
Trata-se, pois, quanto à forma, de uma espécie
de ato jurídico, porquanto se ele pressupõe, para
a sua validade, a competência de um órgão
legalmente constituído, não menos indispensável
é que se subordine à lei, não só em razão dos fins
por esta visados, mas também pela tipicidade sua
explicitação.”21

Após estas considerações o autor assim conceitua ato


administrativo:

“Toda forma de realização, em casos


concretos, de interesses configurados tipicamente

19
STASSINOPOULUS, Michel, Traité des actes administratifs. Athènes, Institut Français d’Athènes, 1954,
p.37
20
WALINE, M Cours de droit administratif. Paris, Les Cours de Droit, 1954-1955, p.459
21
REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro, Forense, 1980, p. 22

10
em lei, em virtude de decisão unilateral,
espontânea ou requerida, de agente do Poder
Público, em virtude e nos limites de sua
competência, com relevância jurídica fora da
órbita da Administração.”22

Celso Antônio Bandeira de Mello estabelece a noção de ato


administrativo em sentido amplo, como:

“declaração do Estado (ou de quem lhe faça as


vezes - como, por exemplo, um concessionário de
serviço público) no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências
jurídicas complementares da lei a título de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional.”23

Para dar o sentido estrito de ato administrativo o autor acresce as


características de concreção e unilateralidade.24

Conforme leciona Almiro do Couto e Silva, ato administrativo é


“ato do agente do Estado regido pelo direito público, realizado unilateralmente e no
exercício da função administrativa, dispondo para o caso concreto.”25

Segundo os parâmetros extraídos dos conceitos acima verificam-


se presentes nos atos administrativos os seguintes elementos:

1) realização por agente do estado, agindo nesta qualidade;

2) regência pelo direito público, com sujeição da administração à


lei, consagrando os princípios da legalidade (lato sensu) e da reserva legal (strictu
sensu);

3) unilateralidade, observando-se quanto a este aspecto a


existência de divergências doutrinárias, sendo que alguns autores incluem entre os
atos administrativos, os atos bilaterais, ou seja, os contratos administrativos;

22
Op. cit. p.24.
23
Curso de direito administrativo, cit., p.199-200.
24
Idem p. 201.
25
Conceito enunciado em aula do Curso da Escola Superior da Advocacia do Estado do Rio Grande do Sul,
em 1992.

11
4) realização no exercício de função administrativa, incluindo-se
aqui o seu exercício também pelo poderes Legislativo e Judiciário;

5) disposição para o caso concreto, distinguindo-se, neste


aspecto, dos atos normativos. O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico,
sendo a substância, a essência do conceito a mesma do direito privado e cuja
conseqüência é a produção de efeitos jurídicos concretos e imediatos;

6) sujeição ao controle jurisdicional.

Embora o ato administrativo se expresse através da manifestação


de vontade do agente público, esta não pode ser confundida com a autonomia da
vontade como configurada no direito privado.

No ato administrativo impera o princípio da legalidade,


atribuindo à vontade do agente pouca ou nenhuma significação frente às
características próprias da autonomia da vontade no direito privado.

No que concerne aos atos discricionários, a vontade do agente


passa a ter valor relevante mas, ainda, assim, dentro dos limites de
discricionariedade admitidos por lei. Maior importância adquire aqui a vontade
estatal, cuja fonte está na autoridade do poder público, regida pelo direito público.

Cumpre ressaltar, por pertinente ao âmbito deste trabalho, os


seguintes atributos dos atos administrativos:

1) a presunção de legitimidade, de conformidade com a lei;

2) a imperatividade, isto é, a força de criar deveres


unilateralmente, diferentemente do direito privado;

3) a executoriedade ou auto-executoriedade, ou seja, o poder


público pode exercê-lo, praticá-lo diretamente, inclusive através de coerção
material, como por exemplo, no embargo de obra, dispensada a autorização judicial.

B - Atos Jurídicos de Direito Administrativo Praticados por Particulares

As normas de direito administrativo incidem não somente sobre


os atos administrativos propriamente ditos. Incidem, como procura-se demonstrar,
sobre uma série de atos praticados pela administração.

12
Leciona Almiro do Couto e Silva:

“A nomeação de funcionário público, a


aposentadoria voluntária, a isenção, licença,
autorização ou permissão que a lei subordinou a
requerimento (desde que este crie para a
administração o dever de isentar, licenciar,
autorizar ou permitir, isto é, desde que a medida
não seja discricionária) são exemplos de atos
administrativos que precisam da expressão da
vontade dos destinatários para adquirir
eficácia”.26

Determinados atos administrativos dependem, para sua eficácia,


da exteriorização da vontade de particulares.

Com a distinção, entre nós estabelecida por Pontes de Miranda,


entre os planos da validade e da eficácia dos atos jurídicos27a participação de
particulares nestes atos ganha nova configuração, o ato de nomeação expedido pela
administração é ato administrativo válido, sua eficácia é que depende da
manifestação do particular. Em conseqüência, o ato administrativo de nomeação
continua a ser ato unilateral da administração, mas sua eficácia pende de
manifestação do particular.

Constituem-se, pois, estes direitos subjetivos detidos pelo


particulares, em direitos formativos que complementam o plano da eficácia dos atos
administrativos.

C - Contratos Administrativos

Embora contrato como gênero não seja específico nem do direito


público nem do direito privado, inegável a existência do contrato de direito público,
sujeito às regras de direito público.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello contrato


administrativo é:

26
SILVA, Almiro do Couto e. Atos jurídicos de direito administrativo praticados por particulares e direitos
formativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de janeiro, jan./mar., 1969, p 19-37
27
Tratado de direito privado, cit., Parte Geral.

13
“... um tipo de avença travada entre a
administração e terceiros na qual, por força de
lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a
permanência do vínculo e as condições
preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis
imposições de interesse público, ressalvados os
interesses patrimoniais do contratante
28
privado.”

São contratos administrativos aqueles firmados pela


Administração onde esta mantém a qualidade de potestade pública com as
respectivas prerrogativas de direito público.

Não são estes os únicos tipos contratuais de que se vale a


administração. Esta também se utiliza de contratos regidos pelo direito privado,
como já viu-se anteriormente.

Os contratos administrativos apresentam traços distintos que os


peculiarizam como se deflui do conceito trazido à colação:

a) uma das partes é a administração pública atuando nesta


condição;

b) vinculação ao princípio da legalidade e a fim de interesse


público;

c) a presença de cláusulas caracterizadoras da preponderância da


administração.

Em razão das características enumeradas o contrato


administrativo, segundo alguns doutrinadores, reveste-se de verticalidade, isto é, as
partes são reconhecidamente desiguais, uma a representar o interesse público, e a
outra, com interesse próprio e particular.

Existe uma diversidade de contratos administrativos com


características e peculiaridades próprias.29

28
Curso de direito administrativo, cit. p.354
29
A Lei Federal 8.666/93, artigos 1º e 2º, com as alterações introduzidas pela Lei nº 8.883/94 permite
enumerar as modalidades fundamentais vigentes no nosso direito positivo ao regulamentar as disposições do
artigo 37, inciso XXI (para obras, serviços, compras e alienações) e artigo 175 da Constituição Federal
(concessões e permissões) . Estas últimas modalidades suscitando controvérsias doutrinárias acerca de sua
efetiva natureza contratual.

14
Quanto à formação dos contratos administrativos regras
peculiares são aplicáveis, conforme ensinam Garcia de Enterria e Fernández30, aos
contratos firmados pela Administração, quais sejam, regras de competência, de
procedimentos, de habilitação prévia, de formação interna da vontade
administrativa, de exigência de crédito nos orçamentos gerais, de fiscalização da
operação financeira, de formação do contrato e, características dos contratos
administrativos strictu sensu com regras específicas de execução, cumprimento e
extinção dos contratos, cujo exame por si só daria ensejo a um trabalho específico.

D - Atos Normativos

É importante distinguir os atos normativos originários e por


conseqüência emanados do legislativo, dos atos normativos de caráter
complementar, derivados portanto, e cujo exercício decorre de autorização
constitucional.

Cuida-se destes últimos quando menciona-se o poder


regulamentar do executivo, da administração pública, onde não faltam atos de
caráter normativo.

Os atos normativos praticados pela administração devem


manter-se, segundo Miguel Reale,” no âmbito da incidência da lei, tendo em vista a
sua fiel execução”.31

Contém, de regra, os atos normativos do Executivo, comando


geral, visando à explicação e adequada aplicação da norma legal.

Quanto aos atos normativos exercidos pela administração pode-


se dizer que:

1) o exercício de atos normativos pelo executivo decorre de


autorização constitucional;

2) face ao princípio constitucional da legalidade, estes atos


normativos devem manter-se no âmbito de incidência da lei;

30
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo e FERNANDES, Tomás-Ramón.; Curso de direito administrativo. São
Paulo, Revista dos Tribunais, 1990, p. 604.
31
REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro, Forense, 1980, p. 25 e 26.

15
3) devem estabelecer regras gerais (generalidade) e abstratas
(abstração) apresentando a forma de provimentos, de regulamentos do executivo
com conteúdo normativo, equiparando-se à lei para fins de controle jurisdicional.

Segundo Waline32os regulamentos editados pela administração


têm em vista três objetivos principais:

1) organização dos serviços públicos;

2) os regramentos de polícia administrativa;

3) os regramentos de aplicação da lei.

Diferenciam-se os regulamentos dos atos administrativos face a


estes visarem efeitos imediatos e concretos enquanto os atos normativos têm alcance
geral e mediato.

E - Atos de Governo

Rafael Bielsa33 divide a atividade do poder executivo em atos:

a) de governo ou políticos, envolvendo a idéia de soberania; e

b) administrativos, referentes à execução das atividades, funções


e serviços públicos.

Distingue o autor os atos característicos a estes dois ramos,


tipificando os primeiros como atos políticos sujeitos à responsabilidade política, e os
segundos atos administrativos sujeitos ao controle jurisdicional.

A ampliação do princípio da proteção jurídica dos administrados


restringe o âmbito dos atos de governo. A exclusão do exame judicial destes atos
não é absoluta. Sua enumeração é de caráter constitucional e restritiva, abrangendo,
exemplificativamente, atos como os de relações diplomáticas, a nomeação de certos
funcionários, ministros, a anistia e o indulto.

Manoel de Oliveira Franco Sobrinho destaca a origem inglesa


dos “acts of state, provenientes do poder soberano”.34

32
WALINE, M. Cours de droit administratif. Paris, Les Cours de Droit, 1954-1955, p.173.
33
BIELSA, Rafael, Derecho administrativo. Buenos Aires, Lajouane, 1938, p. 136

16
A nota distintiva entre os atos administrativos e os atos de
governo é de natureza teleológica, caracterizando-se os atos de governo por seu
conteúdo político.

34
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Atos administrativos. São Paulo, Saraiva, 1980, p. 6.

17
CONCLUSÃO

Ao examinar a complexidade dos atos da administração e as suas


variadas formas é importante ter presente a existência de atos emanados da
administração, fundamental e estruturalmente regrados pelo direito público e em
especial pelo direito administrativo, a conviver com atos da mesma administração
realizados sob a égide do direito privado.

A distinção é essencial não só para a perfeita compreensão dos


atos administrativos propriamente ditos como para a obtenção de um quadro claro
dos atos da administração e dos regimes jurídicos a que estão sujeitos, suas
características e efeitos.

Embora adotando, também, modelos do direito privado a


administração nunca se desveste totalmente de sua vinculação ao direito público,
remanescendo privilégios e restrições especialmente decorrentes de competência,
motivo e finalidade.

Os atos praticados pela administração caracterizadamente por sua


essência e por determinação legal regidos pelo direito público, em sua maioria são
trazidos do direto privado adquirindo particularidades próprias do regime jurídico
publicístico.

De tais características, destacam-se, em grandes linhas, a


regência pelo direito público, a submissão ao princípio da legalidade e aos demais
princípios publicísticos, a sua prática no exercício de função administrativa, de
caráter executivo, a competência do agente público e a finalidade pública.

Em conclusão, é importante ter presente os atos da administração


realizados fundamentalmente sob regime do direito público não excluindo a prática
de atos pela administração regida pelo direito privado.

18
BIBLIOGRAFIA

01. BARROS JUNIOR, Carlos S. de. Compêndio de direito administrativo. São


Paulo, Revista dos Tribunais, 1972.

02. BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. Buenos Aires, Lajouane, 1938

03. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Contrato administrativo. Formalidades e requisitos.


Revista de Direito Público. São Paulo nº 90, abr., jun., 1989, p. 131-137.

04. FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Atos administrativos. São Paulo,


Saraiva, 1980.

05. GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo e FERNANDO, Tomás-Ramón, Curso de


direito administrativo. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1990.

06. LEÇA, Fernando. Ato administrativo - noção e elementos. Revista de Direito


Público, São Paulo nº 72, out., dez., 1984, p. 105-112.

07. LIMA, Ruy Cirne. Princípios de direito administrativo brasileiro. Porto


Alegre, Globo, 1939.

08 ____. Introdução ao estudo do direito administrativo brasileiro. Porto


Alegre, Globo, 1942.

09 ____. A relação jurídica no direito administrativo. Revista de Direito Público.


São Paulo nº 85, jan., mar., 1988, p. 26-42.

10. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato Administrativo e Direito dos
Administrados. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1981.

11. ____. Curso de Direito Administrativo. São Paulo, Malheiros, 1995.

12. ____. Do ato administrativo e suas características. Revista de Direito Público


nº 51-52, jul., dez., 1979, p. 24-39.

13. ____. Legalidade, motivo e motivação do ato administrativo. Revista de Direito


Público. São Paulo nº 90, abr., jun., 1989, p. 57-69.

19
14. MERKL, Adolfo. Teoria general del derecho administrativo. Madrid, Revista
de Derecho Privado, s.d.

15. MOTA PINTO, Carlos Alberto da. Teoria geral do direito civil. Coimbra,
Coimbra ED. 1985.

16. MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Cours de droit administratif. Paris,


Montchrestien, 1991.

17 MUÑOZ, Guilhermino Andrés. Contratos de la administración. Revista de


Direito Público, São Paulo nº 51, jul., set., 1989, p. 19-27.

18. MIRANDA, Pontes de. Tratado de direito privado. Rio de Janeiro, Borsoi,
1954

19. OLIVEIRA, Regis Fernandes. Ato administrativo. São Paulo, Revista dos
Tribunais, 1980.

20. REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de


Janeiro, Forense, 1980.

21. RIVERO, Jean. Droit Administratif. Paris Dalloz, 1965.

22. SILVA, Almiro do Couto e. Poder discricionário no direito administrativo


brasileiro. Datilogr., 28p.

23 ____. Atos jurídicos de direito administrativo praticados por particulares e


direitos formativos. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro nº
95, jan., mar., 1969, p. 19-37.

24. ____. Princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídica


no estado de direito contemporâneo. Revista de Direito Público nº 84,
out., dez., 1987, p. 46-63.

25. SILVA, Clóvis do Couto e. A obrigação como processo. São Paulo, Bushatsky,
1976.

26. SOARES, Rogério Guilherme Enhardt. Administração pública e sujeito privado.


Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra nº 37,
1961, p. 117-137.

20
27. ____. Princípio da legalidade e administração constitutiva. Boletim da
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra nº 57, 1981.

28. STASSINOPOULOS, Michel D. Traité des actes administratifs. Athènes,


Institut Français d’Athènes, 1954.

29. - TÁCITO, Caio. Contratos administrativos. Revista de Direito Público, São


Paulo nº 18, out., dez., 1971, p. 44-47.

30. WALINE, M. Cours de droit administratif. Paris, Les Cours de Droit, 1954-
1955.

31. ZANOBINI, Guido. Corso di dirittt amministrativo.Giuffré, 1959

21