Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS

Mdulo 2
Auditoria do Oramento de Obras
Aula 7
Roteiro de Quantificao de Dano ao
Errio
Andr Pachioni Baeta

Novembro/Dezembro, 2011

 Copyright 2011, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2a Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2011.
19 p. : il.
Contedo: Mdulo 2: Auditoria do Oramento de obras. Aula 7: Roteiro
de Quantificao de Dano ao Errio.
Curso realizado no perodo de 08/11 a 07/12/2011 no Ambiente
Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas auditoria
Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 2 Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

Como sistematizar a anlise da ocorrncia do

superfaturamento em contratos de obra pblica?
Quais as formas de dividir o superfaturamento encontrado ao
longo da execuo contratual?
Como apurar o superfaturamento nas medies de reajustes?
Como proceder ao rateio do dbito em obras executadas com
mais de uma fonte de recursos?
Nesta aula, apresentaremos uma viso geral do clculo do
superfaturamento, inclusive mostraremos um fluxograma de
procedimentos.
O clculo das principais modalidades de superfaturamento j foi
assunto de aulas anteriores. Hoje vamos ver como proceder para dividir
o superfaturamento em valores de dbito e respectivas datas de origem.

Ateno!

Tambm analisaremos os casos em que o superfaturamento ocorre

em obras executadas com recursos federais e com recursos de outro ente
federativo, apresentando quais as formas de dividir o dbito apurado
entre as diferentes fontes de recurso.
Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte
forma:
Aula 2 Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio 3
1. Roteiro de Quantificao do Dano ao Errio 5
2. Formas de se Dividir o Superfaturamento ao Longo
da Execuo Contratual  7
3. Superfaturamento em Obras com Vrias Fontes de Recursos  13
Sntese  18
Referncias bibliogrficas  19

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[3]

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

ter uma viso final e global das etapas para se quantificar o
dano ao errio;
conhecer as formas de diviso do superfaturamento ao longo da
execuo contratual e as limitaes e aproximaes envolvidas;
apurar o superfaturamento nas medies de reajustamento
contratual
conhecer as formas de rateio do dbito em obras executadas
por meio de convnios ou contratos de repasse.

Pronto para comear?

Ento, vamos.

[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

1. Roteiro de Quantificao do Dano ao Errio

O roteiro de clculo de superfaturamento ora apresentado seguir
a metodologia adaptada do Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas
do Tribunal de Contas da Unio, analisando em separado as diversas
parcelas de dano ao errio.
A ideia de promover a separao das diversas parcelas de dano
ao errio objetiva melhor caracteriz-las e assim poder dar o melhor
tratamento aos dados obtidos e calculados, inclusive individualizando as
condutas dos responsveis por parcelas de danos ao errio.
O mtodo aqui proposto para quantificar essas modalidades
de dano progressivo. Assim, o primeiro passo a ser dado calcular o
superfaturamento devido ao sobrepreo final. Sobre o conjunto de servios
efetivamente realizados, feita a crtica dos preos unitrios e o confronto
com preos de referncia. A diferena entre os valores totais calculados com
o preo unitrio cobrado ou pago e o de referncia adotado, quando no
puder ser justificada tecnicamente, ser o superfaturamento procurado, o
qual engloba tambm eventual parcela de jogo de planilha.
Em seguida, faz-se a confrontao dos preos contratados com os
de referncia, feita com base nas quantidades dos servios originalmente
previstas no contrato, obtendo-se o sobrepreo/desconto original, que
exatamente o ponto de equilbrio econmico-financeiro do contrato.
Em outra etapa, determinado se houve variao significativa do
ponto de equilbrio econmico-financeiro da obra, ou seja, se o sobrepreo
ou desconto do contrato original se manteve para as quantidades reais
executadas. Tal diferena, quando desfavorvel para a Administrao,
o dano devido ao rompimento do equilbrio econmico-financeiro do
contrato. Destaca-se aqui que o equilbrio econmico-financeiro citado
o especificamente ocorrido por meio da alterao de quantitativos e/ou
preos durante a execuo da obra, por meio de alteraes contratuais
que geram desequilbrio econmico-financeiro.
Finalmente, deve-se verificar se o conjunto de servios contratados
foi ou no executado de acordo com o previsto (quantidade ou qualidade).
A identificao e a quantificao dos servios no executados so
realizadas por meio do exame documental ou de vistoria na obra, em que
as quantidades de servios efetivamente executados sero confrontadas
com as quantidades de servios que foram declaradas, isto , medidas
ou pagas. O valor total cobrado ou pago por essa parcela-fantasma o
superfaturamento devido quantidade. Nessa mesma parcela, tambm
Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[5]

podem se fazer presentes aspectos de qualidade, convertidos em termos

quantitativos em funo da dificuldade de express-los apenas em
termos qualitativos.
Nessa ltima etapa, tambm quantificado eventual superfaturamento decorrente do descumprimento de clusulas econmicofinanceiras do contrato.
Apresenta-se a seguir fluxograma simplificado da metodologia
ora adotada. Ressalta-se que existem diversos caminhos que podem ser
seguidos dentro da metodologia.

[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

2. Formas de se Dividir o Superfaturamento ao Longo da

Execuo Contratual
O sobrepreo surge com a assinatura do contrato ou de termo
aditivo, enquanto o superfaturamento ocorre quando h pagamento
de parcela de contrato com sobrepreo. Porm, devido necessidade
de atualizaes para se localizar os montantes no tempo, definem-se
diferentes datas de referncia para cada uma das parcelas de dbito.
Ademais, deve-se considerar que o dbito pode ser causado por
trs fatores principais:
pagamento indevido de quantitativos de servios no
executados;
preo global contratual acima do preo global paradigma e
desequilbrio econmico-financeiro do contrato decorrente do
jogo de planilha.
Dessa forma, diferentes maneiras de se dividir o superfaturamento
ao longo da execuo do contrato resultam em diferentes valores de
dbito atualizado:
a distribuio do dbito pode ser feita medio a medio, com
base no quantitativo de servios efetivamente medidos e pagos
em cada boletim de medio;
o dbito pode ser obtido pela multiplicao do fator de
sobrepreo pelo montante parcial de cada medio.
apurao das parcelas de dbito por estimativa, com base no
art. 210, 1, Inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de
Contas da Unio.
Conforme a primeira alternativa explicitada acima, o clculo do
dbito pode ser feito a cada medio, o que ensejaria a atualizao monetria
para a data da sua imputao. Porm, pode ocorrer de o clculo do dbito
ser muito dispendioso, caso a obra seja divida em vrias etapas, cada uma
das quais com a respectiva planilha. O problema se agrava quando h um
nmero muito grande de medies. s vezes, essa forma de clculo pode
estender o prazo de concluso dos trabalhos em semanas.
Para que voc compreenda como se processa o clculo,
apresentaremos a seguir uma planilha hipottica apresentando o
resultado final que geralmente obtido a partir deste tipo de anlise.
Verifica-se que obtido um percentual distinto de superfaturamento em
cada medio. No caso em questo, a realizao deste procedimento
Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[7]

indispensvel, considerando haver diferentes grupos de responsveis

solidrios, os quais respondero por diferentes parcelas de dbito.
Cada linha da planilha apresentada precisou ser processada com a
utilizao de uma planilha auxiliar contendo todos os quantitativos de
servios pagos na respectiva medio, bem como a comparao entre os
preos contratuais e os preos paradigmas de mercado.
Para que o participante
tenha a noo exata da
complexidade dos clculos

RESPONSVEIS

Fulano de Tal
Construtora Rouba
Monte

de superfaturamento
medio a medio,
inclumos esta planilha
exemplo na biblioteca.
A planilha foi adaptada
de uma anlise real de

Beltrano de Tal
Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

superfaturamento.
Julgamos que
extremamente vlido
que voc navegue por
alguns minutos na
referida planilha para

Fulanno de Tal
Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

compreender exatamente
como se deu a apurao do
superfaturamento em cada
medio.
Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

TERMO
ADITIVO

N DA
MEDIO

SUPERFATURA
MENTO NESTA
MEDIO

TOTAL DESTA
MEDIO

1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA

1
1 (reajuste)
2
2 (reajuste)
3
3 (reajuste)
4
5

2 e 3 TA

5A

196.446,83

920.093,20

21%

2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA

6
7
7A
8
8A
9
10
10A
11
11A
12
12A
13

77.938,15
1.062.830,50
980.133,42
1.194.569,68
218.381,07
335.127,69
1.206.073,59
232.457,65
1.789.768,67
278.531,03
1.075.000,68
157.573,64
140.918,06

249.999,27
2.497.243,00
1.613.115,75
1.849.733,47
346.284,93
803.679,73
2.763.412,73
356.709,25
4.274.094,49
427.409,45
2.417.985,74
241.798,57
329.464,32

31%
43%
61%
65%
63%
42%
44%
65%
42%
65%
44%
65%
43%

2 e 3 TA

13A

119.654,40

282.670,73

42%

1.182.213,69

2.691.270,77

44%

223.969,93

509.860,21

44%

220.116,09

304.127,05

72%

41.700,91
289.763,85
54.895,65

57.616,76
517.992,25
98.133,43
9.813,36
666.007,75
126.174,91
12.617,49
151.995,28
28.795,45
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
200.956,70
150.187,95
1.912.677,38
674.155,53
348.835,35
220.483,59
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
412.000,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
412.000,00
580.642,23
50.913.274,27
49.849.876,70

72%
56%
56%

4 e 5 TA

14

4 e 5 TA

14 (reajuste)

4 e 5 TA

14A

4 e 5 TA
14 A (reajuste)
4 e 5 TA
15
4 e 5 TA
15 (reajuste)
4 e 5 TA
15 (?)
4 e 5 TA
16
4 e 5 TA
16 (reajuste)
4 e 5 TA
16 (?)
4 e 5 TA
17
4 e 5 TA
17 (reajuste)
6 e 7 TA
18
6 e 7 TA
19
6 e 7 TA
20
6 e 7 TA
20A
6 e 7 TA
20A compl
6 e 7 TA
21
6 e 7 TA
22
6 e 7 TA
22A
6 e 7 TA
23
6 e 7 TA
24
6 e 7 TA
25
6 e 7 TA
26
6 e 7 TA
27
6 e 7 TA
27A
6 e 7 TA
28
6 e 7 TA
29
6 e 7 TA
30
6 e 7 TA
31
6 e 7 TA
31A
6 e 7 TA
32
TOTAL COM REAJUSTES
TOTAL SEM REAJUSTES

1.058.989,71
96.670,20
399.211,93
36.442,18
0,00
0,00
2.841.352,94
456.540,23

266.041,81
0,00
13.792,16
2.612,92
-128.136,92
614.388,06
297.620,77
24.653,98
28.211,25
102.078,81
55.429,10
0,00
23.185,09
91.429,70
36.976,91
16.983,30
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17.412.539,32
16.956.247,53

1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82

% SUPERF.
NA MED
58%
58%
71%
71%
0%
0%
52%
43%

40%
0%
9%
9%
-8%
35%
30%
12%
19%
5%
8%
0%
11%
6%
4%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%

DATA DE
PAGAMEN
TO
16/08/02
20/08/02
27/09/02
27/09/02
11/11/02
11/11/02
11/11/02
11/12/02
11/04/03
13/05/03
10/03/03
04/02/03
24/02/03
11/03/03
10/06/03
09/05/03
15/05/03
10/07/03
18/06/03
11/08/03
08/08/03
19/09/03
22/09/03
11/02/04
11/02/04
11/02/04
12/08/04
05/04/05
17/10/03
12/11/03
28/12/05
22/12/03
11/02/04
02/02/06
09/12/03
02/02/06
01/11/05
09/12/03
13/01/06
01/11/05
17/02/04
01/11/05
16/12/04
31/01/05
03/03/05
11/04/05
11/04/05
10/05/05
10/06/05
13/06/05
17/06/05
27/09/05
26/10/05
29/11/05
21/12/05
24/03/06
01/02/06
14/03/06
19/04/06
12/05/06
22/06/06
25/07/06

VALOR DO
CONCEDENTE
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
0,00
0,00
0,00
2.497.243,00
1.613.115,75
1.606.245,03
0,00
803.679,73
2.763.412,73
0,00
4.274.094,49
0,00
2.417.985,74
0,00
320.827,84
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.300.000,00
1.391.270,77
0,00
0,00
0,00
0,00
517.992,25
0,00
0,00
666.007,75
0,00
0,00
121.738,23
0,00
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
0,00
0,00
1.912.677,38
674.155,53
0,00
*
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
0,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
0,00
580.642,23
44.914.324,65
44.693.938,69

VALOR DA
CONTRAPARTID
A
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
460.000,00
460.093,20
249.999,27
0,00
0,00
0,00
346.284,93
0,00
0,00
356.709,25
0,00
427.409,45
0,00
241.798,57
0,00
51.799,22
66.600,78
31.080,90
125.794,92
125.794,92
0,00
0,00
509.860,21
200.000,00
104.127,07
57.616,76
0,00
98.133,43
9.813,36
0,00
126.174,91
12.617,49
0,00
28.795,45
0,00
0,00
0,00
200.956,70
150.187,95
0,00
0,00
348.835,35
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
5.614.484,09
4.667.345,41

Reparem que houve imputaes diferentes de dbito para cada um

dos responsveis:
RESPONSVEL PELO SUPERFATURAMENTO
Fulano de Tal
Ciclano de Tal
Beltrano de Tal
Construtora Rouba Monte

TOTAL
3.886.421,04
15.821.225,29
12.363.298,24
17.412.539,32

UNIO
3.343.125,53
13.944.081,78
11.082.315,46
15.535.395,80

ESTADO
543.295,50
1.877.143,51
1.280.982,77
1.877.143,51

Outra maneira, mais simples e rpida, de quantificar o dbito

calcular o percentual total de superfaturamento ou sobrepreo e apliclo ao valor total de cada parcela de medio ou de reajuste. Vale ressaltar
que a diferena no valor do dbito entre as duas formas de clculo
[8]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

costuma ser muito pequena, de modo a no compensar o aumento do

prazo de concluso dos trabalhos.
Contudo, o mtodo simplificado est sujeito a algumas limitaes.
Caso haja desproporcionalidade na medio dos servios superfaturados,
pode ocorrer alguma distoro na aplicao do mtodo. Por exemplo, se
em uma obra de edificaes o superfaturamento est concentrado somente
nos servios de infraestrutura (fundaes), o dbito dever ser quantificado
com base nas medies desses servios, que so realizados nas primeiras
etapas da obra. Nesse caso se o dbito for distribudo proporcionalmente
ao longo das medies, haver perdas para o errio em virtude dos ndices
de reajustamento aplicados. Porm, deve-se lembrar de que o sobrepreo
advm do valor global e no de servios isolados.
Aplicamos o mtodo simplificado ao mesmo exemplo anteriormente
apresentado. Nesse caso, o fator de superfaturamento de 34%, obtido
mediante a diviso do superfaturamento a preos iniciais (R$ 16.956.247,53)
pelo valor total pago a preos iniciais (R$ 49.849.876,70) foi aplicado
linearmente a todas as medies.
RESPONSVEIS

Fulano de Tal
Construtora Rouba
Monte

Beltrano de Tal
Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

Fulanno de Tal
Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

Ciclano de Tal
Construtora Rouba
Monte

TERMO
ADITIVO

N DA
MEDIO

1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA

1
1 (reajuste)
2
2 (reajuste)
3
3 (reajuste)
4
5

2 e 3 TA

5A

2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA

6
7
7A
8
8A
9
10
10A
11
11A
12
12A
13

2 e 3 TA

13A

4 e 5 TA

14

4 e 5 TA

14 (reajuste)

4 e 5 TA

14A

4 e 5 TA
14 A (reajuste)
4 e 5 TA
15
4 e 5 TA
15 (reajuste)
4 e 5 TA
15 (?)
4 e 5 TA
16
4 e 5 TA
16 (reajuste)
4 e 5 TA
16 (?)
4 e 5 TA
17
4 e 5 TA
17 (reajuste)
6 e 7 TA
18
6 e 7 TA
19
6 e 7 TA
20
6 e 7 TA
20A
6 e 7 TA
20A compl
6 e 7 TA
21
6 e 7 TA
22
6 e 7 TA
22A
6 e 7 TA
23
6 e 7 TA
24
6 e 7 TA
25
6 e 7 TA
26
6 e 7 TA
27
6 e 7 TA
27A
6 e 7 TA
28
6 e 7 TA
29
6 e 7 TA
30
6 e 7 TA
31
6 e 7 TA
31A
6 e 7 TA
32
TOTAL COM REAJUSTES
TOTAL SEM REAJUSTES

SUPERFATURA
MENTO NESTA
MEDIO
619.577,56
56.558,32
192.331,17
17.557,01
9.290,88
848,12
1.861.485,02
361.941,38
312.966,23
0,00
85.036,31
849.427,79
548.695,24
629.179,86
117.787,51
273.368,63
939.964,42
121.333,31
1.453.817,12
145.381,71
822.468,73
82.246,87
112.066,05
96.149,38
0,00
0,00
0,00
0,00
915.425,60
0,00
173.427,03
103.447,67
0,00
19.598,12
176.193,11
33.379,72
3.337,98
226.540,02
42.917,92
4.291,79
51.700,62
9.794,66
567.582,93
593.396,55
340.142,66
68.354,66
51.085,86
650.590,00
229.311,46
118.655,03
74.996,66
547.883,35
307.769,02
339.540,35
206.209,75
140.140,25
313.386,39
582.602,43
350.370,63
28.763,87
140.140,25
197.503,26
17.317.958,20
16.956.247,53

TOTAL DESTA
MEDIO
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
920.093,20
249.999,27
2.497.243,00
1.613.115,75
1.849.733,47
346.284,93
803.679,73
2.763.412,73
356.709,25
4.274.094,49
427.409,45
2.417.985,74
241.798,57
329.464,32
282.670,73

2.691.270,77
509.860,21
304.127,05
57.616,76
517.992,25
98.133,43
9.813,36
666.007,75
126.174,91
12.617,49
151.995,28
28.795,45
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
200.956,70
150.187,95
1.912.677,38
674.155,53
348.835,35
220.483,59
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
412.000,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
412.000,00
580.642,23
50.913.274,27
49.849.876,70

DATA DE
PAGAMEN
TO

% SUPERF.
NA MED
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%

16/08/02
20/08/02
27/09/02
27/09/02
11/11/02
11/11/02
11/11/02
11/12/02
11/04/03
13/05/03
10/03/03
04/02/03
24/02/03
11/03/03
10/06/03
09/05/03
15/05/03
10/07/03
18/06/03
11/08/03
08/08/03
19/09/03
22/09/03
11/02/04
11/02/04
11/02/04
12/08/04
05/04/05
17/10/03
12/11/03
28/12/05
22/12/03
11/02/04
02/02/06
09/12/03
02/02/06
01/11/05
09/12/03
13/01/06
01/11/05
17/02/04
01/11/05
16/12/04
31/01/05
03/03/05
11/04/05
11/04/05
10/05/05
10/06/05
13/06/05
17/06/05
27/09/05
26/10/05
29/11/05
21/12/05
24/03/06
01/02/06
14/03/06
19/04/06
12/05/06
22/06/06
25/07/06

VALOR DO
CONCEDENTE
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
0,00
0,00
0,00
2.497.243,00
1.613.115,75
1.606.245,03
0,00
803.679,73
2.763.412,73
0,00
4.274.094,49
0,00
2.417.985,74
0,00
320.827,84
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.300.000,00
1.391.270,77
0,00
0,00
0,00
0,00
517.992,25
0,00
0,00
666.007,75
0,00
0,00
121.738,23
0,00
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
0,00
0,00
1.912.677,38
674.155,53
0,00
*
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
0,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
0,00
580.642,23
44.914.324,65
44.693.938,69

VALOR DA
CONTRAPARTID
A
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
460.000,00
460.093,20
249.999,27
0,00
0,00
0,00
346.284,93
0,00
0,00
356.709,25
0,00
427.409,45
0,00
241.798,57
0,00
51.799,22
66.600,78
31.080,90
125.794,92
125.794,92
0,00
0,00
509.860,21
200.000,00
104.127,07
57.616,76
0,00
98.133,43
9.813,36
0,00
126.174,91
12.617,49
0,00
28.795,45
0,00
0,00
0,00
200.956,70
150.187,95
0,00
0,00
348.835,35
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
5.614.484,09
4.667.345,41

Ateno!
Observem que a aplicao
do mtodo simplificado
resultou no mesmo
superfaturamento a preos
iniciais do contrato (sem
reajuste).
No entanto, ocorreu
uma diferena no
superfaturamento apurado
nas medies de reajuste
contratual.
O mtodo de clculo
simplificado resultou em
um superfaturamento
com reajuste de R$
17.317.958,20.
A apurao do
superfaturamento em
cada medio resultou
em um superfaturamento
com reajuste de R$
17.412.539.32.

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[9]

No caso de vrios grupos de responsveis solidrios, tambm no

se pode aplicar o mtodo simplificado, pois se podem imputar parcelas
de dbito indevidas para determinado grupo. O comparativo a seguir
mostra que para alguns responsveis ocorreu grande distoro no valor
total do superfaturamento:
a)Mtodo Simplificado:
RESPONSVEL PELO SUPERFATURAMENTO
Fulano de Tal
Ciclano de Tal
Beltrano de Tal
Construtora Rouba Monte

Ateno!
Observem que a aplicao
do mtodo simplificado
resultou em um dbito
de aproximadamente

TOTAL
2.656.217,31
16.421.795,14
8.813.315,55
17.317.958,20

UNIO
2.266.022,42
14.552.322,87
7.852.414,22
15.448.485,94

ESTADO
390.194,89
1.869.472,26
960.901,33
1.869.472,26

b)Mtodo de Apurao Individualizado em cada medio:

RESPONSVEL PELO SUPERFATURAMENTO
Fulano de Tal
Ciclano de Tal
Beltrano de Tal
Construtora Rouba Monte

TOTAL
3.886.421,04
15.821.225,29
12.363.298,24
17.412.539,32

UNIO
3.343.125,53
13.944.081,78
11.082.315,46
15.535.395,80

ESTADO
543.295,50
1.877.143,51
1.280.982,77
1.877.143,51

R$ 8,8 milhes para o

responsvel Beltrano
de Tal, enquanto pelo
mtodo individualizado de
clculo em cada medio
o dbito do mesmo
responsvel ultrapassou
os R$ 12 milhes. Tratase de uma diferena de

A apurao das parcelas de dbito por estimativa geralmente se d

quando os elementos disponveis para anlise no permitem o uso de
nenhum dos dois mtodos descritos anteriormente. A ttulo de exemplo,
pode-se considerar que o superfaturamento foi integralmente verificado
na data do ltimo pagamento ou na data de concluso da obra, no caso
de as planilhas de medies no estarem disponveis. Tal procedimento
claramente favorvel aos responsveis e resulta em um dbito atualizado
menor do que o obtido mediante outros mtodos.

quase 50%, mostrando que

o mtodo simplificado no
adequado para este caso
em concreto.

Como exemplo de apurao de dbito por estimativa, cita-se o

seguinte trecho do relatrio que embasou o Acrdo 519/2006 Plenrio:
...verifica-se que os boletins 01FNS/03, 01MMA1/03 e 01MMA2/03
no constam nos autos, assim como as faturas correspondentes dos dois
ltimos. J o boletim 02FNS/06 (s fls. 152/167, vol. 15, e reproduzido
diversas vezes nos vols. 15 e 16), no valor de R$ 7.289.055,58, foi pago
atravs de 8 faturas diferentes (s fls. 148, 150, 168, 186, 188 e 199, vol.
15; 10 e 21, vol. 16) entre setembro de 1998 e julho de 1999, sendo que as
faturas no especificam quais os itens do boletim que esto sendo pagos.
Por fim, o boletim 10PAAS/16 (s fls. 17/33, vol. 19, reproduzido s fls.
35/51 do mesmo vol.), que representa o montante de R$ 385.997,61, s tem
a ele associado uma fatura no valor de R$ 342.268,58.
51.4 - A ausncia das informaes e dos documentos acima citados
impedem que se faa um clculo preciso dos valores indevidos a cada data
de pagamento. Torna-se necessrio, assim, estimar uma data que sirva de

[ 10 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

base para a atualizao do valor do sobrepreo inicial a ser considerado

como dbito, mas que venha a garantir que no seja imputado aos
responsveis um dbito maior que o real, conforme preconiza o inciso
II, do 1, do art. 210 do Regimento Interno do TCU.
51.5 - Observa-se que os itens aditivados esto distribudos ao longo
das diversas fases da obra. Na tabela 10 ( fl. 331) verifica-se que em outubro
de 1998 j havia sido pago mais de 50 % do valor total do contrato. A
execuo das obras se deu no perodo entre janeiro de 1998 e fevereiro de
2000. A metade do prazo das obras se deu, dessa forma, em fevereiro de
1999. Nessa oportunidade j havia sido pago mais de 60 % do valor total
do contrato. Esclarece-se que quanto mais recente for uma data, menor ser
o impacto financeiro no montante devido. Desta maneira, a utilizao da
data que marca a metade do prazo das obras, que posterior data em que
se verificou o pagamento de metade do valor total do contrato, como base,
garante que no ser imputado aos responsveis um dbito maior que o real.
51.6 - Assim, prope-se que o dbito de R$ 2.941.663,68 seja atualizado
a partir da data-base de fevereiro de 1999. Nota-se que esta forma vem a
ser menos gravosa aos responsveis que aquela feita pela SECEX/SE, que
considerava a data-base como a da licitao, isto , agosto de 1997.
No caso de desequilbrio econmico do contrato devido a jogo de
planilha, a apurao do dbito se processa aplicando em cada fato gerador
(medio) o percentual indevidamente reduzido do desconto inicial do
contrato. Observa-se que podem existir vrios aditivos e vrios grupos
de responsveis solidrios, exigindo a aplicao de fatores percentuais
diferenciados para nas medies de servios oriundas de cada um dos
aditivos.
Datas de Origem do Dbito
Em tese, o dbito deveria ser considerado a partir do momento em
que o sobrepreo foi medido e pago.
Como regra geral, considera-se adequado o procedimento descrito
acima. Contudo, a IN-TCU N 56/2007 estabelece:
Art. 8 Os juros moratrios e a atualizao monetria incidentes sobre
os dbitos apurados devem ser calculados com observncia da legislao
vigente e com incidncia a partir:
I da data do recebimento dos recursos ou da data do crdito na
respectiva conta-corrente bancria, no caso de ocorrncia relativa a
convnio, contrato de repasse ou instrumento congnere;
Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[ 11 ]

II da data do evento, quando conhecida, ou da data de cincia do

fato pela Administrao, nos demais casos.
Em algumas situaes observadas em obras executadas mediante
convnio ou instrumento congnere, para evitar enriquecimento da
Administrao Pblica em detrimento de um ente privado, costumase adotar como datas de origem do dbito aquelas no qual foram feitos
pagamento empresa contratada para execuo da obra.
Em outras situaes, por exemplo, em casos de inexecuo do
objeto do convnio ou da omisso no dever de prestar contas, julga-se
que o procedimento adequado aquele disposto no art. 8, Inciso I, da
IN-TCU N 56/2007.

[ 12 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

3. Superfaturamento em Obras com Vrias Fontes

de Recursos
Em obras executadas mediante convnios, contratos de repasse
ou instrumentos congneres, a imputao dos dbitos pelo Tribunal de
Contas da Unio ainda mais complexa, pois deve observar a competncia
constitucional do Tribunal na fiscalizao de recursos federais.
Dessa forma, diversos critrios podero ser adotados para se
estabelecer qual parcela de superfaturamento da obra foi paga com
recursos federais e qual parcela foi paga com recursos de outras esferas da
federao. A cobrana do superfaturamento observado nas parcelas das
obras pagas com a contrapartida dos estados ou municpios convenentes
de competncia dos Tribunais de Contas Estaduais.
Os itens seguintes apresentam os trs critrios distintos que foram
observados na jurisprudncia do TCU para o rateio do dbito.
Imputao do superfaturamento integral, limitando-se o dbito
ao montante efetivamente transferido de recursos federais para a
execuo da obra.
Como exemplo desse mtodo, consideraremos uma obra hipottica
em que a participao de recursos federais de 60% e na qual se
comprovou um superfaturamento efetivo de 70%:
valor da obra: R$ 100.000,00;
parcela de recursos federais na obra (60%): R$ 60.000,00;
contrapartida do convenente (40%): R$ 40.000,00;
superfaturamento comprovado: R$ 70.000,00;
imputao do dbito pelo TCU: R$ 60.000,00;
montante a ser cobrado pelo TCE: R$ 10.000,00.
Observe que o superfaturamento total ultrapassa a dotao de
recursos federais para a obra, ento no pode ser integralmente cobrado
pelo TCU, sob pena de se invadir a jurisdio do Tribunal de Contas
Estadual.

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[ 13 ]

Imputao do dbito proporcional ao montante de recursos

federais aplicados na obra.
O Acrdo 519/2006 Plenrio um exemplo de uma srie de
Acrdos do TCU que adotam esse mtodo:
50.3 - A tabela 9 (s fls. 329/330) traz o demonstrativo do sobrepreo,
chegando-se a um valor total de R$ 4.387.268,73. Como os recursos da
Unio correspondem a 67,05 % do total da obra, o prejuzo da Unio soma
R$ 2.941.663,68, a preos de agosto de 1997. O restante do valor constitui
prejuzo do Estado de Sergipe, cuja competncia para imputao de dbito
compete ao Tribunal de Contas do respectivo Estado.

Aplicando o mtodo do rateio proporcional ao nosso exemplo

anterior:

valor da obra: R$ 100.000,00;

parcela de recursos federais na obra (60%): R$ 60.000,00;
contrapartida do convenente (40%): R$ 40.000,00;
superfaturamento comprovado: R$ 70.000,00;
imputao do dbito pelo TCU: R$ 42.000,00 (60% do valor do
superfaturamento);
montante a ser cobrado pelo TCE: R$ 28.000,00.
Imputao do dbito de acordo com a origem de recursos de cada
parcela de medio da obra.
muito comum o convenente apresentar demonstrativo dos
pagamentos da obra por fonte de recurso. Determinadas medies so
pagas com recursos federais, outras medies so pagas com recursos da
convenente. Assim, pode-se calcular o superfaturamento de cada medio
imputando-se o dbito apenas nos superfaturamentos observados nas
medies pagas com recursos federais.
No exemplo apresentado anteriormente, o superfaturamento
a ser cobrado pela Unio encontra-se completamente segregado do
superfaturamento a ser cobrado pela Unidade da Federao. No caso,
89,2% do dbito de competncia federal.
RESPONSVEL PELO SUPERFATURAMENTO
Fulano de Tal
Ciclano de Tal
Beltrano de Tal
Construtora Rouba Monte
(%)

[ 14 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

TOTAL
3.886.421,04
15.821.225,29
12.363.298,24
17.412.539,32

UNIO
ESTADO
3.343.125,53
543.295,50
13.944.081,78 1.877.143,51
11.082.315,46 1.280.982,77
15.535.395,80 1.877.143,51
89,2%
10,8%

Em determinadas situaes, esse ltimo mtodo pode apresentar

situaes inusitadas, como no caso de uma obra superfaturada na qual
todas as medies com superfaturamento foram pagas com recursos
prprios da convenente. Dessa forma, no caberia a converso do
processo em TCE e a citao dos responsveis, pois no haveria
superfaturamento no pagamento de servios com recursos federais. Essa
situao em concreta foi julgada pelo Acrdo 1.158/2008 Plenrio.
Portanto, considera-se mais adequado para o auditor de obras do
Tribunal de Contas da Unio, como mtodo a ser aplicado nos processos
e nas fiscalizaes de obras, a imputao integral do superfaturamento
como dbito, limitado ao montante de recursos federais transferidos para
a obra. Tal metodologia est em consonncia com alguns entendimentos
recentes do TCU sobre o caso, consubstanciado no Voto Condutor do
Acrdo 993/2009 Plenrio:
21. De se ver que, desde o advento do Convnio 200/1999, a Unio tem
se portado como parceira no empreendimento. Pode-se dizer que as obras
deixaram de contar formalmente com recursos federais apenas entre janeiro
e outubro de 2005, perodo compreendido entre o trmino desse ajuste o
incio da vigncia do Convnio 6/2005, embora os recursos provenientes
deste convnio tenham sido repassados em janeiro de 2006. Isso no significa
que, nesse interregno, as medies e os realizados atestados contaram apenas
com recursos de origem estadual, tendo em vista a impossibilidade material
de se efetuar separao dessa natureza.
22. Nesse contexto, verifico que, por ocasio da manifestao preliminar
aos achados de auditoria, alegou a Deso que os tubos no teriam sido pagos
com recursos federais, em atendimento ao Acrdo n 257/2004-Plenrio,
fato que estaria comprovado nas medies efetuadas e no plano de trabalho
readequado. Tal argumento no merece prosperar. Restou claro, da anlise
levada a efeito pelas unidades instrutivas, que a companhia procurou
estabelecer diferenciao quanto origem dos recursos por meio da emisso
de ordens de servio ou medies apartadas.
23. Na hiptese tal, uma vez que se trata de contrato fiscalizado por
este Tribunal cuja fonte de recursos , ainda que parcialmente, de origem
federal, proveniente de mais de um convnio ou instrumento congnere,
a incidncia da competncia desta Corte de Contas independe da fase do
empreendimento ou da poca em que a irregularidade resultante em dbito
tenha sido constatada, estando apenas limitada totalidade dos recursos
repassados pela Unio. Como se est a lidar com bem fungvel, torna-se
impossvel estabelecer diferenciao entre recursos federais e estaduais, visto
que unidos na consecuo de objetivo comum.

Um assunto to polmico
no pode ficar sem
ser discutido no nosso
frum de debates e
esclarecimento de dvidas
dos participantes.
Vamos l, d sua opinio.
Qual o critrio mais
justo de rateio de dbitos
em obras executadas por
convnios e instrumentos
congneres?

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[ 15 ]

24. Convm assinalar que foi adotado pelo Tribunal entendimento

anlogo (Acrdo n 220/2005-1 Cmara e Acrdo n 3.408/2007-2
Cmara), segundo o qual se mostra desnecessria a proporcionalizao de
dbito constatado por desvio de finalidade de recursos do Fundef, tendo em
vista a impossibilidade de se estabelecer discriminao entre a origem das
quantias arcadas por cada ente. o que se depreende da leitura do trecho
abaixo, extrado do voto condutor do Acrdo n 220/2005-1 Cmara:
18. Por oportuno, e em razo da semelhana dos casos comparados,
trago baila o seguinte trecho da Proposta de Deciso conduzida por aquele
eminente Relator nos autos do TC 001.986/2001-7 que, aprovada pelo Pleno
do Tribunal, resultou na Deciso 61/2002 - Plenrio - TCU, j mencionada,
em que a impossibilidade de se identificar a origem dos valores impugnados,
se federal, estadual ou municipal, teve ainda o seguinte tratamento:
7. Deve-se ter em conta, ainda, que no h possibilidade de identificar
se os valores impugnados so provenientes de recursos do complemento da
Unio ou oriundos das outras fontes que compem o fundo (municipais
e estaduais), pois todos so depositados na conta especfica vinculada ao
Fundef em cada Estado/Municpio, nos termos do art. 3 da Lei 9.424/96.
Assim, ao constatar desvio de valores, no se pode determinar se aquelas
quantias so originrias de recursos da Unio, Estado, ou Municpio. (...)
25. Mesmo que se procure demonstrar essa separao por meio de
extratos bancrios da conta especfica do convnio, no intuito de se estabelecer
uma correlao entre a movimentao bancria e os valores e as datas das
medies/faturas, ainda assim no h que se afastar a legitimidade desta
Corte para buscar a reverso do prejuzo ao errio. Isso porque, ao expelir
sua fora sobre determinado instrumento fiscalizado, que no caso se trata de
um contrato custeado parcialmente com recursos federais, o controle externo
busca corrigir os prejuzos causados pela consumao da irregularidade,
esforo este que no pode estar vinculado vigncia de convnio ou outro
instrumento congnere. No demais salientar que o pacto celebrado entre a
Unio, como concedente, e Estados ou Municpios, na figura de convenentes,
colima somente a concesso de auxlio financeiro para a execuo de
determinado objeto, o qual se materializa, na maioria das vezes, por
intermdio de instrumento contratual, celebrado entre o convenente e pessoa
jurdica de direito privado, precedido do devido procedimento licitatrio,
salvo nos casos previstos em Lei, ex vi do art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal.
26. Assim, constatado dbito decorrente de irregularidade em contrato
devidamente fiscalizado pelo TCU, desde que o quantum invalidado se limite
ao total dos recursos transferidos pela Unio, no h bice atuao desta
Corte com vistas ao ressarcimento do dano.
[ 16 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

27. Se assim no fosse, estaria o destino do controle nas mos do gestor

pblico - in casu do convenente - e, em casos de m-f ou fraude, bastar-se-ia
direcionar os recursos federais para atos regulares. Desse modo, para aqueles
tidos como ilegtimos - v.g resultantes de sobrepreo ou superfaturamento -,
haveria apenas a incidncia de recursos de contrapartida.

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[ 17 ]

Sntese
Nesta aula, apresentamos um fluxograma geral do clculo do
superfaturamento.
Vimos tambm a diviso do superfaturamento ao longo da
execuo contratual em dbitos e respectivas datas de origem pode
ser um procedimento extremamente complexo e sujeito a diversos
questionamentos em funo de qual mtodo foi adotado.
Com efeito, calcular o superfaturamento medio a medio
constitui um procedimento mais adequado para qualquer caso, mas
pode ser demorado e complexo. Talvez at invivel se no houver
documentao das medies e pagamentos.
Por sorte, em muitos casos pode-se utilizar o mtodo simplificado,
mediante a aplicao linear de um percentual de superfaturamento
sobre o montante medido em cada medio, sem que isso cause uma
expressiva distoro de valores.
Por fim, com relao s obras executadas mediante convnios e
instrumentos congneres, surge a necessidade de se promover o rateio
do dbito entre a Unio e o ente federativo. Gostaria de discutir esse
assunto com vocs no nosso frum para comentrios e esclarecimentos
de dvidas dos participantes.
Conclumos esta aula recomendando que os participantes analisem
com cuidado a planilha exemplo, includa na biblioteca, a qual apresenta
o clculo de superfaturamento de uma obra com vrias medies.

[ 18 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU n 519/2006 Plenrio.
Acrdo TCU n 993/2009 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.158/2008 Plenrio.
TCU, Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas, Braslia, 2010.

Aula 7: Roteiro de Quantificao de Dano ao Errio

[ 19 ]