UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS

CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO,
AGRICULTURA E SOCIEDADE

POLTICA NAS POLTICAS:

UM OLHAR SOBRE OS ESTUDOS NA AGRICULTURA
BRASILEIRA

JORGE OSVALDO ROMANO

Sob a Orientao do Professor

Dr. John Wilkinson

Tese submetida como requisito parcial para obteno do grau de

Doutor em Cincias, no Curso de Ps-Graduao em Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade.

Seropdica, RJ
Maro de 2007

338.1881
R759p
T

Romano, Jorge Osvaldo

Poltica nas polticas : um
olhar
sobre
os
estudos
na
agricultura
brasileira
/
Jorge
Osvaldo Romano 2007.
352 f.
Orientador: John Wilkinson.
Tese (doutorado) Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro,
Instituto de Cincias Humanas e
Sociais.
Bibliografia: f. 331-352.
1.
Polticas
pblicas
Agricultura Brasil - Teses. 2.
Polticas pblicas Anlise
Teses. 3. Redes polticas - Teses.
I.
Wilkinson,
John.
II.
Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro. Instituto de Cincias
Humanas e Sociais. III. Ttulo.

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO,
AGRICULTURA E SOCIEDADE

JORGE OSVALDO ROMANO

Tese submetida como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Cincias, no
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade.

TESE APROVADA EM 26/03/2007

Assinatura
John Wilkinson. Dr. UFRRJ

Assinatura
Nelson G. Delgado. Dr. UFRRJ

Assinatura
Renato J. Maluf. Dr. UFRRJ

Assinatura
Beatriz M.A. de Heredia. Dra. UFRJ

Assinatura
Paulo R. Beskow. Dr. UFSCar

RESUMO
ROMANO, Jorge Osvaldo. Poltica nas polticas: um olhar sobre os estudos na
agricultura brasileira. 2007. 352 p. Tese (Doutorado em Cincias). Instituto de Cincias
Humanas e Sociais. Departamento de Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro, Seropdica, RJ, 2007.

Partindo do estudo das polticas pblicas como instncias empricas do Estado em ao, a
presente tese procura sistematizar as anlises que tm tratado as questes polticas das
polticas pblicas e refletir sobre as suas potencialidades e limites, tendo como caso particular
as anlises das polticas pblicas para a agricultura no Brasil nos ltimos trinta anos (isto , no
perodo da democratizao). Para isso, se faz um balano da literatura internacional recente
sobre as abordagens, enfoques, teorias e modelos que recuperam as questes polticas nas
polticas pblicas, seguido de um olhar sobre o estudo dessa temtica no Brasil, visando, em
ambos momentos, recuperar o enfoque de redes como o que pode contribuir melhor para
revelar, atravs das polticas pblicas, a dinmica poltica das relaes Estado/sociedade.
Palavras chaves: polticas pblicas, agricultura, redes

ABSTRACT
ROMANO, Jorge Osvaldo. Politics in policy: a watch on Brazilian agriculture studies.
2007. 352 p. Thesis (Ph.D in Development, Agriculture and Society). Instituto de Cincias
Humanas e Sociais. Departamento de Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro, Seropdica, RJ, 2007.

Considering the study of public policies as empirical instances of the State in action, the
present thesis aims at systematize the analysis of public policies that discuss political issues
and reflect on their potentialities and limits, having as a specific case the analysis of public
policies for agriculture in Brazil in the last 30 years (during the democratization period).
In order to do that, we will review the recent international literature about the approaches,
focus, theories and models that recover the political issues in public policies followed by a
watch on the study of this theme in Brazil aiming in both moments to recover the focus of
networks such as the one that can better contribute to expose - through the public policies the political dynamic State-society.
Key words: public policies, agriculture, networks

Sentir que es un soplo la vida

Que veinte aos no es nada
(Do tango Volver, de Gardel e Lepera).
Faz j mais de vinte anos que a questo da tese est presente e ausente na minha vida. Muita
gente torceu para que eu conseguisse termin-la. Obrigado.
Do Museu Nacional ao CPDA, de Lygia a John, do CNPQ a Marta, de Lulli a Sergio e para
meus alunos e orientados que criaram oportunidades ou deram apoio, assistncia e incentivo
para que eu conclusse o doutorado.
De Beatriz a Nelson, de Aurlio a Guillermo, de Cristina a Glauce e para Sebastin e Julia
(que quase no me conhecem sem estar fazendo tese), por terem me acompanhado durante
este soplo de vida, j que amizade, amor ou carinho no se agradecem: eles se vivem e se
compartilham.

Scrates A respeito de quem o autor de um texto, e a quem ele pertence depois de

escrito, quem est mais certo: aquele que diz que todo discurso obra de apenas um homem,
e portanto a ele pertence por inteiro, ou aquele que pensa que um discurso apenas uma
espcie de mosaico, resultando da colagem de pedaos de muitos discursos?
Fedro Aquele que v o discurso como mosaico teria razo.
Scrates Voc diria ento, meu caro Fedro, que no pode haver nunca um discurso
totalmente original, fruto apenas da inspirao das musas, e que todo discurso ao menos
em parte, cpia de outros discursos j existentes?
Fedro - exatamente este o meu modo de ver as coisas. Mas h ainda algo que precisa ser
esclarecido, Scrates. Se pensarmos o discurso como uma colagem, todo homem, fosse ele
poeta ou no, seria capaz de compor belos discursos, simplesmente colhendo aqui e ali
trechos j ditos por outros e colocando-os lado a lado.
Scrates Muito me surpreenderia que as coisas sucedessem de tal forma! Ainda que seja
verdadeiro que o discurso no fruto apenas da inspirao preciso que aquele que compe
seja capaz de combinar, segundo as regras da harmonia e obedecendo aos preceitos divinos,
diversos elementos recolhidos em diferentes textos que ele tenha lido, acrescentando ainda a
estes alguns trechos que ele ter pessoalmente composto, juntando-os de forma harmoniosa
num novo texto, que saber falar por si mesmo. Ora, preciso levar em conta a dificuldade
de tal tarefa, quando pensamos na quantidade imensa de textos que h atualmente, e no
nmero virtualmente infinito de combinaes possveis. sem dvida nenhuma uma grande
arte, esta de saber encontrar fragmentos adequados no meio aos discursos existentes, e
depois combin-los num todo que seja iluminado pelos ideais do que belo e verdadeiro.
Fedro No lhe parece que este novo texto seria um pouco mais que uma cpia, feita, certo
com particular arte e ateno, mas ainda assim uma cpia?
Scrates No, Fedro, pois nunca houve um original. Na verdade tudo que sempre fizemos
foi reescrever, nas novas linguagens que surgem ao longo da histria, os muitos ancestrais de
nossa raa, que so comuns a todos os homens.
(Plato,1989: Dilogos:Menn, Banquete e Fedro 1, p.201-202)

SUMRIO
INTRODUCO: A IMPORTNCIA DAS QUESTES POLTICAS
NAS POLTICAS PBLICAS

As questes especficas e a metodologia que orientam a reflexo

A estrutura da tese

8
17

CAPTULO I. AS ABORDAGENS PLURALISTA E ELITISTA E O

ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS
1.1. A Abordagem Pluralista
1.1.1. O pluralismo clssico
1.1.1.1.Os supostos sobre o Estado
1.1.1.2. O Estado como instituio de no-mercado e como local de conflitos.
1.1.1.3. Consenso, participao e poder
1.1.1.4. O processo de formulao de polticas e os grupos de interesse
1.1.2. Limites do pluralismo clssico na anlise da formulao e
implementao de polticas
1.1.2.1. Sobre o disperso do poder e a democratizao do acesso
dos grupos as polticas
1.1.2.2. Sobre as restries do mtodo positivista na considerao da
diacronia, da ideologia e da estrutura
1.1.2.3. Sobre a nfase no consenso em torno de valores
1.1.2.4. Sobre a supervalorizao da eficcia das restries externas
e internas para a concentrao de poder em alguns grupos
1.1.2.5. Sobre a sub-valorizao da importncia dos atores estatais
1.1.2.6. Sobre o etnocentrismo original da abordagem
1.1.3. A procura pela superao dos limites do pluralismo clssico
1.1.3.1. O acesso diferencial ao processo poltico pelo institucionalizao
das relaes entre os grupos e o governo
1.1.3.2. O poder empresarial
1.1.3.3. A no-neutralidade do Estado e a seletividade das regras do jogo
1.1.3.4. A superao do localismo e do carter conjuntural: Lowi e
sua tipologia de polticas
1.1.4. Os novos enfoques do pluralismo
1.1.4.1. O pluralismo de elite
1.1.4.2. O neo-pluralismo
1.1.4.3. O pluralismo reformado
1.1.4.4. O lobismo
1.1.4.5. A democracia radical
1.2. A Abordagem Elitista
1.2.1. Os enfoques tradicionais
1.2.1.1. O elitismo clssico
1.2.1.2. O elitismo democrtico
1.2.2. Os enfoques contemporneos
1.2.2.1. As elites de poder
1.2.2.2. Corporativismo
1.2.2.2.1.Os modos de intermediao de interesses

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1.2.2.2.2. O corporativismo estatal e o societal

1.2.2.2.3. O corporativismo como modelo de formao de polticas
1.2.2.2.4. A distino entre os nveis macro, meso e micro
1.2.2.3. O neocorporativismo
1.2.2.3.1.O neocorporativismo e o Estado
1.2.2.3.2. A atribuio de status pblico
1.2.2.3.3.O governo de interesse privado
1.2.2.3.4. As crticas ao corporativismo e ao neocorporativismo

CAPTULO II. REDES E OUTROS ENFOQUES, TEORIAS E

MODELOS NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS
2.1. Enfoques, Teorias e Modelos que Recuperam a Questo Poltica
nas Analises das Polticas Pblicas
2.1.1. O enfoque neoinstitucional
2.1.2. A anlise de setor
2.1.3. Os modelos cognitivos
2.2. As Redes e o Estudo das Polticas Publicas
2.2.1. A anlise das relaes de patronagem e clientelismo
2.2.1.1. Carter secundrio ou estruturador das relaes de patronagem
e clientelismo?
2.2.1.2. Clientelismo: troca generalizada e troca especifica
2.2.1.3. A no reduo das relaes de patronagem e clientelismo ao
mbito do local
2.2.1.4. Clientelismo e corrupo
2.2.1.5. Patronagem, clientelismo e polticas pblicas
2.2.2. Individualismo relacional e relaes sociais nos estudos
norte-americanos sobre redes
2.2.2.1 As interaes Estado/sociedade
2.2.3. Os estudos britnicos de redes de poltica no marco do
pluralismo reformado
2.2.3.1 O contexto scio-estatal no desenvolvimento da noo
de redes de poltica
2.2.3.2 A questo da governana
2.2.3.3 A questo do Estado
2.2.3.4. A proposta: redes temticas e comunidades de poltica
2.2.3.5 O aporte das anlises de redes de poltica
2.2.3.6. Os antecedentes americanos e europeus dos trabalhos britnicos
2.2.3.7. A fase inicial dos trabalhos britnicos
2.2.3.8. O modelo Rhodes
2.2.3.9.O modelo Wilks e Wright
2.2.3.10.O modelo Rhodes e Marsh: redes temticas e comunidades
de poltica publica
2.2.3.11.A diversidade de tipologias de redes
2.2.3.12.A compreenso das interaes
2.2.3.13.A explicao das polticas pblicas
2.2.3.14.Questes e problemas

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CAPTULO III A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS:

UM CAMPO INCIPIENTE
3.1. Sobre a Trajetria do Campo da Anlise das Polticas Pblicas no Brasil
3.2. Sobre os Temas Recorrentes do Campo da Anlise das Polticas
Pblicas no Brasil
3.2.1. O encantamento com o Estado
3.2.2. Os estudos setoriais
3.2.3. A avaliao de polticas
3.2.4. A reforma do Estado
3.2.5. A dimenso social da democracia
3.3. Sobre as Leituras das Polticas Pblicas para a Agricultura Brasileira

CAPTULO IV. AS LEITURAS ELITISTAS E PLURALISTAS

NOS ESTUDOS BRASILEIROS
4.1. As Leituras Elitistas: o Estado e a Agricultura
4.1.1. Os anis burocrticos e a interpenetrao entre interesses pblicos
e privados
4.1.2.A nfase no poder: carter dos regimes, setores e confrontos
intraburocrticos
4.1.2.1. A formao de polticas no caso brasileiro
4.1.2.2. A formao de polticas agrcolas: o papel dos grupos
intra-governamentais
4.1.2.3. Os problemas decorrentes da interao intraburocrticos
4.1.3. A leitura corporativista da agricultura
4.1.3.1. As contribuies espanholas sobre o corporativismo na agricultura:
o modelo de sciognese e pistas para a anlise dos fenmenos corporativos.
4.1.3.2. A leitura brasileira: a nfase no corporativismo setorial e
nos complexos agroindustriais como espaos de orquestrao de interesses
4.1.3.2.1 A governana setorial
4.1.3.2.2. Fatores que favorecem e dificultam as prticas corporativistas
4.1.3.3. Anlises de casos da leitura brasileira sobre o corporativismo
na agricultura
4.1.3.3.1. Arranjos neo-corporativistas na construo do complexo florestal
4.1.3.3.2. Arranjos neo-corporativistas no processo de formulao de
polticas setoriais no complexo tritcola
4.1.3.3.3. Ao coletiva e formas de organizao de interesses
nos complexos agroindustriais brasileiros
4.2. As Leituras Pluralistas: Grupos de Interesse, Arranjos Institucionais
e Polticas
4.2.1. A nfase nos grupos de interesse e no lobismo
4.2.1.1. Os grupos de interesse na agricultura
4.2.1.2. Os grupos de interesse e a arquitetura da poltica agrcola antes
da democratizao
4.2.1.3. A democratizao, a fragmentao do pacto entre grupos
agroindstrias e governo e a consolidao do lobismo
4.2.2. A nfase nos arranjos institucionais e na natureza contextual das
interaes entre os atores num contexto de pluralismo limitado
4.2.2.1. A importncia do nvel institucional

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206

4.2.2.2. A natureza contextual das interaes de grupos de interesse

privado e de agncias burocrticas nos processos de tomada de deciso
4.2.2.3. O processo de tomada de deciso na poltica da pecuria de corte
4.2.2.4. O processo de tomada de deciso na poltica do lcool
4.2.2.5. Repensando o Estado a partir das polticas: conflito, fragmentao,
permeabilidade e informalidade no Estado burocrtico-autoritrio
4.2.3 .A nfase nas arenas decisrias e nos atores
4.2.3.1. O modelo na anlise da poltica distributiva:
o caso da equivalncia produto

CAPTULO V. AS LEITURAS DE REDES POLTICAS E SOCIAIS

NOS ESTUDOS BRASILEIROS
5.1. Redes Pessoais, Sociais e Polticas: a Importncia da Patronagem
e do Clientelismo
5.1.1. O poder do atraso: a fora do clientelismo
5.1.1.1. A legitimidade da cultura do favor
5.1.2. Clientelismo como gramtica nas relaes Estado-Sociedade no Brasil
5.1.2.1. A forma de operar do clientelismo
5.1.2.2. A continuidade do sistema: a interao e o equilbrio entre
as gramticas
5.1.3. A poltica como um saber fazer: a fora da poltica de reputaes e
das lealdades faccionais
5.1.3.1. Patronagem e clientelismo na atuao parlamentar na elaborao
do oramento
5.1.3.1.1. A fora das bases e do compromisso
5.1.3.1.2. A burocratizao das prticas do clientelismo
5.1.3.1.3. O saber fazer na poltica local e na poltica nacional
5.1.3.2. Coalizes de interesses, faces burocrticas e redes pessoais
na poltica fundiria
5.1.3.2.1. A formao de uma nova coalizo de interesses e as
faces burocrticas
5.1.3.2.2. As descontinuidades introduzidas pela experincia democrtica
5.2. As Leituras dos Modelos de Redes de Poltica
5.2.1. Redes de poder territoriais e complexos agroindustriais
5.2.1.1. CAIs como redes de poder
5.2.1.2. A introduo do territrio
5.2.1.3. A articulao com o enfoque neo-institucional
5.2.1.4 A rede de poder territorial citrcola
5.2.1.5. Uma proposta de organizao inter-profissional
5.2.2.. A nfase nas redes de poltica pblica: arranjos entre interesses
pblicos e privados nas polticas pblicas para a agricultura
5.2.2.1. A significncia das redes de poltica pblica para a anlise do
desenvolvimento institucional do setor pblico agrcola
5.2.2.2. Os arranjos institucionais entre interesses pblicos e privados
na trajetria do setor pblico agrcola brasileiro
5.2.2.3. Tipos de poltica, atores e arranjos institucionais no perodo
da democratizao
5.2.2.4. Tipos de redes e polticas

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5.2.2.5. Crise da institucionalidade do setor publico: reforma do Estado

ou construo de uma governana democrtica?

299

CONCLUSES
Sobre a produo intelectual internacional que olha as questes polticas
nas polticas pblicas
Sobre como se tem enfrentado as questes polticas nas polticas pblicas
nos estudos sobre a agricultura brasileira
Sobre as propostas analticas que abririam pistas mais promissoras para revelar,
atravs das polticas pblicas, as relaes Estado/sociedade no Brasil
Sobre os lmites e potencialidades da metodologia escolhida

304

318
325

BIBLIOGRAFIA

331

304
310

INTRODUO: A IMPORTNCIA DAS QUESTES POLTICAS NAS POLTICAS

PBLICAS

O mercado e o mbito associativo e comunitrio da sociedade civil operam como

mecanismos constitutivos de estruturas, relaes e distribuies sociais de diversos tipos1.
Junto a esses mecanismos, as polticas pblicas poderiam ser entendidas como aes ou
propostas promovidas principalmente pelos governos de regulao dos mltiplos
problemas e contradies que afrontam as sociedades contemporneas. Toda poltica pblica,
de alguma forma, entranha um processo conflituoso de alocao pblica de recursos e
oportunidades entre os diferentes grupos sociais com interesses e preferncias, por sua vez,
em disputa. Esse conflito de alocao de recursos atravs das polticas pblicas age num plano
relativamente autnomo em relao s lgicas mercantis, familiares e associativocomunitrias (Subirats e Gom, 1998: 13).

Por que relativamente autnomo? Porque, por um lado, as polticas pblicas implicam em
opes feitas pelos governos, enraizadas em valores, paradigmas e idias que no so
necessariamente produto de uma dessas esferas e lgicas em particular. Ao mesmo tempo,
essas opes se conformam num marco institucional estatal especfico resultante de conflitos
polticos anteriores, conflitos inclusive desenvolvidos em torno das prprias polticas
pblicas. Uma razo central do conflito se deve ao fato das polticas pblicas apresentarem
oportunidades e limites diferenciados no processo de alocao de recursos, no que diz respeito
aos diversos atores da sociedade civil e do mercado2. Esses atores com estratgias,
capacidades e poder de negociao tambm diferentes interagem poltica e
conflituosamente,

visando

influenciar

resultado

decisrio

sobretudo,

mas

no

exclusivamente, atravs dos seus representantes no campo poltico. As polticas pblicas

trasladam arena da deciso coletiva, de forma mais ou menos explcita, tanto concepes

Num sentido mais amplo, tambm a esfera domstico-familiar poderia ser considerada como um mecanismo de
distribuio social e de alocao de recursos de mbito privado como o mercado porm de escopo muito
mais limitado.
2
Segundo Habermas, a sociedade civil se distinguiria tanto do sistema econmico como do complexo
institucional estatal, conformado pelo governo e pelas diversas organizaes de administrao pblica, pelo
parlamento e pelo judicirio. Diferenciando-se da economia constituda atravs do direito privado e dirigida
atravs do trabalho, do capital e dos mercados de bens, a sociedade civil possui um ncleo institucional
conformado por associaes e organizaes livres, no-estatais e no-econmicas. Essas instituies captam os
ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas e os condensam e transmitem para a esfera pblica
poltica (Habermas, 1977: 99).

quanto referentes normativos e interesses em conflito (Subirats e Gom, 1998: 13).

Tentar compreender esse processo conflituoso de alocao pblica de recursos,

relativamente autnomo, implica, inicialmente, em ampliar a anlise das polticas pblicas
considerada segundo a j clssica definio de Jobert e Muller (1987) como anlise do
Estado em ao. Ampliar do mbito exclusivo do Estado, mas sem perder a centralidade do
governo. Especificamente, implica em perguntar sobre o que os governos em suas
interaes polticas com os atores da sociedade civil e do mercado escolhem fazer ou deixar
de fazer; porque fazem; como fazem; que diferena suas escolhas fazem; quem se beneficia
com esse fazer (Dye, 2002: 1).
Tambm leva a questionar sobre o emaranhado institucional3 onde o processo opera,
entendendo-o como um espao social no qual se concentra um grande nmero de padres de
comportamento coletivo. Implica em interrogar sobre como e em que grau a distribuio de
poder nas unidades do Estado e da sociedade distorce-se em poder burocrtico, o qual, ao
surgir, interfere na consecuo dos objetivos de governo inicialmente estabelecidos. Faz-se
necessrio discutir acerca da luta das principais foras sociais para impor um projeto de
direo ideolgica ao Estado e sociedade (Torres, 1998: 119). Cabe tambm indagar sobre
os atores envolvidos nos processos governamentais ou no de alocao pblica, suas
preferncias, recursos, estratgias, a intermediao dos seus interesses, as relaes pessoais e
institucionais que se estabelecem, a interpenetrao de interesses privados e pblicos, a
cooperao e/ou conflito resultante. Envolve, enfim, compreender as relaes entre um nvel
micro de anlise como este do papel dos interesses privados e do governo no contexto de
decises polticas particulares e o nvel macro da distribuio de poder na sociedade.

Porm, esta complexidade poltica das polticas pblicas no tem sido necessariamente
consensual entre os analistas e, menos ainda, entre os formuladores e planejadores de
polticas. Tm existido vises que apresentam no s os contedos, mas as polticas pblicas
como um todo, como se fossem passveis de serem deduzidas de valores sociais dados, ou de
imperativos de maior eficincia do mercado. Tudo sendo elaborado atravs de uma anlise
3

A identificao do termo "instituio" como "organizao" (como se faz desde as correntes que estudam o
comportamento de organizaes do tipo empresas, sindicatos, cartis, etc.) , em certa medida, restritiva em
termos da anlise das polticas pblicas aqui considerada. A noo de instituio deveria se ampliar, entendida
tanto como um conjunto de pautas de atividades supra-organizativas, atravs das quais os seres humanos regem
sua vida material no espao e no tempo, quanto como um conjunto de sistemas simblicos que servem para
categorizar essas atividades e atribuir-lhes significado (Alford e Friedland, 1991).

racional, objetiva e cientfica, liberada das vises ideologizadas como as que

enfatizariam as questes do poder.

O neoliberalismo, com o seu questionamento do Estado e a valorao de uma concepo

administrativo-gerencial da coisa pblica, acentuou a despolitizao das polticas. A
despolitizao das polticas seria, em ltima instncia, resultado da emergncia do fascismo
societal (Santos, 2006: 29) no bojo do neoliberalismo, em particular de uma de suas formas,
o fascismo paraestatal4. Esse fascismo paraestatal exercido por poderosos atores do
mercado e, em alguns casos, pela sociedade civil (leia-se terceiro setor), propicia a
usurpao da regulao social como prerrogativa estatal, atravs da privatizao dos servios
pblicos, da seguridade social, da ateno mdica, etc. O contrato social que regia a produo
desses servios pblicos pelo Estado seja este de bem-estar ou desenvolvimentista
fica reduzido a um contrato individual de servios privatizados. O fascismo paraestatal
passa a exercer as funes de regulao social que anteriormente eram assumidas por um
Estado que agora, de forma implcita ou explcita, as terceiriza para agentes paraestatais. Esta
cesso realiza-se, sem que se conforme um desenho institucional efetivo que permita a
mediao da participao ou do controle dos cidados. Dessa forma, por um lado, o prprio
Estado converte-se em cmplice da produo social do fascismo paraestatal (Santos, 2006:
31). Por outro, o bem pblico vira mercadoria. O cidado, de um ator com direitos que lhe
garantiam o benefcio das polticas e servios que davam acesso a esses bens, transforma-se
em consumidor dos novos bens pblicos privatizados. Os direitos dos cidados, no melhor
dos casos, ficam reduzidos a opes de consumo. E as polticas pblicas sofrem tambm uma
profunda despolitizao.

Essa despolitizao dos bens pblicos, dos cidados, dos direitos e das polticas pblicas
que davam acesso a esses bens tem se materializado nas propostas de Reforma do Estado em
debate ou em implementao nos pases latino-americanos, desde os anos 90. Essas propostas,
promovidas pelas agncias multilaterais aderentes ao Consenso de Washington, ainda esto
4

Para Boaventura de Sousa Santos, esse fascismo societal , em ltima instncia, resultado da crise do
contrato social da modernidade efetivada, principalmente, atravs do predomnio do consenso neoliberal. O
fascismo societal no um regime poltico similar ao dos anos 30 e 40 mas um regime social e de
civilizao. Esse fascismo no pretende sacrificar a democracia ante as exigncias do capitalismo, mas a
fomenta at o ponto em que no seja necessrio ou conveniente remov-la para promover o capitalismo.
Consequentemente, uma nova forma de fascismo pluralista e que se desdobra em modos ou formas de
sociabilidade fascista, como o fascismo de apartheid social, o fascismo de Estado paralelo, o fascismo territorial,
o fascismo populista, o fascismo da insegurana, o fascismo financeiro e o fascismo paraestatal (Santos,
2006:29-33).

presentes em nossos dias5. No que diz respeito s polticas pblicas, nessas reformas tem se
auspiciado a diluio da distino dos mbitos da poltica e da administrao, onde se
desenvolve a problemtica do governo. Ao considerar como falsa dualidade a distino
entre poltica e administrao, o debate neoliberal das reformas desloca a problemtica de
governo do campo dos conflitos polticos, pela alocao de recursos para o campo
administrativo da alocao racional; do princpio da incerteza para o da estabilidade; do
objetivo do poder para o do lucro.

Assim, a aplicao de princpios e modelos de gesto e mudana das organizaes

privadas s organizaes pblicas generalizou-se como uma alternativa para o trnsito a um
novo Estado, configurando-se como uma renovada forma de governo e de gesto do
pblico. Sucederam-se e continuam sucedendo-se diferentes ondas ou modas desse
tipo de gesto, por exemplo: a da gerncia pblica (com a aplicao de enfoques como o da
administrao por objetivos, a administrao por polticas e o controle total da
qualidade); a da gerncia das interdependncias organizacionais; e a da nova gesto
pblica (Torres, 1998: 41-56). Esses modelos que, em ltima instncia, procuravam
reinventar o governo (para que funcione melhor), promovendo polticas pblicas
racionais e eficientes a um custo menor, passaram da implementao ao fracasso.

A aplicao dos elementos da administrao e gesto privada ao setor pblico defronta-se

com uma srie de restries que se fundamentam em diferenas substantivas. Essas diferenas
poderiam ser sintetizadas em cinco pares de oposio:

Administrao/Poltica: a separao entre poltica e administrao radica nos mbitos

onde cada uma se desenvolve. Sinteticamente, a administrao diz respeito ao problema
de alocaes racionais; sua natureza est definida por verdades fundamentais de validez
geral para qualquer caso; suas metas e objetivos so verificveis e atingveis; sua essncia
a estabilidade, sendo que o seu propsito, definido de antemo, no pode ser o produto
de aes contingentes ou provocadas por presses externas; seu objetivo a gerao de
lucro, que pode ser reinvestido no negcio. Diferentemente, a poltica est determinada
pelo conflito que expressa os graus de confrontao entre atores com interesses e
racionalidades diferentes; sua arena est marcada pela incerteza, a qual condiciona os

Os anos 80 foram assolados pela primeira onda de reformas estruturais ou econmicas promovidas por essas
agncias multilaterais. A partir dos anos 90, as mesmas agncias defenderam uma segunda onda de reformas,
as Reformas do Estado ou institucionais, sob o pressuposto de que uma mudana especfica na estrutura
institucional realizaria mudanas na poltica pblica para adequ-la s reformas da primeira onda.

graus de tenso e intensidade com que os conflitos permeiam as aes; seu objetivo o
poder que expressa a capacidade para afetar o sentido e o contedo das decises polticas
e de poltica, assim como para definir o rumo das aes estatais (Torres, 1998: 83-100).

Setor privado/Setor pblico: enquanto, no setor privado, o desenho e operao das

estruturas, funes e procedimentos organizacionais reagem aos requerimentos da
dinmica do mercado, no setor pblico esses componentes respondem a uma lgica
jurdico-institucional, evidenciando uma clara diferena em termos de natureza e
funcionalidade entres os dois setores.

Burocracia/Poder burocrtico: a viso administrativa tende a ver a burocracia ou desde

uma matriz parsoniana (como capacidade de mobilizar recursos para desempenhar as
funes prprias do sistema organizacional) ou atravs de enfoques como o de Crozier
(1984), que ressaltam as disfunes da eficincia dos modelos organizacionais para
considerarem as burocracias como patologias caracterizadas pelo formalismo, a
excessiva hierarquizao e a corrupo. Isto , no olham o peso especfico das
burocracias como poder burocrtico que se faz sempre presente com influncia
diferente no comportamento organizacional e na obteno de resultados pblicos.

Soluo tima/Poltica factvel: nos processos de anlise e formulao de polticas, tanto

os analistas como os formuladores que compartilham a viso administrativa da gesto
privada no setor pblico tendem a se preocupar mais com a otimizao parettiana das
decises do que com a factibilidade de que tais decises consigam converter-se em
aes. Para estes enfoques tecnocrticos, uma alternativa de poltica pode ser factvel, mas
tambm pode implicar alocaes ineficientes dos recursos. Nesse caso, tendem a optar por
solues teoricamente timas ou ao menos mais eficazes, ao invs de enfrentarem a
problemtica da factibilidade.

Governana de mercado/Governana democrtica: existe uma diferena substancial entre

ambos os tipos de governana. A aplicao de modelos de gesto ao setor pblico veio
associada a uma noo de governana de mercado. Essa noo traz no centro da sua
agenda a discusso sobre a normatizao institucional requerida pelas reformas
macroeconmicas neoliberais, como tambm a coordenao dos atores para permitir a
boa gesto do governo. Desde uma perspectiva poltica, o eixo se desloca da capacidade
governativa de gesto para uma noo de governana democrtica centrada na questo dos
arranjos institucionais necessrios que coordenam e regulam a relao entre o governo e
os atores da sociedade civil e do mercado (Santos Jr, 2001: 67). Essa coordenao e

regulao propiciam o balano das relaes de poder visando a garantia e expanso dos
direitos dos cidados, atravs do fomento a polticas pblicas orientadas para o
desenvolvimento sustentvel, a equidade e a justia social.

O deslocamento da poltica pela administrao, propiciado no contexto do neoliberalismo,

tem significado a perda do sentido e do contedo governativo do exerccio do governo e de
sua relao com a sociedade e o mercado. Ao se fazer esse deslocamento, no se pondera que
a problemtica do governo incluindo nela a promoo de polticas como alocao pblica de
recursos e oportunidades movimenta-se no nvel das estruturas de poder (poltico) e das
relaes que delas derivam. Isto , no se considera que a problemtica de governo esteja
situada, fundamentalmente, no mbito da poltica6.

Em oposio a estas vises que propiciaram a aplicao de modelos de gesto privados s

organizaes pblicas, a retomada da separao entre poltica e administrao permite
recuperar esse sentido e contedo governativo da prtica governamental. Atravs dessa
separao ou distino, se pode no s delimitar as arenas onde se desenvolve o governo, mas
tambm identificar os critrios polticos com que avanam os processos de institucionalizao
das polticas e organizaes pblicas. Isto , criam-se condies para uma repolitizao das
polticas pblicas e da sua anlise, na linha j estabelecida anteriormente por Lowi no seu The
End of Liberalism: o processo de elaborao de polticas expressaria a poltica real como luta
pelo poder em funo de interesses e vantagens (Lowi, 1969: 32).

A viso poltica das polticas pblicas lhes confere uma importncia marcante nos
processos econmicos, sociais e polticos de uma sociedade, ao mesmo tempo em que um
valor heurstico significativo, em termos analticos. As polticas pblicas se constituem
verdadeiramente no dispositivo de governo por excelncia, em sua relao com a sociedade e
o mercado.

Num sentido amplo, a poltica diz respeito ao poder, lidando com a resoluo de conflitos e com mecanismos
para a tomada de decises, isto , com mecanismos atravs dos quais a ao coletiva pode ser exercida em
qualquer arena institucional, na qual no exista unanimidade de opinies a respeito das decises a tomar. A
atividade poltica geral, ocorrendo em todas as organizaes empresas, sindicatos, igrejas e outras entidades
sociais. Tambm o que, nas democracias, compreendido especificamente por sistema poltico com suas
instituies, processos e atores. Assim, em sentido restrito, o mbito da poltica refere-se principalmente ao
sistema poltico, tendo seu locus no governo e no parlamento, nos processos eleitorais, no equilbrio de poder
entre os poderes estatais e na ao pblica governamental (Outhwaite, et alli. 1996:80-81). Finalmente, no que
diz respeito ao objeto do trabalho as polticas pblicas considera-se que o mbito da poltica, ainda que com
foco na problemtica do governo, reflete tambm as relaes Estado/sociedade civil/mercado.

Em sua funo estratgica, as polticas pblicas:

definem os parmetros e as modalidades de interao entre o pblico e o privado;

permitem visualizar o nvel de autonomia de uma ao pblica;

definem quais so os assuntos que alcanam o status de interesse pblico, como para que
sejam includos na agenda de governo.

Em sua condio institucional, as polticas pblicas:

expressam a particular configurao das estruturas, funes e procedimentos que regem o

Estado e as organizaes pblicas;

revelam a particular dinmica conflituosa na qual se desenvolve a ao pblica.

Em sua relao com as estruturas polticas e com as foras sociais, as polticas pblicas:

do conta de um grau determinado de conflito na sociedade;

expressam uma particular mobilidade das foras polticas;

manifestam uma dinmica especfica de incorporao ou excluso poltica, econmica e

social;

revelam e especificam as orientaes de um projeto de direo poltica do Estado e da

sociedade que se governa, e de um projeto de direo ideolgica sobre como se deve
modelar o Estado, para que interaja com o conjunto dos atores da sociedade civil, e
tambm do mercado (Torres, 1998: 118-119).

Ao se deixar de considerar as polticas como uma mera ao administrativa resultado da

eleio de um impessoal "planejador racional" e passar a visualiz-las como produto de um
complexo processo poltico, entram de novo em cena na sua anlise questes tradicionais da
cincia poltica, do tipo: como se distribui o poder; em que consiste o conflito; e quem ganha
e quem perde com cada alternativa de poltica.

Essas questes so qualificadas, desdobradas e complementadas por diferentes

abordagens, enfoques e modelos analticos desenvolvidos no s na cincia poltica mas
tambm em outras cincias humanas como a sociologia, a economia e a antropologia ou
num dilogo interdisciplinar entre elas.

As questes especficas e a metodologia que orientam a reflexo

No Brasil, a reflexo que enfatize as questes polticas, na anlise das polticas pblicas
na agricultura, ainda est por se desenvolver. Os estudos tm se preocupado mais com os
impactos principalmente em termos de eficcia dos resultados e, em alguns casos, sobre os
processos de implementao, em termos de eficincia da gesto, do que com os processos
polticos das polticas, como reveladores da dinmica das relaes Estado/sociedade
civil/mercado.

Esta falta de desenvolvimento no acontece s nos estudos setoriais sobre a agricultura.

Tanto nas pesquisas sobre outros setores como nos estudos gerais das polticas pblicas
tambm so escassos os trabalhos que ressaltem as questes polticas das polticas pblicas.
Como aponta Melo (1999), o prprio processo de institucionalizao do campo de
investigao das polticas pblicas ainda est se fazendo (Melo, 1999: 65).

Para mim que, partindo da antropologia e em dilogo intenso com colegas de outras
cincias humanas, venho trabalhando j h vrios anos no ensino, na pesquisa e na assessoria
sobre polticas pblicas, Estado e atores sociais nos processos de desenvolvimento e
agricultura o reconhecimento da importncia das questes polticas nas polticas pblicas,
como tambm do estado incipiente do seu debate nos estudos brasileiros, trouxe questes
sobre as quais procurei refletir e desafios que tentei enfrentar nesta tese:

Primeiro: Quais so as principais abordagens, enfoques, teorias e modelos analticos

que, na produo intelectual internacional, vm dando conta das questes polticas nas
polticas pblicas? E como o fazem?

segundo: Como tm se enfrentado as questes polticas nas polticas pblicas, nos

estudos sobre a agricultura brasileira?

e terceiro: Quais das abordagens, enfoques, teorias ou modelos sobre polticas pblicas
abrem pistas mais promissoras para revelar, atravs das polticas pblicas, a dinmica
das relaes Estado/sociedade, no Brasil?

Para dar conta dessas questes, se empreendeu um intenso trabalho bibliogrfico

internacional e nacional de mapeamento e caracterizao de abordagens, enfoques, teorias e
modelos; de identificao de autores; de seleo de obras; e de reconstruo de verses que
8

pudessem ilustrar a questo poltica das polticas pblicas.

Para esse mapeamento e caracterizao, se distinguiu conceitualmente abordagens,

enfoques, teorias e modelos. Na cincia poltica, e nas cincias humanas em geral, os
autores mantm discrepncias em torno das abordagens e enfoques de anlise apropriados,
propondo teorias e modelos que, em alguns casos, se contradizem. Isto , ao descreverem o
mesmo fenmeno, o analisam de forma muito diversa. Observam o mundo de forma diferente
(Zukerman, 1991: 13).

A cincia poltica caracteriza-se por um conjunto de abordagens, como por exemplo, o

pluralismo e o elitismo. Outros autores utilizam o termo escola (Leftiwich, 1984: 5), porm,
seguindo a Stoker (1997), preferi utilizar o termo abordagem, para evitar a exagerada
conotao de coeso e ordem que o termo escola pode despertar. Nessa concepo, as
abordagens orientam os cientistas polticos para determinadas formas de compreender a sua
disciplina. Propiciam a formulao das perguntas sobre o objeto principal em foco. Induzem
aplicao dos mtodos para observar os dados e a natureza do processo de teorizao que se
deve levar a cabo. Alm de mostrarem diferentes pressupostos subjacentes ao carter e
funcionamento da poltica (Stoker, 1997 19).

Os enfoques como os novos enfoques do pluralismo (neopluralismo, pluralismo

reformado) ou os enfoques contemporneos do elitismo (elites de poder ou corporativismo)
so subdivises especficas das abordagens que se desenvolvem pelo aperfeioamento das
mesmas, muitas vezes como respostas a crticas provenientes de autores que trabalham
diferentemente; ou como adaptao da abordagem aos avanos na produo de pesquisa; ou
at como resultado da difuso de enfoques de outras reas disciplinares. Os enfoques tendem
a compartilhar ainda que num escopo mais restrito das caractersticas das abordagens em
termos de orientar os estudos, propiciar a formulao das perguntas, etc. Por sua vez, nos
enfoques, por influncia das formaes disciplinares ou dos dilogos e debates dos temas e
problemas, pode vir a se desenvolver um conjunto de correntes ou variantes do enfoque
(como por exemplo, a variante neocorporativa).

O propsito fundamental das teorias , de alguma forma, explicar, compreender e

interpretar a realidade. As teorias desempenham funes importantes na busca de uma
explicao para o funcionamento do mundo social. Colocam em primeiro plano certos
9

aspectos do mundo e orientam sobre o que investigar. Em segundo lugar, funcionam como
sistemas de classificao: como um marco no qual situar a observao da realidade,
estruturando a observao. Em terceiro lugar, as teorias possibilitam o desenvolvimento de
modelos. Uma boa teoria no s resiste s provas da observao, mas combina num todo
complexo, alm de coerncia lgica e profundidade, um conjunto de idias e hipteses
(Stoker, 1997 28). Se poderia exemplificar, no caso deste estudo, com as teorias das relaes
de patronagem e clientelismo.

Finalmente, os modelos so representaes ou descries estilizadas e simplificadas da

realidade, que identificam os componentes importantes de um sistema, contemplando ou no
as relaes entre variveis (Stoker, 1997 28). No desta pesquisa se podem citar, por exemplo,
os modelos de anlise setorial, cognitivos ou de redes de poltica pblica.

O mapeamento e caracterizao das abordagens, enfoques, teorias e modelos (assim como

das crticas entre os mesmos), somados identificao dos seus principais autores, me
acenaram com a possibilidade de tentar compreender a dinmica dessa produo intelectual,
atravs da noo de campo.

Essa noo foi desenvolvida e aplicada por Pierre Bourdieu, inicialmente para analisar o
campo intelectual7 como um universo relativamente autnomo de relaes especficas, um
espao estruturado de posies, no qual as relaes imediatamente visveis entre os agentes
envolvidos por exemplo, os debates entre os autores, ou as relaes entre autores,
financiadores ou editores disfaram as relaes objetivas entre as posies ocupadas por
esses agentes e determinam a forma de tais interaes. Um campo cientfico se define, assim,
por elementos como relaes de poder, capitais em disputa, posies e tomadas de posio,
debates, instituies, publicaes peridicas, e controle de recursos de pesquisa e de processos
de legitimao 8.

Porm, ao longo do trabalho, tive que diminuir minha expectativa no que diz respeito
possibilidade de reconstruir consistentemente um hipottico campo da anlise de polticas
7

Ver P. Bourdieu, Champ Intellectuel et Project Crateur, in Les temps moderns, num. 246, novembro de
1966, pp 865-906.
8
Ver tambm P. Bourdieu Algumas propriedades dos campos, in Questes de Sociologia. Rio de Janeiro,
Marco Zero, 1983, pp 89-94; e P. Bourdieu, A gnese dos conceitos de habitus e de campo, in O Poder
Simblico. 9 edio, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2006, pp 59-74.

10

pblicas. Este limite veio tona por um conjunto de motivos. No nvel internacional,
constatei que ainda predomina uma lgica mais focada em mbitos nacionais especficos em
termos de interesses em jogo, relaes entre os atores do suposto campo, posies, etc.
Mesmo os debates internacionais entre os autores que fazem uso das diferentes abordagens,
enfoques, teorias e modelos se apresentam como muito desiguais e incipientes. Em outras
palavras, mais que um campo de anlise das polticas pblicas no nvel internacional, poderia
ser reconstituda uma srie de incipientes campos especficos, principalmente no Reino
Unido, na Frana e nos Estados Unidos. Essa tarefa excedia minhas possibilidades, como
tambm me deslocaria dos fins de minha tese.

No caso brasileiro, apresentaram-se limites que poderiam ser considerados do prprio

objeto, ou melhor, da aplicabilidade da proposta bourdiana de campo ao estado da produo
intelectual sobre polticas pblicas, no pas. Tanto minha anlise, como os resultados de
trabalhos realizados por autores como Lamounier (1982), Melo (1999) e Arretche (2003)
apontam para um estado incipiente maior se comparado com as realidades norte-americana
e europia daquilo que se poderia denominar como campo de anlise das polticas pblicas
no Brasil. Essa limitao ainda se potencializa, pois s considerei a produo sobre polticas
pblicas na agricultura. Assim, a reconstruo da produo intelectual sobre polticas
pblicas, como um campo de anlise das polticas pblicas no Brasil e, dentro dela, o espao
especfico ou sub-campo que diz respeito ao setor da agricultura foi elaborada como uma
primeira aproximao a um contexto que, de por si, se apresenta como difuso e em
desenvolvimento. Os comentrios que oportunamente apresentarei tm que ser lidos, em
muitos casos, mais como formulaes hipotticas do que como resultados analticos passveis
de clara comprovao.

No que diz respeito a esse estado incipiente do campo da anlise das polticas pblicas,
Melo (1999) chamava a ateno para que a trajetria que se pode delinear seria mais a da
histria de um conjunto de discursos do que a de um campo nitidamente composto nos termos
da proposta bourdiana (Melo, 1999: 63). A constatao dessa colocao me orientou para uma
outra deciso metodolgica: a de considerar os diferentes textos ou estudos que tm
enfrentado as questes polticas das polticas pblicas na agricultura brasileira como
diferentes discursos que expressam distintas leituras, formadoras de diversas vises do
real. Isto , os textos ou as obras sero tomados como discursos escritos de supostos
informantes cientficos. Esses discursos expressam leituras, isto , olhares analticos
11

constitudos a partir de abordagens, enfoques, teorias e modelos especficos ou, como em

muitos casos, de sua articulao conceitual e metodolgica. Por sua vez, essas leituras
conformam vises diversas sobre uma ou mais reas do real. Isto , tanto sobre as polticas
pblicas na agricultura brasileira como tambm sobre as dinmicas das relaes
Estado/sociedade/mercado que se manifestam no processo de modernizao da agricultura
brasileira9.

As leituras resultantes que sero tratadas em detalhes nos prximos captulos so algumas
vezes complementares e outras, contraditrias. Essas leituras no so resultado de uma agenda
de pesquisa consensuada no campo. Nem tampouco foram necessariamente produzidas
tendo uma a outra como referncia, alimentando debates intelectuais ou polticos travados
realmente na trajetria desse campo. Em alguns casos, com a reconstruo e ordenao das
leituras, pode criar-se a impresso de debates e confrontos que muitas vezes no existiram,
pelo estado incipiente do prprio campo.

Assim, como resultado desta opo metodolgica que implemento na anlise dos estudos
sobre polticas pblicas na agricultura brasileira, passa-se a ter uma polifonia de discursos,
leituras e vises10. Isto , diferentes discursos expressando leituras distintas, as quais, por sua
vez, conformam diferentes vises sobre uma rea do real. Portanto, essa polifonia mostra
discursos, leituras e vises, principalmente sobre os processos de formulao e
implementao de polticas pblicas na agricultura brasileira.

A polifonia presente nesta parte da tese tambm poderia ser vista como um jogo de
espelhos como os de um parque de diverses que refletem de forma diversa o real, a partir
das diferentes ticas, como produto das abordagens, enfoques, teorias e modelos que, de
forma individual ou articulada, so utilizados pelos diversos autores. Assim, criei as
condies para tentar entender as leituras ou olhares analticos em termos das fontes
tericas das quais essas leituras se nutrem e com as quais esto dialogando.

A tese no apresenta nem o discurso, nem a leitura, nem a viso completos de um autor ou
de um conjunto de autores. No analisei os autores, nem suas trajetrias no incipiente campo

A respeito de discursos e leituras ver, entre outros, Orlandi (1983).

Geertz (2002) ressalta o texto como parte do fazer etnogrfico. Este fazer implicaria em escrever etnografias
tendo como modelo as diferentes verses, como uma polifonia.

10

12

da anlise das polticas pblicas, nem os debates de que porventura tenham participado. Em
grande medida, isso se deveu aos limites que o prprio estado do campo impe para esse tipo
de empreendimento. Mas tambm o fiz por uma opo metodolgica. O que trouxe foram
fragmentos. Fragmentos recortados por mim, como autor.

A partir desse recorte, considero que podem ser encontrados na tese trs planos de
significados. Por um lado, os significados especficos dos fragmentos em si, produzidos por
cada autor. Para isso, tentei reproduzir, em muitos casos quase linearmente, os seus discursos.
Quase porque, por questes prticas de extenso e fluidez na tese, realizei escolhas e
reproduzi sinteticamente os discursos desses autores. Fiz um esforo, uma vigilncia, para no
introduzir categorias alheias ou estranhas nesses discursos, nem modificar as leituras e as
vises resultantes. Mas sei que, apesar desse esforo, perde-se autenticidade e, talvez, alguns
componentes particulares dos discursos desses autores. Foi um risco calculado em funo da
necessidade de clareza do trabalho. Apesar disso, sou consciente de que a tese no tem a
fluidez necessria, em muitas de suas partes. Chega a demandar uma ateno ao mesmo
tempo detalhada e sinttica que, em alguns momentos, corre o risco de fazer perder o fio
condutor. Peo desculpas, agradecendo o esforo e a perseverana dos leitores.

Um segundo plano de significado poderia ser delimitado, a partir do conjunto de

fragmentos. Conjunto que, ainda que parcial e com ausncias, permite ao leitor acompanhar a
trajetria tanto da dinmica social e poltica da agricultura como de sua reflexo. Da
dinmica, j que os fragmentos, que s vezes se superpem discrepando ou confluindo
terminam no geral se complementando, dando uma viso ampla polifnica de processos,
atores, agncias do Estado, sistemas institucionais, disputas, conflitos da agricultura brasileira
ps anos 30. Da reflexo, pelo apanhado de leituras produzidas nos ltimos trinta anos, que
enfatizam as questes polticas nas polticas pblicas na agricultura, no Brasil.

O terceiro plano de significado seria uma espcie de metassignificado, ou um significado

novo, produto da tese como um todo. Isto , da tese como um outro discurso, composto
como um bricolage ou resultado polifnico dos fragmentos dos discursos dos outros. Estou
usando esses fragmentos a partir de um outro olhar e com uma questo diferente, um
problema distinto daqueles que originaram os fragmentos particulares. No tento somente
recuperar o dilogo, quando o houve, entre esses discursos. Com a tese, procuro fazer com
que esses discursos se escutem, dialoguem de forma nova entre eles. A lgica da tese recorta,
13

fragmenta a lgica dos discursos especficos dos autores, mas, ao mesmo tempo, introduz uma
outra lgica nesses discursos, tenta produzir uma nova leitura e contribuir para conformar
uma viso particular sobre as questes polticas nas polticas pblicas na agricultura, no
Brasil.

Estou escrevendo desde uma posio, numa trajetria de autor, diversa daquela de muitos
desses autores. Mas no produzindo uma nova leitura desde um outro campo. Em muitos
casos, os conheo pessoalmente, tendo at trabalhado com alguns deles. Os dilogos
estabelecidos, as posies comuns, as aulas que recebi de alguns deles ou dei para outros, as
conferncias que assisti, os debates que fizemos juntos em seminrios no Projeto Intercmbio
em Pesquisa Social na Agricultura (PIPSA), na Associao Nacional de Ps-graduao em
Cincias Sociais (ANPOCS) e em outra srie de espaos acadmicos, que conformaram a
arena do campo, tm informado o meu prprio discurso e a leitura e a viso que partilho da
realidade. Minha trajetria no est marcada por uma profunda reflexo terica ou por um
intenso trabalho de pesquisa. Tenho desenvolvido em parte essas experincias, mas sobretudo
com uma forte preocupao de facilitar o uso das mesmas pelos outros, sejam alunos ou
membros de ONGs, movimentos sociais ou governos. Tenho sido professor num curso
interdisciplinar, consultor e propulsor de propostas de polticas atravs de redes e ONGs.
Nessa trajetria no campo, tenho agido, sobretudo, como uma sorte de tradutor intelectual,
facilitador ou versionista. Nesse sentido, com este novo discurso com este
metassignificado que se poderia delinear nesta tese estou sendo fiel prtica mais recorrente
de minha trajetria: a de ser facilitador ou versionista.

Finalmente, cabem alguns comentrios sobre os critrios utilizados na escolha tanto

das abordagens, enfoques, teorias e modelos, como dos estudos sobre polticas pblicas na
agricultura brasileira e que possibilitaram reconstruir a polifonia de discursos e leituras que a
tese apresenta.

A questo do recorte do objeto emprico neste caso, livros, artigos e publicaes

diversas foi uma tenso recorrente no presente trabalho. No caminho desse recorte que foi
do amplo universo das probabilidades, passando pelo conjunto do possvel at chegar ao
objeto necessrio tive que fazer escolhas. Essas escolhas estiveram orientadas por
critrios que, ao serem aplicados, permitissem delimitar esse objeto necessrio, para dar
conta das questes-chave da tese, isto : quem trata (e como trata) das questes polticas nas
14

anlises das polticas pblicas, na produo intelectual internacional e, especialmente, nos

estudos sobre a agricultura brasileira; e dentre eles, quais de seus enfoques ou modelos
abririam pistas analticas mais promissoras para se entender o contexto brasileiro.

No universo da produo intelectual internacional, consideraram-se inicialmente as trs

abordagens clssicas do campo da cincia poltica que tm desenvolvido enfoques e teorias
sobre o Estado e suas relaes com a sociedade: o pluralismo, o elitismo e o marxismo11. E
dentro delas, afinando o recorte em funo do foco nas questes polticas nas polticas
pblicas, se decidiu por no introduzir as contribuies do marxismo12. Principalmente, pela
dificuldade que o marxismo ainda apresenta do reconhecimento das especificidades
polticas dos processos polticos atravs dos quais se formulam e se implementam as
polticas pblicas. Ainda que vrias leituras do marxismo tenham superado o economicismo
que paira no marxismo clssico de Marx, Engels e Lenin, a determinao ou
sobredeterminao externa do mbito poltico permaneceria, seja por questes estruturais
que visam garantir a sobrevivncia do sistema capitalista (o capitalista coletivo ideal), seja
pela lgica que rege a conformao e reproduo das classes sociais. A escolha foi difcil,
sabendo da existncia de leituras que vo desde a obra gramsciana, passando por Milliband
(1972) e o segundo Poulantzas (1985) de State, Power and Socialism, at, por exemplo, o
marxismo estratgico de Jessop (1982) ou de Przeworski (1988). Mas o recorte foi feito e, em
termos de abordagem da cincia poltica, colocado o foco no pluralismo e no elitismo13.

Na produo intelectual internacional, alm do recorte em termos de abordagens,

implementou-se um segundo processo de escolhas, agora entre enfoques, teorias e modelos
sobre polticas pblicas. Tambm neste caso o critrio principal foi o de no incluir no campo
de anlise aquelas propostas que no ressaltassem, em suas leituras, as questes polticas das
polticas pblicas. Assim, ficou de fora uma srie de enfoques, teorias e modelos que tm sido
produzidos, principalmente, a partir de debates na economia sobretudo em torno das
propostas neoclssicas ou na sua difuso em outros campos disciplinares14.
11

Esse reconhecimento do pluralismo, do elitismo e do marxismo como as trs abordagens principais tem sido
destacado pela grande maioria dos autores do campo da cincia poltica. Ver a respeito, entre outros, Marsh e
Stoker (1997) e Alford e Friedland (1991).
12
Diga-se de passagem, a no incluso do marxismo foi feita tambm com muita resistncia pessoal, por
histricas afinidades eletivas e afetivas.
13
Fica a vontade de enfrentar especificamente estas leituras do marxismo, num possvel desdobramento desta
tese.
14
O universo amplo e profcuo. Por exemplo, as teorias da regulao (Stigler, 1971), do rent-seeking (Krueger,
1974; Tollison, 1982) e da escolha pblica (Buchanan e Tullock, 1962); o isomorfismo organizacional de Di

15

Por ltimo, tambm no que diz respeito ao universo da produo internacional, dentro do
conjunto de outros enfoques, teorias e sobretudo modelos que vm dando conta das
questes polticas nas polticas pblicas, tambm tive que fazer escolhas. Aqui o critrio
aplicado foi, principalmente, o de minha avaliao sobre a importncia e reconhecimento dos
mesmos nos campos das polticas pblicas dos principais centros de produo intelectual
internacional, como o norte-americano e o europeu. Decidi, assim, introduzir no meu objeto
necessrio tanto um breve olhar sobre trs enfoques e modelos o neo-institucional, a
anlise de setor e os modelos cognitivos como uma reflexo mais exaustiva sobre os
enfoques e teorias que desenvolvem a anlise de redes sociais e polticas15. Evidentemente, o
critrio desta seleo teve um componente maior de subjetividade. At porque grande o
volume de produo de novos modelos e variantes de sua aplicao que se autonomizam e
ganham nomes prprios e, com certeza, ou por falta de acesso ou mesmo de conhecimento,
sequer foram considerados em meu universo de escolha16.

No que diz respeito aos estudos sobre polticas pblicas na agricultura brasileira, o
processo de recorte para chegar ao objeto necessrio tambm foi tenso e demorado. Sou
consciente que o universo inicial de probabilidades no foi necessariamente completo.
Correspondeu aos trabalhos aos quais tive acesso nas diferentes bibliotecas de instituies
universitrias do Rio de Janeiro e de So Paulo, complementado por conhecimentos pessoais
e referncias de colegas no pas. O recorte temporal desse universo correspondeu, em grande
medida, ao momento no qual aparecem e se desenvolvem as anlises que recuperam questes
polticas nas polticas pblicas: isto , desde meados dos anos de 1970 at o incio dos anos
2000. Um outro critrio foi o de poder exemplificar as abordagens, enfoques, teorias e
modelos que identifiquei na produo intelectual internacional. Neste sentido, os textos
considerados no so necessariamente os de maior qualidade cientfica ou acadmica do
perodo, ou as obras mais importantes do autor. So, sim, aquelas onde possvel perceber
melhor as leituras que os autores produzem sobre polticas pblicas. Em alguns casos, as

Maggio e Powell (1983); a aplicao da teoria dos jogos s polticas como escolha racional estratgica em
situaes competitivas (Schwartz, 1998); e os modelos do racionalismo ou do ganho social mximo (Dye, 2002),
entre outros.
15
Ficaram de lado, por exemplo, o modelo de equilbrio pontuado desenvolvido por Baumgartner e Jones
(1993); o modelo de mltiplos fluxos de Kindgom (2003); como tambm todo o leque de modelos na rea
especfica de avaliao de polticas, sejam os top-down ou bottomup desenvolvidos nos anos 80 e 90 (a respeito
ver: Faria, 2005).
16
Este mapeamento da produo internacional foi feito a partir de pesquisa bibliogrfica nas principais
bibliotecas de instituies universitrias do Rio de Janeiro e de So Paulo, assim como das Universidades de
Sussex e Swansea, no Reino Unido. Tambm fiz uso de pesquisa na Internet.

16

obras tocam pontualmente polticas pblicas na agricultura, mas foram includas por darem
subsdios para se entender melhor as abordagens, enfoques, modelos e teorias aplicados ao
contexto brasileiro. Finalmente, optei por me incluir na escolha dos estudos que compem os
diversos conjuntos temticos da trajetria do campo de polticas pblicas no Brasil a serem
citados e analisados, em grande medida, pelo carter de reconstruo de minha trajetria, que
tambm assumiu esta tese.

A estrutura da tese

Alm da presente Introduo onde apresento a importncia do tema, como tambm as

questes especficas e da metodologia que orientam a reflexo a tese est organizada em
cinco captulos e uma concluso.

No captulo I, tratei das principais abordagens da cincia poltica que enfatizam as

questes polticas nas polticas pblicas: o pluralismo e o elitismo. Partindo de um ponto
introdutrio, onde destaquei as diferenas entre as concepes de pblico e privado em ambas
as abordagens, passei a apresentar as caractersticas do pluralismo clssico, seus limites na
anlise da formulao e implementao de polticas e a procura pela superao desses limites,
atravs dos novos enfoques como o neopluralismo, o pluralismo reformado, o pluralismo de
elite, o lobismo e a democracia radical. Num segundo momento, tentei caracterizar a
abordagem elitista e o estudo das polticas pblicas, tanto atravs dos enfoques tradicionais
(elitismo clssico e elitismo democrtico), como dos contemporneos: as elites de poder e,
principalmente, o corporativismo e sua variante neocorporativa. Nestes casos, detive-me no
s na considerao de suas propostas, mas tambm nas crticas elaboradas, principalmente a
partir do pluralismo.

No captulo II, em sua primeira parte, se expem, sinteticamente, os principais

elementos de outros enfoques, teorias e modelos que, de alguma forma, abordam tambm as
questes polticas nas anlises das polticas pblicas. So trs, basicamente: o enfoque neoinstitucional, a anlise de setor e os modelos cognitivos. Na segunda parte, comentei os
diversos enfoques e teorias que desenvolvem a proposta de redes sociais e polticas,
especificamente as teorias sobre a patronagem e clientelismo, as teorias e modelos do
individualismo relacional dos estudos norte-americanos e os modelos dos estudos britnicos
de redes de poltica, no marco do Pluralismo Reformado.
17

O captulo III apresenta, com as restries apontadas oportunamente, uma

aproximao tambm sinttica do que seria o campo de anlise das polticas pblicas.
Partindo dos seus antecedentes internacionais, tentei reconstruir tanto a trajetria quanto os
temas recorrentes no campo, como o encantamento com o Estado, os estudos setoriais, a
avaliao de polticas, a reforma do Estado e a dimenso social da democracia. Durante o
desenvolvimento do captulo, tentei destacar a anlise de polticas na agricultura, como uma
rea ou subcampo especfico.

No captulo IV, comecei tratando das leituras feitas a partir das abordagens elitista e
pluralista em estudos brasileiros sobre a agricultura, nas quais foram recuperadas as questes
polticas nas polticas pblicas. No caso das leituras elitistas, ressaltando o seu encantamento
com o Estado, parti de uma aproximao sinttica da proposta de anis burocrticos na anlise
do Estado Burocrtico Autoritrio. Depois, expus uma leitura que enfatiza as relaes de
poder nos confrontos entre elites burocrticas nas instituies do Estado que tratam com a
agricultura desde os anos 30; para finalmente me deter na leitura que recupera o enfoque
corporativo na agricultura, sobretudo do corporativismo setorial e dos complexos
agroindustriais. Na segunda parte do captulo, apresentei algumas leituras pluralistas,
comeando com a que destaca o papel dos grupos de interesse, com a prtica de lobismo, e
seguindo com a que enfatiza os arranjos institucionais e a natureza contextual das interaes
entre os atores num contexto de pluralismo limitado. Finalizei, recuperando as que pem em
foco as arenas decisrias e os atores das polticas pblicas para a agricultura.

O captulo V trata de leituras baseadas em outros enfoques, teorias e modelos que

contribuem no estudo das questes polticas das polticas pblicas na agricultura brasileira,
particularmente aquelas que trabalham com redes polticas e sociais. Na sua primeira parte,
recuperei as leituras que ressaltam a importncia da patronagem e do clientelismo. Assim,
expus leituras que visualizam a fora do clientelismo como uma manifestao do poder do
atraso; ou aquelas que apontam o clientelismo como uma das gramticas nas relaes
Estado/sociedade, no Brasil. Tambm apresento uma leitura que olha a poltica como um
saber fazer, destacando o papel das reputaes e das lealdades faccionais em casos que vo
desde a elaborao do oramento pblico at a poltica fundiria. A segunda parte do captulo
recupera dois exemplos das anlises, em termos dos modelos de redes de poltica. Comea-se
com uma leitura que procura a articulao das redes de poder com o territrio e o enfoque
neo-institucional na anlise de complexos agroindustriais. E finaliza-se o captulo com um
18

estudo meu que, partindo do enfoque dos estudos britnicos de redes de poltica pblica, tenta
caracterizar os arranjos entre interesses pblicos e privados nas polticas pblicas para a
agricultura, num contexto de Reforma do Estado.

Por ltimo, nas Concluses feita uma avaliao das questes e desafios de que se
tentou dar conta na tese, os quais foram apontados nesta Introduo. Especificamente, se
reflete sobre: a identificao da produo intelectual internacional que olha as questes
polticas nas polticas pblicas; como se tem enfrentado as questes polticas nas polticas
pblicas nos estudos sobre a agricultura brasileira; as propostas analticas que abririam pistas
mais promissoras para revelar, atravs das polticas pblicas, as relaes no Brasil; e os
limites e potencialidades da metodologia escolhida nesta tese.

19

CAPTULO I. AS ABORDAGENS PLURALISTA E ELITISTA E O

ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS
Dentre as abordagens tradicionais da cincia poltica, tanto o pluralismo como o elitismo
tm um papel de destaque no resgate das questes polticas, nas polticas pblicas. Ambos
tratam do liberalismo na poltica, porm, desde posies diferentes. O pluralismo analisando e
assumindo a democracia e o governo liberal contemporneo como os melhores modelos a
serem seguidos. O elitismo questionando as premissas fundamentais de grande parte dos
pressupostos desse liberalismo poltico ocidental.

Ambas as abordagens recuperam tambm a primazia do poltico. Com diferena de

posies e de matizes, as polticas pblicas promovidas pelos governos como interfaces da
esfera pblica e da esfera privada so consideradas tanto pelo pluralismo quanto pelo
elitismo como resultados polticos, produto do conflito entre interesses e foras sociais em
pugna pela adjudicao de recursos escassos num contexto que apresenta em maior ou
menor medida desigualdades estruturais (Marsh, 1997: 278).

O pluralismo, na forma de corrente majoritria na cincia poltica, tem se modificado

muito desde as propostas clssicas de autores como Truman, Dahl ou Easton1. As tentativas
de superao dos limites dessas propostas tm produzido novos enfoques, como, por exemplo,
o pluralismo de elite, o neopluralismo, o pluralismo reformado, o lobismo e a democracia
radical2.

A abordagem do elitismo denominada freqentemente como dirigencial tambm

est composta por uma variedade de aportes que partem dos enfoques tradicionais do elitismo
clssico, de autores como Michels (1962), Pareto (1935) e Mosca (1939); e do elitismo
democrtico, o qual se constitui a partir de trabalhos de Weber (2004) e dos trabalhos mais
recentes de Schumpeter (1976). Como no pluralismo, tambm se encontra a renovao das
propostas atravs de enfoques mais recentes, como os da elite de poder (Mills, 1956), do

Como exemplo da obra desses autores, cabe destacar Truman (1951), Dahl (1967) e Easton (1967).
S guisa de exemplo, caberia lembrar aqui de Lindblom (1977) como expoente do neopluralismo; Heclo
(1977) e Richardson e Jordan (1979), do pluralismo reformado; Lowi (1969) e Mc Farland (1987), do pluralismo
de elite; Graziano (1994), do lobismo; e Hirst (1990) e Wainwright (1993), da democracia radical.

20

corporativismo (Schmitter,1974) e do neocorporativismo (Cawson, 1994).

So vrias as distines que podem ser apontadas entre o pluralismo e o elitismo ou,
dizendo melhor, entre os pluralismos e os elitismos nas suas anlises polticas das
polticas pblicas. Por exemplo, enquanto a verso pluralista enfatiza a vontade ativa dos
grupos para explicar o acesso diferencial dos atores sociais s polticas pblicas, o elitismo o
faz considerando o peso das desigualdades estruturais que caracterizam a sociedade, e que
esto presentes no formato das instituies estatais e nos processos que fluem nelas, como o
caso das polticas pblicas. Ou ainda, enquanto os enfoques contemporneos do elitismo
explicam a intermediao de interesses nas polticas pblicas atravs do padro do
corporativismo social-democrata europeu, o pluralismo o faz a partir do tpico padro norteamericano de lobbies.

Mas, em ltima instncia, o conjunto de diferenas pode remeter a concepes diversas

sobre a esfera privada e a esfera pblica, que se visualizam em ambas as abordagens3. A
abordagem pluralista d primazia terica esfera privada. As atitudes, opinies e preferncias
dos grupos e indivduos so consideradas como postulados tericos. As polticas, na qualidade
de fenmenos, so definidas em termos de fora de indivduos e grupos; o poder atribudo a
grupos ou indivduos, tendo como base seus desempenhos no processo de decision-making. O
padro de resultados dos processos de deciso determina o tipo de sistema que est sendo
observado.

No elitismo, a noo liberal tradicional de privado abandonada, reduzindo-se seu mbito

e significado expanso da esfera pblica. As parcelas da esfera privada que mantm
significado terico so as correspondentes ordem institucional dominante e que, levando a
marca da oficialidade, funcionam como pilares da esfera pblica. O que resta da esfera
privada seriam massas alienadas, anmicas: famlias, minorias religiosas, tnicas e outras
organizaes sociais que estariam numa posio de inferioridade em tamanho e poder, em
relao ordem institucional hierrquica dominante. O corporativismo apresenta
especificidades dentro da abordagem elitista. Em particular, oferece um espao terico
3

No senso comum, apresentam-se diversas denotaes do termo pblico: relativo, pertencente ou destinado ao
povo, coletividade; que de uso de todos; comum, aberto a qualquer pessoa; de conhecimento de todos; esfera
governamental, ao ou esfera administrativa; comportamento em locais geralmente freqentados,
comportamento em locais de propriedade governamental. Da mesma forma, se podem reconhecer diversas
denotaes do termo privado: particular; privacidade; propriedade privada; que no pertence a todos os
indivduos; de uso exclusivo de algum; atividades e instituies sociais como clubes, entidades de caridade.

21

significativo esfera privada (porm, mais limitado que no paradigma pluralista). O

corporativismo atribui aos grupos ocupacionais, s classes, empresas ou indstrias,
instituies culturais, grupos de linguagem, regio, religio ou etnia uma base firme de
realidade no setor privado. Estes interesses privados podem procurar os espaos pblicos,
como tambm podem ser procurados e sistematicamente incorporados em decises estatais e
jurisdies administrativas. Diferentemente do pluralismo, no se considera que a fora e a
interao entre esses grupos constituiriam os elementos essenciais e completos do processo
poltico. O fundamental o reconhecimento e a atribuio de status pblico dado pelo Estado
aos grupos. O reconhecimento da formao de interesses privados est ligado a elementos
essenciais de existncia cultural, organizao social tcnico-cientfica e modos econmicos.

Para a abordagem pluralista, a esfera pblica estaria habitada por partidos polticos,
legislaturas, cortes, mandatrios e agncias e comisses burocrticas, os quais apresentam
marcas constitucionais de oficialidade. Ela dirigida por lderes e funcionrios, eleitos ou
nomeados. O Estado, ou mais precisamente o setor pblico, seria uma arena na qual as
vitrias e as perdas de grupos de interesse so registrados, e no o ponto de origem das
poltica pblicas. A poltica pblica seria o resultado bem sucedido da explorao feita pelos
grupos de oportunidades de acesso aos funcionrios pblicos que tomam decises. O setor
pblico se movimenta na direo do maior poder e influncia presente nas foras privadas.
No existe nenhum conceito substancial de interesse pblico na perspectiva pluralista, salvo o
compromisso de regras de jogo constitucionais e de sua manuteno. O nico espao onde o
Estado autnomo corresponde precisamente a essa atividade de compromisso com as regras
constitucionais fundamentais.

Na abordagem elitista, como foi apontado, manifesta-se uma expanso da esfera pblica.
O governo ou os aparelhos estatais so elemento central da esfera pblica. Ainda que os
funcionrios pblicos possam ter alguma autonomia, o desenvolvimento de uma poltica diz
respeito usualmente classe poltica, composta por um seleto grupo de pessoas de outras
ordens institucionais dominantes. O interesse das questes empricas e tericas na abordagem
elitista orienta-se para compreender o gro e a forma da unidade e coeso que so conseguidas
entre estes diferentes setores da esfera pblica. O corporativismo recoloca o problema da
independncia entre a esfera pblica e privada. O Estado visualizado como
significativamente autnomo em relao s classes, grupos ou indivduos privados e, ainda,
quanto s demandas do sistema econmico. Mesmo que o Estado responda s necessidades e
22

desejos da sociedade, nem todos os objetivos polticos so derivados das necessidades e

desejos socioeconmicos, j que o Estado corporativo tambm responde s necessidades,
desejos e objetivos de seu prprio funcionalismo. O Estado uma formulao independente.
Em funo de seus prprios objetivos, o Estado pode tomar a iniciativa de incorporar vrios
grupos sociais, de modos diferentes, nos processos administrativos ou de decision-making,
procurando tambm atingir seus prprios fins.

A viso poltica das polticas pblicas tem que dar conta da interpenetrao entre as
esferas privada e pblica. Tambm nesse caso as abordagens pluralista e elitista colocam
diferentes questes que informam suas anlises particulares. Na abordagem pluralista,
aparecem questes como: quais so as condies e tcnicas de mobilizao individual e
grupal para a participao pblica; quais so as estratgias polticas usadas para adquirir e
manter poder, e afetar decises polticas; quem consegue o qu e como. Na abordagem
elitista, encontramos questes do tipo: quais so os padres de ordenao institucional
dominantes que modelam e determinam a alocao de recompensas, status, privilgios e
recursos; quais so as capacidades das elites para uma ao e coordenao unificada; quais
so os canais de institucionalizao ou de colaborao formal entre interesses organizados e
elementos da estrutura do Estado; qual a estrutura de interesses organizados na sociedade;
quais so os fatores histricos, sociais, polticos, econmicos que impelem o Estado a
incorporar interesses organizados nos processos de decision-making.

Passemos agora a ver com mais detalhe, nos pontos seguintes deste captulo, as
especificidades, aportes e limites das abordagens pluralista e elitista, tanto nos seus enfoques
clssicos como nos contemporneos, particularmente no que diz respeito anlise poltica das
polticas pblicas.

1.1 A Abordagem Pluralista

A origem do pluralismo remonta s teorias pioneiras do liberalismo e do bem comum.

Atravs de suas diversas denominaes democrtica, funcionalista, condutiva,
individualista, de mercado, etc. tem sido a corrente majoritria e mais difundida da cincia
poltica4. Existem muitas interpretaes diferentes desta abordagem mas, em geral, todas elas
4

Dentre o grande nmero de autores que tm contribudo para o desenvolvimento dessa abordagem, se podem
mencionar Truman (1951), Polsby (1963, 1980), Dahl (1967), Easton (1967) e Lindblom (1977).

23

compartilham seu carter preceptivo, porque oferece um modelo ideal de governo; normativo,
porque este modelo considerado como a melhor forma de governo; e descritivo, pela anlise
que desenvolve a partir da nfase no observvel. Porm, igualmente consensual a avaliao
sobre o dficit terico do pluralismo. (Smith, M., 1997: 217).

1.1.1. O Pluralismo Clssico

O pluralismo clssico, representado por autores como Dahl, Truman e Polsby, e que foi
dominante sobretudo nos anos 50 e 60, considera que os indivduos, com suas preferncias e
valores, so as unidades constitutivas das organizaes e da sociedade: as interaes e
intercmbios entre os indivduos constituem todas as diversas entidades sociais da sociedade
moderna. Assim, os diversos tipos de organizaes (por exemplo, associaes voluntrias,
grupos de presso, agncias do Estado, partidos, empresas) representam agregados de
indivduos, respondem a suas preferncias e subsistem enquanto mantenham um apoio
suficiente dos mesmos. As mltiplas relaes entre grupos e organizaes geram
normalmente um consenso social atravs da comunicao das preferncias e valores, da
formao da opinio pblica e das aes responsveis dos seus lderes. Por sua vez, a
sociedade visualizada como um conjunto de papis e atividades individuais,
interdependentes e diferenciados. Ou, de forma mais geral, como um agregado de indivduos
relacionados pelo mercado, o qual tem socializado os valores culturais. O mercado enfocado
como local de confrontao das preferncias e valores (Alford e Friedland, 1991: 45).

Com relao ao Estado, o tipo de questes ressaltadas pela abordagem pluralista seria, por
exemplo: como so influenciadas as decises governamentais pelos grupos sociais; quais so
as conseqncias da participao para a estabilidade das normas e dos valores democrticos;
como se constituem as instituies polticas a partir de papis e valores mltiplos; quais so as
conseqncias do discenso ou da falta de confiana na eficcia das instituies polticas;
como socializar os indivduos nos valores democrticos (Alford e Friedland, 1991: 46).

Entre as caractersticas principais do pluralismo est sua nfase na diversidade, na

diferena. A complexidade do mundo contemporneo supe que nenhum grupo, classe ou
organizao possa ter o domnio da sociedade. Neste contexto, enfatiza-se a separao entre o
Estado, o mercado e a sociedade civil; a diferena entre o poder poltico e poder econmico e
a diversidade dos interesses que se afirmam em reas polticas diferentes. O poder est
24

disperso e no-acumulvel; conseqentemente, o papel do Estado mais o de regulador dos

conflitos que o de dominador do mercado ou da sociedade em funo de interesses
particulares (Smith M., 1997: 218).

1.1.1.1. Os supostos sobre o Estado

Em geral, do ponto de vista da abordagem pluralista, no se fala do Estado. H uma
rejeio sobre bases polticas e tericas s idias de estrutura monoltica, hierarquizao e
centralizao associadas noo clssica de Estado e que pressupem que a organizao que
governa a sociedade tenha um forte carter autoritrio e uma ampla abrangncia poltica,
econmica, social e ideolgica. Assim os autores que participam dessa abordagem falam de
sistema poltico (Easton, 1967); comunidade poltica (De Grazia, 1948); sociedade organizada
(Long, 1962); ou sistema pluralista (Mc Farland, 1969). Em geral, os pluralistas preferem
falar explicitamente de governo mais que de Estado (Alford e Friedland, 1991: 49).

Porm, seja de forma explcita ou implcita, a abordagem pluralista assume uma srie de
supostos sobre o Estado: que ele est integrado por valores; que uma instituio escolhida
pelos indivduos; e que funcional para a sociedade. A questo sobre quais so os valores
mais coerentes com a ordem social e com a estabilidade governamental faz parte, dentro do
pluralismo, de um debate constante entre posturas liberais e conservadoras. Por um lado, os
liberais enfatizam a importncia da escolha individual, do direito participao, da
necessidade de que a ao governamental garanta a igualdade de oportunidades e de que as
decises do governo representem a todos os grupos de interesse. Por outro lado, os
conservadores ressaltam a necessidade de minimizar a sobrecarga da demanda5, a fim de
aliviar a responsabilidade de tomadas de deciso atribudas s lideranas polticas, mantendo
as demandas, a todo momento, dentro dos limites do consenso. Por trs desse debate, est um
dos pressupostos centrais da abordagem pluralista: os valores como fonte de integrao do
Estado e da sociedade. A coerncia dos valores de diferentes instituies e uma cultura
poltica democrtica promoveriam a estabilidade6 (Alford e Friedland, 191: 49).
5

Atravs da noo de sobrecarga da demanda, aponta-se para contextos, onde a existncia de um nmero
excessivo de grupos requerendo demasiados assuntos do Estado, gera uma sobrecarga do sistema poltico que
leva ingovernabilidade do pas (Smith, M., 1997:227).
6
Ainda que os valores sejam centrais em sua abordagem, os pluralistas tendem a no explicar as suas origens e
variaes histricas, e sim a utiliz-los para dar conta de outros fenmenos. Da mesma forma que a economia
clssica considera que as preferncias de consumidores e produtores so variveis exgenas que no tm que ser
necessariamente explicadas, para os analistas pluralistas do Estado democrtico os valores dos votantes so um
referente irredutvel na explicao da ao poltica (Alford e Friedland, 1991: 50).

25

Um segundo suposto ressalta que, da mesma forma que as demais organizaes e a

prpria sociedade, o Estado construdo a partir de indivduos que escolhem acreditar que
existem regras, normas e valores aos quais tm que se adequar, ou so persuadidos a atuar
como se eles existissem e fosse necessrio acreditar neles. A lei considerada como escolha
dos indivduos, e o Estado um agente cujo papel fundamental fazer cumprir as leis: ele
necessrio por causa dos conflitos entre os interesses individuais. Uma das imposies
principais a proteo do direito individual de fazer coisas. Porm, com freqncia se atribui
aos prprios Estados a capacidade de escolher, de atuar, de decidir e ainda de dizer, como se
fossem, eles mesmos, indivduos (Alford e Friedland, 1991: 50).

Um terceiro suposto que o Estado funcional para a sociedade. Isto , na perspectiva

pluralista a principal funo do Estado servir como mecanismo neutral para agregar
preferncias e integrar a sociedade mediante a corporificao dos valores consensuais. O
Estado visto como provedor de bens coletivos, ao mesmo tempo em que uma unidade de
deciso que faz o que a sociedade escolhe. Ou seja, quando o Estado funciona
adequadamente, gerando um processo poltico normal, os seus interesses e os da sociedade
so idnticos (Alford e Friedland, 1991:51).

1.1.1.2. O Estado como instituio de no-mercado e como local de conflitos

A noo implcita de Estado e, em sentido estrito, a de governo remete distino

entre instituies de mercado e de no-mercado. Nas posies extremas de economistas
como Arrow, o governo s uma das instituies coletivas a mais, que se distingue das outras
basicamente pelo monoplio do poder coercitivo (Arrow, 1974: 25)7. Para ele, quando o
mercado no consegue um nvel timo, a sociedade reconhece a falha e aparecem instituies
coletivas de no-mercado tratando de super-la. Neste caso, o Estado ou o governo como
instituio de no-mercado, realiza a funo que a sociedade necessita. Quando as aes
privadas no bastam, as necessidades sociais gerais (isto , o interesse pblico, o equilbrio
timo) so satisfeitas pela via das aes pblicas (Alford e Friedland, 1991: 51-52).

A partir de posies no to extremas, o Estado visualizado em funo de instituies

poltico-burocrticas desenvolvidas. Isto , como um conjunto de instituies tais como o
7

Williamson (1981) outro dos economistas que, na mesma linha, considera o Estado como mais uma das
organizaes de no-mercado.

26

Executivo, o Legislativo, o Judicirio e o funcionalismo pblico, que so diferentes da

sociedade civil. Assim se enfatiza a complexidade do Estado e a sua separao da sociedade
civil. Por meio de mecanismos como as eleies ou a atuao dos grupos de presso, o
governo reflete as demandas da sociedade e se encontra constrangido pelo poder compensador
da sociedade civil e de outras organizaes. Seguindo a Dahl (1967), os pluralistas reafirmam
a existncia de centros de poder mltiplos, nenhum dos quais plenamente soberano (Smith
M., 1997: 219).

As instituies que conformam o Estado esto num processo de mtuo constrangimento.

No s o Legislativo e o Judicirio estabelecem limites ao Executivo, mas, dentro do prprio
Executivo, os ministrios se constrangem mutuamente, atravs do que foi denominado por
Wilson (1977) tendo como referncia o Reino Unido de pluralismo Whiteball8. Segundo
Wilson, ainda que um departamento desenvolva uma relao muito estreita com um grupo de
presso (como, por exemplo, a relao entre o Ministrio de Agricultura e a National
Farmers Union, no Reino Unido), o fato de que a poltica agrcola se discuta tambm no
Gabinete e nos comits do Gabinete permite que outros interesses (agrcolas e, sobretudo,
no-agrcolas) sejam contemplados (Wilson, 1977: 45).

Assim, os pluralistas consideram o Estado como um local de conflito entre ministrios,

secretarias e outros rgos governamentais que representam um leque muito diverso de
interesses9. Este conflito permanente promove a disperso da autoridade, a qual, por sua vez,
garante que nenhum interesse por si s possa dominar o Estado (Smith, M., 1997: 219).

1.1.1.3. Consenso, participao e poder

Apesar de reconhecer que o conflito entre os grupos endmico na democracia liberal,

sero poucas as vezes em que se considera que tal conflito ameace a estabilidade poltica. O
sistema, no seu conjunto, se mantm por um consenso que define os limites das aes
8

Em referncia rua de Londres onde se encontra a maior parte dos ministrios do governo.
Entre as diferentes anlises que, como no caso do pluralismo Whitehall, visualizam o Estado como um
espao de conflito enfatizando a competio entre rgos governamentais, se poderia mencionar o modelo de
polticas da corte (Rose, 1973). Segundo esse modelo, o Estado, mesmo em regimes autocrticos, raramente
uma entidade monoltica, unitria. Ele compreende uma coleo de instituies e organizaes, em cujo mbito
se efetiva o confronto entre grupos. Nas sociedades em que o confronto intragovernamental predomina, estariam
dadas as condies para a conformao de polticas da corte. Nessas sociedades, as polticas pblicas se
conformam a partir da interao entre grupos (setores) num contexto onde no existem regras claras fixadas
institucionalmente, mas sim no mago do Estado, isto , da corte.
9

27

polticas e os marcos dos resultados que as polticas produzem (Smith, M., 1997: 221).
Porm, na democracia liberal, o consenso apresenta tenses em relao a outro princpio
fundamental do pluralismo: o direito de participao. As tenses se manifestam de muitas
formas: institucionalizao versus participao; interesse pblico versus preferncias
privadas; poder versus responsividade; escolha social versus valores individuais.

Dentre essas formas, e como resultado mais problemtico da modernizao, os pluralistas

ressaltam as tenses provocadas pela tendncia da participao poltica crescer mais rpido do
que a institucionalizao poltica. Quando as expectativas surgem com maior rapidez que as
oportunidades apresentadas pelo desenvolvimento econmico, os grupos sociais recentemente
mobilizados se orientam para a participao poltica. Onde a institucionalizao poltica
forte, a participao poltica regulariza as relaes intergrupais, cria novas bases de interesse e
identidade comuns e proporciona novas oportunidades para a mobilidade individual. Porm,
onde a institucionalizao poltica dbil, difcil que as demandas dos grupos recentemente
mobilizados sejam agregadas atravs de canais legtimos. Como um crculo vicioso, isto leva
ao enfraquecimento das organizaes e dos procedimentos polticos fragilmente estabelecidos
(Huntington, 1968: 54-56). Ainda nos casos onde a institucionalizao poltica forte, a
tenso entre consenso e participao permanece pelo risco j comentado de sobrecarga
de demandas (Alford e Friedland, 1991: 59).

A importncia do consenso para a abordagem pluralista tal, que sustenta sua concepo
de poder. Poder seria a capacidade que tem um ator de fazer alguma coisa que influencie
em outro, de tal forma que modifique o modelo provvel de acontecimentos estabelecidos
para o futuro (Polsby, 1963: 5). Ou, nos termos de Dahl, A tem poder sobre B quando
consegue que B faa algo que, se no fosse por esse poder, B no faria (Dahl, 1957: 202-203).
Os pluralistas consideram que seria possvel determinar empiricamente quem tem o poder.
Para isso, analisam quem est implicado e quem predomina no processo de tomada de
decises (Smith, 1994: 145). A metodologia empregada estabelece que se observe a conduta
real, ou se reconstrua a partir de documentos ou testemunhas, visando tambm determinar se
o mesmo grupo de atores influencia uma ou mais reas (Polsby, 1963: 4)10.

10

A metodologia centra-se em quem faz o qu e em quem consegue seus objetivos. Para alm das crticas que
sero apresentadas posteriormente a metodologia apresenta vantagens como o fato de no considerar
pressupostos sobre distribuio do poder. A descrio da distribuio do poder resultante revela informaes
importantes sobre a fragmentao do sistema de governo e da sociedade contempornea (Smith M., 1997: 222).

28

1.1.1.4. O processo de formulao de polticas e os grupos de interesse

O pluralismo pensa o processo de formulao de poltica em termos da influncia dos

interesses privados nas decises pblicas. Os interesses privados so analisados
principalmente a partir da teoria dos grupos de interesse, que remonta a autores como
Truman (1951) e Bentley (1967).

As polticas so o resultado da interao de diversos grupos sociais. O processo de

formulao de polticas dentro do Estado constitui uma tentativa de mediao entre interesses
opostos. A poltica um processo de negociao constante que garante que os conflitos se
resolvam pacificamente (Dahl, 1967: 24). O processo de elaborao, freqentemente, em si
mesmo um contnuo conflito e intercmbio entre diferentes grupos, onde o governo seria um
grupo a mais (Smith, M., 1997: 219-220).

Na viso clssica, os grupos so vistos como entidades homogneas que cumprem a

funo de articular demandas frente aos partidos polticos; os partidos, por sua vez,
somam essas demandas. Em teoria, os grupos complementam os partidos como um
conjunto alternativo de organizaes representativas que podem afetar as decises pblicas,
mas sem atingir diretamente as posies dos tomadores de decises de polticas. Porm, a
pesquisa emprica sobre os grupos de interesse evidencia que estes no s fazem as funes de
articulao, como tambm influenciam na vida dos partidos e participam na definio e
execuo das polticas pblicas, sendo que os resultados destas negociaes tripartites
entre grupos de interesse, partidos e agentes do governo tomadores de decises convertem-se
em polticas pblicas.

1.1.2. Limites do pluralismo clssico na anlise da formulao e implementao de

polticas

Tanto de autores que se identificam com o pluralismo como de autores que trabalham a
partir de outras abordagens, tm sido levantadas crticas e identificados limites da anlise que
o pluralismo clssico faz dos processos de formulao e implementao de polticas, em
particular das relaes entre o Estado e os grupos de interesse. As crticas apontam, por um
lado, a nfase dada por essa teoria disperso do poder e democratizao do acesso dos
grupos s polticas. Tambm ressaltam-se os limites do mtodo positivista adotado, por no
29

dar conta da estrutura, da ideologia e diacronia. Ao mesmo tempo, considera-se descabida sua
nfase no consenso em torno de valores. Por outro lado, o pluralismo clssico supervaloriza a
eficcia das restries externas e internas, no que se refere concentrao de poder em alguns
grupos, e subvaloriza a importncia dos atores estatais. Alm disso, as anlises apresentam
um forte carter conjuntural e localista, dificultando a construo de marcos mais gerais de
distino de polticas. Nessa linha, finalmente, a abordagem desenvolvida, principalmente a
partir do caso norte-americano, apresenta um forte carter etnocntrico. Passemos a ver com
mais detalhe cada uma destas limitaes.

1.1.2.1.Sobre a disperso do poder e a democratizao do acesso dos grupos s polticas

O pluralismo clssico acredita que, nas sociedades democrticas, o poder se encontra

muito disperso e no cumulativo. Existiriam diversos tipos de recursos que permitiriam
expressar queixas ao governo, impedindo o domnio exclusivo de grupos na maioria das reas
da poltica pblica. O xito numa rea de polticas no aumentaria o poder em outras. No
existiria conexo entre o poder econmico e o poder poltico. Apesar de recursos como o
dinheiro no estarem distribudos da mesma forma entre os atores, os que carecem de dinheiro
disporiam de recursos alternativos, como o voto. Nesse sentido, tende-se a considerar o
empresariado simplesmente como um grupo a mais (Smith, M., 1997: 223).
Para os pluralistas clssicos, a existncia de grupos potenciais11, de uma gama diversa de
atores polticos, de tcnicas de grande amplitude para influenciar no governo e do interesse do
prprio governo em consultas sistemticas populao so aspectos que falariam da
democratizao da acesso dos grupos s polticas pblicas (Smith, M., 1994: 146).
Conseqentemente, interesses organizados contando com argumentos de peso conseguiriam,
em algum momento, acessar a formulao de polticas, fazendo com que o governo os leve
em considerao. Porm, esse pluralismo no explica porque certos grupos que renem essas
caractersticas tm sido impedidos, por muito tempo, de participarem na arena poltica. Por
exemplo, no caso ingls ou no brasileiro recorrente a excluso dos consumidores nos
processos de formulao e implementao das polticas agrcolas. Isto , a abordagem no se
ocupa adequadamente dos mecanismos como os do no-reconhecimento ou no-legitimao
de determinados grupos pelo governo que existem dentro dos processos de elaborao de

11

Isto , grupos que compartilham interesses, mas que, no momento, no se encontram organizados.

30

polticas para excluir os grupos no desejados pelos que detm o poder (Smith, M., 1997:
223).

1.1.2.2.Sobre as restries do mtodo positivista na considerao da diacronia, da

ideologia e da estrutura

Tendo como centro de sua abordagem metodolgica o comportamento observvel com

uma forte nfase sincrnica, o pluralismo clssico considera como um indicador fundamental
de acesso e, conseqentemente, de influncia que existam dados sobre a implementao
de consultas aos grupos, atribuindo muitas vezes relaes causais por exemplo, de
influncia a simples correlaes empricas. Essa nfase na investigao emprica apoiada
em fatos observveis leva os pluralistas clssicos a no verem, muitas vezes, as autnticas
razes das polticas, j que no prestam suficiente ateno ou no conseguem levar em
conta os contextos estruturais e ideolgicos nos quais as polticas se formulam. A influncia
dos grupos de presso no se origina s nos seus recursos, mas tambm nas caractersticas
desses contextos, os quais, introduzindo um vis particular no processo decisrio, levam a
favorecer alguns interesses em detrimento de outros12 (Smith, M., 1997: 223).

Assim, como conseqncia das restries do mtodo, a abordagem clssica do pluralismo

tem dado escassa ateno s limitaes estruturais externas do governo. Isto , d pouca
importncia ou tem dificuldade em considerar a influncia dos cenrios mundiais ou
regionais na formulao das polticas pblicas. Por exemplo, essa abordagem teve
dificuldades em avaliar que a mudana radical de orientao na poltica do governo do Partido
Trabalhista na Inglaterra, em 1977, no se deveu s presso da Confederao Industrial
Britnica (CBI) ou ao poder da City, mas tambm competio que enfrentava o Reino Unido
no mercado mundial e ao impacto do relativo declnio econmico na diminuio do gasto
pblico (Smith, M., 1994: 224).

Mas, ao mesmo tempo em que a nfase rigorosa no comportamento observvel propicia

que o pluralismo clssico desconsidere a importncia dos contextos ideolgico e estrutural, a
nfase ou os quase-pressupostos sobre o poder disperso e a necessidade de democratizao do
12

Para captar a influncia dos grupos, seria fundamental considerar, desde uma perspectiva diacrnica, o
desenvolvimento histrico de uma rea de poltica, analisando de que modo os grupos de interesse fizeram parte
dela, quais foram excludos e que arranjos institucionais surgiram no processo decisrio (Smith, M., 1997:223).

31

acesso para os grupos o leva a introduzir, sem muito controle analtico, questes polmicas
nos prprios termos empricos, como a das reaes antecipadas. Isto , partindo dos
supostos do poder disperso e do equilbrio de poder no sistema poltico, sem comprovao
emprica, os pluralistas atribuem a certas aes levadas a cabo pelos grupos o sentido de
reao ante possveis aes de outros grupos, que ainda no aconteceram. Atribui-se um
sentido teleolgico s aes, desconsiderando as especificidades histricas dos contextos. Por
exemplo, a reao antecipada dos membros do Congresso americano ante as possveis
presses dos grupos, na anlise de Truman (Truman, 1951: 338); ou a reao antecipada
dos polticos de New Haven frente aos notveis econmicos, apresentada em Dahl (Dahl,
1961: 84).

1.1.2.3. Sobre a nfase no consenso em torno de valores

A no considerao da ideologia leva os pluralistas clssicos a acreditarem no predomnio

do consenso bsico em torno de valores na sociedade, e de que esse consenso seja
politicamente neutro e resultado de um amplo acordo. Na prtica real, o grau de consenso
questionvel e, ainda que esse grau seja elevado, o consenso no neutral, j que serve a um
determinado conjunto de interesses (Smith, M., 1997: 224).

Por sua vez, a falta de atividade observvel de determinados grupos passa a ser
visualizada, no pluralismo clssico, como um sinal de consenso e no como resultado do fato
de que, em geral, os grupos que questionam o consenso so excludos do processo poltico.
Freqentemente as polticas que se produzem com base nesses consensos no so as que
levam em conta o interesse geral. Elas so as apoiadas pelos atores principais na elaborao
das polticas, servindo dessa forma a interesses determinados. Assim, a abordagem pluralista
clssica no d conta das implicaes totalmente diferentes, quando o consenso fruto de
uma aceitao geral ou quando o resultado da excluso de determinados grupos do processo
poltico (Smith, M., 1994: 150).

1.1.2.4. Sobre a supervalorizao da eficcia das restries externas e internas para a

concentrao de poder em alguns grupos

Os pluralistas clssicos consideram que nas sociedades industriais modernas existe uma
tendncia predominante disperso de poder. Essa disperso estaria garantida por um
32

conjunto de restries externas e internas sobre a concentrao de poder em determinados

grupos, nos processos de formulao e implementao de polticas13.

As restries externas se manifestariam atravs de poderes que se contrapem: isto , a

existncia real ou potencial de um contra-grupo alternativo. No existiria um nico grupo
que toma todas as decises e se beneficia delas. A existncia de um ou mais contra-grupos,
com as diferentes formas de competio entre eles, expressaria e reforaria a disperso do
poder.

Na sociedade, as pessoas pertenceriam a diversos grupos potenciais. A ameaa da

possvel organizao e atuao desses grupos funciona como contrapeso poltico e como
forma de dispersar o poder, levando a que os dirigentes polticos preocupados com sua
prpria reeleio registrem seus interesses e os considerem no momento de tomar suas
decises (Truman, 1951: 397).

Porm, alm dos problemas, em termos conceituais, com a prpria noo de grupo
potencial (por exemplo, a incompatibilidade da noo de grupo potencial com o fato de que
o estar em grupo pressupe uma identidade coletiva e uma existncia com algum grau de
organizao), seria questionvel que esses grupos viessem a exercer grande influncia sobre
os decision-makers. muito difcil que esses grupos venham a se organizar efetivamente14 e
consigam o reconhecimento dos seus interesses; como tambm estranho que um nico
aspecto influencie nos votos de muita gente: conseqentemente, os grupos potenciais no se
constituiriam numa real ameaa eleitoral (Smith, M., 1994: 149).

Dentre as restries internas, os pluralistas ressaltam, por exemplo, os mecanismos de

constrangimento do sistema de governo de gabinete (ou pluralismo Whitehall). O fato de
que no Gabinete ou nas comisses interministeriais ou interdepartamentais venha a estar
representada uma pluralidade de interesses impediria o monoplio de algum desses interesses,
numa rea especifica de poltica pblica. Porm, cabe relativizar a eficcia desses
mecanismos de constrangimento ou restrio interna do pluralismo Whitehall. No mais das
vezes, a poltica se faz concretamente em departamentos ou ministrios, sem relao com

13

Os pluralistas clssicos tambm tendem a valorizar excessivamente a eficcia dessas restries.

Para que essa organizao acontea, relembra Olson (1999), a ameaa a seus interesses tem de ser muito
grande.
14

33

comits interdepartamentais ou com o prprio Gabinete, limitando ou impedindo, assim, a

representao de interesses alternativos. Porm, ainda quando outros ministrios possam vir a
ter acesso a esse processo de formulao de polticas, em geral, a proposio de mudanas
radicais nas polticas apresentadas por um ministrio no acontece, seja tanto pela cautela na
crtica a outro rgo, visando no fechar portas a futuros apoios para as suas propostas de
polticas, seja pela freqente falta de tempo real para apresentar alternativas no prazo certo
(Headley, 1974: 48).

Os pluralistas clssicos no levam em conta que, nos governos parlamentaristas, apesar de

existirem consultas e discusses e que estas possam apontar para outras alternativas, a
tendncia resultante a de no alterar o andamento da poltica que tinha sido proposta
inicialmente pelos ministrios respectivos. A maioria das polticas se formula dentro dos
ministrios, sem interveno de comits interministeriais ou de outros rgos do Executivo
(Jordan e Richardson, 1987: 28).

1.1.2.5. Sobre a subvalorizao da importncia dos atores estatais

A tendncia a exagerar a importncia dos grupos e de seus recursos no processo de

elaborao das polticas, focalizando as anlises na conduta e na organizao dos mesmos,
leva a que outros atores sejam descuidados ou subvalorizados no pluralismo clssico, em
particular os agentes do Estado.

A maioria das polticas iniciativa de atores governamentais. Esses atores as desenvolvem

no s por presses dos grupos de interesse, mas tendo em considerao suas prprias idias e
interesses (Nordlinger, 1981: 39). O peso excessivo atribudo pelos pluralistas clssicos aos
grupos de interesse os leva a no reconhecer a importncia dos atores estatais na formulao e
na implementao das polticas, e a no dar conta de uma anlise mais detalhada dos
interesses e capacidades da burocracia, nesses processos (Skocpol,1985: 21)15, nem das
relaes institucionais tampouco sejam elas formais ou informais que do coeso aos
componentes do Estado e estruturam suas relaes com a sociedade (Hall, 1986: 19).

15

Com freqncia o poder ou a influncia de um grupo de interesse nos processos de formulao e de

implementao de polticas deriva da percepo que os funcionrios tenham do grupo e do status pblico que o
governo lhe atribua (Offe, 1989: 39).

34

1.1.2.6. Sobre o etnocentrismo original da abordagem

O pluralismo clssico de autores como Dahl, Truman e Bentley provm de um mbito

cultural e histrico muito concreto: os Estados Unidos da Amrica do Norte, em particular de
meados do sculo XX. Nesse contexto, no predominavam as idias de um governo central
forte baseado no Executivo. Pelo contrrio, existiam fortes poderes estaduais e locais e uma
constante disputa entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. A existncia desta
multiplicidade de poderes e de suas disputas supe que, para os atores governamentais, seria
benfico que os grupos de interesse entrassem no processo de formulao de polticas,
aportando apoio nos conflitos internos que normalmente acontecem nesses processos, assim
como cooperando na implementao das polticas. Por sua vez, o descrdito dos partidos, o
fracasso das organizaes sindicais e a forte presena de clivagens de tipo regional, tnico e
econmico faziam com que os indivduos encontrassem nos grupos de interesse um
instrumento melhor de representao e de identidade, do que nos partidos ou sindicatos.
Assim, os Estados Unidos teriam um sistema poltico muito mais sensvel presso dos
grupos, abrindo para eles um espao legtimo maior nos processos de formulao e
implementao de polticas (Smith, M., 1997: 226).

As caractersticas desse contexto cultural e histrico norte-americano impregnaram os

pressupostos, as questes e a acumulao de conhecimentos no pluralismo clssico, imbuindo
a abordagem de um forte carter etnocntrico, que dificulta sua aplicabilidade plena em outros
contextos sociais, sem que se faam as relativizaes e readequaes necessrias.

1.1.3. A procura pela superao dos limites do pluralismo clssico

As mudanas das condies histricas16 reforaram as crticas provenientes de anlises
que utilizavam outras abordagens e teorias. Olson (1999), tendo como base os conceitos de
bens pblicos e de incentivos seletivos, questionou a idia de que os grupos se formassem
espontaneamente, a partir de interesses comuns. Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985)
desmontaram a viso que fazia do Estado um mero reflexo da competio e resultados sociais,

16

A guerra do Vietn, o movimento pelos direitos civis e a persistncia das desigualdades indicavam que o
paraso pluralista apresentava falhas (Smith, M.,1997: 226).

35

j que, segundo suas anlises, o Estado seria um ator principal nos processos polticos, com
ampla capacidade e influncia nos resultados desses processos.

A crtica emprica mais contundente ao pluralismo foi levada a cabo, principalmente, por
dois enfoques muito diferentes: o corporativismo e a nova direita do neoliberalismo.
Desde o corporativismo se assinalava que as sociedades liberais estavam se tornando cada
vez mais corporativas. Ao invs de existir um tipo de interao relativamente aberta entre os
grupos e o Estado nos processos de formulao de polticas em particular, os de poltica
econmica estes, cada vez mais, eram conduzidos atravs de negociaes restritas aos
principais atores econmicos e o Estado (Schmitter, 1974).
Por sua vez, o enfoque da Nova Direita17, com o iderio e agenda do neoliberalismo, a
partir do desenvolvimento da noo de sobrecarga da demanda, ressaltou que a expectativa
de que os governos dessem solues atravs de suas polticas, aos diversos tipos de problemas
demandados pelos grupos de interesse, levava crise do Estado e estagnao econmica. A
proliferao dos grupos de presso, ao invs do seu papel positivo de controle do Estado e de
manuteno democrtica do processo de formulao de polticas, estava aumentando
excessivamente o tamanho do Estado e passando a asfixiar a democracia ao defender
interesses particularistas. O processo poltico estaria dominado pelos grupos de interesse e no
pelos votantes; e o predomnio dos interesses particularistas estaria impedindo a
reestruturao necessria para limitar os privilgios concedidos (Smith, M., 1997: 227).

Ante essas crticas polares e procurando dar conta dos novos contextos histricos, vrios
autores, partindo do pluralismo, vm desenvolvendo outras propostas de anlise que visam
uma compreenso mais complexa das relaes entre os grupos de interesse e o governo,
reconhecendo problemas como o acesso diferencial ao processo poltico, o poder empresarial,
a no-neutralidade do Estado e a existncia de regras de jogo que podem favorecer a alguns
grupos frente a outros (Smith, M., 1994: 142).

17

A ascenso de Thatcher e Reagan ao poder, no Reino Unido e nos EUA, veio acompanhada da consolidao
de um pensamento neoconservador a Nova Direita que articulou componentes de enfoques, teorias e modelos
utilizados para a anlise de polticas pblicas, como, por exemplo, a da escolha pblica e o rent seeking. O
neoliberalismo foi o cerne do iderio e da agenda da Nova Direita. Ele foi sendo elaborado, principalmente, por
intelectuais com um p na academia e outro em consultorias da city financeira, assessorias dos governos e nos
quadros diretivos de bancos e agncias multilaterais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional.

36

1.1.3.1. O acesso diferencial ao processo poltico pela institucionalizao das relaes

entre os grupos e o governo

Na sua concepo clssica, o acesso diferencial ao processo poltico teria a ver com o
poder do grupo, o qual, por sua vez, dependeria basicamente dos recursos de que ele
dispunha. Isto , ao grau e ao tamanho de sua organizao, ao volume de recursos financeiros,
sua capacidade de mobilizao, s capacidades e qualificaes dos dirigentes e
legitimidade do grupo e de seus dirigentes (Truman, 1951: 267-269; Eckstein, 1963: 16).

Porm, j o prprio Truman (1951) e, posteriormente, Alderman (1984) aceitaram que os

grupos tm acesso diferenciado ao processo poltico, admitindo que podem se desenvolver
relaes institucionalizadas entre unidades governamentais e grupos de interesse concorrentes
que, uma vez estabelecidas, impeam o acesso ao processo poltico de outros grupos externos
(Truman, 1951: 10 e 354). Essas relaes seriam estreitas e exclusivas (Alderman, 1984: 125).

Nos embates com autores corporativistas, surgiram novas anlises que visavam dar conta
das reas de poltica nas quais existem relaes bilaterais muito estreitas entre o governo e os
grupos de interesse. Assim, Jordan coloca que, onde a consulta aos grupos de presso esteja
formalizada, se pode falar de institucionalizao do pluralismo (Jordan, 1981: 112; Jordan,
1984: 145). Para referir-se a situaes onde os grupos de interesse capturam o governo,
estabelecendo um acordo tcito por no concorrerem entre si e estreitando a dimenso da
arena poltica, se tem proposto a categoria pluralismo corporativo (Smith, M., 1994: 140).

Mas esta abertura no implicaria em abrir mo dos elementos centrais da abordagem.

Segundo Cox, em sua resposta aos crticos do pluralismo, para poder refutar a utilidade da
abordagem pluralista na anlise das polticas pblicas, haveria que demonstrar que a grande
maioria das polticas, durante quase todo o tempo, esteve configurada pelos mesmos
interesses, o que, segundo ele, no seria demonstrvel na maioria das sociedades modernas
(Cox, 1994: 132).

1.1.3.2. O poder empresarial

Porm, pluralistas como Easton (1967) e Truman (1951) apontam que existem grupos de
presso com uma quantidade to significativa de poder, que conseguem at vetar a poltica
37

governamental, o que os transformaria em atores fundamentais, na determinao dos

resultados polticos. Entre esses atores, destaca-se o poder cada vez maior dos grupos
empresariais18.

Truman j apontava que os grupos empresariais tm uma posio privilegiada, fomentada

pela existncia de um sistema econmico no qual a confiana dos homens de negcios e as
expectativas de benefcio so de suma importncia, para o andamento do sistema (Truman,
1951: 225). Esses grupos operam dentro de um marco ideolgico favorvel que considera que
os empresrios defendem interesses legtimos, respeitando as regras de jogo bsicas do
mercado e da sociedade (Lindblom, 1977: 42). Eles possuem organizaes j estabelecidas
como as empresas que impedem que tenham de se enfrentar com os problemas da ao
coletiva comum a outro tipo de interesses (Olson, 1999: 72). Caso sejam donos dos meios de
comunicao, podem ter melhor acesso a fontes de informao que qualquer dos outros
grupos. Assim o poder diferencial dos grupos de empresrios seria um fato cada vez menos
questionvel (Smith, M., 1997: 225).

1.1.3.3. A no-neutralidade do Estado e a seletividade das regras do jogo

Segundo Smith (1994), para os novos pluralistas o Estado quase no sentido

poulatziano a condensao da fora de diferentes tipos de grupos e organizaes. O
Estado refletiria as presses que os grupos de interesse, os partidos, o eleitorado e a
burocracia exercem sobre ele. Nessa nova viso, o Estado no pode ser mais considerado
como neutro. H o reconhecimento de que existem regras de jogo que poderiam favorecer
alguns grupos frente a outros. Isto , os grupos de interesse no s tm que estar de acordo
com certos valores gerais sobre a sociedade, mas tambm tm que compartilhar pontos de
vista especficos, operando a partir de um consenso muito mais restrito. Esse consenso se
estabeleceria principalmente entre os grupos de interesse, a burocracia e os dirigentes
polticos do governo, e se traduz em regras de jogo particulares. Os grupos que no aderirem a
elas no tm garantido o acesso ao espao das polticas pblicas. Os acordos que esto na base

18

Na viso clssica, os grupos do empresariado se defrontariam com uma srie de restries que levariam a que
o seu poder no viesse a ser desmedido em relao ao dos outros grupos. Por exemplo, os grandes empresrios
seriam poucos, freqentemente no estariam de acordo entre si e sua autoridade se limitaria s prprias
empresas. Os grupos empresariais teriam uma limitada coeso interna e s participariam em outras polticas,de
forma marginal (Dahl, 1961: 74-76).

38

das polticas pblicas, em geral refletem essas especificidades, beneficiando alguns interesses
e prejudicando outros (Smith, M., 1994: 141).

1.1.3.4. A superao do localismo e do carter conjuntural: Lowi e sua tipologia de

polticas

A busca da superao do localismo e do carter fortemente conjuntural do pluralismo

clssico foi empreendida por Lowi (1964). Ele partiu da proposta de Dahl (1961) de
diferenciar a anlise da estrutura de poder a partir da discriminao de issues ou temas
relevantes, o que lhe permitia estabelecer um marco de distino das polticas. Mas, visando
superar o localismo e esse carter conjuntural tambm presente na proposta de Dahl, elaborou
um esquema analtico integrador que ainda hoje referncia nas anlises que destacam as
questes polticas nas polticas pblicas (Subirats e Gom, 1998: 23-24).

Enfatizando, principalmente, o impacto que cada poltica pretendia conseguir na

sociedade, ele diferenciou as polticas distributivas das regulatrias e das redistributivas. Em
1972, Lowi repensou o seu esquema, ao introduzir a varivel do tipo de coao que se poderia
exercer desde o espao de poder governamental para garantir a efetiva implementao da
poltica, assim como a identificao do contexto no qual ela principalmente se desenvolveria.
Surgiu assim um quarto tipo de poltica: a constitucional ou institucional (Lowi, 1972: 299).

Cada tipo de poltica propiciaria a gerao de estruturas ou arenas polticas prprias. As

polticas distributivas, com a alocao de novos recursos facilmente divisveis, propiciariam
relaes e estruturas de clientelismo, patronagem e acordos de soma positiva efmeros. As
polticas regulatrias, que visam controlar e disciplinar determinadas atividades, gerariam
maiores conflitos, diferenciando claramente ganhadores e perdedores. Conseqentemente,
elas demandariam maior capacidade de gerao de alianas menos efmeras, ainda que no
permanentes. Os seus parmetros poderiam ser mais bem explicados desde as categorias
tradicionais do pluralismo. As polticas redistributivas, que modificam a distribuio de
recursos pr-existentes, seriam mais conflituosas, gerando a necessidade de alianas mais
estveis e lideranas mais fortes. Para a anlise desse tipo de polticas, se faria necessrio
recorrer a categorias como elite e poder empresarial. As polticas constitucionais, que visam a
ordenao do sistema com a mudana das regras do jogo poltico, geram um impacto que
atinge a todos ou a conjuntos maiores de atores. As categorias analticas do pluralismo
39

clssico, por si ss, no dariam conta plenamente dessas polticas (Subirats e Gom, 1998:
24).

Em termos de coero e de contexto, as polticas distributivas e as regulatrias, ainda que

apresentando graus diversos de fora e presso exercidos desde o espao de poder
governamental para garantir a implementao das mesmas, tm em comum o fato de se
concretizarem em arenas mais descentralizadas. Por sua vez, as polticas redistributivas e as
constitucionais tambm se diferenciam em termos do maior ou menor grau de coero, mas
tendem a se manifestar em arenas mais centralizadas (Subirats e Gom, 1998: 23-24). O
processo de elaborao de cada poltica se explicaria a partir da considerao no s do
arranjo institucional, mas tambm dos atores, estratgias e interaes que cada tipo de poltica
tende a gerar.

O marco analtico comum para as distintas polticas e programas de ao governamental

elaborado por Lowi, alm de superar o localismo e o carter conjuntural do pluralismo
clssico, ressaltou a importncia do espao governamental ao mostrar, claramente, que os
poderes pblicos dispunham de uma diversidade de instrumentos para dar conta de diferentes
temas e demandas.

1.1.4. Os novos enfoques do pluralismo

Como resultado do conjunto das crticas e dos avanos e relativizaes, no se pode falar
mais de um enfoque pluralista (o clssico) que considere que todos os grupos de presso
tenham a mesma influncia, ou que o Estado esteja sempre aberto e seja neutro em relao a
esses grupos. Assim, junto ao pluralismo clssico, fazem parte do debate outros enfoques,
sendo os mais importantes o pluralismo de elite, o neopluralismo, o pluralismo
reformado, o lobismo e a democracia radical.

1.1.4.1. O pluralismo de elite

Os trabalhos de Lowi, em particular The End of Liberalism, de 1969, junto com os de

autores como McConnell (1966) onde se ressalta que os grupos de interesse de produtores
norte-americanos dominavam cada vez mais determinadas reas de polticas ou

40

subgovernos assentam as bases de um enfoque que, posteriormente, McFarland (1987)

denominaria de pluralismo de elite.

Segundo Lowi, estes subgovernos assumiriam a forma de um excludente tringulo de

ferro (iron triangle) conformado, em geral, por um subcomit do Congresso, agncias do
Executivo e grupos de interesse especficos, como responsveis por uma determinada poltica.
Num tringulo de ferro, cada ator tem necessidade dos outros dois para ter xito em seus
resultados. Por exemplo, o grupo de interesse tem necessidade da agncia para distribuir
servios a seus membros e ganhar uma porta de entrada amigvel no governo; enquanto que a
agncia necessita do grupo de interesse para mobilizar o apoio poltico entre os clientes
implicados pelas polticas pblicas. Todos os que esto envolvidos num tringulo de ferro
tambm tm um conjunto de interesses equivalentes. Apesar dos seus interesses especficos,
em ltima instncia os participantes do tringulo representam os mesmos indivduos que
desempenham, alternativamente, os papis de eleitores, de clientes e de membros de uma
organizao ou grupo de interesse. Atravs do tringulo de ferro, fecha-se a entrada de outros
grupos de interesse privados, assim como de instituies governamentais que possam vir a
ameaar os objetivos comuns construdos internamente, no espao do subgoverno (Lowi,
1969: 22-24).

McFarland (1987) retoma o tema dos subgovernos, assim como os aportes de Nordlinger
sobre a autonomia do Estado19, ao propor a teoria tridrica do poder. Apesar de admitir o
poder dos grupos de interesse de produtores e de reconhecer uma certa autonomia dos rgos
pblicos, aponta que, freqentemente, os poderes compensatrios que se opem aos interesses
dos produtores tm importncia. Assim, mais do que subgovernos comandados na forma de
tringulos de ferro, McFarland prope a existncia de uma trade composta por um rgo
governamental com certa autonomia, um grupo de interesse de produtores e um poder
compensatrio que pode ou no estar organizado em grupo de interesse (McFarland, 1987:
141). Essa unidade analtica pode ser ampliada, quando se incorporam membros do
Legislativo, do Judicirio e agentes da Presidncia encarregados de reformas e articulao de
polticas. Em perodos de reformas, haveria um maior poder desses agentes da Presidncia
sobre os membros rotineiros de rgos de governo setoriais presentes na trade original.
19

Nordlinger (1981) passou a reconhecer a autonomia relativa do Estado, ressaltando o papel determinante dos
funcionrios pblicos na elaborao das polticas. Tambm considera que os conflitos que se manifestam entre
esses funcionrios, em funo dos seus interesses particulares, apontam para a existncia de pluralismo dentro do
Estado (Smith, M., 1997: 229).

41

Passado o perodo de reformas, possvel que se volte ao esquema de subgovernos em trade

(Smith, M., 1997: 229-230).

Assim, os defensores desse enfoque ressaltam uma viso fragmentada do Estado, ao

mesmo tempo em que consideram que os setores e agncias dispem de uma certa margem de
autonomia. A sociedade civil visualizada como autnoma, mas com influncia limitada. O
acesso ao Estado diferencial segundo os grupos, sendo privilegiados nesse acesso aqueles
que dispem de um maior nmero de recursos. Ainda que esses grupos de elite disponham
de acesso privilegiado, o domnio das reas de poltica compartilhado com outros grupos e
com setores do Estado. Reconhecem que o poder tanto observvel como no-observvel e
que tem uma tendncia a se concentrar, ainda que, em certas reas de poltica, esteja disperso.
A importncia dos grupos de elite, no processo poltico e, em particular, em reas de poltica
segmentada, limitaria a eficincia da democracia (Smith, M., 1997: 218).

1.1.4.2. O neopluralismo

O enfoque do neopluralismo desenvolveu-se nos Estados Unidos da Amrica, inicialmente

atravs de Lindblom (1977 e 1983) e, posteriormente, de Dunleavy e OLeary (1987). O
enfoque, ainda que compartilhando a proposta de competio entre os grupos de interesse nos
processos de formulao e de implementao das polticas pblicas, reconhece que as grandes
empresas contam com recursos extras na esfera poltica e manifestam seu poder tambm de
forma no-observvel; que a ideologia tem um papel significativo no processo poltico; e que
existem certas reas desse processo onde o pluralismo est ausente (Lindblom, 1977 e 1983;
Smith, M., 1997).

Para os autores do neopluralismo, as grandes empresas e corporaes americanas que j

possuam um grande poder, apresentando claras vantagens sobre os consumidores no mercado
com as necessidades econmicas criadas pela Segunda Guerra Mundial e posteriormente
pela Guerra Fria, estreitaram as relaes com o governo, influenciando fortemente e
controlando diversas reas e setores onde se formulavam polticas que afetavam os seus
interesses (Dunleavy e OLeary, 1987: 275). Essas empresas passaram a contar com
privilgios outorgados pelo governo porque este dependia, em grande medida, do bom
desempenho da economia, tendo portanto que incentivar os negcios e as empresas que os
realizavam (Lindblom, 1977: 172). As medidas que o governo implementou em favor das
42

empresas muitas vezes foram realizadas sem que estas tivessem que desenvolver qualquer
tipo de ao observvel empiricamente, nos termos metodolgicos do pluralismo clssico.
Este fato apontaria para o reconhecimento de um poder estrutural que estaria na prpria
organizao da sociedade e no nas aes individuais ou de grupos (Lindblom, 1977: 175).
Esse poder das corporaes empresariais considerado por alguns autores como uma
manifestao da hegemonia de classe20.

Ao mesmo tempo, num sistema de mercado, as empresas tomam decises sobre aspectos
importantes na vida das pessoas, decises estas que so excludas da agenda governamental e
no passam pelo controle democrtico. As empresas procuram doutrinar os cidados de modo
que estes no percebam a posio privilegiada das mesmas, impedindo, por exemplo, que os
assuntos que ameacem o seu poder venham a fazer parte da agenda poltica. Assim, o
consenso no necessariamente resultado do acordo, mas da manipulao dos desejos dos
indivduos (Lindblom, 1977: 178). Dessa forma, os neopluralistas reconhecem a ausncia de
pluralismo em algumas reas do processo poltico, a partir da distino entre assuntos
importantes, ou seja, os que afetam os interesses das grandes empresas e que, portanto, sero
excludos do grande pblico, e assuntos secundrios, onde manifesta-se a possibilidade de
participao dos grupos da forma como aponta o pluralismo clssico (Lindblom, 1977: 142).

Em resumo, os neopluralistas vem o Estado pendendo para os grandes interesses

empresariais, pelo menos no que diz respeito s polticas econmicas fundamentais. A
sociedade civil considerada como autnoma, porm com influncia limitada. Apontam
ainda que o poder no est reduzido ao observvel, mas que tambm existem dimenses
estruturais e ideolgicas. O poder empresarial, por sua vez, est muito concentrado nos
grandes problemas e disperso nos secundrios, havendo pouco controle democrtico dos
grandes problemas. Os interesses empresariais tm um papel crucial, sendo que o poder da
estrutura que se conforma limita a importncia do comportamento dos demais grupos.

As propostas dos neopluralistas tm recebido diversas crticas. Um questionamento

freqente o de que: Se as empresas por si ss fossem to privilegiadas, por que ento elas
teriam que formar associaes para representar e fazer valer os seus interesses? Ao mesmo
tempo, ressalta-se que, desde os anos 60, com a ascenso dos grupos de interesse pblico,
20

No reconhecimento do poder das relaes das empresas com o governo, as posies do neopluralismo se
aproximam de autores de tradio marxista, como OConnor (1973) e Offe (1988).

43

como os ambientalistas que defendem polticas que vo contra os interesses das empresas, a
influncia destas tm diminudo (Vogel, 1987: 394). Segundo Smith (1997), apesar da nfase
que os neopluralistas atribuem ao papel das empresas no processo poltico, eles no
conseguem especificar a forma institucional que as articula com o governo. Ainda que
destaquem o poder estrutural, no logram descrever os seus mecanismos. Ao mesmo tempo,
essa nfase nas empresas os faz desvalorizar a relativa autonomia do Estado. Os Estados
industriais ocidentais, em funo de seus recursos, tm poder sobre as empresas pois estas
dependem dos governos, por exemplo, para no serem taxadas excessivamente, para obter
regulaes que no as afetem tanto ou para proteger melhor os seus interesses no plano
econmico internacional (Smith, M., 1997: 231).
1.1.4.3. O pluralismo reformado21

Para o pluralismo reformado, a caracterstica principal do Estado sua complexidade e

fragmentao. No sistema segmentado de governo contemporneo, a adjudicao coletiva de
recursos escassos gera conflitos entre mltiplas clientelas. Para superar esses conflitos e ao
mesmo tempo maximizar a sua legitimidade e autonomia, os departamentos governamentais
procuram

criar

redes

estveis

de

clientelas,

fontes

de

sustentao

alianas

intragovernamentais (Laumann e Knoke: 1987: 8). Por sua vez, partindo da identificao de
interesses comuns e do estabelecimento de prioridades compartilhadas com o governo, os
grupos de interesse procuram capturar esses departamentos e agncias. Todo este processo
tem conduzido criao de comunidades de poltica pblica nas quais predomina a
cooperao e um estilo de consenso (Richardson e Jordan, 1979: 13 e 55). Nessas
comunidades, determinados grupos de interesse (por exemplo, de profissionais e/ou de
empresrios) estabelecem suas relaes rotineiras com um departamento governamental,
atravs de acordos formais e informais (Jordan e Richardson, 1987: 27). Diluem-se os limites
entre grupos de interesse privados e o setor pblico.

Porm, a elaborao de polticas no a mesma em todos os setores da poltica pblica,

podendo oscilar entre contextos onde predomina este tipo fechado de comunidades de poltica
e at outros, do tipo de redes temticas, nos quais existe a possibilidade dos departamentos

21

No prximo captulo, sero tratadas com mais ateno as caractersticas do pluralismo reformado,
particularmente a partir da anlise de redes de poltica pblica.

44

governamentais estabelecerem relaes muito mais abertas, com diversos grupos de interesse
que entram e saem da arena poltica (Heclo, 1977: 88).

Em sntese, para os autores do pluralismo reformado, o Estado visualizado como

fragmentado e sensvel presso dos grupos da sociedade civil, do mercado e do prprio
Estado. A sociedade civil e o mercado estariam articulados ao Estado atravs das
comunidades ou redes que se centram em determinadas polticas. Consideram que o poder
observvel e se apresenta relativamente disperso. O acesso ao Estado diferencial, havendo
grupos privilegiados em diferentes reas da poltica, o que no impede que os grupos
excludos possam condicionar a mudana das polticas. (Smith, M., 1997: 218).

1.1.4.4. O lobismo

A anlise do lobismo (lobbying), componente fundamental no cenrio poltico norteamericano, um dos desdobramentos dentro do pluralismo que mais tem se difundido, para a
compreenso dos processos de formulao e implementao de polticas. O lobismo visto
como troca geralmente informal de idias e informaes entre o governo e atores
privados, visando influir nas polticas pblicas (Graziano, 1994: 317).

Como um comportamento ou relao interpessoal, o lobismo inspira-se numa tica e numa

lgica de troca em que a gratido e a confiana individuais so fundamentais, para cimentar
relaes que no podem se resumir a termos contratuais precisos. Na atividade de lobbying,
gratido e confiana so, ao lado da competncia em reas polticas especficas, a chave do
acesso; isto , da capacidade de ser eficientemente ouvido pelos que decidem, quando estes
tomam decises relevantes para o grupo. No lobismo manifesta-se um tipo reciprocidade
instrumental, j que grande parte das expectativas da clientela apia-se na capacidade de obter
respostas apropriadas e oportunas de funcionrios e instituies governamentais, mediante um
repertrio de instrumentos, estratgias e recursos (Graziano, 1994: 320).

O lobismo apresenta elementos que o distinguem de outras formas de troca poltica. O

cenrio poltico norte-americano compreenderia uma vasta gama de interesses organizados
desde Igrejas, corporaes empresariais at governos locais assim como um amplo leque de
grupos de interesse pblico ou lobbies de cidados. Neste contexto to diversificado, uma
troca poltica generalizada teria escasso significado sistmico, criando-se maior espao para
45

as trocas polticas restritas, como a do lobismo. Consequentemente Conseqentemente, a

noo que descreveria melhor essa realidade norte-americana marcada pela troca restrita a
de subsistema lobista, a qual evoca, em parte, as categorias de comunidades de poltica do
pluralismo reformado e a dos tringulos de ferro de Lowi (Graziano, 1994: 318).

Esses subsistemas lobistas esto presentes em arenas especficas e contam com a sua
contrapartida nas agncias federais e no Congresso, em particular com relao aos membros
influentes das comisses parlamentares, relevantes para os grupos de interesse em questo.
Ao mesmo tempo, o lobismo ressalta uma poltica de grupos inteiramente competitiva, em
vez de centrada em pactos. O elemento cooperativo s tende a se manifestar no interior do
subsistema lobista, explicitando-se em coalizes geralmente temporrias e bem circunscritas
quanto ao objeto. A especializao dos grupos e a necessidade de concentrar-se em uma
agenda bem definida nascem dessa estrutura fragmentada e, por sua vez, a alimentam
(Graziano, 1994: 318-319).

O lobismo apresenta uma srie de caractersticas (como informalidade e personalizao),

recursos (quadros, bases e meios de comunicao de massa) e estratgias (como as coalizes)
que contribuem para a questo de sua legitimao social.

Apesar de nos Estados Unidos o lobismo ser um direito constitucionalmente assegurado,

ele tem se desenvolvido amplamente como troca informal. Este carter tem a ver com a
natureza intrinsecamente informal da representao de interesses em contextos pluralistas.
Neles, difcil desde medir o grau de representatividade de um grupo (mesmo quando
formalmente organizado) ou identificar quem o representante (j que, alm de seus
representante oficiais, as associaes podem recorrer a seus membros de maior prestgio na
condio de porta-vozes), at saber quais dos grupos existentes devem ser consultados pelo
governo ou pelo Congresso. Nesse contexto, mais do que a representao formal, o que guia
as opes de um grupo a tentativa de exercer influncia atravs de processos informais
(Graziano, 1994: 326).

Como j foi apontado, o lobismo implica em relaes altamente personalizadas, o que se

explicaria tanto pela natureza informal desse tipo de representao, como pelo fato de que o
que valioso para o lobista s pode ser obtido mediante contactos interpessoais. O importante
para o lobista manter os canais abertos para preservar seu patrimnio poltico: grande parte
46

do capital de um lobista consiste nos contatos e relaes teis que ele conseguiu construir ao
longo do tempo (Graziano, 1994: 330-332).

A importncia dos quadros ou funcionrios do lobismo crucial. Os quadros do lobismo

tornam-se especialistas nas suas reas de atuao, criando-se assim laos de dependncia dos
polticos para com o seu especialista, sendo tanto maiores quanto mais forte for o grau de
confiana pessoal (Graziano, 1994: 327/8).

Outros dois recursos importantes do jogo lobista so a consulta s bases ou lobismo

indireto (grassroots lobbying) e os meios de comunicao de massas. A mobilizao desses
recursos assume geralmente a forma de uma estratgia em dois nveis: presso no centro, por
intermdio dos quadros na capital do pas; e presso na base, no mbito do colgio eleitoral do
congressista que se pretende influenciar, contando com a ajuda das novas tecnologias
eletrnicas de comunicao. Em relao aos meios de comunicao de massa, toda associao
de certa importncia que pratica o lobismo tem um departamento de relaes pblicas que se
ocupa dos vnculos com a imprensa. Atravs dele, pretende afirmar-se e manter uma espcie
de monoplio sobre o discurso poltico apropriado ou legtimo, relativo aos temas de
interesse da associao (Graziano, 1994: 329-330).

Junto com a presso no centro e a presso na base, e estratgia poltica mais comum
utilizada no lobismo a de operar por meio de coalizes. A principal funo dessa estratgia
no a de mostrar fora numrica e sim o prestgio e diversidade de membros. A presena de
parceiros significativos d maior peso e credibilidade s demandas de um grupo ou associao
que v a sua prpria causa defendida e legitimada por outros. No interior das coalizes vigora
a diviso do trabalho: estruturalmente, pois as associaes possuem um pacote especfico de
questes e prioridades que as distinguem de outras; e funcionalmente, isto , diante de uma
campanha a ser enfrentada atravs de coalizes, o papel de liderana ser assumido pela
associao que tiver maior autoridade no assunto e/ou que dispuser de mais recursos
(Graziano, 1994: 328-330).

A institucionalizao e legitimao do lobismo apresentam-se de forma diversa, segundo

os pases. Em contextos como o latino-americano o lobismo assume, em geral, conotao
negativa em termos de ilegitimidade e at de ilegalidade, pelos freqentes traos de corrupo

47

e de favorecimento sistemtico a grupos de interesse em particular, setores empresariais

associados ao exerccio dessa prtica.

Nos Estados Unidos, o lobismo um sistema institucionalizado cujas regras e tcnicas

esto codificadas em manuais e ensinadas em conceituadas universidades e centros de
servios (Graziano, 1994: 320). Porm, ainda que nenhum pas tenha ido to longe no
reconhecimento do lobismo como instituio e profisso, a prpria ambigidade do lobismo e
as denncias de corrupo, cada vez mais freqentes, associadas a ele tm levado a que o
termo seja freqentemente substitudo por nomes mais palatveis, como influncia
(advocacy), educao poltica ou relaes federais (Graziano, 1994: 333).

Nos Estados Unidos, a legitimao do lobby estaria dada tanto por sua legalidade, como
por uma cultura poltica que jamais fez uma distino muito precisa entre Estado e sociedade,
possibilitando e favorecendo assim inputs provenientes da sociedade e de seus diversos
grupos organizados. Fundamentalmente, o lobismo produto de uma cultura poltica onde se
manifesta o divrcio entre poltica e ideologia, e onde se reconhece tanto a inevitabilidade das
faces quanto a necessidade de limitar-lhes o poder. A institucionalizao do lobismo e o seu
reconhecimento legal nos processos de formulao e de implementao das polticas pblicas
levariam a que o interesse que o origina tivesse muito menos incentivo e justificativa para
atuar clandestinamente e por meio de corrupo (Graziano, 1994: 336-337). A flexibilidade
do lobismo como instrumento, sua capacidade de defender qualquer interesse ou causa, o
coloca como uma prtica atrativa no mundo neoliberal, no qual se transita desde os anos 90.

1.1.4.5. A democracia radical

justamente no incio dos anos 90, em meio aos debates trazidos pelo ps-modernismo,
que teria surgido na cincia poltica o enfoque da democracia radical, o qual reformula os
argumentos principais do pluralismo. Segundo Hirst (1990), o pluralismo apresentava um
marco terico geral que daria conta, inicialmente, do funcionamento das democracias liberais.
Porm, esse marco necessitaria ser readequado para permitir introduzir um modelo de
democracia que tambm desse conta das desigualdades de base socioeconmicas (Hirst, 1990:
47). Reafirmando que a democratizao das relaes um valor fundamental, considera-se
que o caminho do pluralismo, com o seu reconhecimento da diversidade e sua nfase no
espao da sociedade, ofereceria as bases para reflexo e para propiciar as mudanas que
48

levariam reduo de desigualdade, permitindo aumentar a influncia e o poder dos estratos

menos enriquecidos.

No enfoque da democracia radical, o principal papel nas mudanas cabe sociedade

civil. Acompanhando as orientaes do pluralismo, McClure (1992) levanta fortes receios em
relao ao Estado, pelo seu papel na concentrao de poder. Considera-se desejvel e
necessria a existncia de organizaes voluntrias como associaes, movimentos sociais e
organizaes no-governamentais que, atravs de mecanismos alternativos, promovam a
distribuio dos bens pblicos, eliminando a centralidade do Estado nas polticas pblicas e,
ao mesmo tempo, reduzindo o seu poder pelo controle social.

Outra dimenso do Estado questionada pelos defensores da democracia radical a do

monoplio do conhecimento. Para Wainwright, o ideal seria que o conhecimento se
desenvolvesse e difundisse de forma pluralista, atravs de um leque de movimentos sociais
(Wainwright, 1993). Em geral, os movimentos sociais so considerados como fundamentais
para a sociedade. A sociedade civil visualizada como complexa e plural, podendo os
indivduos pertencer a um conjunto diverso de grupos e movimentos sociais que se
desenvolvem por meio da luta e da interao social (Mc Clure, 1992: 115).

Diferentemente do pluralismo clssico, o enfoque da democracia radical pretende vir a ser

uma crtica profunda da distribuio de poder nas sociedades capitalistas contemporneas,
oferecendo uma alternativa para uma poltica participativa e comunitria (Phillips, 1993).
Outra diferena significativa com o pluralismo clssico refere-se aos planos epistemolgico e
metodolgico. Enquanto os pluralistas clssicos, a partir de seu mtodo positivista, defendem
a existncia de uma verdade objetiva, o olhar da democracia radical se construiria
socialmente, estando sujeito a diferentes leituras e interpretaes, nenhuma mais valiosa que
a outra (Smith, M., 1997: 23).

Em sntese, o enfoque da democracia radical, da mesma forma que as demais variantes do

pluralismo, d muita importncia aos grupos no processo poltico. Considera que o Estado
dominado por grupos profissionais e econmicos privilegiados. Porm, apesar da importncia
desses grupos, o papel dos cidados e dos excludos atravs dos movimentos sociais,
organizaes no-governamentais e outras associaes seria importante no desenvolvimento
de formas polticas alternativas. A existncia do poder ideolgico concentrado em alguns
49

grupos reconhecida, mas existiriam possibilidades de disperso, atravs dessas formas

polticas alternativas. Considera que, com as estruturas polticas existentes, pouco provvel
que impere uma verdadeira democracia. Porm, o desenvolvimento de formas de participao
democrtica alternativa no s possvel, como tambm desejvel. E os movimentos sociais
so o ator-chave e o caminho para mudar as estruturas polticas e promover uma democracia
radical. Assim, a sociedade civil muito politizada visualizada como alternativa cada vez
mais crescente ao Estado, na defesa e promoo do interesse pblico (Smith, M., 1997: 218).

1. 2. A Abordagem Elitista

Junto com o pluralismo e seus enfoques pluralismo clssico, neopluralismo, pluralismo

reformado, pluralismo de elite, lobismo e democracia radical cujas principais caractersticas
vm sendo apresentadas at agora, na primeira parte deste captulo, o elitismo tem se
constitudo na outra abordagem tradicional da cincia poltica, que ressalta as questes
polticas nas polticas pblicas.

Como se comentou inicialmente, ambas as abordagens recuperam a primazia do poltico e

tratam do liberalismo no Ocidente sobretudo da democracia e do governo liberal porm o
fazem com diferentes matizes e posies. A abordagem elitista questiona os pressupostos do
liberalismo poltico ocidental, partindo da convico de que a histria da poltica a histria
do domnio das elites. Assim, a natureza de toda sociedade esteja ela fundada no consenso
ou no autoritarismo, seja ela legtima ou ilegtima estaria determinada pelo carter de sua
elite. A elite estabelece e manipula todos os objetivos polticos, sociais e ideolgicos que
seriam consenso na sociedade (Evans, M., 1997: 234). Ao considerar que o domnio das elites
inevitvel, a democracia liberal, nos modelos delineados pelo pluralismo clssico, passa a
ser vista como irracional.

A abordagem do elitismo d um peso fundamental s relaes de poder e dimenso

poltica como elementos estruturadores das organizaes da sociedade, do mercado e do
Estado. A sociedade estaria constituda por organizaes com recursos diferenciados, usados
para a sua dominao recproca e a dominao da prpria sociedade. O mercado tambm
estaria composto por organizaes privadas como as firmas, que competem entre si, com
regras cada vez mais oligoplicas ou monoplicas. O Estado, em si mesmo, considerado
como uma grande organizao, composto, por sua vez, por um conjunto de organizaes
50

especficas (ministrios, departamentos, agncias, etc.). Cada uma das organizaes

controlada por elites. Os conflitos de elites intra e inter organizaes, pelo controle de
recursos e de reas ou setores, se resolvem por meio de negociaes, concesses, ordens
legais e, por fim, pela fora. O poder deriva da institucionalizao hierrquica da autoridade,
em estruturas nas quais se d a tomada de decises.

Assim, para o elitismo, o Estado pode ser considerado como um conjunto de organizaes
burocrticas relativamente independentes, com seus prprios interesses e bases de domnio.
Nas relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade, o primeiro seria a organizao central.
Existiria uma tendncia no Estado pelo controle do todo o conjunto social, construindo a
autonomia necessria para regular o mercado,as classes e grupos sociais. A autonomia do
Estado reside, em ltima instncia, no monoplio dos instrumentos de coao. Ele consegue
deslocar os interesses de classe e dos grupos, fazendo prevalecer os seus prprios. Assim, o
poder dirigencial do Estado seria mais importante que o poder de uma classe capitalista ou
dos grupos de interesse, na estruturao das relaes entre o Estado e a economia. Porm o
conflito constante, e a presena de foras como a dessas classes e grupos de interesse
tendem, freqentemente, a produzir a fragmentao do prprio Estado (Alford e Friedland,
1991: 179).

A abordagem do elitismo ressalta que as formas de organizao poltica baseadas na

participao democrtica plena so impossveis. A participao mobilizada pelas elites
organizacionais, mais do que pelas preferncias individuais ou os interesses de classe. Essa
participao restringida pela tendncia para a oligarquia, dentro das organizaes. Com o
crescimento econmico, a participao poltica menos necessria e at perigosa para a
tomada racional de decises.

Nessa leitura, a democracia seria uma conseqncia da competio das elites, que
procuram apoio popular. O modelo de equilbrio do mercado poltico est fundado na
diviso de trabalho entre polticos ativos e o eleitorado passivo. O equilbrio fundamental
para a racionalizao do sistema. A racionalizao ao mesmo tempo uma lgica de
eficincia e uma estratgia de legitimao. As elites polticas conformam a opinio pblica,
controlando a seleo das questes e manipulando a participao. O equilbrio tambm se
manifesta nas limitaes que sofre a tendncia que procura fortalecer a hierarquia das elites e

51

o seu governo monoltico, ante a necessidade das prprias elites conservarem o apoio popular
(Evans, M., 1997: 236).

Essa tendncia centralizao tambm est limitada pela competio das elites
governamentais e pela presso e influncia das organizaes privadas. Na grande maioria dos
casos, as elites do Executivo predominam sobre as do Legislativo. A burocratizao do Estado
limita o alcance das tomadas de deciso do Legislativo. Ao mesmo tempo, se desenvolvem
fortes interdependncias entre os rgos pblicos e as organizaes privadas. As elites
organizacionais do Estado tm sido capazes de estruturar os processos de tomada de decises,
fazendo com que s alguns problemas se transformem em questes de poltica e permitindo o
acesso seletivo de alguns interesses aos centros de deciso. Nesses processos, com freqncia
a autoridade pblica delegada a organizaes privadas. O xito das organizaes pblicas e
privadas depende do fluxo constante e recproco de informao, pessoal e recursos materiais
(Alford e Friedland, 1991: 182).

Feita esta sntese introdutria dos principais argumentos e caractersticas da abordagem

elitista, se passa agora a olhar as grandes linhas da sua trajetria, recuperando as
especificidades dos seus principais enfoques. Comentarei sinteticamente os enfoques
tradicionais do elitismo clssico (Michels, Pareto e Mosca) e do elitismo democrtico
(presentes em Weber e em Schumpeter), para depois tratar dos enfoques renovadores da elite
de poder (Mills) e, sobretudo, deter-me nas contribuies do corporativismo, de autores
como Schmitter, e do neocorporativismo atravs dos aportes de Cawson e Offe, entre
outros.

1.2.1. Os enfoques tradicionais

Ainda que se encontrem referncias desta perspectiva nas idias de Plato e de Maquiavel,
o elitismo, como teoria do poder social, apresenta dois conjuntos de autores que so
reconhecidos como formadores dos enfoques tradicionais da abordagem. O primeiro,
constitudo por Michels, Pareto e Mosca, constituiria o denominado elitismo clssico. O
segundo, que compreenderia autores como Weber e Schumpeter com obras que
transcendem as reas especficas da cincia poltica comporiam o elitismo democrtico.

52

1.2.1.1.O elitismo clssico

Michels, Pareto e Mosca se distanciam da crena pluralista na disseminao do poder.

Eles coincidem na tese de que a concentrao do poder social num pequeno grupo de elites
dominantes inevitvel. Tambm pressupem a integrao das elites. Porm, os trs autores
rejeitam tanto a dominao de classe como a expectativa marxista de uma mudana evolutiva
para uma sociedade sem classes, na qual o poder estaria distribudo eqitativamente (Evans,
M., 1997: 236 e 238).

Para Michels (1962), socialista radical alemo, o ideal prtico de democracia implicava
em poder limitar o princpio de delegao. Isto , conseguir o autogoverno das massas atravs
de decises em assemblias populares. Mas, at nesse sistema de assemblias populares, no
era possvel evitar que operassem os elementos negativos presentes no principio de delegao,
com o qual tendia a conformar-se, inevitavelmente, um grupo oligrquico. Este Esse
argumento foi aplicado na elaborao de uma teoria da dominao das elites nos partidos
polticos da Europa Ocidental. As funes tcnicas e administrativas dos partidos fazem
inevitvel a constituio, primeiro, de uma burocracia e, depois, sua transformao em
oligarquia. Assim ele formulou sua lei de ferro da oligarquia, que estabelece: Quem diz
organizao, diz oligarquia. Atravs dessa lei, Michels expressa a irreversibilidade da
dominao das lideranas sobre suas bases, exprimindo, ao mesmo tempo, sua concepo
sobre a natureza das elites. A renovao das elites se garante pela incapacidade das massas
para se mobilizar contra elas (Evans, M., 1997: 237-238).

Partindo de uma reviso do realismo de Maquiavel, Pareto (1935) ressalta a

universalidade das elites, isto , o fato de que qualquer rea da atividade humana tem sua
prpria elite. A histria apontaria para uma constante renovao das elites e das oligarquias.
Para ilustrar a natureza das estruturas das elites que governam, Pareto retoma a distino de
Maquiavel entre raposas e lees (isto , entre elites progressistas e elites conservadoras).
As raposas decididas, astutas, inteligentes, inovadoras governam procurando construir
constantemente o consentimento. Porm, tais virtudes levam essas elites a enfrentar os
momentos de crise pacificamente e fazendo concesses. Quando fracassam seus intentos de
obter uma soluo poltica, o regime se encontra totalmente debilitado. Por seu lado, os
lees estariam caracterizados como enrgicos, estveis, frios, pouco imaginativos,
interessados e dispostos a utilizar a fora para manter sua posio. So os defensores do status
53

quo, tanto no Estado como na sociedade civil. As qualidades das raposas e dos lees se
excluem mutuamente. Assim, para Pareto, a histria seria um processo no qual se alternam, se
renovam e substituem esses dois tipos de elite. O sistema de governo ideal seria aquele no
qual se desse um equilbrio de foras entre as qualidades das raposas e dos lees (Evans, M.,
1997: 236-237).

Mosca (1939) tambm ressalta a inevitabilidade das elites, j que toda sociedade estaria
caracterizada pela ditadura de uma minoria a classe dominante sobre a maioria. Da
classe dominante no definida necessariamente em termos econmicos surgem os cargos
de poder mais importantes. Toda classe dominante desenvolve uma frmula poltica que
mantm e legitima seu domnio sobre o conjunto da populao. A noo de frmula poltica
tem considervel relao com a noo de hegemonia da Ideologia Alem de Marx e Engels
(1976), no sentido de que as idias da classe dominante so as que predominam na
sociedade22. A renovao das elites da classe dominante se d principalmente de forma
hereditria. Porm, quando se esgota a frmula poltica, outra elite assume a dominao
(Evans, M., 1997: 237).

1.2.1.2. O elitismo democrtico

O elitismo democrtico est associado aos trabalhos de Weber e Schumpeter, que

coincidem em ressaltar que a participao na poltica est limitada por poderosas foras
sociais. Para eles a democracia liberal, no melhor dos casos, seria uma forma restrita de
selecionar dirigentes e de outorgar-lhes legitimidade atravs de eleies e, na pior das
hipteses, uma forma de autoridade atenuada que tem por objetivo garantir a hegemonia de
uma elite poltica dominante (Evans, M., 1997: 238-239).

Sob essa perspectiva, a poltica implica numa luta incessante pelo poder, com a primazia
dos interesses do Estado-nao. Rejeita-se tanto a democracia liberal como o socialismo,
considerando que uma hierarquia de dominao inevitvel, sendo ilusria toda a idia que
pretenda abolir a dominao do homem sobre o homem. Ainda que, em geral, as
contribuies se centrem na dominao das elites dentro do aparelho do Estado, isso no

22

Porm, Mosca no desenvolveu sua noo de frmula poltica como fez seu contemporneo Gramsci com a
de hegemonia (Evans, M.,1997: 237).

54

significa que o elitismo deixe de ser uma caracterstica de qualquer tipo de organizao
contempornea, em todas as esferas da vida social (Evans, M., 1997: 241-242).

Weber ressalta a influncia independente do poltico em relao ao econmico, rejeitando

a concepo de que a histria das idias possa ser reduzida aos fatores econmicos. Ao
mesmo tempo, a organizao burocrtica seria um componente inevitvel do crescimento do
capitalismo, que teria fragilizado a eficcia do modelo liberal democrtico. Para ele, a
democracia seria muito mais uma forma de garantir o bom governo, do que uma expresso
ou o resultado do controle do povo e da igualdade poltica (Evans, M., 1997:239).

O domnio das elites dentro do aparelho do Estado seria inevitvel. Por sua vez, o Estado
estaria caracterizado por um conjunto diferenciado de instituies e de pessoal; pela
centralizao das relaes polticas sobre um territrio; e pelo monoplio autoritrio, na
elaborao de normas e meios de violncia fsica (Weber, 2004: 124 ).

A dominao isto , o poder de mando autoritrio uma caracterstica necessria e

inevitvel na construo e na dinmica do Estado. A dominao por parte do Estado necessita
um mnimo de obedincia voluntria, a aceitao das ordens como normas vlidas e a crena
na legitimidade da forma de dominao. Assim, ainda que a fora esteja sempre presente, por
si s ela no suficiente para garantir a estabilidade e a sobrevivncia de um regime. Todos
os sistemas tm que outorgar uma fonte de legitimidade a sua forma de autoridade (Evans,
M., 1996: 239).

Para Weber, haveria trs tipos de dominao legtima: a tradicional, a carismtica e a

racional. Esses trs tipos puros no representam estgios histricos, sendo que qualquer caso
emprico pode vir a apresentar uma combinao especfica de elementos dos diferentes tipos.
A dominao tradicional, com uma origem no racional, fundada nos costumes e onde a
mudana muito mais lenta, apresenta lideranas de tipo consuetudinrio e tem se dado
principalmente nos Estados patrimoniais e no feudalismo. A dominao carismtica, de
origem afetiva ou emocional, fundada no herosmo, centrada na liderana pessoal e produzida
pela rotinizao do carisma, considerada como a fora criativa e revolucionria da histria,
mas tambm uma manifestao intrinsecamente instvel, j que o destino do carisma decair
medida que se desenvolvem as estruturas institucionais. A dominao racional fundada na
convico da legalidade do ordenamento promulgado, com uma liderana impessoal,
55

dinmica, a forma de Estado considerada como predominante nas sociedades ocidentais

(Weber, 2004: 233-238). Desses trs tipos puros de dominao surgem diferentes categorias
de elites assim como formas de renovao das mesmas.

A burocracia considerada como a personificao de uma estrutura organizada

formalmente segundo princpios racionais. A adoo da administrao burocrtica tem se
dado em todas as formas de organizao modernas, seja no Estado, no exrcito, na igreja, no
partido, na economia, nos grupos de interesse, nas associaes voluntrias ou nas
organizaes beneficentes. Porm, como a burocracia teria surgido nos Estados patrimoniais,
para Weber ela careceria de certos traos essenciais para as democracias modernas (Evans,
M., 1997: 242).

Um tipo puro de burocracia racional supe organizao das funes de forma contnua e
regular; diviso das esferas de competncia segundo as funes; organizao hierrquica e o
controle vertical; normas de trabalho tcnicas ou que necessitam de aprendizagem; cargos
separados da propriedade dos meios de produo e no-apropriveis; administrao com
informes escritos; e pessoal administrativo burocratizado. Conseqentemente existe uma
hierarquia de dominao que contm um sistema de regras racionalmente coerentes e uma
especializao no trabalho dos funcionrios, que aplicam as ditas regras de forma
impessoal23(Weber, 2004: 248).

Weber considerava que a poltica implicava na constante luta pelo poder e que os
interesses do Estado-nao deviam prevalecer sobre todos os demais. Nesse contexto, o
principal problema do Estado-nao moderno era deter ou controlar o poder da burocracia

23

Outras teorias trataram da burocracia a partir de uma tica at oposta aos princpios de impessoalidade
presentes na proposta weberiana. Entre elas, por suas influncias indiretas nos debates brasileiros, cabe relembrar
as teorias ecolgica e das sociedades prismticas de Fred Riggs (1968). A proposta de Riggs, dialogando com
o estrutural-funcionalismo de Parsons e com um olhar que articula elitismo e patronagem, tenta dar conta das
especificidades da modernizao das sociedades tradicionais e os seus impactos para a administrao, o
planejamento e as polticas. Ele prope a teoria das sociedades prismticas como uma analogia da refrao da
luz num cristal em forma de prisma. A luz branca que atravessa o prisma representaria os fusos da estrutura da
sociedade tradicional. O arco-ris que tambm aparece, no momento do prisma ser atravessado pela luz branca,
representaria a refrao das estruturas de uma sociedade industrializada. O prisma em si mesmo seria a sociedade
em transio. Nessas sociedades, a importncia e o poder da burocracia, tambm como intermediria do poder
das elites tradicionais, so fundamentais. Essa burocracia apresenta uma fachada formal e de procedimentos
impessoais, correspondente burocracia racional weberiana. Porm, o seu real funcionamento acompanha as
regras do sistema nativo, personalizadas e elitizantes. Isto , o funcionamento das elites burocrticas responde
aos condicionantes da ecologia poltica e social da sociedade em transio local.

56

estatal e o demasiado individualismo para preservar todas as liberdades individuais (Evans,

M., 1997: 243).

Por sua vez, Schumpeter (1976) retoma proposies e metodologias desenvolvidas por
Weber e as combina com aportes utilitaristas e marxistas. Acompanhando a perspectiva
marxista, considerava que era inevitvel o fim do Estado capitalista pelas suas prprias
contradies e que os grandes grupos econmicos dominavam a produo e distribuio dos
bens (Evans, M. 1997: 243). O elemento fundamental do socialismo seria o planejamento de
recursos para o grande governo. Isto , um modelo institucional que colocasse o controle do
sistema de produo numa autoridade centralizada. Diferentemente de Weber, o socialismo
no seria necessariamente incompatvel com a democracia, porm se deveria procurar um tipo
de democracia que mais favorecesse s demandas de planificao do grande governo na
vida econmica e poltica. O processo de elaborao das polticas pblicas corresponderia
lgica desse tipo de planejamento centralizado e seria levado a cabo tendo como ator principal
a intelligentzia estatal, sob a liderana do grande governo.

Em funo de melhor responder s demandas da transio para um governo centralizado

(isto , para o grande governo), cabia revisar as travas que representavam tanto os processos
de burocratizao como o prprio processo de democratizao. Defendia-se a necessidade de
um modelo de democracia com uma liderana forte, rejeitando a doutrina da democracia
clssica. O povo no seria mais que um formador de governos, um mecanismo para
selecionar os homens que tm a capacidade de decidir. A noo de vontade popular seria a de
um constructo social sem base racional, uma vontade manufaturada pelas elites, mais que
realmente popular. Conseqentemente, a vontade popular seria mais um produto que a fora
impulsora do processo poltico (Schumpeter, 1976: 296 e 256).

A democracia de Schumpeter se funda num sistema a priori competitivo de partidos, o

qual atuaria principalmente como fonte de legitimidade da elite governante. Mais que
competitivo, esse sistema ou mercado de partidos polticos tendia a ser oligoplico, j que
existiriam s uns poucos provedores de bens polticos. A partir da diviso de trabalho no
mercado poltico entre os polticos profissionais (produtores) e o eleitorado (consumidores
polticos), o modelo de equilbrio apontava para a necessidade da passividade do eleitorado,
para que houvesse um governo forte e eficiente na defesa das liberdades desse mesmo
eleitorado. A hierarquia seria inelutvel, sendo o processo democrtico basicamente o foro
57

para a legtima competio entre as elites. Desde essa perspectiva, as elites polticas no so
s inevitveis, mas tambm necessrias (Evans, M., 1997: 244).

1.2.2. Os enfoques contemporneos

Dentro do conjunto de enfoques contemporneos que tem contribudo de forma direta ou

indireta para o desenvolvimento da abordagem elitista, podem ser ressaltados dois deles: o
enfoque das elites do poder e o corporativismo, com sua principal variante, o
neocorporativismo.

1.2.2.1. As elites de poder

Tanto nos Estados Unidos como no Reino Unido, a partir da segunda metade dos anos 50,
tm se desenvolvido estudos sobre as elites de poder e as redes que elas conformam (National
Elite Power Networks NEPNs) (Evans, M. 1997: 244)24. Estas anlises visavam refletir
tambm sobre processos e temas como o da constituio das elites do poder, a conformao
da sociedade de massas, a autonomizao do poder dessas elites na alocao de recursos
atravs das polticas pblicas e a capacidade de reproduo e integrao das diferentes elites.
A base desses estudos encontra-se na obra de Wright Mills (1956), The Power Elite, escrita
durante a guerra fria, perodo no qual as instituies dominantes do regime democrtico
norte-americano pareciam invulnerveis a qualquer questionamento (Alford e Friedland,
1991: 178).

24

Os estudos no Reino Unido se desenvolveram por um longo perodo, vinculando diversos aportes. o caso
dos estudos sobre a formulao de polticas de Smith B. (1976), que procura articular as redes de poder com o
modelo sistmico, visando a superao dos limites do pluralismo clssico. Para Smith, o processo de formulao
de polticas, bem como as redes de poder que nele se manifestam, ganharia maior sentido, caso fosse analisado
como parte de um sistema poltico que funciona num ambiente composto pelo mundo fsico e pela sociedade. Os
insumos originrios so as demandas, os recursos e o apoio de grupos e indivduos. Os componentes so a
complexa entidade formuladora de polticas, junto com, por um lado, elementos como partidos, elites, faces,
grupos de interesse e opinio pblica; e, por outro lado, instituies e organizaes para a implementao,
administrao e execuo das decises de poltica. Esse complexo mecanismo conformaria uma verdadeira
caixa preta onde se processariam os insumos, transformando-os em produtos do sistema; isto , em polticas
pblicas. Esses produtos, por sua vez, repercutem no sistema, produzindo alteraes na interao de foras. Cabe
ressaltar que o modelo sistmico tambm serviu de base para a teoria da escolha pblica, a qual propiciava a
diluio do Estado e a reduo do mistrio da poltica nos processos que aconteceriam na caixa preta. Porm,
visando superar os limites do modelo sistmico, Smith procura abrir essa caixa preta que conformaria o
sistema, identificando e caracterizando as redes, grupos, elites e relaes de poder que nela se manifestam (Smith
B., 1976: 7-14).

58

Mills distinguia trs nveis de poder. O nvel superior, onde se tomariam as grandes
decises, ocupado pelas elites do poder, nas quais se diferenciam trs categorias de
organizaes poderosas: a do Executivo, a das corporaes econmicas e a militar25. Um
segundo nvel, o intermdio, no qual manifestava-se a interao semi-organizada entre grupos
de interesse e atores polticos do Legislativo. Especificamente, este nvel estaria ocupado pelo
Congresso, associaes voluntrias, sindicatos, pequenas empresas e a classe mdia26.
Finalmente, o nvel baixo estaria ocupado pela sociedade de massas, politicamente
fragmentada (Evans, M., 1997: 245).

A hierarquia, o controle e a coordenao no nvel superior teriam os seus complementos

necessrios na subordinao, passividade e fragmentao no nvel baixo. A conformao
dessa elite do poder, com a estreita relao que se manifestava entre os seus diferentes
componentes, teria a ver com um processo complexo de centralizao e burocratizao no
Executivo federal. Fariam parte desse processo tanto a decadncia dos polticos profissionais
como a maior influncia de agentes polticos externos ao campo, procedentes das
corporaes econmicas e militares (Evans, M., 1997: 245).

Em ntima relao com a conformao da elite de poder estaria um outro processo: o da

constituio da sociedade de massas. A sociedade de massas seria o resultado da quebra dos
vnculos individuais com os grupos sociais conformados em torno de valores de todo tipo, por
exemplo: religiosos, tnicos, comunitrios ou de vizinhana. Os indivduos e as famlias
teriam ficado socialmente isolados, atomizados e fragmentados. Este processo seria o
resultado da extrema burocratizao do trabalho, da poltica e da educao. Todas as
instituies significativas teriam diludo suas conexes orgnicas com a grande maioria da
populao (Alford e Friedland, 1991: 178).

No s teriam perdido poder os indivduos e as famlias, mas tambm os nveis mdios de

organizao. No nvel superior, a elite do poder tenderia a controlar as decises principais que
25

Segundo Mills, a economia teria passado a estar dominada por duzentas ou trezentas corporaes gigantes,
administrativa e politicamente inter-relacionadas, as quais, em conjunto, teriam em mos as chaves das decises
econmicas. A ordem poltica teria se convertido num establishment executivo centralizado. Ao mesmo tempo, a
ordem militar teria passado a ser o aspecto maior e mais oneroso do governo, apresentando toda a eficincia
feia e tosca de um domnio burocrtico em expanso (Mills, 1956: 7)
26
Para Mills, os pluralistas, com o seu modelo que apontava o poder dos grupos de interesse na formulao das
polticas pblicas,s conseguiam perceber as interaes neste nvel, confundido-o com a completa estrutura de
poder dos pases capitalistas (Evans, M., 1997: 245).

59

afetam a vida da populao. Ao mesmo tempo, atravs dos meios de comunicao social, essa
elite manipularia as preferncias da populao. Assim, a conformao da sociedade de massas
que na perspectiva pluralista seria o resultado de uma organizao ainda insuficiente dos
grupos intermdios para Mills a conseqncia natural de uma centralizao do poder
burocrtico, tanto da economia como do Estado, e de sua influncia ideolgica atravs do
domnio dos meios de comunicao. Essa centralizao teria provocado a desestruturao e
ineficcia dos grupos intermedirios (como as associaes voluntrias e os sindicatos) e do
prprio Congresso. As decises sobre diversos aspectos das polticas pblicas se diluem em
confrontos infrutferos no Congresso, ou entre ele e os diferentes grupos de interesse. Os
lderes das associaes voluntrias perdem o contato com os seus membros, j que ou se
convertem numa parte perifrica da elite do poder ou so obrigados a aceitar sua
marginalizao total dos processos decisrios (Alford e Friedland, 1991: 178).

O poder real sobre o acesso a recursos atravs do conjunto central de polticas pblicas
tenderia a se concentrar. A elite de poder conseguiria tomar decises quase sem controle
popular (com o povo agora convertido em massa) ou sem ter que se submeter a canais de
influncia pblica significativa. As eleies deixariam de ter relao real com a elaborao
das polticas e de sua agenda. Os fatores que explicariam a conduta do voto podem vir a ser
totalmente diferentes dos fatores que explicariam a alocao de recursos atravs do governo.
Assim, cada vez mais, o funcionamento do sistema de elaborao de polticas tenderia a se
reproduzir sem controle efetivo dos cidados.

No que diz respeito elite do poder marcando diferenas com o marxismo Mills
ressalta que seria um erro acreditar que o aparelho poltico tenha virado um apndice das
corporaes econmicas. Na mesma linha, questiona o uso da expresso classe governante,
j que, com ela, se confunde o poder econmico (de classe) com o poder poltico (do
governo), no reconhecendo a autonomia suficiente tanto da ordem poltica como da militar.
A elite de poder seria um fenmeno poltico, e no econmico. A democracia burguesa
que segundo a perspectiva marxista seria produto da subordinao do sistema poltico aos
requerimentos do capitalismo resultaria na verdade, da dominao das elites de poder
(Alford e Friedland, 1991: 178-179).

Essas elites, que gozam de um considervel grau de autonomia e que por vezes entram
em confronto entre si, apresentavam, no momento do estudo de Mills, um marcado nvel de
60

integrao. Especificamente, era possvel distinguir trs dimenses significativas da

integrao dessas elites. Em primeiro lugar, a homogeneidade social, que se manifestava no
pertencimento a uma mesma classe e a origens equivalentes de posio e status. Uma segunda
dimenso estava conformada pelo consenso em relao aos valores, o qual ressaltava o acordo
existente entre as elites sobre as regras do jogo. E, finalmente, dava-se a interao pessoal
entre as elites, tanto informal atravs de contatos sociais e pessoais como formal, pelo
pertencimento a organizaes comuns27 (Evans, M. 1997: 245 e 248). Assim, se por um lado
a elite do poder era composta por hierarquias separadas, com fontes especficas de poder (o
econmico, o poltico e o militar), ao mesmo tempo a origem social semelhante, os valores
comuns, o intercmbio pessoal, os contatos sociais, os matrimnios e as fontes comuns de
recrutamento propiciavam o estreitamento de relaes entre essas diferentes hierarquias, a sua
integrao, coeso e consenso. Mills no percebia na sociedade norte-americana nenhuma
fora organizada potencialmente capaz de desafiar a forma de dominao imposta pela elite
do poder (Alford e Friedland 1991: 179).

1.2.2.2.Corporativismo

Um segundo enfoque contemporneo que propiciou a renovao do elitismo o do

corporativismo. A origem do termo corporativismo remonta ao sistema das antigas
corporaes da Europa medieval. Por sua vez, o corporativismo encontra-se tambm na
doutrina social crist do final do sculo XIX, inscrita na encclica Rerum Novarum de Leo
XIII,como reao ao individualismo liberal e ao marxismo. Essa doutrina foi posteriormente
adaptada e modificada nos regimes totalitrios mediterrneos, ibricos e latino-americanos
surgidos nos anos 20 e 30, como o fascismo italiano, o salazarismo portugus, o franquismo
espanhol e o Estado Novo no Brasil (Evans, M.,1997: 250).

Nesse contexto, para pensadores como Manoilesco, o sculo XX seria o sculo do

cooperativismo. As tenses externas tinham-se elevado aps a Primeira Guerra e as
corporaes poderiam suprir as necessidades de lealdades intermedirias hierarquicamente
dispostas, fazendo a ponte entre o indivduo e o Estado. As corporaes seriam organizadas
segundo seu papel funcional na estrutura produtiva, atuando inclusive em atividades

27

Esta ltima dimenso se exemplificaria na repetio de nomes nos conselhos de administrao das principais
corporaes norte-americanas.

61

perifricas, podendo o Estado concentrar-se nas atividades essenciais de defesa e segurana

(Belik, 1994: 21/3).

Mas, para alm desta origem carregada ideologicamente, o corporativismo foi recuperado
por diversos acadmicos, em meados dos anos 70, outorgando ao termo novas capacidades
heursticas. Especificamente em 1974, difundiram-se trabalhos de Schmitter nos Estados
Unidos, Lehmbruch no Reino Unido e Pahl e Winkler na Alemanha Federal, que pareciam
assinalar o descobrimento simultneo de novos processos sociais e polticos que
transformavam a concepo vigente da natureza das sociedades capitalistas desenvolvidas,
especialmente no que se refere s relaes entre a sociedade civil e o Estado. (Sanz
Menndez, 1994: 15/16).

Porm o termo corporativismo apresenta um carter polissmico. A leitura dominante

representada por Schmitter identificou o corporativismo como uma forma especfica de
intermediao de interesses. A importncia residia no suposto fracasso dos agentes
tradicionais de intermediao e gerao da vontade poltica, particularmente dos partidos
polticos. Uma outra leitura, ancorada nas anlises de Lehmbruch e que posteriormente se
associou anterior, era a que visualizava o corporativismo como uma forma institucionalizada
de elaborao e formao de polticas pblicas. Finalmente, a leitura de Pahl e Winkler
orientava-se para outra dimenso, ao considerar o corporativismo como uma forma de
organizao da economia na qual o Estado, de uma forma burocratizada e intervencionista,
dirigia e controlava as atividades privadas (Sanz Menndez, 1994: 18/19).

Junto com essas leituras do descobrimento simultneo do corporativismo, tambm se

podem identificar autores com outras tradies. Assim, nas anlise de Offe (1989) e Streeck
(1985), o corporativismo era entendido como um sistema especfico de relaes laborais ou
industriais associado com a gesto pactuada da poltica global de salrios. Ao mesmo tempo,
para autores como Jessop (1982) e Panitch (1980), o corporativismo era claramente
identificado como um sistema de controle capitalista sobre a classe operria (Sanz Menndez,
1994: 19).

O uso do conceito se estendeu rapidamente. Para isso contribuiu seu potencial normativo
no contexto especfico da Europa Ocidental. A crise e a recesso econmica tinham-se
manifestado e ainda estavam presentes as lembranas dos conflitos sociais de finais dos anos
62

60. A preocupao central era a procura de solues para a crise, tendo em conta problemas
como governabilidade e a sobrecarga das democracias (Pahl e Winkler, 1974: 72). Ante a
aparente desordem, cabia olhar para o funcionamento de um grupo de democracias da Europa,
construdas em sociedades muito fragmentadas, mas que manifestavam-se como
politicamente estveis, a partir de uma nova ordem, nem competitiva nem voluntria, e com
um ativo papel do governo. As solues corporativistas pareciam conseguir garantir a
estabilidade e a negociao da sada da crise (Sanz Menndez, 1994: 26-27).

1.2.2.2.1.Os modos de intermediao de interesses

Segundo Schmitter, a partir da reflexo sobre os contextos histricos contemporneos

se poderiam construir diversos modos de representao ou intermediao de interesses: o
corporativismo, o pluralismo, o monismo (predominante no contexto sovitico) e o
sindicalismo (de natureza radical e utpica28). Esses modos de intermediao de interesse
diferem em nmero e amplitude das unidades que os compem; em grau de voluntariedade
em relao aos membros; em amplitude da hierarquia centralizada dentro do campo dos
interesses; em importncia do reconhecimento de jure e de fato das autoridades do Estado;
no grau a que esto sujeitos,quanto aos controles formais ou informais, tanto na seleo das
lideranas como nos modos de articulao de interesses; e, finalmente, no grau em que
demandam e aceitam a execuo de tarefas governamentais quase-pblicas (Schmitter, 1977:
8/9).

Nessa diversidade, o corporativismo, como um tipo ideal, definido como um sistema de

representao de interesses, cujos elementos constitutivos esto organizados num nmero
limitado de categorias singulares obrigatrias, no concorrentes, hierarquicamente ordenadas
e diferenciadas segundo suas funes. A essas categorias reconhecidas ou autorizadas pelo
Estado se lhes concede um monoplio de representao bem preciso no interior das categorias
respectivas, em troca de um direito de controle sobre a seleo de seus dirigentes e a
articulao de suas reivindicaes e de seus apoios (Schmitter, 1974: 93-94).

28

O sindicalismo estaria conformado por unidades voluntrias, dispersas, no-especializadas, no-hierrquicas,

autonomamente responsveis por alocar valores e resolver seus conflitos (Schmitter, 1977: 9). H na leitura de
Schmitter uma expectativa de transio para o sindicalismo como sistema de representao de interesses.

63

Por sua vez, no outro sistema mais significativo de representao de interesses, o

pluralismo, manifesta-se um nmero no especificado de categorias mltiplas; voluntrias;
competitivas;

no

hierarquicamente

ordenadas;

autodeterminadas;

que

no

esto

reconhecidas, subsidiadas, criadas ou de alguma forma controladas pelo Estado na seleo de

seus dirigentes ou na articulao dos seus interesses; e que no exercem um monoplio de
atividades representativas dentro de suas respectivas categorias (Schmitter, 1974: 96).

Assim, o enfoque corporativista prope um conjunto de instrumentos para a anlise do

relacionamento entre o Estado e a sociedade, em pases capitalistas, distinto no s da
abordagem pluralista como tambm do marxismo, sendo igualmente diferente a sua
interpretao dos processos de elaborao e execuo de polticas pblicas (Cawson, 1985: 23).

Em geral a crtica abordagem pluralista baseia-se na pressuposio de que essa

abordagem partiria da existncia de um mercado politicamente competitivo, com uma teoria
de interesses voluntarista e metodologicamente individualista, alm de supor um governo
neutro, desengajado dos conflitos de interesses e preservador dos limites ideolgicos e
institucionais entre as esferas pblica e privada. A crtica ao marxismo centra-se na sua
tendncia de reduzir o processo poltico sua base econmica e de supor que os interesses
polticos esto estruturalmente dados pelas relaes de classes econmicas, sendo o Estado
visto predominantemente como um instrumento da classe dominante (Cawson, 1985: 2-3).

Diferentemente, no corporativismo ressaltam-se caractersticas como: a nfase na

cooperao entre as classes, mais do que no conflito ou na explorao; a existncia de uma
estrutura de interesses organizados de classe, setoriais ou profissionais, diferente e com um
modelo diverso de interao com as agncias estatais; e o fato de que a maioria das reas de
formulao de polticas pblicas estaria dominada por esses interesses organizados, que no
podem ser reduzidos aos interesses de classe.

Mas o corporativismo no seria um modo exclusivo, num contexto nacional determinado.

Em realidade, o corporativismo seria uma das formas possveis de articulao entre o Estado e
os interesses sociais, coexistindo com esferas competitivas ou pluralistas da poltica.

64

1.2.2.2.2.O corporativismo estatal e o societal

O corporativismo, como um sistema de representao de interesses, no deveria ser

confundido com o sistema amplo de dominao poltica (basicamente, o fascismo). O
corporativismo diz respeito a um particular arranjo institucional tpico-ideal, que vincula
interesses organizados em associaes da sociedade civil com as estruturas de deciso do
Estado e que compatvel com diversos tipos de regimes (Schmitter, 1974: 92), ainda que
possa se manifestar predominantemente em alguns deles.

Levando em considerao as relaes dos modos de representao de interesses com os

regimes polticos, Schmitter estabelece duas variedades ou subtipos de corporativismo: o
estatal e o societal (Schmitter, 1982).

O corporativismo estatal est associado a sistemas polticos nos quais as subunidades

territoriais esto estreitamente subordinadas ao poder burocrtico central; as eleies ou no
existem ou so plebiscitrias; os sistemas de partidos esto dominados ou monopolizados por
um partido nico; as autoridades executivas so ideologicamente exclusivas e recrutadas entre
um crculo pequeno de pessoas; as subculturas polticas dos diferentes grupos profissionais
so reprimidas; e os grupos de interesse devem participar obrigatoriamente das corporaes
definida pelo Estado.

Esse tipo de corporativismo foi um elemento estrutural de um grande nmero de estados

autoritrios no sculo XX. Teria sua origem na queda rpida do pluralismo nascente,
vinculada aos problemas gerados pelo desenvolvimento capitalista tardio e dependente num
contexto de relaes de classe no hegemnicas. Nesse contexto, no qual a burguesia est
dbil, dividida, externamente dependente e com escassos recursos para responder s
demandas, a possibilidade de reforar a paz social atravs da nfase na represso e na
excluso se apresenta com muita fora. Abolido o voto universal, o sistema competitivo de
partidos e o governo parlamentar, as ditaduras modernas empregam diversas tcnicas de
controle da mobilizao e de formao de consenso, disciplinando o movimento de massas e
promovendo um sistema de corporativismo estatal. Esse tipo de corporativismo pode ser
exemplificado nas ditaduras que ainda se faziam presentes nos anos 60 e 70, na Espanha,
Portugal, Grcia, Brasil, Chile e Peru.

65

Por sua vez, o corporativismo societal repousa em sistemas polticos de Estado

autnomos; com processos eleitorais e sistemas partidrios competitivos e abertos; com
autoridades executivas ideologicamente diversas e baseadas em coalizes; com subculturas
polticas altamente estratificadas e fragmentadas. Nesse corporativismo societal, diferentes
grupos articulam livremente seus interesses em organizaes, enquanto que o Estado,
reconhecendo algumas delas, lhes outorga o monoplio da representao e da interlocuo. A
origem do corporativismo societal estaria na decadncia lenta do pluralismo, vinculada ao
desenvolvimento capitalista avanado, monoplico e de relaes de classe harmnicas.
Nesses contextos, manifesta-se a possibilidade de um regime estvel, o qual, ainda que
dominado marcadamente pela burguesia, apresenta uma expanso do papel das polticas
pblicas assim como da racionalizao de decises dentro do Estado, ao incorporar no
processo poltico por meio da concesso de status pblico grupos sociais determinados e
at as prprias classes subordinadas. Esse corporativismo concomitante com o estado de
bem-estar social, podendo ser exemplificado nos anos 70, na Sucia, Sua, Holanda,
Noruega e na Dinamarca.

1.2.2.2.3.O corporativismo como modelo de formao de polticas

Os aportes de Lehmbruch (1974, 1982) destacam que o corporativismo vai alm da

intermediao de interesses. Dando nfase ao papel do Estado, considera o corporativismo
como um modelo de formao de polticas. Para ele, o Estado, nos sistemas corporativistas,
no se limita a reconhecer, autorizar ou outorgar o monoplio, por um lado, e exercer o
controle sobre a seleo de lideranas ou a articulao de demandas e de apoios, pelo outro. O
corporativismo mais do que um modelo particular de articulao de interesses: um modelo
institucionalizado de formao de polticas, no qual grandes organizaes de interesses
cooperam entre si e com as autoridades pblicas. Essa cooperao se d no s na articulao
ou na intermediao de interesses, mas na conformao de consenso nos valores e na
implementao das polticas. A interpenetrao entre as burocracias estatais e as grandes
organizaes de representao de interesses leva a que o conceito pluralista ou liberal de
representao de interesses autnomo e mltiplo deixe de ser pertinente (Lehmbruch, 1982:
176-177).

A anlise de Lehmbruch centra o corporativismo no campo das estratgias concertadas,

vinculando-o a um tipo de regime particular o das democracias consensuais no qual as
66

elites desenvolvem condutas que tendem ao desenvolvimento da cooperao. Assim, em

contraste com o corporativismo autoritrio, Lehmbruch nos fala de um corporativismo
liberal que corresponderia ao que Schmitter denomina de corporativismo societal. Esse
corporativismo liberal estaria presente na Europa Ocidental, em pases nos quais tem
permanecido enraizado um sistema de democracia constitucional liberal com liberdade de
associao. A questo que se coloca nesses pases saber se o corporativismo tende ou no a
substituir o governo parlamentar e o sistema de partidos, nas suas funes de elaborao de
polticas. A hiptese de Lehmbruch que as relaes do corporativismo e do governo de
partidos tendem a se desenvolver na direo de uma diferenciao estrutural em subsistemas
que lhes permitem absorver um maior volume de problemas. Ao invs de serem rivais, ambos
os subsistemas ficam inter-relacionados por uma espcie de simbiose que pode tomar formas
diversas. Mas essa relao pode no ser estvel, j que, em alguns casos, pareceria existir uma
tendncia para uma expanso corporativista (Lehmbruch, 1982: 174-175).

A nfase colocada por Lehmbruch na conceituao do corporativismo como modelo

de formao das polticas passou a ser incorporada por Schmitter quando, para fins analticos,
passou a distinguir entre o corporativismo 1 e corporativismo 2. Com o corporativismo
2 (denominado por ele como concertao) ele se remete ao processo de negociao de
polticas, isto , a um modo particular de formao e implementao de polticas pblicas.
Esse corporativismo 2 ou concertao de polticas considerado como uma forma de
tomada de deciso pblica (oposta presso dos grupos de interesse) que envolve uma
interao regular entre os atores em contextos funcionalmente especializados; acesso
privilegiado e at exclusivo de determinados grupos aos espaos de formulao e
implementao de polticas; consultas ao Executivo mais que a deliberao e o lobby com o
Legislativo; paridade na representao ente os principais atores; e responsabilidade pblica
devolvida aos atores privados como a maneira usual de implementao de polticas
(Schmitter, 1982: 264).

Para Schmitter tambm haveria compatibilidade estrutural ou afinidade efetiva entre

corporativismo e concertao, por um lado; e entre pluralismo e presso dos grupos de
interesse, pelo outro (Schmitter, 1982: 263).

Assim a anlise corporativista do prprio Schmitter vai se deslocando da estrutura da

intermediao organizada de interesses para os processos de formao e de implementao de
67

polticas. Em particular, o foco se orienta para a anlise das condies de possibilidade e dos
termos do intercmbio entre Estado e os grupos de interesse (Sanz Menndez, 1994: 38).

Avanando nessa direo, Schmitter ressalta que haveria diferenas nos processos de
formao de polticas pblicas, em funo da variante de corporativismo que se esteja
considerando, isto , o corporativismo estatal ou o societal. No corporativismo estatal,
num contexto onde a sociedade civil no est desenvolvida ou est coercitivamente dominada,
apresenta-se um modelo do alto para o baixo, no qual o Estado minimiza a autonomia dos
grupos organizados. Diferentemente, no corporativismo societal o processo de elaborao
de polticas implica na consulta e na negociao entre o Estado e grupos, que por sua vez
esto estruturados de forma hierrquica. Uma vez decididas, as polticas so implementadas,
em grande parte, pelas prprias corporaes e grupos de interesse (Rhodes e Marsh, 1995:
34). Nesse corporativismo societal as decises so tomadas a partir da orquestrao de
interesses, com a busca do consenso atravs do dilogo sistemtico.

Enquanto o corporativismo estatal ou velho corporativismo se organizava em

torno do Estado, identificando-o com a sociedade de uma forma imposta, o corporativismo
societal ou novo corporativismo est organizado com autonomia, policntrico e leva
em conta esquemas tripartites de governana entre capital/trabalho/governo. Ou seja,
pressupe uma relao de troca ou barganha entre os principais interesses presentes na
sociedade (Belik, 1994: 25/6).

1.2.2.2.4.A distino entre os nveis macro, meso e micro

Junto com essa mudana de foco para os processos de formao e implementao de

polticas pblicas, tem acontecido tambm uma mudana de escala. Em linhas gerais, nos
primeiros trabalhos, a abordagem corporativista tinha como objetivo elaborar um instrumental
terico para a anlise do macrosocial. Isto , para entender as novas estruturas polticas
produzidas na fase do capitalismo monopolista ou organizado e as questes de
governabilidade. Posteriormente, como resultado da onda de crticas pluralistas e marxistas, a
nfase da abordagem corporativista se desloca do nvel macro para os nveis meso e micro.

Assim, Lehmbruch (1982) passa a distinguir um corporativismo de mbito setorial de

outro de mbito nacional. O corporativismo setorial visto como uma representao
68

corporativista de interesses que se limita a setores especficos da economia; onde tende a

haver o reconhecimento de interesses nicos; o modelo tpico tripartito (capital, trabalho,
agncias de governo) de tomada de decises; o estabelecimento de clientelas especficas; e
que est vinculado historicamente ao protecionismo. Por sua vez, no corporativismo de
mbito nacional denominado como concertao corporativista no se manifesta um
interesse nico com acesso privilegiado, mas interesses diversos e antagnicos, sendo que as
organizaes procuram solucionar seus conflitos e buscam coordenar suas aes com as do
governo, em relao s necessidades sistmicas da economia nacional. Esta concertao
nacional estaria vinculada prpria esfera da poltica, especialmente ao carter dos partidos
polticos, e se manifestaria mais facilmente se existissem ao mesmo tempo formas de
corporativismo setorial (Sanz Menndez, 1994: 38-39).

1.2.2.3.O neocorporativismo
A reorientao no foco da anlise do corporativismo para os estudos setoriais29 de
intermediao de interesses e dos processos de formulao e implementao de polticas
reconhecida nos debates como a origem de sua principal variante, o neocorporativismo.

No neocorporativismo distinguem-se trs nveis diferentes de prticas corporativistas,

definidos em funo da agregao da representao de interesses e nos quais as polticas
pblicas so operacionalizadas. Por um lado, temos o nvel macro, que corresponde a arranjos
macrocorporativistas ou pactos sociais, relacionados com um intercmbio que envolve as
grandes organizaes de classe de nvel nacional e o governo na definio e implementao
de polticas em reas, por exemplo, como o planejamento nacional e/ou macropolticas
econmicas e fiscais (Cawson, 1994: 114).

No nvel intermdio, caracteriza-se o mesocorporativismo, no qual se privilegia o

intercmbio entre agncias estatais e associaes representativas de interesses de
determinados segmentos econmicos ou categorias na elaborao e implementao de
polticas para setores especficos. Ou seja, tem-se uma agregao de interesses intermedirios,
organizados em representaes de interesses setoriais30 (Cawson, 1994: 116).

29

No prximo captulo sero vistos mais detidamente a noo de setor e os estudos setoriais.
Para a existncia do mesocorporativismo na proposta de Cawson seriam dois os pr-requisitos: a
capacidade organizacional por parte dos interesses setoriais e a falta de disposio por parte do Estado para

30

69

Finalmente, no nvel micro encontram-se arranjos microcorporativistas, os quais se

referem s negociaes entre agncias do Estado e firmas individuais, visando acordos
contratuais especficos que se levam a cabo sem a participao de outras formas ou nveis de
organizao (Cawson, 1994: 116-117)31.

O enfoque neocorporativista se encaixaria melhor no nvel meso, uma vez que na

formulao e implementao das polticas setoriais onde as relaes Estado/sociedade
efetivadas atravs das agncias governamentais e das associaes e grupos de interesse
especficos do setor assumem o formato corporativo de concertao. Em geral, as polticas
so elaboradas e executadas pelos mesmos agentes. Considerando a organizao das aes em
setores, observa-se que muito do que atribudo ao mercado, como locus da concorrncia,
poderia ser visto num sentido mais amplo como resultado de aes de concertao
(Belik, 1994: 26/27).

1.2.2.3.1.O neocorporativismo e o Estado

Como vinha sendo apontado, o enfoque neocorporativista tem o seu foco nas formas de
mediao social e na articulao entre organizaes ou grupos de interesse da sociedade e o
Estado nos processos de formao e implementao de polticas, particularmente em nvel
meso. Recuperando-o do esquecimento pluralista, o Estado se constitui num dos aspectos
cruciais do enfoque. Os principais autores neocorporativistas no tratam de elaborar uma nova
teoria do Estado, mas sim de reconhecer a importncia do Estado na sua leitura dos processos
de formulao e implementao de polticas pblicas

Nessa recuperao do Estado, Cawson toma como ponto de partida a constatao de que a
maioria das reas de formulao de polticas pblicas esto dominadas por interesses

assumir um papel diretivo no setor ou para confiar que os processos de mercado produzam os fins desejados
(Cawson, 1994).
31
Alguns autores evitam incluir as prticas do microcorporativismo, argumentando que as firmas s participam
de prticas corporativistas atravs da intermediao das associaes especializadas. A negociao direta entre
firmas e agncias estatais no poderia, por isso, ser caracterizada como corporativismo (Schmitter, 1985: 63).
Porm, Cawson contra-argumenta que, numa estrutura econmica caracterizada por grandes firmas, o poder de
mercado pode converter-se em poder poltico: as firmas podem atuar diretamente como grupos de presso, sem
necessitar de qualquer intermediao. O autor afasta assim a discusso sobre se ou no necessrio que as firmas
sejam representadas por organizaes de interesses, sustentando que a caracterstica constitutiva do
microcorporativismo a participao de atores estatais nos processos de negociao (Cawson, 1994: 117).

70

organizados que no so redutveis a interesses de classe. Conseqentemente, no caberia

pensar exclusivamente nas classes sociais, definidas a partir das relaes de produo, como
as foras determinantes dos conflitos polticos e do funcionamento do Estado. Nessa linha, o
corporativismo procuraria dar uma explicao estrutural das foras no classistas, construindo
as bases para um viso dualista das relaes Estado/sociedade (Cawson, 1994: 110).

Essa viso dualista assinala que existe uma outra contradio essencial nas sociedades
do capitalismo tardio, to significativa como a polarizao entre as classes. Essa contradio
se d entre os interesses organizados em acordos corporativistas e os interesses
desorganizados e competitivos que ficam excludos. A contradio aponta, inicialmente, para
distinguir duas esferas na sociedade. Por um lado, a esfera corporativa, onde o jogo poltico
est dominado pela relao de negociao entre os grupos corporativos de classe ou setor
e as agncias estatais, e que se manifesta, principalmente, na poltica de produo. Pelo outro,
a esfera competitiva, na qual o jogo poltico se d entre grupos de preferncia, num meio
fluido, competitivo, em constante mudana e que se manifesta nas polticas de consumo
(Cawson, 1994: 110-111).

Para compreender a atuao do Estado frente a essas duas esferas da sociedade, no

cabe uma nica viso geral do Estado. Cawson recorre a modelos ou teorias de alcance mdio,
que procuram explicar os diferentes aspectos da poltica do Estado, segundo os processos
sociais e polticos especficos, como, por exemplo as teorias sobre a autonomia relativa do
Estado. Segundo Cawson, o corporativismo requer um Estado que seja forte o suficiente para
preservar sua prpria autonomia, mas no tanto ao ponto de impor sociedade uma
concepo independente que transcenda o conjunto dos interesses envolvidos (Cawson, 1985:
225).

A autonomia relativa do Estado vista nesse enfoque do corporativismo como uma

necessidade estrutural que se baseia nos seus interesses institucionais prprios. Essa
autonomia no condutista (no sentido de que dependa das preferncias dos funcionrios),
nem funcional (no sentido de se organizar nas necessidades de reproduo no longo prazo do
capital), nem ttica (no sentido de que apenas um disfarce da classe dominante que est no
poder por detrs de uma pretensa neutralidade do Estado). Os interesses institucionais do
Estado so distintos analiticamente dos interesses do governo e dos funcionrios que
pretendem atuar em defesa dos interesses do prprio Estado. Esses interesses do Estado so
71

definidos pelas relaes com os outros Estados isto , nas relaes de soberania nacional e
pelo exerccio de autoridade legtima, no apenas vinculados represso mas, principalmente,
sua capacidade de legislar. Assim, nas leituras do neocorporativismo, as razes estruturais
da autonomia relativa do Estado no derivam nem de imperativos macrofuncionais da
economia capitalista nem de micromotivaes de agentes privados e/ou funcionrios pblicos.
Sua base estrutural estaria nos acordos de convenincia mtua entre os interesses das
organizaes privadas representativas do setor e o Estado (Soto, 1992: 28-29).

1.2.2.3.2.A atribuio de status pblico

A relao de convenincia mtua faz com que as organizaes privadas passem a fazer
parte integrante da elaborao e implementao das polticas pblicas, adquirindo um status
pblico (isto , exercendo funes pblicas delegadas pelo Estado)32. Alm de representar
interesses de forma monoplica, essas organizaes assumem simultaneamente a tarefa de
controlar os seus membros na implementao de polticas (Ramalho Jr. 1994: 25).

A questo sobre a atribuio de status pblico s organizaes privadas largamente

desenvolvida por Claus Offe. Atravs da atribuio de um status pblico aos grupos de
interesse, o Estado procura limitar o potencial de obstruo e maximizar o potencial de
cooperao dos grupos, integrando-os nos processos corporativos de formao e
implementao de polticas (Offe, 1989: 241).

Segundo Offe, os sistemas polticos podem ser mais ou menos corporativistas isto ,
estar mais ou menos adiantados no processo de corporativizao conforme o grau em que
atribuem status pblico a grupos de interesse organizados. A corporativizao aumenta de
acordo com os seguintes fatores:

O grau em que os recursos de uma organizao de interesse so supridos pelo Estado,

por exemplo: subsdios diretos, isenes fiscais, filiao compulsria, acessos aos
meios de comunicao de massas, etc.; Offe denomina esse conjunto de fatores como
status de recursos.

O grau em que o alcance da representao isto , a rea possvel de atuao

definida por meio da legislao estatal (status de representao).

32

O status pblico refere-se, direta ou indiretamente, aquisio daquele recurso que s o Estado detm: a
capacidade da coero legtima. (Streeck e Schmitter, 1985: 20).

72

O grau em que so reguladas as relaes internas entre os membros da base e os

representantes da organizao (status de organizao).

E o grau em que as organizaes de interesse so reconhecidas e convidadas a assumir

um papel na legislao, no planejamento e na implementao da poltica (Offe, 1989:
243).

Os grupos que recebem a atribuio de status pblico poderiam ser divididos em dois
tipos33. Por um lado, os participantes do mercado. So organizaes de classe ou de fraes
de classe que representam os lados da demanda ou da oferta nos mercados de trabalho e de
bens e de servios (sindicatos e organizaes patronais, segundo ramos da indstria, regio ou
tamanho das empresas). A sua influncia varia segundo a posio de classe dos membros da
organizao. Porm, em geral, as organizaes dos participantes do mercado influenciam de
forma significativa a elaborao da poltica governamental, tendo implicaes diretas na
estabilidade da ordem social e poltica (Offe, 1989: 245).

O segundo tipo corresponde aos receptores de polticas. So grupos de interesse

pluralistas, participantes de um mercado poltico (como associaes de contribuintes ou at
coalizes de governos municipais), onde tributao, subsdios ou privilgios so trocados por
apoio poltico. Esses grupos representam coletividades especficas afetadas por polticas que
transcendem diviso de classes (Offe, 1989: 245).

O Estado teria objetivos diferentes, ao garantir o direito de representao dos

participantes do mercado ou dos receptores de poltica. No caso dos participantes do
mercado, o Estado procuraria impor restries, disciplina e mais previsibilidade dos
comportamentos referentes aos conflitos34. No caso dos receptores de poltica ou grupos
de interesse pluralista o Estado procuraria delegar, devolver e transferir questes e
reivindicaes especficas que eliminariam o conflito com o governo central, e diminuiriam a
agenda.

33

Esses tipos poderiam ser remetidos aos grupos corporativos e grupos de preferncia apontados por
Cawson (1986).
34
No caso dos participantes do mercado, os efeitos e os limites desse vnculo com o Estado so diferentes,
segundo se tratem das associaes de empresrios e patres ou dos sindicatos de trabalhadores, devido
principalmente existncia de mais de uma lgica da ao coletiva (Offe, 1989).

73

Assim, Offe participa na discusso sobre o corporativismo introduzindo dois elementos

fundamentais: a idia de controle e o carter desigual dos arranjos neocorporativistas. A idia
de controle significa que o neocorporativismo uma forma de solucionar a crise de
racionalidade do Estado capitalista, que se expressa na sua dificuldade de fazer polticas35.
Quanto ao carter desigual dos arranjos neocorporativistas, Offe ressalta que esses arranjos
tm um vis de classe e que os modos de interao dominantes em geral favorecem uma
categoria de agentes e resultam na explorao sistemtica de outras (Offe, 1989: 8).

1.2.2.3.3.O governo de interesse privado

A atribuio de status pblico a grupos de interesse privados uma das formas principais
onde se manifesta a relao de convenincia mtua entre esses grupos e o Estado, na esfera
corporativista. Nessa relao, ambos grupos e agncias do Estado tm algo a oferecer e
algo a temer. As organizaes e grupos de interesse podem dispor da capacidade para
conseguir a concordncia de seus membros para aceitar a formulao e implementao de
determinadas polticas pblicas. Ao mesmo tempo, as organizaes temem ser objeto de
cooptao, isto , de transformarem-se em receptoras dependentes de favores polticos e
agentes passivos das polticas do Estado. Por sua vez, as autoridades estatais tm a capacidade
de conceder recompensas e outorgar certo status legal s organizaes, cooptadas ou no.
Porm, elas temem que, agindo dessa forma, possam vir a ser colonizadas pelas organizaes
que fortaleceram (Schmitter, 1985: 58).

A partir dos acordos que venham a se conformar nessa relao de convenincia mtua
num contexto corporativista, Schmitter distingue trs modelos de interao entre o Estado e as
organizaes e grupos de interesse: o governo privatizado, o governo de subordinao e o
governo de interesse privado (Schmitter, 1985: 60).
35

Para Offe, a formulao de polticas no Estado Moderno parece estar organizada em torno de dois tipos de
racionalidade poltica:
a) O primeiro tipo estaria associado s polticas intervencionistas ativas que procuram a satisfao tima e
abrangente de determinadas demandas efetivas, colocadas por interesses manifestos. Essas polticas seriam
principalmente conjunturais. Isto , aquelas que procuram maximizar a adequao das respostas da poltica aos
problemas, da forma como surgem ou aparecem na ordem do dia.
b) O segundo tipo se faz presente quando os que elaboram a poltica acham difcil conciliar interesses
significativos, devido falta de recursos disponveis. Nesse caso, pretende-se compensar os resultados que no
sero os desejados, com uma preocupao na canalizao das demandas, enfatizando o sistema de representao
de interesses e os modos de resoluo do conflito. Nessa racionalidade, uma boa poltica no implica
necessariamente em satisfazer as demandas, mais em dar-lhes uma forma e canaliz-las de modo a torn-las
passveis de serem satisfeitas. Esta seria a forma que os Estados capitalistas avanados tm construdo para dar
resposta poltica s condies da profunda crise econmica e institucional que vivenciam (Offe, 1989: 240).

74

No modelo de governo privatizado36 s uma organizao, quase sempre monopolista,

coloniza um organismo particular do Estado, fazendo assim uso privado de seus poderes
pblicos para ditar normas, conceder subsdios, etc. Segundo Alan De Janvry, a luta entre
grupos de interesse para ter acesso s polticas pblicas acaba levando cooptao de
determinadas instituies pblicas e ao fracionamento do Estado, processo que denomina de
balcanizao do setor pblico e seus servios. (De Janvry, 1981: 193). Nesse modelo, os
grupos se apropriam de instituies pblicas com o objetivo principal de obter proveito
prprio, e no de se comprometerem com as polticas (Ramalho Jr, 1994: 28).

No plo oposto, o modelo de governo de subordinao encontra-se quando um Estado,

geralmente autoritrio, cria, coopta ou controla uma organizao de interesse e pode, portanto,
us-la para coagir seus lderes ou membros. (Schmitter, 1985: 60). Nesse caso, o estado se
apropria ou estatiza as organizaes privadas, exercendo o seu poder controlador (Ramalho
Jr, 1994: 27).

No modelo de governo de interesse privado, considerado como a forma mais acabada de

neocorporativismo, se manifestaria a autoregulao dos grupos atravs de organizaes
privadas, reforada por uma delegao da autoridade estatal e legitimada pela pretenso de
atuar pelo interesse pblico (Schmitter, 1985: 60). As organizaes privadas em conjunto
com o Estado assumem responsabilidades de elaborao e de execuo de polticas pblicas
para um determinado setor, fazendo uso do seu poder de controle sobre o respectivo grupo,
outorgado pelo prprio Estado como tambm pelos seus prprios membros. Em geral, uma
organizao representativa de determinada categoria, ao ganhar o status pblico e participar
nas decises durante a fase de elaborao de uma poltica, vem posteriormente com a
participao e o controle dos seus prprios membros a substituir o Estado na fase de
execuo efetiva da poltica. O Estado fica assim liberado dessa tarefa, mantendo
basicamente s a sua funo de superviso (Ramalho Jr, 1994: 25).

Mas essa delegao de funes por parte do Estado no significaria a desvalorizao do

seu papel. Pelo contrrio, no governo de interesse privado o papel do Estado crucial, uma
vez que este deveria ser suficientemente autnomo para no ser colonizvel pelos interesses
36

Segundo Soto, dentro desse padro de relacionamento que se pode inserir a definio feita por Cawson
(1985) de clientelismo como o caso onde as autoridades estatais so fracas, dependem de grupos de interesse
para obter informaes vitais e concebem sua prpria tarefa como servindo aos interesses de seus grupos de
clientes (Soto, 1992: 31).

75

envolvidos e ter suficiente autoridade para impor uma regulao direta, caso as organizaes
privadas no aceitem orientar suas atuaes pelo interesse pblico. E, ao mesmo tempo, o
Estado deveria ser suficientemente fraco para reconhecer como altos os custos de impor sua
autoridade poder coercitivo em organizaes que no pode controlar diretamente
(Schmitter, 1985: 61).

Uma das principais vantagens funcionais dos governos de interesse privado, no mbito
de implementao de programas reguladores por parte do Estado, o fato de as mesmas
associaes que negociam os termos da regulao do comportamento dos seus membros
serem as encarregadas da responsabilidade da sua execuo. O que contribui para legitimar a
coordenao hierrquica do Estado37, transformando a regulamentao comportamental num
assunto de auto-interesse organizado dos prprios grupos afetados (Streeck e Schmitter, 1985:
27).

Comparando os modelos, denota-se um tipo de inverso na relao entre organizaes

privadas e o Estado. No modelo de governo privatizado ocorre o uso de instituies
pblicas por organizaes privadas. Nesse caso, temos uma mo nica de interesse. Isto , a
apropriao (ou privatizao) de instituies pblicas por segmentos privados especficos,
visando exclusivamente seus prprios interesses. J no governo de interesse privado temos
o uso de organizaes privadas como instituies pblicas (isto , por assumirem funes
pblicas). Por um lado, isso permite s organizaes privadas exercer influncia na definio
de polticas pblicas, mas, ao mesmo tempo, as faz assumir tambm responsabilidade na sua
implementao. Ficaria caracterizada assim uma mo dupla de interesses, ou convenincia
mtua (Ramalho Jr, 1994: 28).

1.2.2.3.4. As crticas ao corporativismo e ao neocorporativismo

Em termos gerais, o novo enfoque corporativista, com sua variante neocorporativista,

teriam surgido num contexto que apontava para uma profunda crise nas sociedades mais

37

Schmitter alerta para a questo das prticas neocorporativistas enfrentarem um problema srio de legitimao
social, pela transformao que trazem na forma de intermediar interesses e de elaborar polticas pblicas
(Schmitter, 1985: 71-2). Segundo Offe, esse problema de legitimidade social dos acordos neocorporativistas tem
a ver com o fato de os meios de intermediao poltica e o contedo dos interesses substantivos no serem
neutros (Offe, 1989).

76

desenvolvidas. Crise econmica e tambm crise poltica38. Ao mesmo tempo, os instrumentos

tericos e analticos da abordagem dominante no campo da cincia poltica isto , o
pluralismo que tinham como referncia central o governo e a sociedade norte-americana,
apresentavam-se limitados para pensar essa crise.

Nesse contexto, o debate sobre o corporativismo teria sido um dos intentos mais visveis
de formulao de alternativas, de busca de reviso de conceitos e das questes dominantes na
cincia poltica. Mas a receptividade do enfoque no se deveria tanto a seu potencial analtico
como a seu potencial normativo. Os esquemas corporativistas constituam-se em
possibilidades sociopolticas de regulao39.

O corporativismo veio a fundar-se no plano normativo, mais que no plano correspondente

ao dos paradigmas40. Ou, mais modestamente, no plano dos enfoques (o corporativismo
como uma forma de orientar os estudos, propiciar a formulao das perguntas-chave, etc.), ou
das teorias (o corporativismo como uma problemtica alternativa), ou ainda dos modelos (o
corporativismo como um modelo diferente das relaes entre associaes representativas e o
Estado). O corporativismo pretenderia oferecer explicaes sobre as causas e conseqncias
de si mesmo, incluindo tambm um conjunto de predies41. Schmitter observa uma
tendncia irreversvel expanso do corporativismo nas sociedades modernas. As duas vias
que se perfilavam eram a evoluo do pluralismo para o corporativismo social, nas sociedades
desenvolvidas ocidentais, e o colapso do nascente pluralismo em corporativismo autoritrio,
nas sociedades em desenvolvimento. Assim pareceria existir uma lei evolutiva que levava
para o corporativismo, com o desaparecimento do pluralismo. Esse seria o autntico campo de
conflito com o pluralismo, isto , o campo do espao normativo: os tericos corporativistas
anteviam o desaparecimento das formas pluralistas, competitivas, de representao de
interesses (Sanz Menndez, 1994: 30-32).

38

No dizer de Lowi, quando a liderana e as ideologias comeam a vacilar, os estandartes estabelecidos caem e
os procedimentos costumeiros produzem resultados inesperados (Lowi, 1969: 182).

39

Offe (1988) assinala explicitamente a estreita relao entre os resultados das polmicas e pesquisas em torno
do corporativismo com a teoria poltica normativa e a concepo da teoria de democracia.
40
Para Schmitter (1974), o corporativismo seria um paradigma alternativo ao pluralismo.
41
A conjuntura socioeconmica oferecia um marco que chamava a ateno para os temas que o corporativismo
tratava. Ao mesmo tempo, a situao da pesquisa sociopoltica ajudava a gerar os novos empresrios
acadmicos desejosos de desafiar as formas dominantes de abordar os problemas. Schmitter, teria conseguido
difundir e comercializar a idia da necessidade de um programa de pesquisa corporativista, num ambiente que
procurava encontrar modalidades de gesto para a crise econmica e poltica nacionais (Sanz Menendez, 1994:
24).

77

Alm dos debates suscitados no plano normativo, tambm se manifestaram crticas a partir
do pluralismo no plano analtico. Por exemplo, para Cox no haveria nada de novo na
abordagem corporativista, que no tivesse sido explicado pelos novos enfoques como os do
neopluralismo e do pluralismo reformado (Cox, 1994). A partir do marxismo tambm
proliferaram crticas que ressaltavam, por exemplo, que o corporativismo no prestava
ateno dimenso ideolgica da anlise ou que concedia ao Estado uma autonomia
injustificada, no seu papel mediador. Ao mesmo tempo, apesar das reformulaes promovidas
com o neocorporativismo, estas no teriam conseguindo especificar a que interesses serviria
esse novo corporativismo (Evans, M., 1997: 251).

Entre os problemas apontados no corporativismo, Rhodes e Marsh ressaltam a

importncia exagerada concedida s caractersticas do alto para baixo na elaborao das
polticas pblicas, aos interesses econmicos e ao nvel agregado da anlise. Mesmo no
domnio econmico, as caractersticas do corporativismo identificadas por Schmitter por
exemplo, a agregao de interesses, a autorizao dos grupos, o monoplio de representao e
a regulamentao dos membros dos grupos raramente se encontram de forma pura, levando
proliferao de adjetivos para adequar a conceituao aos diversos contextos:
neocorporativismo, corporativismo liberal, corporativismo negociado, etc. (Rhodes e Marsh,
1995: 35).

Junto com a proliferao dessa adjetivao, que visava adequar o conceito a contextos
diferentes, se deu o processo oposto. O conceito passou a ser usado de uma forma
demasiadamente inclusiva, abraando um campo muito amplo e, portanto, contribuindo para a
confuso. Por exemplo, o corporativismo se situava, nos debates sobre os sistemas polticos
autoritrios na Amrica Latina, no s como um dos dispositivos possveis utilizados pelo
Estado no exerccio de sua dominao, mas principalmente como um sistema de dominao
poltica integral. Na Europa democrtica, ao passar a usar o conceito de corporativismo
originado na descrio desses regimes autoritrios latino-americanos, ele foi aplicado aos
fenmenos mais adiante delimitados como de concertao, sem levar em conta suas
especificidades. O resultado desse tipo de uso mltiplo foi a perda de preciso (Sanz
Menendez, 1994: 21).

78

Schmitter teria levado a cabo, na terminologia de Sartori (1970), um processo de

transposio conceitual (conceptual travelling), provocando o alongamento conceitual
(conceptual stretching) do mesmo. Ao mesmo tempo, ainda que o argumento fosse demasiado
amplo e parecesse referir-se a todos os interesses sociais e setores, no foi to abrangente a
ponto de servir como uma teoria geral dos grupos de interesse, dado que, em geral, ignorou os
grupos de interesse construdos margem da produo (Sanz Menendez, 1994: 49).

Junto com a transposio conceitual, estava a polissemia e a falta de uma estrutura

conceitual. No debate inicial polarizado por Schmitter e Lembruch, corporativismo referia-se
a trs sentidos relacionados, mas diferentes: a) formas no competitivas nem voluntrias de
representao de interesses expressas atravs de associaes; b) modelo de formao de
polticas pblicas; c) ou at, um sistema de relacionamento especfico entre patronato,
operrios e governo principalmente no setor industrial com formas tripartitas de
concertao. Alm das dificuldades desse carter polissmico do conceito, nunca se chegou a
estabelecer uma estrutura conceitual precisa entre os trs elementos, que pudesse dar conta
das fronteiras e das relaes entre eles42 (Sanz Menendez, 1994: 21).

Para outros, grande parte dos problemas conceituais do modelo corporativista original
procede da confuso entre nveis de anlise. O modelo pretende centrar-se no nvel das teorias
do Estado, das relaes entre Estado e sociedade civil, enquanto o nvel que se apresenta
como mais adequado para o estudo dos fenmenos corporativistas parece ser o dos arranjos
institucionais (Alford e Friedland, 1985).

Finalmente, segundo Sanz Menendez, as debilidades e fracassos do debate corporativista

se deveriam s mesmas razes que, num momento inicial, ajudaram no seu xito. Isto , suas
ambies macrotericas ou, ao menos, o seu descaso na elaborao de categorias, produto
do alongamento conceitual que, em seu momento, contriburam para gerar a impresso de
estar produzindo um conceito geral (que permitiria generalizaes cientficas), teriam deixado
como resultado obscuridade conceitual e meras generalidades. Ao mesmo tempo, sua
relevncia normativa, que oportunamente ajudou na rpida difuso do debate a partir dos 90
42

Nessa linha, tambm se criticou a falta de definio sobre o tipo de relaes entre os conceitos de
corporativismo1 e corporativismo2. No argumento de Schmitter parece haver uma relao causal: o
corporativismo1 produziria o corporativismo2. Mas a evidncia demonstraria que se encontram pases onde no
existem formas corporativas de representao (corporativismo1), mas existem pautas corporativas de formulao
de polticas (corporativismo2) (Wilson F., 1983).

79

j passada sua importncia conjuntural contribuiu para dificultar desenvolvimentos

analticos construdos com essas categorias. Na prtica, foram os monoplios representativos
em particular, os sindicatos os que erodiram. Muitos pases sem acordos corporativistas
superaram em estabilidade poltica e em resultados econmicos aqueles que tinham
construdo esses tipos de acordos (Sanz Menendez, 1994: 17 e 48).

Para alm das crticas, o certo foi que os debates travados em torno do corporativismo
favoreceram o aprimoramento do conhecimento sobre os mecanismos de representao de
interesses e das anlises que recuperavam as questes polticas das polticas pblicas. Ao
mesmo tempo, esses debates contriburam para o desenvolvimento de novos enfoques no
pluralismo, assim como de outros modelos e teorias especficas.

O uso do conceito de corporativismo no campo da representao de interesses chamou a

ateno para situaes onde os interesses no competiam entre si, existindo monoplio de
representao reconhecidos pelo Estado. Ao mesmo tempo, o enfoque corporativista contribui
para o deslocamento das explicaes do campo dos inputs, nos termos da anlise dos sistemas
polticos, para o dos outputs, na medida em que os resultados podem se explicar melhor pelos
arranjos institucionais que se conformam no processo do que pelos inputs do sistema (Lange e
Meadwell, 1985).

O reconhecimento da importncia dos arranjos institucionais, em grande medida fruto do

enfoque corporativista, no implicaria em negar a relevncia dos grupos de interesse nos
processos de formulao das polticas pblicas e na mudana da percepo das mesmas. Mas
a influncia dos grupos se daria dentro do contexto dos interesses do Estado, dos
condicionamentos externos, da organizao do policy making, do poder estrutural e dos
paradigmas polticos. As capacidades dos Estados, os limites estruturais, o papel da ideologia,
os objetivos e a organizao do governo surgiriam como outros fatores determinantes dos
resultados das polticas pblicas. Nesse amplo contexto, a concertao corporativista seria s
uma das formas de participao nas polticas pblicas que os sistemas de representao de
interesses, tanto competitivos como monoplicos, podem vir a desenvolver.

80

CAPTULO II. REDES E OUTROS ENFOQUES, TEORIAS E MODELOS NO

ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS

Junto com as abordagens tradicionais da cincia poltica pluralismo e elitismo que

foram recuperadas no captulo anterior, tem se desenvolvido um conjunto de enfoques, teorias
e modelos que, em maior ou menor medida, vem contribuindo para enriquecer a viso poltica
das polticas pblicas.

Dentro desse amplo leque, em funo dos critrios apontados na Introduo,

selecionaram-se dois conjuntos especficos, que sero apresentados a seguir. O primeiro
conformado pelo enfoque neoinstitucional, pelo modelo de anlise setorial e pelos modelos
cognitivos, como aportes de reconhecida importncia nos estudos norte-americanos e
europeus. O segundo constitudo pelas anlises que retomam o papel de redes pessoais,
sociais e polticas nas polticas pblicas. Esse segundo conjunto inclui as teorias sobre as
relaes de patronagem e clientelismo, a teoria do individualismo relacional norte-americano
e, sobretudo, os modelos das redes de poltica pblica (policy network), nos quais se
enfatizam questes institucionais e organizacionais, e que se desenvolvem a partir dos
trabalhos britnicos do pluralismo reformado.

2.1. Enfoques, Teorias e Modelos que Recuperam a Questo Poltica nas Anlises das
Polticas Pblicas

Dentro do conjunto de enfoques, teorias e modelos que tem evitado cair nos
determinismos econmicos ou racionalismos, no se poderia deixar de mencionar, ainda que
brevemente, o enfoque neoinstitucional, a anlise setorial e os modelos cognitivos. Essas
propostas analticas so tambm as que tm marcado fortemente os debates internacionais
sobre a anlise poltica das polticas pblicas.

2.1.1. O enfoque neoinstitucional

As instituies governamentais tm sido um foco central da cincia poltica. As atividades

polticas geralmente se centram em torno de instituies governamentais especficas: o
Congresso, a presidncia, o Judicirio, as burocracias, os estados, os municpios. A poltica

81

pblica oficialmente determinada, implementada e executada por essas instituies. Existe

uma estreita relao entre poltica pblica e as instituies governamentais1 (Dye, 2002: 13).

O institucionalismo tradicional, centrado na descrio e comparao de estruturas

institucionais e jurdicas de diferentes nveis governamentais e entre diferentes pases, foi um
enfoque fundamental na constituio autnoma da cincia poltica, tendo predominado tanto
nos Estados Unidos como no Reino Unido. Sua abordagem clssica combina a comparao
histrica com a investigao formal-legal (isto , da estrutura legal/constitucional que afeta as
organizaes formais) e um mtodo descritivo/indutivo que valoriza a anlise histrica factual
e a observao, e despreza as formulaes da teoria social e poltica (Rhodes e Marsh, 1995:
54-56).

Esse institucionalismo no devotou muita ateno aos vnculos entre a estrutura das
instituies governamentais e o contedo da poltica pblica. Ao invs disso, os estudos
institucionais normalmente descreveram instituies governamentais especficas suas
estruturas, organizao, obrigaes e direitos sem inquirir sistematicamente sobre o impacto
das caractersticas institucionais nas produes de polticas (Dye, 2002: 14).

Durante os anos 80 e 90, se desenvolveu uma retomada da importncia das instituies,

no mais considerando-as de uma forma descritiva e como rebatimento de outras esferas, mas
como um elemento estratgico central dos processos polticos e sociais. Essa retomada deu
origem ao que comumente se denomina como neoinstitucionalismo. O neoinstitucionalismo
no se constitui como uma abordagem ou enfoque unitrio, mas como um enfoque
multidisciplinar, para o qual tm confludo autores que trabalham com diferentes olhares, em
diversas disciplinas das cincias humanas. Assim, se recuperam contribuies das mais
diversas, que vo desde autores como Weber, Tocqueville e Polanyi2, passando pela economia

1
Estritamente falando, a poltica no se torna uma poltica pblica at ser adotada, implementada e executada
por alguma instituio governamental. As instituies governamentais conferem trs caractersticas distintas
poltica pblica. Primeiro, o governo empresta legitimidade s polticas. As polticas governamentais so
geralmente consideradas como obrigaes legais que comandam a lealdade dos cidados. Em segundo lugar, as
polticas governamentais envolvem universalidade. S as polticas governamentais se estendem a todas as
pessoas numa sociedade. Por fim, o governo monopoliza a coero legtima na sociedade, para impor suas
polticas. Essa capacidade do governo de comandar a lealdade de todos os seus cidados, de decretar polticas
que governam toda a sociedade e de monopolizar o uso legtimo da fora estimularia os indivduos e grupos a
trabalhar pela promulgao de suas preferncias numa poltica (Dye, 2002: 12-13).
2
O trabalho de Polanyi (1980) sobre a sociedade de mercado, no qual, atravs de uma anlise histrica de
instituies de nvel intermedirio como legislaes ou decises judiciais d-se conta de transformaes
macroeconmicas, uma referncia para as variantes histricas do neoinstitucionalismo (Marques, 1997: 78).

82

neoclssica e a sociologia das organizaes, at a cincia poltica de inspirao marxista e os

novos enfoques do pluralismo (Marques, 1997: 75). Diversas leituras neo-institucionais vm
construindo teorias de mdio alcance e modelos a serem testados e modificados a partir de
estudos tanto sincrnicos como histricos.

As instituies reduziriam incertezas por coordenar o uso dos recursos cognitivos, mediar
os conflitos e oferecer incentivos, aportando estabilidade aos processos (Subirats e Gom,
1998: 28). Mas a prpria conceituao da instituio tem sido um elemento de debate. North
(1990) prope distinguir uma viso ampla das instituies que incluiriam qualquer forma de
constrangimento que molda as interaes humanas de uma viso restrita centrada nas
organizaes, como aquelas que englobam corpos polticos (partidos, agncias do estado,
etc.), econmicos (firmas, sindicatos, etc.), sociais (igrejas, clubes, etc.) e educacionais
(escolas, universidades, etc.). Em termos de amplitude, por exemplo, se podem ressaltar
outras concepes que sustentam uma viso ampla das instituies, como a de Hall (1986),
que inclui tanto regras formais como constrangimentos informais relacionados a cdigos de
comportamento e convenes, diferentemente de vises como a de Levy (1991), que
propiciam a distino entre normas com incentivos e desincentivos cognitivos e sociais
de instituies que disporiam de um aspecto legal e apresentariam uma estrutura clara de
implementao de decises (Marques, 1997: 76).

Dentro do enfoque multidisciplinar do neoinstitucionalismo, poderiam ser distinguidas

duas

grandes

correntes

que

propiciam

leituras

especficas

da

realidade:

neoinstitucionalismo da escolha racional e o neoinstitucionalismo histrico3.

No neoinstitucionalismo da escolha racional, se considera que as instituies tanto

constrangem a escolha estratgica dos atores, modificando o seu comportamento autointeressado, como a reduzem a ocorrncias de solues sub-timas. Progressivamente
distanciando-se dos neoclssicos, enfatizam o conhecimento imperfeito das condies das
transaes pelos agentes. Assim, num entorno onde predominam as incertezas e onde os
custos de transao so altos, as instituies entendidas como construes sociais

Segundo Marques (1997), os autores que melhor representariam o neoinstitucionalismo da escolha racional
seriam Williamson e North. Por sua vez, o neoinstitucionalismo histrico incluiria autores como March, Olsen,
Tilly e Skocpol.

83

pretendem reduzir esses custos, propiciando maior predio do fluxo de interaes sociais
4

(Subirats e Gom, 1998: 28).

Segundo North, os modelos da escolha racional na poltica tm aplicado sem

questionamento os supostos da economia neoclssica que incluem a racionalidade
instrumental e a noo de mercados eficientes. Diferentemente, uma teoria poltica fundada na
noo de custos de transao teria que ter como supostos que a informao custosa, que os
atores utilizam modelos subjetivos para explicar o entorno e que os acordos se cumprem
imperfeitamente (enforcement imperfeito). As decises que se tomam com base nesses
modelos subjetivos gerariam altos custos de transao, fazendo com que os mercados
polticos venham a ser muito imperfeitos (North, 1998: 97).

Na viso de North, diferentes marcos institucionais geram distintos custos de intercmbio

poltico. Ao mesmo tempo, o marco institucional da poltica (como o da economia) se
caracterizaria por retornos crescentes, de forma tal que a mudana das formas de governo e de
suas polticas estaria fortemente marcada a favor de polticas consistentes com o marco
institucional bsico. Esse patro de dependncia (path dependency) que rege a mudana
institucional e que determina a evoluo do mercado poltico incluindo as polticas e da
economia se conforma por restries que derivam do passado, e pelas conseqncias
freqentemente no antecipadas de inmeras eleies incrementais de organizaes,
empreendedores polticos e empresrios, que continuamente modificam essas restries
(North, 1998: 108-110).

Por sua vez, os neoinstitucionalistas histricos enfatizam o distanciamento das vises

neoclssicas de que os atores sejam maximizadores bem-informados e egostas, apontando
que, pelo geral, os atores procuram acompanhar as regras e normas sociais, sem estar
pensando constantemente no seu prprio interesse. As instituies no apenas constrangeriam
as interaes sociais, mas alterariam as preferncias. Assim, as preferncias deixam de ser
algo exgeno ao modelo, como apontam os neoclssicos e vrios neoinstitucionalistas da
escolha racional. As preferncias seriam endgenas, isto , construdas social e politicamente
durante o processo (Marques, 1997: 77-78).

As instituies, produto histrico da ao estratgica dos atores, podem funcionar bem ou mal, reduzindo ou
aumentando os custos de transao, e propiciando na linha de North diferentes performances econmicas
entre os pases (Marques, 1997: 77).

84

A estabilidade e transformao das instituies estariam condicionadas por fenmenos e

processos de quatro diferentes ordens: as normas, a coero, a coao e o consenso
contingente. Os dois primeiros aumentariam os custos de desobedincia, nas normas pela
sano social e na coero pelo possvel uso da fora. No caso da coao, ela agiria
aumentando a adeso e obedincia atravs da distribuio de benefcios. Por sua vez, no caso
do consenso contingente, a obedincia estaria condicionada ao convencimento de que os
arranjos institucionais em vigor so equnimes. Quando a justia ou a reciprocidade so
quebradas, os agentes tm motivao para tentar mudar as instituies (Marques, 1997: 79).

A primeira gerao de estudos dos neoinstitucionalistas histricos (Skocpol, 1979 e 1985)

estava muito centrada nas dinmicas do Estado e enfatizava o seu papel como ator, o
insulamento da burocracia e o papel das instituies como moldadoras do campo da poltica.
A autonomia estatal seria uma caracterstica recorrente que variaria em cada situao histrica
pelas potencialidades estruturais que cercam o Estado, pelas estratgias dos atores e pelas
mudanas promovidas dentro do Estado na organizao administrativa e na coero. Grupos
de funcionrios estatais, gozando de insulamento que lhes garante margem de autonomia nos
interesses presentes na sociedade, propiciariam polticas pblicas de longo prazo, em muitos
casos diferentes das defendidas pelos grupos de interesse que se dirigem ao Estado. Esse
insulamento, por sua vez, dependeria de um conjunto de fatores como a estrutura
organizacional da mquina estatal, a estabilidade de suas agncias e as relaes de poder entre
uma agncia com o poder central, outras agncias e atores do ambiente externo (Marques,
1997: 80).

Conseqentemente, o estudo sobre as polticas pblicas assume um carter relacional, no

se resumindo anlise descritiva das instituies estatais. O processo de produo das
polticas vai a depender da capacidade do Estado, j que os seus agentes procuraro propiciar
polticas que possam implementar. A lgica da ao coletiva desses funcionrios os leva a
tentar aumentar o poder e o controle do Estado sobre a sociedade. Porm o resultado e a
racionalidade das polticas contingente, em funo das estratgias dos atores de dentro e de
fora do Estado, e do processo de formao de instituies. Ou seja, como Skocpol (1985)
aponta, na anlise da histria da formao das instituies e das polticas, se faz necessrio
caracterizar as relaes de poder que envolvem os atores estatais com os atores dos ambientes
socioeconmicos e polticos (Marques, 1997: 81).

85

Os neoinstitucionalistas histricos tambm enfatizam que as instituies influenciam de

diferentes formas. Por um lado, influenciam na cultura poltica, isto , na formulao das
representaes sobre a poltica. Ao mesmo tempo, conformariam a agenda dos grupos de
interesse (os grupos de interesse se constituem e elaboram suas agendas no dilogo com a
reproduo de suas questes em agncias e estruturas organizacionais estatais5). Em terceiro
lugar, ao fixar as regras do jogo poltico, o desenho institucional media a relao entre as
estratgias dos atores e a implantao de determinadas polticas, moldando situaes de
resultados diferentes ante atores de poder equivalente6. Finalmente, segundo Skocpol (1994),
o ajuste entre a estrutura da organizao dos demandantes de polticas pblicas e a forma
espacial ou temtica que assume a estrutura organizacional das instituies tende a definir
as possibilidades de mobilizao e de vitria desses demandantes (Marques, 1997: 82-83).

Assim, em meados dos 90, os estudos priorizaram sua anlise nas relaes entre Estado e
atores da sociedade, como partidos e grupos. Embora continuem presentes o insulamento das
burocracias e a importncia das instituies no enquadramento da poltica, so incorporados
na anlise os demais atores e a articulao entre instituies e estratgias dos agentes. Essa
preocupao converge com os interesses de autores prximos do neoinstitucionalismo, mas
crticos da sua nfase inicial nas estruturas estatais, como Midgal et al. (1994). Para esses
autores do chamado state-in-society approach, as fronteiras entre Estados e sociedades, em
muitas situaes e perodos histricos, no seriam muito claras ou slidas. Eles defendem que
a forma de compreender detalhadamente o insulamento, a autonomia e a permeabilidade passa
pela desagregao do Estado e a anlise dos inmeros atores nas mltiplas arenas da
sociedade, deixando como contingentes os resultados da poltica (Marques, 2000: 49/50).

Os desdobramentos do neoinstitucionalismo continuam. As proposies, questes e

resultados dos seus estudos tm ganhado um lugar de destaque nos debates contemporneos,
em diversas reas das cincias humanas. E, em particular, no campo de anlise das polticas
pblicas. Como se ver, o reconhecimento da importncia da dimenso institucional j

A criao de uma agncia responsvel por um tema de poltica geraria a recriao de agendas e um aumento
das demandas de grupos de interesse sobre esse tema. Assim, diferentemente dos pluralistas, os inputs do Estado
no seriam dados inteiramente de fora. E, de forma oposta aos princpios da escolha racional, as preferncias no
se formariam externamente, mas no prprio processo poltico (Marques, 1997: 82).
6
Esse resultado diferente pode ser compreendido melhor se, como Imgermurt (1993) prope, se fizer o
mapeamento dos pontos de veto, isto , os pontos no processo decisrio onde certos atores podem exercer o
poder de veto (Marques, 1997: 83).

86

consenso nos estudos que se desenvolvem desde diferentes abordagens, enfoques, teorias e
modelos que tratam das questes polticas das polticas pblicas.

2.1.2. A anlise de setor

Este modelo de anlise, centrado na noo de setor, tem sido amplamente utilizado em
estudos franceses7. Tambm tem influenciado estudos do neocorporativismo, em particular
atravs das anlises do corporativismo setorial. Ao procurar analisar o Estado em ao,
rejeitam a idia de um Estado unificado, racional ou capturado por classes dominantes. A
ao do Estado estaria marcada por contradies e impasses resultantes das caractersticas da
estrutura estatal e dos diferentes tipos de respostas que so dadas desde as diversas agncias
s questes colocadas pela sociedade. Os desajustes entre os diferentes sistemas sociais e
entre os sujeitos para com os sistemas de valores que legitimam a ordem social colocam em
risco a coeso social. Cabe ao estatal o restabelecimento da coeso social, atravs de
aes de regulao e de legitimao.

As aes de regulao visam o reequilbrio em cada sistema social e a compatibilidade

entre os diversos sistemas. A interveno pblica reguladora assume diferentes formas,
segundo as lgicas prevalecentes na estruturao da sociedade. Em linhas gerais, a
interveno pblica se organiza em torno de duas lgicas a lgica territorial e a lgica
setorial cada uma com racionalidade prpria. Atravs da lgica territorial, o sistema social a
ser regulado pela ao do Estado uma circunscrio espacial (seja uma unidade polticoadministrativa como um municpio, estado ou regio), uma zona com status particular (como
a floresta) ou tambm um componente territorial de uma poltica global (como a poltica de
descentralizao). Atravs da lgica setorial, o Estado procura regular a reproduo de uma
entidade algo mais abstrata constituda por um domnio de atividade delimitado verticalmente
(como a indstria, a sade ou a agricultura) (Muller, P. 1985: 166).

Essas duas lgicas de interveno seriam diferentes, porque remetem a duas dialticas
sociais diversas. No primeiro caso, diz respeito relao entre centro e periferia e est no
cerne da interveno estatal. No segundo, refere-se dialtica global-setorial. Assim, atravs
das polticas setoriais, a interveno estatal procura ajustar a reproduo de cada setor

Ver, entre outros, Muller, P. (1985) e Jobert e Muller P. (1987).

87

especfico com os objetivos mais globais que se referem reproduo da sociedade como um
todo (Muller, P. 1985: 166).
A categoria setor, com significado distinto do econmico8, definida como uma
articulao de papis sociais estruturados em torno de uma lgica vertical e autnoma de
reproduo. Como totalidades sociais, os setores procurariam, ao mesmo tempo, estruturar os
papis sociais em torno de uma lgica de reproduo aterritorial e conferir aos indivduos
novas identidades, isto , identidades profissionais em substituio s identidades locais.
Tomando o caso do setor agrcola, teramos a passagem de uma racionalidade familiar e
territorial que constri o campons como um chefe de uma unidade familiar de
reproduo inserida num local especfico a uma lgica cada vez mais profissional e menos
dependente de constrangimentos locais, e que constri o chefe de uma explorao agrcola,
que conduz sua empresa em funo das regras do mercado. Dessa forma, as sociedades
rurais cedem lugar ao setor agrcola, ao mesmo tempo em que a poltica agrcola
tradicional (isto , a regulao do espao rural) transforma-se numa poltica de modernizao
da agricultura como setor. Diferentemente de um territrio tradicional, cada setor reagrupa s
um aspecto da vida social. Atravs de uma lgica profissional, os atores, idias e prticas so
agrupados em setores (Muller, P. 1985: 166-167).

Por sua vez o Estado, atravs de aes legitimadoras, visa aumentar a aceitao das regras
e valores das diferentes hegemonias presentes na sociedade. Isso se manifesta tanto no trato
diferenciado para com os diferentes grupos dominados, como tambm na gesto da
heterogeneidade entre os diferentes grupos sociais. Essas aes legitimadoras manifestam-se
ao mesmo tempo em que as aes reguladoras e no necessariamente de forma coerente,
devido s relaes de fora e s hegemonias dominantes em cada setor. Pelo contrrio, a ao
estatal sofre as tenses da falta de convergncia das mesmas (Marques, 1997: 84).

Assim, o resultado das polticas imprevisvel, seja porque o processo de produo dos
atores sociais variado, no podendo sempre transformar as tenses sociais em problemas
polticos a serem tratados por polticas especficas. Ou tambm porque no possvel prever
com exatido a reao dos atores a essas polticas. Finalmente, pela diferena entre as
capacidades de planejar as polticas e as capacidades de implement-las. A presena de
8

Como Marques relembra, no campo da economia, o uso da categoria setor tambm designa um segmento
econmico controlado pelo setor privado (Marques, 2000: 42).

88

burocracias diferentes a cargo do planejamento e da implementao aumenta os riscos de

conflito e a imprevisibilidade do resultado das polticas (Marques, 1997: 84).

Em linhas gerais, apesar desses desencontros e at contradies, a ao estatal tende a

apresentar certa coerncia interna e estabilidade, devido principalmente a dois fatores. Por um
lado, o Estado influencia na produo dos prprios atores da sociedade, atravs da alocao
diferencial de recursos pblicos e de interlocuo. Isso se manifesta exemplarmente atravs
dos pactos corporativos ou do corporativismo setorial, onde o Estado, atravs de alocaes
preferenciais, traz para dentro de si a concertao social, reduzindo os riscos e aumentando a
previsibilidade9. Por outro lado, a ao estatal seleciona e enquadra questes e atores, atravs
da incluso na agenda poltica de temas e problemas que podem ser resolvidos (Marques,
1997: 84).

Em termos de anlise das polticas, esses autores identificam trs grandes chaves de
anlise: a relao global-setorial; o referencial do setor e a questo dos mediadores. Em
termos da relao global-setorial, se parte de que os setores se conformam como um recorte
da realidade global, comportando atores e questes pertinentes. Os setores se hierarquizam na
sociedade e no Estado, segundo a importncia na diviso social do trabalho e o poder de suas
lideranas hegemnicas na sociedade. Essa hierarquia implica na alocao diferencial de
recursos por parte do Estado, atravs das polticas pblicas (Marques, 1997: 85).

Os setores se interpenetram e se superpem, sendo definidos por papis sociais. Cada

indivduo se insere em diferentes setores, segundo seus papis sociais (como agricultor, como
militante, como consumidor, etc.). Junto lgica profissional interna de cada setor, tambm
se manifesta uma lgica administrativa. A lgica profissional predomina na sociedade civil,
criando corporaes profissionais setoriais que, construindo sua hegemonia, visam impor sua
viso de mundo e de setor. Por sua vez, a lgica administrativa que rege a ao do Estado
estruturada de acordo com os limites do setor estabelecidos na relao global-setorial
propicia a formao de burocracias especializadas nos temas do setor. Nas burocracias
tambm se d uma luta pela hegemonia. Essas burocracias competem pelo controle

Segundo Muller, os corporativismos seriam, ao mesmo tempo, uma fatalidade e um perigo mortal para sociedades
setorializadas. Eles seriam a expresso da setorializao em termos de grupos sociais, representando a cristalizao desses
grupos em torno de uma identidade profissional segmentada, e no mais de um territrio. As estratgias do corporativismo
setorial pretendem transformar seus objetivos setoriais no interesse geral, mas dependem dos recursos do Estado para isso
(Muller, P., 1985: 169).

89

administrativo do setor e pela redefinio da relao global-setorial. Os sujeitos profissionais

e administrativos dominantes isto , os mediadores das polticas tentam reconformar o
setor, em funo dos seus interesses e representaes. O estabelecimento e a acomodao
entre ambas hegemonias uma condio fundamental para o bom andamento de uma poltica
pblica (Marques, 1997: 85).

O referencial do setor estaria conformado por um referencial global (a representao da

sociedade), por um referencial setorial (a representao do setor) e pela articulao entre
ambos. O referencial global, mltiplo e contraditrio, est composto por um conjunto
hierrquico de normas e valores sobre a sociedade, integrados ao modelo cultural e aos
valores dominantes, e associado a um tipo de projeto de sociedade resultado dos projetos dos
diferentes mediadores globais ou atores hegemnicos da sociedade como um todo. O
referencial setorial reflete tambm de forma contraditria e no racional as normas e valores
com respeito ao setor, expressos pelo grupo profissional dominante em suas lutas internas
pela hegemonia. Ambos os referenciais esto articulados. Assim, a possibilidade de um
projeto de um grupo corporativo dentro de um setor se transformar em hegemnico nesse
setor depende, em grande medida, de sua adequao aos elementos centrais do referencial
global (Marques, 1997: 86).

O ltimo elemento-chave para a anlise das polticas pblicas so os mediadores setoriais

e globais. Isto , um tipo de intelectuais orgnicos que elaboram um projeto sociocultural.
Os tecnocratas seriam os mediadores globais na sociedade moderna. No caso dos mediadores
setoriais, esse projeto contempla principalmente uma representao do setor que, sendo
hegemnica, visa construir uma normativa prpria para o mesmo. Os mediadores podem estar
no interior do Estado ou na sociedade, desenvolvendo estratgias diferenciadas, mas que
sempre visaram tanto a decodificao do referencial global como a recodificao do seu
projeto poltico e da setorializao do referencial global no setorial (Marques, 1985: 86)

Assim, o quadro conceitual associado anlise setorial no se restringe ao estudo das

polticas e seus atores, levando em conta tambm os projetos e as estratgias, integrando
polticas pblicas, projetos e cultura (Marques, 2000: 42/3).

90

2.1.3. Os modelos cognitivos

A importncia das idias e das crenas na disseminao de paradigmas de polticas tem

sido promovida em diversos estudos. Desde esse olhar, as idias e no s os interesses seriam
fundamentais para tentar entender as mudanas, particularmente as inovaes de polticas.
Assim vem se conformando, principalmente na Europa e com menos desenvolvimento inicial
nos Estados Unidos, um conjunto de modelos denominados como cognitivos.

Esses modelos teriam ganhado importncia depois de meados dos anos 80. Um dos temas
pioneiros teria sido o papel dos estudos econmicos nos debates sobre a desregulamentao,
no final dos anos 70 e incio dos 80. Schlager e Sabatier ressaltam tambm os estudos que
procuravam conceituar as idias na elaborao das polticas pblicas; os estudos empricos
que ressaltavam o papel da aprendizagem nos diferentes contextos institucionais; e tambm o
papel das idias nos processos polticos (Schlager e Sabatier, 2000: 209-210).

Em termos gerais, poderiam ser diferenciadas duas vertentes desse conjunto de modelos
cognitivos. Por um lado, um conjunto majoritrio de estudos que vem desenvolvendo modelos
que ressaltam, em geral, os ideais e crenas como variveis independentes, as quais
contribuiriam na explicao de resultados no antecipados pela anlise, por exemplo, em
termos estritos ou de path dependecy, ou em termos de interesses nacionais e da anlise dos
recursos de poder dos atores portadores desses interesses. Nessa vertente, tanto adaptao,
aprendizado como resoluo de problemas seriam os processos-chave que embasariam as
mudanas institucionais.

Ao mesmo tempo, as elites burocrticas e as comunidades

epistmicas seriam os atores principais na promoo dessas mudanas (Haas, 1992; Hall,
1993). No tipo de sociedade contempornea onde o tipo de dominao racional-legal
prevalecente, o conhecimento tcnico, os grupos que o possuem (por exemplo, as
comunidades epistmicas) cumpririam um papel fundamental. Essas comunidades
elucidariam as relaes de causa e efeito, apontando resultados provveis para os cursos de
ao alternativos. Ao mesmo tempo eles ajudariam a compreender o tipo de relaes
complexas entre as questes de interesse e a cadeia de causalidade que podem resultar da
inao ou da implementao de uma poltica pblica particular. As comunidades epistmicas
tambm ajudariam a definir os interesses prprios do um Estado ou de faces dentro dele,
assim como tambm a modelar polticas (Haas, 1992:15). Essa proposio est fundada numa

91

concepo de que as elites burocrticas desfrutariam de uma relativa autonomia a respeito das
elites polticas nacionais (Melo, 2001: 171).

A nfase predominante nos modelos cognitivos obscureceria as questes de poder e

dominao. Assim, enquanto o papel das idias, em reas onde a expertise crucial, tem sido
reconhecido num grande nmero de estudos, os mecanismos atravs dos quais elas vm a
predominar numa determinada arena de poder teriam recebido muito menos importncia.
Onde a incerteza sobre a causalidade importante, crenas causais seriam cruciais. Ainda
que seja certo que crenas e preferncias conduzem ao, em questes altamente
distributivas, nas quais as questes estariam claras para a grande maioria dos atores, o papel
das idias seria, no mnimo, problemtico (Melo, 2001: 172).

Ao mesmo tempo em que os estudos sobre transferncias de poltica (policy transfer),

paradigmas de polticas e difuso de polticas brindariam uma explicao mais complexa, eles
apresentariam tambm esse tipo de problemas indicados no pargrafo anterior. Nesse sentido,
as perguntas principais seriam : como tratar questes distributivas e de quem so as idias e
polticas que realmente importam (Melo, 2001: 172).

Assim, em parte tentando dar conta dessas crticas ou limites, teramos um conjunto de
estudos que integram a anlise das idias e crenas com aes concretas promovidas por
atores hegemnicos, no marco do neoliberalismo. Isto , procuram explicar como as idias e
crenas surgiriam na qualidade de um mecanismo de dominao ideolgica promovido
atravs das instituies multilaterais de cooperao e dos bancos internacionais (por exemplo,
o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial), seja atravs de suas propostas,
recomendaes oficiais, como tambm atravs dos trabalhos dos consultores internacionais. O
FMI e o Banco Mundial seriam visualizados como instrumentos quase diretos dos Estados
hegemnicos e dos interesses econmicos globais. Esse processo de difuso de idias, que
tem como referencial os princpios do neoliberalismo, seria visto como instrumental na
legitimao de mudanas institucionais orientadas por esses poderes hegemnicos atravs das
instituies multilaterais (Melo, 2001: 171).

Entre os limites que esses modelos apresentariam, se poderiam ressaltar dois. Em primeiro
lugar, os governos seriam vistos como instrumentos de foras externas, reduzindo o papel dos
fatores endgenos. Pelo geral, tanto os governos nacionais quanto os agentes externos seriam
92

visualizados como atores unitrios. A pesar de, por vezes, dar conta das coalizes
transnacionais que emergem da interao entre eles, muitas vezes se cairia numa polarizao
entre agentes externos coercitivos e agentes internos domesticados ou dependentes. No
se daria conta da complexidade das interaes, conflitos e articulaes horizontais e verticais
que se manifestariam entre os atores principais no plano internacional (organizaes
multilaterais e os Executivos nacionais) e entre os atores internos (entre ministrios da
rea econmica e social, comisses do Legislativo, atores privados, etc.) (Melo, 2001, 172).

A segunda dificuldade diz respeito a que, em muitos dos estudos, se reduziriam s

questes do comportamento estratgico, em termos das escolhas dos atores. Em muitos dos
trabalhos sobre influncia de modelos cognitivos, a difuso de polticas, em ltima instncia,
se consideraria como se fosse um problema de tornar disponvel o conhecimento. Em vrios
casos, as abordagens enfatizariam o papel dos atores hegemnicos na promoo de inovaes
institucionais, considerando as escolhas racionais e o comportamento estratgico, porm
superficialmente e, pelo geral, com foco nos atores externos. A interao principal entre os
agentes internos e externos, em toda a sua complexidade, permaneceria no especificada.
(Melo, 2001, 172).

Em geral, os modelos cognitivos esto no centro dos debates atuais sobre anlise de
polticas, enfrentando o desafio de debater o papel das idias, em termos de ideologia e
cultura poltica, introduzindo a questo estratgica num contexto de relaes de poder.

Finalmente, como j se havia comentado, feito esse mapeamento sinttico dos principais
elementos tanto dos modelos cognitivos como tambm do enfoque neoinstitucional e da
anlise de setor, na segunda parte deste captulo sero enfocados com mais detalhe os estudos
que recuperam o papel das redes, na anlise das polticas pblicas.

2.2. As Redes e o Estudo das Polticas Pblicas

A literatura internacional tem identificado, por caminhos diferentes, a importncia das

redes sociais nas polticas pblicas10. Esse processo tem resultado num conjunto de leituras

10

possvel distinguir diferentes usos amplos de redes nas cincias sociais. Por exemplo, a rede como um uma
relao social, a rede como metfora, a rede como aspecto normativo e a anlise de redes sociais. No primeiro
caso, a rede seria uma das formas que assumem as relaes sociais e polticas entre atores e organizaes. Nesse

93

fruto de enfoques, teorias e modelos que se conformaram, ou esto se conformando,

especificamente na cincia poltica ou na confluncia com outras cincias humanas. No caso
especfico da cincia poltica, derivando ou dialogando com as abordagens pluralistas ou
elitistas (como o caso das redes de poltica pblica policy network dos estudos
britnicos, que se elaboram a partir de um dos enfoques do pluralismo: o pluralismo
reformado). No segundo caso, esto sendo desenvolvidas tanto desde outras disciplinas das
cincias humanas sociologia, economia, antropologia como tambm no dilogo destas
com a cincia poltica. So exemplos as teorias das relaes de patronagem e clientelismo, e
as que enfatizam o individualismo relacional, presente principalmente nas contribuies de
redes sociais norte-americanas.

2.2.1. A anlise das relaes de patronagem e clientelismo

As relaes de patronagem e clientelismo, que propiciam a conformao de redes

pessoais, sociais e polticas, foram estudadas inicialmente por historiadores da antiguidade e
da Idade Mdia11. Porm, desde os anos 50, vm sendo analisadas e debatidas por
antroplogos e cientistas polticos, em contextos da Amrica Latina, do Mediterrneo e do
Sudeste Asitico12 (Land, 1983: 435). A identificao do clientelismo com regies sociais
econmica e politicamente subdesenvolvidas tem provocado, de forma colateral, sua
fixao conceitual em torno do mundo rural, sendo analisado atravs de noes como a de
bem limitado (Foster, 1965) e de economia orgnica ou economia moral (Thompson,
D., 1995; Scott 1972 e 1976)13 (Gonzlez Alcantud, J.1997: 17).

Tambm tem havido um extenso debate sobre a definio e caracterizao das relaes de
patronagem e clientelismo, por exemplo, como relao de poder ou como um tipo especfico
caso, as redes teriam uma existncia real. Diferentemente, a rede como metfora tem subjacente a idia de que
entidades, indivduos ou mesmo idias esto de alguma forma conectadas entre si. A tradio normativa de
utilizao de rede refere-se determinao de certas configuraes de um dado conjunto de entidades, de
maneira a alcanar certos objetivos. Uma terceira forma de utilizao de redes diz respeito anlise de redes
sociais, considerando as redes no apenas como metfora da estruturao das entidades na sociedade, mas
tambm como mtodo para a descrio e anlise dos padres de relao nela presentes. Essa utilizao
metodolgica no pressupe a existncia das redes como substncia do real (Marques, 2000: 32).
11
Ver, por exemplo, Finley (1985).
12
Entre o grande nmero de textos que abordam essas relaes, se podem mencionar: Foster, (1967), Scott
(1969), Gellner e Waterbury (1977), Eisenstadt e Lemarchand (1981) e Graziano (1983).
13
Scott (1976), no que se refere ao Sudeste Asitico, em particular ao Vietn, aponta que as lgicas
clientelsticas tm promovido a resistncia frente agresso colonial, em especial no espao econmico, atravs
da economia moral. Essa resistncia provm de uma presena maior do ethos no intercmbio econmico
campons frente s dependncias estabelecidas pelo colonismo e o capitalismo, atravs dos mercados nacionais e
internacionais (Gonzlez Alcantud, J., 1997:18).

94

de relao poltica14. No entanto, existiria consenso em que as relaes de patronagem e

clientelismo caracterizam-se pela sua assimetria (isto , por serem estabelecidas entre pessoas
que no possuem o mesmo prestgio, status e poder econmico e poltico); por serem relaes
do tipo pessoal (em que predominam os contatos face a face); pela troca de servios e bens
materiais e imateriais entre os parceiros (gentilezas, deferncia, lealdade e proteo); e por seu
contedo moral (honra dos parceiros)15 (Bezerra: 1999:14).

Com o desenvolvimento dos estudos, as noes de patronagem e clientelismo passaram a

refletir diferenas em termos analticos e disciplinares. A noo de patronagem foi priorizada
pelos antroplogos, a partir dos estudos de comunidade, colocando-se a nfase no contedo e
na dinmica das relaes patro/cliente. Isto , na anlise de como as pessoas de autoridade
desigual, mas ligadas atravs dos laos de interesse e amizade, manipulavam suas relaes a
fim de alcanar seus fins (Weingrod, 1977:324). Por sua vez, a noo de clientelismo foi
preferida pelos cientistas polticos nos estudos sobre os sistemas polticos, para dar conta de
um tipo de relao especfica mantida entre partidos e eleitores por exemplo, as mquinas
polticas (Diniz, 1982) ou de um padro de relaes entre o Estado e a sociedade, que
tambm se manifestava nas polticas pblicas16. Isto , as relaes clientelsticas so
consideradas como um meio do Estado e das elites polticas em particular para atenderem
a demandas especficas de setores ou grupos sociais, integrando-os no sistema poltico e
cooptando-os. A idia de troca de benefcios pblicos por votos e apoio poltico est
fortemente presente nesses estudos. Em geral, o conceito de clientelismo foi usado como uma
forma de enfrentar as afiliaes verticais (Land, 1983:436) ou as relaes do tipo
pessoal, presentes nas instituies polticas que no conseguiam ser explicadas a partir das
leituras de classe e de grupos de interesse (Bezerra, 1999:15).

14

Segundo Bezerra, so vistas como uma forma de relao de poder por (Gellner e Waterbury, 1977) e Abls
(1990), enquanto Davis (1983) as visualiza como um tipo de relao poltica (Bezerra, 1999: 14).
15
Para Eisensatadt e Roninger as relaes patro/cliente envolvem: a) uma combinao peculiar de
desigualdades e assimetria de poder com uma aparente solidariedade mtua em termos de identidade pessoal e
sentimentos e obrigaes interpessoais; b) uma combinao de explorao e coero potencial com relaes e
obrigaes voluntrias junto a obrigaes mtuas imperiosas; c) uma combinao de nfase nessas obrigaes e
solidariedades com um aspecto ligeiramente ilegal ou semilegal dessas relaes. O ponto crtico dessas relaes
patro/cliente estaria na organizao ou regulao da troca ou fluxo de recursos entre os atores sociais
envolvidos. (Eisenstadt e Roninger, 1980: 278/279).
16
Ver tambm Avelino Filho (1994)

95

2.2.1.1. Carter secundrio ou estruturador das relaes de patronagem e clientelismo?

As anlises tambm se diferenciam segundo o papel secundrio ou estruturador que

atribudo s relaes de patronagem e clientelismo. Assim, por um lado, encontramos leituras
dominantes nos debates que tm em comum a adjudicao de um lugar secundrio nas
anlises s relaes de patronagem e clientelismo. Esse lugar secundrio decorre, entre outros
aspectos, do pressuposto de que a poltica (sobretudo a oficial ou estatal) se faz, exclusiva ou
predominantemente, atravs dos canais e instituies oficiais do sistema poltico (partidos,
eleies, congresso). Poderiam ser identificadas duas leituras das relaes de patronagem e
clientelismo que coincidem quanto ao seu papel subalterno. Na primeira delas, onde
predomina o ponto de vista das teorias modernizadoras, essas relaes so interpretadas como
tradicionais e, conseqentemente, como uma espcie de resqucio em via de desaparecimento,
devido expanso das relaes impessoais, universais e racionais (representadas pelo
mercado, pela burocracia estatal e pela institucionalizao das relaes polticas) (Bezerra,
1999:15).

A segunda leitura a que considera as relaes de patronagem e clientelismo como uma

espcie de complemento, de adendum (Land, 1977) que aparece para cobrir lacunas ou
falhas geradas pelo funcionamento inadequado das instituies sociais. Ou tambm
aconteceriam para amenizar incertezas decorrentes da ausncia ou da presena incompleta
das relaes com o mercado e com o Estado. Contudo, tambm nessa leitura, a patronagem e
o clientelismo tenderiam ao desaparecimento num contexto imaginado como de pleno
funcionamento das instituies do mercado e do Estado (Bezerra, 1999:16).

Alm dessas leituras dominantes, que atribuem um papel secundrio s relaes de

patronagem e do clientelismo, caberia uma outra fundada na considerao da relativa
autonomia e da racionalidade dessas relaes. Isto , a possibilidade de pensar em positivo a
organizao poltica, em termos das relaes de patronagem e clientelismo. Essa leitura est
presente em autores como Davis (1983), Land (1977), Briquet (1995) e Abls (1990).
Partindo do pressuposto de que toda representao poltica ocupa-se do controle e uso de
poder, Davis identifica trs modos de representao de interesses, aos quais atribui um
estatuto sociolgico equivalente: a reivindicao dos direitos, a luta de classes e a patronagem
(Davis, 1983:134). A cada um desses modos de representao corresponde uma forma de
96

estratificao social, podendo as pessoas recorrerem, segundo as circunstncias, a uma ou

mais dessas formas. No caso de Land (1977), esse tratamento em positivo da patronagem e
do clientelismo aparece, quando retoma a discusso sobre as relaes didicas um tipo de
relao interpessoal de carter horizontal ou vertical que implicam num acordo ou contrato
voluntrio entre pessoas que se dispem a trocar bens, servios e ajudas, suprindo
necessidades que no podem ser satisfeitas atravs dos contratos institucionais. As relaes
didicas na qual se incluem as clientelas coexistem, se superpem e tambm estimulam os
contratos institucionais na organizao da sociedade17. Briquet (1995), ao analisar o dualismo
poltico na Crsega, tambm refora o tratamento das relaes clientelsticas como dotadas de
autonomia e de racionalidade. O clientelismo poltico possuiria regras cognitivas e
pragmticas expressas na obrigao de reciprocidade, na personalizao das relaes polticas
e na nfase no desinteresse no mbito das trocas polticas. Finalmente Abls (1990), quando
se prope discutir as linhas de investigao de uma antropologia do Estado, ressalta a
necessidade de estar muito atento sobre a mtua alimentao entre o sistema clientelstico e o
Estado (Bezerra, 1999: 28-29).

2.2.1.2.Clientelismo: troca generalizada e troca especfica

Em contextos clientelistas, as trocas so generalizadas e pessoais; cada objeto ou ao que

trocado contm uma referncia condio geral do grupo. Por exemplo, a relao de
compadrio inclui o direito do cliente proteo futura por parte do seu patro. A troca
generalizada inclui promessas e expectativas de retornos futuros. (Nunes, 1997: 27).

O sistema de troca generalizada do clientelismo se distancia do sistema de trocas

especficas caracterstico do capitalismo moderno. No sistema de trocas especficas, as trocas
ocorrem sem preocupao com as caractersticas pessoais dos indivduos envolvidos. Esta
impessoalidade constitui um dos fatores bsicos do mercado livre e tambm a base da noo
de cidadania. Contudo, cabe destacar que as gramticas da troca generalizada e da troca

17

As dades, caractersticas das descries convencionais do clientelismo, tendem a transformar-se em redes

extensivas nas sociedades capitalistas modernas onde elas existem. Essa anlise pode ser estendida aos grupos
patro/clientes (estruturas nas quais muitos clientes ligam-se ao mesmo patro) e pirmides patro/clientes
(estruturas em que lderes de vrios grupos patro/clientes estabelecem vnculos com atores situados mais acima
no caminho da troca). Assim, possvel estabelecer uma rede de relaes de larga escala e multivinculada,
baseada na troca patro/clientes. (Nunes, 1997: 28/9).

97

especfica so empiricamente compatveis18. Encontram-se trocas generalizadas em

sociedades rurais ligadas ao mercado, em grandes centros urbanos, em partidos polticos, em
organizaes econmicas e em vrias outras instituies das sociedades capitalistas e
socialistas19 (Nunes, 1997:28).

Cabe ressaltar que, nas anlises sobre clientelismo levadas a cabo por cientistas polticos,
existe uma tendncia reducionista de mercantilizar ou enfatizar o lado utilitrio das trocas que
conformam essas relaes. Isto , o clientelismo tende a ser visualizado preponderantemente
como uma troca de benefcios pblicos por apoio poltico e votos. Porm, se o clculo
utilitrio poltico-eleitoral um dos elementos dessa relao, ele no o nico presente. Para
dar conta do carter e do contedo das trocas, tem-se que estar atento para o modo como as
trocas conformam e so conformadas pelas relaes sociais. Assim, apesar da nfase colocada
nos aspectos materiais, a relao de troca no clientelismo no deve ser vista como
basicamente econmica, pois isso tenderia a negligenciar outros aspectos como prestgio,
poder e gentileza que, como demonstrado por Mauss (1974) e Elias (1987), podem integrar as
relaes de troca20. Encarando essas relaes de modo mecnico, utilitarista uma espcie de
toma l, d c em que a frmula predominante a retribuio de benefcios pblicos com
votos, a dimenso propriamente sociolgica das trocas deixada de lado, no se analisando as
mediaes necessrias para que os benefcios sejam concedidos e os votos obtidos. Tal como
Waterbury (1977: 332) denota, necessrio estar atento para o contedo moral da relao,
para as diferenas de poder, a natureza das trocas, a durabilidade da relao e a afetividade
entre os parceiros. Esses elementos sofrem variaes, segundo o contexto social analisado
(Bezerra, 1999: 14).

Em geral, nos estudos que enfatizam a reduo mercantilista das trocas no clientelismo
poltico, deixa-se de lado tambm a considerao do intervalo de tempo na troca de dons,
aspecto enfatizado analiticamente por Bourdieu (1996). Nesses trabalhos, no considerado o
tempo que existe entre a concesso de favores ou benefcios pblicos e os votos. E, por
18

Nunes (1997) utiliza a noo de gramtica para indicar a existncia de diferentes combinaes culturais e
elementos dentro de uma mesma estrutura. Seguindo Geertz (1965), cultura seria como uma gramtica: a partir
do seu conhecimento nenhuma declarao real pode ser prevista (embora uma infinidade delas possa ser
imaginada e outras, tambm, possam ser desmentidas); mas sem uma compreenso pelo menos implcita dela,
nenhuma declarao real pode ser feita ou entendida (Nunes, 1997: 44/5).
19
Ver, respectivamente, Graziano (1977), Leeds e Leeds, (1980), Diniz (1982), Vianna e Salinas (1982),
Tarkowski J. (1981).
20
O modo como as trocas conformam e so conformadas pelas relaes sociais foi explorado em obras sobre
patronagem e clientelismo de Wolf (1966), Foster (1967) e Pitt Rivers (1971).

98

conseguinte, desconsideram-se as prticas que se interpem entre esses atos e que so as

responsveis pela demonstrao do interesse na continuidade da relao (Bezerra, 1999:17).

Para superar as limitaes a que a reduo mercantilista das trocas nos leva, nas anlises
do clientelismo poltico se faz necessrio trabalhar com uma noo de interesse que no se
reduza exclusivamente s dimenses materialistas ou utilitaristas. O interesse, entendido no
sentido do que leva as pessoas a fazer o que fazem, pode estar fundado nos mais diversos
motivos. Esta relativizao da busca de interesses relacionada utilidade material j era
apontada por Mauss (1974) em seus estudos sobre a ddiva, quando levanta que, nas morais
antigas, no a utilidade material o que se procura atravs da ddiva, mas o bem e o prazer
(Bezerra, 1999:17).

2.2.1.3.A no reduo das relaes de patronagem e clientelismo ao mbito do local

Uma leitura que enfatize o papel estruturador das relaes de patronagem e clientelismo
tem tambm de sair da armadilha que tende a circunscrever essas relaes ao mbito local.
Isto , para pensar no lugar que os favores, a reputao e as relaes de dependncia pessoal
ocupam na ordenao das relaes polticas, preciso evitar uma outra formulao que tende
a circunscrever a importncia das relaes do tipo patro/cliente poltica local. Essa
formulao decorreria de um duplo raciocnio: por um lado, a introduo de uma distino em
termos do modo como so estabelecidas as relaes polticas nas pequenas comunidades e
nas instituies nacionais; e, por outro, a associao feita entre patronagem e as relaes
tidas como tradicionais, identificadas por sua vez como caractersticas das pequenas
comunidades (Bezerra, 1999: 17-18).

A distino entre o local e o nacional tem sido questionada por Bailey (1971), ao sugerir
que os mesmos recursos polticos como o jogo de reputaes, as lealdades primordiais e a
troca de favores so mobilizados tanto nas pequenas comunidades quanto nas instituies
formais da poltica oficial. Por sua vez, autores como Herzfeld (1993) tm questionado o
artificialismo dessa distino assim como a associao do local ao tradicional e do nacional ao
moderno, ao demonstrar que o racionalismo e a burocracia compartilham com as sociedades
locais formas particulares de simbolismos, como as fundadas no sangue e na famlia (Bezerra,
1999:29).

99

Assim, para essas leituras, as relaes patro/cliente estariam difundidas nos diversos
mbitos do local e do nacional, sejam tradicionais ou modernos. As prprias sociedades
modernas estariam estruturadas ao mesmo tempo por valores centrados na igualdade e
liberdade de mercado, assim como por valores fundados na hierarquia. O clientelismo estaria
enraizado na hierarquia inerente a toda organizao. Conseqentemente, ele no seria s um
resduo da sociedade tradicional ou um corpo estranho na sociedade e no Estado
contemporneo. Ele persistiria e se reproduziria nas grandes corporaes capitalistas, tal como
nos partidos polticos modernos e nas burocracias de associaes de todos os tipos (Bahia,
2003: 105).

Eisenstadt e Roninger (1984) reafirmam que as relaes patro/cliente so uma parte

integrante do jogo da poltica representativa moderna. Elas esto estabelecidas tanto dentro
das mquinas polticas, atravs do fornecimento de incentivos a intermedirios engajados na
manuteno do controle sobre os eleitores, como tambm na administrao pblica, atravs
das relaes que se estabelecem entre os cidados que procuram tratamento preferencial para
as suas demandas com as burocracias governamentais (Eisenstadt e Roninger, 1984: 220).

A assimetria e a privatizao do pblico, assim como a oligopolizao e

oligarquizao das organizaes, constituem-se em tendncias presentes nas sociedades
modernas. Conseqentemente, para essas leituras, a ao poltica nas democracias
representativas conter sempre traos da troca clientelstica (Bahia, 2003: 336).

2.2.1.4.Clientelismo e corrupo

Segundo Skinner (1996), duas leituras uma focalizada nas instituies e outra nos
homens tm marcado os estudos polticos sobre o fenmeno da corrupo. A primeira alega
que se as instituies so fortes o governo ser eficiente, no tendo margem para a corrupo.
Porm, quando as instituies no funcionam adequadamente, o governo est sujeito aos
fenmenos de corrupo. A outra leitura levanta que at as instituies mais consolidadas e
eficientes esto sujeitas corrupo, se as pessoas que as administram so corruptas21. Isto ,
o problema aqui de desvio tico (Skinner 1996: 66).

21

Essas duas leituras tambm esto presentes nas discusses levantas por Della Porta (1996) sobre as dimenses
micro (individual) e macro (estrutural) da corrupo e suas interaes.

100

Nos debates internacionais tambm se coloca que o acesso aos recursos do Estado e a
obteno de benefcio corruptos teriam por base redes pessoais e clientelsticas. De modo
geral, as relaes clientelistas aparecem como um contexto social ou meio ambiente poltico
que favorece o desenvolvimento da corrupo (Morris, 1991; Geddes e Neto, 1992 e Kurer,
1993) ou como o contedo mesmo das relaes de corrupo (Della Porta, 1995) (Bezerra,
1990: 205).

2.2.1.5. Patronagem, clientelismo e polticas pblicas

No que diz respeito s polticas pblicas, a patronagem e o clientelismo da mesma

maneira que o corporativismo apresentam-se, por um lado, como um fenmeno poltico e
social que se faz presente em diversos tipos de relaes entre o Estado e a sociedade. Por
outro, as teorias e modelos da patronagem e do clientelismo que, como vimos, vm se
desenvolvendo h dcadas nas cincias sociais particularmente na antropologia e na cincia
poltica apontam para problemas, questes e dimenses polticas e sociais no enfrentados
ou tratados marginalmente nas anlises das polticas pblicas.

Como fenmeno poltico e social presente nas polticas pblicas, a patronagem e o

clientelismo podem ser considerados como uma forma hierarquizada de representao de
interesses e de apresentao de demandas, centrada no intercmbio entre clientes
demandantes e patres com poder e influncia nas agncias que administram o acesso a
recursos pblicos.

Tambm o clientelismo seria um bem poltico particular. As polticas pblicas produzem

bens polticos, classificveis em termos de sua natureza, tanto no sentido do seu consumo
como de sua produo. Os bens polticos seriam aqueles bens materiais ou simblicos
socialmente valorizados que se fazem presentes no processo de troca e cuja destinao
regulada pela autoridade governamental (Bahia, 2003: 273). Em geral, os bens polticos so
pblicos, mas existe uma forma hbrida representada pelos bens clientelsticos. Os bens
clientelsticos seriam bens polticos produzidos pelo Estado e consumidos de forma privada22.

22

Esse tipo de bens polticos so bens coletivos por serem fornecidos pelo Estado e, conseqentemente, seus
custos so difusos, j que todos pagam a produo do bem. Ao mesmo tempo so bens privados, devido a que o
seu consumo exclui outras pessoas ou grupos, implicando em benefcios concentrados (Bahia, 2003: 274).

101

Essa dupla propriedade consolida, por sua vez, a intermediao da apropriao privada do
pblico (Bahia, 2003: 337)

Em termos analticos, podemos distinguir trs reas onde vm se manifestando as

contribuies do clientelismo. Desde chamar a ateno para problemas especficos e
dimenses de anlises difusas das polticas pblicas, passando pelo enriquecimento de marcos
conceituais de outros modelos, teorias e enfoques, at a formulao de propostas e hipteses
prprias

Em relao aos problemas e dimenses, por exemplo, temos que a estrutura piramidal das
relaes patro/clientes abre a possibilidade de articular a anlise das polticas nos diferentes
planos desde o local at o nacional nos quais ela se manifesta. Ou, como se comentou
anteriormente, o clientelismo chama tambm a ateno para uma noo de interesse que no
se reduz s dimenses materialistas ou utilitaristas. O uso dessa noo no-reducionista do
interesse abre pistas para superar o risco de uma anlise das polticas pblicas na qual
predomine a sua mercantilizao, deixando de lados aspectos polticos (como o das relaes
de poder, lealdade ou afinidades eletivas) e sociais (como dignidade, honra, prestgio ou
solidariedade).

Outros conceitos e modelos usados na anlise de polticas pblicas, como o de rentseeking, apresentam vrios traos essenciais da troca poltica assimtrica clientelstica.
Tambm a anlise dos lobbies exercidos por grupos de interesse para a formulao de
polticas tem tido que incorporar a reflexo sobre clientelismo para dar conta dos casos onde
as polticas, ao pender para o interesse privado, introduzem nelas a troca clientelstica (Bahia,
2003: 337). Os aportes do clientelismo tambm esto presentes no desenvolvimento das
formas que assumem as redes de poltica pblica elaboradas no marco do pluralismo
reformado.

Desde a clssica tipologia de polticas de Lowi (1964 e 1972), recorrente considerar que
o fenmeno do clientelismo estaria associado s polticas distributivas. Porm, com os
desdobramentos dos estudos vem sendo apontado que o clientelismo tambm se faz presente
nas polticas regulatrias. Isto , de forma semelhante s polticas distributivas, um bem
clientelstico pode ser o resultado de uma poltica regulatria, ao serem ambos dois
decorrentes do processo de rent-seeking. Porm, os bens clientelsticos no seriam produzidos
102

nas polticas redistributivas, caractersticas das situaes de conflito ou de jogo soma zero
(Bahia, 2003: 178 e 293).

Tambm a partir das trocas clientelsticas, foram levantadas hipteses para a anlise de
polticas pblicas especficas. Por exemplo: haver maior interao clientelstica numa
poltica pblica se houver um sistema decisrio concentrado, um padro de demanda
desconcentrado, baixo padro de competio entre grupos que demandam, acesso restrito e
forte hierarquia vertical (Bahia, 2003: 338).

Finalmente, as relaes de patronagem e clientelismo vm sendo consideradas como uma

varivel significativa em diferentes modelos de avaliao de polticas, tanto pelo fato de sua
identificao como fenmeno poltico e social recorrente em quase todas as fases da anlise
das polticas pblicas, como pelo constante risco das distores dos fenmenos da corrupo a
elas associadas.

2.2.2. Individualismo relacional e relaes sociais nos estudos norte-americanos sobre

redes

Uma outra forma de anlise que recupera a importncia das redes sociais nas polticas
pblicas se desenvolveu nos Estados Unidos. A literatura norte-americana sobre anlise de
redes sociais23 diversificada, sendo o trao comum entre todos os trabalhos a nfase central
nas relaes sociais e no individualismo relacional24.

Em linhas gerais, a anlise de redes desenvolveu-se em duas grandes vertentes ou leituras.

A primeira focava os vnculos entre entidades ou indivduos diferentes e a sua distribuio em
redes25. At o incio dos anos 70, os estudos exploravam a conectividade em redes de menores
propores utilizando, em sua maioria, sociogramas26. Tinham como foco as relaes
egocentradas, com apenas algumas tentativas de estudo das posies e do conjunto de redes
23

Como exemplo, temos os estudos sobre mercados de trabalho (Granovetter, 1973), polticas pblicas (Lauman
e Knoke, 1987), padres de citao de notcias entre jornais de todo o mundo (Kim e Barnett, 1996), ao
coletiva (Gould, 1989, 1993; Rosenthal et al., 1985) e discursos sobre pobreza (Mohr, 1994), entre outros.
24
Para Marques, a fora da anlise de redes sociais est na possibilidade de construir estudos muito precisos nos
aspectos descritivos, sem impor uma estrutura a priori realidade e aos atores, criando um tipo muito particular
de individualismo relacional (Marques, 2000: 36).
25
Por exemplo, os trabalho de redes na antropologia presentes em Mitchell (1969), na linha de abordagem aberta
por Radcliffe-Brown.
26
Representao grfica das entidades e suas ligaes em uma rede.

103

maiores. J a partir do incio dos anos 70, devido a inovaes tcnicas e desenvolvimentos
metodolgicos, foi possvel realizar anlises centradas tambm nas posies e nas estruturas
de redes (Marques, 2000: 34).

A outra vertente analtica estaria contribuindo na construo do que Tilly (1992)

denomina de sociologia estrutural. Essa leitura marca os atuais estudos norte-americanos de
redes. Segundo Marques, nela parte-se do estudo de uma srie de situaes concretas, para
investigar a interao entre as estruturas presentes e as aes, estratgias, constrangimentos,
identidades e valores que se desenvolvem. As redes constrangeriam as aes e as estratgias,
mas elas tambm as construiriam e reconstruiriam continuamente. Da mesma forma, redes e
identidades se constituiriam mutuamente, abrindo um novo campo de estudo entre cultura
poltica e anlise de redes (Marques, 2000: 34/5)

Esses esforos analticos recentes nos debates norte-americanos utilizando redes reforam
a nfase relacional, recuperando em outras bases tcnicas as preocupaes originais de
clssicos da sociologia, como George Simmel27. Ou tambm, visando integrar economia e
sociedade de uma forma que recupera a melhor tradio de autores, como Max Weber e Karl
Polanyi28. Atravs da nfase relacional dessas anlises, critica-se, de forma explcita ou
implcita, a elaborao de estudos que tentam explicar ou compreender os fenmenos da
sociedade atravs da observao de atributos de categorias sociais, em vez de informaes
referentes s suas relaes29. Os dados relacionais envolvem contatos e conexes que
vinculam os agentes entre si, e no podem ser reduzidos s propriedades dos agentes
individuais30. Para essa literatura, a matria-prima das anlises seria o conjunto das relaes,
vnculos e trocas entre entidades e no os seus atributos (Marques, 2000: 33/4).

Junto sua nfase nas relaes sociais, o enfoque de redes avana na questo da
compreenso da racionalidade dos indivduos e grupos, em relao tanto s anlises
estruturalistas (nas quais se tende a um constrangimento radical da ao dos atores a suas
posies estruturais) como s abordagens radicais de escolha racional (que, de forma oposta,
supervalorizam a liberdade das aes dos indivduos em relao aos contextos). As redes
constrangem os movimentos, alteram as suas preferncias, restringem e moldam a
27

Seria o caso dos trabalhos de Emirbayer (1997) e Emirbayer e Goodwin (1992).

Ver Granovetter (1973 e 1985) e White (1981).
29
Por exemplo, como em Smith D. e Timberlake (1995) e Marques e Torres (2000).
30
Nessa perspectiva se encontram os trabalhos de Emirbayer (1997) e Emirbayer e Goodwin (1994).
28

104

racionalidade e ajudam na construo de identidades, mas so ao mesmo tempo conformadas

continuamente pelos atores e pelos fenmenos sociais. O lanamento de elos por cada
entidade individual segue uma racionalidade restrita que pautada apenas esporadicamente
por clculo maximizador31 (Marques, 2000:35).

2.2.2.1 As interaes entre Estado/sociedade

Como se vinha apontando, as anlises norte-americanas de redes, em particular as da

vertente da sociologia estrutural, vm abrindo novas questes em reas como a das
interaes entre Estado e sociedade. Essas interaes podem ser analisadas sem a definio a
priori de um padro de relaes, abrindo espao para que tanto o Estado como a sociedade
sejam compreendidos como campos que se interpenetrem de forma complexa32 (Marques,
2000:36).

No que se refere ao estudo de polticas como uma das formas em que se manifestam as
interaes entre Estado e sociedade, da proposta de organizao de Knoke (1990) cabe
recuperar dois conjuntos de anlises presentes na literatura de redes nos debates norteamericanos: por um lado, os estudos sobre economia e elites polticas, e por outro os estudos
sobre produo das polticas pblicas.

O primeiro conjunto de trabalhos o mais antigo e o mais desenvolvido. Suas anlises

tm como foco a estrutura da economia e as elites polticas, sendo que um nmero menor de
trabalhos analisa a interao entre elas. Aps o estudo pioneiro de Levine (1972) sobre
interpenetrao de firmas nos Estados Unidos, uma vasta literatura tem estudado a
interpenetrao de diretorias de empresas privadas e a estrutura do mundo dos negcios33.
Friedland e Palmer (1994) realizam a primeira tentativa de integrao entre essas anlises e os
estudos espaciais, analisando comparativamente como as caractersticas apresentadas pela
31

O individualismo relacional dos estudos de redes permitiria a anlise do nvel intermedirio dos padres
entre indivduos e grupos, de forma a alcanar os microfundamentos dessas relaes, sem perder a viso da
estrutura social. Esta nfase na reconstruo das relaes propiciada pelos estudos de redes, por sua vez, no
substitui a possibilidade de utilizao de atributo dos atores, o estudo de instituies, a anlise de deciso e a
investigao do espao, entre outras dimenses para as quais contribuem os enfoques do neoinstitucionalismo,
da escolha racional e da anlise espacial. (Marques, 2000: 36).
32
O uso de redes permitiria descer a um nvel de grande detalhe das relaes individuais, sem perder de vista a
estrutura do campo inteiro e os padres mais gerais observveis: chegar ao micro sem perder o macro (Marques,
2000: 36).
33
Os principais trabalhos esto enfocados no Canad Berkowitz e Fitzgerald (1995) e nos Estados Unidos,
por exemplo, Mintz e Schwartz (1981), Burt (1992) e Schwartz (1987).

105

literatura das redes de corporaes variam entre regies e pases. Essas anlises mostraram
que as entidades privadas esto intensamente conectadas, sendo os padres de concorrncia
entre elas, mediados por suas redes respectivas. Essa literatura derrubou a tese do
managerialism (isto , a idia de que a gesto privada envolve apenas questes internas
empresa). Por sua vez acrescentou importantes evidncias empricas a favor de teses
instrumentalistas do Estado como as de Milliband (1972) e Domhoff (1979 e 1983). Os
trabalhos teriam remarcado a enorme capacidade de articulao e comando do mundo dos
negcios sobre os rumos da economia e das polticas do Estado, minimizando a autonomia
dos atores estatais (Marques, 2000:37).

O segundo conjunto presente nos debates norte-americanos refere-se especificamente

anlise da produo de polticas pblicas34. Nesses estudos, o desenvolvimento das polticas
do Estado num setor envolve a interao em uma policy network entre atores pblicos e
privados os quais, a partir de suas posies, intercambiam recursos num ambiente
caracterizado tanto em termos institucionais como pelos padres de relaes preexistentes.
Essas anlises tm como enfoque central os policy domains (Knoke, 1992), os quais
representam campos de poltica pblica delimitados por um conjunto de organizaes formais
que, se reconhecendo mutuamente em termos de relevncia e orientao comum no que diz
respeito a formular, defender e selecionar aes passam a excluir outras organizaes desse
campo de poltica pblica (Marques, 2000:37/8). Tambm preocupados com o processo de
produo das polticas pblicas, alguns estudos trabalham articulando a estrutura do mundo
dos negcios e seu poder de influncia (foco do primeiro conjunto de anlise de redes descrito
anteriormente) com a produo das polticas e os padres de interpenetrao das redes da elite
de negcios (business elite) e da elite governamental que planeja as polticas (policy-planning
elite). Diferentemente do primeiro conjunto, muitos desses estudos enfatizam a autonomia do
Estado e de suas organizaes para a definio das polticas35 (Marques, 2000:38).

34

Esse conjunto est relacionado com os estudos britnicos sobre redes e polticas (descrito em detalhes no
prximo ponto)
35
Como exemplo desse segundo conjunto de anlise, seguindo Marques (2000), encontramos autores como
Knoke (1990), Knoke e Pappi (1991), Laumman e Knoke (1987) e John e Cole (1995).

106

2.2.3.Os estudos britnicos de redes de poltica no marco do pluralismo reformado36

Como se mencionou oportunamente, a partir do conjunto de crticas ao pluralismo,

particularmente do reconhecimento de que o acesso agenda poltica no est sempre aberto,
manifestando-se uma institucionalizao nas relaes entre governo e os grupos de interesse
que leva a que alguns grupos sejam constantemente excludos, vem se desenvolvendo uma
srie de interpretaes no marco do que tem sido denominado como pluralismo reformado
(Smith M. 1994: 152).

No Reino Unido, nos debates em torno dos determinantes polticos e sociais das polticas
pblicas, essas interpretaes tm dado crescente importncia aos estudos de redes sociais,
atravs de noes como redes de poltica pblica (policy networks) e comunidades de
poltica (policy community).

2.2.3.1 O contexto scio-estatal no desenvolvimento da noo de redes de poltica

Os estudos apontam para a diversidade de sistemas de ao e de modos de estruturao

dos interesses polticos e sociais num cenrio nacional onde o Estado tem se tornado mais
modesto e fragmentado, a sociedade tem aumentado o seu grau de complexidade e as
mudanas externas como as derivadas das crises econmicas, das guerras e da
globalizao tm perturbado profundamente o funcionamento do Estado e suas relaes
com outras organizaes. O estudo das redes de poltica pblica permitiria analiticamente
ressaltar condies e processos que tornem possvel minimizar os efeitos que derivam desses
tipos de conflitos, geralmente no previstos no campo da poltica pblica (Kenis e Scheneider,
1991:34).

Segundo Le Gals, as mudanas recentes no contexto scio-estatal apontadas por Kenis e

Scheneider poderiam ser resumidas em:

a multiplicao de atores organizados na vida poltica e social;

a tendncia diferenciao funcional dos programas de ao pblica;

o aumento dos alvos da interveno pblica;

36

Este ponto 3 uma verso adaptada do artigo meu do projeto PRONEX CPDA/TEMPO, publicado na
coletnea Mundo Rural e Poltica: ensaios interdisciplinares (Romano, 1999).

107

a multiplicao dos atores intervenientes nas polticas pblicas, como resultado das

mudanas anteriores;

a descentralizao e fragmentao do Estado;

a eroso das fronteiras entre o pblico e o privado;

o crescente papel dos atores privados nas aes pblicas;

a transnacionalizao das polticas pblicas;

o papel cada vez mais importante da matriz de informao, pela independncia e

complexidade dos assuntos polticos e sociais (Le Gals, 1995:16).

As mudanas ocorridas no Estado tm limitado sua capacidade de definir e implementar

as polticas. A multiplicao dos atores implicados nas polticas coloca o desafio da analisar
as suas organizaes e de interpretar a ao pblica em termos de ao coletiva. Assim, entre
as hierarquias e os mercados, as redes de poltica pblica se constituem numa resposta
principalmente em termos metodolgicos para analisar a ao pblica como tambm as
interaes entre os diferentes agentes do Estado e os grupos de interesse (Le Gals, 1995:15).

2.2.3.2. A questo da governana

Os estudos que trabalham com a noo de redes de poltica enfatizam as dimenses

horizontais de coordenao da ao pblica, os arranjos informais, os problemas de
governana mais do que as questes relativas hierarquia. Com preocupaes semelhantes
teoria das organizaes, colocam o acento sobre o problema da governana, entendida como
coerncia e eficcia da ao pblica. Levando ao seu extremo, a utilizao do conceito de rede
de poltica poderia dar a impresso de um Estado fragmentado, atravessado por uma srie de
redes mais ou menos interligadas (Le Gals, 1995:18).

Ao se remeter questo de governana, a anlise de redes, segundo Gals, estaria

apontando para uma crtica mltipla aos estudos concentrados na noo de governo. De um
lado, o termo governo est associado a uma forma organizada, racional e coerente, na qual a
autoridade local o locus natural e legtimo do poder local e das polticas. Ao mesmo tempo,
o termo governo sugere uma leitura institucional, na qual o acento est colocado sobre a
burocracia e suas relaes, vinculando ao mesmo tempo toda coisa pblica ao Estado (Le
Gals,1995:18).
108

A partir dos anos 70, as sociedades teriam aumentado a sua ingovernabilidade devido,
como apontado anteriormente, diferenciao e autonomizao de subsistemas na sociedade
e proliferao de redes de todo o tipo, ambas formas com capacidade de resistir s investidas
do governo.

Essa situao leva a que a anlise da poltica pblica no focalize unicamente o governo,
seus poderes e instrumentos, mas tambm se considerem os mecanismos alternativos de
negociao entre os diferentes grupos, redes e/ou subsistemas suscetveis de tornar possvel a
ao governamental (Le Gals, 1995:19). Assim, a problemtica da governana nos reorienta
para as interaes entre Estado e sociedade, e os modos de coordenao que fazem possvel a
ao pblica (Kooiman, 1993).

Porm, ao mesmo tempo, inscrever as anlises de redes de poltica na reflexo sobre

governana pode levar a limites analticos, quando se reduz o uso dessa abordagem a uma
forma de melhorar o desempenho governamental, isto , a uma questo de eficcia37.
Colocado principalmente em termos utilitaristas de eficcia de ao pblica, o estudo de redes
pode levar a que a anlise perca toda problemtica poltica, toda interrogao sobre as
questes de poder (Le Gals, 1995: 20).

2.2.3.3. A questo do Estado

A anlise de redes de poltica remete aos debates sobre as teorias de Estado. Nesses
debates, aponta-se para um esfacelamento ou enfraquecimento do Estado desde diferentes
perspectivas. Vrios autores, ao enfrentar os efeitos da globalizao sobre o Estado,
levantam a perda de substncia deste (Jessop, 1990 e, com algumas variantes, Peters (1993),
chegando a falar de Estado oco (tat creux) (Leca, 1994)).

Nas anlises de redes de poltica, o Estado ou melhor dizendo, seus setores, segmentos
e/ou agncias transformam-se em atores poderosos, porm que agem junto com outros nos
processos de elaborao e implementao das polticas (Le Gals, 1995:19). Entretanto, essa
maneira de considerar o Estado pode apontar para duas formas bem diferentes de orientar as

37

Por exemplo, o livro de Osborn e Gaebler (1993) sobre o caso americano.

109

pesquisas, e que correspondem a posies opostas nos debates atuais nas teorias do Estado.
Para uns, as redes de poltica permitiriam mostrar que o Estado tem perdido sustncia e,
conseqentemente, sua centralidade na sociedade. Para outros, as redes, em suas diferentes
formas, seriam uma das estruturas fundamentais que atualmente constituem os Estados. A
anlise das redes de poltica, ao enfatizar o papel do Estado na estruturao das prprias redes
bem como as suas inter-relaes posteriores atravs das redes, ressaltam o papel central do
Estado na sociedade (Le Gals, 1995:20).

2.2.3.4. A proposta: redes temticas e comunidades de poltica

O conceito de redes aponta para as relaes entre o nvel micro de anlise (isto , aquele
que se preocupa pelo papel dos interesses privados e do governo no contexto de decises
polticas particulares) e o nvel macro de anlise (ou seja, o das questes mais amplas de
distribuio de poder nas sociedades contemporneas). A existncia de uma rede de poltica
pblica tem influncia sobre os resultados polticos, mesmo que seja claro que no os
determina. Ao mesmo tempo, essa existncia reflete o status relativo e o prprio poder dos
interesses particulares num campo poltico dado (Rhodes e Marsh, 1995:32).

Assim, num ambiente complexo, as redes seriam o resultado da cooperao mais ou

menos estvel, no-hierrquica entre as organizaes que se conhecem e se reconhecem,
negociam, trocam recursos e partilham, em medida varivel, de normas e interesses. Essas
redes, conformadas por laos institucionais, mas tambm por relaes interpessoais,
desempenham um papel importante na elaborao da agenda, no processo de deciso e na
colocao em prtica da ao pblica. Nas redes, as regras institucionais, os modos operativos
que derivam das instituies de que elas so portadoras estruturam a interao entre os atores
de uma poltica pblica. Mais ou menos abertas, mais ou menos institucionalizadas, mais ou
menos integradas, as redes de poltica podem tomar forma de redes pontuais laxas ou de
comunidades de poltica pblica fechadas, estveis e integradas que se constituem numa
forma de coao mais poderosa na definio e implementao de uma poltica (Hassenteufel,
1995: 106).

Esquematicamente, os diferentes tipos de redes apresentariam um continuum entre dois

plos: as redes temticas (issue networks) e as comunidades de poltica (policy comunity).
Nas redes temticas, o nmero de participantes maior, os interesses representados so
110

muito diversificados, as interaes so flutuantes, a hierarquizao ausente e os conflitos

freqentes. No caso das comunidades de poltica, o nmero de participantes limitado,
alguns so excludos a priori (dando-se uma situao de no-competio entre grupos
reconhecidos pelo Estado), os interesses representados so em geral econmicos ou
profissionais, a hierarquizao importante, as interaes so freqentes e prevalece o
consenso (Hassenteufel, 1995: 92-93).

2.2.3.5. O aporte das anlises de redes de poltica

Para autores como Hassenteufel, as redes de poltica, mais do que uma tipologia nova,
seriam uma categoria geral que permite englobar, mais que superar, os principais paradigmas
de poltica pblica (Hassenteufel,1995: 91). Nessa linha, Rhodes e Marsh consideram que a
anlise em termos de redes polticas pode ser combinada com enfoques como o do
neoinstitucionalismo e o neocorporativismo, integrando tambm questes como a autonomia
do Estado e o papel das ideologias. A anlise em termos de redes de poltica ressalta a
continuidade das relaes entre os grupos de interesse e as agncias de governo no que, como
vimos, Schmitter (1974) denomina de processo de intermediao de interesses. A rede de
poltica poderia ser considerada como um mesoconceito, como um modelo de intermediao
de interesses. Porm, o modelo corporativista de intermediao dos grupos de interesse que,
como foi analisado, utilizado como um conceito de mdio porte e em um nvel desagregado
(Cawson, 1985) seria tambm melhor conceituado como uma subcategoria da rede de
poltica. O corporativismo implica numa comunidade de atores pblicos estreitamente coesa
composta pelo Estado e pelos grupos de interesse que representam o capital e o trabalho.
Porm, ao contrrio da viso clssica do corporativismo, as redes de poltica insistem na
necessidade de desagregar a anlise, ressaltando que as relaes entre os grupos e o governo
variam de um domnio poltico a outro (Rhodes e Marsh, 1995:32-35).

Ainda que, pela flexibilidade da abordagem, com freqncia no fica claro na

implementao dos estudos se a rede empregada como metfora, instrumento descritivo,
instrumento analtico ou como conceito terico, os desenvolvimentos propostos por autores
como Atkinson e Coleman (1985 e 1989) ou Marsh e Rhodes (1992) procuram construir as
redes de poltica como um modelo de porte mdio. Nesse sentido esse modelo poderia
permitir pensar as transformaes dos modos de governana das sociedades ocidentais, em
especial sua complexidade e diversidade (Le Gles, 1995:23-24).
111

Em termos analticos, o estudo da ao pblica a partir da anlise de redes recupera

principalmente aos atores coletivos e suas alteraes. Esse deslocamento tem, segundo
Hassenteufel, vrias conseqncias. A primeira situar no mesmo plano analtico os atores
estatais e os atores no estatais, perfazendo um retorno ao Estado, em relao
predominncia dada aos grupos de interesse nas abordagens de cunho pluralista clssico.
Porm, o Estado analisado da mesma forma que os atores exteriores, isto , no como uma
entidade abstrata e sim como atores estatais concretos (ministrios, agncias, comisses, etc.).
A fragmentao do Estado est no centro da anlise, j que se considera que os ministrios, as
agncias governamentais no s diferem entre si por suas funes (deliberativa, regulatria,
etc.), mas por terem tambm objetivos mltiplos e estratgias diferentes, o que os leva a entrar
freqentemente em conflito (Wright: 1988:598). Conseqentemente, a anlise deve tambm
levar em conta os atores estatais, suas estratgias, interesses, representaes e at as coaes
que se exercem sobre eles (Hassenteufel, 1995:96).

A segunda conseqncia a predominncia de uma abordagem pela base (bottom up) e

no pelo alto (top down) das polticas pblicas (Sabatier, 1986). Isto , romper com a viso
linear e seqencial de cima para baixo dessas polticas, reconstruindo um programa de ao
pblica no focalizado sobre a seqncia decisria, isto : emergncia do problema,
introduo na agenda, formulao de solues, deciso e incio da implementao. Pelo
contrrio, destaca-se a importncia da fase de incio da implementao (na qual as decises
so tomadas e os problemas reformulados) para a compreenso plena de uma poltica pblica,
tornando ento necessrio recuperar os mltiplos atores pertinentes e suas interaes, com
suas estratgias, representaes e constrangimentos (Hassenteufel, 1995: 97).

Em terceiro lugar, recupera-se a complexidade do que comumente descrito como setor

pblico ou como um setor da ao pblica (por exemplo, a poltica industrial, a poltica
agrcola, a poltica educacional), j que mais de uma rede pode operar dentro de cada um
desses setores. A fragmentao do Estado acentuada, ressaltando as diferenas inter e intrasetoriais e desconstruindo as polticas pblicas a partir dos atores (Hassenteufel, 1995:97).

\
112

2.2.3.6. Os antecedentes americanos e europeus dos trabalhos britnicos

O Reino Unido um dos espaos onde os debates sobre a aplicao da noo de redes de
poltica se tm desenvolvido com maior intensidade. Sobre as origens e as principais
influncias nesses estudos britnicos apresentam-se divergncias entre autores como Jordan
(1990) e Rhodes (1990). Jordan ressalta a importncia e influncia nos estudos dos
pesquisadores britnicos dos trabalhos da cincia poltica americana que tratam do nvel
intermedirio de governo, elaborados durante os anos 60 e os 70. Diferentemente, Rhodes
considera que a cincia poltica americana no a principal influncia dos trabalhos
britnicos, e apresenta um quadro de contribuies maior, com nfase nos estudos europeus,
ao remeter-se ao uso do conceito de redes no s na cincia poltica, mas tambm na
sociologia, na psicologia social e na antropologia38 (Rhodes, 1990: 307).

Segundo Jordan, a idia da rede de poltica teria surgido nos Estados Unidos nos anos 60
em especial a partir da obra de autores do pluralismo de elite como crtica ao modelo
pluralista de intermediao de grupos de interesse. Com a noo de redes de poltica fazia-se
referncia aos contatos regulares entre indivduos provenientes de grupos de interesse e de
administraes governamentais que contribuam na constituio da base de um governo de
nvel intermedirio (sub-government). Para ele, o estudo da deciso poltica deveria ser
desagregado em subsistemas nos quais interagem os grupos de interesse, os agentes do
governo e os parlamentares, e onde efetivamente tomam-se as decises de rotina num
domnio poltico. O conjunto das decises, muitas vezes consideradas como menores ou
insignificantes, tomadas dentro da cada um dos subsistemas constituiriam a poltica pblica
(Jordan, 1990: 320).

Autores americanos como Cater (1964) e Mc Connel (1966) apontam para as relaes
estreitas entre grupos privilegiados e os governos, ressaltando que os interesses privados
implicados nos governos de nvel intermedirio podem vir a serem dominantes, apoderandose das agncias governamentais (agency capture), isto , daquelas instituies que deveriam
regular suas atividades (Rhodes e Marsh, 1995: 38).

38

Rhodes aponta que o conceito tem sido utilizado, em contextos diversos, em diferentes nveis de anlise:
refere-se s relaes interpessoais em nvel micro, s relaes entre grupos de interesse e ao governo em nvel
meso, ou a modelos de relao entre o Estado e a sociedade civil em nvel macro (Rhodes, 1990: 307)

113

No incio dos anos 70, se difunde a noo j comentada de tringulos de ferro

desenvolvida por Lowi (1969), descrevendo a simbiose e rigidez das estreitas relaes entre
agncias do governo, comisses parlamentares e grupos de interesse. Assim, uma grande parte
da poltica interior norte-americana poderia ser explicada pela existncia desses subsistemas
polticos setoriais ou governos intermedirios e pela ausncia de uma real coordenao
central.

Porm, na cincia poltica americana, em finais dos anos 70 e durante os 80, houve
crticas s propostas de governo intermedirio, com uma retomada da proposta pluralista,
ressaltando tanto a multiplicao dos grupos de interesse fazendo lobbyng sobre o governo
nacional, como a ampla autonomia das instituies executivas norte-americanas. A esse
respeito, podem ser destacados os trabalhos de Heclo (1978) e de McFarland (1987).

Heclo admite a existncia de tringulos de ferro, mas aponta que cada vez mais eles
esto sendo substitudos por redes temticas (issue network) amplamente abertas. Isto ,
redes de comunicao entre todos os atores interessados na ao poltica de um domnio
determinado, incluindo autoridade de governo, parlamentares, homens de negcios,
representantes de grupos de presso e at universitrios e jornalistas (Rhodes e Marsh,
1995:39).

Por sua vez, McFarland tambm desde o pluralismo de elite com sua teoria do
poder tridrico retoma dois princpios bsicos do pluralismo, na sua crtica ao carter
fechado e exclusivo dos governos intermedirios: por um lado, ressalta a independncia
potencial do governo frente aos grupos de interesse e, por outro, a existncia de alianas
efetivas ou potenciais fazendo o contra-poder dominao dos grupos econmicos (Mc
Farland, 1987: 135/136). Como j apontado, os governos intermedirios identificados por
Mc Farland estariam fundados sobre uma trade constituda por uma agncia governamental,
um grupo de interesse profissional ou de produo e um grupo de interesse pblico que se lhe
ope (por exemplo, um grupo de consumidores ou um movimento social). Ainda que, ao
guardar a idia de tringulo se reconhea na prtica o acesso restrito s tomadas de decises
polticas, a proposta insiste tanto sobre as numerosas foras concorrentes como forma de
contrapesar interesses, limitando o domnio dos grupos econmicos, como tambm sobre a
autonomia do governo (Rhodes e Marsh, 1995: 39).

114

Os trabalhos americanos, em geral, colocam a nfase sobre o nvel micro, analisando as

relaes pessoais entre os atores-chave mais do que as relaes estruturais entre as
instituies. Enquanto nos anos 60 e 70 a existncia desses governos intermedirios era
vista como uma ameaa orientao democrtica do sistema poltico, nos 80, ainda que se
reconhea a existncia de relaes estreitas entre atores privados e pblicos, essas relaes
no so consideradas como uma ameaa democracia (Rhodes e Marsh, 1995: 40). Pelo
contrrio, so tomadas como uma questo de aprimoramento da eficincia no campo das
polticas pblicas.

Em sua crtica nfase dada por Jordan influncia dos trabalhos americanos sobre as
pesquisas de redes no Reino Unido, Rhodes e Marsh apontam que no possvel aplicar
diretamente os modelos de governos intermedirios e de tringulos de ferro a pases nos
quais a legislatura desempenha um papel menor nos processos de deciso poltica, como o
caso do Reino Unido (Rhodes e Marsh, 1995: 40). Assim, para eles, os trabalhos britnicos
(por exemplo, Richardson e Jordan 1979; Rhodes 1981, 1986; Wilks e Wright, 1987 e Rhodes
e Marsh, 1995) teriam recebido, principalmente, influncias de estudos europeus.

Richardson e Jordan teriam sofrido influncias dos trabalhos escandinavos sobre o

pluralismo corporativo (Heisler, 1979). Porm e de igual forma que Wilks e Wright
teriam tambm sido influenciados pelo trabalho de Heclo e Wildavsky (1974) sobre a alta
funo pblica britnica e as tomadas de deciso em torno do tesouro, no qual se questiona
o mito da unidade da administrao central (Rhodes e Marsh, 1995:40).

2.2.3.7. A fase inicial dos trabalhos britnicos

Heclo e Wildavsky levam a cabo uma anlise do Tesouro Britnico na qual comparam o
Ministrio das Finanas a uma comunidade de aldeia, concentrando-se sobre as relaes
pessoais entre os principais atores tanto polticos como administrativos. Atores que, estando
em contato e trabalhando no interior de um mesmo espao, entram em conflito ou, com maior
freqncia, conseguem elaborar acordos. no interior dessa comunidade que so tomadas
decises por um nmero limitado de atores em interao freqente e que compartilham
valores comuns (Heclo e Wildavsky, 1974: 15).

115

Por sua vez, na noo de comunidade de poltica pblica Richardson e Jordan (1979)
vem a chave para a anlise da maior parte das tomadas de deciso poltica nas democracias
liberais ocidentais estveis (Rhodes e Marsh, 1995: 41). Analisando o caso britnico, os
autores apontam que o processo de tomada de decises polticas manifesta-se em subsistemas,
isto , numa srie de compartimentos verticais ou de segmentos, cada um estando ocupado
por um conjunto diferente de representantes do governo e de grupos organizados que
negociam as polticas e que, em geral, so impenetrveis para os grupos no reconhecidos ou
para o conjunto do pblico (Richardson e Jordan, 1979: 74).

Richardson e Jordan apontam tambm para a desagregao, no s do governo com suas

numerosas divises, mas tambm da prpria sociedade. O crescimento significativo da
quantidade de grupos de interesse seria um reflexo da forte fragmentao da sociedade.
Assim, a tomada de deciso poltica se d atravs de mltiplas redes de ao pblica
caracterizadas, cada uma, por laos estreitos entre interesses particulares e diferentes setores
do governo. Finalmente, uma outra caracterstica do trabalho de Richardson e Jordan a
nfase sobre a natureza interpessoal, mais que estrutural das relaes (Richardson e Jordan,
1979: 68).

2.2.3.8. O modelo Rhodes

A anlise de Rhodes (1981, 1986, 1988), que se inspira nos trabalhos europeus sobre as
relaes interorganizacionais, concebe as redes de ao pblica como um mesoconceito,
caracterizado pela preponderncia de um nvel de agregao e de relaes estruturais. Isto ,
Rhodes d nfase na sua anlise a redes que se constituem em nvel setorial mais do que em
nvel subsetorial, ao mesmo tempo que considera como fundamentais as relaes estruturais
entre instituies polticas e no as relaes interpessoais entre os indivduos presentes nessas
instituies39 (Rhodes e Marsh, 1995: 42).

O modelo Rhodes se fundamenta em cinco proposies:

toda organizao dependente de outras organizaes, no que se refere a seus

recursos;

39

Essa perspectiva e suas modificaes encontram-se no s nas obras de Rhodes, mas no conjunto de trabalhos
que constituram o projeto Economic and Social Research Council (ESRC) sobre as relaes entre governo
central e governo local.

116

para conseguir seus objetivos, as organizaes devem intercambiar seus recursos;

ainda que a tomada de decises de uma organizao esteja sempre sujeita aos
constrangimentos de outras organizaes, a coalizo dominante guarda uma margem
de manobra prpria;

a coalizo dominante implementa estratgias dentro das regras do jogo, a fim de

regular o processo de intercmbio;

as variaes de grau de margem de manobra dependem dos objetivos e do potencial

relativo de poder das organizaes presentes; esse potencial relativo de poder depende
dos recursos de cada organizao, das regras do jogo e do processo de intercmbio
entre as organizaes (Rhodes, 1981: 98).

As relaes entre os atores em nvel local e central so consideradas como fazendo parte
de um jogo complexo no qual os diferentes nveis do governo so independentes,
estabelecendo-se relaes que variam de negociaes pluralistas a acordos corporativistas.
Cada ator dispe de recursos constitucionais, jurdicos, organizacionais, financeiros,
polticos ou de informao que utiliza tentando obter melhores resultados e evitando ficar
dependente dos outros atores.

Rhodes retoma e aperfeioa a definio de Benson (1982) sobre redes de ao pblica

como um agrupamento ou complexo de organizaes ligadas entre si por dependncias, em
termos de recursos que se distinguem de outros agrupamentos ou complexos por diversidades
na estrutura dessa dependncia. Diferencia assim cinco tipos de redes comunidade de
poltica pblica e/ou comunidade territorial, rede profissional, rede intergovernamental,
rede de produtores e rede temtica sobre um continuum que vai das comunidades de
poltica pblica fortemente integradas at as redes temticas com vnculos mais laxos.
Essas redes so depois diferenciadas em funo de seus membros e da distribuio de
recursos entre eles (Rhodes e Marsh, 1995: 43).

As comunidades de poltica pblica caracterizam-se por sua forte integrao, a

estabilidade das relaes, a marcada seleo e permanncia de seus membros, a
interdependncia vertical fundada sobre a diviso das responsabilidades na gesto dos
servios pblicos e sobre o seu isolamento em relao tanto s outras redes como ao pblico
das polticas. A interdependncia vertical elevada, enquanto que a articulao horizontal

117

limitada. Repousam sobre interesses setoriais maiores como os da educao ou da agricultura.

Se elas abarcam interesses territoriais importantes, se poderia falar de comunidades
territoriais (Rhodes e Marsh, 1995: 44).

As redes profissionais expressam os interesses de uma profisso particular e se

caracterizam por um grau muito forte de interdependncia vertical, que as isola de outras
redes. So exemplos analisados as redes profissionais que se constituem em torno do servio
de sade pblica (Ham, 1981) e do servio da gua (Gray,1982) (Rhodes e Marsh, 1995: 45).

As redes intergovernamentais repousam sobre as organizaes representativas das

autoridades locais. Esto caracterizadas por uma adeso puramente topocrtica, na qual os
sindicatos do setor pblico esto explicitamente excludos; h um reagrupamento extensivo de
interesses que engloba todos os servios, associando os clientes s autoridades locais; uma
interdependncia vertical limitada porque no h a concesso dos servios, porm uma
articulao horizontal importante e uma grande capacidade de integrar toda uma srie de
outras redes (Rhodes e Marsh, 1995: 45).

As redes de produtores caracterizam-se pela preeminncia do papel desempenhado

pelos interesses econmicos (pblicos e privados) na tomada de deciso poltica; a flutuao
de seus membros; a dependncia do centro das organizaes industriais para obter os
resultados desejados; as competncias e a interdependncia limitadas entre os outros
interesses econmicos (Rhodes e Marsh, 1995: 45).

As redes temticas distinguem-se por um grande nmero de participantes com um grau

limitado de independncia; a estabilidade e a continuidade so muito procuradas, porm a
estrutura tende a se atomizar (Rhodes e Marsh, 1995: 45).

Esse modelo tem sofrido vrias crticas, principalmente por no estabelecer uma clara
distino entre os diferentes nveis de anlise: micro, meso e macro. Rhodes, assumindo as
crticas, modificou seu modelo (Rhodes 1986), marcando as distines entre os nveis. Assim,
o nvel macro das relaes intergovernamentais se interessaria pela explicao das mudanas
no governo britnico aps a Segunda Guerra Mundial. O nvel meso apontaria para a
variedade de vnculos entre o centro e o conjunto das organizaes governamentais e polticas
no-centrais. O nvel micro de anlise focalizaria o comportamento dos atores particulares,
118

sejam indivduos ou organizaes. Em sua anlise ele deu prioridade interao entre o nvel
macro e o nvel meso (Rhodes e Marsh, 1995:43).

Autores que retomam o modelo pluralista tambm criticaram a proposta de Rhodes, e a

teoria intergovernamental em geral, por ignorar os interesses de ordem social, repousar sobre
uma concepo de Estado inadequada e no explicar as causas e as conseqncias das
variaes observadas entre os diferentes domnios polticos (Dunleavy, 1984: 58-60). Em
resposta, Rhodes levantou que, nas suas anlises, se interrogaria sobre as incidncias que
tinham os diferentes tipos de redes sobre os interesses sociais, trabalhando com uma definio
de Estado tomada de Nordlinger (1981) um conjunto complexo de arranjos institucionais
sob presso devido s atividades regulares e permanentes de indivduos que atuam como
titulares de certas funes apropriada para a anlise de nvel meso e tambm por procurar
dar conta das diferenas entre as redes de ao pblica (Rhodes e Marsh, 1995: 55).

Um ltimo limite diz respeito apresentao dos tipos na forma de continuum. Se a

polaridade comunidade de poltica pblica/redes temticas compreensvel, a posio
no continuum dos outros tipos seria, no melhor dos casos, problemtica. O modelo de Rhodes
parece confundir duas questes que deveriam estar separadas. Por um lado, considera que as
redes de ao pblica se distinguem segundo o grau de integrao, a estabilidade e o grau de
exclusividade, permitindo diferenciar claramente as comunidades de poltica pblica, das
redes de ao pblica (isto , do conjunto que agregaria as redes profissionais,
intergovernamentais e de produtores) e das redes temticas. Por outro lado, a confuso
surge quando se pretende introduzir, junto a essa distino, a diferenciao das redes segundo
os interesses que as dominam, isto , segundo sejam os interesses profissionais (redes
profissionais), governamentais (redes intergovernamentais) ou econmicos (redes de
produtores). Assim o modelo induz a pensar que no pode haver uma comunidade de poltica
pblica que seja dominada pelos interesses de certo tipo de produtores ou profissionais
(Rhodes e Marsh,1995:46).

2.2.3.9. O modelo Wilks e Wright

Um outro desdobramento dos trabalhos sobre redes de poltica constitui o projeto sobre
as relaes governo/indstria coordenado por Wilks e Wright, Comparative GovernmentIndustry Relations. Influenciado pelos trabalhos de Heclo e Wildavsky (1974), o projeto
119

adotou um modelo de anlise centrado na sociedade e nas relaes interpessoais, mais do que
no governo e nas relaes estruturais (Wilks e Wrigt, 1987).

O modelo Wilks e Wright se diferencia do modelo Rhodes, principalmente, por trs

aspectos. Primeiro, enfatizando a desagregao das redes de poltica no setor da poltica
industrial, o modelo Wilks e Wright sugere que tal desagregao manifesta-se em todos os
setores. A indstria no seria nem monoltica nem homognea, e o governo tambm estaria
fragmentado

diferenciado.

Conseqentemente,

para

compreender

as

relaes

governo/indstria, se faz necessrio desagregar a anlise em redes de poltica subsetoriais40

(Rhodes e Marsh, 1995:47).

A segunda diferena do modelo de Wilks e Wright a nfase dada s relaes

interpessoais como elemento-chave das redes de poltica. Para redefinir as redes de poltica,
comeam por debater as redes sociais. Da mesma forma, Grant et al. (1989), apontando que
as comunidades de poltica pblica no tm correspondncia como as fronteiras
administrativas, se interessam pelas relaes de pessoas no interior de um mesmo campo
(Rhodes e Marsh, 1995:48).

A terceira diferena refere-se conceituao das redes e das comunidades de poltica

pblica. Wilks e Wright o fazem de uma forma oposta aos outros trabalhos. Eles distinguem
trs entidades: o universo poltico, a comunidade de poltica pblica e a rede de ao
pblica. O universo poltico compreende um vasto nmero de atores ou de atores
potenciais que partilham de um interesse comum num amplo domnio de poltica (por
exemplo, a indstria) e que so capazes de desempenhar, de forma regular, um papel no
processo poltico. O termo comunidade de poltica pblica aplicado para um sistema
menos agregado, o nvel setorial (por exemplo, o setor agroindustrial), implicando tambm
40

Por exemplo, em seus trabalhos a partir do modelo Wilks e Wright, Grant et al. procuraram identificar os
atores-chave que constituem as comunidades de poltica pblica, em matria de indstria qumica; recuperar as
regras e os laos que unem esses atores; e descobrir as percepes comuns ou as regras informais do jogo que
poderiam influenciar as interaes em curso. O conceito de comunidade de poltica pblica se aplica aos
setores econmicos que tm uma identidade e uma vida prprias e que, em certa medida, se distinguem e isolam
da influncia de outros fatores (Grant et al.; 1989:3-10). Uma comunidade de poltica pblica se caracteriza por
trs elementos: a diferenciao, a especializao (isto , a existncia de organizaes especializadas e de
instituies de deciso poltica) e a interao. Valendo-se de uma grande quantidade de indicadores, os autores
tm identificado a existncia de uma comunidade central (no nvel nacional e no nvel europeu) em torno da
poltica qumica, e quatro comunidades subsetoriais: a farmacutica, a qumica agrcola (dividida nas de
fertilizantes e agroqumicos), a de tintas, e a de limpeza e de produtos de banho (Grant et al.1989; 68-74).
Para esses autores, os conceitos de rede e de comunidade de poltica pblica s ganham sentido se usados no
nvel subsetorial (Rhodes e Marsh, 1995:47-48).

120

atores que partilham de um interesse comum em matria da poltica no setor e que esto em
interao entre si, trocando os recursos a fim de equilibrar e de otimizar as relaes mtuas.
As redes de ao pblica, no nvel de subsetor (por exemplo, do subsetor da agroindstria
aucareira), advm de um processo de enlace resultado dessas trocas no interior de uma
comunidade de poltica pblica ou entre um certo nmero de comunidades de poltica pblica.
Essa conceituao segundo Wilks e Wright permitiria reconhecer que todas as questo
polticas de um subsetor no dependem foradamente da mesma rede, como tambm os
membros de uma rede podem provir de diferentes comunidades de poltica pblica no interior
de um mesmo domnio de poltica ou de diferentes domnios de poltica.

A estratgia de pesquisa de Wilks e Wright refora o nvel de anlise micro,

desagregando os conceitos de comunidade de poltica pblica e de rede de poltica, apontando
para uma aproximao da base para cima. Porm, essa estratgia tem recebido crticas, j
que atribui um espao considervel ao papel desempenhado pelos indivduos, tendo o
problema da capacidade de generalizar os resultados, na medida em que cada estudo de caso
se torna nico. A anlise micro destinada a estudar as redes pessoais fornece uma massa to
grande de detalhes, que faz muito difcil toda generalizao sobre as redes de poltica (Rhodes
e Marsh, 1995:50).

Finalmente, o modelo do projeto Comparative Government-Industry Relations tem

levantado novos problemas terminolgicos. Quase todos os autores consideram as
comunidades de poltica pblica como redes fortemente integradas e, freqentemente,
pessoais (Heclo e Wildavsky, 1974; Richardson e Jordan, 1979, Grant et al, 1989). Para Wilks
e Wright, as comunidades de poltica pblica no seriam fortemente integradas, j que
englobariam os atores principais e os atores potenciais que compartilham uma identidade e
um interesse comuns. Assim, essa forma de definir as comunidades de poltica pblica que
vai contra uma aceitao generalizada de seu sentido tende a confundir, mais do que a
esclarecer os problemas (Jordan, 1990; e Rhodes e Marsh, 1995: 51).

2.2.3.10. O modelo Rhodes e Marsh: redes temticas e comunidades da poltica pblica

Com o desdobramento dos estudos e modelos, e das crticas e debates, Rhodes e Marsh
(1995) tm elaborado uma nova tipologia, na qual se distinguem as comunidades de poltica
pblica das redes temticas como dois tipos considerados os extremos de um continuum.
121

Redes de poltica usado como um termo genrico abarcando todos os tipos. O fato das
comunidades de poltica pblica e as redes temticas serem categorias ideais implica que,
na prtica, a relao entre governo e os grupos de interesse num domnio poltico pode ser
comparada a essas categorias, mas em nenhum domnio poltico essa relao se conforma
exatamente da maneira descrita no tipo (Rhodes e Marsh, 1995: 51-52).

A comunidade de poltica pblica caracteriza-se por um nmero limitado de

participantes, com a excluso deliberada de certos grupos; uma interao freqente e intensa
entre todos os membros da comunidade; um consenso (os membros partilham a mesma
ideologia, valores e preferncias gerais concernentes s polticas pblicas); o fato de todos os
membros da comunidade de poltica pblica possurem recursos e das relaes entre eles
serem de intercmbio; um equilbrio de foras (o que no implica necessariamente que todos
os membros da comunidade se beneficiem no mesmo nvel, mas sim de uma situao onde
esses membros acreditam num jogo de soma positiva); e que a estrutura dos grupos que
participam seja hierrquica, permitindo que seus chefes possam garantir a obedincia de seus
membros (Rhodes e Marsh, 1995: 51-52).

A rede temtica implica a ampla consulta a propsito das polticas pblicas, com a
participao de um grande nmero de atores; uma interao que flutua, com acesso de todos
os membros; a ausncia de um consenso e a presena do conflito; uma interao que se funda
mais na consulta do que na negociao ou no regateio; relaes desiguais de poder nas quais
numerosos atores podem ter poucos recursos, poucos acessos e algumas alternativas (Rhodes
e Marsh, 1995: 52).

Por essa tipologia ter um papel de diagnstico, evidente que no pode ser associado de
forma exata nenhum domnio poltico a uma ou a outra das listas de caractersticas antes
assinaladas. Vem da a necessidade de conservar o termo genrico de redes de poltica, para
poder aplic-lo tambm nas anlises dos diversos casos intermedirios. Cabe tambm ressaltar
a importncia de levar em conta a evoluo dentro de um domnio poltico, com o objetivo de
analisar a tendncia desse domnio isto , se est numa fase de integrao crescente ou
decrescente e poder identificar quais interesses esto se convertendo em dominantes
(Rhodes de Marsh, 1995: 52).

122

2.2.3.11. A diversidade de tipologias de redes

Tendo como referncia essa polarizao, se tem construdo diversas tipologias, levando
em considerao critrios como: os atores, as funes, a estrutura, a institucionalizao do
modo de interao, a repetio de poder e as estratgias de administrao pblica. Algumas
das tipologias chegam a estabelecer onze tipos (Waarden, 1992). As dominaes dos tipos
remetem abordagem do pluralismo, (pressure pluralism, sonsored pluralism), ao enfoque do
corporativismo (setorial corporatism, macro corporatism, state corporatism), a casos
especficos como o da Frana (statism), ou s teorias da patronagem e do clientelismo
(clientelism, parantela relations) e a antecedentes mais diretos da abordagem de redes, como
Lowi (irons triangles) e Heclo (issues networks) (Hassenteufel, 1995:93).

Essa referncia s abordagens, enfoques e teorias significativas (pluralismo,

corporativismo, patronagem a clientelismo) tambm est presente na tipologia proposta por
Atkinson e Coleman (1989), elaborada para o nvel setorial da poltica econmica. Tendo
como referncia duas variveis estrutura de Estado em termos de autonomia e concentrao
de poder; e a capacidade de mobilizao dos interesses do patronato identificam-se seis
tipos de redes de ao pblica. A maioria deles remete ao pluralismo e patronagem e ao
clientelismo (pressure pluralism, clientel pluralism, parentela pluralism), tendo tambm a
referncia ao corporativismo (corporatism, concertation). O ltimo tipo se apia na tipologia
de Waarden (state directed, em referncia ao statism) (Hassenteufel, 1995:94).

2.2.3.12. A compreenso das interaes

No conjunto de tipologias de redes, a compreenso do modo de interao entre os atores

coletivos e, em alguns casos, individuais decisiva para analisar o funcionamento de uma
rede de poltica. As explicaes tendem a privilegiar a lgica do interesse, os valores
compartilhados e o processo de institucionalizao.

Assim, para Marsh e Rhodes (1992), a interao explicada pela lgica do interesse, j
que seria resultado da existncia de recursos independentes distribudos entre os atores da
rede. Para Jordan (1990), a existncia de um interesse comum o elemento que caracteriza
uma rede de poltica. E para Waarden (1992), na mesma linha, a presena de uma rede de

123

interao estabilizada reduz os custos de transao entre os atores, reforando a comunidade

de interesse entre os participantes.

Porm, a lgica de interesse, por si s, apresenta-se insuficiente para explicar as

interaes. A noo de rede implica numa estabilidade e intercmbio, apesar de os interesses
dos participantes poderem vir a modificar-se rapidamente. Dessa forma, alguns autores (como
Jordan, 1990) tm ressaltado a importncia dos valores comuns na estabilizao das
interaes. No caso de Jordan, essa considerao est na base da distino entre as redes de
poltica que repousam sobre os interesses comuns, e as comunidades da poltica pblica
fundadas na presena de valores comuns.

Tambm Haas (1992), atravs da noo comunidades epistmicas, ressalta a

importncia dos valores comuns na interdependncia entre os atores. Para ele, a existncia de
uma rede apresentaria quatro traos caractersticos:

uma srie de crenas normativas partilhadas, induzindo a uma mesma lgica de ao,
fundada sobre os valores de cada um dos membros de rede;

crenas causais compartilhadas, decorrentes de suas anlises das prticas e que

formam a base para a elucidao dos laos mltiplos entre suas aes e as metas
perseguidas;

as noes partilhadas que validam as prticas, isto , os critrios definidos entre os

membros para avaliar e pesar a expertise em seu domnio;

um modo operativo comum, isto , as prticas comuns (Haas, 1992:3).

Nesses casos, os atores da rede falam a mesma lngua, compreendem-se mutuamente e

conhecem a lgica de ao de cada um. A estabilidade da interao mais bem assegurada,
predominando estratgias cooperativas sobre um jogo de soma positiva. A intensidade da
interao favorece uma socializao compartilhada, que refora a comunidade de valores
(Hassenteufel, 1995:98/99)

Mas a existncia tanto de interesses como de valores compartilhados no seria suficiente

para estabilizar uma interao entre os atores coletivos. Pizzorno (1978), atravs da noo de
intercmbio poltico, nos remete a um tipo de intercmbio fundado no consenso ou na
ordem social, como sendo o que permite que os atores coletivos que se articulam tenham a

124

responsabilidade de garantir a estabilidade no mdio e no longo prazo (Pizzorno,1978:279).

Os recursos que o Estado oferece nesse intercmbio institucionalizao, concesso de
monoplios de representao, acesso privilegiado s decises, subvenes, capacidade de
conformar expertises, etc. tendem a promover o desenvolvimento organizacional dos atores
com os quais ele interatua. Essa consolidao tem por objetivo incrementar a capacidade
desses grupos, para que eles possam desempenhar um papel significativo na regulao social
(Hassenteufel, 1995:99).

Ou seja, a existncia do intercmbio poltico permite explicar a interdependncia entre

os atores estatais e no-estatais. Para os atores estatais, o intercmbio poltico lhes permite
incrementar a sua capacidade da ao. Organizado, fortemente representativo e dispondo de
meios de ao importantes, um ator estatal tem mais facilidades na implementao de uma
deciso pblica e na sua legitimao ante os demais atores implicados (Hassenteufel,
1995:99). Por sua vez, a consolidao institucional de certos grupos de representao e sua
participao no incio da implementao de uma deciso pblica, no quadro de um
intercmbio poltico com o Estado, refora a capacidade da ao pblica. Assim o intercmbio
nesse caso um jogo de soma positiva, j que o Estado acrescenta a eficcia das suas decises
e o grupo implicado se refora (Hassenteufel, 1995:99).

Ao mesmo tempo, a noo de intercmbio poltico aponta para a importncia de

conhecer as caractersticas organizacionais dos atores na compreenso da estabilidade de
interaes no seio de uma rede de poltica pblica. O conhecimento da estruturao interna e
dos recursos dos atores coletivos organizados permite compreender as estratgias e, atravs
delas, o seu modo de insero na rede (Hassenteufel, 1995:100).

Paralelamente, a articulao da anlise entre a dimenso intra e interorganizacional

permite compreender a estruturao da rede de poltica pblica. Esses estudos ressaltam a
importncia central do processo de institucionalizao, como o trao que distinguiria a noo
de rede de poltica da noo genrica de rede utilizada comumente nas cincias sociais e
caracterizada por sua informalidade. As contribuies do enfoque neoinstitucional (March e
Olsen, 1984 e 1989; Di Maggio e Powell, 1983) na anlise desses processos permite levar em
conta as lgicas de ao resultantes da institucionalizao dos atores coletivos e da prpria
interao. A institucionalizao tem por corolrio uma srie de regras e de constrangimentos
para os atores implicados, criando tambm uma experincia coletiva compartilhada que
125

refora a estabilidade da prpria interao e a sua perpetuao. Tanto Heclo (1974) para as
polticas sociais no Reino Unido e na Sucia, quanto Hall (1986) para as polticas industriais
na Frana e no Reino Unido tm demonstrado que as regras institucionais, os modos
operativos que derivam das instituies e as representaes das quais elas so portadores
estruturam as interaes entre os atores de uma poltica pblica (Hassenteufel, 1995:100)

2.2.3.13. A explicao das polticas pblicas

No existem muitos exemplos de explicao das polticas a partir das anlises de redes,
isto , da relao entre a forma da rede e o contedo das polticas ou entre mudanas da rede e
mudanas das prprias polticas. Na maioria dos casos a explicao feita de forma genrica
tendo como referncia posies como a de Wellman (1988), segundo a qual as relaes
sociais estruturadas tm maior poder explicativo do que os atributos pessoais dos atores.

Para Hassenteufel, a forma mais pertinente de enfrentar a questo da explicao

atravs de uma perspectiva comparativa que permita relacionar as diferenas das polticas
pblicas com as distines na estrutura das redes de poltica (Hassenteufel, 1995:101). Por
exemplo, comparando as polticas industriais dos principais pases da OCDE, Atkinson e
Coleman (1989) consideram que redes de poltica dominadas pelo Estado (state directed)
num setor industrial em expanso ou redes corporativas num outro setor em declnio levam
a colocar em prtica polticas industriais antecipatrias; isto , aquelas que do prioridade a
instrumentos de ao intervencionistas integrados entre si com o objetivo de transformaes
estruturais. Por outro lado, redes de poltica de tipo pluralista implicam em polticas
industriais reativas; isto , aquelas organizadas em torno das necessidades imediatas de
firmas especficas e que procuram criar um contexto favorvel para investimentos
(Hassenteufel, 1995:102).

Um outro exemplo o das polticas de sade na Alemanha e na Frana, nas quais

manifestam-se redes que tm como atores a classe mdica, as seguradoras e o Estado. Na
Alemanha, uma rede estabilizada, com forte institucionalizao dos atores (principalmente da
classe mdica, atravs de unies mdicas de adeso obrigatria) e de sua interao pela
multiplicao de espaos institucionais, se traduz numa poltica descentralizada que atribui
um lugar principal medicina ambulatria. Enquanto que, na Frana, uma rede de interao
menos estabilizada, com uma dbil institucionalizao dos atores (particularmente, da classe
126

mdica, que se ope lgica do Estado-Providncia em defesa dos princpios da medicina

liberal), e na qual o Estado ocupa o lugar central, implica numa poltica intervencionista. Essa
poltica intervencionista procura, em sua generalizao, alcanar o conjunto da populao,
tendo o hospital pblico como um eixo do sistema de sade (Hassenteufel, 1995: 102/103).

No que se refere explicao da mudana das polticas atravs das mudanas das redes,
existem mais divergncias. Autores como Marsh e Rhodes consideram que as redes de
poltica tm um poder explicativo reduzido em relao mudana. Consideram que outros
fatores vinculados ao meio tm mais influncia, por exemplo: as variaes econmicas, a
ideologia do partido governante, a evoluo do conhecimento e as instituies transnacionais
do tipo da Comunidade Econmica Europia (Marsh e Rhodes, 1992: 257-259).

Porm Hassenteufel e outros analistas atribuem s redes um maior poder explicativo nas
mudanas das polticas. A presso para as mudanas - mais que o cmbio em si mesmo - seria
devido ao meio. Isto , ainda que a insero na agenda governamental seja um tema em
grande medida resultado das interaes com o meio, para compreender como essa mudana
na agenda leva a novas aes pblicas se faz necessrio considerar as especificidades das
redes. Por exemplo, no caso em que a rede dominante nessa poltica pblica seja uma
comunidade de poltica (onde se manifestam interaes fortemente estabilizadas), haver
uma tendncia a inibir a mudana na ao pblica (Hassenteufel, 1995:103).

Jobert (1994), em sua anlise sobre a introduo de receitas neoliberais na Europa nos
anos 80, apresenta um outro exemplo da relao entre redes e mudana de contedo das
polticas. No Reino Unido e na Frana, essa penetrao teria sido mais ampla e precoce, pela
posio dominante dos atores estatais nas redes de poltica presentes nas polticas econmicas
(atores governamentais apoiados sobre os think tanks conservadores no Reino Unido, e os
especialistas das altas escolas de administrao pblica na Frana). Enquanto que, na
Alemanha a segmentao da expertise e a forte institucionalizao dos corporativismos
setoriais, e na Itlia a fragmentao do Estado e do sistema poltico, teriam colocado freios
introduo de princpios neoliberais nas polticas econmicas (Hassenteufel, 1995:103).

Finalmente, a mudana interna nas redes de poltica pblica tambm pode indicar pistas
para entender a mudana na ao pblica. No caso da poltica de seguro-sade na Alemanha,
a explicao da reviso parcial da auto-administrao ocorrida a partir de 1992 sem negar a
127

importncia de elementos externos tem de levar em conta as transformaes internas da

rede, principalmente as divises na representao da profisso mdica e a desagregao
parcial da coalizo de interesses entre os mdicos e a indstria farmacutica. Na Frana, de
forma inversa, a ausncia de transformaes na rede limitou a tentativa de passagem de uma
regulao administrada com peso estatal para uma regulao onde os atores privados
predominassem (Hassenteufel, 1995:105).

Assim, a mudana na ao pblica no se reduz adaptao de uma rede ao novo meio,

podendo tambm ser explicada pelas transformaes internas nessa rede. Por exemplo, pela
reformulao das coalizes de interesses; a debilitao, fortalecimento ou emergncia de
atores; a modificao dos fundamentos do intercmbio entre eles; ou a mudana nas suas
estratgias vinculada aos processos de aprendizagem na rede (Hassenteufel, 1995:105).

2.2.3.14. Questes e Problemas

Segundo Rhodes (1990), os trabalhos sobre redes de poltica se distinguem pela

diversidade de suas disciplinas de origem, a abundncia de sua terminologia, a excluso
recproca de suas definies e, principalmente, pela variedade de seus nveis de anlise. Essa
diversidade tambm estaria na origem de vrios limites, questes e problemas que a proposta
apresenta.

Entre os limites, Hassenteufel (1995) destaca, em primeiro lugar, que a considerao de

redes no seria pertinente para todas as fases da ao pblica. Ainda que permita compreender
a tomada de decises e o modo de comear a implementao, no to operativa na fase de
introduo na agenda. Um segundo limite que o estudo dos atores e de suas interaes no
necessariamente o mais pertinente para todas as polticas pblicas. Nesse sentido, no tem
muito valor operativo para aes pblicas onde os atores coletivos esto organizados de forma
dbil, ou onde predominam formas de ao simblicas e pontuais. Tambm existiria o risco,
ao enfatizar as interdependncias e o compartilhamento de valores, de o modelo de redes
tender implicitamente a assimilar a ao pblica e redes de poltica integradas, ocultando os
conflitos internos do setor, quando estes podem ser importantes na anlise. Por ltimo, a

128

anlise de redes propiciaria a tendncia a supervalorizar a particularizao dos setores, e

negligenciar as interdependncias entre os mesmos41 (Hassenteufel, 1995:106).

Tambm se chama a ateno de que essa nfase no setorial pode levar perda dos
problemas gerais da ao pblica. Freqentemente, ao concentrar-se sobre um nico setor
econmico ou um subsistema poltico, enfatizando a crescente autonomia de cada rede e sem
preocupar-se sobre as relaes entre diferentes redes de poltica, deixa-se de questionar sobre
os problemas mais gerais da ao pblica. Isto , no se reflete sobre as questes de
distribuio do poder na sociedade, ou do sentido da ao geral do Estado. Em particular, a
ateno dada s comunidades de poltica pblica tem feito perder de vista a ao estrutural do
Estado e, conseqentemente, as possibilidades ou no de sua transformao. As anlises de
redes de poltica tendem a ressaltar a estabilidade da ao pblica e a mudana gradual na
grande tradio do incrementalismo. Dessa forma, por exemplo, autores britnicos que
utilizavam os modelos de redes subestimaram a capacidade de mudana da ao pblica
introduzida pelo governo Thatcher. Isto , no levaram em conta o peso no cmbio das
polticas de suas idias-fora, do seu projeto poltico e de sua liderana (Le Gals, 1995:21).

Uma outra questo sobre a articulao terica em aberto dos modelos de redes de
poltica. Para Rhodes e Marsh, a comunidade de poltica e a rede de poltica, ao serem
mesoconceitos-base dos modelos, abrem a possibilidade de inserir-se em abordagens ou
enfoques muito diferentes. O leque por eles apresentado bem diverso, sendo necessrio se
estar consciente da abordagem ou enfoque explcito ou implcito no qual esto se inserindo o
modelo e os conceitos, quando se tenta explicar atravs deles a continuidade e as mudanas
dos resultados polticos. Por exemplo, Hanf (1978) insere em suas anlises as redes no
enfoque do pluralismo de elite, ao considerar que, nos pases industriais avanados onde a
capacidade governamental para resolver os problemas se encontra desagregada numa serie de
subsistemas (os quais dispem de tarefas, competncias e recursos limitados), uma das
41

Os limites originrios da tendncia a ocultar os conflitos internos e os que se referem valorizao do setorial
poderiam ser enfrentados recorrendo noo de configurao levantada por Elias (1991). Atravs dela, se
pode conceber o jogo social como resultado de uma superposio de interaes, envolvendo atores
interdependentes. Conseqentemente, um setor de ao pblica pode ser concebido como uma configurao de
redes, com freqncia, em conflito. Esse sentido se aproxima ao que Paul Sabatier denomina de coalizes a
favor de uma causa (advocacy coalition), referindo-se a uma rede de atores partilhando concepes e interesses
comuns. Essas redes esto em interao dentro de um mesmo setor; por exemplo, no caso do meio ambiente,
quando se enfrentam uma coalizo que luta para evitar o cmbio climtico e uma coalizo defensora da produo
petrolfera (Sabatier e Jenkins-Smith 1993). A noo de configurao leva a integrar a dimenso intersetorial
(Hassenteufel, 1995: 106/107).

129

maiores tarefas dos sistemas polticos consiste em implementar aes polticas coordenadas
atravs de redes de organizaes separadas, mas interdependentes. Benson (1982), desde
leituras

neomarxistas,

procura

desenvolver

uma

economia

poltica

das

redes

interorganizacionais nas quais a estrutura e as contradies do sistema poltico esto ligadas

lgica do desenvolvimento do Estado capitalista, e onde, conseqentemente, as redes
estabelecem uma estrutura da dominao de classe. Por sua vez, Henney (1984) trabalha com
o conceito de rede desde uma viso da nova direita. Para ele, cada setor de Estado constitui
seu prprio casulo cultural de valores (cocon culturel), o qual fornece uma racionalizao
dos interesses do setor e os apresenta como conformados ao bem comum a ao interesse geral,
propiciando o seu poder de monoplio e limitando a concorrncia e o intercmbio. Por ltimo,
Ostrom (1986), atravs do conceito de arenas de ao e das noes e ele ligadas de regras
e de recursos, elabora de uma maneira mais formal uma ponte com a literatura de escolha
racional (Rhodes e Marsh, 1995:54-55).

Um ltimo desafio seria tambm metodolgico. Quando se trabalha analiticamente com

redes de poltica, enfrenta-se a necessidade de desenvolver metodologias especficas para o
estabelecimento das fronteiras das redes e a avaliao de sua pertinncia para o caso
analisado. As questes de definio e de localizao das redes so particularmente difceis.
Essa dificuldade se manifesta, sobretudo, nos estudos supranacionais (por exemplo, sobre a
Unio Europia), quando se pretende levar em conta as imbricaes entre as diferentes redes.

Finalmente, ainda que levando em conta as restries ressaltadas, se considera que as

anlises desenvolvidas nos estudos britnicos de redes de poltica sob a tica do pluralismo
reformado apresentam avanos significativos nos estudos das polticas pblicas. Nos
ambientes complexos dos contextos atuais, as redes conformadas por laos institucionais,
mas tambm por relaes interpessoais, resultado da cooperao mais ou menos estvel e nohierrquica entre organizaes e indivduos que se conhecem e se reconhecem, negociam,
trocam recursos e partilham normas e interesses ressaltam questes polticas relevantes nos
processos de formulao e de implementao das polticas pblicas.

As noes de redes de poltica (policy network), comunidades de poltica (policy

commnities), redes temticas (issue networks) e comunidades epistmicas (epistemic
communities) j fazem parte dos discursos dos diversos campos de anlise das polticas
pblicas, no s no Reino Unido ou nos Estados Unidos, mas tambm em outros pases de
130

Europa, onde tradicionalmente outros enfoques e modelos por exemplo os modelos

cognitivos ou a anlise de setor tm a hegemonia nos debates. Os prprios modelos de redes
de poltica pblica ou talvez dizendo melhor, as diferentes variantes que conformam o
modelo tm se difundido, servindo de base a pesquisas sobre polticas pblicas nos mais
diversos setores, desde o mbito local e regional, at o nacional e internacional.

Diferentemente, no incipiente campo de anlise das polticas pblicas no Brasil, e em

particular no setor da agricultura, a conceituao e os modelos de redes no tm ainda
uma expresso significativa. Apesar de, por um lado, a lgica e as dimenses que orientam a
noo de comunidade de poltica corresponderem proposta mais original desenvolvida no
campo brasileiro, a noo de anis burocrticos (Cardoso, 1970), assim como, em termos
mais amplos, as redes sociais e polticas fazerem parte de uma das principais gramticas
que articulam as relaes Estado/sociedade, no Brasil (Nunes, 1997).

Passemos a ver, no prximo captulo, como j apontado na Introduo de forma

esquemtica e em termos muitas vezes hipotticos as caractersticas desse campo das
polticas pblicas, a sua trajetria e os temas recorrentes no Brasil.

131

CAPTULO III. A ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS: UM CAMPO

INCIPIENTE

Como visto nos captulos anteriores, tanto nos Estados Unidos como em pases europeus,
tem se desenvolvido uma diversidade de abordagens, enfoques, teorias e modelos, pelo geral
provenientes das cincias polticas, mas que tambm encontram referncias em outras
cincias humanas como a sociologia e a economia e, em menor medida, a antropologia
que tm sido utilizados para dar conta das anlises das polticas pblicas, dando destaque s
questes polticas. Essa diversidade e o nvel de desenvolvimento seriam sinais do processo
de conformao de uma tradio intelectual institucionalizada nos respectivos meios
acadmicos, como tambm refletem o estado ainda em construo de campos intelectuais
especficos. No caso do Brasil, como se ver, os processos que levam configurao de um
campo particular, todavia apresentam-se de forma mais incipiente.

A construo dessa tradio intelectual institucionalizada estaria se dando atravs de, por
exemplo, um fluxo cada vez mais contnuo de produo cientfica expresso em livros, artigos
e publicaes peridicas; a elaborao e promoo de agendas de pesquisa; a implementao
e desenvolvimento de abordagens, enfoques, teorias e modelos; a identificao de temas e
problemas recorrentes, debatidos em arenas, com mais freqncia especificas, atravs tanto de
eventos pblicos (workshops, seminrios, encontros peridicos) como tambm em
publicaes especializadas ou no; a reproduo da tradio intelectual atravs de formao
acadmica, influenciando progressivamente nos currculos de graduao e ps-graduao
universitria; o processo de gerao de um aparelho institucional especfico, expresso em
associaes profissionais, instituies de pesquisa, faculdades, departamentos, ncleos de
escolas ou universidades; e ainda, o delineamento em curso de carreiras profissionais
legtimas dentro do campo.

Esses processos em curso expressariam tambm a construo do que os aportes de

Bourdieu (1966) consideram como campo intelectual. Esse campo poderia ser entendido
como um universo relativamente autnomo de relaes especficas; um espao estruturado de
posies onde as relaes mais visveis entre os agentes disfarariam as relaes objetivas
entre as posies ocupadas por eles, as quais determinam a forma de tais interaes. Assim,
cada campo estaria caracterizado por relaes de poder que delimitam posies especficas,
132

ocupadas por um conjunto de atores, os quais elaborando leituras sobre a problemtica

legtima, tomam posio nessas disputas acadmicas, tentando se apropriar de capitais
simblicos e materiais, gerados no prprio campo ou reconvertidos de outros ou para outros
campos; disputas que dizem respeito a recursos de poder, como por exemplo o controle de
financiamentos de pesquisa e de processos de legitimao no campo; disputas tambm pelo
reconhecimento pblico em outros campos intelectuais, reas de governo ou na mdia em
torno da importncia do campo, dos seus temas, problemas e debates e sobretudo de suas
leituras, visando influenciar a construo de problemticas ou paradigmas que orientam as
opes de agendas de anlise das polticas pblicas1.

No meio norte-americano, a produo sobre polticas pblicas que se manifesta na

conformao do campo especfico identificaria como seu objeto originrio o reformismo
republicano das primeiras dcadas do sculo XX, tendo como eixos centrais, por um lado, o
otimismo nas virtudes do bom governo exemplificado na democracia liberal e por outro a
influncia da tradio emprica das cincias sociais anglo-saxnicas. O peso que nas
concepes dessa democracia liberal tm os indivduos e, em menor medida, as instituies
levou ao predomnio de um tipo de anlise que oscila entre comportamento observvel base
do condutismo e os modelos normativos. Com esse background, as polticas dessa
democracia liberal foram analisadas e criticadas por um campo de profissionais desde fora do
governo. Assim, o estudo das polticas pblicas passou a ser praticado nos departamentos de
cincia poltica, sociologia, economia e administrao pblica, como tambm em centros
interdisciplinares e at em centros independentes de pesquisa2 (Melo, 1999: 61).

Nesse contexto, tm contribudo significativamente com seus estudos e debates na

construo do campo de anlise das polticas pblicas norte-americano o pluralismo clssico e
os debates com as leituras das elites de poder, assim como os desdobramentos de vrios dos

1
Como foi apontado na Introduo, a reconstruo dos campos de anlise das polticas pblicas internacionais
como o caso do norte-americano ou do britnico ficam fora do alcance e objetivos desta tese. Com os
comentrios que esto sendo feitos, se pretende apenas dar pistas de como tambm poderia se situar a
compreenso das abordagens, enfoques, teorias e modelos sobre polticas pblicas levada a cabo nos captulos
anteriores. No que diz respeito ao caso brasileiro, o objetivo de levantar a proposta analtica de campo tem
tambm essa funo de chamar a ateno do leitor para a complexidade do contexto intelectual desses discursos
e leituras sobre as polticas pblicas nas agricultura. Neste caso, os recortes na reconstruo do campo foram
estabelecidos em funo dos limites dados pela prpria realidade analisada (isto , o estado muito incipiente do
campo de anlise das polticas pblicas na agricultura) como tambm pelas possibilidades operativas de
pesquisa.
2
Por exemplo, entre as universidades, se destacaram Harvard e Chicago e entre os institutos independentes a
Hoover Institution e o Urban Institute (Melo, 1999: 62)

133

seus novos enfoques como o neopluralismo, o pluralismo de elite, o lobismo, a democracia

radical ou as leituras do neoliberalismo e da nova direita. Nessa construo em andamento do
campo tambm tiveram influncia outras abordagens, enfoques, teorias e modelos,
recuperados aqui como o neoinstitucionalismo, o individualismo relacional e os modelos
cognitivos.

Mas sobretudo os debates estiveram fortemente marcados pela legitimidade de outras

perspectivas, as quais, secundarizando as questes polticas das polticas pblicas, foram
construdas a partir de princpios derivados do racionalismo e do utilitarismo. Entre essas
abordagens, enfoques, teoria e modelos e que, como apontado na Introduo, no vm
sendo analisados nesta tese por essa mesma secundarizao se poderiam mencionar: as
teorias da regulao, do rentseeking e da escolha pblica; a teoria dos jogos, a nfase no
neoinstitucionalismo da escolha racional e a nova economia poltica com os modelos
matemticos, em muitos casos que delas derivam.

Entre os britnicos, as anlises das polticas pblicas vm-se conformando como um

campo de estudo desenvolvido da mesma forma por intelectuais de fora do governo, ligados a
escolas, universidades e centros de pesquisa3, num contexto tambm com forte influncia da
tradio emprica4. Porm, diferena do meio acadmico norte-americano, no britnico, ao
existir maior dificuldade no reconhecimento da cincia poltica como cincia, o campo
tenderia a conformar-se a partir de uma orientao disciplinar mais diversificada. As escolas e
universidades britnicas preferem utilizar, mais que cincia poltica, denominaes como
estudos de governo, de poltica, de teoria e instituies polticas ou de poltica e
relaes internacionais5 (Stoker, 1997: 15).

Nesse contexto, durante os anos 50, nas origens do processo de conformao do campo
britnico, desenvolveu-se o institucionalismo clssico, que centrava a sua ateno no
3

A London School of Economics foi inaugurada em 1895, com a finalidade de ensinar economia e poltica
(Stoker, 1997: 15).
4
Na Frana, a produo principal sobre poltica pblica, inversamente, foi internalizada no aparelho do Estado,
transformando-se num problema de gesto a cargo de burocracias especializadas, centrada em avaliaes
tcnicas. A produo acadmica francesa sobre o tema esteve marcada inicialmente tanto pela formao jurdica
dos cientistas polticos como pela tradio de avaliao de tipo sociolgico (Melo, 1999: 62). Posteriormente, a
anlise das organizaes, a anlise setorial e os modelos cognitivos teriam marcado a anlise das polticas
pblicas.
5
No Reino Unido tem-se uma Political Studies Association (Associao de Estudos Polticos) e no uma
American Political Science Association (Associao Norte-americana de Cincia Poltica) como em USA
(Stoker, 1997: 15).

134

parlamento e na administrao pblica. Por sua vez, desde a economia, o keynesianismo,

influenciou nas anlises sobre as relaes entre Estado, mercado e sociedade, abrindo espao
para um outro olhar sobre as polticas pblicas macroeconmicas.

A importncia que assumiu o condutismo americano nos estudos de poltica britnicos

em geral, e na abordagem pluralista em particular, levou a ampliar o campo de interesse para
as eleies, os partidos polticos e os grupos de interesse. Desde um outro olhar, se
multiplicaram as variantes do elitismo que sempre fizeram parte dos estudos britnicos
incluindo a corrente elitista do marxismo propiciada por Milliband.

Assim, nos anos 70 e 80, se alarga o leque de temas, chamando a ateno para os aspectos
no-democrticos da poltica. Ao mesmo tempo, tenta-se situar a poltica nos seus contextos
sociais e econmico. Na prtica, essa ampliao manifestou-se com o aumento do tipo de
instituies a serem objeto de reflexo e com o dilogo mais intenso da cincia poltica com
outras disciplinas, como a sociologia e a economia. O incipiente debate sobre o
corporativismo e neocorporativismo um exemplo dessa ampliao e dilogo. Assim, ao
chegarem os anos 90, o campo poltico passou a ser considerado desde uma perspectiva mais
ampla, abarcando reas da vida social como gnero, raa e classe, sendo analisado em um
enorme leque de instituies que vo desde a unidade familiar ao Estado, ou desde as
associaes voluntrias at as corporaes multinacionais (Stoker, 1997: 16-17).

Mas, apesar dessa ampliao de temas e reas de pesquisa, continuaram desenvolvendo-se

os estudos sobre as questes e problemas do governo e da administrao pblica, que dizem
respeito tanto alocao de recursos como aos processos decisrios que se tomam em
contextos institucionais que ostentam autoridade legtima. Em particular as polticas pblicas,
como um mbito particular das relaes entre o Estado e a sociedade ganharam corpo, com
leituras que vo desde o neoinstitucionalismo at nova direita, passando por enfoques que
enfatizam o utilitarismo, como as teorias da escolha pblica e do rent-seeking.

Porm, foi no dilogo entre o pluralismo e o elitismo, atravs dos desdobramentos do

enfoque do pluralismo reformado, que as questes polticas das polticas pblicas adquiriram
destaque. Particularmente com as anlises de redes de poltica pblica e o desenvolvimento
dos seus diversos modelos, que foram caracterizados no captulo anterior. Por sua vez, nos

135

ltimos anos, vm se dando o dilogo e as tentativas de articulao entre os modelos de redes

de poltica pblica e os modelos cognitivos, estes ltimos em franca expanso.

O processo de conformao e consolidao da Unio Europia tem trazido novos desafios

para a anlise das polticas pblicas. Tanto em termos de dar conta dos processos de
elaborao e implementao das polticas no nvel da Unio Europia por exemplo, das
polticas agrrias PAC e nova PAC como tambm das polticas que so de responsabilidade
dos estados membros, com os condicionamentos e articulaes entre ambas duas. Esses temas
e problemas ganham cada vez mais significncia nos diferentes pases da Europa, tendo
implicado na adaptao e criao de teorias e modelos de anlise de modo a compreender as
diferentes dimenses das polticas num contexto de integrao regional.

Finalmente, cabe ressaltar que, desde os anos 90, tem se dado uma expanso das anlises
das polticas pblicas tanto nos Estados Unidos como na Europa, com o crescimento da
produo intelectual, a proliferao de revistas especializadas, sobretudo na Europa (por
exemplo, o European Journal of Public Policy, o International Journal of Comparative
Policy e o Journal of Policy Reform). Isso se d com uma americanizao da cincia poltica
em geral, expressa nas temticas como nas abordagens analticas. Em termos gerais, essa
difuso da poltica pblica concomitante com os processos de desestruturao do mundo
comunista e de institucionalizao neoliberal que se difundiram nessa dcada (Melo, 1999:
64/65).

Essa americanizao e, particularmente, a difuso do olhar neoconservador do

neoliberalismo e dos modelos economtricos na considerao das polticas pblicas, tambm
tem se manifestado atravs de um papel mais ativo de consultores internacionais das agncias
e bancos multilaterais, de grandes corporaes multinacionais, bancos e agncias privadas do
mercado financeiro (como as classificadoras do risco-pas). A carreira profissional de muitos
desses consultores internacionais implica na sua circulao por centros acadmicos
consagrados, a passagem pela administrao pblica, a realizao de consultorias para
agncias multilaterais ou o para a ocupao temporria em cargos nessas agncias, e a sua
insero nas empresas privadas do mercado financeiro ou nas prprias corporaes
multinacionais; muitas vezes com idas e voltas de uma instituio para outra. Esse tipo de
trajetria tem criado um conjunto de oportunidades que potencializam a influncia de suas
anlises e opinies normativas sobre as polticas pblicas, em termos de maior acesso mdia,
136

a editoras e a encontros e fruns que congregam no s consultores, mas tambm

businessmen, autoridades governamentais e acadmicos (isto , atores com os quais tiveram
intenso engajamento e/ou relaes de dependncia durante suas prprias carreiras).

Em alguns casos, transformam-se em verdadeiro gurus, com frmulas prontas para ser
implementadas do set de polticas sobre o que os governos devem fazer, muitas vezes
elaboradas a partir de tipologias amplas de pases, que no levam em considerao as
especificidades dos contextos nacionais onde essas frmulas mgicas deveriam ser
implementadas. Os seus livros viram best-sellers, suas apresentaes pblicas se convertem
em espetculos miditicos muito rentveis e suas anlises e opinies, apesar das resistncias
iniciais pelo seu carter de moda heterodoxa, passam prontamente a ser consideradas nos
debates dos campos de anlise das polticas pblicas nos diversos pases, muitas vezes
travestidas em discursos cientficos legtimos.

A influncia de suas anlises das polticas e os seus efeitos sobre elas tambm tm se dado
pelo poder das prprias instituies s quais eles prestam servios. Poder este que se exerce
sobre os governos responsveis pelas polticas pblicas em questo. Assim, num jogo de
profecias auto-realizveis, suas anlises e prescries tendem a ser constatadas pela
realidade que eles mesmos esto forando a construir. O caso das diferentes ondas de
Reformas Econmicas e das Reformas do Estado so exemplos paradigmticos para
analisar esse papel dos consultores internacionais.

Finalmente, um outro ator que vem se introduzindo tambm no campo seriam os membros
ou consultores de organizaes no-governamentais (ongs) nacionais e internacionais, com as
suas anlises orientadas para advocacy em polticas especficas. A trajetria de suas carreiras,
neste caso, seria diferente, com passagem por universidades no necessariamente de
excelncia; envolvimento com movimentos sociais, sindicatos ou pastorais; assessoria a
parlamentares; e trabalho em setores intermedirios de governo. Mas um aspecto importante
que caracteriza esses atores a sua grande mobilidade e a relativa facilidade de acesso a
eventos pblicos nacionais e internacionais intergovernamentais e de agncias multilaterais,
com os contatos e redes de relaes pessoais que se estabelecem. Assim como o contnuo
acesso mdia, transformando-se na outra opinio a ser divulgada sobre as polticas e os
seus impactos. Em muitos casos, as organizaes no-governamentais se transformam em
demandantes de estudos de consultores acadmicos especialistas nos temas, tentando juntar
137

tensamente excelncia acadmica, com rapidez nos prazos de elaborao dos trabalhos,
linguagem direta e recomendaes normativas.

O que se quer apontar com esses comentrios que, junto com a conformao dos campos
de anlise das polticas pblicas, est tambm se modificando a composio dos principais
atores desses campos, no ficando essa composio reduzida a acadmicos e membros da
burocracia governamental como atores principais em tenso com financiadores e editores. O
caso dos consultores internacionais no s introduz novos atores do setor privado nos debates
do campo, como tambm um olhar sobre a sua trajetria-padro descrita anteriormente, na
qual se articulam diferentes mbitos institucionais (acadmico, empresarial, das agncias
multilaterais e governamentais) e que nos leva a questionar a pertinncia de continuar
identificando as posies no campo e as leituras das polticas produzidas desde elas, como se
continuassem estando definidas unilateralmente, a partir de uma insero nica e distinta num
desses mbitos. Complexifica-se a busca de respostas a questes-chave na anlise do campo,
como, por exemplo a que tenta encontrar uma lgica entre o que se fala, com quem fala e de
onde se fala.

3.1. Sobre a Trajetria do Campo da Anlise das Polticas no Brasil

No Brasil diferena de Estados Unidos e do Reino Unido a anlise de polticas

pblicas conseguiu menos ainda constituir-se como uma tradio intelectual institucionalizada
no meio acadmico que propicie a conformao de um campo especfico. Isto , no Brasil est
mais incipiente o processo que leva construo de uma comunidade que exera controle
sobre padres de qualificao profissional, da qualidade da produo e da conduta dos seus
membros, alm do controle de recursos organizacionais, como acesso a carreiras e verbas de
pesquisa. Em realidade, a trajetria que pode se delinear desse suposto campo das polticas
pblicas seria mais a histria de um conjunto de discursos e leituras do que de um campo
(Melo, 1999: 63-64).

Essa trajetria est marcada tambm, por um lado, por uma escassa acumulao de
conhecimento na rea, derivada da proliferao horizontal de estudos de caso e da ausncia de
uma agenda de pesquisa; ou seja, haveria uma diversificao de objetos empricos que se
expandem horizontalmente sem um fortalecimento vertical da produo, especificamente da
analtica (Melo 1999:91). De outro lado, a trajetria aponta uma presena significativa de
138

estudos desenvolvidos por instituies governamentais, principalmente do Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), criado em 1965, e que incrementou a produo de
pesquisas nos 80, passando tambm a publicar a revista Planejamento e Polticas Pblicas.
Essa proximidade de rgos governamentais tem criado outro tipo de problemas, como o de
influenciar fortemente a pauta da agenda de pesquisa e do incremento de trabalhos normativos
ou prescritivos. Esses problemas se manifestam tambm na relao de financiamento cada vez
mais crescente com agncias multilaterais (Souza, 2003:16). Ao que se adiciona o papel dos
consultores internacionais e das organizaes no-governamentais indicadas no ponto
anterior com as relaes de tenso que vm acompanhadas.

Em termos de publicaes, a produo intelectual muito incipiente e, alm da revista do

IPEA, ela est dispersa em peridicos bsicos da cincia poltica, da administrao e em
algumas revistas setoriais (administrao, sade, agricultura, etc.). Nesse cenrio frgil,tm
sido importantes as pesquisas e publicaes promovidas pelo CEBRAP. Em geral os ncleos
universitrios voltados para o estudo de polticas pblicas so escassos e normalmente
focalizados tambm num setor especfico (poltica social, agricultura, etc.). Ao mesmo tempo,
fora desse espao setorial no h um dilogo contnuo entre os pesquisadores em polticas
pblicas das diferentes disciplinas (economia, administrao, sociologia, cincia poltica,
antropologia). Uma exceo em termos de contribuio importante para a institucionalizao
do campo foi a criao, em 1983, do Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas da Associao
Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS), mas os resultados
ainda so incipientes (Melo, 1999: 65-66).

Em termos gerais, o predomnio das burocracias pblicas na produo sobre polticas

pblicas seria resultado, mais que do desinteresse da academia, da capacidade de
financiamento como j foi apontado e do virtual monoplio dessas burocracias, no que se
refere ao acesso aos dados sobre o tema. Com a difuso de bancos de dados pela Internet, tem
melhorado o aceso, mas o padro predominante continua sendo a falta de transparncia na
produo e difuso de dados, com sua apropriao por consultores e instituies (Melo, 1999:
66).

Nos ltimos anos, autores como Souza (2003), Arretche (2003), Reis (2003) e Faria C.
(2005) apontam para o crescimento da produo, do dilogo e da institucionalidade, nesse
campo incipiente. Assim, ressalta-se o volume considervel de pesquisas, com o aumento do
139

nmero de dissertaes e teses e a criao de disciplinas e linhas de pesquisa de polticas

pblicas nos programas de ps-graduao. Se consolidam ncleos e laboratrios de pesquisa
para alm do setorial, como o Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP) da UNICAMP
e o Laboratrio de Polticas Pblicas (LAPP) da UERJ. No s na cincia poltica, mas em
diversas disciplinas se vm levando a cabo pesquisas sobre o que o governo faz ou deixa
de fazer. Assim, tanto a academia como tambm os rgos governamentais e centros de
pesquisa tm ampliado sua presena nos estudos sobre polticas pblicas (Souza, 2003: 15).
Agncias de fomento pesquisa criaram linhas especiais de financiamento, no tema, criando
alternativas para as fontes de recurso instrumental de rgos de governo e das agncias
multilaterais. Da mesma forma, os estudos encomendados por organizaes nogovernamentais tm aberto uma outra frente de pesquisa-ao. Por outro lado, a legitimidade
acadmica tem se institucionalizado, por exemplo, quando polticas pblicas passa a ser
reconhecida como uma das reas temticas de associaes profissionais, como no caso da
Associao Brasileira de Cincia Poltica (Arretche, 2003: 7).

De toda forma, tambm consenso entre o conjunto de autores que esse desenvolvimento
da produo, da institucionalizao e do financiamento ainda no tem sido suficiente para
conseguir mudar os limites apontados por Melo para a conformao de um campo de polticas
pblicas particular.

A anlise das polticas pblicas na agricultura, como uma rea especfica de estudos
setoriais dentro do incipiente campo de polticas pblicas, compartilha vrios dos problemas e
das caractersticas gerais desse campo, ao mesmo tempo em que apresenta algumas
especificidades. Sem pretender ser exaustivo e com os limites j apontados oportunamente
acerca da construo deste ponto gostaria de ressaltar que a trajetria da rea da anlise das
polticas pblicas para a agricultura poderia ser lida tambm mais como a histria de um
conjunto de discursos do que de um campo ou, mais especificamente, um subcampo
claramente composto de posies, disputas, relaes de poder, capitais, idias, instituies,
publicaes peridicas, controle de recursos de pesquisa, etc.

A presena de rgos governamentais tambm tem sido importante, tanto no que diz
respeito produo de pesquisa e oportunidades de financiamento, como na origem de

140

centros de ps-graduao6 e de cursos de especializao para a formao de quadros

governamentais7. Junto com essa presena governamental, tem se desenvolvido uma produo
de pesquisa a partir de centros acadmicos, pelo geral relacionados a cursos de ps-graduao,
interdisciplinares como o CPDA ou o Ncleo de Altos Estudos Amaznicos NAEA, ou
disciplinares como as ps-graduaes do Instituto de Economia e do Instituto de Filosofia e
Cincias Humanas da UNICAMP; as de Sociologia e Economia da Universidade Federal da
Paraba, em Campina Grande; a de Sociologia Rural da Universidade Federal de Rio Grande
do Sul; as de Sociologia e Antropologia da Universidade de Braslia; a de Sociologia e de
Economia da

USP; o Programa de Ps-graduao em Antropologia Social do Museu

Nacional (PPGAS) e a ps-graduao em Sociologia e Antropologia do Instituto de Filosofia

e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, entre outros.

Mas tambm, marcando uma originalidade em relao ao campo geral das polticas
pblicas, na agricultura tem crescido a importncia de atores privados ou do mercado
neste caso do agronegcio em termos de influenciar a capacitao de especialistas como
tambm a produo de pesquisa, em muitos casos prescritiva e/ou normativa. Como exemplo,
se podem mencionar as atividades que vem desenvolvendo desde os anos 90 o Programa de
Estudo dos Negcios do Sistema Agroindustrial (PENSA), da FEA-USP, com forte influncia
da Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG), ou os cursos de extenso organizados pela
Sociedade Nacional da Agricultura (SNA).

Por outro lado, movimentos sociais como o Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais,
atravs da sua confederao (CONTAG), o Movimento Sem Terra (MST) e mais
recentemente a Federao de Trabalhadores da Agricultura Familiar (FETRAF), com o apoio
da cooperao internacional e de organizaes no-governamentais vm tambm
influenciando atravs de suas assessorias ou de parcerias na produo de pesquisa e at na
formao de especialistas. Essa influncia mais restrita, pelo limites prprios de sua
institucionalidade e dos recursos em geral disponveis.

Por exemplo, o Curso de Ps-graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA), que nasceu
em 1976, como resultado de um convnio do Ministrio da Agricultura com a Fundao Getlio Vargas.
7
Tambm tomando como exemplo o CPDA, este tem estabelecido parcerias em diferentes momentos de sua
vida institucional com os ministrios que trataram da Reforma Agrria, na conformao e ditado de cursos de
especializao latu sensu para os seus tcnicos, em diferentes regies de pas ou atravs de ensino a distncia
pela Internet.

141

Em termos de produo de conhecimentos, a anlise de polticas pblicas na agricultura,

como rea especfica dos estudos setoriais, apresenta mais fragilidades ainda que o prprio
campo geral das polticas pblicas. A maior fragilidade d-se em termos do volume de
pesquisas especficas, do desenvolvimento e reflexo de metodologias, da formulao de uma
agenda de pesquisa e da prpria acumulao de conhecimentos. O requerimento de saberes
especficos sobre o setor tem marcado tenses entre disciplinaridade e interdisciplinaridade na
produo de conhecimento sobre polticas pblicas, com predomnio de trabalhos levados a
cabo por economistas e agrnomos sobre cientistas polticos, socilogos e antroplogos. Esse
predomnio tem limitado a anlise das polticas como processos polticos, desconsiderando-se
o foco em aspectos polticos da poltica pblica que se manifestam nas distintas fases
tradicionais da poltica (a identificao do problema, a definio da agenda, a formulao da
prpria poltica, a gesto e implementao, a avaliao). Os estudos, pelo geral, tem prestado
mais ateno avaliao do impacto das polticas nos mbitos econmicos e sociais (e at
ambientais).

Em termos de publicao dos resultados de pesquisa e da produo de conhecimento sobre

a rea, salvo tentativas incipientes e que no tiveram continuidade como a da revista
Polticas Agrcolas publicada pela REDCAPA e o CPDA no incio dos anos 90 no se
conseguiu constituir uma publicao peridica especfica de polticas pblicas para a
agricultura. A produo se faz nas revistas, boletins ou cadernos do setor, pelo geral
vinculadas a cursos de ps-graduao (como Razes dos Programas de Campina Grande, ou
Estudos de Sociedade e Agricultura, publicado pelo CPDA), em revistas e anais de
associaes cientficas como a SOBER (Revista de Economia e Sociologia Rural e Anais
do Congresso da SOBER) ou diluda mais ainda em boletins e revistas disciplinares ou
gerais de cincias sociais como o BIB ou a Revista de Cincias Sociais da ANPOCS e
de administrao pblica, como a Revista de Administrao Pblica. Tambm, muito
pontualmente, em revistas ou peridicos de organizaes no-governamentais, como, por
exemplo, Proposta da FASE, Democracia Viva do IBASE ou Alternativas da AS-PTA.
Nesse contexto frgil, ganham muita importncia as publicaes levadas a cabo por
organismos governamentais, como, por exemplo, a srie Estudos de Poltica Agrcola do
IPEA.

Os espaos de intercmbio e debate entre pesquisadores, estudantes, atores

governamentais, assessores e lideranas de movimentos sociais, e membros de organizaes
142

no-governamentais, que contribuem na adensamento e institucionalizao das relaes, tm

correspondido aos gerais do setor. No existiram nem existem espaos de intercmbio
interinstitucional regulares especficos da rea de polticas pblicas na agricultura. No melhor
dos casos tm sido criados laboratrios ou ncleos permanentes dentro de uma instituio ou
envolvendo alguma outra entidade parceira. Ou tambm tem havido seminrios ou workshops
ocasionais sem necessria continuidade sobre o tema. Dentre dos espaos institucionais
regulares do setor, podem serem mencionados, guisa de exemplo:

O Projeto de Intercmbio em Pesquisa Social na Agricultura (PIPSA), secretariado

inicialmente pelo CPDA e que, na segunda metade dos anos 70, abriu os debates
sistemticos sobre questes sociais, polticas, histricas e econmicas da
agricultura. O PIPSA promoveu encontros nacionais e regionais que contaram com
a participao no s de acadmicos de diferentes disciplinas, mas tambm de
estudantes, funcionrios governamentais e membros de movimentos sociais e de
organizaes no-governamentais. Esse tipo de formato, de certa maneira
democratizou o debate dentro e fora da academia. Dentro, por envolver no s
os cursos de excelncia ou os pesquisadores de ponta. Fora, por um lado, ao
propiciar o dilogo entre acadmicos e outros atores com conhecimentos e
interesses especficos no setor; e, por outro lado, ao levar os debates a regies que
normalmente ficavam fora do circuito tradicional eixo So Paulo/Rio de Janeiro
de produo e circulao de conhecimento. Dentro dos grupos de trabalho do
PIPSA, havia um especfico que tratava das questes de Estado e polticas para a
agricultura. Nos anos 90, o PIPSA perdeu sua vitalidade por diferentes motivos,
entre os quais se podem mencionar a questo de financiamento, e a conformao e
o crescimento de outros espaos de intercmbio, tendo como pano de fundo o
processo de crescimento da legitimidade disciplinar que se manifesta nas cincias
sociais como um todo (sobre o qual me deterei um pouco mais adiante).

A Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais (ANPOCS),

atravs do seu grupo de Estado e Agricultura. Conformado principalmente por
socilogos, cientistas polticos e antroplogos, esse grupo vem tendo uma presena
crescente desde meados dos anos 80, canalizando nos anos 90 parte dos debates
originados pelo PIPSA. Cabe destacar o relativamente pouco intercmbio dentro
da ANPOCS, entre este grupo e o de Polticas Pblicas, no qual predominam
cientistas polticos.

143

Os encontros anuais que, desde 1959, vem promovendo a Sociedade Brasileira de

Economia e Sociologia Rural (SOBER). A associao tem envolvido quase 1000
profissionais das reas de economia, sociologia rural, agronomia, administrao,
extenso, comunicao e outros cientistas sociais. Na SOBER tem havido grupos
de pesquisa sobre polticas setoriais. Tradicionalmente os debates tm sido
travados mais por economistas, agrnomos e administradores, em funo de suas
problemticas e abordagens disciplinares, do que pelas questes polticas da
poltica pblica. Durante os 90, a presena dos cientistas sociais na SOBER
aumentou, tambm, em parte, como resultado da migrao dos debates do PIPSA.

E, finalmente, espaos especficos dentro de encontros das comunidades

acadmicas disciplinares nacionais como a Associao Brasileira de
Antropologia (ABA), Associao Nacional de Ps-Graduao em Economia
(ANPEC) ou na Sociedade Brasileira de Sociologia (SBS) e internacionais,
como, por exemplo, a Associao Latino-americana de Sociologia Rural
(ALASRU) e a Associao Latino-americana de Sociologia (ALAS).

Em geral os prprios espaos de intercmbio do setor vm sofrendo dificuldades na sua

continuidade e especificidade. Desde meados dos anos 90, alguns como o PIPSA
diminuram a dimenso e a freqncia dos encontros; em outros como em alguns perodos
da ANPOCS no tem havido a garantia continuidade aos grupos e aos debates pela
recriao de novos grupos em funo de recortes que no levam em considerao a diviso
em setores (agricultura, urbano, etc.), mas sem significar que se criassem outros espaos para
o tema das polticas, alm do j mencionado grupo de polticas pblicas.

Esse tipo de reduo que se manifesta em termos dos espaos institucionais de

intercmbio e dilogo vem tambm acontecendo, no que diz respeito formao acadmica.
A legitimidade disciplinar, que j dominava em nvel da graduao na formao universitria,
vem fortalecendo-se cada vez mais na ps-graduao das cincias humanas. Os critrios de
excelncia que regem os sistemas de avaliao institucional da CAPES e de financiamento de
pesquisa e de carreira de pesquisador do CNPQ vm sendo norteados cada vez mais pela
disciplinaridade. No s a interdisciplinaridade que estava presente no setor est sendo
afetada, mas tambm as orientaes de adjetivos disciplinares (como o rural da sociologia
rural ou da economia rural) vm sofrendo, em termos de legitimidade e reconhecimento.
Vrios cursos de ps-graduao desse tipo sofreram a diminuio de sua avaliao
144

institucional levada a cabo pela CAPES. Outros saem de sua especificidade temtica setorial,
para assumir um carter disciplinar pleno: por exemplo, economia ou sociologia.

Esse impacto disciplinar que vem sofrendo o setor da agricultura seja entendido este
setor como a agricultura ou o rural tanto em termos de espaos institucionais de
intercmbio como em termos de formao acadmica, no tem implicado necessariamente no
fortalecimento da produo de conhecimento na rea de polticas pblicas do setor. O
hipottico resultado de aumento das possibilidades de dilogo e vnculos mais intensos entre
os que discutem as polticas pblicas na agricultura e os que debatem as polticas pblicas em
geral devido derrubada das barreiras setoriais no vem acontecendo. At onde foi a
anlise realizada em funo deste trabalho, os pesquisadores que tratam das polticas para a
agricultura continuam orientado sua produo com base em problemticas e questes comuns
aos que estudam a agricultura ou o rural, mais do que apoiados em problemas que so
tratados no campo geral de anlise das polticas pblicas. O mesmo acontece em termos de
interlocuo e debates. Cabe ressaltar as diferenas na formao disciplinar: interdisciplinar e
multidisciplinar (economistas, socilogos, agrnomos, cientistas polticos, antroplogos, etc.)
no caso da agricultura e fortemente disciplinar (cientistas polticos) no caso dos que debatem
as polticas pblicas em geral.

3.2. Sobre os Temas Recorrentes do Campo de Anlise de Polticas Pblicas no Brasil

As anlises de carter histrico e sociolgico sobre as relaes entre Estado e sociedade

no Brasil, segundo Melo (1999), predominaram at incios dos anos 70, mas estendem-se
tambm para alm dos 80 (como no caso dos trabalhos de Nunes sobre a gramtica das
relaes Estado/sociedade e o de Jos de Souza Martins, que sero considerados com mais
detalhe nos prximos captulos8). Aps esse momento precursor, a rea temtica do que se
passou a denominar como anlise de polticas pblicas refere-se a um conjunto
diversificado de trabalhos fundados numa base emprica mais rigorosa e que poderiam ser
agrupados em cinco conjuntos:
o Um de encantamento com o Estado ;
o um outro, de proliferao de estudos setoriais;
8

O trabalho de Nunes terminou de ser elaborado em 1984, mas s foi publicado em 1997 (Nunes, 1997). No
caso de Jos de Souza Martins, a sua produo sobre o poder do atraso nas relaes Estado/sociedade, no
Brasil, transcende os anos 70, estendendo-se at os dias atuais. O trabalho a ser destacado em mais detalhe, no
captulo 4, foi publicado em 1994 (Martins, 1994).

145

o um terceiro de avaliao de polticas;

o um quarto subconjunto que se d nos anos 90, com a produo sobre Reforma
do Estado;
o um quinto, contemporneo e posterior ao de Reforma do Estado, no qual os
estudos de polticas pblicas ressaltam a dimenso social da democracia.

3.2.1. O encantamento com o Estado

O primeiro subconjunto, o encantamento com o Estado, estaria vinculado ao

mainstream da cincia poltica. Toma como objeto o regime poltico, as instituies polticas
ou o Estado brasileiro em termos dos seus traos constitutivos (como patrimonialismo,
clientelismo ou autoritarismo), para analisar uma poltica especfica. Ou seja, a partir de um
estudo comparativo ou de caso de uma poltica, se procura discutir uma problemtica poltica
ou de natureza institucional latu sensu. A nfase est dada no estudo das polticas como
poltica, focalizando o regime, as instituies e a intermediao de interesses (Melo, 1999: 6667). Assim se ressalta o corporativismo autoritrio do Estado Novo, o populismo ou o regime
burocrtico autoritrio dos governos militares. Explcita ou implicitamente, os padres de
intermediao de interesses e arranjos decisrios que caracterizavam esses regimes polticos
eram consideradas como variveis dependentes (Melo, 1999: 70).

Num contexto de perplexidade com a modernizao conservadora promovida pelo Estado

autoritrio, o enfoque corporativista influenciou significativamente a produo, porm muitos
dos trabalhos tambm foram elaborados desde uma perspectiva interdisciplinar, que integrava
outros enfoques elitistas e pluralistas com leituras marxistas e da economia poltica.
Especificamente alguns dos trabalhos enfrentaram questes como o planejamento econmico,
as polticas industriais e as de desenvolvimento regional, relativas agenda do Estado nos
anos 50 e 60. Por exemplo, Martins L. (1976) e sua anlise sobre a poltica econmica
desenvolvimentista e Diniz (1978) sobre as burocracias e conselhos econmicos durante o
Estado Novo. Outros estudos, tendo o corporativismo em particular as contribuies de
Schmitter como referencial, centraram sua ateno sobre os processos de intermediao de
interesses, em particular quanto ao papel das elites empresariais, nos processos de formulao
de polticas. Junto aos trabalhos de Schmitter (1971 e 1974) esto os de ODonnell (1975 e
1978) sobre autoritarismo burocrtico (Melo, 1999: 70-71).

146

No subsetor das anlises de polticas para a agricultura, a importncia dada ao Estado est
presente, por um lado, em autores que escrevem desde uma posio nas prprias agncias do
governo, como Mueller, C. (1982, 1983 e 1984), e que tratam dos conflitos interburocrticos
dessas prprias agncias, pondo a nfase no carter dos regimes e nos conflitos institucionais
(como se ver no prximo captulo). Por outro lado, as contribuies do corporativismo se
fazem presentes com mais nfase nos estudos produzidos desde a academia por um conjunto
de autores no Instituto de Economia da UNICAMP, liderados por Graziano da Silva. Os
trabalhos tm foco no papel do Estado na modernizao conservadora da agricultura,
tratando das transformaes econmicas, sociais e polticas produzidas no bojo dessa
modernizao, em particular das caractersticas e papel dos complexos agroindustriais na
organizao de interesses9.

3.2.2. Os estudos setoriais

Um segundo subconjunto enfatiza o estudo de polticas setoriais relacionadas a um padro

de interveno do Estado, e combinando a anlise do processo poltico com a anlise interna
s prprias reas setoriais. Essa nfase no estudo de polticas setoriais comeou a se dar-se na
fase final do regime autoritrio e se difundiu a posteriori, acompanhando o processo de
democratizao, com a entrada de novos atores na ordem democrtica e a construo de uma
institucionalidade pluralista junto com formatos neocorporativos e a reproduo de relaes
de patronagem e clientelismo. Esse estilo, menos disciplinar, exige dos seus pesquisadores
uma especializao substantiva maior numa rea de poltica e tem sido desenvolvido
principalmente por economistas e socilogos (Melo, 1999: 67-68).

Os estudos iniciais, seguindo autores como Esping-Anderesen, Skopol e Heclo,

introduziram um marco comparativo nas anlises sobre o welfare state, distanciando-se do
carter generalista da influncia marxista de autores como Offe e OConnor. Assim, se
multiplicam estudos de temas mais empricos como excluso social (Faria, V., 1992), ou o
tipo de clientela de polticas (NEPP/UNICAMP, 1987). Estes estudos de carter mais
sociolgico foram impulsionados pela conformao de um grupo paulista de pesquisadores e
que veio a se cristalizar institucionalmente na criao do Ncleo de Estudos de Polticas
9

Desse conjunto de autores, alm de Graziano da Silva e Belick, no prximo captulo sero recuperados Ortega
(1995), Soto (1992), Ramalho Jr (1994). O captulo 5 se detm igualmente num trabalho de Paulillo (2000),
autor do mesmo grupo da UNICAMP, mas que desenvolve sua pesquisa em dilogo com o modelo de redes, a
anlise de territrio e o neoinstitucionalismo.

147

Pblicas (NEPP/UNICAMP). Enquanto isso, a viso mais disciplinar da cincia poltica,

centrada nos estudos sobre processos decisrios, se manteve em torno do Instituto
Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ) (Melo, 1999: 74-75).

A orientao emprica que passou a predominar nas polticas sociais tambm se fez
presente em outras reas, originando uma literatura especializada nos vrios setores da
poltica pblica, como, por exemplo, poltica urbana (Diniz, 1981 e Marques, 2000) ou
poltica industrial (Cruz, 1997). Cabe ressaltar que poucos estudos fizeram uso da literatura
sobre sociologia das organizaes ou dos estudos de redes do individualismo relacional to
importantes no debate norte-americano.

Na rea da agricultura, essa recuperao da pesquisa emprica sobre polticas setoriais se

manifestou atravs da produo de centros acadmicos interdisciplinares como CPDA, ou
disciplinares como o Instituto de Economia da UNICAMP, com o grupo de autores em torno
de Graziano da Silva e o seu enfoque de complexos agroindustriais que articulava
neocorporativismo com anlise setorial, e que, como tratado no ponto anterior, tambm
apresentavam, em parte, um encantamento com o Estado10. Participavam ainda, com
diferentes abordagens, os cursos de ps-graduao anteriormente mencionados, como os de
Sociologia e Economia em Campina Grande, na Paraba; Sociologia Rural no Rio Grande do
Sul; e o PPGAS no Rio de Janeiro, entre outros 11.

Desde o espao governamental, tambm houve um impulso da pesquisa emprica, aplicada

a diagnstico de cenrios e polticas, destacando-se setores ou instituies da rbita do
Ministrio da Agricultura12, Centros da Embrapa como o CPATSA, do Ministrio do
Planejamento como o IPEA13, do Ministrio da Cincia e Tecnologia como a FINEP14, e do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, como o NEAD15.

10

Em parte devido a que, nas interaes entre Estado e sociedade, o foco sempre esteve em ressaltar o papel
econmico e poltico dos complexos das agroindstrias.
11
No captulo 5, sero recuperados trabalhos de Palmeira (1994 e 1998) e de Bezerra (1999), produzidos nos
programas de pesquisa do PPGAS.
12
No captulo 4, ser tratado com mais detalhe um trabalho de Rezende Lopes (1988) que fazia parte, na poca,
do Ministrio da Agricultura.
13
O trabalho coordenado por Lamounier (1994), a ser considerado no captulo 4, foi resultado de uma pesquisa
encomendada pelo IPEA em acordo com PNUD.
14
No captulo 4, ser examinado um trabalho produzido por Castro Santos, pesquisadora da FINEP (Castro
Santos e Paixo, 1989)
15
Na trajetria do setor pblico brasileiro, os ministrios tm freqentemente sofrido muitas mudanas em
termos de seu nmero, rgos que os compem e denominao dos mesmos. Neste captulo do campo intelectual

148

No caso do CPDA, a produo de pesquisa articulada ao ensino se manifestou atravs de

dissertaes e teses dos alunos, assim como de estudos do quadro de professores, como, por
exemplo e sem pretender ser exaustivo, trabalhos sobre poltica agrria (Medeiros et al. 1994;
Medeiros e Leite, 2004; Bruno, 1995 e 1997); poltica agrcola (Beskow, 1994; Leite, 2001;
Delgado et al, 2002); poltica agroindustrial (Wilkinson, 1990 e 2002; Castro, 1996 e 2004);
polticas de segurana alimentar (Maluf, 1998; Maluf e Wilkinson, 1999; Belik e Maluf
2000); polticas ambientais (May, 2003); polticas de extenso rural (Moreira, 2003; Delgado,
2003); polticas para agricultura familiar (Carneiro, 1999), polticas de integrao regional
(Delgado, Lavinas, Maluf e Romano, 1996); e polticas de desenvolvimento local (Delgado e
Romano: 2002).

3.2.3. A avaliao de polticas

O terceiro conjunto refere-se aos estudos de avaliao de polticas, pouco vinculados

tradio disciplinar da cincia poltica. Pelo geral,esse tipo de anlise tem sido levado a cabo
por especialistas setoriais predominando a formao acadmica em administrao,
economia, sociologia, ou as especialidades setoriais, como agronomia, educao, etc. dentro
ou para a burocracia pblica, na forma de consultorias ou convnios com centros acadmicos.
Tambm se inscreveriam nesse conjunto os estudos interdisciplinares de avaliao de
programas governamentais (Melo, 1999: 68-69).

O pouco interesse, na cincia poltica, pelo tema contrasta com a ateno dada na rea de
administrao pblica, como o demonstra a grande freqncia com que o tema tem aparecido
em peridicos nacionais, como a Revista do Servio Pblico e a Revista da Administrao
Pblica. Tambm tem sido acolhido em publicaes do IPEA e da Fundao SEADE. Em
muitos casos, se tem republicado trabalhos encomendados a consultores por organismos
multilaterais. A maioria dos trabalhos tem um carter normativo (Faria, C., 2005: 100).

Porm o volume de conhecimentos acumulado sobre avaliao de polticas escasso,

particularmente em termos de uso de metodologias mais sofisticadas. Tem sido significativa a
da anlise das polticas pblicas, se adota como um critrio prtico identific-los por seu nome atual. Porm,
atravs desses nomes esto referidos os antigos ministrios que tratavam dos temas dos setores relacionados com
a agricultura e a reforma agrria e o desenvolvimento agrrio. Assim, ao fazer meno ao nome atual dos
ministrios, tambm se faz referncia a esse ministrio com um nome diferente no passado. Ser chamada a
ateno, caso exista alguma situao especial em que impliquem diferenas analticas em termos do tema
tratado, entre um ministrio do passado e o atual.

149

contribuio de estudos como os desenvolvidos pelo NEPP/UNICAMP, como por exemplo

Draibe (1989) e NEPP/UNICAMP (1999) (Melo, 1999: 69).

No caso das anlises de polticas relacionadas agricultura, tm uma presena

significativa os estudos de avaliao promovidos pelo IPEA e outros organismos
governamentais dos ministrios do setor

(Ministrio de Agricultura e Ministrio de

Desenvolvimento Agrrio). Financiados por esses organismos, atravs de convnios

especficos, os principais centros acadmicos do subsetor tm produzido pesquisas desse tipo
sobre as polticas tradicionais (crdito, reforma agrria) ou, mais recentemente, sobre polticas
e programas de combate desigualdade e pobreza, atravs de aes pblicas focalizadas
(como Fome Zero, Bolsa Famlia). Tambm vieram a se somar os estudos implementados por
agncias de cooperao nacionais e internacionais como por exemplo a cooperao alem
(GTZ), a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao (FAO), o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) assim como por bancos multilaterais (o Banco
Interamericano de Desenvolvimento ou o Banco Mundial) sobre polticas pblicas
impulsionadas por atores estatais, essas prprias agncias e/ou o terceiro setor. Finalmente
as organizaes no-governamentais nacionais e internacionais tambm tm tido um papel
ativo na promoo de avaliao de polticas.

guisa de exemplo desse conjunto de estudos, se pode mencionar o trabalho do IPEA

sobre a avaliao dos impactos pela incluso nas polticas de previdncia social dos
trabalhadores rurais (Delgado, G. 2000); o trabalho promovido pelo CPDA em parceria com o
PPGAS e um consrcio de instituies, para avaliar o impacto da Reforma Agrria no
desenvolvimento local (Palmeira et al 2004); os estudos promovidos pelo IBASE (1999)
sobre avaliao do programas de crdito do PROGER e do PRONAF; os da Oxfam sobre
polticas agrcolas (Leite, et al. 2004) e sobre a questo de gnero nas polticas de crdito
oficias e alternativas (Romano e Buarque, 2001).

3.2.4. A reforma do Estado

Um quarto conjunto pode ser delimitado com a retomada da preocupao com o Estado,
mas agora a partir dos debates sobre a Reforma do Estado, colocados em cena pela difuso do
neoliberalismo e da idias do Consenso de Washington.

150

A literatura sobre o Estado, no incio da dcada dos 80, discorria principalmente sobre
temas como a questo da autonomia e capacidade do Estado em termos de Estados fortes
ou fracos tomando-se o Estado, no dizer de Peter Evans (1997), como uma varivel
conceitual. Mas com a difuso das reformas neoliberais a produo passou a girar em torno
da temtica de Reforma do Estado, a qual, visando em ltima instncia a reduo do escopo
da interveno estatal, colocava questes que diziam respeito explicao dessas reformas.
Por exemplo: quais os fatores que determinam a reforma e sua difuso internacional; que
fatores explicam a diversidade de timing, resultados e padres diferenciados de resposta s
reformas econmicas de mercado; que fatores polticos explicam as diferentes trajetrias na
implementao das reformas (Melo, 1999: 83).

No desenvolvimento de pesquisas em torno da temtica da reforma do Estado, se podem

diferenciar duas geraes ou grupos diferentes. A primeira gerao focalizou-se sobre o
impacto diferencial da transio democrtica sobre a conduo das polticas de reforma de
mercado. A questo da capacidade de insulamento das elites burocrticas, em relao s novas
presses decorrentes dos processos eleitorais e dos grupos de interesses, foi considerada por
muitos como varivel independente para explicar experincias com xito de reformas
estruturais e programas de estabilizao. O pressuposto era de que o ambiente democrtico
colocaria em risco a racionalidade econmica, levando aos governantes irresponsabilidade
fiscal e a, no dizer de Jeffrey Sachs um dos consultores internacionais gurus comentados
anteriormente uma poltica macroeconmica populista. Assim, passam a ser discutidas as
necessidades de confinamento das arenas decisrias, por exemplo: a autonomia de bancos
centrais (Melo, 1999: 83-85).

Porm esse mito das vantagens do autoritarismo passa a ser questionado. Junto a
estudos comparativos levados a cabo por autores como Peter Evans (1997), que ressaltam a
importncia do enraizamento (embeddedness) e da renovao ocorrida nos estudos de
polticas, a partir das contribuies dos estudos de redes de atores e redes de poltica pblica
(policy networks). Seja da tradio inglesa ou do individualismo relacional e da sociologia
econmica, surgem trabalhos que ressaltam negativamente o dficit de accountability
horizontal e vertical nas experincias de reformas latino-americanas (Diniz, 1997). Criticando
o padro tecnocrtico na formao de polticas, questiona-se o insulamento burocrtico pelo
fato de que, ao engendrar um dficit democrtico e de accountability estaria alimentando a
ingovernabilidade (Melo, 1986).
151

A segunda gerao, fortemente institucionalista, deslocou o eixo de anlise do regime

(autoritarismo, democracia, etc.) para o debate sobre o impacto das instituies formais sobre
as polticas (Melo et al. 1998; Almeida e Moya, 1997; Diniz 1997). Essa gerao est
fortemente marcada pela consolidao do neoinstitucionalismo na cincia poltica e pelo peso
atribudo ao arcabouo institucional dos respectivos pases, no fracasso das experincias de
Reforma de Estado no Leste Europeu e em parte dos de Amrica Latina (Melo, 1999: 87-88).
As instituies multilaterais, envolvidas ativamente nessas reformas passaram a justificar o
fracasso pelas deficincias da estrutura poltico-administrativa desses pases, em particular por
fatores como a fragilidade do Judicirio e do sistema de propriedade. As instituies
multilaterais substituram os choques macroeconmicos pela terapia institucional. Os
consultores internacionais assumiram um papel importante, nesse campo.

Os debates nessa segunda gerao tambm tm se dado em torno da importncia das

agncias regulatrias em contraste com a gesto macroeconmica, do federalismo (Sola et al,
1998) e do papel do Legislativo (Figueiredo e Limogni, 1998) na formulao e na
implementao das reformas, deslocando o eixo dos debates sobre os processos decisrios, da
burocracia do executivo para a arena legislativa e para fatores de ordem institucional (Melo,
1999: 88).

Os debates sobre Reforma do Estado no estiveram ausentes no subcampo das polticas

pblicas para a agricultura. Porm, o debate no foi to desenvolvido como no campo em
geral, havendo tambm um nmero menor de pesquisas e trabalhos publicados. Em linhas
gerais, apresentam duas leituras. Uma que tentava avaliar as propostas de reforma no setor
como um todo. Nesse caso, se pode destacar o programa de Reforma do Estado promovido
pelo CPDA em parceria com o Instituto de Economia da UFRJ, com apoio da FAO. Os
trabalhos se caracterizam por uma diversidade de enfoques, fazendo-se presentes desde o
neoinstitucionalismo e o lobismo at a patronagem e clientelismo, e a anlise em termos de
redes de poltica pblica16.

Uma segunda leitura foi produzida a partir das propostas de reforma em polticas ou
instituies especficas do setor. Um bom exemplo disso foram os estudos crticos sobre as

16

O captulo 5 se deter sobre a parte por mim desenvolvida no estudo elaborado em conjunto com Leite
Romano e Leite (1999) onde se prope analisar a trajetria do setor agrrio desde a perspectiva de redes de
poltica pblica.

152

propostas de Reforma Agrria de mercado, propiciadas pelo Banco Mundial como

alternativas institucionalmente mais modernas, mais efetivas e com menores custos de
transao, e que faziam parte do pacote institucional de reformas difundidas com o
neoliberalismo (Medeiros: 2002 ) (Sauer: 2004).

3.2.5. A dimenso social da democracia

O quinto e ltimo conjunto ressalta a dimenso social da democracia nos estudos de

polticas pblicas. Essa coleo de trabalhos que, em linhas gerais, examina as bases de
sustentao social das polticas, tem se desenvolvido de forma paralela aos estudos sobre
reforma do Estado, porm com um olhar crtico sobre o neoliberalismo que orienta essas
reformas. Influenciados pelo ressurgimento dos estudos sobre cultura poltica, nos anos 80, e
pela nova agenda de questes trazidas pelos conceitos de capital social e cultura cvica
(na esteira das obras de Putnam) e empoderamento (oriundo dos estudos sobre black power
e retomado pelo movimento feminista), esses trabalhos tm reconhecido a importncia do
estudo das relaes que dizem respeito sociedade civil para a anlise das polticas pblicas
(Melo, 1999: 81)

Essa nova temtica tambm acompanha o deslocamento da agenda de pesquisa em torno

da transio democrtica, da fase inicial de instaurao nos anos 80, para os problemas da
consolidao nos anos 90 e at o presente. O debate se centra nas implicaes da disjuntiva
cultura poltica/desenho institucional, tendo como questo de fundo se a cultura poltica
logicamente anterior ao desenho institucional ou se esse desenho produz uma cultura poltica
(Dagnino, 2000). Uma das formas como se desdobra o debate em torno das relaes entre
cultura poltica e eficincia das polticas: por exemplo, se a cultura associativa local produz
maior eficincia na implementao de uma poltica pblica (Melo, 1999: 82)

Assim se tm desenvolvido estudos sobre a variabilidade das experincias de

descentralizao das polticas pblicas, examinadas em termos da cultura associativa e o papel
do legado institucional de uma rea de poltica sobre uma nova poltica. Neles tem sido
recuperado o papel da sociedade civil na construo da governana democrtica (Santos Jr,
2001). Se antes o objeto de encantamento da imaginao social brasileira era a ao estatal
per se, desde os anos 90, paulatinamente, esse objeto passa a ser representado pela sociedade
civil (Mello, 1999: 82). Proliferam estudos sobre conselhos de poltica pblica (Dagnino,
153

2002) e outras formas de democratizao da democracia, como os oramentos

participativos de Porto Alegre e Recife ( Santos, 2002; Alvitzer, 2002).

No subcampo das anlises sobre polticas pblicas para a agricultura, aumentou o nmero
de dissertaes e teses, assim como de pesquisas institucionais, consultorias e publicaes
sobre a participao dos atores sociais rurais em polticas pblicas, atravs de conselhos de
desenvolvimento rural, fruns e conferncias (como a de segurana alimentar); construo de
polticas pblicas alternativas no nvel local; negociaes comerciais internacionais, entre
outros temas que apontam para a democratizao da governana.

Organismos governamentais, agncias de cooperao, fundaes e organizaes nogovernamentais financiaram esse tipo de pesquisas e consultorias. Por exemplo, entre esses
trabalhos17, cabe relembrar as auspiciadas pelo IBASE (2001) em convnio com o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio e o IICA sobre os conselhos e os planos municipais de
desenvolvimento rural; as promovidas pela parceria entre organizaes no-governamentais
europias e brasileiras (IIED e AS-PTA) sobre polticas alternativas para o desenvolvimento
rural local (Romano e Delgado, 1999); as propiciadas pela organizao no-governamental
ActionAid Brasil sobre empoderamento e direitos nas polticas e iniciativas de combate
pobreza (Romano e Antunes, 2002) e sobre as negociaes comerciais internacionais
(REBRIP e ActionAid Brasil, 2001; e ActionAid Brasil, 2002).

3.3. Sobre as Leituras das Polticas Pblicas para a Agricultura Brasileira

As leituras que tratam desses temas recorrentes no incipiente campo das polticas pblicas
no Brasil e em particular, no subcampo das anlises sobre a agricultura no respondem a
uma abordagem nica. Pelo geral, elas tm sido elaboradas pelos autores a partir de uma
articulao entre diferentes enfoques e modelos e, at, de abordagens. A falta de um debate
sistemtico especfico sobre as questes tericas e metodolgicas da anlise dentro do campo
sinal claro do seu estado incipiente teria contribudo para o no-aprimoramento das
prprias abordagens e enfoques. Em alguns casos, essa articulao beira o ecletismo ao
misturar conceitos e propostas de abordagens e enfoques diferentes e em princpio

17

Do conjunto de trabalhos produzidos, estou dando preferncia nessa enumerao queles nos quais estive de
alguma forma envolvido. A escolha, neste caso, tem a ver com o carter de recuperao de minha trajetria no
campo, tambm presente nesta tese.

154

excludentes, sem o necessrio trabalho de desconstruo e reconstruo conceitual e

epistemolgica.

Pelo lado positivo, podemos olhar essas tentativas de articulao como uma busca criativa
de construo do conhecimento a partir de uma postura aberta para o dilogo, tentando
superar as estreitas vises dogmticas, quando se tratam essas abordagens e enfoques como
credos a serem seguidos fielmente, e que levam a estreis batalhas pseudocientficas.

As abordagens e enfoques que vimos nos captulos precedentes tinham sido elaborados
tendo como foco contextos norte-americanos e europeus, marcados pela presena de
democracias liberais e/ou de Estados de Bem-Estar (welfare state). Sendo assim, no carecem
de sentido as tentativas de adaptar e at recriar as propostas dessas abordagens para poder dar
conta da particular situao das relaes Estado/sociedade no contexto brasileiro. Por
exemplo, no que diz respeito a situaes e processos de construo desse tipo de democracia e
desse tipo de Estado diferentes dos que acontecem nesses pases do norte. Ou, como as
relaes Estado/sociedade tambm mostram, no que se refere prpria conformao de outros
tipos de sistemas polticos e de Estado que se tm manifestado entre ns (como seriam
exemplo o populismo e o Estado Burocrtico Autoritrio). Nesse compromisso com uma
produo de conhecimento que d conta dos desafios que as complexidades dos contextos
levantam, talvez, encontraramos uma causa significativa do aprimoramento de abordagens e
enfoques, e da articulao de propostas diferentes, que se fazem presentes nas leituras do
campo no Brasil.

Assim, nos prximos captulos ser apresentado um conjunto de leituras as quais

considero que partem explcita ou implicitamente de problemas, questes ou propostas,
isto , olhares prprios das abordagens do elitismo e do pluralismo, como tambm dos
enfoques, teorias e modelos que enfatizam as redes polticas e sociais. Isto , seriam exemplos
das diferentes formas como esses olhares tm se manifestado, contribuindo na anlise das
polticas pblicas para a agricultura no Brasil. Ao mesmo tempo, as leituras escolhidas
podero ser vistas tambm como uma forma de acompanhar a trajetria de quase todos os
temas recorrentes nesse campo incipiente, como o encantamento com o Estado, as anlises
do setor, a reforma do Estado e a dimenso social da democracia.

155

CAPTULO IV. AS LEITURAS ELITISTAS E PLURALISTAS NOS ESTUDOS

BRASILEIROS
Os estudos brasileiros que propiciam leituras a partir das abordagens elitista e pluralista e
dos seus enfoques introduzem uma base emprica nos debates sobre temas clssicos nos
estudos da cincia poltica brasileira, como o autoritarismo, o corporativismo e o
clientelismo1. E tambm contribuem empiricamente no desenvolvimento de novos temas,
como as formas de representao de interesses, governabilidade e tipos de governana nas
relaes entre Estado e sociedade no processo de democratizao poltica que se manifesta
desde os anos 80.
Por um lado, foram estudos de policy-making nos quais, inicialmente, os padres de
intermediao de interesse e os arranjos decisrios eram considerados variveis dependentes
de regimes polticos especficos, como o corporativismo autoritrio do Estado Novo ou o
regime burocrtico autoritrio ps-64 (Melo 1999: 70). Desenvolveram-se at propostas
especficas para dar conta das peculiaridades do policy-making, como o caso dos anis
burocrticos (Cardoso, 1970).

Num contexto de perplexidade com a modernizao conservadora promovida pelo Estado

autoritrio, que implicava no s a superao do vaticnio que apontava a estagnao como
resultado do freio s reformas de base, como um novo ciclo de expanso do setor produtivo
estatal, o encantamento ainda que crtico com o Estado passou a ser predominante (Melo
1999: 72). Por mais que o enfoque corporativista tenha influenciado essa produo, vrios
trabalhos tambm foram produzidos desde uma perspectiva interdisciplinar que integrava o
elitismo com outros enfoques e teorias, por exemplo a economia poltica, levando em
considerao os conflitos intraburocrticos nos processos de formulao e implementao de
polticas.

Por sua vez, o olhar pluralista vinha se manifestando atravs de leituras crticas sobre as
formas como tinham se desenvolvido os estudos do Estado Burocrtico autoritrio, que
negligenciavam a natureza contextual das interaes de grupos de interesse privados e das
agncias do governo nas polticas pblicas. A nfase no papel dos grupos de interesse, do
lobismo, bem como das reformulaes nas relaes entre Legislativo e Executivo no processo
1

Os trabalhos que tratam do clientelismo sero recuperados no prximo captulo.

156

de democratizao foram outras leituras introduzidas a partir de propostas pluralistas. Assim

como o destaque dado aos atores e seus recursos de poder nas anlises das polticas, sobretudo
a partir do novo contexto criado a com a Constituio de 1988.

Essas leituras elitistas e pluralistas que recuperam as questes polticas, nas polticas
pblicas para a agricultura, tambm refletem o que foi o principal debate sobre a
representao de interesses e os processos de formulao e implementao de polticas
pblicas no contexto brasileiro ps-ditadura militar. Isto , o travado entre leituras que
enfatizam o neocorporativismo e aquelas que apresentam referenciais alternativos fundados
em enfoques do pluralismo, como por exemplo, o lobismo (Vianna M.L., 1994).

4.1. As Leituras Elitistas: o Estado e a Agricultura

As leituras elitistas, como foi comentado, so um exemplo desse encantamento com o

Estado, que caracterizaria os primeiros momentos da trajetria temtica do subsetor da
agricultura, no incipiente campo da anlise das polticas pblicas. A seguir,sero apresentadas
algumas dessas leituras, no intuito de que possam contribuir na compreenso do conjunto de
diferentes significados que, pretendo, possam ser encontrados a partir da opo metodolgica
da tese. Isto , como apontado na Introduo, dar incio reconstruo dessa polifonia de
discursos sobre as polticas pblicas. Para isso, a proposta de olhar essas leituras como
espelhos que destacam alguns aspectos obscurecendo outros das questes e processos
polticos das polticas pblicas na agricultura brasileira. Ao mesmo tempo, atravs do
conjunto de fragmentos que compem as leituras consideradas, se tentaria acompanhar
processos e situaes da trajetria da dinmica social e poltica da agricultura brasileira.

Especificamente, tomou-se como ponto de partida uma aproximao sinttica da proposta

de anis burocrticos na anlise do Estado Burocrtico Autoritrio que, ainda que no tenha
sido construda particularmente na reflexo sobre as polticas pblicas na agricultura,
referncia das diversas leituras do elitismo, do pluralismo e das redes polticas e sociais, nos
estudos brasileiros (incluindo os referentes agricultura).

Num segundo momento, trazida uma leitura onde, no dilogo entre elitismo e a
economia poltica, destacam-se as relaes de poder nos confrontos entre elites burocrticas
nas instituies do Estado que tratam com a agricultura, desde os anos 30. Finalmente, se
157

procura apresentar com mais detalhe a leitura que recupera o enfoque corporativo e a variante
neocorporativista na agricultura, tendo como base a recomposio e expanso dos complexos
agroindustriais na modernizao conservadora.

4.1.1. Os anis burocrticos e a interpenetrao entre interesses pblicos e privados

Talvez a contribuio terica e analtica da literatura brasileira mais importante para a

compreenso da interpenetrao entre o Estado e interesses privados, nos processos de
formulao e implementao de polticas pblicas, seja a que se desenvolve em torno da
categoria de anis burocrticos, formulada por Cardoso (1970). Segundo essa leitura, as
atividades de planejamento e a inrcia burocrtica durante o perodo nacional-populista eram
mecanismos polticos para que a administrao suplementasse os interesses privados, fluindo
os ltimos atravs de teias de cumplicidades pessoais, que no representavam lobbies2. Essas
teias eram mais difusas e orientadas para relaes e lealdades pessoais que tornavam
cmplices diferentes tipos de elites polticas locais e estaduais, elites do setor privado (como
industriais, comerciantes e banqueiros), burocrticas governamentais e, s vezes, at os
prprios ministros. Na falta de sistemas mais amplos de partidos de classe, sindicatos e
associaes de classe significativos, a organizao dos interesses e as decises sobre polticas
pblicas e outras aes governamentais eram tomadas a partir desses sistemas de anis
burocrticos. Isto , mltiplos crculos baseados em relaes pessoais que ligariam de forma
perpendicular interesses em subsistemas, englobando partes do governo, da burocracia, de
empresas privadas, de sindicatos, entre outros (Cardoso, 1970: 179-80).

Os anis burocrticos no seriam lobbies sob o aspecto de formas organizadas de

influncia que supem maior racionalizao do Estado e uma sociedade civil mais estruturada
mas uma espcie de crculos de troca de informao, e de presso. Ou seja, crculos de
poder que, como tais , se constituem em mecanismos para permitir a articulao entre setores
do Estado e setores das classes sociais, pelo geral, as suas elites. O pertencimento a um
anel, entretanto, no implicava na necessidade de existncia de solidariedades entre os seus
membros, nem tambm na possibilidade de busca de recursos comuns entre grupos sociais ou
fraes de classe mais amplas. O pertencimento diz respeito definio, nos quadros dados
2

O isolamento da burocracia, como sua lgica especfica de articulao e de reproduo de poder presente na
proposta de Cardoso, tem como referncia as teorias de Riggs (1968) sobre as especificidades da administrao
pblica nas sociedades em transio, isto , as sociedades prismticas (ver o comentrio ao respeito, no
captulo 2).

158

pelo regime, de um interesse especfico que pode unir por um perodo indeterminado de
tempo, mas no permanentemente, um crculo de interessados na soluo de um problema,
envolvendo este polticas pblicas especficas, como tambm encaminhamentos eleitorais de
uma sucesso estadual (Cardoso, 1975).
Segundo essa leitura, com o golpe de 1964 e a implantao do regime autoritrio,
comearia a se dar a quebra do sistema de anis burocrticos tpicos do populismo. Desde
incios dos 70, j vinham se desenvolvendo anlises visando desvendar a natureza das
relaes entre as instituies da sociedade civil e um Estado que assumiu um formato
burocrtico-autoritrio (O'Donnell, 1975). Nesse Estado, se por um lado o autoritarismo
excludente, e conseqentemente particularista, ao mesmo tempo tambm burocrtico, isto ,
concentra e centraliza poder, condicionando o seu exerccio s normas impessoais de
racionalidade instrumental. A retrica autoritria tende a despolitizar os issues, atravs de
procurar demonstrar a articulao entre os critrios de racionalidade na formulao e
implementao de polticas, reafirmando a excluso poltica, j que altos nveis de
participao, com a conseqente inflao de demandas e a generalizao do populismo
demaggico, induziriam irracionalidade na formulao de polticas pblicas (na linha da
anlise shumpeteriana do elitismo democrtico). Acima de interesses privados egostas, a
excluso possibilitaria e emergncia de objetivos e valores coletivos, como princpio de
coerncia das aes pblicas (Castro Santos, et al, 1989: 223).
Ao mesmo tempo, na leitura se lembra que o carter bsico do Estado, nesse perodo, foi o
de um Estado autoritrio, porm que visava o desenvolvimento capitalista, isto , orientado
para a acumulao de capital, a industrializao e a modernizao. Para conseguir esses
objetivos, teve a necessidade de estabelecer pontes com elites de grupos e classes sociais
especficos, envolvendo-os nas suas polticas pblicas. Isto , as polticas que emanavam do
Estado resultavam tambm da interao de um conjunto complexo de grupos, dentre os quais
se destacam as grandes empresas (privadas e estatais), a alta classe mdia, faces militares e
segmentos da burocracia (Mueller, C. 1982: 99). Assim, a partir das novas evidncias, a
leitura sobre o papel dos anis burocrticos se modifica, considerando que esses anis no
s estariam presentes no perodo nacional populista, mas que, alm disso, caracterizariam a
forma de fazer poltica pblica tambm durante o Estado burocrtico autoritrio.

159

De fato, o Estado moderno capitalista, ao crescer e se complexificar, leva, em nome de sua

eficincia, diferenciao e fragmentao da sua prpria estrutura burocrtica. A
fragmentao induz ao conflito e competio entre agncias burocrticas, desorganizando,
assim, as relaes de interdependncia dentro do prprio aparelho de Estado. No caso do
Estado burocrtico-autoritrio que se legitima ideologicamente no mito da racionalidade a
fragmentao que, ao nvel da formulao e implementao de polticas, convive com o
controle central e autoritrio sobre premissas decisrias (oramento e tributao, por
exemplo), permitiria ao aparelho do Estado receber ecos ou demandas da sociedade civil
(Castro Santos et al, 1989: 223/4).

Segundo essa leitura, nem os lobbies e nem o corporativismo seriam suficientes nem
adequados para dar conta do tipo de filtro que se manifestava no Estado burocrticoautoritrio. No regime militar, a especificidade do relacionamento das empresas privadas com
o Estado continuaria associada aos anis burocrticos. Estes seriam mais adequados e eficazes
que os lobbies, pois no seriam mais abrangentes e no s econmicos; ao mesmo tempo,
seriam mais heterogneos ao incluir diversos tipos de atores, como funcionrios, empresrios
ou polticos. Tambm, diferentemente que os lobbies, para eles terem vigncia no contexto
poltico-institucional brasileiro, necessitariam estar centralizados ao reder do detentor de
algum cargo. Ou seja, quanto aos anis burocrticos, no se trataria de instrumentos de
presso da sociedade sobre o Estado. Eles seriam uma forma de articulao que, sobre a gide
da sociedade poltica, asseguraria ao mesmo tempo um mecanismo de cooptao para
integrar nas cpulas decisrias membros da elite de diferentes classes e grupos. Estes se
tornariam participantes da arena poltica, mas integrando-se em termos pessoais e no como
representantes de suas corporaes de classe (Cardoso, 1975).

Finalmente, como j mencionado, a proposta terica e analtica de anis burocrticos e sua

leitura que ressalta a interpenetrao entre interesses pblicos e privados se transformaram
numa referncia, explcita ou no, das outras leituras que a posteriori foram elaboradas sobre
os processos de formulao e implementao de polticas pblicas, no Brasil.

4.1.2 A nfase no poder: carter dos regimes, setores e confrontos intraburocrticos

Levando em considerao essas anlises sobre os anis burocrticos na especificidade do

autoritarismo brasileiro, no incio dos anos 80, ser construda uma leitura dos conflitos
160

intraburocrticos que envolvem a poltica pblica para a agricultura3. Nessa leitura de olhar
elitista, se articulam aportes de diferentes abordagens, enfoques, teorias e modelos. Em
particular, o modelo sistmico da leitura crtica dos limites do pluralismo clssico de Smith B.
(1976), a "nova economia poltica" (com os trabalhos de Uphoff e Ilchman, 1969), a reflexo
de Cardoso (1970) sobre a interpenetrao de interesses pblicos e privados e os modelos de
governo de Rose (1973) sobre as "polticas da corte".

O estudo de Smith B. (1976) sobre a poltica britnica trazido como um exemplo da

articulao das redes de poder com o modelo sistmico para o estudo da formulao de
polticas pblicas4. Ao mesmo tempo, para poder dar conta da importncia das agncias
formuladoras de polticas to presentes no caso brasileiro, seguindo Uphoff e Ilchman (1969)
se recupera a noo de regime; isto , uma entidade complexa e investida de certa
autonomia que formula, implementa e altera polticas pblicas. Os objetivos bsicos do
regime seriam dois: o de se manter no poder e o de tornar realidade uma determinada viso
de boa sociedade. O regime encontra-se face a face com as fontes de demanda por polticas
pblicas, que Uphoff e Ilchman denominam de setores. A um setor corresponde um
grupo de pessoas que responde a fatores de natureza poltica, de forma semelhante5. Os
setores tambm possuem e produzem recursos que so a base de seu poder relativo. Isto
porque os recursos dos setores so fundamentais para ajudar a manter o regime no poder.
Assim, quanto mais recursos do tipo requerido pelo regime possua um setor, maior o seu
poder (Mueller, C. 1982: 104-106; Mueller, C. 1984: 7).

Com base no poder de cada setor, Uphoff e Ilchman (1969) os agruparam em diversas
categorias. A combinao central consiste na aliana dos setores mais prximos do regime,
possuindo mais poder e influncia na formao das polticas pblicas. A tendncia
3

Essa leitura elaborada a partir de Mueller, C. (1982, 1983 e 1984).

Esse estudo seria importante pois, ao contrrio do uso mais comum que os cientistas polticos faziam do
modelo sistmico, dando predomnio aos mecanismos estruturais sem estabelecer como eles se relacionam o
que os levaria a encarar o sistema poltico como uma caixa preta que transforma demandas em polticas Smith
B. olha dentro da caixa preta do sistema. Isto , recuperando a dimenso de poder, identifica no sistema os
seus principais elementos e analisa a complexa estrutura de poder que est na origem das polticas pblicas
britnicas. Em termos de poltica pblica, o exerccio de poder significa afetar a maneira como as decises so
tomadas. Logo, a formulao de polticas consistiria numa seqncia de decises inter-relacionadas, tomadas sob
a influncia de indivduos ou grupos poderosos (Mueller, C. 1982: 101).
5
Apesar de que aqui a categoria setor remete noo de grupo de interesse do pluralismo, a aproximao
geral do trabalho de Uphoff e Ilchman, fundado na nova econmica poltica, como veremos tambm dialoga
com o modelo de anlise setorial desenvolvido sobretudo na Frana, e ao qual se fez meno no captulo 2.
Principalmente, em termos de referencial do setor e dos mediadores ou intelectuais orgnicos (eminncias
pardas).
4

161

ideolgica inclui setores de reduzido capital poltico, mas cuja concepo de boa sociedade
se aproxima da combinao central. Por essa razo, s vezes podem ser teis a esta
combinao e so beneficiados com certas polticas . O grupo de estabilidade agregaria
os setores que formam a oposio leal ao regime. Normalmente seus membros no
participam do governo, mas tm recursos que o regime deseja, por isso tendo espao para
negociao. Seu maior objetivo seria afastar a combinao central do poder, mas esse objetivo
perseguido dentro das regras do jogo. Por sua vez, o grupo de extra-estabilidade inclui
setores que, principalmente, desejam derrubar o regime. Sua atuao no estaria constrangida
pelas regras do jogo. Geralmente suas demandas so apoiadas na violncia. O regime
responde com coero e procura a eliminao desse grupo. Os setores no-mobilizados
correspondem aos que permanecem praticamente fora do processo de intercmbio entre
regime e setores. Por ltimo, nos setores externos incluem-se outros pases, organizaes
internacionais e grupos estrangeiros com os quais o regime tem que intercambiar. Deles o
regime quer recursos econmicos, a legitimidade decorrente do reconhecimento internacional
e at a fora para ser usada como coero6 (Mueller, C. 1982: 105-107; Mueller, C. 1984: 56).
Finalmente, essa leitura recorre ao modelo de governo de polticas da corte 7(Rose,
1973). Como na leitura de anis burocrticos, elaborada por Cardoso (1970), no modelo de
polticas da corte, se encara tambm o Estado no como uma entidade homognea,
monoltica, mas como um conglomerado de faces em confronto poltico, cada uma com
certos interesses e com uma dada viso de boa sociedade. A concepo de boa sociedade do
regime seria o que estabelece os limites da arena dessas interaes intragovernamentais
(Mueller, C. 1982: 99).

4.1.2.1 A formao de polticas no caso brasileiro

exceo dos setores no-mobilizados, todos os outros setores e o regime intercambiam recursos econmicos,
polticos e sociais, objetivando melhorar as respectivas posies. No processo, o regime seria pressionado de
todos os lados. Embora d prioridade consecuo de seus prprios objetivos, os recursos ao seu dispor no so
ilimitados. Assim, para ampliar sua base de recursos, seria levado a intercambiar com os setores, tendo que, por
sua vez, alocar recursos nesse intercmbio. Esse intercmbio se faz, pelo geral, com os setores com os quais
existe maior coincidncia de objetivos e de demandas; isto , com os setores que compem a combinao central
e a tendncia ideolgica. Esses setores concordariam com maior facilidade com a alocao de recursos
estabelecida, isto , com as polticas do regime (Mueller, C. 1984: 6).
7
Nele como se comentou oportunamente as polticas pblicas que surgem da interao entre regimes e
setores manifestam-se num contexto estatal elitista do tipo corte, onde as regras so conhecidas por poucos,
sendo estabelecidas e alteradas com base em critrios nem sempre claramente definidos (Mueller, C. 1982:
98/9).

162

A partir desse modelo analtico, a leitura procura explicar o formao de polticas no

caso brasileiro. Inicialmente, ela considera que o regime ps-64, no af de alcanar seus
objetivos oficiais isto ,

a construo de um Brasil moderno, industrializado e

internacionalmente respeitado passou a interagir com diferentes setores, e nessa interao

se formaria a concepo de boa sociedade subjacente ao processo de formao de polticas
(Mueller, C. 1982: 109-110).

A posio relativa dos setores configurou um tipo de alinhamento setorial no qual se

destacaria o papel da combinao central, conformada por faces militares, grupos
industriais e financeiros nacionais e multinacionais, tecnocratas e burocratas governamentais
de alto nvel, executivos e dirigentes de empresas e organizaes autrquicas do governo,
interesses comerciais e, um pouco margem dessa aliana, grandes agricultores e
latifundirios. Uma peculiaridade ressaltada seria o papel que certos elementos do governo
ministros fortes, alguns tcnicos e burocratas de alto nvel, dirigentes de certas autarquias e
empresas pblicas assumiram, isoladamente ou em grupos, como partes dos setores da
combinao central8. Com o modelo do governo de polticas da corte vigente no Brasil, os
tecnocratas e burocratas de alto nvel freqentemente participaram como setores do processo
de formao de polticas, procurando melhorar suas posies, ao defenderem a adoo das
polticas de sua preferncia (Mueller, C. 1982: 110).

O apoio ao regime, pelos setores da combinao central, teria sido mais intenso no
perodo do milagre (1969-73). Com as medidas adotadas no incio dos anos 80, surgiram
descontentamentos, tornando a aliana setorial menos monoltica do que antes. Contudo,
como a posio da maioria desses setores dependia fortemente da sobrevivncia do regime,
somente em casos extremos teria se levantado a possibilidade de quebrar a aliana (Mueller,
C. 1982: 110-111).

Segundo Muller, C., poderia parecer estranha a incluso da tecnoburocracia governamental de alto nvel como
setor da combinao central. Regra geral, os tcnicos e os burocratas de alto nvel so encarados como meras
peas da mquina governamental, respondendo aos comandos dos que as conduzem, ou ento como
representantes de grupos poderosos, atuando em seu nome no mbito do governo. Essa perspectiva seria muito
simplista. De fato, burocratas e tecnocratas de alto nvel podem estar associados com os pontos de vista e os
objetivos de grupos poderosos, mas continuam desempenhando suas funes na mquina governamental.
Entretanto, em sociedades nas quais prevalece o modelo de polticas da corte, eles tambm, de forma semelhante
s eminncias pardas das cortes reais, teriam considervel amplitude de ao e possuiriam concepes, s vezes
muito fortes e ntidas, sobre o caminho que o regime deve seguir para atingir sua viso de boa sociedade
(Mueller, C. 1984: 9-10)

163

A tendncia ideolgica inclua sees da classe mdia urbana (parcelas de grupos

profissionais, de funcionrios pblicos, de rentieurs e de pequenos empresrios) e, talvez, os
agricultores mdios, em partes do pas. Embora com fraca posio no processo de formao
de polticas, partilhariam a viso de boa sociedade do regime e se beneficiariam de algumas
das polticas adotadas, estendendo-lhe um apoio relutante e morno (Mueller, C. 1982: 111).

Embora o grupo de estabilidade fosse substancial, no seria fcil identificar e rotular os

setores que o comporiam, devido natureza autoritria do regime. Alm da mistura
heterognea dos partidos de oposio, incluiria tambm boa parte dos trabalhadores
sindicalizados e grupos dos intelectuais, de profissionais, de funcionrios pblicos, dos
estudantes e mesmo dos militares. A capacidade de influenciar o regime seria bastante
reduzida, mas no ausente (Mueller, C. 1982: 111).

Composto por setores radicais extremos, o grupo de extra-estabilidade, devido ao recurso

da coero que foi aplicado com bastante vigor contra alguns de seus componentes, se
encontraria, em finais dos anos 70, em posio extremamente fraca (Mueller, C. 1982: 111).

O grupo dos setores no-mobilizados englobaria uma parcela aprecivel da populao.

Este inclua a maioria dos agricultores de subsistncia e dos trabalhadores rurais, dos
trabalhadores do setor informal de servios e de trabalhadores no-qualificados, isto , a
massa de pobres do pas. Antes de 1964, fizeram-se esforos para introduzir alguns desses
setores nos grupos de estabilidade, porm essas tentativas foram revertidas aps o golpe.
Assim, no s seria praticamente nula a sua influncia sobre o regime, como tambm foram
eles os mais discriminados pelas estratgias de crescimento de vis urbano-industrial. A esse
grupo estava relegada aquela enorme parcela da populao que no pde participar dos
produtos da boa sociedade que o regime e alguns setores criaram (Mueller, C. 1982: 112).

O alinhamento setorial do Brasil no teria sido sempre o descrito at aqui. As maiores

mudanas se verificariam na composio da combinao central e na influncia relativa que
setores nela possuam. At as vsperas da Grande Depresso, predominavam na combinao
central setores agrrios, especialmente os ligados produo e exportao de caf. Quando
da entrada em crise da economia cafeeira, uma srie de polticas, concebidas para ajudar o
pas a fazer face aos deslocamentos causados pela superproduo, pela depresso e, depois,
pela Segunda Guerra e por outras dificuldades no setor externo da economia, conduziram a
164

um processo de industrializao por substituio de importaes. No incio da dcada de 50, a

substituio de importaes tornou-se o principal elemento de uma estratgia de
desenvolvimento que fez da indstria o setor dinmico da economia brasileira. Essa evoluo
produziu considerveis mudanas no alinhamento setorial da combinao central. Os setores
cafeeiros e outros setores rurais teriam perdido a sua posio relativa na combinao central,
ascendendo os setores associados ao processo de industrializao (grupos industriais privados
nacionais e estrangeiros, grupos financeiros e executivos de empresas estatais). Sendo que,
depois do confronto de 1964, passaram a um primeiro plano grupos militares e os
tecnoburocratas de alto nvel tendo permanecido na combinao central setores rurais
influentes vinculados agricultura comercial e a parcelas de interesses agrrios oligrquicos
tradicionalistas (Mueller, C. 1982: 112/3).

Nos outros grupos, a maior alterao foi o surgimento de setores de trabalhadores. Foi
importante o impulso dado por Getlio Vargas, ao criar condies para que os trabalhadores
urbanos viessem a se constituir em setores. A colocao dos setores de trabalhadores teria
mudado, ao longo das dcadas. Eles j participaram da tendncia ideolgica, e foram feitas
tentativas de traz-los combinao central. Nos anos 80, setores de trabalhadores urbanos
conformariam o grupo de estabilidade, com participaes ocasionais (ou ameaa de
participao) de alguns no grupo de extra-estabilidade (Mueller, C. 1982: 113/4).

Exceto no interldio 1962-64, os trabalhadores rurais teriam permanecido entre os setores

no mobilizados. Existiria porm a possibilidade de mobilizao numa de suas parcelas (em
particular, os bias-frias) para outros grupos setoriais (Mueller, C. 1982: 114).

Outra conseqncia das transformaes econmicas promovidas desde o perodo Vargas,

e particularmente, desde os anos 50, foi a evoluo de uma classe mdia urbana
numericamente importante. Tendo, contudo, sua participao poltica permanecido apagada,
principalmente aps 1964. Ela tenderia a constituir setores que fazem parte da tendncia
ideolgica ou do grupo de estabilidade (Mueller, C. 1982: 114).

4.1.2.2. A formao de polticas agrcolas: o papel dos grupos intragovernamentais

Tendo como base esse marco geral, a leitura apresenta um esboo do processo de
formao de polticas agrcolas no Brasil, no perodo ps-guerra. Nesse processo, ressaltam-se
165

os grupos que, em decorrncia da variante de polticas da corte que caracterizaria

principalmente o governo autoritrio instalado pelos militares, estavam formados pela
tecnoburocracia governamental e por executivos e dirigentes de organizaes governamentais
influentes. Esses grupos visavam estabelecer estratgias e polticas que favorecessem certas
concepes de modo a atingir a viso de boa qualidade do regime, alm de melhorar suas
posies relativas (Mueller, C. 1982: 114). Assim, embora o contexto de anlise do modelo
privilegie a interao entre o regime e os setores, na sua maioria externos ao regime, se
enfatizaria o papel de grupos setoriais intra-governo, devido sua importncia na
determinao e implementao das estratgias e das polticas agrcolas (Mueller, C. 1984:
11/2).

Uma vez que o alinhamento setorial e o desempenho dos burocratas e tecnocratas de alto
nvel imprimiram caractersticas especiais ao processo de formao de polticas, afetando a
agricultura, a leitura examina como esses atores se organizaram e atuaram no contexto das
inter-relaes entre setores e o regime, das quais emanavam polticas pblicas. Essas
eminncias (burocratas e tecnocratas) teriam um papel duplo no processo de formao de
polticas. Por um lado, faziam parte do aparato de deciso de polticas e sobre elas recaa parte
das presses dos setores que pretendiam verem satisfeitas suas demandas. Por outro, tinham
suas concepes, objetivos e demandas e participavam do processo de formao de polticas
como setores. A distribuio de poder pelas eminncias seria assimtrica e elas possuam
diferentes vises em relao forma como o regime devia alcanar a boa sociedade, o que
originava conflitos intra-corte (Mueller, C. 1982: 115; 1984: 12).

Especificamente, em relao s polticas agrcolas, se identificariam dois grupos setoriais

intragovernamentais conformados por tecnoburocratas que, enfocando de forma diferente a
agricultura, com freqncia divergiam em relao s polticas para o setor: os condutores da
modernizao e os administradores da agricultura.

A leitura pretende mostrar que as origens dos freqentes confrontos entre os dois grupos
intragovernamentais sobre a conduo da poltica agrcola no estaria na natureza autoritria
do regime ps-1964. Com a alterao na estratgia econmica por ele promovida, os
confrontos s se intensificaram. Mas suas razes remontavam s mudanas na viso de boa
sociedade e, conseqentemente, eles continuaram presentes na estratgia de desenvolvimento
introduzida a partir de meados da dcada de 30, e que se consolidou no ps-guerra, na fase de
166

auge do modelo apoiado na industrializao por substituio de importaes (Mueller, C.

1984: 22).

Segundo essa leitura, seria apenas em 1937 que se comearia a alterar a viso de boa
sociedade do regime. A nova estratgia do regime apoiava-se no desenvolvimento
manufatureiro e na remoo de estrangulamentos modernizao do pas. Contudo, essa
viso de boa sociedade modernizante do regime e a estratgia de desenvolvimento que a
acompanhava no foram precedidas de substanciais mudanas institucionais. O regime
fortaleceu-se com o golpe do Estado Novo, com o fechamento do Congresso e com a
represso e os controles introduzidos. Mas a nova estratgia no estaria claramente delineada
e o Estado no se encontraria organizado nem preparado para atuar eficazmente na sua
implantao (Mueller, C. 1984: 23/4).

Aps alguns anos de indefinio que se seguiram queda do Estado Novo e ao fim da
Segunda Guerra, problemas agudos de balano de pagamento voltaram a se fazer sentir, o que
teria levado o regime a retornar viso de boa sociedade modernizadora de cunho autrquico.
Foi gradualmente, tambm, que se delineou e se consolidou a estratgia de industrializao
por substituio de importaes. Mas essa viso de boa sociedade no estaria sendo partilhada
pelo Congresso Nacional, que continuava sob o domnio dos setores agrrios. No seria,
ento, de esperar que aprovasse alteraes na legislao tributria, para possibilitar a
necessria mobilizao de recursos, nem que concordasse em introduzir uma estrutura
tarifria protecionista. O regime foi assim forado a encontrar caminhos menos
convencionais, e foi nesse contexto de busca que se firmaram os condutores da modernizao
(Mueller, C. 1984: 24/5).

Dessa forma, a ascenso dos condutores da modernizao, no ps-guerra, teria a ver com
as mudanas econmicas e de viso de boa sociedade e com o ambiente institucional rgido e
inadequado, existente nessa poca. Por um lado, a nova viso de boa sociedade exigia a
implantao de estratgias que no se afinavam com a estrutura institucional. Por outro, no
existiam condies polticas para uma rpida reforma. Na busca de instrumentos alternativos
de atuao, abriu-se caminho para elementos com capacitao e conhecimento tcnico em sua
concepo e administrao. Na implantao da estratgia de desenvolvimento, o governo foi
confrontado com problemas econmicos cada vez mais difceis e complexos, que j no
podiam ser resolvidos com improvisao e diletantismo, tornando-se progressivamente
167

necessria a interveno de tcnicos com certa formao e experincia. Teria sido assim que
se abriu a porta tecnoburocracia9 (Mueller, C. 1984: 31/2)

Os condutores da modernizao influram, no s na elaborao da estratgia de

desenvolvimento seguida, como tambm no prprio delineamento da viso de boa sociedade
compartilhada pelo regime e por setores urbanos emergentes. Adicionalmente, a atuao dos
condutores da modernizao ajudou a dar ao processo decisrio certa estabilidade interna.
Assim, as linhas gerais da estratgia de desenvolvimento no ps-guerra, at o incio da dcada
de 1960, permaneceram relativamente inalteradas apesar da considervel instabilidade poltica
que caracterizou o perodo (Mueller, C. 1984: 33).

A viso de boa sociedade do regime ps-1964 era a do Brasil como grande potncia, o que
requeria um maior envolvimento da tecnoburocracia. O regime militar encontrou em
funcionamento um sistema de formulao e implementao de polticas econmicas que se
adaptou bastante bem s suas necessidades. Ele conseguiu ento mobilizar e aprimorar a
estrutura dentro da qual vinham operando os condutores da modernizao para, numa
primeira fase, promover a recuperao da economia e, em seguida, implantar o milagre
brasileiro, com a permanncia dos tcnicos (Mueller, C. 1984: 34).

Concomitantemente, no perodo ps-1964 se manifestaria uma considervel ampliao do

poder dos condutores da modernizao. Segundo essa a leitura, se reduziram muito as
presses de polticos clientelsticas e foram afastadas as limitaes institucionais que antes
levaram os condutores da modernizao a procurar alternativas no convencionais de atuao.
Os militares lhes delegaram poder considervel, demandando apenas dos componentes do
grupo fidelidade estrita viso de boa sociedade que procuravam implantar. Assim, at 1980,
a modernizao urbano-industrial tornou-se amplamente prioritria e a ela se submeteu quase
tudo, inclusive as polticas agrcolas, o que se tornou mais forte com a crise dos anos de 1980
(Mueller, C. 1984: 34-35).

Uma organizao-chave no aperfeioamento e no intercmbio de idias entre tcnicos que depois viriam a se
constituir os condutores da modernizao teria sido a Fundao Getlio Vargas. Essa organizao e, depois, a
Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), do Banco do Brasil, e o BNDE serviram de base
institucional para as carreiras de muitos desses tcnicos e ofereceram-lhes crescentes oportunidades de
envolvimento na formao da poltica econmica. Embora nem todos os tcnicos envolvidos no processo
pensassem da mesma maneira, todos aceitavam como essencialmente correta a nova viso de boa sociedade do

168

Por sua vez, os administradores da agricultura eram praticamente inexistentes antes da

Segunda Guerra, e mesmo na fase urea da industrializao por substituio de importaes,
na dcada de 50, a agricultura recebeu do regime ateno limitada. Essa ateno aumentava
apenas em ocasies em que o mau desempenho da agricultura poderia afetar o sucesso da
estratgia de desenvolvimento. Apenas nos anos 80, devido necessidade de melhorar o
desempenho da agricultura, foi que o setor agrcola se expandiu e aperfeioou (Muller, C.
1984: 35).

Ainda que a origem dos administradores da agricultura possa remontar Repblica Velha,
o carter secundrio de Ministrio de Agricultura apontaria para que s no caso do caf e do
acar, como produtos de exportao, poderiam ser identificados atores tecnoburocrticos que
defendiam o setor. Com a instalao do Estado Novo e sua proposta de modernizao urbanoindustrial que desembocou no processo de substituio de importaes, passou a conformar-se
o setor pblico agrcola e, dentro dele, o grupo dos administradores da agricultura. Esse grupo
tinha seus interesse ligados tanto agricultura de exportao como destinada a abastecer o
crescente mercado interno (Mueller, C. 1984: 37-39).

Como j mencionado, a viso de boa sociedade que evoluiu no perodo do ps-guerra at

1964 era a de um Brasil moderno e industrializado, e a estratgia adotada na tentativa de
atingir esse objetivo e simultaneamente reduzir as restries de balano de pagamentos foi a
da industrializao por substituio de importaes. Os condutores da modernizao
concentraram sua ateno nessa tarefa e a agropecuria foi levada a desempenhar certos
papis bsicos no processo. Porm, de fato as polticas de maior impacto agrcola no
estiveram sob controle dos administradores da agricultura. Esses tcnicos e funcionrios,
como o subsetor mais numeroso do setor pblico agrcola, apresentavam um baixo nvel de
qualidade, o qual influenciava nas inconsistncias e no carter imediatista e errtico da
poltica agrcola (Mueller, C. 1984: 40-41).

A mudana de regime, aps 1964, pouco alterou essa situao, tendo o sistema de apoio
agricultura e o elenco de polticas agrcolas, de incio, permanecido praticamente os mesmos.
Foi com a constatao da necessidade de um melhor desempenho da agricultura para
implementar a viso de boa sociedade que, durante os anos 70 e, sobretudo, os 80, se alterou o
regime (dcada de 50) e concordavam com as linhas gerais da estratgia de desenvolvimento adotada para tentar
alcan-la (Mueller, C. 1984: 32/3).

169

cenrio. Ampliou-se, ento, a base tcnica do Ministrio da Agricultura, contrataram-se

elementos de alto nvel e implantaram-se, com a colaborao de programas de ajuda externa,
programas de treinamento e capacitao. Surgiram ou se aprimoraram autarquias, empresas e
outras organizaes como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) e a
Comisso de Financiamento da Produo (CFP) que, operando sob a gide do Ministrio da
Agricultura, tiveram ativa participao na poltica agrcola (Mueller, C. 1984: 42).

Porm, embora a base tcnica e o arcabouo institucional tivessem melhorado

substancialmente, continuou limitado o campo de atuao que os condutores da modernizao
deixaram aos administradores da agricultura, at no que diz respeito prpria concepo e
implementao das polticas agrcolas. No s permaneceram fora do mbito do Ministrio da
Agricultura a poltica de produtos-chave (caf, acar, trigo, algodo), como continuou sendo
limitada sua participao na poltica de crdito rural. A criao do Ministrio Extraordinrio
para Assuntos Fundirios, para tratar de problemas relacionados com a estrutura agrria,
tambm reduziu a influncia do Ministrio da Agricultura (Mueller, C. 1984: 42-44).

Os setores rurais, mesmo os mais influentes, encontraram-se, assim, numa posio dbil
face ao processo de formao de polticas pblicas. Por um lado, as ligaes que os setores
rurais influentes dispunham eram principalmente com os administradores da agricultura, cujo
campo de manobra continuou sendo relativamente restrito, no lhes permitindo, por mais que
o desejassem, atender s suas maiores reivindicaes. E, mesmo no caso em que os setores
rurais tivessem acesso a conectores influentes no grupo dos condutores da modernizao, as
caractersticas desse grupo e seu compromisso com a viso de boa sociedade, na qual os
interesses dos setores rurais tinham um peso reduzido, no lhes abriu maiores possibilidades
para que seus pleitos fossem atendidos (Mueller, C. 1984: 47).

4.1.2.3. Os problemas decorrentes da interao intraburocrtica

A estratgia de crescimento de acentuado vis urbano-industrial adotada pelos condutores

da modernizao discriminou acentuadamente a agricultura. Considerando o alinhamento
setorial com o qual o regime se confrontou e a necessidade de fazer a agricultura desempenhar
satisfatoriamente os papis a ela atribudos, as polticas agrcolas adotadas eminentemente
de curto prazo e pendulares, baseadas em incentivos e de fcil implementao tiveram o
efeito de compensar parcialmente alguns dos setores rurais por essa discriminao. Mas
170

produziram ao mesmo tempo efeitos distributivos perversos, como a enorme concentrao de

renda em termos setoriais, regionais e individuais. As polticas agrcolas implementadas
visaram exclusivamente efeitos de eficincia, tendo relegado para segundo plano as questes
de equidade. No ps-guerra, as polticas agrcolas voltaram-se primordialmente aos que
detinham mais poder a mdia e a grande agricultura comercial e, em particular, aos
considerados mais aptos a responder rapidamente s demandas conjunturais. Para esses
grupos foi facilitado o acesso ao crdito com taxas de juro negativas e a insumos subsidiados,
como tambm orientada a poltica de preos mnimos e os programas de pesquisa e extenso.
O pequeno agricultor, o trabalhador rural e as reas de agricultura tradicional tenderam a
permanecer margem do processo de formao de polticas agrcolas e a perder terreno em
termos relativos (Mueller, C. 1982: 118-119; Mueller, C 1984: 15-16 ).

Em sntese, da interao entre os condutores da modernizao e os administradores da

agricultura, no mbito do sistema do qual emanaram polticas agrcolas, resultaram duas
ordens de problemas que interferiram sobre o prprio desempenho da agricultura: o carter
pendular das polticas e o cunho imediatista que marcou a adoo de certas medidas (Mueller,
C. 1984: 19).

O carter pendular da poltica agrcola manifestou-se no aprimoramento instrumental e no

aumento nos nveis de incentivos dados por eles em pocas, em que o desempenho da
agricultura era insatisfatrio. Assim que a agricultura voltava ao seu desempenho aceitvel
ou quando esse aumento comeava a interferir com as metas consideradas prioritrias, tendo
em conta a viso de boa sociedade do regime os condutores da modernizao cortavam os
incentivos agrcolas. A conseqncia era uma reedio das crises na agricultura, o que
eventualmente levava instaurao momentnea da prioridade agrcola, reiniciando-se o
ciclo (Mueller, C. 1984: 19/20).

O carter imediatista que revestiu a poltica agrcola decorreu do reduzido envolvimento

dos condutores da modernizao nos problemas da agropecuria. O que implicava que sua
interveno em tempo de crise era limitada ao curto prazo e no direcionada para a resoluo
dos reais problemas que afetavam o setor (Mueller, C. 1984: 20).

Assim, segundo essa leitura, o problema fundamental do setor pblico agrcola no seria
de ordem administrativa ou organizacional, mas de cunho poltico. Enquanto a atuao dos
171

administradores da agricultura permanecesse restringida e controlada pelos condutores da

modernizao e enquanto no fossem encontradas formas de reduzir a ligao entre os
principais instrumentos de poltica agrcola a certas metas que os condutores da modernizao
consideravam como bsicas, dificilmente a situao se modificaria em favor dos interesses
dos setores da agricultura (Mueller, C. 1984: 49).

4.1.3. A leitura corporativista da agricultura

Quase no mesmo tempo em que foi elaborada essa leitura que se acabou de apresentar
na qual, a partir de um modelo que articula diferentes aportes tericos sintetizados num olhar
elitista, se enfatiza o carter dos regimes e dos setores para entender as dinmicas dos
confrontos intraburocrticos na agricultura passou a se desenvolver e ganhar fora e
reconhecimento no incipiente campo da anlise das polticas pblicas, na agricultura, uma
outra leitura de olhar elitista, mas que trabalhava com o enfoque corporativo.
De fato, a leitura do corporativismo10 em especial, a do neocorporativismo foi
elaborada, principalmente, a partir de um grupo de pesquisadores relacionados ao Instituto de
Economia da UNICAMP e que girava em torno de Graziano da Silva, com suas contribuies
sobre o processo de "modernizao conservadora" da agricultura brasileira e sobre os
complexos agroindustriais como espaos institucionais de orquestrao de interesses. As
pesquisas, artigos, livros, dissertaes e teses de autores como Belick, Soto, Ramalho Jr[.]e
Ortega, entre outros nas quais se manifesta essa leitura, tambm so fruto do dilogo com as
reflexes sobre corporativismo e agricultura desenvolvidas em Espanha por Giner e Prez
(1979, 1985) e de Moyano Estrada (1988,1989,1994) e com a anlise de setor (principalmente
na Frana).

4.1.3.1. As contribuies espanholas sobre o corporativismo na agricultura: o modelo de

sociognese e pistas para a anlise dos fenmenos corporativos

Como se comentou, a leitura corporativista da agricultura no Brasil tem como um dos

referenciais tericos e analticos mais destacados os estudos sobre corporativismo produzidos

10

Em alguma das anlises (Ortega 1995), se tem usado o termo corporatismo, visando dissociar as conotaes
ideolgicas que o termo corporativismo traria. Porm na reconstruo dessa leitura ser utilizado o termo
corporativismo, por ser o mais usado nesse conjunto de autores que a conformam.

172

na Espanha. Esses estudos consideram o corporativismo como uma confluncia de dois

processos: por um lado, um processo de articulao de interesses e de crescimento das
organizaes pblicas e privadas e por outro um processo de interao crescente dessas
organizaes entre si e com o Estado, atravs de pautas de interao determinadas. Sendo que
ambos os processos apontam para um contexto de tendncias monopolsticas e oligopolsticas
na

representao

de

interesses

de

colaborao

inter-classes

progressivamente

institucionalizada (Moyano Estrada, 1988: 183).

Na agricultura, a tendncia geral para a presena hegemnica de grandes organizaes de

interesse e para que estas tenham um papel protagonista nos processos de formulao e
implementao da poltica agrria estaria condicionada por mltiplos fatores. A ao coletiva
na agricultura seria uma ao diversificada e submetida a uma dialtica de
concentrao/disperso. Nessa lgica incidem fatores relacionados com a estrutura da
propriedade da terra e os regimes de posse da terra; com a heterogeneidade produtiva e a
diversidade de orientaes das exploraes agrrias; e com as relaes de patronagem e
clientelismo que se manifestam entre categorias de agricultores. A complexidade dessa
situao resultaria em estruturas de representao de interesse instveis, com constantes
interferncias do ambiente exterior. A mais importante interferncia tem sua origem nas
estratgias implementadas pelo poder pblico para levar a cabo sua interveno na
agricultura, j que a necessidade de contar com interlocutores idneos leva as agncias do
Estado a intervirem no processo associativo, favorecendo uma estrutura de representao em
detrimento de outras (Moyano Estrada, 1989: 203).

A partir das especificidades que apresenta a ao coletiva na agricultura, Moyano Estrada

(1988) prope um modelo de "sociognese do corporativismo agrrio". O modelo parte do
suposto de que o avano no processo de modernizao da agricultura impulsionaria a
mudana das formas de representao dos interesses do velho ao novo corporativismo. Nessa
proposta analtica identificam-se trs etapas, que correspondem a momentos distintos do
processo de desenvolvimento capitalista da agricultura de cada pas: a da gnese das formas
associativas; a da sua especializao funcional em sindicatos e cooperativas; e finalmente a da
presena e consolidao de associaes especializadas por produto, isto , setoriais e
interprofissionais. O modelo inclui uma tipologia de formas associativas. O primeiro tipo
o "sindical ou reivindicativo" exemplificado principalmente por sindicatos ou organizaes
profissionais, mas tambm incluindo, em alguns casos, organizaes especializadas por
173

produto que tm como caractersticas: a natureza integral do fim perseguido (ou seja, a
defesa de todos os interesses que afetam o coletivo social que representam); a natureza
universal de sua atividade (isto , suas aes no se dirigem em exclusivo para os seus
afiliados); e dirigir uma mensagem de natureza ideolgica. Um segundo tipo o
"associativismo no reivindicativo" (bem exemplificado pelas cooperativas). Ele se identifica
pelo carter no-integral do fim perseguido, ou seja, atua para uma rea de interesses
explicitamente delimitada; por suas aes terem natureza exclusivista (apenas para os
filiados); e por seu discurso no ser necessariamente ideolgico (Ortega, 1995: 88-89).

Junto com os tipos anteriores, se poderia delinear um terceiro que corresponderia s

organizaes reivindicativas no-sindicais. Estas compreenderiam a grande maioria das
associaes especializadas por produto e as organizaes interprofissionais. Como no
primeiro tipo, as associaes especializadas por produto seriam de natureza reivindicativa,
porm, nesse caso no teriam um carter integral; defenderiam somente interesses especficos
dentro do conjunto de interesses do coletivo social que representam; e fazem uso com
freqncia e apesar de neg-lo de um discurso ideolgico. Por sua vez, as organizaes
interprofissionais so aquelas que agrupam numa mesma estrutura de representao, por um
lado, associaes de agricultores e, pelo outro, associaes de empresas agroindustriais,
produtoras de insumos agrcolas e/ou de comercializao de produtos agrrios processados ou
no; procuram a defesa integrada de um suposto interesse comum a todos os grupos
implicados no correspondente complexo agroindustrial. A constituio de uma organizao
interprofissional pode ser vista como o resultado da institucionalizao das relaes entre os
segmentos de um determinado complexo agroindustrial e deste com o resto da sociedade e do
Estado. O surgimento das organizaes interprofissionais facilitado, quando existe um
elevado nvel de relao interna entre os agentes do complexo agroindustrial11 (Ortega, 1995:
89-94)

11

As interprofissionais desempenham tanto funes reivindicativas como no-reivindicativas. No campo

reivindicativo, procuram exercer influncia nos centros de deciso das polticas que as afetam. Nesse sentido,
apresentam rasgos como o de universalidade, na medida em que os seus resultados so compartilhados por todos
os produtores do CAI, associados ou no interprofissional. No campo no-reivindicativo, propiciam, por
exemplo, a promoo dos produtos, a melhoria da qualidade, o estabelecimento de acordos de preos entre as
diferentes fases do processo produtivo e a fixao de quotas de produo. Nesse caso, os resultados obtidos no
dizem respeito exclusivamente a seus associados. O seu discurso pode ser mais ideolgico ou mais econmico,
segundo o tipo de ao (reivindicativa ou no). Tambm desempenham o papel de intermediao de interesses de
seus filiados como outros grupos sociais e participam da implementao de polticas pblicas (Ortega, 1995: 9293).

174

Paralelamente ao modelo de sociognese, Moyano Estrada tambm prope pistas para a

anlise das prticas de concertao na agricultura. Essa anlise teria que ser feita levando em
considerao a diversidade das manifestaes dos fenmenos corporativos, estudando as
diferentes reas de interveno pblica e relacionando-as com as lgicas da ao coletiva que
nelas se desenvolvem. Assim, se descobririam reas onde no possvel identificar relaes
corporativistas, porque as polticas vm impostas. Em outras reas, podero manifestar-se
prticas corportativistas escassamente institucionalizadas ao nvel de implementao das
polticas e no na formulao das mesmas. E tambm existiro reas onde o processo de
formulao e a implementao de polticas requeiram a estreita colaborao entre as agncias
do Estado e as associaes representativas do setor. Em todos os casos, a anlise deveria dar
conta das formas que assumem a atribuio de status de interlocutor s organizaes de
interesse, formas estas que dependem do contedo da interveno e da lgica da ao coletiva
dos agricultores (Moyano Estrada, 1989: 203-204)

Sinteticamente, o tratamento dos fenmenos corporativistas na agricultura deveria dar

conta de questes e dimenses especficas como: o grau de intervencionismo estatal em
comparao com o que se manifesta em outros setores; as instituies particulares atravs das
quais se manifesta essa interveno; as formas especficas que adquire a estrutura de
representao dos interesses agrrios e a interdependncia entre as associaes resultantes; a
capacidade de influncia dessas associaes nos centros de deciso onde se elabora e se
implementa a poltica agrria, incluindo os recursos e os canais utilizados; o grau de
institucionalizao de suas relaes com os poderes pblicos e a estabilidade das mesmas; e a
difuso entre os agricultores de ideologias que compreendem essas relaes como coparticipativas ou conflituosas (Moyano Estrada, 1989: 189-190)

4.1.3.2. A leitura brasileira: a nfase no corporativismo setorial e nos complexos

agroindustriais como espaos de orquestrao de interesses

Junto com a recontextualizao das contribuies espanholas, a leitura brasileira do

corporativismo na agricultura retoma tambm as questes em torno da noo de setor, como
novo espao de formulao e implementao de polticas e, em particular, a reflexo sobre o
carter e papel dos complexos agroindustriais.

175

Parte-se da constatao de que o capitalismo est se reestruturando e os mecanismos de

mercado so cada vez menos responsveis pela regulao das transaes entre firmas, entre
firmas e trabalhadores e entre firmas e o Estado (Soto, 1992: 36). Os setores seriam os
espaos que estariam proporcionando o eixo ao redor do qual est-se processando essa
reestruturao (Schmitter, 1990: 30). As mudanas na tecnologia, nas estruturas de mercado e
nas polticas pblicas estariam convergindo, atribuindo importncia aos setores como nveis
intermedirios, tanto em relao mediao de interesses como s estruturas onde so
desenhadas e implementadas as polticas (Soto, 1992: 37).

O setor passou a ser, para a maioria dos estudiosos do neocorporativismo, o novo locus da
ao associativa e da elaborao de polticas. O que explica a tendncia de deslocar os
arranjos corporativistas do nvel macro para o nvel setorial (corporativismo setorial). A
definio convencional de setor (ou de indstrias, grupos de indstrias, ramos de produo
etc.) seria artificial, ressaltando que seus membros e limites no so dados. Os setores, como
nveis intermedirios seguindo as orientaes da proposta da anlise de setor desenvolvida
na Frana12 precisam ser criados como estruturas sociais construdas pelas percepes
entrelaadas e decises dos atores (Soto, 1992: 37).

Essa conceituao de setor abriria a possibilidade de incluir o Estado como elemento

participante diretamente ou atravs de polticas pblicas. Ter-se-ia ento o Estado
participando da formao de um determinado setor, beneficiando-o atravs de polticas
pblicas especficas ou como cliente da regulao pblica. Nesse caso, haveria uma formao
do setor de cima para baixo. Por sua vez, a construo de baixo para cima ocorreria
quando os setores fossem formados de forma espontnea pelos atores privados, atravs de um
movimento interno em torno de um objetivo comum, por exemplo, como forma de reduzir o
grau de incerteza (Ramalho Jr, 1994: 41-42) e (Soto, 1992: 38).

dentro desta conceituao mais ampla de setor adotada do neocorporativismo que se

pode olhar os complexos agroindustriais (CAI), como o resultado histrico de uma
concertao de interesses entre instituies pblicas e privadas, num determinado nvel ou
mbito organizacional. Os complexos seriam verdadeiras mquinas de organizar interesses
no quadro das relaes conflituosas entre segmentos da iniciativa privada e o Estado,
priorizando e at mesmo incluindo/excluindo atores que, por razes estritamente econmicas,

176

deveriam ou no fazer parte de uma dada estrutura produtiva. Ao mesmo tempo, essa viso
dos complexos permitiria entender melhor o processo de elaborao e implementao das
polticas pblicas especficas que afetam, e fazem parte, do prprio setor (Graziano da Silva,
1991: 21)13.

Uma das contribuies mais importantes do neocorporativismo noo de complexo seria

o tratamento dispensado s organizaes. Essas organizaes como atores coletivos se
relacionariam com os interesses individuais de seus membros de uma forma dialtica. Ao
mesmo tempo em que os interesses da organizao estariam conformados pelos interesses
individuais, as organizaes modelariam e controlariam esses interesses individuais. Logo,
nem todos os interesses das organizaes seriam simples agregados ou envoltrios das
preferncias individuais de seus membros. Os interesses individuais poderiam ser moldados,
articulados, organizados e finalmente subordinados a um conjunto maior de interesses, os
quais no seriam necessariamente de classe (Graziano da Silva, 1991: 20-22) .

Essa leitura considera que no espao da deciso capitalista que a noo de complexo se
tornaria mais til. Sugere ver a deciso capitalista como menos individual e autnoma do que
a teoria econmica neoclssica a considera, ressaltando que seria imprescindvel incluir entre
os fatores que influem na lgica da deciso empresarial o padro de relacionamento entre
interesses privados e o Estado, complementando fatores essenciais como a inovao
tecnolgica. O mbito de referncia da tomada de deciso empresarial se ampliaria em muitos
casos em relao a um determinado mercado e/ou indstria, correspondendo aos espaos nos
quais opera a orquestrao de interesses privados e so feitas as polticas pblicas (Soto,
1992: 43).

4.1.3.2.1. A governana setorial

A anlise atravs do complexo apontaria para a enorme variedade de caminhos de

concertao dos quais resultam mltiplos mecanismos ou arranjos corporativistas com a
presena do Estado, mais ou menos formalizados, para regular as transaes e trocas
12

Ver, a respeito, o ponto no Captulo II onde se apresenta uma verso sinttica do modelo de anlise setorial.
O complexo agroindustrial no seria s um espao ou nvel de agregao, mas tambm um mecanismo de
selecionar e excluir interesses em permanente articulao com o Estado. Essas leituras neocorporativistas
propem que esse processo de articulao seja entendido como uma verdadeira orquestrao de interesses

13

177

econmicas (Soto, 1992: 44). Essa nova forma de participao do Estado, atravs de arranjos
corporativistas, levaria a que as organizaes, alm de representarem os interesses das suas
respectivas categorias, venham a ter tambm um papel na governana no setor (Cawson,
1985: 6).

Seriam vrios os mecanismos de governana setorial (isto , das formas pelas quais os
setores podem ser governados) identificveis, sendo que estes corresponderiam a diversas
estruturas de poder social e poltico. O mecanismo utilizado preferencialmente seria o de
associao de negcios 14. Quando uma associao desse tipo alcana, atravs da atribuio
de status pblico pelo Estado, funes de poltica pblica, pode se transformar em governo
de interesse privado. Outro mecanismo seria o de clubes ou acordos entre cavalheiros, o
qual tem por base lealdades pessoais e interaes informais15 (Soto, 1992: 45-46).

Nesses dois mecanismos, seria possvel encontrar uma enorme variedade de arranjos ou
subtipos de alianas e redes. Assim, haveria alianas quando os arranjos so baseados em
clculos autnomos de vantagens mtuas restringidas a empresas comerciais; e redes quando
os arranjos so elaborados na base da reciprocidade intergrupal ou interpessoal, com apoio em
instituies polticas ou sociais do meio (Schmitter, 1990: 27).

4.1.3.2.2. Fatores que favorecem e dificultam as prticas corporativistas

Segundo essa leitura, os elementos que favorecem o aparecimento e a persistncia da

prtica neocorporativista na elaborao e implementao de polticas pblicas podem ser
subdivididos em dois grupos: um no nvel geral e outro no nvel intermedirio ou setorial.

No nvel geral, a leitura brasileira seguindo Cawson (1986) identifica seis fatores:

Primeiro, estaria o crescimento das organizaes e da sociedade organizada. O

aparecimento de grandes organizaes privadas e pblicas teria originado o

privados que se gesta no complexo, que onde se elaboram e administram as polticas pblicas (Graziano da
Silva, 1991).
14
Esse tipo de associao seria uma organizao especializada e permanentemente administrada, tendo como
membros as firmas independentes, e como interlocutores agncias governamentais, entidades sindicais e outras
organizaes; e que, constitudas de forma corporativa, podem desempenhar um importante papel na governana
setorial, adquirindo uma diversidade de mecanismos de regulao (Schmitter, 1990: 29).
15
Isto , uma forma restrita a grupos relativamente pequenos de grandes firmas geralmente concentradas
geograficamente, que coordenam seu comportamento sem necessidade de regulao de fora Schmitter (1990:
30).

178

surgimento de novos centros de poder, o que implicaria na necessidade dos governos

obterem a sua colaborao, para que no fosse obstaculizada a aplicao de suas
polticas. Torna-se de importncia fundamental o poder das organizaes privadas no
sentido de regularem a conduta de seus membros, articularem os interesses setoriais e
particulares e influenciarem nas decises de polticas.

Um outro fator seria a multiplicidade de interesses. Isto , a diferenciao interna nas

classes sociais devido multiplicidade de identidades e lealdades, com origem no
contnuo aprofundamento da diviso do trabalho e na diversificao crescente da
estrutura ocupacional. Esse processo levaria ao enfraquecimento da

fora

reivindicativa da classe e ruptura da sua unidade. Conseqentemente os acordos

neocorporativos teriam mais oportunidades de surgir onde a hegemonia de uma classe
no seja uma opo plausvel.

Um terceiro fator refere-se monopolizao da representao de interesses por

organizaes privadas funcionalmente especializadas por critrios setoriais. Em
termos polticos, existiria uma necessidade de limitar o nmero de interlocutores para
poder ordenar e planejar a alocao de recursos.

O quarto fator diz respeito governabilidade. As instituies privadas, ao assumirem

responsabilidades na tomada de deciso, na implementao das polticas, esto
contribuindo para a governabilidade do sistema, pois reduziriam a possibilidade de
aparecimento de conflitos irresolveis. Um outro sentido do fenmeno da
governabilidade refere-se necessidade de que a representao de interesses se
articule para unificar a enorme diversidade de demandas, atravs de sua reduo e
simplificao.

Um quinto fator que apontado seria a ampliao do mbito de interveno do Estado,

o que impulsionaria as tendncias neocorporativistas.

Finalmente, como um ltimo fator que favorece as prticas corporativistas no nvel

geral, temos o crescimento da defesa dos interesses nacionais (isto , do
protecionismo) no mercado internacional, com intervenes polticas de reao
concorrncia internacional e de inovao tecnolgica (intervenes estas importantes
para economias dependentes do mercado externo) (Soto, 1992: 48-49; e Ramalho Jr,
1994: 30-31).

179

Em nvel intermedirio ou setorial, tambm acompanhando Cawson (1986), a leitura

brasileira recupera outros seis fatores principais que influenciariam no aparecimento e
persistncia do corporativismo:

O primeiro fator refere-se natureza do produto, que condicionaria a forma de

organizao de interesses e os sistemas de regulamentao econmica setorial.

Um segundo fator diz respeito proporo de firmas multiprodutos. Quando essa

proporo fosse alta, se inibiria o desenvolvimento de fortes associaes de
interesses, o que se deveria, em parte, ao fato da lucratividade dessas firmas no
depender diretamente das suas atividades num s setor16.

Um outro fator seria a presena de empresas multinacionais no setor.

Uma

presena significativa dessas empresas poderia impedir o desenvolvimento de uma

organizao de interesses que detivesse o monoplio de representao do setor17.

O quarto fator apontado seria o grau de competitividade internacional. No caso de

atuao bem-sucedida no mercado externo, seria improvvel que os empresrios os
benefcios da ao coletiva, ao contrrio dos que competem no mercado interno.
No caso de concorrncia externa, os segmentos expostos podem ser levados a se
organizar e demandar intervenes protecionistas do Estado, favorecendo o
desenvolvimento de acordos corporativistas.

O quinto fator refere-se maturidade tecnolgica do setor. Os empresrios que

atuam em reas ou ramos alvo de mudanas estruturais derivadas da introduo de
novas tecnologias ou inovaes de produto, em geral demandam uma forte
interveno do Estado em apoio a programas de ajuste ou reestruturao, o que
favoreceria o aparecimento de acordos neocorporativistas18.

O ltimo fator apresentado seria o grau de concentrao econmica no setor. A

concentrao industrial e a oligopolizao dos mercados estariam positivamente
associadas com o desenvolvimento de associaes monopolistas ao nvel setorial e
com a intermediao corporativista (Soto, 1992: 50-3; e Ramalho Jr, 1994: 31).

16

Esse tipo de firmas teria a facilidade de alocao de investimentos para outras reas ou produtos dentro da
prpria firma. Assim estariam menos propensas a perseguir estratgias polticas nicas atravs de associaes de
carter setorial. Dessa forma enfraqueceriam os sistemas de representao (Soto, 1992: 51).
17
Ao possuir grande poder de mercado, as multinacionais tenderiam a negociar diretamente com agncias do
Estado (microcorporativismo) e no atravs de organizaes de representao (Ramalho Jr, 1994: 31).
18
Contudo, a instabilidade nesses setores dificultaria o surgimento de associaes de interesse privado (Soto,
1992: 52).

180

4.1.3.3. Anlises de casos da leitura brasileira sobre o corporativismo na agricultura

Do conjunto de trabalhos desenvolvidos com este marco analtico por autores vinculados
ao grupo de Campinas liderado por Graziano da Silva, e que compem o que se denomina
aqui como leitura brasileira sobre o corporativismo na agricultura, sero apresentados a
seguir trs casos. Os dois primeiros tm como referncia emprica um complexo
agroindustrial especfico: o primeiro trata dos arranjos neocorporativos na construo do
complexo florestal (Soto, 1992), e o segundo sobre o papel desses tipos de arranjos no
processo de formulao de polticas do complexo tritcola (Ramalho Jr., 1994). O ltimo caso
tem como objeto o conjunto dos complexos agroindustriais, olhando para a trajetria da ao
coletiva e das formas de organizao de interesses que nesse conjunto se manifestam (Ortega,
1995).

4.1.3.3.1. Arranjos neocorporativistas na construo do complexo florestal

Na leitura corporativista do caso analisado, se procura demonstrar que as relaes de mo

dupla entre a representao dos interesses empresariais e o Estado seriam essenciais para
explicar o processo de constituio do complexo florestal. Por um lado, o Estado atravs das
polticas pblicas, teria contribudo de forma decisiva na configurao estrutural dos
mercados e nas suas formas de concorrncia, consolidando determinados grupos empresariais
lderes. Por sua vez, estes ltimos, monopolizando a representao e exercendo uma
verdadeira orquestrao dos interesses empresariais, teriam influenciado na gesto das
polticas pblicas, condicionando a autonomia de deciso dos agentes econmicos nos
diferentes segmentos e mercados que compem o complexo (Soto, 1992: 10-11).

As formas de relacionamento entre a organizao da representao dos interesses privados

da indstria do papel e celulose e o Estado seriam um exemplo paradigmtico de um padro
corporativista que predominou nas relaes entre Estado e sociedade no Brasil, durante o
ltimo sculo, especialmente aps a legislao governamental que regulamentou os direitos
de associao, em 1907. Seria no perodo do corporativismo tradicional que teria
predominado at o golpe militar de 1964 que se inicia a configurao da indstria do papel
no Brasil, particularmente a formao da sua base empresarial sob o domnio do capital
nacional (isto , dos grupos econmicos ou empresas nacionais que se mantiveram como
lderes at o incio dos anos 90, como Klabin, Suzano, Simo e Ripasa) (Soto, 1992: 125).
181

Tambm desde cedo teria se manifestado a conformao de entidades representativas dos seus
interesses. A organizao dos industriais do papel foi uma das primeiras associaes
especializadas criadas no pas, em particular o Centro dos Fabricantes de Papel, o qual foi
fundado em 1919, num contexto de acirrada disputa de interesses dos produtores com os
importadores de papel 19 (Soto, 1992: 64).

Por sua vez, a constituio do complexo florestal j seria o resultado histrico de um

padro neocorporativista que comearia a predominar a partir da segunda metade dos anos
60 no qual haveria uma articulao entre interesses agrrios (atividade florestal) e
industriais (produo de celulose e papel), podendo-se constatar um efetivo vnculo
organizacional entre os processos de intermediao desses interesses e a elaborao e
implementao das polticas pblicas. Esse padro se acentuaria na crise dos anos 80, durante
a qual o sistema de representao de interesses do complexo configuraria um verdadeiro
"governo de interesse privado", partilhando tarefas de governana setorial com o Estado e
assumindo responsabilidades de auto-regulao do comportamento de seus membros (Soto,
1992: 125).

Desde a segunda metade da dcada de 60, tinha se reforado um novo sistema de

representao dos interesses empresariais, baseado em associaes de carter econmico. O
sistema tradicional de representao oficial entrou numa crise que se aprofundou com o
processo de modernizao da indstria. Foram criadas vrias associaes de interesse,
correspondendo a diversos segmentos do complexo florestal (como as associaes de
produtores de celulose, de fabricantes de papelo, etc.) Contudo, foi a Associao Nacional
de Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) que assumiu o monoplio da representao dos
interesses agrrios e industriais, sendo reconhecida pelo Estado como interlocutor privilegiado
na gesto das polticas pblicas20 (Soto, 1992: 272).

Nesse perodo, atravs de dois programas nacionais de papel e celulose (em 1974 e 1986),
articularam-se verdadeiros pacotes de polticas pblicas em apoio ao setor. Esses pacotes
19

O Centro deu origem Associao Nacional dos Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) registrada em
1968 (Soto, 1992: 271).
20
O processo associativo das empresas reflorestadoras independentes foi caracterizado por dificuldades de sua
ao coletiva, derivadas da heterogeneidade e diferenciao interna do segmento. Essas dificuldades
enfraqueceram a sua capacidade de negociao direta com o Estado, facilitando a sua subordinao aos
interesses industriais. Assim, as associaes de reflorestadores nunca conseguiram negociar preos mnimos para
a madeira com a ANFPC (Soto, 1992: 277-278).

182

estavam compostos, basicamente, por incentivos fiscais ao reflorestamento e financiamento

subsidiado de longo prazo, com participao do sistema BNDES no capital das empresas.
Tambm nesses programas a ANFPC controlada de forma oligoplica pelos interesses dos
grupos econmicos lderes teria obtido, no processo de concertao poltica com as agncias
governamentais, a imposio de barreiras institucionais para a entrada no complexo que
beneficiavam basicamente a esses grupos empresariais, consolidando a sua liderana (Soto,
1992: 272).

Ao lado deste processo mesocorporativista que se daria na relao entre a ANFPC e o

Estado, o segmento produtor apenas de celulose exemplificado pela Aracruz conformaria
um marco de relacionamento de firmas individuais com o Estado que seria tpico do
microcorporativismo. Por exemplo, obtendo incentivos especficos para as exportaes.
Esses acordos microcorporativistas que tinham surgido revelia da ANFPC e de seus arranjos
em nvel meso, permaneceram apesar da posterior integrao dos interesses dessas empresas
no conjunto da representao da ANFPC frente ao Estado (Soto, 1992: 280).

Assim, no bojo do novo padro de relacionamento neocorporativista, o complexo florestal

passou a ser socialmente construdo atravs de uma combinao entre auto-organizao
(arranjos organizacionais entre interesses privados, agrrios e industriais) e a concertao nas
polticas pblicas. Enquanto o movimento de auto-organizao de interesses - construdo "de
baixo para cima" pode ser ilustrado no processo de formao de sua base florestal, o papel
das polticas pblicas constituio "de cima para baixo" se exemplificaria atravs do
processo de expanso e diversificao da sua capacidade industrial. O processo de formao
de sua base florestal, nessa leitura, seria um caso tpico e nico na histria do complexo de
"governo colonizado" ou "privatizado", como modelo de interao entre a ANFPC e o
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). Segundo esse modelo, a ANFPC
teria controlado a agncia governamental (IBDF), fazendo uso privado dos seus poderes
pblicos para legislar e conceder incentivos ao reflorestamento (Soto, 1992: 274 e 277)

Esse processo neocorporativista de conformao do complexo conseguiria sua maturao

nos anos 80, reafirmado pela crise nas finanas pblicas e a abertura democrtica do pas21. A

21

No processo de abertura democrtica, o padro de relacionamento corporativista do complexo com o poder

executivo se teria ampliado para o Legislativo. Porm a via privilegiada de concertao poltica continuaria
sendo a do Executivo (Soto, 1992: 282).

183

principal evidncia dessa maturao seria a transformao da ANFPC num "governo de

interesse privado", assumindo funes de poltica pblica na rea da regulao dos preos
internos da celulose e do papel e conseguindo com o respaldo da coero do Estado que
seus filiados aceitassem os acordos por ela negociados (Soto, 1992: 274).

Porm, no complexo florestal, o neocorporativismo representado pelo associativismo

econmico no substituiu totalmente o corporativismo tradicional (representado pelo
sindicalismo

tradicional).

Ambos

conviveram

sob

predomnio

dos

arranjos

neocorporativistas. Segundo essa leitura, esse fenmeno seria recorrente no Brasil e apontaria
para que, diferena de pases europeus e em particular, o caso espanhol aqui no tivesse
havido um processo de transio entre um modelo de corporativismo para outro, convivendo
sincronicamente formas tradicionais e arranjos neocorporativistas (Soto, 1992: 275).

4.1.3.3.2. Arranjos neocorporativistas no processo de formulao de polticas setoriais

no complexo tritcola

Segundo a leitura corporativista desse caso, as polticas setoriais para o complexo

agroindustrial tritcola apresentariam evidncias de acordos mesocorporativos no seu processo
de formulao, em particular a partir do momento em que o Estado intensificou sua poltica
intervencionista. Apesar de ter sido definida por um instrumento de fora isto , um
Decreto-Lei (o de nmero 120, de 1967), em plena vigncia do regime autoritrio a poltica
tritcola no poderia ser visualizada como uma imposio unilateral do Estado, mas como
resultado de um intercmbio que procurou conciliar interesses pblicos e privados. Segundo
essa leitura, essa poltica seria conseqncia de um processo iniciado nos anos 40,
caracterizado por arranjos que procuravam atender interesses dos segmentos envolvidos no
complexo e no prprio Estado. Isto , arranjos que levaram em considerao os interesses
conflituosos dos vrios segmentos das diferentes atividades interligadas atravs da cadeia
produtiva atividades do segmento de produo, comercializao, industrializao e mercado
final e que contaram com a participao decisiva do Estado na mediao desses interesses e
na soldagem entre seus segmentos (Ramalho Jr.; 1994 :43).

Olhando para a trajetria do complexo, a leitura identifica a ocorrncia de movimentos

espontneos dos triticultores, no sentido de se organizarem, por um lado, atravs de
cooperativas e associaes na produo e na comercializao, e, por outro, por meio da
184

Federao dos Triticultores do Rio Grande do Sul (FEATRIGO) tida como um rgo
moderador entre o poder pblico e os produtores buscando maior representatividade e poder
de barganha. Porem, seria s com a ao do Estado que os produtores viriam a consolidar a
organizao da sua categoria. Por exemplo, a partir do Plano de Expanso da Triticultura
Nacional (COTRIN) em 1957; com a criao da FECOTRIGO (Federao das Cooperativas
de Trigo) em 1958; e, em 1962, quando o Banco do Brasil passou a ser o nico comprador de
trigo nacional, privilegiando as cooperativas nesse processo. Com essas medidas, a difuso e
consolidao das cooperativas acelera-se ainda mais. (Ramalho Jr., 1994: 139).

atravs das aes das cooperativas e da FECOTRIGO que essa leitura identifica o
exerccio da funo de status semipblico dessas instituies, na implementao da poltica
tritcola.

Existiria uma reciprocidade de interesses, ou convenincia mtua, no inter-

relacionamento das cooperativas e a FECOTRIGO com o Estado. De um lado, ao Estado

interessava um segmento produtivo sintonizado com o processo que estatizava a
comercializao da produo nacional, no qual as cooperativas exerciam um papel
fundamental. Do outro, aos produtores interessava a participao do Estado na
comercializao, o que representava uma garantia de venda do produto, bem como a defesa da
produo nacional em relao s importaes (Ramalho Jr., 1994: 140).

Mas a reciprocidade de interesses iria alm. Para os produtores, a legitimidade da

FECOTRIGO como representante junto ao Estado significaria maiores possibilidades de
penetrao nas esferas decisrias, fazendo com que suas demandas e reivindicaes fossem
concretizadas. Do lado do Estado, particularmente aps a implementao do Decreto-Lei 120,
se poderiam identificar dois nveis de interesses. No nvel geral, estaria o interesse de governo
como um todo, relacionado ao objetivo do regime militar de regularizao do abastecimento e
da busca da auto-suficincia, fazendo do pas um grande produtor de trigo. Em nvel
especfico, se teria ainda os interesses das agncias burocrticas e dos prprios funcionrios.
Isto , ao Departamento do Trigo (DTRIG) e ao Departamento Geral de Comercializao do
Trigo (CTRIN) interessaria uma convivncia pacfica com o segmento produtivo/cooperativo,
pois o seu apoio representava maiores possibilidades de manuteno do Decreto-Lei e de
perpetuao daquelas instituies pblicas e de seus funcionrios, no processo decisrio da
poltica tritcola (Ramalho Jr., 1994: 141).

185

Esse jogo de interesses mtuos que levava reciprocidade de apoio entre o segmento
produtores/cooperativas e o Estado estaria presente j na segunda metade dos anos 50,
estendendo-se at ao final dos anos 80. Sendo que essa reciprocidade de apoio teria sido um
elemento de peso na manuteno da poltica tritcola, imposta pelo Decreto-Lei por mais duas
dcadas (Ramalho Jr., 1994: 142).

Por seu lado, no que se refere ao segmento industrial, o incio da sua organizao
remontava a 1931, com a fundao do Sindicato dos Moageiros de Trigo do Rio Grande do
Sul. Esse movimento teria nascido tambm espontaneamente dos industriais nacionais, pela
necessidade de enfrentamento do truste internacional, corporificado principalmente pela
Bunge&Born, que se instalou no pas na dcada de 20. O truste era acusado de prejudicar a
produo nacional em face do seu interesse pelo trigo importado, ao qual tinha acesso direto
ao atuar como trading no mercado internacional. Logo, todas as presses do segmento
moageiro nacional sobre o Estado giraram em torno da criao de barreiras s importaes
(Ramalho Jr., 1994: 170).

Nos anos 50, ter-se-ia uma ampla penetrao do segmento moageiro nacional nas
instncias decisrias do Estado22. O que ficaria demonstrado com a criao da Comisso
Consultiva do Trigo (CCT) em 1951, quando o Sindicato dos Moageiros do Rio Grande do
Sul foi chamado a participar formalmente da regulao de importaes. A indstria moageira
era tambm acusada de exercer forte influncia sobre o Servio de Extenso de Trigo,
inclusive pela prtica de cooptao e, mesmo, de corrupo de seus funcionrios (Ramalho
Jr., 1994: 171).

Seria no decorrer dos 80, com as tentativas de revogao do Decreto-Lei-120, que se

sentiria a fora poltica do segmento moageiro, tanto no Legislativo (por exemplo, atravs da
defesa do decreto manifestada por vrios deputados) quanto no Executivo (via CTRIN e
DTRIG). Da mesma forma que no caso dos produtores, nesse perodo haveria um apoio
recproco entre instituies pblicas e os moageiros, caracterizando uma relao de
convenincia mtua de interesses. s instituies pblicas e seus funcionrios interessava o
apoio do segmento industrial, visando a sua prpria perpetuao no escalo decisrio do

22

O Estado teria passado a privilegiar o segmento moageiro, devido aos seus interesses de governo, uma vez
que a indstria moageira assumia uma posio estratgica no complexo tritcola para o abastecimento regular do
trigo (Ramalho Jr., 1994: 173).

186

Estado. Em face desse interesse, o DTRIG e o CTRIN se abririam para o segmento moageiro,
o qual se aproveitava dessa abertura para conseguir privilgios atravs das aes
governamentais. Assim se daria continuidade ao processo de privatizao das agncias do
Estado (Ramalho Jr., 1994: 171-173).

A partir de 1982 comeariam fortes divergncias, quando aos interesses do governo foram
incorporadas preocupaes com a reduo do dficit pblico, em face das dificuldades
financeiras do Estado. Especificamente os conflitos se manifestaram em torno fixao de
preos de compra do trigo, determinao dos valores bsicos de custeio e s regras de
financiamento. Num primeiro momento, apesar deles, as presses externas no teriam sido
suficientes para revogar o Decreto-Lei 120 ou promover modificaes significativas na
poltica tritcola. Nem mesmo para reduzir sensivelmente os gastos da Conta Trigo. O que se
deveria, principalmente, associao de interesses entre o segmento produtores/cooperativas
e o DTRIG e a CTRIN. Porm, medida que se aprofundava a crise financeira do Estado,
passaram a prevalecer os interesses dos setores do governo que agiam sobre o dficit pblico,
culminando com a revogao do decreto em 1990 (Ramalho Jr., 1994: 141 e 193).

Segundo a leitura corporativista, essa revogao teria dado fim a uma poltica articulada
para todo o complexo tritcola; ou seja, o fim da regulao estatizante da comercializao do
cereal e das rgidas regras sobre sua industrializao. Desaparecia o sistema defendido pelos
principais segmentos componentes do complexo como tambm pelas instituies pblicas
envolvidas na execuo de poltica. Os prprios DTRIG e a CTRIN foram extintos. Face
indefinio (ou inexistncia) de uma poltica para o setor e de uma estrutura institucional de
regulao, no ficariam claros os caminhos a percorrer para novas formas de articulao e
canalizao de demandas junto ao Estado (Ramalho Jr., 1994: 193-194).

Junto a essa indefinio de um aparato institucional na tomada de decises para o

complexo, um conjunto de outros os fatores teriam dificultado os acordos corporativistas, nos
anos 90. Especificamente, a leitura ressalta: a inoperncia da nova Cmara Setorial do Trigo;
a necessidade de buscar o equilbrio financeiro do Estado; e a incluso do trigo no conjunto da
poltica agrcola, a qual se colocava subordinada poltica macroeconmica ou em plano
inferior a outras atividades.

187

Assim, por ter sido grandemente afetado com a liberao do comrcio e a industrializao,
o segmento moageiro apresentaria intensos conflitos internos. Esses conflitos estariam
fortemente relacionados s suas dificuldades para se organizar em torno da Associao
Brasileira da Indstria de Trigo (ABITRIGO), como representao legtima que poderia
promover a coeso interna entre os diferentes atores (Ramalho Jr., 1994: 217).

4.1.3.3.3. Ao coletiva e formas de organizao de interesses nos complexos

agroindustriais brasileiros

O terceiro e ltimo caso que ilustra a leitura corporativista da agricultura brasileira

recupera a trajetria da ao coletiva e das formas de organizao de interesses no conjunto
dos complexos agroindustriais no pas (Ortega, 1995). Para isto, toma como referncia o
modelo desenvolvido por Moyano Estrada de "sociognese do corporativismo agrrio"23.
Relembrando, o modelo identificava trs etapas no desenvolvimento das formas de
organizao de interesses: a primeira, da gnese das formas associativas; a segunda, que
corresponderia especializao funcional em sindicatos e cooperativas; e a ltima onde se
apresentariam associaes especializadas por produto setoriais e interprofissionais.

A primeira etapa isto , da gnese das primeiras formas associativas na agricultura

caracteriza-se pelo predomnio de um modelo plurifuncional segundo o qual uma organizao
desempenha funes tanto reivindicativas como de outro tipo (divulgao, capacitao, etc.).
Essa fase corresponde ao estado inicial de desenvolvimento da agricultura, no qual se tem
uma escassa diferenciao econmica e social entre os agricultores e uma grande
heterogeneidade da sua atividade produtiva (Ortega, 1995: 79).

No Brasil, essa primeira etapa teria tido incio no final do sculo XIX, com as Casas da
Lavoura do Estado de So Paulo e as Assemblias Agrcolas do Rio de Janeiro, alm de vrias
exposies e feiras agrcolas, onde se reuniam os agricultores. Seria desse contexto que
emergiriam as primeiras organizaes de natureza sindical-reivindicativa: a Sociedade
Nacional da Agricultura (SNA) e a Sociedade Rural Brasileira (SRB) (Ortega, 1995: 80).

23

Esse modelo j comentado anteriormente foi apresentado por Moyano Estrada, na Espanha (1988), e aplicado,
entre outros, por Ortega (1995) em casos brasileiros.

188

A Sociedade Nacional de Agricultura fundada no Rio de Janeiro, em 1897, por

agricultores, profissionais liberais e empresrios das indstrias extrativas tinha como
bandeiras de luta: a devoluo do status de ministrio ento Secretaria de Agricultura, que
se encontrava dentro do Ministrio da Indstria e Comrcio;

ampliar o seu espao

representativo entre os outros segmentos dos produtores agrcolas e de gado; e conseguir o

direito de associao sindical na agricultura24. No fizeram parte desse projeto associativo os
interesses cafeeiros mais importantes (de So Paulo e Minas Gerais), j que sua influncia era
poderosa no parlamento e no Executivo e seus problemas eram atendidos diretamente nos
Ministrios da Fazenda e da Indstria e Comrcio. Em 1907, a SNA conseguiu que fossem
aprovadas a criao do ministrio especfico e tambm o direito de associao sindical, o que
incentivou o surgimento de novas organizaes estaduais e nacionais, como a Sociedade
Agrcola Fluminense, a Sociedade Rural Mineira, a Sociedade Agrcola de Pernambuco, a
Federao da Agricultura de Rio Grande do Sul e a Confederao Rural Brasileira (Ortega,
1995: 268).

Por sua vez, a Sociedade Rural Brasileira foi fundada em 1919, basicamente por cafeeiros
e criadores de gado de So Paulo. Na sua fundao, tambm estavam presentes representantes
da indstria, do comrcio exportador, do setor financeiro e at o proprietrio do jornal Estado
de So Paulo. Esta diversidade de interesses implicados no ato da fundao pode ser lida
como um reflexo da integrao do capital cafeeiro em outros setores. Ao mesmo tempo, a
SRB seria o resultado de um momento poltico em que a organizao dos agricultores
implicados no complexo cafeeiro disputava o controle pela hegemonia do Estado brasileiro
com outras fraes em ascenso (Ortega, 1995: 270-271).

As reivindicaes iniciais da SRB refletem os interesses especficos do setor cafeeiro, em

particular a criao de um instituto paragovernamental especfico para a defesa permanente
do caf. O instituto foi criado 1924, transformando-se primeiro, em Instituto Nacional do Caf
e depois em Instituto do Caf de So Paulo. Durante grande parte dos anos 20, os dirigentes
da SRB ocuparam cargos nesse instituto, como tambm na Secretaria de Agricultura do
Estado de So Paulo e no Ministrio de Fazenda. Mas, com a descida dos preos do caf a em
nvel internacional, se manifestaram tenses entre os setores basicamente agrrios da SRB e
os outros, principalmente, o exportador. Essas tenses se refletiram nas relaes com o
24

Desde suas origens, estaria presente na SNA a criao de um estrutura hierarquizada e estendida por todo o
territrio nacional, articulando interesses locais atravs de sindicatos e federaes (Ortega, 1995: 274).

189

governo, as quais passaram a ser mais conflituosas, dado o apoio deste ao setor exportador
(Ortega, 1995: 271-272).

Com o avano do desenvolvimento capitalista na agricultura, o modelo da sociognese

ressalta a presena de um processo de crescente diferenciao social e econmica no mundo
agrcola e rural que correria paralelo especializao funcional no associativismo agrrio.
Essa especializao daria incio segunda fase, com a

diferenciao por um lado das

organizaes cooperativas e, pelo outro, das de natureza sindical-reivindicativa (Moyano

Estrada, 1988: 178).

No Brasil, essa segunda fase comearia com a crise dos anos 30. A especializao das
formas associativas teria trazido os primeiros conflitos significativos no seio da oligarquia
agrria brasileira, com as novas elites regionais (especializadas em atividades distintas do
caf) expondo suas reivindicaes diferenciadas. A prpria crise do setor cafeeiro e a perda de
sua hegemonia estimularam a diferenciao dentro do prprio setor, nos estados produtores
tradicionais (So Paulo e Minas Gerais), surgindo interesses especficos em torno da
problemtica do caf (Ortega, 1995: 80).

Junto com o acirramento das tenses do governo Vargas com a SRB, se daria a sua
aproximao com a SNA. O governo necessitava construir alianas com as oligarquias
regionais para se contrapor ao poder dos cafeeiros de So Paulo. O discurso unitrio da SNA
teria favorecido a aproximao com o governo, criando-se uma interlocuo de tipo
corporativista. A construo do corporativismo seria evidente com a lei sindical emanada da
Constituio de 1934 e, depois, durante o Estado Novo (Ortega, 1995: 269).

Foi atravs dessa proximidade com o governo de Vargas que os dirigentes da SNA
comearam a influenciar no s no Ministrio da Agricultura, mas tambm no Conselho de
Comrcio Exterior. Conseqentemente, passaram a opinar na elaborao das polticas
econmicas referentes ao setor cafeeiro (que no fazia parte da organizao) (Ortega, 1995:
269).

190

Ao mesmo tempo, o antigo empenho da SNA em criar uma estrutura confederativa na

agricultura foi conseguido com dificuldade durante essa fase25. A proposta de sindicalizao
corporativa do Estado Novo de 1939 foi rejeitada pela maioria do patronato rural (em
especial, pela SRB), tendo, entre seus principais motivos, que essa legislao colocava em
igualdade de condies em termos organizacionais os setores patronal e de trabalhadores.
Em 1945, a SNA consegue que o governo aceite reconhecer as estruturas organizacionais prexistentes, adaptadas ao novo sistema de representao vertical, como legtimas
representantes dos agricultores, incluindo nelas trabalhadores, parceiros e pequenos
produtores. Porm, mais uma vez pelas resistncias dos setores majoritrios do patronato
rural, o processo no decolou. Em 1948, uma vez deposto o governo Vargas, a SNA retomou
os esforos para impulsionar a corporativizao da representao agrria, enfrentando as
divergncias entre as distintas fraes do empresariado agrcola. S em 1951, depois da
eleio de Vargas para um novo mandato que, na sede da SNA, foi fundada oficialmente a
Confederao Rural Brasileira (CRB)26, com a participao de federaes de 14 estados,
inclusive, de So Paulo27 (Ortega, 1995: 269-276).

Assim, nessa segunda fase, no caso brasileiro, se manifestaria uma profunda

transformao da estrutura do Estado, com o corporativismo estatal verticalizando a
representao dos interesses econmicos e sociais, sob um estreito controle do Estado28. A
leitura destaca a dupla caracterstica da estrutura organizacional do Estado, entre 1930 e 1945:
por um lado, a centralizao das polticas macroeconmicas e por outro uma descentralizao
funcional administrativa que permitiria atender as demandas especficas das oligarquias
regionais, mas sem perda do controle pelo poder central. Esse duplo carter implicaria no
incremento da irracionalidade administrativa devido sobreposio de rgos e funes,

25

Na realidade, a SNA tinha arranjado, em 1928, a criao da Confederao Rural Brasileira (CRB), mas a nova
entidade no conseguiria sair do papel, tanto pelos conflitos de interesses como pela prpria inrcia da SNA
(Ortega, 1995: 274).
26
A criao efetiva da Confederao Rural Brasileira veio a significar, paradoxalmente, a perda de protagonismo
da SNA a sua principal mentora no cenrio da representao dos interesses agrrios e rurais do Brasil
(Ortega, 1995: 270).
27
Apesar de sua participao, So Paulo sempre procurou manter sua autonomia.
28
Do ponto de vista poltico, essa leitura ressalta que o movimento de 1930, que levou Getlio Vargas ao poder,
significou um passo importante no aprofundamento das relaes corporativistas na sociedade brasileira. De um
lado, favorecia a integrao inter-classes e, de outro, impulsionava a integrao territorial entre as regies do
Estado-nao. Alm de transformaes em termos de representao dos interesses classistas, o movimento
trouxe o questionamento da hegemonia da oligarquia paulista cafeeira, abrindo espao para outras oligarquias
regionais (Rio Grande do Sul e Nordeste) e para novos grupos sociais vinculados aos setores industriais (Ortega,
1995: 252).

191

originando-se conflitos de competncias atravs de disparidades de regimes jurdicos e

institucionais (Ortega, 1995: 253-4).

No fim da era Vargas (1954) e particularmente com o governo Kubitscheck (1956-60), o

processo de internacionalizao da economia brasileira, juntamente com a participao direta
do Estado numa srie de reas, conduziu a uma intensa oligopolizao dos mercados, o que
teria facilitado a emergncia de novas organizaes de interesse, cuja liderana comeou a ser
exercida por membros destacados das grandes corporaes industriais. Com a poltica
desenvolvimentista, o governo impulsionou o estabelecimento de um pacto com os
empresrios nacionais e com o capital multinacional a chamada Trplice Aliana para dar
incio ao Plano de Metas. Nesse pacto os trabalhadores foram excludos29.

O carter concentrador desse modelo, ao entrar em crise no comeo dos anos 60 e

provocar uma onda de protestos sociais, teria questionado toda a estrutura democrtica. No
governo Goulart (1962-64) no foi mantido o pacto elitista da Trplice Aliana. Assim, em
1964, os militares intervieram para restabelecer a ordem, resgatando o pacto poltico
vigente no Plano de Metas (Ortega, 1995: 203 e 255).

No que diz respeito ao sistema de representao de interesses agrrios, na dcada de 60 foi

novamente modificada a legislao sindical, com a aprovao do Estatuto do Trabalhador
Rural. Essa modificao levou os pequenos proprietrios, os parceiros e os arrendatrios a
deixarem de estar afiliados Confederao Rural Brasileira, para formarem parte da base
social da nova organizao de natureza sindical a Confederao Nacional dos Trabalhadores
de Agricultura (CONTAG). Em 1964, a junta militar regulou a criao da CONTAG e da
Confederao Nacional de Agricultura (CNA), em substituio CRB30 (Ortega, 1995: 276).

O regime militar iniciou um conjunto de reformas institucionais que pretendiam dar novo
flego ao modelo de industrializao. Assim, entre o final da dcada de 60 e o incio da
dcada de 70, a economia brasileira passaria por um novo perodo de franca expanso o
"milagre brasileiro" com altas taxas de crescimento anuais. Sendo que, no fim da dcada de

29

O feitio parcial da concertao no Brasil seria uma de suas caractersticas mais evidentes, quer no perodo
formalmente democrtico (1956-60), quer no perodo do regime militar (Ortega, 1995: 255).
30
CONTAG e CNA tornaram-se as organizaes oficiais de representao dos interesses agrrios brasileiros at
a aprovao da Constituio de 1988, a qual restaurou a liberdade sindical (Ortega, 1995: 276).

192

70, a estrutura industrial brasileira se encontraria completa, em termos da conformao da

pirmide verticalmente integrada da economia (Ortega, 1995: 203-204).

Aps o desenvolvimento do departamento de bens de produo do setor da agricultura

teria se acelerado a sua integrao nos complexos agroindustriais. Em todo o processo de
passagem de uma dinmica comandada pelos complexos rurais para outra liderada pelos
complexos agroindustriais (CAIs), o carter intervencionista do Estado teria sido
fundamental31 (Ortega, 1995: 214-216).

Os recursos volumosos e as altas taxas de subsdio implcitas ao crdito rural teriam

sedimentado slidas alianas urbano-rurais ao mesmo tempo em que contribuam para a
transformao da base tcnica da produo rural. As condies favorveis do financiamento
converteram-se no mecanismo principal do Estado na articulao dos interesses
agroindustriais. Essa poltica expansionista originou um rpido crescimento da demanda por
insumos modernos, criando-se assim um espao de mercado para a consolidao dos CAIs.
(Ortega, 1995: 214-222)

Como resultado desse processo de modernizao, a agricultura brasileira inseriu-se nos

CAIs, emergindo grupos mais interessados em problemas especficos ligados produo e
sua integrao industrial, e no nos problemas horizontais tpicos das preocupaes das
organizaes agrrias de carter geral. Por sua vez, a CNA foi-se convertendo numa espcie
de extenso burocrtica do regime militar, longe dessas modificaes que estavam ocorrendo
no setor agrrio brasileiro. O vazio de representao foi sendo preenchido com novas
associaes de natureza civil, desenvolvidas sobretudo em torno de produtos, e que no
reconheciam a CNA como representante exclusiva de um setor cada vez mais diferenciado
(Silva H.O., 1992: 174). Essas novas formas organizacionais as associaes especializadas
por produto seriam mais apropriadas do que as tradicionais, para articular os interesses dos
agricultores com exploraes modernizadas e integradas no sistema agroindustrial brasileiro
(Ortega, 1995: 243).

31

A ao do Estado propiciou a criao de uma estrutura nacionalmente integrada de investigao e difuso de

tecnologia (EMBRAPA e EMBRATER), da infra-estrutura bsica para o pleno desenvolvimento de uma
agricultura intensiva, e sobretudo a promoo de uma ativa poltica de financiamento institucionalizada,
principalmente, atravs do Sistema Nacional de Crdito Rural (Ortega, 1995: 217).

193

A presena e o papel dessas novas associaes especializadas por produto apontam para
a terceira etapa ou fase no modelo de "sociognese do corporativismo agrrio". Isto , uma
etapa onde, no marco do processo de industrializao e modernizao da agricultura e com a
intensificao da integrao da atividade agrria nos complexos agroindustriais, se romperia
com o velho particularismo rural, diluindo-se os interesses dos produtores agrcolas no
conjunto da cadeia correspondente. As organizaes profissionais de carter geral perderiam a
sua funcionalidade como canais de representao dos interesses agrrios, em favor das
organizaes de carter setorial e interprofissionais32 (Moyano Estrada, 1988: 14).

Assim, no caso brasileiro, as organizaes reivindicativas no sindicais se converteriam

em canais privilegiados para a representao dos interesses dos CAIs. O que no teria
significado no desaparecimento dos antigos modelos de representao baseados nas
organizaes profissionais agrrias de carter geral. Continuou existindo uma representao
oficial, herdeira, na sua estrutura, do corporativismo estatal de perodos anteriores33 (Ortega,
1995: 90).

No contexto do processo de democratizao, a crise econmica dos anos 80 aprofundou as

tenses sociais e fortaleceu o movimento em favor da reforma agrria, que tinha ressurgido
nos finais dos anos 70. Os proprietrios rurais colocaram a necessidade de rearticular seus
interesses numa forte representao, unificando os proprietrios de terra frente s foras
reformistas. (Ortega, 1995: 280)

32

Dada a diversidade de funes e de caractersticas que apresenta a forma das organizaes interprofissionais,
se faria necessrio levar em conta na anlise o processo histrico que tem levado sua formao em cada pas e
a atitude do poder poltico frente a elas. No caso dos pases mais desenvolvidos, o surgimento de uma
organizao interprofissional estaria intimamente ligado existncia de organizaes profissionais fortes nas
distintas fases do processo produtivo. No caso de pases menos desenvolvidos onde o processo de
corporativizao mais tardio, originando um corporativismo parcial e excludente como seria o caso do Brasil
o processo de constituio dos CAIs e a integrao dos produtores neles, poderia ser liderado pelas prprias
agroindstrias, sem que as organizaes profissionais agrrias tenham alcanado um estado avanado de
organizao. Nesse caso, o fortalecimento das organizaes profissionais poderia ocorrer simultaneamente com
o desenvolvimento dos CAIs e de um incentivo organizao por setores da agricultura. Nesse contexto as
organizaes interprofissionais que se conformam tenderiam a assumir o protagonismo da representao do
mundo rural, sem que as organizaes profissionais agrrias tenham conseguido desempenhar esse papel na fase
neocorporativista do associativismo agrrio. Ou seja, a fase de hegemonia das organizaes profissionais
agrrias praticamente poderia no existir nos pases menos desenvolvidos, como o Brasil, comparativamente aos
pases europeus ocidentais (Ortega, 1995: 97-98).
33
Em meados da dcada de 70 e incio da de 80, a representao legal-formal da agricultura brasileira teria tido
pouco sentido para os segmentos mais dinmicos dos CAIs. Para Graziano da Silva (1992), ela servia mais para
representar o setor agrrio nas suas comemoraes oficiais, do que para canalizar as reivindicaes dos
segmentos mais dinmicos da agricultura brasileira (Ortega, 1995: 279).

194

Aproveitando a debilidade da CNA e com o objetivo de oposio ao movimento da

reforma agrria, surgiu a Unio Democrtica Ruralista (UDR). A UDR, que inicialmente
congregou os grandes proprietrios rurais e criadores de gado no-modernizados das regies
norte e centro-oeste, combinando aes violentas com manifestaes de massas, conseguiu
um nmero de associados superior ao das organizaes agrrias oficiais (Ortega, 1995: 280).

Em 1986, foi constituda a Frente Ampla do Agropecurio Brasileiro composta

principalmente por organizaes patronais (CNA, SNA e SRB), pela Organizao de
Cooperativas Brasileira (OCB) e organizaes representativas dos industriais com interesse na
agricultura permitindo s organizaes agrrias tradicionais recuperar o protagonismo
perdido. A Frente Ampla do Agropecurio Brasileiro pode ser vista como uma resposta tanto
UDR como ao estado de decomposio em que se encontrava a estrutura oficial de
representao do setor agrrio. A patronal agrria estaria procurando uma representao de
carter unitrio para dirigir a luta contra a reforma agrria e as reformas constitucionais

34

(Ortega, 1995: 281-282).

Uma vez derrotada a proposta de reforma agrria, a exaltao do discurso unitrio e

ruralista em especial o propugnado pela UDR se esvaziaria. A maioria dos agricultores
modernizados teria voltado sua ateno para problemas mais especficos, como crdito,
preos mnimos, armazenamento, transporte, cmbio monetrio, etc. O enfrentamento desses
problemas teria sido canalizado atravs das organizaes setoriais por produto, que
proliferaram durante esse perodo35 (Ortega, 1995: 284).

Junto com a proliferao de associaes setoriais por produto, surgiu em 1993 uma
coordenadora de organizaes interprofissionais, a Associao Brasileira do Agribusiness
34

No s os setores patronais agrrios se articularam contra a reforma agrria, mas tambm os setores
industriais, incluindo os que possuam interesses diretos na agricultura. Os setores industriais, a montante e a
jusante, estavam interessados em que se mantivessem as estruturas agrrias s quais se haviam adequado as
estruturas produtivas de suas empresas. Ao mesmo tempo, as empresas agroindustriais temiam que a reforma da
estrutura fundiria do pas, na medida em que originaria uma desconcentrao da propriedade e a incorporao
dos setores marginalizados durante o processo de industrializao da agricultura, implicasse uma nova diviso do
gasto oramentrio do Estado, numa altura em que os cofres pblicos estavam muito vazios. Finalmente, os
agricultores modernizados viam da mesma forma a reforma agrria como algo que iria disputar os fundos
pblicos indispensveis para a consolidao e ampliao do processo de modernizao (Ortega, 1995: 284-286).
35
Para essa leitura, seria importante distinguir entre essas aes empreendidas por organizaes patronais
agrrias em defesa da propriedade privada da terra e de uma poltica agrcola favorvel, realizadas atravs de
uma estratgia tipo lobby ao nvel do parlamento, do processo mais amplo de articulao de interesses e de
relaes entre corporaes voluntariamente organizadas, que teria se dado na sociedade e cujo reconhecimento
pelo Estado teria resultado da legitimidade da sua representatividade (Ortega, 1995: 289).

195

(ABAG). Sob o comando do presidente da Organizao de Cooperativas do Brasil (OCB), ela

poderia ser vista como a institucionalizao da Frente Ampla da Agricultura numa
organizao de carter vertical e independente das organizaes tradicionais, de corte
horizontal e vocao geral (Ortega, 1995: 338).

A base social pretendida pela ABAG era bastante heterognea, indo desde os agricultores
associados individualmente ou pelas suas cooperativas, at os grandes grupos econmicos de
agribusiness, passando por investigadores de instituies pblicas e de universidades. Ao
tentar atingir uma base social to heterognea e, em muitos casos, formada por membros cujas
relaes eram, real ou aparentemente, conflituosas, considerava-se que a ABAG no poderia
exercer aes de tipo setorial e que sua ao apenas teria xito se concentrasse seus esforos
no mbito superior do sistema agroindustrial brasileiro36 (Ortega, 1995: 342-346)

As organizaes tradicionais (CNA, SRB e UDR) reagiram com desconfiana em relao

criao da ABAG, pois veriam-na como uma concorrente no campo da representao. A
oposio ABAG no provinha exclusivamente das organizaes profissionais agrrias, mas
tambm das organizaes que representavam os interesses da agroindstria como a
Associao Brasileira da Indstria da Alimentao (ABIA) que viam tambm a nova
entidade como uma duplicidade na representao (Ortega, 1995: 338-339).

Assim o cenrio que se delineava em meados dos anos 90 seria de forte competio por
espaos de representao entre as organizaes gerais tradicionais e as novas especializadas e
interprofissionais, numa disputa pela hegemonia da representao em todo o complexo
agroindustrial brasileiro (Ortega, 1995: 350). Essas disputas davam-se num contexto de fortes
transformaes econmicas, sociais e polticas experimentadas no s na agricultura, como na
sociedade nacional. Essas transformaes teriam permitido o surgimento de prticas
neocorporativistas de articulao de interesses, prticas essas que tiveram incio antes da

36

As aes principais da ABAG seriam o lobby perante o governo e o legislativo, a divulgao para os
associados reais e potenciais, a investigao, a articulao interna no agribusiness e com entidades empresariais
de outros segmentos da economia. Participava em instncias consultivas do governo, como o Conselho Nacional
de Segurana Alimentar (CONSEA). No campo internacional, trabalhava como grupo de presso sobre o
governo, nas questes relativas integrao no Mercosul e contra o protecionismo dos pases desenvolvidos nas
negociaes do GATT. A bandeira reivindicativa mais importante da ABAG era a proposta de uma poltica de
segurana alimentar (Ortega 1995: 340 e 347).

196

transio democrtica37. Partindo dos diferentes setores da economia, criaram-se cmaras

setoriais, apoiadas pelo governo e com a presena de empresrios e trabalhadores. Embora no
comeo tenham sido mais cmaras de governo e empresrios, tentando controlar os preos,
passaram a contar, mais tarde, com a participao de trabalhadores (aqueles mais
organizados) e a discutir temas como a reduo fiscal para incentivar novos investimentos ou
a recuperao salarial, alm de continuarem tentando controlar os preos. Segundo essa
leitura, se daria assim incio a um pacto social em nvel de mesocorporativismo, embora a
profundidade da crise e a urgncia de atender questes conjunturais dificultassem a
implementao de muitas das decises tomadas (Ortega, 1995: 263/4).

No que se refere ao sistema agroindustrial brasileiro, a leitura ressalta a existncia de

diversos espaos setoriais de interface entre sociedade e governo, vrios deles com
representao interprofissional. Por exemplo, o Conselho Nacional de Poltica Agrria e a
Cmara Setorial da Agroindstria. O Conselho, criado pela Lei Agrria de 1991, era um rgo
vinculado ao Ministrio de Agricultura encarregado de coordenar a aplicao da poltica
agrria, e cuja composio respondia a critrios de representao interprofissional. A Cmara
Setorial da Agroindstria tambm possua carter interprofissional, alm de contar com a
participao das centrais sindicais dos trabalhadores tanto rurais como dos assalariados
urbanos das agroindstrias (Ortega, 1995: 290-291).

Alm do Conselho e da Cmara, tambm se manifestariam novas propostas de relaes

neocorporativas com a diminuio do papel governamental. Por exemplo, no setor cafeeiro,
onde se props a auto-regulao a partir de uma entidade interprofissional capaz de articular
as relaes do setor com o governo. (Ortega, 1995: 264).

Tambm se ressalta a importncia de outras experincias, ainda que no formalizadas,

como a dinmica desenvolvida em alguns organismos pblicos que, de um modo informal,
convocavam os representantes dos diversos segmentos do setor agroindustrial na hora das
tomadas de deciso. Por exemplo, a prtica desse tipo que vinha acontecendo desde os anos
70, entre os responsveis da CFP na determinao dos preos mnimos, base para a fixao
dos critrios de financiamento agrcola (Ortega, 1995: 291-292)

37

A transio democrtica poderia ser vista em muitos sentidos como a consumao, em forma legal com a
Constituio de 1988 das transformaes que ocorriam h algumas dcadas na realidade poltica e social
brasileira (Ortega, 1995: 290).

197

Nesse contexto de transformaes, a leitura corporativista ressalta a questo de at onde as

organizaes interprofissionais responderiam existncia de um interesse geral percebido
como tal pelos diferentes grupos de interesse e pelo governo. Ao mesmo tempo, a leitura
reafirma a importncia de considerar as relaes entre as velhas e as novas formas de
articulao de interesses no Brasil, visando ver at onde semelhana dos pases da Unio
Europia se daria uma especializao funcional entre ambas, ou se estariam, ainda, numa
fase de concorrncia entre si por ocupar espaos de interlocuo. Isto , at onde a situao no
Brasil apontaria para uma fase de transio entre o velho e novo corporativismo, na qual a
persistncia do velho corporativismo dificultaria a emergncia das novas formas de
representao de interesses, vinculadas aos complexos agroindustriais (Ortega, 1995: 356).

Finalmente, em termos mais gerais, essa leitura corporativista da agricultura brasileira

reafirma o debate com as leituras pluralistas que j se manifestava em torno de outras reas de
poltica pblica e no contexto maior das relaes Estado e sociedade. Considera-se que a
emergncia do Parlamento durante a transio democrtica, com seu prprio poder poltico, a
dbil organizao do sistema de partidos e a pequena participao popular organizada teriam
permitido que os grupos de presso dos interesses privados ganhassem espao. Porm, essa
situao no justificaria a leitura feita desde a abordagem pluralista de acreditar que a
denominada participao pluralista da sociedade atravs da prtica do lobby teria assumido
o protagonismo na vida poltica brasileira (Ortega, 1995: 289-290).

4.2. As Leituras Pluralistas: Grupos de Interesse, Arranjos Institucionais e Polticas

Justamente, numa apreciao oposta corporativista, nas leituras pluralistas se destaca a

tendncia ao protagonismo da participao da sociedade nas suas relaes com o Estado.
Tendncia esta que se manifestaria desde a democratizao. Nesse contexto, seria evidente o
florescimento da sociedade como tambm, no sistema poltico, o ressurgimento do
Legislativo como arena importante no processo decisrio da formulao de polticas, abrindo
maior espao para as formas pluralistas de fazer poltica pblica.

Para as leituras pluralistas, os estudos que desde o neocorporativismo procuravam dar

conta desse florescimento da sociedade, destacando a renovao da influncia empresarial
nos processos decisrios, a flexibilizao da estrutura corporativa tradicional e a proliferao
198

das novas associaes por produto e interprofissionais, no dariam conta plenamente das
novidades ocorridas no momento da Constituinte. O olhar corporativista teria se tornado
estreito para cobrir o leque de alternativas que se teriam aberto no processo de
democratizao, em termos de articulao de interesses e de influncia nas polticas (Vianna,
M.L.W., 1994 : 97).

Com um olhar alternativo a essa reproduo da viso corporativista, na segunda parte

deste captulo sero apresentadas trs leituras do pluralismo nas quais se ressaltam diversos
aspectos dessa maior participao da sociedade. Especificamente se destacaro: o papel dos
grupos de interesse e sua prtica de lobby; o desenvolvimento de arranjos institucionais
especficos de cunho pluralista que se vinham apresentando j no Estado burocrticoautoritrio; e a valorizao das arenas decisrias e dos atores na poltica para a agricultura no
perodo ps-constituinte.

4.2.1. A nfase nos grupos de interesse e no lobismo

A identificao e a qualificao das semelhanas polticas entre o Brasil e os EUA esto

na base de uma leitura pluralista que reconhece o papel dos grupos de interesse e do lobismo,
como um enfoque alternativo e mais adequado que o do neocorporativismo, na anlise dos
processos de formulao e implementao de polticas pblicas no contexto brasileiro psditadura militar.

Algumas das peculiaridades americanas, especialmente aquelas relacionadas

organizao sociopoltica e s formas de presso dos grupos sociais sobre o processo
decisrio, seriam reconhecveis no recente processo de democratizao no Brasil38. Em
particular, essa leitura ressalta a importncia da articulao de distintos interesses no plano
social, a agitao poltica aberta dos mesmos com vistas a influenciar decises e a valorizao
do Congresso como arena privilegiada da atuao. Estas teriam sido novidades consagradas
pelo momento da Constituinte que cristalizariam mudanas importantes no relacionamento
dos cidados com o Estado, as quais j vinham se conformando na democratizao
desencadeada desde o final dos anos 70 (Vianna, M.L.W., 1994: 96/97).
38

Uma forma de entender a nova configurao, que no perodo de democratizao abriria espao para a
alternativa analtica do lobismo, se encontraria nas singularidades da modernizao propulsada no autoritarismo
do ps-64 em relao do varguismo. Lus Werneck Vianna (1991) usa a metfora americanismo versus
europesmo para distinguir os processos implementados pelos dois regimes autoritrios.

199

Com o fim da ditadura militar, ainda que a instncia do Executivo continuasse a ter
importncia como locus decisrio com todas as inovaes acontecidas em termos de acesso
e presso dos grupos s agncias governamentais o Legislativo teria sido revalorizado,
ampliando-se as funes parlamentares e modificando-se os sistemas de interao entre os
poderes da Repblica. Essa nova configurao estaria dada pela redefinio dos centros de
deciso, a revitalizao dos partidos e das comisses parlamentares, o fortalecimento dos
sindicatos e dos grupos de interesse, a atuao aberta dos lobbies e a renovao dos centros de
intercomunicao. A nova configurao abriria a possibilidade de examinar a lgica dos
processos decisrios sob a ptica de competio de interesses, tpica do pluralismo, e do
lobismo em particular. Considerando-se que os lobbies atuam mais no Congresso e
constituem veculos decisivos e disseminados de influncia, o Brasil ps-ditadura militar se
aproximaria mais, guardadas as especificidades, do modelo americano de grupos de interesse
que competem no mercado poltico do que dos sistemas de integrao negociada ao estilo
europeu (Vianna, M.L.W. 1994 : 98-99).

4.2.1.1. Os grupos de interesse na agricultura

No que diz respeito agricultura, essa leitura que pe a nfase no papel dos grupos de
interesse e na sua prtica de lobby se faz presente em anlises como as de Lopes (1988) ou de
Paulinelli (1989), entre outros. No contexto de mudana do regime poltico, fruto do processo
de transio democrtica, um conjunto de grupos de interesse rurais passariam a influenciar
diretamente as decises de poltica agrcola, dando mostras de um forte exerccio de poder
poltico e estabelecendo um novo equilbrio de foras nos processos de formulao de
polticas para o setor (Lopes, 1988).

Fazendo um retrospecto, essa leitura aponta que as polticas adotadas durante o perodo
autoritrio, visando incentivar o processo de industrializao, teriam trazido graves prejuzos
para a agricultura. O Brasil, que at meados dos anos 70 era um grande exportador mundial de
alimentos, passou a ser, desde o final do anos 80 at o incio dos anos 90, um forte
importador. Esse processo seria resultado de um pacto poltico entre grupos de interesse
agroindustriais e o governo, que era excludente em relao a uma grande parcela dos que
viviam no meio rural, tanto proprietrios quanto trabalhadores rurais. O que teria facilitado
esse pacto poltico foi o fato do poder decisrio passar por fora do Congresso, centrando-se no
Executivo, dentro de um processo administrativo e fechado, e no legislativo e aberto.
200

Embora os produtores agrcolas fossem consultados, sua opinio muitas vezes no era tida em
considerao, pois as decises j teriam sido tomadas. A situao mudaria s com a
democratizao, quando os grupos de interesse da agricultura conseguiram maior poder
poltico de presso sobretudo no Congresso passando a ser levados em conta nas decises
sobre as polticas a serem implementadas (Lopes, 1988: 147-148).

Na democratizao, a conjugao da quebra do regime autoritrio, que exclua um grande

nmero de produtores dos processos decisrios, a revalorizao do espao do Congresso e
uma srie de erros na estratgia de conduo da poltica agrcola vieram ao encontro da
consolidao de novos grupos de interesse de origem agrcola. Desse encontro teriam surgido
mudanas na poltica agrcola, dando preferncia a gros, fibras vegetais e oleaginosas. Esses
grupos passariam a ter um papel de impor decises, liberando os mercados agrcolas da
interveno do governo e rompendo com a forma tradicional de fazer poltica dependente das
agncias do Poder Executivo (Lopes, 1988: 148).

4.2.1.2. Os grupos de interesse e a arquitetura da poltica agrcola antes da

democratizao

At 1985, havia inmeros grupos de interesse (formais ou informais) atuando diretamente

dentro das instituies do governo. Exceto o caso dos alimentos bsicos, no havia nenhum
setor que processasse produtos agrcolas como matrias-primas, que no tivesse um tipo de
forma associativa que defendesse seus interesses. Embora variassem de grau de organizao e
unio dos membros, quando se tratava de decises que lhes pudessem ser favorveis, os
grupos de interesse sempre tentavam persuadir os tcnicos de governo sobre as medidas a
implementar, ocultado as suas tentativas de realar seus lucros com o mote da defesa dos
interesses do pas" (Lopes, 1988: 149).

Medidas e favores polticos permitiriam que esses grupos internalizassem transferncias

de renda de grande nmero de produtores e contribuintes. Alguns desses grupos foram se
fortalecendo, por um lado, porque a atividade tinha retornos palpveis e, por outro, porque o
prprio governo os criava e fortalecia. (Lopes, 1988: 149).

Entretanto, no se teria conformado um verdadeiro grupo de interesse da agricultura

como setor, pelo menos nas instncias decisrias de medidas administrativas. Existiam grupos
201

especficos. Porm os rgos de classe teriam sido cooptados pelo sistema de crdito rural.
Parcelas expressivas de representao dos produtores, como as cooperativas, participariam
ferozmente das disputas pelo crdito para construrem infra-estrutura, passando a exibir
elevada vulnerabilidade por exposure financeiro. No ousando, por isso, questionar as
decises do governo, nem buscando centralizar a ao de outros grupos de interesse em suas
relaes com o Executivo (Lopes, 1988: 149).

Ante esse quadro, para entender a poltica agrcola dos anos 70 e incio dos 80, tanto no
que se refere interveno do governo nos mercados de produtos de exportao como no
controle dos preos internos dos alimentos, essa leitura aponta que seria necessrio olhar para
os interesses de atores especficos. Isto , o processo decisrio estaria dominado por interesses
industriais (em particular os agroindustriais) e os do prprio governo (Lopes, 1988: 150).

Os grupos agroindustriais apresentavam uma lista de razes para justificar a necessidade

de interferncia do governo nos mercados, em particular no que se refere aos mercados de
produtos de exportao. Essas justificativas iam desde a defesa do emprego no setor industrial
at a concorrncia desleal para com outros exportadores no mercado externo e contra a
exportao de matria-prima. Assim, as intervenes do governo sempre teriam sido muito
pesadas. Alm da sobrevalorizao cambial e de incentivos fiscais que neutralizavam os
efeitos da sobrevalorizao para quem exportava manufaturados, houve uma srie de medidas
de exceo que se tornaram praxe; por exemplo, o contingenciamento de exportaes, os
controles administrativos e as suspenses temporrias. Essa poltica seria resultado da presso
dos grupos de interesse agroindustriais. Na prtica, a ao desses grupos teria como horizonte
o curto prazo, organizando-se de safra em safra, para reter a matria-prima no mercado
interno e internalizar os benefcios (lucros) dos preos baixos dos seus insumos bsicos.
Assim, um pequeno grupo organizado transferia para si a renda, tributando um grande grupo
mal organizado de produtores, dispersos num pas de dimenses continentais (Lopes, 1988:
150- 151).

No caso dos alimentos, o governo teria fortes motivos para transferir renda da agricultura
para o setor urbano e para os intermedirios. Alm do apoio urbano e do compromisso com os
setores industriais de viabilizar seus lucros e investimentos, atravs do salrio real
artificializado pelos preos baixos dos alimentos, o governo agiria como um Estado
empresrio interessado tambm em viabilizar seus lucros e investimentos. Mas igualmente,
202

por exemplo, atravs da poltica de estoques pblicos, o setor privado transferia para o
governo o papel de carregar posies pesadas em relao aos estoques, passando assim a
formar grupos de interesse para liber-los a custos muito baixos. Essa poltica de dumping de
estoques no mercado interno desorganizava esses mercados e criava grupos de interesse que
disputavam os estoques baratos (Lopes, 1988: 151).

Essa arquitetura poltica das polticas agrcolas implicava a necessidade de contrapartidas.

Para enfrentar as ameaas reais de queda de produo, de crises domsticas de escassez e de
perda de exportaes que os cortes impostos pelo controle dos preos internos provocaria, o
governo desenvolveu uma poltica intensa de crdito subsidiado para a agricultura. Atravs da
concesso de crdito rural subsidiado com a roupagem de modernizar a agricultura
pretendia-se, uma vez atendidos os interesses dos industriais, cooptar os produtores agrcolas
fortes que, sendo poucos e potencialmente organizveis, tambm desfrutavam de poder
poltico (Lopes, 1988: 152).

Com essa soluo, no necessariamente tima, se viabilizaria a combinao dos interesses

do governo e dos tecnocratas, unidos na industrializao, enquanto se cooptaria os produtores
de grande porte, neutralizando-os no potencial exerccio de poder poltico. Ao trazer grandes
produtores para dentro do jogo de interesses, se estaria procurando que eles no se
organizassem nem pressionassem por mercados mais livres, o qual comprometeria a
manipulao de preos e o processo de transferncia de renda dos produtores mal organizados
(Lopes, 1988: 152).

Esse pacto de interesses teria caractersticas muito prprias. Primeiro, o mercado de

servios polticos de intermediao, apesar de antigo, era pequeno, pela prpria concentrao
do poder decisrio. Essa concentrao facilitava um lobbying com custos de conduo baixos.
Nesse sistema as agncias, departamentos e empresas do governo desfrutavam de um enorme
poder decisrio, chegando a impor suas opinies sobre assuntos que teriam que ser de
competncia do Congresso (como a transferncia de renda entre grupos, impostos, subsdios,
etc.). Mas essa concentrao de poder no seria igualitria entre as agncias do governo. Ela
se dava em agncias que tinham ligao com grupos de interesse organizados, como os
industriais. No caso das agncias que defendiam interesses difusos de produtores no
organizados ou com sistemas de organizao pouco geis para a ao de lobbying como era

203

o caso da grande parte da agricultura brasileira estas tenderam a perder poder (e oramento),
sendo relegadas suas polticas (Lopes, 1988: 153).

Em segundo lugar, os indivduos que conduziam na burocracia governamental os

processos decisrios, serviriam a interesses muito especficos, alm de seus prprios
interesses. Ao internalizarem poder para suas instituies governamentais, recebiam tanto os
elevados salrios da tecnoburocracia brasileira como a promessa de, se deixassem o setor
pblico, bons salrios naquelas reas do setor privado que se estivessem beneficiando com
suas decises de poltica (Lopes, 1988: 153).

Finalmente, nesse contexto os controles administrativos e as intervenes nos mercados

criaram uma demanda por esses servios polticos de intermediao. A concentrao do poder
decisrio tornaria o lobbying menos custoso, mais lucrativo e menos incerto. O risco ficava na
continuidade do regime poltico, que permitia essa concentrao. Isto , na continuidade do
sistema autoritrio que permitia a realizao de pactos excludentes que marginalizavam a
grande maioria dos produtores do processo decisrio na agricultura (Lopes, 1988: 153).

4.2.1.3. A democratizao, a fragmentao do pacto entre grupos agroindustriais e

governo e a consolidao do lobismo

A fragmentao desse pacto que comandou a poltica agrcola principiou com a mudana
do regime poltico, quando o Congresso passou a reivindicar maior participao na
formulao da poltica agrcola (Lopes, 1988: 153).

Nesse contexto de mudana de regime, quando o dinheiro acabou e o dficit pblico teria
mostrado a irracionalidade das polticas adotadas (em todos os setores), o pacto se
fragmentou. Segundo essa leitura, o pacto no quebrou pelo aparecimento de grupos de
interesse dos produtores pobres (isto , aqueles que pagavam os impostos representados pelas
polticas de controle de preos). Na prtica, teria sido a falta de dinheiro e um conjunto de
pequenos erros especficos de estratgia, que levaram ao rompimento do pacto e
fragmentao da coalizo de interesses em torno do governo e da tecnoburocracia (Lopes,
1988: 152).

204

Entre esses erros alguns deles provenientes do passado poderiam se destacar: a

taxao de subprodutos das indstrias de leos vegetais e a posterior proibio de exportao
de derivados, que colocou a esse subsetor contra o governo; a extenso dos controles de
preos a insumos e produtos processados com o Plano Cruzado, que acarretaram grandes
prejuzos para os setores industriais; o fim dos subsdios aos financiamentos rurais, que
rompeu a paz dos acordos justamente com os produtores que mais fora poltica tinham
dentro da agricultura; a armadilha dos juros do Plano Cruzado, que levou a que os produtores
tivessem que assumir dvidas quase impossveis de pagar; e a questo da reforma agrria, cuja
incompetente conduo poltica pelo governo propiciou a radicalizao de posies
antagnicas, mas mostrando aos grupos de interesse da agricultura que eles tinham mais poder
do que imaginavam (Lopes, 1988: 154).

O golpe mortal desses erros foram as importaes de alimentos do Plano Cruzado, que
tiveram efeitos que transcenderam os limites do setor produtor agrcola. Esses efeitos tambm
atingiram o setor de produo de insumos, levando prejuzos ao negcio agrcola como um
todo. As perdas foram elevadas e generalizadas, a ponto de se romper o sistema tradicional de
pacto poltico, formando uma nova coalizo entre os produtores de insumos, a indstria de
processamento de produtos agrcolas (alimentos e matrias-primas), as elites agrcolas e as
cooperativas. Nasceram movimentos de coalizo entre os interesses agrcolas, tais como a
Frente Ampla da Agropecuria Brasileira, que congregava produtores, industriais e todos os
rgos de representao pblica de produtores organizados. Atravs da prtica do lobby,
conseguiram mobilizar novos parlamentares e no s aqueles que j estavam includos em
frentes da agricultura e do cooperativismo (Lopes, 1988: 154).

As lideranas polticas passaram a cobrar posies polticas mais fortes do Ministrio da

Agricultura, em troca de apoio na arena poltica. Por sua vez, os produtores, atravs do
lobismo pressionaram os parlamentares, fiscalizando votaes e cobrando posies favorveis
nos processos de deciso sobre polticas. Ao mesmo tempo em que os parlamentares
formavam blocos mais definidos no Congresso, os produtores teriam tomado por assalto
seus rgos de classe, como a CNA, e testavam sua fora na Constituinte, no Conselho
Monetrio Nacional, no CONCEX e na Comisso de Poltica Aduaneira. Instalando-se no
processo decisrio, teriam ampliado suas conquistas para outros foros. No final dos anos 80,
ficaria difcil implementar medidas e fixar polticas que ferissem frontalmente os interesses

205

dos produtores, sem que se tivesse que enfrentar sua fortssima resistncia organizada39
(Lopes, 1988: 154/5).

Por ltimo, na leitura se aponta que seria difcil saber os limites do lobismo como ao
poltica que se manifestaria na poltica pblica para a agricultura, no perodo ps-Constituinte.
Parece tratar-se apenas de uma imposio de uma barganha mais equilibrada na arena poltica,
de grupos de interesse agrcolas, para se defenderem dos excessos do perodo de dominao
de poucos sobre a poltica agrcola. A ultrapassagem desse limite, para uma nova criao de
privilgios para reas do setor rural, vista como muito possvel. Caso esse novo limite seja
atingido, a leitura aponta que a sociedade teria que arcar com esse nus adicional, sendo
que as ineficincias alocativas e a distoro dos mercados agrcolas voltariam com a mesma
intensidade do passado (Lopes, 1988: 155).

4.2.2. A nfase nos arranjos institucionais e na natureza contextual das interaes entre
os atores num contexto de pluralismo limitado

Como aponta Melo (1999), uma orientao com maior rigorosidade emprica e com foco
nas polticas setoriais passou a predominar nos finais dos anos 80, no incipiente campo de
anlise das polticas pblicas. Essa orientao e rigorosidade emprica se fez presente em
estudos que conformaram uma nova leitura pluralista em dilogo com os aportes do
neoinstitucionalismo. Essa leitura enfatiza o desenvolvimento de arranjos institucionais
especficos de cunho pluralista que se vinham apresentando nas agncias do Estado
burocrtico-autoritrio, ressaltando tanto a sua fragmentao, permeabilidade e informalidade,
como tambm os seus conflitos internos e externos40.

4.2.2.1. A importncia do nvel institucional

Para essa leitura, a nfase nas instituies, no estudo das polticas pblicas, marcaria
diferenas com a concepo utilitarista a qual, nutrida no pluralismo clssico, propiciava a
construo de uma teoria poltica positiva a escolha pblica liberada de contaminaes
39

Nesse novo contexto, destacou-se o dispositivo constitucional do perdo da correo monetria do crdito
rural, a incluso de cerca de sete artigos na Constituio que protegiam o cooperativismo, e a incluso de um
artigo, criando a Lei Agrcola (Lopes, 1988: 148).
40
Os trabalhos de Castro Santos (1993) sobre a poltica de lcool e o estudo comparativo dessa poltica do lcool
com a poltica de carnes de Castro Santos e Paixo (1989) so os exemplos destacados dessa leitura.

206

ideolgicas. Essa teoria da escolha pblica que, como j foi comentado, estaria fundada
em tcnicas de anlise aparentemente rigorosas por exemplo, a anlise de sistemas ou a
anlise de custo benefcio propiciava a dissoluo do Estado, reduzindo o mistrio da
poltica aos processos pelos quais preferncias inconsistentes de diversos atores individuais
seriam processadas como inputs numa caixa preta e satisfeitas atravs de outputs (isto , das
polticas pblicas) (Castro Santos et al, 1989: 221)

Distanciando-se da teoria da escolha pblica e dialogando mais intensamente com o

neoinstitucionalismo principalmente com os aportes de March e Olsen (1984) essa leitura
pluralista ressalta a importncia para a anlise das polticas pblicas, do reconhecimento cada
vez maior das instituies sociais, econmicas e polticas nas sociedades. O Estado moderno
com a sua concentrao de recursos e poder, mais do que arena de ocorrncia do
comportamento poltico ou epifenmeno dos embates de setores, classes ou grupos sociais,
demandaria uma anlise mais sensvel das suas relaes concretas com a sociedade e dos
padres de interdependncia institucional dos quais resulta o sistema de ordem social
moderno (Castro Santos et al, 1989: 222). Seria necessrio propiciar uma viso de Estado
como ente no monoltico, ou seja, um Estado fragmentado que apresentaria uma
hierarquizao dos lugares de acesso arena decisria (Melo, 1989: 248).

Nesse olhar, o estudo de polticas pblicas ganharia importncia estratgica, uma vez que
estas so vistas como a traduo emprica do Estado em ao (Jobert e Muller, 1987). Isto ,
como formas pelas quais o Estado se relaciona com a sociedade. Por seu lado, as instituies
polticas agncias burocrticas, legislativos, tribunais, etc. poderiam ser definidas como
colees de procedimentos operacionais padronizados e estruturas que defendem interesses
e produzem decises41 (March e Olsen, 1984).

Nos estudos que ressaltam o nvel institucional, o foco no estaria na explicao da

eficincia de uma poltica especfica, mas na compreenso dos condicionamentos polticos

41

Nesse sentido, as instituies seriam coerentes, ou seja, fariam escolhas com base em alguma inteno ou
visando algum interesse coletivo, desenvolvendo paradigmas ou ticas prprias de conceituar o mundo e o lugar
que nele ocupam. Tambm as instituies seriam autnomas, na medida em que no seriam meros reflexos de
interesses de grupos sociais, embora permeveis aos interesses privados, e possam eventualmente represent-los
junto a outras instituies. E finalmente as instituies atuariam no mundo complexo e, ao tentar reduzir essa
complexidade, freqentemente desenvolveriam objetivos e polticas contraditrias, que introduzem conflito e
competio na organizao da sua interdependncia (Castro Santos et al, 1989: 223).

207

que pesariam sobre a tomada de decises na esfera do Estado (Castro Santos et al, 1989:
223).

4.2.2.2. A natureza contextual das interaes de grupos de interesse privado e de

agncias burocrticas nos processos de tomada de deciso

O Estado em ao que nessa leitura est sendo considerado um estado especfico, o

Estado Burocrtico Autoritrio (EBA) (ODonnell, 1975). A maioria das anlises empricas,
no Brasil, sobre polticas pblicas no Estado burocrtico-autoritrio com uma forte
influncia do olhar do elitismo e em particular do debate corporativista tinham dois focos.
Por um lado, as burocracias pblicas e seus mecanismos decisrios. Por outro, se procurava
detectar as estruturas e formas variadas de organizao e representao de interesses de
grupos empresariais42. Os estudos evidenciaram tanto a natureza multifacetada do aparelho
estatal, como a sua porosidade em relao aos interesses no excludos do jogo de formulao
e implementao de polticas (Castro Santos et al, 1989: 224).

Porm essas anlises, ao privilegiar as estruturas particulares de deciso e os modelos

estruturais de representao de interesses tpicos do corporativismo e do neocorporativismo
teriam negligenciado a natureza contextual das interaes de grupos de interesses privados e
de agncias burocrticas nas polticas especficas. Diferentemente, ao por o foco nessas
interaes emergiriam, empiricamente, as noes de fragmentao da arena burocrtica de
deciso e de uma diversidade de mecanismos, corporativos ou no, de representao de
interesses (Castro Santos et al, 1989: 224).

Uma leitura que, promovendo a anlise comparativa dos processos de formao e

implementao de polticas especficas, orienta o seu olhar para a reconstituio minuciosa
dos cursos de interao entre quem decide e quem pressiona no domnio da poltica, assim
como para os arranjos institucionais que se conformam, permitiria reinterpretar algumas das
caractersticas desses processos que tinham sido, em grande medida, derivadas da lgica
reconstruda das teorias macroestruturais do corporativismo ou do marxismo (Castro Santos et
al, 1989: 224).

42

Em termos da agricultura, essas anlises teriam correspondncia tanto com a leitura elitista baseada no carter
dos regimes, dos setores e do confronto intraburocrtico, como tambm nas leituras corporativistas, ambas
apresentadas na primeira parte deste captulo.

208

A anlise da natureza do arranjo institucional para a formulao e a implementao de

polticas dependeria da identificao e caracterizao de centros de deciso, sendo estes
concebidos como o locus para o qual as demandas dos grupos de interesse e agncias
burocrticas so dirigidos e onde as decises so efetivamente tomadas. Uma agncia
burocrtica ou um colegiado surgiriam como centros de deciso, quando conseguem se impor
como tal, no se submetendo a outras agncias ou colegiados. No caso de polticas
especficas, pode haver um ou mais centros de deciso, que tambm podem competir ou se
complementar, dependendo das circunstncias. Esses centros podem ser monolticos ou
fragmentados, isto , compostos de uma ou mais agncias burocrticas (Castro Santos, et al,
1989: 225-226).

Se por um lado o estudo do arranjo institucional com a clara identificao dos centros
de deciso contribui para caracterizar a varivel concentrao/fragmentao do aparelho
burocrtico do Estado autoritrio, a anlise dos mecanismos decisrios como dos recursos de
poder, da capacidade organizacional e das estruturas de representao dos atores permite
avaliar o grau de porosidade desse Estado43 (Castro Santos, et al, 1989: 226).

A aplicao da proposta analtica que d fundamento a essa leitura se exemplifica em dois

casos que tratam de processos de tomada de deciso especficos, na pecuria de corte e na
poltica do lcool.

4.2.2.3. O processo de tomada de deciso na poltica da pecuria de corte

O processo de tomada de deciso no caso da poltica da pecuria de corte, at o final dos

anos 80 estaria caracterizado por um conjunto de atores e organizaes, um arranjo
institucional fragmentado inclusive em termos da definio dos centros de deciso e
mecanismos de representao e deciso particulares.

43

A caracterizao do processo de tomada de deciso de uma poltica pblica a partir desse olhar requer: a) a
identificao dos atores, pblicos e privados, participantes do processo de tomada de deciso e seus recursos
organizacionais e polticos; b) a caracterizao dos modos de representao de interesses desses atores sociais
no processo de deciso; c) a qualificao do arranjo institucional das agncias burocrticas, estabelecido para
formular e implementar a poltica; d) a anlise dos mecanismos de deciso, isto , das formas de interao entre
as agncias burocrticas e os atores sociais, sendo que a deciso fluiria como resultado dessa interao; e) e a
caracterizao da implementao das decises, considerando que a implementao pode ser visualizada como
formulao em processo, ou seja em constante mudana e aperfeioamento (Castro Santos, 1993: 214).

209

Em termos de organizao, o setor pecurio estruturava-se em segmentos ou blocos

verticais de solidariedade diversos, que incluam desde pequenos produtores nos nveis mais
baixos da estrutura social at os que ocupavam as posies mais altas da estrutura (os
proprietrios de frigorficos no subsetor de intermediao e os invernistas na produo).
Competindo entre si no mercado, esses blocos estavam articulados internamente atravs de
relaes "patro/cliente". A emergncia e a efetividade de organizaes de interesse no setor
estava dificultada por condies internas e externas. Internamente, por um lado, a natureza
vertical das coalizes de interesse tornava precrias as bases de solidariedade entre os atores.
Por outro, a mltipla participao de um mesmo agente individual em segmentos distintos do
mercado minimizava as condies de explicitao de conflito entre eles. Do ponto de vista
externo, o setor ressentia-se de sua debilidade poltica no conjunto das classes dominantes, o
que se expressava numa subordinao histrica dos interesses agrrios aos interesses urbanoindustriais (Castro Santos et al, 1989: 226-227).

A leitura aponta que existiam diferenas em termos da densidade e tipo organizacional

dos distintos subsetores: o da produo, conformado por atores que organizam a cria, a recria
e a engorda; e o da intermediao, ao qual correspondiam os frigorficos. O subsetor da
produo apresentava uma alta densidade organizacional, com milhares de sindicatos de
produtores rurais e dezenas de associaes especializadas de criadores. Em termos de
estrutura organizacional, se distinguiam dois tipos de organizao. Por um lado, fortemente
influenciado pelo Estado, um bloco de natureza corporativa composto pela Confederao
Nacional de Agricultura (CNA)44, pelas federaes estaduais e pelos sindicatos municipais.
Por outro, com maior autonomia de representao, um grupo de associaes civis, como a
Sociedade Rural Brasileira (SRB) e a Associao Brasileira de criadores de Gado Zebu
(ABCZ) (Castro Santos et al, 1989: 227).

O subsetor de intermediao (frigorficos) apresentava menor densidade organizacional,

no dispondo de uma organizao de nvel nacional. Seus interesses eram predominantemente
representados pelo Sindicato da Indstria do Frio de So Paulo. O secretrio geral do
sindicato, ex-quadro burocrtico governamental, teria desempenhado um importante papel de

44

A CNA vista como uma organizao corporativa altamente penetrada pelo Estado e ineficiente, dado o alto
grau de agregao dos interesses rurais nela representados.

210

broker, na articulao dos objetivos do grupo com as agncias estatais. (Castro Santos et al,
1989: 227)

Um arranjo institucional fragmentado caracterizava o setor pecurio. Dois centros de

deciso e agncias compartimentalizadas, especializadas e freqentemente conflitantes
conformavam o ambiente institucional da formulao e implementao de polticas no setor.
Por um lado, o Ministrio da Agricultura (MA), atravs da assessoria do ministro e de
agncias como a Secretaria de Produo Animal, a EMBRAPA e a EMBRATER, conformava
um primeiro centro de deciso. Nele, os grupos ligados produo procuravam fazer valer os
seus interesses. (Castro Santos et al, 1989: 227-228)

Por outro lado, os interesses do subsetor frigorfico articulavam-se com o Estado atravs
de um conjunto de agncias e entidades: a Companhia Brasileira de Alimentao (COBAL),
encarregada da poltica de estoques reguladores e a Secretaria de Inspeo de Produtos
Animais, ambas subordinadas ao Ministrio da Agricultura; a Assessoria Econmica do
Ministrio da Fazenda; rgos colegiados, como o Conselho Nacional de Abastecimento
(CONAB) e a Comisso Permanente de Pecuria. Neste conjunto, que inclui agncias tanto do
Ministrio da Agricultura como do Ministrio da Fazenda embora sob clara hegemonia do
ltimo se conformaria um segundo centro de deciso, orientado para o abate e a
comercializao (Castro Santos et al, 1989: 228).

Nesse arranjo institucional fragmentado, encontramos que o conflito entre os dois

ministrios em torno do controle de polticas e clientelas setoriais foi resolvido pelo prprio
jogo poltico interburocrtico e no pela intermediao de uma instncia de poder superior. O
resultado desse jogo poltico teria sido a hegemonia do Ministrio da Fazenda sobre o
Ministrio da Agricultura, e conseqentemente, a predominncia do centro de deciso no qual
se faziam representar os interesses do subsetor da intermediao sobre os interesses da
produo. Por sua vez, essa hegemonia do Ministrio da Fazenda no resultou de sua
colonizao pelos interesses privados do subsetor, mas da articulao destes com um
paradigma dominante desse ministrio a defesa do consumidor atravs de polticas de
controle de preos que permitiu aos frigorficos e, atravs deles, a todo o setor, o acesso
poltico ao ministrio e suas agncias. Mas juntamente com o acesso veio a aceitao de uma
situao assimtrica em relao aos grupos industriais e financeiros, com os quais competiam
desigualmente na influncia sobre as polticas econmicas do governo no ministrio. As elites
211

pecurias, ao transferirem suas demandas do Ministrio da Agricultura para o Ministrio da

Fazenda, contriburam para o esvaziamento poltico do primeiro, em princpio mais sensvel a
seus interesses e atuando conforme o paradigma do produtor, mas menos eficiente
politicamente do que o da Fazenda em relao a objetivos imediatos do setor. (Castro Santos
et al, 1989: 228-229)

O arranjo institucional que levou hegemonia do Ministrio da Fazenda implicou

tambm na canalizao de demandas privadas do setor pecurio para sua esfera decisria.
Contudo, essa esfera foi pouco sensvel aos interesses do setor como um todo, e
particularmente ao subsetor da produo. Os funcionrios do Ministrio da Fazenda
consideravam que as associaes civis dos produtores careciam de uma base slida de
representao, sendo excessivamente paroquiais. Por sua vez, ainda que o Sindicato da
Indstria do Frio detivesse, comparativamente, melhores condies de acesso ao ministrio,
tambm o subsetor de intermediao no conseguiu atingir o seu objetivo de estabelecer laos
corporativos societrios com o Estado. A sua tentativa de participao corporativa na
Comisso Permanente de Pecuria foi vetada pelo prprio Ministrio da Fazenda, em funo
do paradigma dominante de defesa do consumidor (Castro Santos et al, 1989: 229)

Ante o fracasso nas suas tentativas de construo de mecanismos societrios corporativos,

a representao do setor, atravs da Confederao Nacional da Agricultura (CNA), ficou
concentrada em agncias consultivas e deliberativas, como o Conselho Monetrio Nacional.
Porm a CNA era uma organizao ineficiente, pela sua dificuldade em coordenar a grande
diversidade de interesses nela representados e por estar altamente penetrada pelo prprio
Estado. Oferecendo ocasies para a discusso de grandes diretrizes de poltica econmica, na
prtica s aproximava os grupos privados das autoridades pblicas, tendo manifestado muito
pouca influncia no contedo das polticas pblicas. Nesse contexto, a informalidade se
constituiu na forma bsica de representao de interesses da poltica pecuria (Castro Santos
et al, 1989: 229).

4.2.2.4. O processo de tomada de deciso na poltica do lcool

No Programa Nacional do lcool (PROLCOOL) podem se diferenciar duas fases: a

fase da mistura carburante, de 1975 a 1978, e a fase de carros movidos puramente a lcool, a
partir de 1979. Nessas fases, foram se delineando interesses especficos incorporados, por sua
212

vez, pelas agncias burocrticas e os grupos de interesse. Tambm se construram formas de

acesso desses grupos aos aparelhos do Estado, conformando tanto arranjos institucionais,
mecanismos de deciso e estratgias de resoluo de conflitos intraburocrticos que levaram
a acomodar, subordinar ou excluir os vrios interesses em disputa pelo controle do programa
(Castro Santos et al, 1989: 229).

Assim, nessa leitura tambm se apontaria que o processo de tomada de deciso agora no
caso do lcool combustvel estaria caracterizado por uma diversidade de atores, um arranjo
institucional marcado por um forte conflito intraburocrtico, a definio de diversos centros
de deciso e de mecanismos de deciso, alm de formas representao de interesses
particulares.

Foi grande o nmero de atores pblicos e privados que estiveram envolvidos no

Programa Nacional do lcool. Esse envolvimento propiciou uma complexa estrutura
decisria. Entre os atores pblicos destacaram-se: a Presidncia da Repblica, a Secretaria de
Planejamento (SEPLAN), os Ministrios da Indstria e Comrcio, de Minas e Energia, da
Fazenda e da Agricultura; o Conselho Nacional do lcool e a Comisso Executiva Nacional
de lcool; o Conselho Nacional de Petrleo (CNP) e a PETROBRAS , o Instituto do Acar
e do lcool (IAA), a Secretaria de Tecnologia Industrial e o Conselho de Desenvolvimento
Industrial; o Conselho de Desenvolvimento Nacional, a Comisso Nacional de Energia e a
Comisso SEPLAN de Energia; o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central e agentes
financeiros (Castro Santos et al, 1989: 232)

Os atores privados no Brasil autoritrio ps-64 estavam restritos aos representantes do

grande capital: plantadores de cana, usineiros, proprietrios de destilarias autnomas,
fabricantes de destilarias, montadoras de automveis e seus respectivos sindicatos e
associaes de interesses. Sua importncia dependia das questes em pauta, das circunstncias
internas e externas e da fase do programa. Os trabalhadores rurais e os pequenos proprietrios
encontravam-se fora do processo de deciso do PROLCOOL, ainda que estivessem
afetados diretamente pelos efeitos do programa (Castro Santos et al, 1989: 232).

O Decreto n. 75.593/75 criou o PROLCOOL e estabeleceu a Comisso Nacional do

lcool, presidida pelo Secretrio Geral do Ministrio da Indstria e Comrcio e tendo como
membros representantes de diversos ministrios, inclusive o de Minas e Energia. Apesar dessa
213

institucionalidade inicial dar poder ao Ministrio da Indstria e Comrcio, durante a primeira

fase do PROLCOOL desenvolve-se um forte e complexo conflito interburocrtico pelo
controle do programa, envolvendo ministrios e, sobretudo, agncias. Entre ministrios, o
conflito principal se dava entre o Ministrio da Indstria e Comrcio e o Ministrio de Minas
e, entre as agncias, os principais conflitos se manifestaram entre o IAA e a PETROBRAS e,
em menor escala, a CNP (Castro Santos et al, 1989: 233).

No segundo escalo, o contedo do decreto permitia apontar, como grande vitorioso, o

Conselho Nacional de Petrleo, o qual no s recuperou o controle que tinha tido sobre a
poltica de lcool combustvel, mas tambm o expandiu ao incluir o lcool destinado
indstria qumica. A outros atores, como o IAA, lhes restou o controle sobre o lcool
destinado a outros fins e o melao. PETROBRAS , a participao no novo programa se
restringiu sua distribuio (Castro Santos et al, 1989: 233). No entanto, tanto o IAA quanto
a PETROBRAS viriam a ocupar lugar fundamental no programa. O IAA, pelo conhecimento
tcnico que acumulou sobre a agroindstria canavieira e pelo papel de broker dos interesses
de seus clientes em relao a outras agncias burocrticas, tornou-se imprescindvel tanto para
a Comisso Nacional do lcool como para sua futura substituta, a Comisso Executiva
Nacional do lcool. A PETROBRAS, por sua vez, conseguiu o firme controle do sistema de
distribuio e tancagem, em detrimento das companhias distribuidoras de derivados de
petrleo (Castro Santos et al, 1989: 233-234).

A leitura ressalta que, nesse contexto, a resoluo de conflitos interburocrticos ao nvel

formal, isto , atravs de instrumentos jurdicos, no resolveria as disputas. O que se verificou
foi que estas se refizeram ao longo dos anos seguintes. O conflito pela liderana na
formulao da poltica da mistura carburante se prolongaria por cerca de ano e meio, com
vrios episdios adicionais, idas e vindas, alianas se desfazendo e refazendo. A disputa, na
prtica, s veio a ser resolvida quando se estabeleceram politicamente e no s
juridicamente os espaos dos principais atores, como os Ministrios da Indstria e Comrcio
e das Minas e Energia, a PETROBRAS, o IAA e a Comisso Nacional de Petrleo (Castro
Santos et al, 1989: 234).

Nas duas fases do programa (fase da mistura carburante e fase de carros movidos
puramente a lcool), o arranjo institucional inclua trs centros principais de deciso: o centro
ligado s atividades de produo (isto , da plantao de cana produo de lcool nas
214

usinas), o centro relacionado s atividades de distribuio (que tratava da coleta de lcool nas
usinas at venda aos consumidores) e o centro das atividades de financiamento (onde se
debatia a administrao e regulao dos recursos financeiros e suas aplicaes) (Castro Santos
et al, 1989: 234).

Apesar do decreto de criao do PROLCOOL deixar clara a atribuio dos rgos, tanto
os centros de deciso relativos s atividades de produo como s de distribuio
apresentaram, durante toda a primeira fase do programa, uma intensa disputa interburocrtica.
No que diz respeito produo, o IAA conseguiu manter o seu espao, enquanto a
PETROBRAS pressionava, mas sem muito sucesso, para entrar nessa rea. Por outro lado, na
Comisso Nacional do lcool continuaram as disputas entre os Ministrios da Indstria e
Comrcio e das Minas e Energia. O centro de distribuio passou a ficar sob o comando da
Comisso Nacional de Petrleo, revogando toda a autoridade do IAA sobre a distribuio do
combustvel. A disputa incluiu tambm a PETROBRAS e distribuidoras privadas, sendo que a
CNP atribuiu a essas distribuidoras a responsabilidade de comprar o lcool diretamente das
usinas e transport-lo aos centros de mistura, deixando tambm de fora a PETROBRAS.
Diferentemente, o centro de deciso das atividades financeiras do programa, embora
fragmentado, no foi palco de disputa entre as agncias que o compunham, uma vez que suas
jurisdies e posies na hierarquia burocrtica estavam mais consolidadas: o Conselho
Monetrio Nacional decidia sobre a alocao de recursos para o PROLCOOL Industrial e
Rural, o Banco Central regulava as operaes financeiras do programa e os agentes
financeiros transferiam os recursos do programa para o investidor (Castro Santos et al, 1989:
234-235).

Quando o programa, entrando em sua segunda fase, passou a propiciar a expanso de uma
frota de carros movida exclusivamente a lcool, no s se modificou o sistema institucional,
mas tambm a correlao de foras entre os ministrios e agncias. Ainda que a disputa entre
os Ministrios da Indstria e Comrcio e o das Minas e Energia se renovasse, ao longo do
tempo verifica-se o fortalecimento do primeiro e o enfraquecimento do Ministrio de Minas e
Energia, inclusive no nvel da poltica energtica em geral (Castro Santos et al, 1989: 235/6).

Com relao ao centro de deciso da distribuio, na segunda fase do programa aumenta

o poder da PETROBRAS, a qual passa a dividir de forma harmnica o comando junto com a
Comisso Nacional de Petrleo, o rgo hegemnico da fase anterior. Dessa forma dava-se
215

uma trgua s "batalhas" travadas pelas entidades desde os anos 50, em torno da poltica de
combustveis lquidos (Castro Santos et al, 1989: 236).

No que diz respeito ao centro de financiamento, verifica-se uma crescente centralizao

das decises nas mos da SEPLAN. O que pode ser explicado pela necessidade de severo
controle das despesas governamentais com a deteriorao da situao econmica do pas
(Castro Santos et al, 1989: 236).

Assim, a partir de 1982 os centros de deciso j estavam mais bem delineados e

politicamente estabelecidos. Tendo resolvido os principais conflitos interburocrticos, a
existncia de centros mltiplos e fragmentados de deciso no impediram a integrao de
diferentes atividades (produo, distribuio e consumo) nem a institucionalizao do
PROLCOOL. Os grupos de interesse passaram a saber de forma mais clara para onde dirigir
suas queixas e demandas. (Castro Santos et al, 1989: 236).

A fragmentao em si no prejudicaria o funcionamento adequado da estrutura de

deciso. Os desajustes no funcionamento s ocorriam quando se instalava uma acirrada
competio entre as agncias burocrticas com recursos de poder equivalentes. Contudo, uma
vez resolvido politicamente o conflito e identificada a agncia hegemnica, pelo geral
estabelecia-se um modus vivendi dentro do centro fragmentado. Uma vez definidos
politicamente, os centros de deciso passam a agir como feudos, cada qual com o controle de
uma parte da poltica do lcool, sendo provvel o estabelecimento de uma estratgia de
cooperao e conciliao de interesses entre eles (Castro Santos, 1993).

Seriam variados as formas e os mecanismos utilizados pelos grupos de interesse visando

influenciar o processo de tomada de deciso (por exemplo, pronunciamentos e matrias pagas
na imprensa ou discursos em fruns pblicos para a poltica do lcool). Apenas os plantadores
de cana e os produtores de acar gozavam de representao formal em rgos ligados
poltica do lcool combustvel, restringindo-se esta ao conselho deliberativo do IAA (Castro
Santos et al, 1989: 237).

Os contatos informais, individuais ou atravs de associaes e sindicatos foram o modo

mais tpico de representao de interesses na poltica de lcool combustvel. Os produtores do
Nordeste, por sua vez, prescindiram das representaes coletivas de interesse, fazendo-se
216

representar pelos governadores de Estado, uma vez que a agroindstria canavieira era vital
para a economia dessa regio (Castro Santos et al, 1989: 237).

Segundo essa leitura, o corporativismo, quer estatal ou societrio, no estaria

presente na estrutura de representao de interesses da poltica do lcool combustvel. No
existiriam vnculos verticais entre o setor privado e o Estado, nem representao formal de
grupos de interesse em agncias burocrticas, conselhos ou comisses (exceto os plantadores
de cana e os produtores de acar e lcool com assento no conselho deliberativo do IAA). Ao
mesmo tempo, os sindicatos pertencentes estrutura corporativa oficial, criada durante o
Estado Novo, agiam em conjunto ou complementarmente com associaes paralelas, tais
como a COPERSUCAR, COPERFLU, ABDIB, ABIQUIM, ANFAVEA (Castro Santos et al,
1989: 237/8). Isto , embora esses sindicatos fizessem parte da rede oficial corporativa, eles se
comportavam, na verdade, como associaes "extracorporativas", geralmente atuando em
conjuno, mas muitas vezes complementarmente s ltimas45. Segundo essa leitura, no
existiu na estrutura decisria do PROLCOOL qualquer representao institucionalizada dos
interesses dos atores privados em qualquer colegiado, conselho, comisso ou agncia
burocrtica participantes da poltica do lcool combustvel, ou qualquer outro tipo de
formalizao das relaes entre as esferas pblica e privada que justifique a identificao das
representaes extracorporativas com o corporativismo societal. (Castro Santos, 1993: 237).

Nessa estrutura de deciso do PROLCOOL, em vrios momentos teriam se formado

anis burocrticos, ou seja, vnculos horizontais temporrios entre os atores pblicos e
privados, em torno de uma questo especfica. Tambm, freqentemente, as agncias serviram
de brokers na representao de interesses privados frente a outras agncias burocrticas
engajadas na poltica do lcool combustvel. Em algumas circunstncias, instncias superiores
de autoridade foram acionadas para resolver questes maiores que envolviam atores pblicos
e privados. Porm, na maioria das vezes, as questes foram resolvidas dentro da agncia
burocrtica relevante de um dado centro de deciso. O Presidente da Repblica desempenhava
o papel de rbitro em ltima instncia dos conflitos interburocrticos em torno de questes
que no conseguissem ser resolvidas. A sua interveno, mesmo que no resolvesse a questo

45

A estrutura de representao de interesses extracorporativa aproxima-se do corporativismo societal de

Schmitter ou do corporativismo privatista de O'Donnell. A institucionalizao dos vnculos entre as esferas
pblica e privada , contudo, conforme indicado explicitamente na conceituao de O'Donnell, caracterstica
fundamental desse tipo de representao corporativista (Castro Santos, 1993: 226).

217

definitivamente, tornava-se referncia obrigatria para os atores conflitantes, que procuravam

por essa via fortalecer sua posio relativa (Castro Santos et al, 1989: 239).

Constitui-se, assim, uma estrutura decisria para a poltica do lcool combustvel

complexa, fragmentada, mas politicamente bem resolvida, capaz de acomodar os interesses do
grande nmero de atores pblicos e privados envolvidos no PROLCOOL. (Castro Santos et
al, 1989: 239)

4.2.2.5. Repensando o Estado a partir das polticas: conflito, fragmentao,

permeabilidade e informalidade no Estado burocrtico-autoritrio

A anlise comparada das polticas da pecuria de corte e da do lcool combustvel, levada

a cabo por essa leitura, permitiria reconhecer caractersticas especficas do Estado
burocrtico-autoritrio no Brasil. Em ambos os casos, observa-se um conflito, mais ou menos
intenso, entre agncias burocrticas sobre o controle das polticas. E em nenhum deles esse
conflito foi solucionado pela criao de rgos colegiados. O que emergeria da anlise
emprica seria a resoluo do conflito interburocrtico ao nvel concreto da disputa poltica
entre agncias, seja pela emergncia de uma agncia hegemnica dentro de um centro de
deciso ou pelo aparecimento de um outro centro hegemnico de deciso. Uma vez resolvido
politicamente o conflito interburocrtico, as decises fluiriam de centros identificados e as
polticas especficas dotariam os rgos diferenciados e fragmentados de coerncia em suas
decises e atividades de implementao. No setor pecurio, a hegemonia do Ministrio da
Fazenda significou a imposio do paradigma do consumidor como princpio de coerncia das
polticas da carne. No caso do PROLCOOL, a resoluo do conflito permitiu a construo
de um sistema institucional capaz de solucionar os vrios problemas e questes tpicos de uma
interveno poltica, integrando assim as atividades de produo, distribuio e consumo e
permitindo a institucionalizao do programa (Castro Santos et al, 1989: 240-241).

Como essa fragmentao afetaria a identificao pelo Estado das vozes dos grupos da
sociedade? Ou, quo universal seria a permeabilidade ou porosidade do Estado aos interesses
privados? Os estudos empricos sobre a poltica de corte e a de lcool combustvel, nos quais
se fundamenta essa leitura, reforam aquelas colocaes tericas que apontam que o Estado
burocrtico-autoritrio, excluindo os grupos subordinados, abriria a atores privados

218

privilegiados diferentes mecanismos de representao e de impresso de seus interesses nas

polticas pblicas (Castro Santos et al, 1989: 241-243).

Os dois casos apresentam um sistema de representao de interesses muito complexo.

Com representaes coletivas e individualizadas, formalizadas e informais, institucionais ou
como no caso do lcool personalizadas em governadores de Estado pressionando as
agncias. Nesse sistema, se destaca o peso dos mecanismos informais. A informalidade surge
como um meio econmico de lidar com a fragmentao do aparelho do Estado, servindo tanto
aos interesses privados quanto s agncias pblicas46. Ao mesmo tempo, segundo essa leitura,
seria surpreendente a ausncia nos dois casos analisados considerando que a literatura supe
a afinidade eletiva entre o Estado burocrtico-autoritrio e corporativismo de formas
corporativistas efetivas de representao. A anlise emprica dos dois casos que levou a olhar
o EBA de baixo para cima, ou seja, da poltica para o arranjo institucional e deste para o
modelo poltico, aponta para uma complexidade de mecanismos representativos que exclui o
corporativismo. Os mecanismos delineariam um pluralismo limitado na formao da poltica
pblica (Castro Santos et al, 1989: 242-243).

Finalmente, as concluses tiradas sobre a informalidade nos casos da poltica pecuria e

na poltica do lcool combustvel, apresentadas por essa leitura, se verificariam tambm em
outros setores (poltica social, sade, habitao). Essa constatao levaria a questionar se nos
anos 80 e, particularmente, a partir da democratizao no estaria acontecendo um
processo geral de des-corporatizao da sociedade brasileira manifestado, principalmente,
atravs de arenas decisrias. Nesse sentido, como nos exemplos da Constituinte e do
fortalecimento do Legislativo, a valorizao da via eleitoral como mecanismo de
intermediao de interesses e o fortalecimento da ao de grupos de interesse atravs de
lobbies, apontariam para caminhos diferentes do neocorporativismo na consolidao da
democracia brasileira (Melo, 1989: 247-249).

4.2.3. A nfase nas arenas decisrias e nos atores

46

A informalidade tambm estaria presente nas formas democrticas do Estado capitalista contemporneo.
Porm, neles a informalidade convive com estruturas de representao de interesses altamente estruturadas e
institucionalizadas, o que garantiria o funcionamento do cheks and balances. No Estado Burocrtico-autoritrio,
a fragilidade deste mesmo sistema refora o lado autoritrio do Estado; a informalidade substituiria, na prtica,
organizao coletiva de interesses (Castro Santos et al, 1989: 242)

219

Uma outra leitura retoma as questes relativas importncia do contexto institucional e da

interao dos grupos da sociedade de variantes pluralistas, visando agora uma anlise dos
determinantes polticos da poltica agrcola. Porm, nesse caso, tendo como foco a poltica no
perodo da democratizao ps-constituinte e pondo maior nfase nas arenas decisrias e nos
atores polticos e sociais47.

Fundando-se, principalmente, na tipologia de polticas elaborada por Lowi (1964) nos

debates que se travaram visando superar os limites do pluralismo clssico, esta leitura parte do
reconhecimento de uma diversidade de arenas decisrias, nas quais os atores agem segundo
diferentes lgicas. Da mesma forma que os mercados, haveria arenas mais ou menos
competitivas, dependendo em grande medida da possibilidade de diviso ou desagregao
dos recursos objeto das polticas pblicas. As diferentes arenas decisrias estariam em
correspondncia com as grandes categorias de polticas pblicas: distributivas, regulatrias,
redistributivas e institucionais. Como visto no Captulo I, as polticas distributivas estariam
desenhadas com uma viso de curto prazo e com benefcios alocados em pequenas unidades,
sem seguir uma regra geral. As regulatrias tambm teriam impacto especfico, mas sobre
setores de atividade mais amplos, implicando em decises claras e prvias sobre a distribuio
de custos e oportunidades para indivduos e grupos. As redistributivas seriam aquelas que
exercem impacto significativo sobre a distribuio da renda ou da riqueza, da estrutura de
benefcios ou de oportunidades entre as classes. E finalmente, se introduz um quarto tipo,
tambm seguindo a modificao que Lowi (1972) fez em seus esquemas. Esse quarto tipo
corresponderia s polticas constitucionais ou institucionais, ou seja, aquelas que procurariam
a criao ou modificao dos sistemas institucionais nos quais os atores se defrontam no jogo
poltico (Lamounier, 1994: 3-5).

Para dar conta da dinmica que gira em torno dessas polticas nas arenas, a leitura, retoma
um dilogo com outras leituras pluralistas que enfatizavam a importncia dos aportes neoinstitucionais e da interao dos grupos de interesse. Dessa forma, junto com a identificao
das arenas decisrias entendidas como a maneira pela qual o processo decisrio
estruturado e condicionado pelo seu prprio objeto a leitura procura a anlise tanto do
contexto institucional como do perfil dos atores. No contexto institucional, especificamente,
se procura analisar os alinhamentos e influncias que derivam da natureza formal do processo
47

Essa leitura foi desenvolvida por um grupo de pesquisadores coordenado por Bolvar Lamounier (1994), em
meados dos anos 90, a pedido do IPEA.

220

decisrio em pauta, seja este, por exemplo, a votao no Legislativo, uma negociao
incremental entre agncias burocrticas e grupos de interesse ou uma determinao do
presidente da Repblica. No perfil dos atores relevantes, o olhar se focaliza nos seus objetivos
e recursos de poder assim como nas coalizes que se conformam para defender ou se opor
poltica em questo (Lamounier, 1994: 3).

Em termos de contexto institucional, a leitura destaca que, em locais onde o sistema

poltico estaria em processo formao ou de transio para a democracia, a definio de novos
parmetros institucionais freqentemente faria parte do prprio processo decisrio. Seria o
caso brasileiro, onde a baixa institucionalizao do sistema poltico implicou na presena de
um processo decisrio centrado principalmente em anis burocrticos, com forte dose de
informalidade, fluidez e instabilidade. Esses anis, apontados por Cardoso (1970) como
padro no Estado burocrtico-autoritrio, seriam a generalizao de um modelo que Lowi
(1964) identificava ocasionalmente em arenas distributivas, em democracias consolidadas
48

(Lamounier, 1994: 4).

O terceiro aspecto considerado nessa leitura o do atores, levando em conta os objetivos

por eles perseguidos e os recursos por eles mobilizados (entendidos os recursos de poder
como atributos, situaes ou instrumentos utilizados pelos atores para fazer valer suas
opinies nos processos de deciso). Ainda que se aceite que os participantes do processo
decisrio ajam como se fossem atores racionais, em termos de maximizar as suas utilidades,
far-se-ia necessrio reconstruir as diferentes lgicas de ao dos atores, os quais privilegiam
com intensidade varivel a obteno de bens diversos, encontrando vantagens e dificuldades
especficas. (Lamounier, 1994: 5-7).

Ter-se-ia que distinguir entre atores do lado de dentro e do lado de fora. Os primeiros
corresponderiam ao setor governamental, entendendo esse setor como

uma espcie de

territrio poltico onde se manifestam relaes entre diversos centros de poder que buscam
aliados no sistema poltico extragovernamental e no mundo dos interesses privados. O
reconhecimento do conflito intragovernamental (entre Executivo e Legislativo, ou entre
48

Como j foi apontado no incio deste captulo, no Brasil a origem dos anis burocrticos estaria na
segmentao promovida pelo regime autoritrio das formas tradicionais de relao entre interesse privados
organizados e o governo, como o lobby, a representao corporativa e a representao partidria parlamentar.
Essa forma institucional de processo decisrio permaneceria na transio democrtica, ainda que no de forma
dominante (Lamounier, 1994: 4).

221

ministrios ou agncias) e da independncia relativa das agncias estatais, fundada na

autonomia das burocracias, so pontos de partida da anlise. Desse lado de dentro destacase a necessidade de contemplar a relao entre tipos de agncia (Dunleavy, 1991) e objetivos
de sua ao, visando tambm recuperar as lgicas que regem os conflitos no setor
(Lamounier, 1994: 5).

Por sua vez, em termos dos atores do lado de fora, isto , de fora do governo, o grau de
organizao seria um recurso fundamental. Seguindo Olson (1999), considera-se que a
probabilidade de organizao para a busca de interesses coletivos no est uniformemente
distribuda, sendo que os grandes grupos tm problemas especficos de ao coletiva. Porm,
como Dunleavy (1991) prope, nos grandes grupos haveria que distinguir, por sua vez, os
grupos endgenos (de identidade difusa definida pelos participantes potenciais) e com mais
problemas de ao coletiva, dos grupos exgenos (com identidade clara definida por foras
externas) e com melhor probabilidade de organizao (Lamounier, 1994: 6).

Especificamente, a leitura destaca que os atores envolvidos na definio de polticas

agrcolas poderiam ser agrupados em trs conjuntos significativos os atores governamentais;
o Congresso Nacional; e os grandes e mdios produtores e suas associaes assim como
num quarto conjunto residual conformado pelos pequenos produtores, trabalhadores rurais e
consumidores (Lamounier, 1994: 7).

Fariam parte dos atores governamentais as autoridades da rea econmica (Ministrio

da Economia ou da Fazenda), o Banco do Brasil, o Ministrio da Agricultura e os
governadores de Estado com seus secretrios de agricultura. Por seus recursos de poder,
seriam os atores principais na formao da poltica agrcola. Apresentavam relaes pelo geral
conflituosas, em funo de disputas na delimitao de jurisdio e de objetivos diferentes de
suas aes (Lamounier, 1994: 7).

O processo de democratizao estaria transformando o Congresso Nacional e seus

membros em atores significativos nos processos de definio das polticas agrcolas. Em
particular, caberia destacar os parlamentares que faziam parte da Comisso de Agricultura e
os que defendiam os interesses agrcolas, organizados na Bancada Ruralista. A Constituinte
de 1988 ampliou o poder do Congresso, devolvendo-lhe a prerrogativa de aprovao do

222

oramento da Unio. Ao mesmo tempo, estipulou que uma Lei Agrcola deveria definir os
parmetros para a ao pblica no setor (Lamounier, 1994: 9).

Os grandes e mdios produtores e a agroindstria teriam sido os principais beneficirios

do modelo de poltica agrcola propiciada pelo regime burocrtico-autoritrio. Porm, de
forma diferencial: por exemplo, a influncia da agroindstria sobre o processo decisrio teria
sido maior que a dos produtores. Com a democratizao, apesar de continuar o acesso
individual tecnoburocracia governamental, os principais recursos de poder passariam a ser a
presso das organizaes representativas e o lobby parlamentar. Em termos de representao,
haveria um aumento na competio entre diferentes formas estruturadas em diversos grupos
de interesse. Por um lado, encontram-se as tradicionais organizaes de mbito nacional que
representariam grandes grupos heterogneos e dispersos de produtores, com os problemas que
Olson (1999) apontou em termos de ao coletiva. Particularmente a Confederao Nacional
da Agricultura (CNA), a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), e a Sociedade Rural
Brasileira (SRB). Junto com essas organizaes, apareceria a representao de interesses de
grupos exclusivos na viso de Olson (1999) atravs das organizaes por produto. No
incio dos anos 90, se estrutura a Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) a qual,
segundo essa leitura, poderia vir a cumprir o papel de interlocutor do governo em torno de
propostas abrangentes para a agricultura. (Lamounier, 1994: 10-12).

Um ltimo grupo seria o conformado por aqueles que ocupam uma posio marginal nos
processos decisrios das polticas agrcolas. Por um lado, teramos os pequenos produtores e
os trabalhadores rurais que contam com entidades de representao, como a Confederao de
Trabalhadores da Agricultura (CONTAG), a qual centraria suas reivindicaes em questes
de reforma agrria e direitos trabalhistas. Por outro lado, encontra-se a grande massa de
consumidores, sem poder expressivo (Lamounier, 1994: 12).

4.2.3.1. O modelo na anlise da poltica distributiva: o caso da equivalncia produto

O modelo de anlise da formulao e implementao de poltica pblica delineado nesta

leitura pode ser exemplificado num dos casos por ela considerada: o da equivalncia produto
para a correo da dvida do tomador de crdito rural, no governo Collor. A partir da
caracterizao do tipo de poltica e definidos os atores com seus recursos e limites ao

223

exerccio do poder, se passaria a identificar as coalizes de apoio e oposio, os principais

perdedores e os limites para a execuo da poltica.

A poltica de crdito pblico subsidiado para a agricultura durante o regime militar era
claramente operada como poltica distributiva, incorporando interesses privados de maneira
atomizada e seletiva, freqentemente por cooptao O padro mais comum era o do formato
institucional de anel burocrtico (Cardoso, 1970), que apresentava como locus as agncias
governamentais e a tecnoburocracia pblica no comando (Lamounier, 1994: 12-13).

Porm, devido basicamente s respostas governamentais, ao agravamento da crise

econmica e ao prprio processo de democratizao, ter-se-ia dado uma mudana gradual do
padro de tomada de decises. Com a crise fiscal e a retomada da inflao, a poltica de
crdito fortemente subsidiado tornou-se cada vez mais invivel, o que levou a serem
divergentes interesses que antes eram convergentes entre as autoridades e a tecnoburocracia
do Ministrio da Fazenda, e as do Banco do Brasil e os seus aliados.

O subsdio foi cada vez mais questionado, deixando de ser o ncleo da poltica agrcola.
Paralelamente ao desaparecimento do subsdio e ao encolhimento do prprio volume de
crdito, as polticas antiinflacionrias heterodoxas teriam exacerbado o intervencionismo
estatal, afetando particularmente a agricultura, com medidas de congelamento ou tabelamento
de preos, contingenciamento das exportaes e liberao importaes agrcolas para forar a
diminuio dos preos internos (Lamounier, 1994: 14).

O conjunto de elementos que levou ao esgotamento da poltica de crdito subsidiado teria

minado tambm o alicerce do predomnio da tecnoburocracia nas decises da poltica
agrcola. A instabilidade das equipes ministeriais e a orientao de reforma neoliberal do
Estado ruram as agncias governamentais, tanto em termos de quadros capacitados como do
prprio prestgio. Paralelamente, a democratizao multiplicou as arenas relevantes para a
formulao da poltica agrcola, estimulando a entrada de novos atores governamentais e
privados. O Congresso Nacional tendeu a ser o principal locus de deciso (Lamounier, 1994:
14 e 16).

Ainda que o subsdio generalizado ao crdito deixasse de existir, a demanda de algum tipo
de subsdio continuou se fazendo sempre presente. Formar-se-ia uma coalizo defensiva entre
224

a tecnoburocracia, aliados polticos que visualizavam o potencial eleitoral do clientelismo

creditcio e os interesses privados mobilizados pela demanda de crdito pblico subsidiado.
Com o governo Collor,essa demanda foi reivindicada como equivalncia em produto para a
correo da dvida do tomador do crdito rural. Atravs desse mecanismo se eliminaria o
impacto da defasagem prejudicial ao produtor entre a correo monetria da dvida e a falta de
correo dos preos mnimos, resultante do congelamento dos mesmos como medida central
dos planos de estabilizao (Lamounier, 1994: 15).

Com o Plano Collor I, essa defasagem tinha-se exacerbado, gerando protestos e

mobilizaes das tradicionais organizaes de representao de interesses de mbito nacional
como a CNA, a OCB e a SRB, que contaram com a simpatia de parlamentares e do Ministrio
da Agricultura. A oposio demanda de equivalncia em produto envolveu o Ministrio da
Economia, o Banco do Brasil e a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN). Os bancos
privados optaram por negociar caso a caso, saindo prejudicados sobretudo produtores da
regio sul e do centro-oeste (Lamounier, 1994: 15).

No Congresso, a equivalncia em produto j estava presente em anteprojetos da Lei

Agrcola, formulados pela CONTAG e por secretarias de governo estaduais, assim como pelo
prprio Ministrio da Agricultura, sendo por fim incorporada como artigo 51 da lei aprovada
na Cmara de Deputados, em dezembro de 1990. Fruto das diversas presses, o artigo foi
vetado, mas depois incorporado por medida provisria, porm restrito s aos pequenos
produtores. No entanto, a idia abrangente de equivalncia em produto permaneceu na agenda
poltica do setor rural, encontrando grande receptividade na massa dos produtores (grandes,
mdios e pequenos), assim como numa coalizo de atores que pleiteiam a sua representao,
como sindicatos, associaes, polticos, secretrios de Estado, governadores e autoridades e
quadros do Ministrio da Agricultura (Lamounier, 1994: 15-16).

O caso da equivalncia em produto no marco geral das polticas de crdito pblico

ressaltaria que no perodo ps-Constituinte se manifestava a transio de um padro de
tomada de deciso basicamente distributivo para outro cada vez mais regulatrio, o qual teria
o Congresso como locus privilegiado49. Porm essa leitura apontava tambm que nesse

49

Seria principalmente na arena das polticas regulatrias onde os processos decisrios apresentariam as
interesse e a considerao da poltica pblica como o resultado da presso desses grupos (Lamounier, 1994: 3)

225

perodo as caractersticas do novo padro no estariam claramente definidas e muito menos

cristalizadas. Assim, ainda que tivesse aumentando a influncia do Congresso e de suas
comisses e parlamentares, os atores do Executivo em particular da rea econmica
continuariam detendo as parcelas mais significativas do poder de deciso, dispondo do
imperativo do combate inflao como principal recurso poltico. Por sua vez, haveria
tambm limites internos nos recursos de poder do Congresso, como a falta de preparo dos
parlamentares para lidar com os temas (a qual se agravava pela ausncia de assessoria tcnica
qualificada); a incipiente institucionalizao da Comisso de Agricultura; e uma forma de
deliberao que carecia de mecanismos que permitissem melhor filtragem e ordenamento das
demandas e presses externas ao Legislativo. Esse conjunto de elementos contribuiriam na
fragilidade do desenvolvimento de um padro de formulao de polticas pblicas tipicamente
pluralista (Lamounier, 1994: 24).

Finalmente, como tem sido visto ao longo deste captulo, as questes relacionadas
diversidade ou no de padres de articulao de interesses privados e pblicos que se
manifestariam nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas na
agricultura brasileira tanto durante a vigncia do Estado burocrtico-autoritrio como na sua
democratizao estariam presentes explcita ou implicitamente no conjunto de leituras at
aqui recuperadas. Essas leituras marcadas por olhares elitistas ou pluralistas e articulando
em vrios casos outros enfoques, teorias e modelos delineariam assim a expresso no
subcampo da agricultura do principal debate travado no incipiente campo de anlise das
polticas pblicas, no Brasil. Isto , o debate entre leituras que enfatizam o neocorporativismo
e aquelas fundadas em enfoques do pluralismo na explicao da representao de interesses e
dos processos de formulao e implementao de polticas pblicas, no Brasil das ltimas
dcadas.

Porm, a explicao desses processos no campo de anlise das polticas pblicas no

estaria reduzido a esse debate principal e legitimado, centrado em olhares corporativistas e
pluralistas. Tambm houve um outro conjunto de leituras envolvido, talvez sem tanta fora no
campo como as abordagens e enfoques anteriores, mas que no estilo de convidado de
pedra se fez presente, tanto pela consistncia de suas anlises, como pela prpria
impossibilidade de negar a importncia no contexto brasileiro das relaes polticas e sociais
que esse olhar ressaltava. O prximo, e ltimo captulo, recuperar estas leituras que,
articulando enfoques, teorias e modelos, tratam de redes polticas e sociais.
226

CAPTULO V. AS LEITURAS DE REDES POLTICAS E SOCIAIS NOS ESTUDOS

BRASILEIROS

Como se fez meno no captulo anterior, nas leituras promovidas a partir das
abordagens do pluralismo e do elitismo que tratam das questes polticas da poltica pblica
na agricultura brasileira, sempre aparece a importncia, em muitos casos indesejada em
termos analticos ou normativos como convidados de pedra, foi dito de um conjunto de
relaes, arranjos e prticas institucionais. Conjunto este conformado principalmente por
relaes pessoais, sistemas de lealdades, relaes de clientelismo e patronagem. Mas tambm
constitudo por arranjos institucionais relativamente laxos ou com baixo nvel de
formalizao, nos quais as relaes pessoais e inter-organizacionais operam assumindo
diferentes formas, como anis, comunidades polticas e redes sociais e polticas. Isto , um
tecido social e poltico que opera com lgicas especficas, articulando as relaes entre
pessoas e grupos de dentro e de fora da institucionalidade poltica formal,
complexificando os processos polticos das polticas pblicas.

Em geral, as leituras apresentadas anteriormente, tratam esse conjunto de relaes

como algo marginal, inacabado ou desviante e que no encaixa bem nos modelos analticos.
Diferentemente, neste captulo se tentar trazer outras leituras elaboradas a partir de enfoques,
teorias e modelos que, ao dar claramente status analtico ao estudo dessas relaes,
desenvolvem questes e metodologias especficas para a sua anlise e compreenso.

Assim, inicialmente sero recuperadas as leituras que ressaltam a importncia das

relaes pessoais, sociais e polticas da patronagem e do clientelismo, para num segundo
momento recuperar algumas das escassas leituras existentes sobre os modelos de redes de
poltica pblica.

5.1. Redes Pessoais, Sociais e Polticas: a Importncia da Patronagem e do Clientelismo

A grande maioria dos estudos nos quais se recupera a importncia das redes pessoais,
polticas e sociais so, principalmente, os que analisam e refletem sobre a centralidade da
patronagem e do clientelismo nas diferentes relaes que se estabelecem entre sociedade e
Estado, no Brasil. As anlises tambm apontam para a importncia dessas relaes nos

227

estudos que procuram entender os processos de formulao e implementao das polticas

pblicas em geral, e na agricultura em particular.

As relaes da patronagem e do clientelismo tm sido tratadas, no caso brasileiro,

acompanhando a produo internacional o que, sinteticamente, foi apresentado no Captulo II.
Assim, de acordo com a viso dominante nesses estudos internacionais, as relaes de
patronagem e clientelismo so vistas como um resqucio do passado. Elas expressariam o
poder do atraso numa viso dualista de uma sociedade de histria lenta, na qual esse atraso se
ope ao moderno1.

Porm, encontramos tambm no Brasil a preocupao em superar essa condio de

rastro do passado, dando patronagem e ao clientelismo um tratamento poltico em termos
positivos (desde o ponto de vista analtico, no do normativo). Enfocado desde um ngulo
mais amplo que complexifica a anlise ao questionar a dualidade atraso/moderno, por um
lado, trata-se o clientelismo como uma das gramticas junto como o corporativismo, o
insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos que operariam nas relaes
Estado/sociedade em geral, e na elaborao e na implementao do conjunto das prprias
polticas pblicas, em particular (Nunes, 1997). Tambm esse tratamento positivo se faz
presente nas reflexes sobre a poltica, como um saber fazer no qual opera a fora das
reputaes e das lealdades faccionais (Palmeira, 1998). Seja, por exemplo, no trabalho
parlamentar orientado para a elaborao e implementao do oramento (Bezerra, 1999). Ou
na atuao das coalizes de interesses, das faces burocrticas e das redes pessoais na
poltica fundiria (Palmeira 1994, Palmeira e Leite, 1998).

Em geral, as leituras apontam para o fato de que as relaes de patronagem e de

clientelismo promovendo diferentes formas de lealdade e de redes sociais e polticas
estariam presentes nas relaes que os diferentes grupos sociais estabelecem com todos os
setores do governo (Executivo, Legislativo e Judicirio), em todos os nveis (federal, estadual
e municipal), influenciando nos processos de formulao e implementao das polticas
pblicas.

Esta leitura, que ser apresentada a seguir, estaria presente em autores como Martins (1994).

228

5.1.1. O poder do atraso: a fora do clientelismo

Esta leitura considera que a persistncia do passado no qual as relaes do

clientelismo so uma pea-chave seria uma das caractersticas da sociedade brasileira, uma
sociedade de histria lenta, como outras sociedades de origem colonial. As relaes entre
Estado e sociedade no Brasil continuariam estando caracterizadas por uma contraditria
combinao de interesses e concepes tradicionais e modernas. O Estado teria se mantido
resistente s presses dos movimentos sociais e de outras manifestaes modernas de opinio
pblica. Mas continuaria permevel s fragilidades da tradio quando subsumida na lgica
do moderno. No residiria na fora dos movimentos sociais a origem da mudana no pas,
mas nas debilidades da dominao oligrquica produzidas pela modernizao. Seria na ao
sobre essas fragilidades que os movimentos sociais tentariam propor, e at haveriam
conseguido introduzir, suas demandas na agenda poltica do Estado, no pas (Martins, 1994:
21) 2.

A poltica do favor seria a base e fundamento do Estado brasileiro e como tal no

permitiria, nem comportaria, a distino entre pblico e privado. Segundo essa leitura, no
Brasil a distino entre pblico e privado como distino de direitos relativos ao cidado
nunca chegou a se constituir na conscincia popular. Pelo contrrio, a distino permaneceria
circunscrita ao patrimnio poltico e ao patrimnio privado. Ou seja, uma distino relativa ao
direito de propriedade e no aos direitos dos cidados. Apesar de que, mesmo em termos de
direito de propriedade, a distino nunca teria ganhado clareza e contornos ntidos (Martins,
1994: 20-22).

No prprio Imprio, parte do povo (escravos, mendigos e mulheres) estava privada do

direito de voto e de expresso poltica. Alm do mais, como a amplitude do voto era regulada
pelo patrimnio de cada um, s os mais ricos votavam em todas as eleies (municipais,
provinciais e nacionais). Os no to ricos votavam nas eleies municipais e provinciais, mas
no nas nacionais. E os de posses modestas votavam apenas nas eleies municipais. O

O tema do poder do atraso em sua variedade de formas entre as quais se destaca a importncia das relaes
clientelsticas marca a obra de Martins. No trabalho de 1994, ele utiliza as mobilizaes em torno do
impedimento e cassao dos direitos polticos de Collor, para promover uma reflexo sobre continuidades e
mudanas nas relaes entre Estado e sociedade no Brasil, em particular no que toca ao peso das relaes de
clientelismo.

229

municpio era assim o local onde a participao de votantes era total (salvo dos
excludos de sempre, como escravos, etc.). Todo esse sistema estaria baseado em
mecanismos de intermediao poltica de fundamento patrimonial. Assim, para aceder a um
nvel poltico acima, tinha-se de recorrer a algum com um nvel patrimonial superior. Ao
mesmo tempo, a concesso gradativa do direito de voto ao povo at a dos analfabetos
acontecida recentemente teria obedecido na prtica a critrios de ampliao de poder das
oligarquias mediadoras entre os excludos e o Estado (Martins, 1994: 28).

Com a proclamao Repblica, a dominao poltica patrimonial teria adquirido um

revestimento moderno que lhe outorgaria uma fachada burocrtico-racional-legal. A
dominao tradicional no se conformaria num tipo antagnico de poder poltico em relao
dominao racional-legal. Pelo contrrio, as oligarquias polticas teriam colocado as
instituies da moderna dominao poltica os aparelhos do Estado ao seu servio. Dessa
forma, no haveria condies de governar para nenhum grupo ou partido poltico e nem os
militares seriam exceo seno atravs da reproduo do clientelismo poltico em alianas
com as oligarquias polticas tradicionais (Martins, 1994: 20).

O poder pessoal e oligrquico e o clientelismo continuariam sendo fortes suportes da

legitimidade poltica no Brasil. Porm existiriam contradies profundas por trs dessa
legitimidade de tipo tradicional. O reconhecimento das crises e descontinuidades do
clientelismo poltico seriam, para essa leitura, os componentes bsicos que dariam sentido s
mudanas que tivessem ocorrido e/ou ocorram no processo poltico (Martins, 1994: 20).

Essa leitura critica as vises do clientelismo poltico como uma forma obsoleta de
aliciamento eleitoral j superada pela modernizao do sistema poltico e tambm como
uma forma branda de corrupo meramente poltica, atravs da qual os polticos ricos
compram os votos dos eleitores pobres. Primeiro, porque o clientelismo poltico no teria
desaparecido, tendo-se revigorado em algumas regies do pas e mudado de forma atravs de
um nova gerao de polticos aparentemente modernos. Em segundo lugar, porque o
clientelismo no poderia ser reduzido a um tipo de relacionamento entre polticos ricos e
eleitores pobres. No seriam s os pobres, mas todos os que, de algum modo, dependem do
Estado, que estariam sendo induzidos a alguma relao de troca de favores com os polticos.
Muito antes de os pobres poderem votar, j o Estado tinha uma relao de troca de favores

230

com os ricos, isto , os senhores de terras e escravos. Assim o clientelismo seria uma relao
tambm presente entre os poderosos e os ricos (Martins, 1994: 29).

As novas classes que se consolidaram com a Repblica a moderna burguesia e a

classe operria rapidamente se teriam ajustado aos mecanismos do clientelismo. Por detrs
da apatia atribuda moderna burguesia brasileira, no sentido de no se ter colocado
claramente o problema de sua responsabilidade como classe dominante, estaria uma histria
de constantes transaes e troca de favores com o Estado. A burguesia atuaria atravs de uma
delegao poltica fundada em mecanismos de clientelismo. Um modus operandi equivalente
estaria presente na classe operria. Excetuado minorias esclarecidas conformadas,
principalmente, por imigrantes estrangeiros anarquistas, socialistas e comunistas, que
conseguiram agir na defesa da classe trabalhadora como tal, a principal expresso poltica e
ideolgica da classe operria brasileira teria sido o populismo. Desde seu pice com Vargas, o
populismo continuaria a ser recriado3 (Martins, 1994: 30/31)

O regime militar instaurado em 1964 teria feito tambm do entendimento com as

oligarquias e suas bases municipais organizadas um dos recursos que garantiram a sua
estabilidade e legitimidade. Enquanto cassavam mandatos e direitos polticos de
parlamentares progressistas, os militares conformariam grande parte de sua base com
parlamentares de tradies oligrquicas e clientelistas. O servilismo desses parlamentares teria
propiciado condies e dado legitimidade ao exerccio do autoritarismo militar (Martins,
1994: 33).

A revalorizao poltica das oligarquias com sua incorporao ditadura teria criado
um tipo de guarda pretoriana do regime poltico no interior do pas, onde se manifestavam
tenses sociais das mais importantes durante o regime militar, principalmente pela
importncia que nele teve a questo agrria. Ao mesmo tempo, a sobre-representao poltica
das oligarquias do interior no Congresso funcionaria como uma barreira fundamental na

Questionando Leal (1975), essa leitura critica a hiptese de que as oligarquias e os militares tenham estado
historicamente numa relao de antagonismo e de recproca excluso. Assim, no governo Vargas teria havido
uma espcie de pacto poltico tcito com os coronis sertanejos. Como conseqncia, o governo no interferiu
nas relaes de trabalho rural diferena do que fez no trabalho industrial urbano mantendo nas zonas rurais
e nas cidades interioranas do pas uma enorme fora eleitoral conservadora. Esse eleitorado conservador
interiorano, ao mesmo tempo que realimentou o clientelismo poltico, se tornaria decisivo na poltica brasileira
(Martins, 1994: 32).

231

defesa da prpria institucionalidade autoritria, frente a um por vezes mais suposto que real
radicalismo urbano e operrio (Martins, 1994: 34).

Quando esses mecanismos deixaram de funcionar de forma eficaz, eles mesmos

propiciaram a quebra do bipartidarismo forado. A abertura de opes partidrias teve o
sentido de dividir e enfraquecer o partido de oposio o Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB) e fortalecer as tendncias oligrquicas e populistas que existiam tanto no MDB
como no partido do governo, a Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e posteriormente
Partido Democrtico Social (PDS). Com isso a hegemonia da esquerda no partido de oposio
enfraquecia-se. Nos anos 80, o recurso da abertura partidria propiciada pelos militares teria
permitido que uma maioria de representantes da oligarquia viessem a ter igualmente a tarefa
de redemocratizar o pas (Martins, 1994: 34).

5.1.1.1. A legitimidade da cultura do favor

Para esta leitura, os mecanismos tradicionais do favor e do dbito poltico sempre

foram considerados legtimos na sociedade brasileira. No s os favores dos ricos aos pobres,
mas o favor como obrigao moral entre as pessoas que no mantm entre si vnculos
contratuais. Caso existam, os vnculos contratuais tambm se encontrariam subsumidos pelos
deveres envolvidos em relacionamentos centrados na reciprocidade. Assim, nas famlias de
todas as classes e grupos sociais se iria constituindo uma interminvel e intrincada
contabilidade de obrigaes morais decorrentes de favores recebidos, que se transferiam entre
geraes (Martins, 1994: 35).

At nas grandes cidades onde o patrimnio j no teria presena visvel na poltica, as

grandes massas da populao migrante de reas rurais continuariam a relacionar-se com a
poltica e com os polticos em termos de concepes tradicionais que associam o poltico ao
protetor e ao provedor. Esta prtica disseminada que associa patrimnio e poder estaria na
base da difuso e renovao de uma cultura de apropriao do pblico pelo privado, to
central na realidade poltica e social brasileira (Martins, 1994: 36-38).

Junto com a modernizao, o governo militar como se apontava anteriormente

tambm propiciaria a disseminao das prticas clientelistas e patrimoniais da poltica
brasileira para amplos setores da sociedade. Quando o sistema poltico se democratizou, o
232

populismo urbano tambm se disseminou, nutrindo-se de simulacros de patrimonialismo

visando consolidar vnculos clientelistas com os eleitores. No novo contexto, o patrimnio
pessoal ante o enorme tamanho da clientela poltica j no podia dar conta por si de
demandas. Ao mesmo tempo, o uso direto do patrimnio pblico veio a ser considerado
legalmente como corrupo. Conseqentemente, passariam a se desenvolver outros
mecanismos para fazer uso de bens pblicos como se fossem bens privados. Um exemplo
seria o dispositivo de alocao oramentria de verbas pblicas atravs do qual os membros
dos diferentes legislativos vereadores, deputados estaduais, deputados federais podem
consignar no oramento da respectiva unidade poltica (municpio, Estado ou da Unio). Estas
seriam verbas para satisfazer pleitos de suas bases eleitorais, inclusive atravs de entidades
assistenciais ligadas aos prprios polticos. Esse uso de verbas pblicas para distribuir bens
necessrios populao pela mo do prprio poltico visaria que os benefcios usufrudos
desse bem se traduzissem em votos para esse mesmo poltico ou para seu cl poltico na
prxima eleio4 (Martins, 1994: 43).

Alm de nesse conjunto de mecanismos de uso dos bens pblicos, a cultura da

apropriao do pblico pelo privado estaria fundada num conjunto diverso de prticas,
condutas e concepes relativas idia do favor e da retribuio. Para amplas parcelas da
populao brasileira no seria compreensvel estabelecer relaes sociais polticas ou no
tendo como base nica os pressupostos racionais do contrato social fundado nos princpios
de igualdade e reciprocidade, como reguladores das relaes sociais. Haveria uma
relutncia na populao em ver como ilegais ou corruptas as prticas do mecanismo
tradicional de troca de favor, consideradas por elas como legtimas5.

Segundo essa leitura, quando se promovem denncias de corrupo que alcanam o

plano institucional como no caso do impeachment do presidente Collor, nos anos 90 elas
no atingiriam s alguns polticos, mas todo o sistema clientelista baseado em fortes
componentes da dominao patrimonial. Assim, quase toda a populao, embora no
conscientemente, estaria de algum modo sendo envolvida em corrupo (Martins, 1994: 46).

As lealdades e relaes pessoais presentes na atuao parlamentar na elaborao do oramento sero

examinadas com mais detalhe num ponto especfico deste mesmo captulo.
5
Seria a partir de crises e descontinuidades de um sistema poltico que ainda se baseia na confusa relao do
patrimnio pblico e do patrimnio privado, que produtos e procedimentos dessa relao comeariam a ser

233

Com as mobilizaes em torno da cassao do presidente Collor, se estaria

manifestando uma espcie de dupla e contraditria legitimidade: a legitimidade do voto e a
legitimidade da rua. A manifestao poltica atravs do voto estaria dando fora e peso a uma
maioria eleitoral com uma relao com o voto em termos das obrigaes morais da sociedade
tradicional Essa maioria no seria a favor da corrupo, ainda que estritamente possa se
encontrar imersa nela. uma maioria que estaria a favor do clientelismo, da proteo e
segurana precrias que ele pode assegurar, no visualizando nas conseqncias do voto a
definio dos destinos do pas e de quem vota. Por sua vez, os que vo rua incluindo at
um grande nmero de membros do grupo anterior se constituiriam, segundo essa leitura,
numa espcie de multido iluminista, que conseguiria vislumbrar o conflito sempre latente
entre a impessoalidade do poder e o uso pessoal do poder. Eles seriam contra o exerccio
imoral do poder, contra o uso do poder como um bem pessoal, porm no necessariamente
contra o clientelismo e os mecanismos de cooptao que levam algum ao poder (Martins,
1994: 47)

Finalmente, para essa leitura, a duplicidade da legitimidade do voto e da rua encerraria

um conflito de legitimidade nascido das ambigidades polticas do povo brasileiro. Essas
ambigidades recolocariam o debate e a atualidade do dualismo do tradicional e do moderno
na sociedade brasileira (subestimado e condenado pelas leituras sociolgicas nos anos 60).
Essa conduta ambgua dos brasileiros apontaria que seriam s dois os principais partidos
polticos do pas: o do tradicional e o do moderno, mesclados entre si, um como mediao do
outro. Por um lado, os polticos tradicionais e oligrquicos fariam poltica e se revigorariam
politicamente tornando-se indispensveis atravs de instituies modernas. Por outro, os
polticos modernos e modernizadores, que expressariam melhor a mentalidade urbana
assim como uma proposta do vnculo poltico racional entre o governante e os governados,
no teriam acesso ao poder. Para conseguir aceder ao poder teriam que fazer amplas
concesses tanto mentalidade clientelista do eleitorado, como ao controle que tm dos
votos as lideranas que tratam o eleitorado como se fosse um rebanho poltico (Martins,
1994: 49)

classificados como corruptos. O que no perodo ps-Constintuinte de 1988 passou a ser identificado como
corrupo, no passado no chegaria sequer a causar indignao poltica (Martins, 1994: 40)

234

5.1.2. Clientelismo como gramtica nas relaes Estado/Sociedade no Brasil

Como o exemplifica a leitura que se acabou de considerar, a trajetria das relaes

Estado/sociedade no Brasil contemporneo seria comumente explicada em termos da tenso
constante entre dois plos que se alternam em ciclos interminveis ou esto em permanente
contradio. Esses dois plos se apresentam como variaes do tema clssico dos dois
Brasis:

modernidade

vs.

tradio;

avano

vs.

atraso;

desenvolvimento

vs.

subdesenvolvimento; Brasil urbano vs. Brasil rural; industrializao vs. oligarquia rural;
poder pblico vs. ordem privada; centralizao vs. poder local; representao vs. cooptao.
Entretanto haveria outra leituras onde se ressaltam que os sistemas institucionais e em
particular as relaes entre a sociedade e as instituies polticas formais teriam assumido
uma forma mais complexa, que transcende noo de "dois Brasis"6 (Nunes, 1997: 16).

O capitalismo moderno aconteceria no Brasil num contexto distinto do prevalecente

nos pases que se industrializaram mais cedo. Aqui teriam sido criadas muitas instituies
novas num perodo de tempo relativamente curto. Ao contrrio do previsto por Weber (2004)
e Polanyi (1980), nem todas essas instituies teriam sido penetradas pela lgica impessoal
das modernas relaes de mercado. As relaes de patronagem e, em particular, o
clientelismo que, na viso dos dois Brasis estaria associado tradio, ao atraso, ao
subdesenvolvimento, ao rural, ao oligrquico, apropriao privada do pblico, ao poder
local, cooptao no teriam sido desalojadas do cenrio poltico brasileiro. O clientelismo
continuaria sendo um aspecto importante das relaes polticas e sociais no pas (Nunes,
1997: 26).

No Brasil moderno, teria se criado um sistema institucional sincrtico agora nacional e

multifacetado, e no mais regional e dualista. Esse sistema institucional sincrtico se fundaria
na existncia de quatro padres institucionalizados de relaes ou "quatro gramticas"7 que
estruturariam os laos entre a sociedade e o Estado. Seriam elas: o clientelismo, o
corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos (Nunes, 1997:
17).

6
7

Essa leitura est presente em Nunes (1997).

A noo de gramtica se funda na proposta de Geertz (1965) de cultura como gramtica (Nunes, 1997: 44/5).

235

Existiria uma diviso de trabalho entre os quatro padres. O clientelismo e o

corporativismo seriam instrumentos de legitimidade poltica; o insulamento burocrtico a
forma pela qual as elites modernizantes tecnoburocrticas e empresariais promoveriam o
desenvolvimento; e o universalismo de procedimentos a afirmao lenta de um regime
burocrtico racional-legal e eventualmente democrtico. As gramticas se combinariam de
forma variada segundo o contexto, progredido de maneira desigual e complementria no
processo de modernizao 8 (Nunes, 1997: 17).

5.1.2.1. A forma de operar do clientelismo

No pas, o clientelismo estaria inserido num quadro capitalista onde as classes sociais
operam. Atravs de suas redes pessoais e hierrquicas, o clientelismo ofereceria s classes
populares mecanismos de comunicao e representao para canalizar demandas especficas.
O clientelismo se conformaria como uma alternativa presena difusa das estruturas do
Estado, ao mesmo tempo em que agiria como uma gramtica para as relaes de no-mercado
entre classes e grupos sociais (Nunes, 1997: 29).

Instituies formais, padres de relaes sociais, relaes entre indivduos e

instituies e padres de dominao poltica estariam marcados no s pela lgica das trocas
especficas mas tambm das trocas generalizadas. A lgica da troca generalizada seria
transferida para associaes, instituies polticas, agncias pblicas, partidos polticos e
faces. No se manifestaria no pas o processo de subordinao das diversas esferas da vida
social ao comando da ordem econmica, da forma como descrito por Polanyi (1980) para os
pases capitalistas centrais. Industrializao e urbanizao foram acompanhados por uma forte
nfase da realizao individual, mas com a valorizao do mbito familiar. Assim a
individuao teria sido acompanhada pelo reforo dos laos de parentesco, em particular, da
estrutura familiar extensa, da parentela9 (Nunes, 1997: 30).

Tanto as instituies formais quanto os diversos grupos sociais poderiam basear suas aes em consonncia
com uma ou mais das quatro gramticas (Nunes, 1997: 21).
9
A importncia do familismo se manifestaria na forma como os brasileiros enfrentam o mundo externo
famlia. Segundo essa leitura, um indivduo no Brasil, ao invs de se colocar dentro dos limites de um grupo
particular e encontrar sua prpria identidade atravs dele, preferiria conduzir sua prpria vida manipulando
relaes pessoais de acordo com as exigncias especficas de cada situao. Ou seja, tende a encarar o mundo em
termos de relacionamentos essencialmente didicos entre um indivduo e outro, e como um todo, na construo
de redes pessoais conformadas a partir desses vnculos didicos. Em ltima instncia, a frmula empregada seria
a de familiarizao do mundo no-familiar com a procura do estabelecimento de relacionamentos essencialmente
personalizados entre um indivduo e outro (Nunes, 1997: 31).

236

O personalismo e o familismo teriam impregnado e enquadrado muitas instituies no

pas. O universalismo de procedimentos estaria permanentemente sob tenso, uma vez que as
relaes pessoais e hierrquicas seriam cruciais para tudo. Se operariam as relaes pessoais
para obter um emprego, a assistncia mdica, aprovar um pedido num rgo pblico ou fechar
um contrato com o governo. O jeitinho (como acomodao privada e pessoal de suas
demandas) junto com a autoridade pessoal seriam mecanismos constantemente usados para
regular tanto as relaes sociais no cotidiano como tambm as relaes com instituies
formais10 (Nunes, 1997: 31-32).

Em termos analticos, o clientelismo poderia ser visto a como um sistema de controle

do fluxo de recursos materiais e de intermediao de interesses contrastantes com o
corporativismo. J que, no clientelismo: no h nmero fixo ou organizado de unidades
constitutivas; essas unidades estariam conformadas por agrupamentos, pirmides ou redes
baseados em relaes pessoais fundadas numa troca generalizada; as unidades clientelistas
disputariam o controle do fluxo de recursos dentro de um mesmo territrio ou arena; a
participao em redes clientelistas no estaria codificada em nenhum tipo de regulamento
formal; e os arranjos hierrquicos no interior das redes no gozariam de respaldo jurdico,
estando baseados no consentimento individual11 (Nunes, 1997: 40-41).

As redes de relaes pessoais, atravs das quais atua o clientelismo, se estenderiam

atravs de partidos polticos, burocracias e faces, constituindo uma verdadeira pirmide de
relaes que perpassa a sociedade de alto a baixo. Dessa forma as elites polticas nacionais
poderiam acionar uma complexa rede de lealdades polticas que chegaria at as pequenas
localidades (Nunes, 1997: 32).

10

Segundo essa leitura, os cientistas sociais, nas suas anlises sobre o Brasil no considerariam o estudo das
verdadeiras instituies sociais como o jeitinho, a amizade, as redes de relaes pessoais, etc., por os
considerarem informais e fluidos. Assim, se algum tomasse a literatura sobre corporativismo como nico guia,
o Brasil se apresentaria como um quebra-cabea insolvel, no qual as instituies formais pareceriam estar
separadas da verdadeira sociedade. Isto , como se o pas fosse uma formao social esquizofrnica, composta
por realidades paralelas e horizontalmente separadas: a vida social de um lado e as instituies formais do outro.
(Nunes, 1997: 41)
11
O clientelismo estaria fundado numa gramtica de relaes entre indivduos informal, no legalmente
compulsria e no-legalizada, diferentemente do corporativismo, baseado em cdigos semi-universais e
legalizados. Ambas as gramticas corporativismo e clientelismo poderiam ser entendidas como mecanismos
cruciais para o esvaziamento de conflitos sociais. Enquanto o corporativismo organizaria camadas horizontais
de categorias profissionais em estruturas formais e hierrquicas, o clientelismo, informalmente, transpassaria no
as fronteiras das categorias profissionais ou de grupos mas tambm as das classes sociais (Nunes, 1997: 41).

237

Na operacionalizao do sistema os recursos materiais do Estado desempenhariam um

papel importante. Os partidos polticos que apiam o governo teriam acesso a privilgios
atravs dos aparelhos do Estado12. Os privilgios incluiriam, por exemplo, a criao de
empregos, pavimentao de estradas e instalao de servios de sade e de educao.
Tambm os privilgios implicariam na criao de smbolos de prestgio para os principais
"corretores" dessas rede, o que facilitaria o seu relacionamento com os centros de poder.
Alm desses meios tradicionais de patronagem, outros meios indiretos seriam criados como o
acesso a linhas de crdito de bancos ou agncias estatais. Ou em outros casos j num mbito
nebuloso prximo da corrupo, quando empreiteiras e outras empresas se beneficiariam das
redes pessoais para ganhar licitaes pblicas ou para liberar, de forma imediata e sem
entraves burocrticos, pagamentos por servios prestados (Nunes, 1997: 32).

As instituies formais do Estado estariam assim fortemente marcadas pelo processo

de troca de favores. A burocracia apoiaria a operao do clientelismo, suplementando o
sistema partidrio13. O tipo de troca baseado em redes de contato e amizade caracterizaria
tanto uma forma de controle do fluxo de recursos pblicos entre o Estado e a sociedade, como
garantiria tambm a sobrevivncia poltica do corretor local (Nunes, 1997: 33).

5.1.2.2. A continuidade do sistema: a interao e o equilbrio entre as gramticas

Assim, segundo essa leitura, a formao social brasileira estaria marcada pela
importncia no das divises horizontais (como as fundadas na classe), mas tambm por
segmentaes verticais (como as faces). Nessa complexidade, a integrao seria conseguida
atravs de uma combinao sincrtica de traos aparentemente contraditrios, pertencentes s
quatro gramticas. Dependendo do contexto, todos os atores poderiam utilizar estratgias
passveis at de entrar em contradio com a sua retrica poltica. Esse trnsito seria possvel
porque todas as quatro gramticas esto sempre disponveis, possuem expresso institucional
em todas as instncias e so conhecidas pelos atores sociais (Nunes, 1997: 121).
12

Retomando Skidmore (1969), essa leitura recupera a diviso entre partidos de dentro, isto , organizaes
polticas nascidas no interior do antigo regime, o qual detm, em ltima instncia, o controle sobre os seus
principais recursos, e partidos de fora, aqueles sem recursos para patronagem por permanecerem fora do poder
por um longo perodo (Nunes, 1997: 69).
13
Segundo Nunes, a lgica clientelista dos partidos polticos no teria invadido os escales tcnicos de muitas
agncias importantes. A patronagem pareceria ser mais influente na burocracia tradicional e no mbito de
governos estaduais e prefeituras (Nunes, 1997: 91). Palmeira (1994), em seu estudo sobre as agncias da poltica
fundiria, aponta para uma outra direo, ressaltando o peso das relaes pessoais e clientelsticas na
tecnoburocracia.

238

O sincretismo seria observvel na trajetria das estratgias governamentais. Nela se

articulariam aes regidas pelas diferentes gramticas em funo das utilidades que
apresentariam para o Estado em ao. Por exemplo, o corporativismo permitiria fazer uso
de comandos universais, organizando horizontalmente vrias instncias sociais. O
clientelismo forneceria uma gramtica compreensvel para o sistema de relaes sociais e
polticas, atravessando distines de classe e organizando verticalmente a sociedade. O
universalismo de procedimentos conferiria uma aura de modernidade e legalidade ao sistema
poltico e s instituies formais, fazendo-se presente na retrica dos intelectuais e jornalistas
e ainda e de vrios movimentos de classe mdia. Finalmente, o insulamento burocrtico seria
uma forma de evitar o controle e o escrutnio pblicos sobre as aes do Estado, procurando
sua legitimao em termos da eficincia econmica e administrativa do governo no
processo de desenvolvimento (Nunes, 1997: 122).

A manuteno desse sincretismo seria um ato de malabarismo da liderana

governamental. Tanto pela complexidade do sistema e os elevados recursos necessrios, como
tambm porque os atores cruciais envolvidos no planejamento e na implementao das
polticas e das propostas de desenvolvimento poderiam vir a concordar sobre a meta geral a
ser atingida (por exemplo, a industrializao), mas discordar sobre as premissas
organizacionais a serem utilizadas. A soluo encontrada por Getlio Vargas e Juscelino
Kubitschek os melhores malabaristas seria evitar que a politizao das questes gerasse
uma paralisia decisria no Executivo. Assim, teriam mantido tcnicos discordantes em
diferentes agncias, porm manipulando as agncias e reconciliando suas atividades em
fruns maiores como o Conselho de Desenvolvimento ou os grupos executivos, onde as
decises estariam baseadas em premissas mais pragmticas e menos ideolgicas (Nunes,
1997: 113-114).

No que se refere continuidade do sistema sincrtico, a leitura ressalta que os perodos

politicamente mais tensos do Brasil contemporneo foram aqueles em que o equilbrio entre
as gramticas esteve comprometido por governos que enfatizaram particularmente alguma
delas: corporativismo e insulamento burocrtico com Getlio; clientelismo com Joo Goulart,
e corporativismo e insulamento burocrtico na ditadura militar ps-64. A nfase em algumas
gramticas especficas em detrimento de outras provocaria rudos ou obstculos nas
comunicaes entre o Estado e a sociedade, quebrando laos que ligariam os grupos de

239

interesse ao Estado, abrindo espao para crises e at transies de regimes (Nunes, 1997: 128129).

Os tipos de partidos que emergem nessas transies, e suas articulaes com as quatro
gramticas, seriam vitais para determinar a taxa de clientelismo e de universalismo de
procedimentos que possa vir a existir. Enquanto que a transio de 1945 terminou sendo
fortemente controlada pelos partidos de dentro, a redemocratizao de 1985, ainda que com
uma presena maior de partidos mobilizados externamente, tambm apresentaria um peso
importante desses partidos de dentro, fomentando assim a reproduo do clientelismo na
democratizao.

5.1.3. A poltica como um saber fazer: a fora da poltica de reputaes e das lealdades
faccionais

A poltica como um saber fazer que se objetiva em favores e obras, e na qual operam a
fora das reputaes e das lealdades faccionais estaria na base de uma outra leitura das redes
pessoais, polticas e sociais que enfatizam a importncia da patronagem e do clientelismo, no
Brasil contemporneo14.

Esta leitura se nutriria da tradio da antropologia social que olha a poltica como ela
estaria sendo efetivamente praticada e compreendida pelos atores envolvidos nessas prticas,
tentando reconstruir, na tica de Bourdieu, a especificidade de suas lgicas prticas e
tericas. Assim, inicialmente se procura qualificar melhor as especificidades e as relaes
que comumente se atribuem poltica local e poltica nacional. As anlises mais
freqentes apresentariam um dilema entre a afirmao ou a negao radical da especificidade
da poltica e do poder local, frente a um poder maior ou uma poltica global, a qual recebe
diferentes nomes: grande poltica, poltica nacional, poltica oficial ou poltica
institucional. Por um lado, mais que em poltica local se passaria a falar de poltica ao
nvel local. Pelo outro, vendo nesse poder ou poltica local uma realizao de um poder ou
uma poltica que atravessa toda a sociedade, se pensariam as coletividades locais como um
bom lugar para estudar a distribuio do poder. Ambos os olhares partilhariam da crena de

14

Essa leitura foi elaborada a partir de Palmeira (1994 e 1998), Palmeira e Leite (1998) e Bezerra (1999).
Tambm fariam parte dessa leitura Heredia (1996) Heredia et al. (2002) e Palmeira e Heredia (1993,1995 e
1997).

240

que seria o mesmo poder e a mesma poltica que estaria em jogo. At quando se afirma que a
poltica ao nvel local diferena da grande poltica se faria de relaes mltiplas, tambm
se colocaria que essa poltica local estaria incompleta (porque depende de atores e instituies
de fora do local), sendo a grande poltica o padro de completude (Palmeira, 1998: 1).

Porm, para essa leitura no

haveria

isonomia entre poltica local e poltica

nacional. A poltica local no seria local, ainda que se cristalize, em suas formas mais
tpicas, em situaes que podem serem definidas como locais. A complexidade das relaes
da poltica local no seria menor que a da poltica nacional, e as definies sociais de poder,
em ambos casos, seriam diferentes. Tambm deveria ser questionada a associao entre
poltica e grupo organizado (isto , grupos delimitados com base em afinidades de classe,
profisso ou ideologia). Na organizao da atividade poltica, as relaes pessoais que se
manifestam em networks, quase-grupos, relaes de patronagem ou alianas didicas15 desempenhariam um papel tanto ou mais importante que as relaes corporadas ou
intitucionalizadas presentes nesses grupos organizados. No se trataria de contrapor
relaes informais a relaes formais ou de ver como as relaes pessoais ocupam uma
posio intersticial ou suplementar das relaes corporadas. O importante, sem perder de vista
a linha divisria que separam as alianas didicas das relaes corporadas, seria ver como
ambas se interconectam e se influenciam mutuamente (Palmeira, 1998: 1-2).

A pequena poltica (Bailey, 1971), a poltica da vida cotidiana nas pequenas

comunidades sendo essas pequenas comunidades desde aldeias at fbricas, desde bairros
at o prprio Parlamento aludiria a reputaes, a ter um bom nome, a evitar a
desqualificao social. Sendo que as pequenas comunidades estariam presentes nas
instituies da grande poltica, para essa leitura, tanto a poltica institucional como a poltica
de reputaes atravessariam toda a sociedade. A poltica de reputaes no se circunscreveria
ao local (Palmeira, 1998: 3).

Onde o cotidiano feito de uma poltica de reputaes que liga as pessoas e as

obriga reciprocamente a poltica institucional seria percebida como externa (isto , exercida
por profissionais), temporria (limitada ao perodo eleitoral) e como uma ordenadora de

15

Relembrando: uma aliana didica um acordo entre dois indivduos em torno da troca de favores e da ajuda
mtua em caso de necessidade (Land, 1977).

241

relaes pessoais (como uma linha divisria que pode interferir no fluxo das prestaes e
contra-prestaes que envolvem as pessoas no cotidiano) (Palmeira, 1998: 3)16.

Nas corporaes polticas ou no Parlamento, onde o cotidiano estaria feito de poltica

institucional, a diviso, a demarcao de posies seria a regra, sendo a poltica de reputaes
o elemento externo que garantiria o acesso ao inimigo e a constituio de uma comunidade
de pares capaz de investir de significado o cumprimento de determinados papis. A poltica
seria permanente e a comunidade ainda que essencial seria temporria. Assim, se os
grandes arranjos como a elaborao da Constituio ou do Oramento Pblico da Unio
diriam respeito, em princpio, poltica institucional, haveria neles espaos preferenciais
reservados poltica de reputaes17 (Palmeira, 1998: 4).

Para essa leitura, tanto o reconhecimento da especificidade da poltica de reputaes

como do fato dela no estar circunscrita s ao mbito local seriam passos importantes mas no
suficientes para entender essa poltica e seus vnculos com a poltica institucional. Seria
necessrio apontar tambm para a complexidade das relaes que fazem a poltica das
reputaes18 (Palmeira, 1998: 5).

Em termos de representaes sociais, para as pequenas comunidades a poltica

institucional seria vista como a poltica, externa, temporria, prpria de especialistas (os

16

Um exemplo dessa interferncia da poltica institucional, e sua articulao com a poltica de reputaes, seria
o perodo de eleies, vivenciado como o tempo da poltica; um tempo de extenso limitada, que concentraria
todas as aes que a experincia nativa concebe como polticas, e no qual a presena da diviso seria tolerada
e at estimulada. Nesse tempo da poltica tudo estaria politizado, desde a convivncia cotidiana do grupo
domstico aos rituais funerrios, fazendo com que a poltica seja vivida intensamente como experincia absoluta.
Porm seria um momento nico e temporariamente delimitado, e em conseqncia no afetaria essencialmente o
fluxo de prestaes e contraprestaes das pequenas comunidades que predomina no dia-a-dia (Palmeira, 1998:
3/4). Ver a respeito Heredia et al.(2002) e Palmeira e Heredia (1993).
17
Um exemplo concreto das relaes da poltica das reputaes e da poltica institucional ser comentado mais
detalhadamente no prximo item, quando se considera o caso da elaborao de ementas ao Oramento Pblico
da Unio, analisado por Bezerra (1999) numa tese orientada por Palmeira.
18
Nesse sentido, no seria elucidativo s juntar sob o rtulo de relaes pessoais um conjunto de vnculos to
diversos como os fundados no parentesco, na amizade, no compadrio, na lealdade faccional, na opo religiosa,
ou no trabalho comum. Como Bailey (1971) aponta, nem todas as relaes que esto na base daquelas
comunidades morais seriam estritamente pessoais (veja-se o papel dos valores e categorias na constituio de
comunidades). Ao mesmo tempo, a dinmica das relaes que fazem a poltica de reputaes estaria dada pela
no necessria coincidncia entre essas relaes. Essa coincidncia entre as diversas relaes seria apenas uma
possibilidade, sendo que a regra estaria exemplificada no drama do chefe de famlia de conciliar as exigncias do
parentesco, da amizade, do compadrio e/ou da lealdade faccional na escolha do candidato no perodo eleitoral.
Um drama equivalente ao vivenciado pelo poltico na escolha de suas alianas (Palmeira, 1998: 5/6)

242

polticos), ordenadora das relaes sociais, associada idia de diviso19. Mas ao mesmo
tempo a poltica institucional tambm estaria conformada pelas mesmas relaes de que
feita a poltica de reputaes, isto , de trocas pessoais em especial troca de favores.
Assim, desde a perspectiva de uma sociedade que se percebe como feita de relaes pessoais,
a impessoalidade das regras da poltica institucional seria identificada como o pouco
conhecido, o estrangeiro, o de fora, o governo. Porm a sociabilidade desses de fora
no seria concebida como impessoal (isto algo impensvel), mas como relacionamentos
pessoais entre homens extraordinrios dotados como aponta Weber (2002) em relao aos
polticos profissionais de um conhecimento especial (Palmeira, 1998: 6/7).

O poltico local, quanto mais imerso na poltica local, mais tenderia a

compartilhar essas concepes e, por isso, teria dificuldades em ser reconhecido e autoreconhecer-se como poltico. A descoberta desse conhecimento especial, da poltica em
abstrato e do distanciamento das concepes nativas da poltica seria um momento-chave de
sua trajetria, que coincide com a sua identificao pela populao como um poltico. Passaria
a viver essas concepes nativas desde um outro ponto de vista. Isto , aquele dos
profissionais da poltica, para os quais a poltica pensada como feita por relaes pessoais
seria uma concepo degradada da verdadeira poltica, mas inevitvel em termos de obter
votos. Assim, apesar das crticas, todos passariam a ter que fazer poltica. Ou seja, distribuir
recursos aos quais tenham acesso (seja na prefeitura, no governo do Estado ou em algum
outro rgo pblico) de acordo com critrios que, pelo geral, remetem a um ou vrios feixes
de relaes pessoais 20(Palmeira, 1998: 8).

Assim o poder no tenderia a ser pensado em termos da proposta weberiana de

capacidade de dar ordens e encontrar obedincia ou como uma relao elementar que ir a
instituir a prpria poltica. Mas, invertendo o vetor que conduz do poder para a poltica, seria
visualizado como uma espcie de fora prpria dos que participam do mundo da poltica, dos
que tm o conhecimento da poltica. Teria poder quem est no governo ou est com o governo
(Palmeira, 1998: 8/9).
19

A ordenao que promove a poltica suporia faces. Por um lado a situao, necessariamente associada
poltica institucional, poltica externa e legtima, ao governo; pelo outro, as demais faes que so colocadas na
posio residual de oposio (Palmeira, 1998: 7).
20
Nessa linha, pode se entender o aparente paradoxo de que quanto mais inovadora seja uma proposta poltica ou
mais heterodoxa seja uma forma de fazer poltica (por exemplo, a participao comunitria ou a militncia
permanente), maior estranheza, maior medo de diviso da comunidade provoque, confirmando a externalidade
da poltica (Palmeira, 1998: 8).

243

A leitura aponta que, em contextos onde a poltica tende a confundir-se com a poltica
de reputaes, a idia de poltica pblica como uma ao do Estado, como algo impessoal,
seria de difcil equacionamento. Um prefeito de um pequeno municpio no implementa uma
poltica, mas simplesmente faz poltica. Fazer poltica seria fundamentalmente um certo
saber fazer; seria controlar as regras que permitem enfrentar os melindres da poltica e
distribuir mais e melhor os favores. Idealmente o saber fazer deveria expressar-se em obras
que garantam visibilidade. As obras seriam a fase pblica da poltica. Assim haveria uma
naturalizao da poltica como feita de favores e obras (Palmeira, 1998: 9-11).

No municpio, as implicaes de polticas centralizadoras ou descentralizadoras no

seriam to certas quanto comumente se supe. A descentralizao (do esquema de execuo
de uma determinada poltica de um rgo publico federal ou estadual) pode significar uma
forte presena local do poder central. O fato dessa presena ser articulada ou no pelos
mediadores tradicionais isto , os polticos locais pode ter conseqncias muito diferentes.
A descentralizao quando o grupo localmente dominante assume posies importantes no
plano estadual ou nacional pode significar reforo do poder local. A complexidade do
problema seria ainda maior quando a descentralizao implique em transferncias de
atribuies das esferas federal ou estadual para a municipal21.

A multiplicao de rgos pblicos federais e estaduais nos municpios durante o

perodo militar e que continuou em menor medida na democratizao, sem que se tenham
alterado plenamente os critrios de provimento dos postos a eles vinculados, remeteria a
problemas de harmonia entre nveis de governo que, pelo geral, seriam um dos principais
eixos de tenso poltica cotidiana. Assim, sendo comum a dissociao poltica entre os que
controlam a mquina poltico-administrativa estadual e os que dominam a municipal, os
tradicionais enfrentamentos situao/oposio teriam cedido lugar a uma sorte de paralelismo
de poder. A vitria de um partido oposicionista deixaria de significar necessariamente
sucesso no poder. Sendo que o poder local passaria a apoiar-se sobre dispositivos no
meramente locais, veio a ser to importante quanto ter cargos na prefeitura poder ocupar
cargos estaduais ou federais no municpio. Para esses cargos seriam indicados pelos
procedimentos habituais polticos locais que continuariam distribuindo favores e realizando
21

Existiriam diferenas histricas importantes entre o que poderia significar essa descentralizao na poca em
que Nunes Leal via no municipalismo um tipo de antdoto contra o coronelismo, e o perodo atual, aps a

244

obras. Assim esta tenso reforaria o governismo como uma constante da poltica brasileira
(Palmeira, 1998: 12-13).

A seguir so apresentados dois casos que exemplificam essa leitura da poltica como
um saber fazer. O primeiro trata das relaes de patronagem e clientelismo na atuao
parlamentar na elaborao do oramento. O segundo considera o papel das coalizes de
interesse, das faces burocrticas e das redes pessoais nas polticas fundirias.

5.1.3.1. Patronagem e clientelismo na atuao parlamentar na elaborao do oramento

O primeiro caso22 analisa o encaminhamento por parte dos parlamentares atravs de
emendas lei oramentria da Unio de benefcios pblicos para lideranas polticas e
moradores das localidades s quais se encontram vinculados, como uma forma de fazer
poltica23.

A leitura ressalta que uma parcela significativa de deputados e senadores atribuiria

importncia e se mobilizaria no atendimento de pedidos de carter particularista provenientes
de suas bases eleitorais. Contra a rotulao pejorativa de clientelismo e de fisiologismo
por parte da imprensa, dos analistas e at dos prprios polticos, esse tipo de prtica seria
considerado por eles como um dever parlamentar. Esse dever de lutar a favor das bases
eleitorais(.) seria uma frmula que, mais que revelar, ocultaria o significado do que estaria em
jogo para os parlamentares e para os demais agentes envolvidos: prefeitos, assessores
parlamentares, funcionrios e autoridades ministeriais, escritrios de consultoria e
empreiteiras. Isto , reputao, honrar compromissos, busca de apoio poltico, acesso aos
recursos federais, ganhos pecunirios, benefcios para as comunidades, financiamento das
campanhas polticas, entre outros aspectos (Bezerra, 1999: 258/259).

Assim, a atuao dos deputados e dos senadores no s se daria como a maioria das
anlises da cincia poltica considera em funo das atribuies formais, das afiliaes
partidrias, dos interesses de classe e corporativos, mas tambm, e de forma importante, em

Constituio de 1988, quando municpios com uma vida associativa intensa criaram algum tipo de condio de
eficcia daquela tese (Palmeira, 1998: 12).
22
Esse caso corresponde ao trabalho de Bezerra (1999).
23
A partir da Constituio de 1988, foi recuperado pelos parlamentares o direito de intervir efetivamente no
processo de elaborao do oramento da Unio.

245

relao ao atendimento dos pedidos vindos de suas bases eleitorais. Essa atuao dos
parlamentares como mediadores das demandas de suas bases junto aos rgos pblicos
apresentaria tanto profundidade histrica estando presente no Imprio e na Primeira
Repblica como tambm uma alta disperso em termos dos nveis de representao
municipal, estadual e federal (Bezerra, 1999: 13).

A leitura aborda essa atuao dos parlamentares a partir das teorias que consideram a
patronagem e o clientelismo como relaes dotadas de uma certa autonomia e racionalidade.
Com esse olhar se abriria a possibilidade de pensar as trocas de servios, favores, apoios,
votos e lealdades entre parlamentares, lideranas polticas locais e autoridades
governamentais no como sobrevivncia de relaes pretritas ou mecanismos que cobririam
falhas, mas como relaes constitutivas do universo poltico. (Bezerra, 1999: 16)

O que estaria em jogo no atendimento s demandas das bases seria uma espcie de
critrio da avaliao a respeito da atuao parlamentar. O interesse do parlamentar pelo
municpio seria avaliado em funo dos benefcios que ele fosse capaz de proporcionar. O
parlamentar eficaz em termos de saber fazer poltica seria aquele que bem-sucedido na
obteno de recursos (Bezerra, 1999: 43).

Os parlamentares funcionariam como mediadores das demandas, tanto no Legislativo

com no Executivo. Mas em ambos casos estariam presentes outros atores, como, por exemplo,
as empresas em particular as empreiteiras e os escritrios de assessoria. Se a atuao ou
lobby das lideranas polticas estaduais e municipais seria considerada de modo positivo isto
, vista como um canal social e politicamente adequado de acesso da comunidade aos
parlamentares a prtica das empresas seria concebida como indevida. Essa avaliao
negativa de atuao apenas para as empresas levaria a que elas procurassem acoplar ou diluir
suas demandas atravs da colaborao de lideranas

polticas. Do ponto de vista das

empresas, governadores e prefeitos reuniriam ao menos um triplo capital: o controle

administrativo e financeiro das obras estaduais e municipais, legitimidade para encaminhar as
demandas e fora para solicitar os investimentos nas localidades que administram, devido a
sua importncia nas redes polticas de parlamentares (Bezerra, 1999: 73/ 74).

O uso do argumento de que as emendas ou os programas por meio dos quais os

parlamentares estariam atendendo a demandas dos estados, municpios e comunidades locais
246

seria um elemento importante no processo pelo qual os interesses das empresas se

transformam em programas governamentais ganhando carter pblico. Assim, as emendas ao
mesmo tempo se prestariam articulao das demandas locais, dos interesses de empreiteiras
e dos interesses pecunirios e eleitorais dos parlamentares (Bezerra, 1999: 74).

A atuao das empreiteiras em relao a prefeitos e parlamentares na liberao de

recursos federais seria tambm uma das modalidades onde estariam presentes as relaes
entre clientelismo e corrupo (Bezerra, 1999: 205-206). Porm a nfase excessiva na
corrupo seria uma forma restrita de olhar a interveno dos parlamentares na elaborao do
oramento. Em geral, essa interveno, marcada pelo seu interesse em destinar recursos para
os estados e municpios que representam, pode ser vista, como sugeriu Bourdieu (1996),
como exemplo do modo como a redistribuio burocrtica est sujeita s apropriaes
pessoais e clientelistas (Bezerra, 1999: 78).

5.1.3.1.1. A fora das bases e do compromisso

O interesse dos parlamentares em resolver os pleitos que demandam a liberao de

recursos federais para suas bases eleitorais e a atuao dos mesmos juntos aos rgos do
Executivo seria melhor compreendido no contexto das relaes de dependncia recproca e
assimtrica que como redes polticas e pessoais vinculam os parlamentares s lideranas
polticas locais, por um lado, e s autoridades governamentais, por outro. O interesse mtuo
acercaria esses diferentes atores (Bezerra, 1999: 99).

Em geral, as pessoas e lideranas polticas que entram em contato com o parlamentar

esperariam que este interviesse em favor de seus pedidos. Havendo um reconhecimento,
essencial para fundar a autoridade do parlamentar junto aos eleitores e lideranas polticas, de
que o parlamentar seria detentor de um poder para atuar junto burocracia governamental
(Bezerra, 1999: 109).

Paralelamente, os pleitos encaminhados aos parlamentares passariam por um processo

de seleo e hierarquizao. Esses pedidos estariam sujeitos a uma triagem, alm de
organizao e cadastramento, para definir quais seriam efetivamente alvo de providncias.
Um dos critrios importantes operando nessa hierarquizao seria o de que os pleitos fossem
solicitados por pessoas significativas de suas bases (Bezerra, 1999: 102)
247

A base no delimitaria simplesmente uma unidade geogrfica ou administrativa,

apesar do conceito de lugar ser fundamental para a definio de noo de base eleitoral. Seria,
sobretudo um espao de relaes sociais. De um modo geral, dois so os aspectos que o
parlamentar utilizaria para caracterizar as bases: os vnculos pessoais e a integrao
comunidade. A base eleitoral seria o local para onde o parlamentar dirige sua atividade. Sendo
que a maior ou menor votao obtida distinguiria e hierarquizaria os locais. Os de maior
votao seriam os que recebem mais visitas e os pleitos das lideranas e moradores desses
municpios seriam os que merecem maior ateno por parte dos parlamentares (Bezerra, 1999:
102-104).

Ainda que o vnculo partidrio e o grupo poltico a que pertencem o parlamentar e o

prefeito seja um critrio fundamental na hierarquizao dos pleitos fazendo que filiaes
partidrias distintas resultem num investimento menor por parte do parlamentar, no que
concerne ao atendimento do pleito o peso do vnculo partidrio pode ser relativizado pela
existncia de outros vnculos, como seria o caso das relaes pessoais24 (Bezerra, 1999:
111/2).

O carter de obrigatoriedade das relaes que se manifestam na rede poltica entre

parlamentares, eleitores e lideranas polticas estaduais e municipais poderia ser explicado
atravs a noo de compromisso25. A configurao atual do compromisso reservaria um
lugar significativo aos membros do Congresso na relao que os municpios e estados mantm
com o governo federal. Os deputados e senadores no apareceriam s como porta-vozes dos
diferentes pontos de vista presentes na sociedade, formuladores de leis e fiscalizadores do
Executivo. Mas tambm como mediadores de demandas locais e interesses relacionados a
suas redes polticas. A partir do acesso a instituies de poder pblico como o oramento da
Unio se construiriam os fundamentos do poder local do parlamentar, e se explicitaria o seu
lugar na rede de relaes que vincula polticos atuando nos diferentes nveis: municipal,
24

Em geral, a deciso sobre o atendimento dos pedidos dependeria do cruzamento de uma srie de variveis:
regio, votao, partido e relaes pessoais, sendo a prioridade pertencer ao estado e/ou ao partido. Tambm
seriam levados em considerao a honestidade do prefeito, a possibilidade de cumprir o pleito, a lealdade e
fidelidade do solicitante, e se o eleitor de voto mltiplo. (Bezerra, 1999: 112/3)
25
No universo poltico, a idia de compromisso remeteria, mais freqentemente, ao vnculo moral estabelecido
entre polticos ou entre estes e eleitores em virtude da troca ou promessa de ajudas, servios e apoios. Tendo
como quadro de referncia a Primeira Repblica, Leal (1975) designou como compromisso de tipo coronelista
a relao existente entre as chefias polticas municipais e os governos estaduais, e como novo tipo de
compromisso o vnculo direto entre governo federal e chefes polticos locais (Bezerra, 1999: 256).

248

estadual e federal. Essa importncia dos parlamentares, reconhecida pelas lideranas locais e
pelo governo federal e tambm pelos escritrios de consultoria e as empreiteiras apontaria
para essa nova configurao do compromisso (Bezerra, 1999: 256/257).

A leitura ressalta que o vnculo entre parlamentares e prefeitos no uma relao de

mo nica. Assim, juntamente com as expectativas que as lideranas locais possuem em
relao aos parlamentes, estes tambm teriam expectativas em relao s lideranas polticas
que contam com seu apoio e empenho. Em geral, os prefeitos esperariam que os
parlamentares realizassem pequenos favores, encaminhassem seus interesses junto
burocracia governamental, conseguindo verbas federais para a realizao de obras em seus
municpios26 (Bezerra, 1999: 121).

Uma das vias atravs das quais os prefeitos tomam conhecimento da disponibilidade
de verbas federais atravs de comunicaes efetuadas pelos prprios parlamentares, a partir
das informaes que eles recebem dos ministrios. Este seria um aspecto que mostra no uma
mediao "para cima", como ocorreria no caso dos pleitos pelos quais os parlamentares
intervm nos rgos do Executivo, mas "para baixo", isto , que seguiria dos ministrios para
os prefeitos atravs dos parlamentares (Bezerra, 1999: 121).

5.1.3.1.2. A burocratizao das prticas do clientelismo

Em geral, no que se refere lgica do sistema, o atendimento dos pleitos dos

parlamentares por parte do Poder Executivo obedeceria aos princpios das trocas clientelistas,
podendo interpretar-se o esquema montado em torno dos pedidos e seu atendimento como um
dispositivo de ao governamental que apontaria para uma tentativa de racionalizao das
prticas clientelistas. Essa lgica de racionalizao contrastaria com a viso mais corrente a
respeito da relao entre clientelismo e administrao estatal, que tende a sugerir uma
incompatibilidade ou mesmo um processo de substituio das prticas clientelistas por
aquelas fundadas numa racionalidade burocrtica. Pelo contrrio, a leitura destaca que, para
alm de uma coexistncia na burocracia governamental de formas de ao fundadas em
26

Do ponto de vista dos polticos em geral, a realizao de obras pblicas e sua associao aos nomes daqueles
que as patrocinaram (placas) operaria como um elemento de distino. Devido importncia concedida pela
populao e por polticos realizao de obras, se compreenderia o interesse dos prefeitos, governadores e
parlamentares em relao obteno de recursos federais. Ajudando tambm a entender como se daria a

249

racionalidades distintas, o que se teria uma espcie de burocratizao das prticas

clientelistas. Essa forma de burocratizao que como Weber (2004) ressalta, seria uma
forma de administrao da dominao no estaria orientada para assegurar a
impersonalizao ou o universalismo de tratamentos, mas para a singularizao e a
personalizao das relaes (Bezerra, 1999: 260).

Com a racionalizao dos pleitos, ao invs de promover uma ruptura com as prticas
clientelistas, o Poder Executivo incorporaria essas prticas como dispositivos de ao
governamental. A troca de favores, servios e os laos fundados na dependncia pessoal
teriam um lugar estruturante na administrao pblica. Contudo, como as aes do tipo
clientelista no corresponderiam representao oficial que o governo propaga acerca do
Estado, esses dispositivos seriam deslocados para o lado no visvel da administrao oficial
(Bezerra, 1999: 188).

Essa burocratizao das prticas clientelsticas se complementaria com o modelo dvida/crdito pessoal que segue a relao estabelecida entre ministros e parlamentares, em
torno do atendimento dos pedidos. Ao introduzir uma dvida moral, o pedido se transformaria
em algo que compromete e limita a autonomia do parlamentar. A retribuio viria assim sob a
forma de apoio s medidas do Poder Executivo e, particularmente, do ministrio de onde se
obteve o benefcio. Mas se os pedidos geram obrigaes para os parlamentares, o apoio
concedido aos interesses do Poder Executivo daria fora aos pleitos que esses parlamentares
encaminham aos ministrios. Sendo um apoio s medidas do Poder Executivo concebido
como um meio de aquisio de crdito, no com pessoas especficas, mas com o prprio
governo27. O fato de se evitar cobranas de forma aberta aproximaria essas trocas clientelistas
das trocas de dons, na medida em que adquirem aparncia de que tudo se passa de forma
espontnea (Bezerra, 1999: 188-194).

articulao das empreiteiras com o universo poltico e atravs de que atividades elas se fariam presentes nos
rgos pblicos (Bezerra, 1999: 125).
27
Se a condio de oposio de um parlamentar criaria um obstculo para que um pleito fosse atendido pelo
Poder Executivo, a troca apareceria como um mecanismo capaz de suspender, por um momento ou ao longo de
um perodo, a situao de rivalidade. Nesse caso, o pedido do opositor seria atendido, ou seja, o favor
realizado, desde que o mesmo se comprometa a dar algo em troca, o que pode ser um voto de apoio ao governo
(Bezerra, 1999: 191).

250

5.1.3.1.3. O saber fazer na poltica local e na poltica nacional

A constante referncia s bases eleitorais na atuao parlamentar ressaltaria a

importncia do local como princpio de organizao das aes polticas, sendo tambm um
exemplo de como os interesses locais se fazem presentes nas instituies nacionais. A
oposio nacional/local operaria no modo como os parlamentares concebem e ordenam suas
atividades e apareceria sob a forma de diversas oposies: nao/base eleitoral ou questes
nacionais/pleitos. Do ponto de vista dos parlamentares, a idia de nao tem um peso menor,
se comparada aos seus vnculos locais (Bezerra, 1999: 259/261).

Porm, o fato de considerar que a oposio nacional/local opera no modo como os

parlamentares concebem e implementam sua atuao no implicaria em reforar a separao
entre poltica nacional e poltica local, ou entre poder central e poder local. Pelo contrrio, a
leitura ressalta o movimento dos polticos nos dois sentidos (nacional e local), enfatizando a
articulao e os vnculos entre ambos termos da oposio. A atuao poltica nos planos
municipal e estadual estaria associada a aes nas instituies federais, e por sua vez, a
interveno nestas ltimas estaria orientada para estados e municpios. A nfase dada
concesso de favores, servios e benefcios por parte dos parlamentares a redes polticas s
quais esto vinculados no estaria limitada ao espao da poltica local. Essa nfase seria
tambm parte central da poltica realizada a partir de instituies nacionais. Isto , os
compromissos e as relaes de dependncia pessoal criados e mantidos atravs das trocas de
favores, servios, apoio poltico e recursos teriam tambm importncia na conformao das
relaes polticas no contexto da grande poltica. No fundo, haveria uma concepo comum
sobre a poltica que aproxima mais que separa os termos da oposio nacional/local: a
poltica como um saber fazer que se objetiva em favores e obras (Bezerra, 1999: 260-263).

5.1.3.2. Coalizes de interesses, faces burocrticas e redes pessoais na poltica

fundiria

O segundo caso da leitura que ressalta a poltica como um saber fazer trata da
importncia da conformao de novas coalizes de interesses e da constituio de uma
burocracia segmentada em faces, com a persistncia de redes pessoais nos espaos da

251

poltica pblica. Em particular focaliza a burocracia de rgos de Estado ligados na promoo

da reforma agrria no pas28.

Em geral, as anlises do subcampo das polticas pblicas, quando abordam o processo

de modernizao da agricultura, destacam o papel significativo do Estado. A leitura que est
sendo apresentada, olhando para o tratamento dado questo agrria, reafirma que o processo
de modernizao do latifndio teria sido feito a partir e atravs do Estado. Isto , a mudana
das feies do latifndio atravs do oferecimento de enormes vantagens para que outros
setores, e no apenas os agrrios tradicionais, se interessassem pela terra como negcio de
especulao teria ao Estado no seu centro. O mercado de terras atravessaria a mquina do
Estado (INCRA, SUDAM e SUDENE). Assim, mais do que mediador de interesses, essa
mquina do Estado se teria tornado parte da questo (Palmeira, 1994: 50/51).

Para dar conta dessa situao na qual o Estado e os interesses privados ligados
especulao fundiria se confundiriam, a leitura ressalta a necessidade de recuperar a
trajetria da questo agrria nos ltimos anos. O movimento sindical de trabalhadores rurais
surgindo como uma fora poltica, nos anos 50, da convergncia conflituosa das ligas
camponesas e sindicatos rurais com o estmulo de partidos de esquerda e da Igreja Catlica
teria um papel fundamental na transformao da questo agrria em questo poltica. A
represso ao movimento campons levada a cabo pelo golpe militar no teria conseguido
impedir que as entidades sindicais se reorganizassem em torno da CONTAG, sobretudo a
partir de 1968. Por mais de dez anos e a partir da referncia legal existente, o movimento
sindical passaria a cobrar o cumprimento da lei contestando publicamente o Governo. Ao
mesmo tempo, ele desenvolveria um intenso trabalho pedaggico em torno da questo da
reforma agrria como foco de convergncia dos interesses das diferentes categorias de
trabalhadores rurais (Palmeira e Leite, 1998: 36/7).

O espao da questo agrria teria se ampliado entre 1979 e 1984, com a nova
orientao do movimento sindical de dar prioridade s lutas coletivas. Assim, atravs das
greves dos assalariados, de protestos de massa contra a construo de barragens ou pela
exigncia de indenizao de terras, de mobilizaes por polticas agrcolas, de demandas de
previdncia social, de manifestaes pblicas em torno dos problemas da seca ou exigindo

28

A leitura foi elaborada a partir de Palmeira e Leite (1998) e Palmeira (1994).

252

simplesmente a reforma agrria, o movimento sindical afirmaria sua presena poltica

delimitando um campo de lutas bem mais amplo que a simples oposio entre camponeses e
latifundirios (Palmeira e Leite, 1998: 39).

Segundo essa leitura, a questo agrria teria passado a assumir implicaes diferentes.
No pr-64 se daria um encontro de um discurso urbano com a mobilizao camponesa e a
reapropriao desse discurso pelo campesinato. Se a reforma agrria era imposta e at exigida
pela mobilizao camponesa, ela estaria sendo formulada por uma multiplicidade de
programas partidrios, projetos de lei, etc., que competiam tanto pela formulao mais
adequada, como pelo enquadramento do campesinato na qualidade de emergente como fora
poltica (Palmeira e Leite, 1998: 39).

Desde meados dos anos 70, a reforma agrria seria colocada no cenrio poltico pelo
movimento dos trabalhadores rurais e por um poderoso aliado, a Igreja Catlica29.
Comparativamente ao pr-64, a reforma agrria deixaria de ser um objeto da conscientizao
dos camponeses por uma elite urbana, para conformar-se numa tarefa das organizaes de
trabalhadores rurais, em termos de conseguir o apoio de uma populao urbana tambm
transformada para que o governo promovesse a reforma agrria. Exemplo dessa nova
orientao teria sido a criao da Campanha Nacional Pela Reforma Agrria, cujos
promotores no eram nem os partidos polticos nem os sindicatos urbanos, mas a CONTAG, a
Comisso Pastoral da Terra (CPT), a Linha 6 da Confederao Nacional de Bispos do Brasil e
duas organizaes de intelectuais pr-reforma agrria: a Associao Brasileira de Reforma
Agrria (ABRA) e o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicos (IBASE)
(Palmeira e Leite, 1998: 39/40).

Desde o final do regime militar, a reforma agrria no poderia ser tratada como mais
uma poltica entre outras a ser acionada administrativamente pelos governantes. Ela
passaria a ser uma demanda social que no poderia ser ignorada tanto pelo Estado como pela
sociedade. O que estaria em jogo com essa demanda seria a oposio entre dois movimentos
que envolviam confrontos de interesses diversificados e que atravessavam toda a sociedade.
Nesses confrontos estaria tambm em disputa a prpria maneira de operar do Estado. O
29

A Igreja Catlica, aps sua fase de distanciamento dos camponeses e at de colaborao com o regime militar,
desde meados dos anos 70 voltaria a preocupar-se com o problema agrrio, envolvendo-se diretamente na

253

impasse do Estado em administrar essa questo socialmente construda seria reflexo das
tenses existentes na sociedade em termos de modificar ou no esse Estado (Palmeira e Leite,
1998: 41).

As transformaes acontecidas no campo durante o processo de modernizao

estariam na base desses dois movimentos. O primeiro deles, que teria levado multiplicao
dos conflitos, diria respeito progressiva ilegitimidade das formas tradicionais de dominao
associada prpria incapacidade do Estado de gerar novas formas de legitimidade (Palmeira e
Leite, 1998: 40). Os pressupostos legais da ao do Estado, articulados s prprias
transformaes por ele sofridas como mquina administrativa, imporiam uma mudana nas
relaes Estado/grandes proprietrios/camponeses. O reconhecimento social operado
legalmente pelo Estatuto do Trabalhador Rural assim como a possibilidade aberta pelo
Estatuto da Terra, de uma interveno direta do Estado sobre os grupos que compunham o
setor agrcola, permitiriam a elaborao e aplicao de polticas prprias para cada um desses
grupos. Assim o campons trabalhador rural se tornaria objeto de polticas especficas
esvaziando a funo de mediao at ento exercida pelos grandes proprietrios e suas
organizaes. Ao mesmo tempo, a implantao dos sindicatos de trabalhadores rurais
contribuiria de modo decisivo para enfraquecer esses padres tradicionais de dominao. O
sindicato iria se colocar no s como mediador alternativo, mas como um veculo para a
implementao de regras impessoais que eram a negao da dominao personalizada do
latifndio. Atravs do sindicato, os trabalhadores passariam a ter acesso justia e a
implementao das leis se tornaria uma possibilidade real (Palmeira e Leite, 1998: 36).

Por sua vez, o Estado, para alm dos efeitos perversos das polticas de estabilizao no
ps-1985 e do seu carter excludente, ao longo dos anos teria formulado e reformulado planos
e programas assim como desenvolvido aes, genricas ou localizadas, para contemplar os
excludos. Porm, o fracasso em termos gerais desses programas somado aos escassos
avanos obtidos atravs do conjunto das polticas sociais teria dificultado a construo de
novas formas de legitimidade (Palmeira e Leite, 1998: 33).

organizao dos trabalhadores, em especial nas reas de expanso da fronteira agrcola do norte e do centro-oeste
(Palmeira e Leite, 1998: 39)

254

5.1.3.2.1. A formao de uma nova coalizo de interesses e as faces burocrticas

O segundo movimento acontecido no bojo do processo de modernizao e destacado

por essa leitura, diria respeito formao propiciada pelo Estado de uma nova coalizo de
interesses a qual incrementaria o peso poltico dos proprietrios de terras, tradicionais e
modernos. As vantagens asseguradas pelo Estado, no bojo da poltica de modernizao,
teriam atrado para as atividades agropecurias e agroindustriais e, sobretudo, para a
especulao fundiria capitais das mais diversas origens, criando-se uma coalizo de
interesses em torno do negcio da terra incrustada na prpria mquina do Estado (Palmeira e
Leite, 1998: 40/1).
Se, no passado, os interesses da grande propriedade rural se faziam sentir atravs do
Legislativo e da articulao de clientelas pessoais dentro da burocracia, agora seriam a prpria
garantia da condio de proprietrio e a criao de oportunidades econmicas que passariam
dentro da mquina estatal. O Estado deixaria de ser apenas um regulador externo do mercado
de terras, tornando-se num dos loci e, tambm, num dos agentes econmicos. Nessa mquina,
se destacariam determinados rgos pblicos como arenas de transaes que envolviam
alguns dos seus funcionrios com os vendedores e compradores de terra convencionais
(Palmeira e Leite, 1998: 33).

Assim, nesse segundo movimento, junto ao fortalecimento do velho capital agrrio

que j dispunha de suas articulaes tradicionais, se propiciaria uma nova coalizo de
interesses conformada por grupos de origem diversa, mas que tinham em comum a terra
como negcio. As clientelas continuariam existindo, personalizadas mas tambm regidas por
um imperativo de eficcia. Isto , seria preciso assegurar que fossem tomadas as decises
de interesse comum para aqueles que estavam fazendo negcios de terras. Teria se tornado
comum nos organismos de Estado a presena de lobistas profissionais representando
interesses de diferentes indivduos ou empresas (Palmeira e Leite, 1998: 34).

Segundo essa leitura, as presses no poderiam mais ser olhadas como externas, elas
perpassavam a mquina estatal. Os grandes negcios se faziam presentes mesmo em questes
que, primeira vista, poderiam ser consideradas puramente tcnicas. Qualquer um que na
poca tivesse capital suficiente e ligaes na mquina governamental poderia ir ao INCRA e
comprar milhares de hectares de terras pblicas. Bastaria escolher uma rea sem ocupantes,
255

beneficiar (desmatar) e requerer autarquia o dobro da superfcie desmatada (Palmeira,

1994: 50-52).

Quer nesse procedimento, quer no aumento do valor da terra cadastrada no INCRA

para poder receber incentivos fiscais (e que era mantido inferior para fugir aos impostos), se
perceberia que o acesso burocracia tinha um significado estratgico. Essa importncia teria
levado a que existissem vrias mediaes e que os agentes com conhecimento ou atuantes
no Estado, e com um p na iniciativa privada, se tornassem fundamentais. Funcionrios
pblicos competentes teriam se especializado em transmutar interesses privados em pblicos,
ou pelo menos em torn-los interesses de rgos pblicos (Palmeira, 1994: 53).

A burocracia dos rgos fundirios, se apresentaria ento como uma burocracia

segmentada em verdadeiras faces, cujos recortes no se confundiam com divises
funcionais, nem com linhas poltico partidrias, ou com eventuais diferenas de concepo da
reforma agrria. Existiriam redes de relaes pessoais que se sobrepunham a questes
ideolgicas30 (Palmeira, 1994: 54/5).

5.1.3.2.2. As descontinuidades introduzidas pela experincia democrtica

Para esta leitura, a configurao da questo agrria que resultaria da tenso entre esses
dois movimentos deflagrados no processo da modernizao teria sido fortemente marcada
pela experincia do regime autoritrio. Por sua vez, a experincia democrtica instaurada a
partir da Nova Repblica ainda que desse continuidade em vrios elementos experincia
anterior31, no conseguindo superar a administrao do impasse agrrio trouxe aspectos
novos que apontariam para descontinuidades significativas (Palmeira e Leite, 1998: 42).

No que diz respeito legislao, as descontinuidades no se refeririam tanto s

mudanas de contedo mas aos procedimentos legais que passaram a limitar o grau de arbtrio

30

Assim, as escolhas de funcionrios para uma equipe teria de levar em considerao a existncia dessas redes,
as quais poderiam inviabilizar a equipe por dificuldades de convvio entre seus membros. (Palmeira, 1994: 55)
31
As continuidades, com relao poltica agrcola, ficariam evidentes. Os problemas se repetiam e os interesses
contemplados seriam basicamente os mesmos. Privilgios retirados num momento seriam repostos em outro ou
compensados com novos privilgios. Em termos de poltica agrria, apesar da mudana de escala, as iniciativas
governamentais continuariam tolhidas por uma legislao marcada pela ambigidade e pela intermitncia da
poltica fundiria. Por sua vez, as mudanas no sindicalismo teriam se mostrado menos substanciais do que era
esperado pelos que defendiam um cmbio radical na estrutura sindical (Palmeira e Leite, 1998: 61).

256

dos governantes e de seus funcionrios. A liberdade de informao dependendo do estado

das disputas entres os agentes da mdia e o governo teria contribudo por seu lado para a
publicizao de processos e demandas sociais (Palmeira e Leite, 1998: 61).

O restabelecimento da normalidade institucional e a ruptura com o casusmo,

propiciado pelo regime militar no tratamento dos procedimentos democrticos formais como
o voto, teriam devolvido aos cidados um certo poder de barganha em suas relaes com o
Estado. As eleies se constituram assim num novo campo de disputa entre as organizaes
do setor popular e as organizaes do patronato agrrio. Em termos numricos, o que teria
prevalecido foi o crescimento do nmero de proprietrios rurais ou de polticos com alguma
ligao com a propriedade da terra, no Congresso Nacional e nas assemblias estaduais32.
Porm, uma quantidade no desprezvel de vereadores, prefeitos e vice-prefeitos, deputados
estaduais e federais ligados a sindicatos e movimentos (dispersos entre vrios partidos, pelo
geral de esquerda) inaugurariam novas modalidades de relacionamento entre eleitores e
eleitos (Palmeira e Leite, 1998: 42).

Segundo essa leitura, o peso das eleies como novo campo de disputa teria se
potencializado com o papel do Congresso a partir do restabelecimento de suas prerrogativas
atribudas pela Constituinte de 1988. A autonomizao efetiva dos poderes e, em particular, o
novo papel do Congresso teriam sido as mais importantes rupturas vivenciadas com a
experincia democrtica. O Congresso passaria a ter uma participao efetiva nos processos
decisrios independentemente de sua eventual composio contribuindo tanto para
dificultar certos procedimentos polticos e administrativos que se davam exclusivamente em
circuito fechado no Executivo, como para abrir maior espao presso popular (Palmeira e
Leite, 1998: 61). Ainda que muitas das decises envolvendo assuntos agrrios e agrcolas
continuassem restritas s relaes entre tecnoburocracia e representantes de interesses
privados setoriais, seria significativo o aumento do peso do Congresso nos processos das
polticas (Palmeira e Leite, 1998: 43).

Num outro plano, as lutas pela terra e a constituio dos assentamentos de reforma
agrria implantados nas diversas regies do pas apresentariam tambm elementos de

32

Talvez menos como resultado da ao organizada de algumas organizaes patronais que teriam lanado ou
apoiado tambm seus candidatos de classe e mais pela fora da gramtica clientelstica em matria poltica
(Palmeira e Leite, 1998: 42).

257

descontinuidade da experincia autoritria. A entrada de novos agentes e a realocao de

trabalhadores de outros municpios teriam criado uma disputa em torno de quem deveria ser
assentado e quais prioridades deveriam ser estabelecidas33. Os laos tradicionais de
patronagem seriam colocados em questo, tornando-se o assentamento um espao tanto de
questionamento e ruptura desses laos quanto de fortalecimento ou criao de novos34
(Palmeira e Leite, 1998: 52)

Por sua vez, a incorporao poltica dos assentados se conformaria como um campo de
conflito entre, por um lado, os agentes do Estado e as elites locais que propiciavam a
reproduo das relaes de patronagem tradicional e, pelo outro, redes de novos mediadores
como o MSTR, a Igreja progressista, o MST, o MAB, o CNS. O que teria enriquecido a ao
desses novos mediadores seria que essa ao no se esgotaria no nvel do assentamento e das
relaes locais. Ela se potencializaria em redes regionais, estaduais e nacionais, permitindo
que uma questo local pudesse sempre ser tratada como algo que envolveria interesses mais
amplos. Esses elementos colocariam novas possibilidades de disputa pelo poder (inclusive
poltico-partidrio) e pela constituio de novas elites, geradas em processos de luta que
ameaariam a antiga elite local. Os assentamentos assim, teriam se transformado numa
espcie de prolongamento, ao nvel local, do campo de luta pela reforma agrria (Palmeira e
Leite, 1998: 53 e 62).

Para essa leitura, o conjunto das descontinuidades introduzidas pelo regime

democrtico estaria pesando na reconfigurao da questo agrria e na incorporao de uma
dinmica nova s lutas que se davam em torno da terra. Mas a consolidao da democracia,
por si s, no garantiria a democratizao da propriedade da terra; simplesmente abriria
espao para que essa democratizao pudesse ocorrer. Instituies funcionando normalmente,
movimentos sociais ativos, opinio pblica receptiva e adversrios da reforma postos em
atitude defensiva no eliminariam automaticamente aquela presena quase simbitica dos
interesses agrrios dentro da mquina do Estado. Nem mudariam a composio do Congresso,
no qual a vinculao direta ou indireta de parlamentares ao negcio da terra iria muito alm
33

Seriam diversas as menes a situaes em que, no caso de uma desapropriao, prefeitos reivindicariam lugar
para os seus sem terra (Palmeira e Leite, 1998: 52).
34
A constituio de um assentamento inauguraria uma nova dinmica de demandas como sade, educao,
transporte e apoio produo com reflexos em outras comunidades locais, potencialmente no beneficiadas
por nenhuma ao pblica especial. Atravs dos assentamentos tambm se conformariam prticas mais
participativas das que tradicionalmente estariam presentes nos municpios. A simples criao de uma associao

258

da eventualidade de uma bancada ou de um bloco (Palmeira e Leite, 1998: 62). O que essas
descontinuidades apontariam seria para a possibilidade de superar as formas tradicionais de
resoluo da questo agrria atravs de aes administrativas, favores e prticas de
corrupo, que reproduziriam o poder das faces burocrticas e das coalizes de interesse.
Essas faces e coalizes tm restringido sistematicamente a democratizao do acesso terra
no pas.

5.2. As Leituras dos Modelos de Redes de Poltica

As leituras que se fundamentam nas teorias e modelos sobre patronagem e

clientelismo seriam como se acabou de ver as que mais se desenvolveram no campo de
anlise das polticas pblicas no Brasil, visando dar conta do conjunto de relaes, arranjos e
prticas polticas e sociais que articulariam pessoas e grupos nessas polticas.

Mas, ainda de forma muito incipiente, estariam comeando a conformar-se leituras

que abordam as relaes polticas das polticas pblicas a partir de modelos e teorias de redes
sociais e de poltica fundadas no individualismo relacional ou no pluralismo reformado.
Durante o mapeamento realizado para esta tese, no subcampo da agricultura, no se
conseguiu identificar estudos significativos de polticas pblicas que partissem da teoria do
individualismo relacional das contribuies americanas35. Por sua vez, ainda que sejam muito
escassos, existem alguns estudos originados nos estudos britnicos do pluralismo reformado,
que retomam as questes das relaes de poder nas redes de poltica.

Assim, nesta segunda parte deste captulo, sero apresentadas duas leituras que
dialogam com as redes de poltica das contribuies britnicas. A primeira focalizada nas
redes de poder territorial dos complexos agroindustriais. E a segunda que tenta caracterizar a
travs das redes de poltica os arranjos entre interesses pblicos e privados nas polticas
pblicas para a agricultura, num contexto de Reforma do Estado36.

inauguraria uma prtica poltica por vezes desconhecida regionalmente, contribuindo na alterao molecular
na cultura poltica local (Palmeira e Leite, 1998: 52/3).
35
Existiriam esses tipos de estudo para algumas outras reas como, por exemplo, a de polticas urbanas, Marques
(2000).

259

5.2.1. Redes de poder territoriais e complexos agroindustriais

Dentro do mesmo do grupo de estudos gerado no Instituto de Economia de Campinas,

que aborda os complexos agroindustriais (CAIs) a partir da perspectiva neocorporativista, se
poderia identificar uma leitura onde se recupera a proposta sistematizada por Romano (1999)
sobre os estudos britnicos de redes de poltica, na reflexo sobre o complexo citrcola
(Paulillo, 2000). Em particular, esta leitura procura articular as noes de comunidades de
poltica com a de territrio, num olhar que traz aportes do enfoque neo-institucional.

Assim, a leitura visaria ampliar a perspectiva de anlise dos CAIs, considerando o

complexo como uma rede de poder localizada territorialmente e com governana prpria. Ela
identificaria que, ao longo das ltimas quatro dcadas, o complexo citrcola teria passado de
uma rede corporativa (complexo agroindustrial com fraca regulao estatal, mas constitudo
com a sua interveno), para uma rede de comunidade de poltica territorial auto-regulada
nos finais dos anos 70 e durante os 80, vivenciando depois uma profunda crise institucional
caracterizada, basicamente, por problemas de excluso estrutural. Como tentativa de resolver
ou melhorar esses problemas, a leitura, normativamente, proporia a passagem para um modelo
de governana centrado numa organizao interprofissional37.

5.2.1.1. CAIs como redes de poder

Segundo essa leitura, a noo de policy networks38 brindaria com uma perspectiva de
anlise mais abrangente para os complexos agroindustriais brasileiros, uma vez que a
interdependncia dos atores assim como a institucionalizao nas relaes entre grupos de
interesse e governo estariam sempre presentes. A perspectiva de redes ressaltaria tambm
elementos como a estabilidade institucional, a excluso de atores, a mudana na estrutura de
representao de interesses e a capacidade de dominao de algum segmento econmico ou
ator coletivo. Essas caractersticas remeteriam a uma diversidade de redes que podem ser
36

A primeira leitura est presente em Paulillo (2000) e a segunda em (Romano, 1999) e (Romano e Leite,
1999).
37
A definio de interprofisses utilizada remete a Ortega (1995) e a Moyano Estrada (1988). Isto ,
interprofisses como a congregao das associaes e dos interesses de um determinado complexo
agroindustrial. Sobre organizaes interprofissionais, se pode retornar ao captulo 4.
38
Nessa leitura, a noo de policy network traduzida como redes polticas. Porm, na tese, assim como em
obras anteriores, preferi traduzi-la como redes de poltica, por entender que o sentido original da noo visa
delimitar um campo especfico, o das polticas (policy ou policies), e no o tema geral da poltica (politics).
Porm, ao apresentar essa leitura especfica, ser respeitada a traduo que ela prope, isto , redes polticas.

260

organizadas dentro de um continuum entre dos tipos ideais de redes de poder: a comunidade
poltica (mais fechada, integrada, estvel e institucionalizada) e a rede difusa

39

(menos

fechada, integrada, estvel e institucionalizada) (Paulillo, 2000: 177).

No Brasil, a abordagem dos complexos agroindustriais recorreria ao olhar

neocorporativista para dar conta da dinmica particular das foras sociais dentro de um CAI.
Incorporando a dimenso poltica, os complexos agroindustriais como uma orquestrao
consciente de interesses (Graziano da Silva, 1991) seriam o resultado de um processo
histrico especfico. Nesse processo poder-se-ia distinguir um movimento externo na ao
do Estado por meio de polticas pblicas e de suas agncias e um movimento interno, na
atuao das organizaes de representao de interesses (Paulillo, 2000: 14).

A tipologia apresentada a partir dos marcos de comunidade poltica e de rede

difusa permitiria dar conta das particularidades de cada complexo agroindustrial operando
como uma verdadeira rede de poder (isto , mais ou menos abertos, mais ou menos
institucionalizados e mais ou menos integrados). Nesse sentido, os complexos como redes de
poder apresentariam caractersticas explicativas mais amplas que aquelas definidas a partir do
neocorporativismo. Por exemplo, dariam conta de forma melhor da heterogeneidade estrutural
e regional da economia brasileira, j que os complexos agroindustriais de um mesmo produto
podem operar diferentemente em cada regio (Paulillo, 2000: 14/5).

5.2.1.2. A introduo do territrio

A rede de poder apresentaria uma conformao territorial na qual se daria a criao de

uma estrutura de oportunidades a partir da proximidade dos atores coletivos e individuais. Os
interesses econmicos, as decises de ndole poltica e a mobilizao cultural formariam um
conjunto de oportunidades que pode determinar uma nova estrutura de governana, de carter
localizado e participativo (Paulillo, 2000: 178).

A leitura ressalta que Rhodes e Marsh (1992) j tinham chamado a ateno para a
questo do territrio nos processos de interao estratgica em rede, sob o nvel meso. Nesse

39

Redes difusas aqui a traduo de issue networks. Na tese tem sido adotado um outro sentido, mais
difundido nos estudos britnicos, de redes temticas. Da mesma forma que no caso de redes polticas,
respeita-se a traduo adotada por essa leitura.

261

nvel, atravs da atuao de organizaes econmicas localizadas governamentais e nogovernamentais40 se estabeleceriam diversos nveis de conexes (por exemplo, de
competio ou de cooperao) entre as instncias central e subcentral, delineando uma
particular forma de governana central-local. Nessa governana, as organizaes estariam
agregadas num tipo de rede que Rhodes e Marsh (1992) classificam como comunidade
poltica (policy community) ou comunidade poltica territorial (territorial community). A
estabilidade, a elevada integrao dos atores e dos segmentos localizados, a interdependncia
vertical e a alta restrio de membros conectados seriam as principais caractersticas
estruturais de uma comunidade poltica territorial (Paulillo, 2000: 21).

O territrio seria olhado como uma construo social e poltica, na qual se

apresentariam relaes endgenas particulares entre seus componentes pblicos e privados.
As relaes de poder criariam comunidades polticas guiadas por objetivos econmicos e
sociais. O municpio e seu entorno rural podem corresponder a uma comunidade poltica
territorial, na qual o vnculo que se estabelece seria o da coordenao da proviso de servios
entre o governo e a participao cidad. O distrito industrial tambm poderia ser visto como
uma comunidade poltica territorial que apresentaria vnculos econmicos fortes, devido s
constantes trocas de bens e servios entre os participantes empresariais assim como
existncia da comutao no mercado de trabalho41 (Paulillo, 2000: 44).

Recorrendo a Milton Santos (1996), se considera que o jogo conceitual dos fixos e
dos fluxos da geografia econmica42 seria indispensvel para a insero da problemtica do
espao social concreto na abordagem dos complexos agroindustriais como redes polticas,

40

Nesse sentido, a importncia de organizaes localizadas para facilitar a coordenao estratgica de uma rede
poltica seria um indicativo de que o territrio um elemento estrutural relevante. As relaes de poder
delimitadas territorialmente construiriam verdadeiros arranjos institucionais localizados entre organizaes
municipais, estaduais e federais (Paulillo, 2000: 20/1).
41
Segundo essa leitura, a noo de comunidade poltica territorial seria uma contribuio analtica relevante
porque a construo original dos complexos agroindustriais brasileiros partiu das teorias de desenvolvimento e
das propostas de Perroux e de Hirschman, que tinham como base a questo do espao abstrato.
42
O espao seria formado de fixos e fluxos. Segundo Santos, haveriam coisas fixas, fluxos que se originam
dessas coisas fixas, fluxos que chegam a essas coisas fixas. Tudo isso junto conformaria o espao. Os fixos se
refeririam ao processo imediato do trabalho. Seriam os prprios instrumentos de trabalho e as foras produtivas
em geral, incluindo a massa dos homens. Por sua vez, os fluxos seriam o movimento, a circulao propiciando a
explicao dos fenmenos da distribuio e do consumo. A anlise dos fluxos seria difcil, pela ausncia de
dados. Mas o estudo dos fixos permitiria uma abordagem mais cmoda, atravs de objetos localizados como
sucursais bancrias, escolas ou fbricas. Cada tipo de fixo surgiria com suas caractersticas, que so tcnicas e
organizacionais. A cada tipo de fixo corresponderia uma tipologia de fluxos. Um objeto geogrfico, um fixo,
seria um objeto tcnico mas tambm um objeto social, graas aos fluxos. Fixos e fluxos interagiriam, se
alterando mutuamente (Santos M., 1996: 77-78) .

262

superando a idia tradicional de regio. A investigao do espao concreto contribuiria na

determinao das relaes de poder e das dinmicas diferenciadas de determinados complexos
agroindustriais brasileiros. Primeiro, seria o tratamento do fixo o que importaria, isto , as
organizaes interprofissionais, as relaes de poder, a instituio poltica com suas regras e
valores, o processo de trabalho, as interaes tecnolgicas, etc. Em seguida, a determinao
dos fluxos fortaleceria o entendimento do fixo, porque a esfera da distribuio e do
consumo teria ganhado novos contornos, ao se globalizar43. O estudo do espao exigiria a
compreenso do poder especfico que influencia a dinmica do fixo e sua interao com os
fluxos, isto , a interao espao/poder44 (Paulillo, 2000: 25-27).

O territrio, at ento um elemento analtico desconsiderado pela abordagem dos

complexos agroindustriais, agora seria visto como uma construo social e poltica,
determinada por fatores estratgicos de mobilizao social local (Paulillo, 2000: 47).

5.2.1.3. A articulao com o enfoque neoinstitucional

Alm de ressaltar a dimenso do territrio, a leitura prope articular questes

levantadas pelo enfoque neoinstitucional para a anlise das redes agroindustriais de poder. O
comportamento dos atores no seria o elemento central. O comportamento estaria
mediatizado, emoldurado pelas instituies. As instituies seriam algo mais que simples
organizaes formais. Elas compreenderiam tambm procedimentos operativos, normas e
acordos de comportamentos. Seria atravs desse conjunto de fatores que se conformam
mecanismos de ao que modelam as decises dos atores 45 (Paulillo, 2000: 49-51).

Entre os mecanismos de ao se encontraria o de governana. Em geral, com a

noo de governana, denota-se diferentes nveis de gesto de assuntos pblicos. A
43

Esses contornos podem ser tecnolgicos (informao, logstica), econmicos (redes empresariais transacionais,
mecanismos de financiamento privado) e polticos (barreiras comerciais e no-comerciais, tarifas) (Paulillo,
2000: 26).
44
A leitura, seguindo tambm Ostrom (1995), destaca que o territrio apresentaria um capital cultural e social
especfico, o qual estaria determinado pelo conhecimento e pela capacidade dos atores locais na realizao do
desenvolvimento endgeno.
45
Um dos debates metodolgicos que teriam marcado o neoinstitucionalismo diz respeito a se as aes dos
atores seriam principalmente determinadas a partir das oportunidades (como postulam, entre outros, March e
Olsen, (1984), ou se elas seriam resultado dos interesses ou preferncias dos prprios atores (defendida por
Elster (1989) e autores do enfoque da escolha racional). Na anlise dos complexos agroindustriais proposta por
essa leitura se recorre primeira posio; isto , a que postula que os mecanismos da ao estariam delimitados e

263

governana corresponderia a um amplo nmero de regimes que refletem as diferentes redes

ligadas a polticas diversas. Cada regime apresentaria um perfil organizacional (com seus
prprios grupos e atores, suas hierarquias, normas e convenes) que diz respeito s relaes
entre diferentes organizaes ou atores econmicos, polticos e sociais. Assim governana,
como mecanismo de ao, estar composta, ao menos, por trs elementos: oportunidades de
aes, interesses e recursos de poder (Paulillo, 2000: 51)

A leitura, com a articulao das pistas levantadas pelo pluralismo reformado, pela
recuperao do territrio e pelos aportes do neoinstitucionalismo, passa a construir um
modelo analtico neo-institucional para redes de poder territoriais. Os fatores fundamentais
desse modelo seriam: o conjunto de regras e normas de adequao; a distribuio dos recursos
de poder (econmicos e tecnolgicos); a representao e a distribuio de interesses; e as
aes adaptativas dos atores coletivos. A anlise desses fatores permitiriam compreender o
processo de interao institucional que se estabelece, em particular, no processo de formao
e implementao das polticas pblicas46 (Paulillo, 2000: 178). Esse modelo analtico pode ser
esquematizado da seguinte forma:
Figura 1 : Marco Analtico da Rede de Poder
Mecanismo de
Governana
Estrutura de
oportunidades
(regulao
prvia)

Polticas
Pblicas

Modo de
regulao

Realizao
de polticas
pblicas

Formao da
instituio
poltica

Interesses
Recursos de
poder
Atores

Coalizao
poltica
(interao)

Resultados

Formas de
incluso/
excluso
(normas de
adequao)

Ambiente
institucional

(Paulillo, 2000: 55)

adaptados em termos de oportunidades estratgicas s caractersticas do contexto em que se atua (Paulillo,
2000: 51-52).
46
Atravs desse modelo analtico, seria possvel identificar elementos como: o modo de governana de uma
rede de poder agroindustrial; o nvel de coalizo poltica dos atores; a intensidade da desigualdade de poder
estabelecida; e at as possibilidades de formao de novas polticas pblicas. Tambm daria para compreender
tanto a capacidade de dominao de um segmento como os possveis processos de ruptura do modo de
governana estabelecido (Paulillo, 2000: 178).

264

Atravs da compreenso do mecanismo governana desenvolvido na rede de poder, se

procuraria entender a origem e trajetria da instituio. A avaliao das polticas pblicas
possibilitaria descrever o modo de regulao vigente e identificar os processos de mudana e
de estabilidade da instituio poltica e econmica. Em termos de resultados, a transformao
seria justificada pela ocorrncia de um novo mecanismo de governana, que pode
proporcionar a realizao de uma poltica pblica de novo carter. Esse procedimento, quando
aplicado a longo prazo, tambm permitiria caracterizar a estabilidade do modo de regulao
especfico de uma rede (Paulillo, 2000: 54/5).

A anlise da estrutura de oportunidades seguindo Dowding (1994) apontaria para o

entendimento do modo de regulao de uma rede de poder, porque seria atravs dos
componentes dessa estrutura recursos, interesses, e oportunidades de ao que se
estabeleceria o grau de interao estratgica dos respectivos atores. Dos indicadores desses
componentes seria possvel identificar a permanncia ou a quebra das caractersticas
estruturais das redes. Tanto em termos das caractersticas dos membros (por exemplo:
informao, legitimidade, reputao e habilidades de articulaes polticas e econmicas),
como tambm das caractersticas das conexes grau de envolvimento, regras de interao,
centralidade e densidade institucional (Paulillo, 2000: 55).

A identificao do modo de regulao vigente e das caractersticas estruturais

existentes permitiria avaliar a intensidade da assimetria de poder que se estabelece em uma
coalizo de atores com elevado grau de interdependncia (Paulillo, 2000: 55).
Entre os recursos de poder47, distinguem-se os poderes de negociao, de
representao e o de aglutinao. O poder de negociao no se resumiria ao poder do
mercado, mas deveria ser visto na esfera social. No contexto de relaes de fora e de
decises, o poder de negociao estar definido a partir das capacidades de representao e de
aglutinao dos diferentes atores individuais e/ou coletivos articulados em rede e dos recursos
de poder que cada um possui (Paulillo, 2000: 56).

47

Os recursos de poder corresponderiam ao controle de cada ator sobre os recursos constitucionais, jurdicos,
financeiros, organizacionais e de informao, seja atravs do controle direto, da negociao interao com outros
atores ou das ajudas pblicas estatais e no-estatais (Paulillo, 2000: 57).

265

Por sua vez, o poder de representao diria respeito participao dos atores coletivos
na realizao dos arranjos e/ou acordos, de diferentes perfis (inclusive o interprofissional).
Nesses arranjos ou acordos seriam efetivadas as negociaes, dando incio ao
desenvolvimento das polticas pblicas. O poder de representao existiria quando o ator
possui status de negociador, para o qual fundamental o status pblico atribudo pelo Estado
(Paulillo, 2000: 56).

Finalmente, o poder de aglutinao de um ator coletivo seria reconhecido quando este

fosse capaz de congregar a totalidade ou grande parte dos membros potenciais de um grupo
dentro do complexo, apresentando-se como o interlocutor vlido nos processos de negociao
(Paulillo, 2000: 56).

O Estado assumiria o papel de um ator com posse monoplica de um recurso

fundamental: a legitimidade no uso do poder pblico e dos recursos ligados a ele. O poder de
negociao do Estado poderia ser medido por sua capacidade de condicionamento das aes
dos outros atores. Esse poder seria expresso, principalmente, tanto em termos de sua
capacidade de atribuir status pblico aos outros atores para participar efetivamente do
processo de governana da rede, como tambm atravs de sua capacidade de distribuio de
recursos entre os atores (por exemplo: ajuda econmica, apoio tecnolgico ou melhorias de
infra-estrutura) (Paulillo, 2000: 57).

O modelo incorpora uma dimenso histrica, tendo em vista, por um lado, o objetivo
do enfoque de redes de conhecer o desenvolvimento e as rupturas dos modos de governana
setoriais. Como tambm, em termos das necessidades apontadas desde o neoinstitucionalismo,
de analisar um perodo extenso do tempo para dar conta das mudanas nas coalizes
estratgicas (Paulillo, 2000: 57-58).

5.2.1.4. A rede de poder territorial citrcola

Com esse marco analtico, a leitura passa a considerar o processo de formao da

rede de poder territorial citrcola, no Estado de So Paulo (no cinturo da laranja), e a
lgica da regulao estabelecida nesse entorno. O modo de regulao dessa rede de poder
isto , o conjunto de polticas pblicas que determinaram seu desenvolvimento em fases de
estabilidade e de rupturas teria passado por intensas transformaes desde sua origem, em
266

1964. Especificamente se identificam trs fases de regulao citrcola: a da rede corporativa, a

da comunidade de poltica territorial e a da crise institucional (Paulillo, 2000: 58).

A primeira fase diz respeito regulao estatal (de 1964 at finais dos anos 70), na
qual a modernizao agrcola compulsria e a formao dos complexos agroindustriais
brasileiros ocorreriam sob regulao do Estado. Nesse perodo, atravs de facilidades
proporcionadas pelo Estado e do crescimento vertiginoso da demanda internacional de suco
concentrado de laranja, o complexo citrcola teria se constitudo territorialmente. Nessa fase,
ainda no haveria uma comunidade poltica territorial conformada e sim uma rede
corporativa. Atravs de medidas de poltica pblica adotadas nos anos 60 e 70 pelo Estado
brasileiro, que tinham como objetivo modernizar rapidamente a citricultura e orient-la para o
mercado internacional de suco, se realizariam tanto interesses industriais como dos
citricultores. O processo de constituio do territrio citrcola teria ocorrido em poucos anos
por intermdio de uma estrutura institucional corporativista, chegando fortalecido ao final dos
anos 70. (Paulillo, 2000: 81-90).

Os principais traos da poltica agroindustrial citrcola, nos anos 60 e 70, poderiam ser
resumidos no seguinte quadro:

Figura 2 : Principais traos da rede corporativa na fase de regulao estatal

1. Contexto

Industrializao da citricultura e instalao do parque processador

devido ao consumo internacional norte-americano

2. Tipo de poltica

Regulatria

pblica
2.1. Orientao
2.2. Instrumentos

Horizontal
Crdito rural, subsdios exportao

2.3. Demanda

Fragmentada (individualizada)

2.4. Sistema de

Integrado

deciso
3. Estilo Poltico

Programado

3.1. Grau de acordo

Elevado

3.2. Pautas de

Elevada

interao

267

4. Atores

Estado

Indstria

Agricultura

(CACEX)

(ABRASUCROS)

(CT FAESP e
ASSOCITRUS)

4.1. Interesses

Coalizao de vocao modernizante internacional

4.2. Poder de

++

++

++

++

++

Incentivar a consti-

Modernizar para

Modernizar para

tuio do complexo

coalizao externa

elevar a produo

Concentrao

Dependncia do

industrial

Estado

representao
4.3. Poder de
aglutinao

Oferta de incentivos

4.4. Recursos e
tecnologia
4.5. Poder de
negociao
5. Objetivo

6. Ambiente

Corporativista

institucional
7. Conseqncias

Interferir nas decises

para os atores
Fonte: Paulillo (2000: 92)

Legenda: ++ muito forte, + forte, - fraco

Poder de negociao = (poder de representao, poder de aglutinao, recursos de poder)

Nessa fase inicial, a regulao estatal apresentaria a assimetria de poder de menor

intensidade da histria do territrio citrcola, uma vez que a debilidade estrutural dos
produtores de laranja teria sido parcialmente encoberta pelas aes do governo federal no
mbito da CACEX (concedendo recursos, viabilizando a modernizao produtiva e abrindo
espao para a representao de interesses da citricultura paulista)48. No fundo, o Estado
regulador teria evitado que certos fatores estruturais (a heterogeneidade de interesses, a
disperso territorial dos produtores e o nmero elevado de propriedades) debilitassem
fortemente a citricultura. (Paulillo, 2000: 93)

48

A CACEX, que tinha como funo a emisso de licenas para exportao, se teria tornado num frum de
debates e no rbitro dos preos das caixas de laranja. Atuaria como uma arena de regulao de trs conflitos:
entre os citricultores e as empresas processadoras, entre as grandes e as pequenas empresas e entre as duas
gigantes industriais (CUTRALE e CITROSUCO). A transformao da CACEX iniciaria um longo processo de
amadurecimento institucional, j que as articulaes dos interesses privados e estatais comeariam a ocorrer.
(Paulillo, 2000: 93).

268

No fim dos anos 70 e incio dos 80, se apresentaria uma srie de elementos de ordem
geral que explicariam a passagem da fase de regulao estatal agropecuria (rede corporativa)
para a de auto-regulao (rede de comunidade poltica territorial). Em particular, se poderiam
ressaltar a integrao dos capitais financeiro, industrial, comercial e agrrio; o avano das
corporaes transnacionais agroalimentares; o surgimento de novas formas de financiamento;
o amadurecimento organizacional dos principais complexos agroindustriais, que se
consolidaram em redes de poder mais institucionalizadas; e as crises fiscal e da dvida com a
diminuio das capacidades de financiamento de polticas de desenvolvimento. Todos esses
elementos teriam levado queda do poder de regulao estatal nos complexos agroindustriais
constitudos (Paulillo, 2000: 86).

A retirada gradual do Estado, o crescimento da atuao dos atores privados no

processo decisrio e a participao intensa das associaes de interesse no arranjo
institucional citrcola promoveriam assim a ascenso de um novo mecanismo de governana,
pautado no estabelecimento de um contrato-padro de comercializao de caixas de laranja
entre indstria e citricultura. Esse mecanismo marcaria a constituio de uma comunidade de
poltica territorial e o auge da etapa de auto-regulao, na qual um mecanismo de governana
prprio tomaria o complexo, transformando-o em uma rede de poder localizada mais
integrada e institucionalizada. Teria se conformado uma coalizo dos atores coletivos
privados no cinturo citrcola, os quais determinariam a rede de poder territorial (Paulillo,
2000: 81)
.
Figura 3 : Principais traos da rede de poder territorial na fase da auto- regulao

1. Contexto

Crescimento da conexo com o mercado internacional e constituio

de uma comunidade poltica territorial

2. Tipo de poltica

Auto-regulatria

pblica
2.1. Orientao
2.2. Instrumentos

Vertical
Incentivos fiscais, promoo de centros de pesquisa e experimentao,
reduo de tarifas

2.3. Demanda

Integrada por segmento

269

2.4. Sistema de

Fragmentada por complexo agro-industrial

deciso
3. Estilo Poltico

Hbrido (pblico/privado)

3.1. Interesses

Elevados

3.2. Interao

Elevada

estratgica
4. Atores

Estado

Indstria

Agricultura

(Secretaria da

(Abecitrus)

(Associtrus/Aciesp)

Concentrao e

Privilegiar mercado

localizao

internacional

++

++

Concede status pblico

++

Concesso de

Conexo externa

Fornecer matria-

Agricultura)
4.1. Interesses

Limitar dficit pblico

4.2. Poder de

Conceder status

representao

pblico

4.3. Poder de

Deixar de oferecer

aglutinao

incentivos materiais (-)

4.4. Recursos e

Oferece suporte

tecnologia

tecnolgico, com
centros de pesquisa e
experimentao, etc.

4.5. Poder de
negociao
5. Objetivo

arbitragem
6. Ambiente

prima

Comunidade poltica

Territorial

Perde poder de

Aumento da

Dependncia da

regulao

concentrao

indstria

institucional
7. Conseqncias
para os atores
Fonte: Paulillo (2000: 102)

Legenda: ++ muito forte, + forte, - fraco

Poder de negociao = poder de representao, poder de aglutinao, recursos de poder

Especificamente, o ambiente institucional do territrio citrcola se transformaria

porque os conflitos entre produtores de laranja e indstria processadora se reduziram. O
avano das associaes de representao de interesses e o modo de governana privado
comeariam a aproximar as duas partes para a realizao de arranjos especficos. As
associaes conseguiram elevar a capacidade de negociao, j que os poderes de
270

representao e aglutinao para com os interessados tambm cresceram. Por seu lado, a
reduo da presena do Estado na administrao de conflitos revelaria que o amadurecimento
organizacional citrcola avanava. A queda da CACEX como arena regulatria e a reduo da
capacidade de insero da FAESP nas tomadas de deciso citrcolas completariam o processo
de transformao institucional. Esses fatores seriam os que possibilitaram o resultado positivo
(soma no zero) da interao citrcola nos primeiros anos do contrato-padro (entre 1986 e
1990). Indstria e citricultura passariam a ganhar com a rede de poder territorial formada, o
que teria consolidado uma comunidade poltica no cinturo da laranja (Paulillo, 2000: 103106).

Porm, o desrespeito ao preo-referncia do contrato-padro, o fortalecimento

industrial e a manuteno da debilidade estrutural da citricultura teriam levado a que o
resultado de soma positiva das relaes de poder entre indstria e citricultores
desaparecesse. A comunidade poltica territorial entraria em crise, se desarticulando nos anos
90 (Paulillo, 2000: 113).

Diferentemente das fases regulatrias anteriores, nas quais haveria indcios de

construo social mais equnime do territrio citrcola, nessa nova fase de desarticulao da
comunidade poltica territorial a prevalncia dos interesses econmicos industriais teria
impedido a presena de qualquer fator de mobilidade social localizada no cinturo da
laranja. A transformao institucional afetaria intensamente a citricultura, tradicionalmente
subalterna indstria, na esfera da orquestrao de interesses. Primeiro, porque seus fatores
de debilidade estrutural (heterogeneidade de interesses, nmero elevado de propriedades e
disperso de produtores no territrio) permaneceram. Segundo, porque os fatores bsicos de
atuao em rede de poder (reputao, habilidades polticas e capacidade de envolvimento)
teriam sido perdidos por suas associaes de representao. O poderio industrial cresceria
com o aumento da concentrao e a reduo do nmero de empresas processadoras, o que
manteria a homogeneidade de tipos e interesses nesse segmento produtor (Paulillo, 2000: 117119).

Alm do mais, a extino do contrato-padro elevaria o poder da ABECITRUS, j que

sua reputao e legitimidade se fortaleceram e os recursos financeiros, jurdicos,
organizacionais e de informao aumentaram. A orientao estratgica industrial prevaleceria,
conduzindo a um movimento excludente no campo, pois a citricultura estaria sendo orientada
271

unicamente para o fluxo internacional de suco concentrado, de caractersticas oligopsnicas49

(Paulillo, 2000: 117-125).

5.2.1.5. Uma proposta de organizao interprofissional

Tendo como fundo essa combinao estrutural excludente, a leitura aponta para a
necessidade de construo atravs de uma nova poltica pblica de um modo diferente de
governana citrcola, de carter localizado e interprofissional fundado numa nova coalizao
de atores pblicos e privados. O principal objetivo dessa nova poltica pblica seria instituir
um espao interprofissional citrcola, no qual todos os participantes possam ganhar,
remodelando a estrutura de oportunidades do territrio, facilitando o surgimento dos fatores
de mobilizao localizada e reduzindo a debilidade estrutural da citricultura. (Paulillo, 2000:
147)

A curto prazo, a nova institucionalidade poderia apenas reduzir o perfil excludente do

territrio citrcola, mas no elimin-lo. Para sua eliminao seria necessria a reestruturao
das formas de insero da citricultura no fluxo internacional de suco, o que no poderia ser
alcanado sem a alterao das regras de interao vigentes na rede de poder atual. Esses
fatores deveriam ocupar o lanamento das medidas de poltica pblica de longo prazo,
objetivando reverter o carter excludente no cinturo da laranja (Paulillo, 2000: 149).

Para a formao de um espao interprofissional citrcola, se faria necessrio

reestruturar o mecanismo de governana territorial, por meio da rearticulao da estrutura de
representao de interesses, com a legitimao dos atores coletivos em nvel microrregional
(como associaes ou sindicatos) e a participao de organismos pblicos regionais e
municipais. Por meio dessa reestruturao se promoveria a insero dos fatores de
mobilizao social no territrio. Esses fatores teriam sua origem na realizao dos interesses
econmicos, nas decises de ndole poltica e na mobilizao do capital cultural territorial.

49

Outros elementos teriam contribudo na construo desse carter excludente do territrio citrcola. Entre eles,
a ausncia dos fatores de mobilizao no territrio, como a cooperao, as aes coordenadas facilitadas, o
cumprimento de acordos, a ativa troca de informaes, etc., fundamentais em momentos de intensa
reestruturao econmica e poltica. Tambm o avano da estratgia de terceirizao nos pomares por sua vez
conseqncia da queda do poder de negociao da citricultura ante a indstria que provocou a reduo das
condies de sobrevivncia do trabalhador rural devido s contrataes sem vnculo trabalhista. (Paulillo, 2000:
145)

272

Isto , na capacidade e no conhecimento dos atores pblicos e privados localizados no

cinturo. Assim, as funes especficas e geral do espao interprofissional citrcola se
justificariam porque formariam o conjunto de oportunidades da nova localizao, na qual os
mbitos local (o fixo citrcola especfico) e global (o fluxo internacional citrcola abrangente)
se articulariam mutuamente. (Paulillo, 2000: 149)

A estrutura de referncia proposta para a realizao do novo modo de governana

estaria articulada nas microrregies que compem o cinturo citrcola. Tal estrutura seria
relevante porque a Secretaria Agrcola estadual apresentaria o perfil regulador necessrio,
podendo operar como ncleo territorial, e seus escritrios rurais de desenvolvimento regionais
como os nodos territoriais. Esses nodos, de interesse governamental e articulados
administrativamente Secretaria estadual, facilitariam a nova coalizo dos atores coletivos e
individuais da citricultura, dispostos em nvel microrregional. A interao institucional
ocorreria a partir de processos de mobilizao localizada, com a participao de atores
municipais (particularmente, os prefeitos municipais) estimulados pela proximidade
territorial. Esse novo arranjo poltico e econmico pblico e privado tornaria possvel a
realizao de uma nova governana no fixo citrcola brasileiro, de carter regulatria,
localizada e interprofissional (Paulillo, 2000: 180).

5.2.2. A nfase nas redes de poltica pblica: arranjos entre interesses pblicos e
privados nas polticas pblicas para a agricultura

Uma ltima leitura pode ser delineada a partir da retomada do olhar sobre redes de
poltica pblica (Romano, 1999), no estudo do desenvolvimento institucional do setor pblico
agrcola brasileiro. Para dar conta desse desenvolvimento se consideravam principalmente as
mudanas e continuidades dos arranjos institucionais e da representao de interesses nos
processos de formulao e implementao de polticas pblicas na agricultura50.

A leitura ressalta que os processos de liberalizao, globalizao e integrao

econmica e poltica que enquadram o debate sobre Reforma do Estado, no caso brasileiro,
teriam redefinido as relaes pblico/privado como tambm recolocado questes sobre os
50

A partir de um estudo desenvolvido inicialmente por mim, dentro do Programa de Reforma do Estado do
CPDA/UFRRJ, coordenado por Ana Clia Castro, o trabalho foi aperfeioado num relatrio elaborado

273

limites e possibilidades de polticas pblicas para a agricultura. Essas questes apontariam

para o enfraquecimento das polticas setoriais ao nvel nacional, a construo de instncias
supranacionais e, em alguns cenrios, tendncias de revalorizao do local e do regional
como espaos com potencialidades na formulao e implementao desse tipo de polticas
(Romano e Leite: 1999: 4).

Ao mesmo tempo, como um exemplo da redefinio das relaes pblico/privado, um

olhar sobre as anlises feitas at ento sobre o setor apresentaria no s diversos arranjos
institucionais que envolviam, diferencialmente, segmentos da burocracia estatal e atores
privados como tambm diferentes vises sobre o significado desses arranjos, das formas de
organizao, mobilizao e representao de interesses dos atores privados e do seu papel e
influncia nas polticas pblicas. Essas questes, por um lado, recolocariam os debates sobre
as novas formas de corporativismo (meso e microcorporativismo) e de pluralismo (pluralismo
reformado, neopluralismo). Mas, ao mesmo tempo, abririam a possibilidade de novas leituras
a partir, por exemplo, da proposta de redes de poltica pblica51.

5.2.2.1. A significncia das redes de poltica pblica para a anlise do desenvolvimento

institucional do setor pblico

Nesta leitura, as relaes pblico/privado seriam uma das dimenses fundamentais

para a anlise do desenvolvimento institucional do setor pblico. Se faria necessrio dar conta
dos arranjos entre a burocracia estatal e os atores sociais, visando identificar as formas
institucionais que teriam assumido o acesso dos interesses privados nos processos de
formulao e implementao de polticas pblicas. Em ltima instncia, o desafio que
orientaria essa leitura seria o de entender como o desenvolvimento institucional poderia vir ou
no a contribuir na democratizao desse acesso (Romano e Leite: 1999: 23).

Os debates sobre Reforma do Estado, nos anos 90, estariam se manifestando num
contexto de liberalizao, globalizao e integrao regional onde se apresentariam vrias das
conjuntamente com Sergio Leite para o BID/REDCAPA, sobre a institucionalidade do setor pblico agrcola
(Romano e Leite, 1999).
51
Esse estudo (Romano e Leite, 1999) tambm contemplava uma recuperao das reformas do setor pblico
brasileiro e estudos especficos sobre a institucionalidade no padro do financiamento da agricultura, no
comrcio exterior e na Reforma Agrria. Para os fins da elaborao dessa leitura em termos de redes, que ser
apresentada nas prximas pginas, foram reelaborados os contedos dos captulos do estudo por mim escritos

274

mudanas gerais apontadas por Le Gals (1995), como: a multiplicao de atores organizados
na sociedade; o crescimento das demandas por participar nas polticas pblicas; a participao
seletiva dos atores privados nessas polticas, com a eroso seletiva das fronteiras entre o
pblico e o privado; a crescente diferenciao funcional dos programas e dos alvos de ao
pblica; a descentralizao e fragmentao do Estado; a transnacionalizao das polticas
pblicas; e a importncia da matriz de informao (Romano e Leite, 1999: 23).

Retomando o estudo anterior sobre redes de poltica (Romano, 1999), considerava-se

que essas mudanas limitariam a capacidade do Estado na formulao e implementao de
polticas pblicas, criando-se espao para novos arranjos institucionais entre a burocracia e
atores privados. Esses arranjos recolocariam os debates sobre a atualidade de formas de meso
e microcorporativismo, o peso das relaes sociais e pessoais atravs da patronagem e o
clientelismo, os arranjos centrados nos lobbies do pluralismo clssico, as propostas do
neopluralismo sobre o peso das corporaes e o pluralismo reformado, com suas redes de
poltica (Romano e Leite, 1999: 23).

Seguindo autores e estudos como Rhodes e Marsh (1992 e 1995) e Hassenteufel

(1995), a leitura recorria noo de redes, como o resultado da cooperao mais ou menos
estvel, no hierrquica entre as organizaes e/ou indivduos que se conhecem e se
reconhecem, negociam, trocam recursos e partilham, em medida varivel, de normas e
interesses. Assim, as redes conformadas por laos institucionais, mas tambm por relaes
interpessoais, desempenhariam um papel importante na elaborao da agenda, no processo de
deciso e na implementao da ao pblica. As redes de poltica pblica seriam consideradas
como uma categoria geral que permitiria englobar, mais que superar, diferentes abordagens e
enfoques

de

poltica

pblica

como,

por

exemplo:

neocorporativismo

ou

neoinstitucionalismo luz de debates sobre a autonomia relativa do Estado (Romano e

Leite, 1999: 24).

Em termos de tipologia, a partir da polarizao num continuum, reelaborado por

Rhodes e Marsh (1995), entre comunidades de poltica (setoriais, fechadas, de participao
restrita, interesses limitados, hierrquicas, com interaes constantes e com procura de
consenso) e redes temticas (pontuais; fludas; de participao numerosa, diversificada e
referentes anlise geral do desenvolvimento institucional do setor pblico agrcola e s avaliaes sobre a sua
crise.

275

no hierrquica; com interaes flutuantes e conflitos freqentes) se consideraria seguindo a

Hassenteufel (1995) e Waarden (1992) a possibilidade de identificar diversos tipos
intermedirios (Romano e Leite, 1999: 24).

A leitura recorria s redes na anlise da ao pblica e de sua institucionalidade

porque, ao pr em foco os atores coletivos e suas interaes, se considerariam no s os
grupos de interesse da sociedade e do mercado como o pluralismo clssico apontava mas
tambm os atores das agncias governamentais. Se abriria assim a possibilidade de um
retorno ao Estado, porm, agora, como um Estado fragmentado em atores institucionais
concretos (ministrios, agncias, comisses, etc.), cada um dos quais com funes, interesses
e estratgias que os colocavam, freqentemente, em conflito (Whrigt, 1988). Ao mesmo
tempo, a abordagem ressaltaria a complexidade das reas da ao pblica isto , a da
poltica agrcola, da poltica agrria, da poltica ambiental ao considerar possvel a presena
de mais de uma rede em cada uma delas52 (Romano e Leite, 1999: 25).

5.2.2.2. Os arranjos institucionais entre interesses pblicos e privados na trajetria do

setor pblico agrcola brasileiro

A partir dos dados levantados nos estudos mencionados, a leitura identificaria na

trajetria do setor pblico agrcola diversos arranjos institucionais entre interesses pblicos e
privados ancorados em diferentes tipos de redes de poltica (Romano e Leite, 1999: 25).

At 1930, na fase agrria exportadora, teria predominado amplamente no Brasil a

doutrina do liberalismo, mas numa aplicao distorcida. Recuperando Mueller C. (1982), a
leitura ressaltava que a funo que caberia ao governo seria a de manter a ordem civil, a
sanidade financeira do setor pblico, garantir a livre iniciativa dos grupos hegemnicos
(evitando que suas posies fossem ameaadas) e, oportunamente, remover obstculos
expanso de suas atividades econmicas, deixando momentaneamente o laissez faire. Assim,

52

Para desenvolver a anlise, se recorria tambm a dados de estudos relacionados ao tema, como os de Cardoso
(1975), Mueller C. (1982), Delgado, G. (1985 e 1988), Rezende Lopes (1988), Graziano da Silva (1991), Soto
(1992), Palmeira (1992 e 1994), Castro Santos et alli (1993), Ramalho Jr (1994) Lamounier (1994) e Ortega,
(1995), Palmeira e Leite (1998), todos eles j considerados aqui em captulos anteriores. Primeiro se fazia uma
reinterpretao sinttica dos dados apresentados por esses autores sobre a trajetria do setor pblico agrcola
luz da perspectiva de redes de poltica. Para depois examinar o momento mais recente dessa trajetria
correspondente democratizao dos anos 80 e 90, onde se detalhava a anlise ao incorporar a contribuio de
Lamounier (1994) fundada em Lowi (1972) sobre tipos de poltica e anlise de poder dos atores.

276

em anos de prosperidade, o governo federal e os governos estaduais se uniriam implantando

medidas que favoreceriam expanso dos subsetores agroexportadores. Porm, nos anos de
crise, o governo federal seria intensamente pressionado a abandonar o laissez faire e intervir
na economia, adotando polticas no sentido de aliviar as dificuldades da agroexportao,
mobilizando-se tambm recursos dos estados. Dessa forma, por exemplo, no incio do sculo
surgiria a defesa do caf, que depois teria se consolidado passando a ser parte importante de
arranjos institucionais e polticas especficas, objetivando ampliar ou manter a receita de
exportao do produto. A agricultura para o mercado interno, ao no ser desenvolvida por
grupos agrrios influentes, e competindo por recursos com a agricultura de exportao, teria
ficado virtualmente excluda do acesso ao apoio do Estado. S teria sido objeto de ateno
com as crises do setor externo, ao tornar-se difcil a importao de alimentos e quando foi
ento necessrio tomar medidas que reduzissem as dificuldades de abastecimento da
populao (Romano e Leite, 1999: 27).

Assim, durante essa fase que cobre a Repblica Velha, no teria havido condies para
o surgimento de um setor pblico agrcola atuante. O Ministrio da Agricultura seria um
rgo de segunda categoria, mal equipado e com poucas atribuies. Quando se fazia
necessrio atender s reclamaes das oligarquias agrrias, as medidas se concebiam e se
implementavam pela prpria Presidncia da Repblica ou pelo Ministrio da Fazenda. No
existia uma estratgia agrcola global e os governos federal e estaduais no tinham uma
estrutura para atuar sistematicamente sobre a agricultura em geral53. Excluindo o caf e o
acar, no existiriam praticamente verdadeiras polticas agrcolas. As alocaes de recursos
do governo federal, se faziam seletivamente e em funo de laos de lealdade poltica com a
Presidncia da Repblica. A lgica da faco, e at das relaes familiares, pesariam no
processo decisrio das aes pblicas (Romano e Leite, 1999: 27).

Em termos de arranjos institucionais, a leitura apontava que se manifestariam tipos de

redes clientelsticas correspondentes ao que Waarden (1992) denomina de clientelismo
clssico (clientelism classic) ou relaes de parentela (parentela relations)
caracterizadas por relaes didicas do faccionalismo e do clientelismo, e com um forte
componente patrimonialista (Romano e Leite, 1999: 28).

53

Um exceo, segundo relembra Mueller C. (1984), seria o Estado de So Paulo que, em vista das
necessidades da agricultura de exportao, teria construdo uma importante infra-estrutura administrativa de
apoio agricultura.

277

A partir do Estado Novo a situao mudaria, quando foi adotado um modelo

econmico autrquico, fundado na promoo da modernizao urbano-industrial. No que se
refere estrutura de apoio agricultura, as modificaes seriam progressivas. Seguindo
Mueller C. (1984), se ressaltaria que a reduzida capacidade de importar do pas teria feito com
que a preocupao com a substituio de importaes se estendesse tanto indstria como
agricultura de mercado interno, j que do bom desempenho desta dependeria o abastecimento
das cidades e a manuteno dos salrios em nveis compatveis com a acumulao do capital.
Ao no existir divisas para a importao de alimentos, a atuao da agricultura de mercado
interno teria assumindo um papel relevante na viabilizao do crescimento urbano-industrial.
Porm os produtos de exportao continuariam a ter ateno especial, j que deles provinha a
reduzida entrada de divisas. Assim, no processo de substituio de importaes comearia a
manifestar-se a capacidade do Estado em estruturar um setor pblico rural de carter gigante
mas com baixa qualidade com a arquitetura de instituies por produto e/ou regio que
marcariam a poltica de fomento agrcola do governo Vargas (IBC, IAA, CEPLAC), num
contexto de corporativismo estatal tradicional. Seguindo Ortega (1995), se apontava que esse
corporativismo teria o ruralismo como ideologia, o unitarismo como estratgia de representao
de interesses e, como poltica, o protecionismo estatal de carter assistencial defensivo, com
intervenes pontuais, transitrias e de carter emergencial (Romano e Leite, 1999: 28).

Durante esse perodo, e principalmente a partir dos anos 50, se delineariam mais
claramente dois conjuntos de tecnoburocratas os condutores da modernizao e os
administradores da agricultura (Mueller C., 1982 e 1984) com vises, interesses e
estratgias diferentes em torno do papel da agricultura. Para o primeiro grupo, os condutores
da modernizao, a agricultura seria, principalmente, um instrumento na estratgia de
desenvolvimento urbano-industrial, interessando-se pelas polticas agrcolas s quando
surgiam crises no setor e se fazia necessrio conceber medidas para que a agricultura viesse a
desempenhar melhor certos papis, ou quando determinadas polticas agrcolas afetavam
outros objetivos do processo de modernizao industrial. Por sua vez, o segundo grupo, o dos
administradores da agricultura, concentraria seus esforos na prpria agricultura desde uma
perspectiva estritamente setorial, isto , em termos do seu crescimento e modernizao.
Muitas vezes as diferenas de interpretao levariam a tenses e conflitos entre esses grupos,
nos processos de formulao e implementao de polticas, resultando at em
incompatibilidades e contradies nas prprias polticas. Em outras ocasies, os esforos dos
278

grupos se complementariam, particularmente quando os administradores da agricultura

propunham polticas que levariam a um melhor desempenho dos papis do setor, considerados
como bsicos para a estratgia da modernizao urbano-industrial (Romano e Leite, 1999: 2728).

As origens da tecnoburocracia variariam com a trajetria desses grupos, trajetria esta

que chegaria at o presente, com as adaptaes prprias das mudanas no processo de
desenvolvimento que teria sofrido o pas nas ltimas dcadas. Assim, seguindo Mueller C.
(1984), a leitura destaca que os condutores da modernizao nos anos 50 estariam
conformados por tecnoburocratas de segundo escalo dos Ministrios fortes do
Planejamento e/ou Fazenda, diretores e tcnicos do Banco Central, do BNDES, do Banco do
Brasil e tambm um leque de dirigentes de alto nvel de empresas e agncias controladas pelo
governo. Todos agindo, de uma forma ou outra, sob a gide dos respectivos ministros fortes
Planejamento e/ou Fazenda e de outros ministros menos proeminentes, como o da
Indstria e Comrcio. Por sua vez, os administradores da agricultura conformados por
tecnoburocratas do Ministrio da Agricultura e de uma variedade de empresas pblicas,
autarquias e agncias especificamente ligadas agricultura teriam no ministro do setor e em
figuras do alto escalo desse ministrio suas referncias governamentais. Com freqncia,
algumas dessas empresas, autarquias ou agncias, embora formalmente no mbito dos
administradores da agricultura, teriam sido dirigidas mais por elementos vinculados aos
condutores da modernizao. Em particular, as polticas relacionadas a certos produtos
agrcolas estratgicos emanariam de organizaes e dos arranjos institucionais nelas
estabelecidos controladas quase sempre pelos condutores da modernizao. Assim, as
polticas do caf, do acar e do lcool teriam estado na rbita de organizaes do Ministrio
da Indstria e do Comrcio. Ou tambm, durante muito tempo, caberia ao Banco do Brasil a
administrao da poltica de substituio da importao do trigo. Finalmente, as prprias
polticas de crdito agrcola, em particular a de preos mnimos, tambm estariam fortemente
influenciadas pelo grupo dos condutores da modernizao (Romano e Leite, 1999: 29).

Nesse contexto, para essa leitura, os arranjos institucionais predominantes entre

interesses pblicos e privados assumiriam a forma de comunidades de poltica
principalmente do corporativismo estatal (state corporatism ) fechadas e oficialmente
reconhecidas, baseadas em relaes estreitas entre as burocracias governamentais tanto dos
administradores da agricultura como dos condutores da modernizao, nos casos das
279

polticas mais importantes para o setor e grupos patronais especficos sob o domnio estatal.
A partir do final dos anos 50 e durante os 60, com o maior carter populista dos governos, se
manifestaria tambm e de forma no excludente um outro tipo de comunidade de
poltica que corresponderia ao que Cardoso denomina como anis burocrticos 54(Romano
e Leite, 1999: 30).

Durante as dcadas de 60 e dos 70, com o impulso do processo de modernizao da

agricultura no qual conviviam uma agricultura tradicional no-industrializada, o sistema de
complexos agroindustriais e o movimento de expanso horizontal da fronteira agrcola se
manifestaria a capacidade regulatria do Estado no processo de integrao de capitais atravs
de grandes grupos econmicos (Delgado, G. 1985 e 1988). Ao mesmo tempo, no que diz
respeito ao desenho institucional, seguindo Ortega (1995) a leitura aponta que continuaria a
capacidade do Estado em estruturar um setor pblico rural de carter gigante, atravs da
criao de entidades, agora mais vinculadas concepo funcionalista de desenvolvimento
rural (Sistema Nacional de Crdito Rural, EMBRATER) (Romano e Leite, 1999: 30).

Tambm iriam assumindo progressiva importncia os grupos de interesse, agindo

como grupos formais ou informais nas instituies de governo. No haveria nenhum setor no
qual se processassem produtos agrcolas como matria-prima, que no contasse com uma
organizao para defender seus interesses (caso paradigmtico seria o do Instituto do lcool e
do Acar, IAA). Durante o regime militar, com a implantao de um estado autoritrio do
tipo Estado Burocrtico-Autoritrio com um complexo sistema de representao de interesses
que, segundo alguns autores, apontaria para um pluralismo limitado" (Castro Santos, 1993)
ou, segundo outros, para um corporativismo privatista (Ortega, 1995) se manifestaria um
estilo de deciso mais fragmentado e segmentado que centralizador. Nesse contexto, se
recriariam ou aperfeioariam os anis burocrticos (Romano e Leite, 1999: 30) .

Assim, em termos de arranjos institucionais, as situaes apontariam para a existncia

de diferentes variantes das comunidades de poltica, como arranjos especficos em torno de
um tema ou rea de poltica, centradas numa rede com um nmero limitado de participantes
no processo decisrio, escolhidos entre grupos econmicos ou profissionais pelos diretivos da
54

Isto , vnculos formais ou informais entre as esferas pblica e privada, no processo de tomada de decises,
que, reunindo um conjunto de interessados numa determinada poltica, se configurariam em verdadeiras formas

280

agncia do Estado, a qual, por sua vez, exclua outros atores com interesses tambm no tema.
Os membros dessas comunidades interagiam com freqncia e procuravam resolver as
diferenas atravs do consenso. Ainda que a tendncia fosse do predomnio dos atores
estatais, segundo as comunidades de polticas especficas poderia haver um peso maior no
processo decisrio de atores oligoplicos privados. Essas comunidades de polticas
assumiriam, em alguns subsetores, um carter mais corporativo do tipo j mencionado de
corporativismo estatal (state corporatism) ou dariam incio a novas redes de
corporativismo setorial (setorial corporatism). E, ao mesmo tempo, iniciando outras redes
mais laxas que apontariam para um pluralismo limitado, do tipo pluralismo patrocinado
(sponsored pluralism) (Waarden, 1992). Mas, pelo geral, essas comunidades continuariam
assumindo a forma de anis burocrticos, readaptados do populismo ao regime burocrticoautoritrio (Romano e Leite, 1999: 30).

Desde o final dos governos militares e a partir da transio democrtica isto , desde
os anos 80 e durante os 90 os processos de formulao de polticas que se implantariam para
o plo modernizado da agricultura estariam ancorados nos complexos agroindustriais, no
visualizados como macrocomplexos, mas na qualidade de espaos institucionais de
orquestrao de interesses. Assim, retomando autores da leitura do corporativismo na
agricultura como Graziano da Silva (1989, 1991); Ramalho Jr, (1994); Soto, (1992) e
Ortega (1995) se consideraria os complexos agroindustriais como o resultado histrico de
uma concertao de interesses entre instituies pblicas e privadas, num determinado nvel
organizacional. Nesse sentido, os complexos funcionariam como verdadeiras mquinas de
organizar interesses no quadro de relaes conflituosas e/ou de cooperao entre segmentos
da iniciativa privada e o Estado, priorizando, incluindo ou excluindo atores nos processos de
elaborao e de implementao das polticas pblicas especficas (Romano e Leite, 1999: 31).

Nesse contexto, se chegaria a um novo sistema de representao de interesses e de

estilo de influncia nos processos de formulao de polticas, com o surgimento de formas
setorializadas de representao que responderiam lgica de funcionamentos tpicos dos
modelos neocorporativistas. Com a criao e funcionamento da Associao Brasileira de
Agribusiness (ABAG) uma organizao de carter interprofissional, com participao tanto

de cooptao de parcelas do setor privado que permitem aos cooptados acesso a decises relevantes sobre
questes especficas, econmicas ou polticas (Romano e Leite, 1999: 30).

281

dos representantes dos segmentos agrrio como agroindustrial se avanaria na implantao

desse sistema (Romano e Leite, 1999: 31).

Assim, ancorados nesse sistema de representao de interesses, se estruturariam novos

arranjos institucionais entre interesses privados e pblicos, as redes de corporativismo
setorial setorial corporatism (Waarden, 1992) que se caracterizariam pela preeminncia
do papel desempenhado pelos interesses econmicos (pblicos e privados) na tomada de
deciso poltica; a escassa flutuao de seus membros; a dependncia do centro das
organizaes agroindustriais para obter os resultados desejados; e as competncias e a
interdependncia limitada entre os outros interesses econmicos. Esses tipos de redes estariam
presentes nas experincias da Cmara Setorial da Agroindstria; na reserva de mercado para
equipamentos e insumos agrcolas; no arranjo institucional criado em torno da Comisso de
Financiamento da Produo (CFP) para o estabelecimento dos preos mnimos da produo
agrcola e na prtica da representao do setor do Conselho Nacional de Poltica Agrcola,
criado atravs da Lei Agrria (Romano e Leite, 1999: 31).

A transio democrtica que se manifestava nesse perodo apresentaria a emergncia

do Parlamento como um poder poltico de maior importncia do que durante o perodo
autoritrio anterior, porm, ao mesmo tempo, uma dbil organizao do sistema de partidos
polticos, e em geral com uma ainda incipiente participao popular organizada. Nesse
contexto, teria aumentado a importncia dos grupos de presso de interesses privados atravs
do lobby parlamentar na formulao de polticas. Assim, outra das maneiras que assumiria a
influncia dos interesses privados nas polticas pblicas seria atravs de formas diferentes de
redes temticas (Rhodes e Marsh, 1995), como as redes de presso pluralista (pressure
pluralism), onde se manifestaria um protagonismo desses interesses atravs principalmente da
prtica do lobbies e campanhas (Rezende Lopes, 1988 e Paulinelli, 1989). Exemplos desse
tipo de arranjo institucional se encontrariam nas aes empreendidas pelos mdios e grandes
produtores e tambm pelas entidades representativas dos pequenos em prol da equivalnciaproduto nos emprstimos; nas presses dos mdios e grandes produtores para a
implementao de direitos compensatrios; ou nas demandas pela iseno de ICMS para
produtos agrcolas exportados (Romano e Leite, 1999: 32).

Finalmente, estaria presente nas diferentes arenas onde se manifestam os processos de

formulao e implementao de polticas para a agricultura um componente informal nas
282

negociaes e vnculos entre atores pblicos e privados, caracterizado por trocas de favores e
obrigaes personalizadas. Esse componente faria parte de um estilo personalizado de fazer
poltica, fundado nas relaes didicas do faccionalismo e do clientelismo, atravessando as
relaes entre o Estado e os atores privados, em todas as esferas e setores (Palmeira, 1992).
Sua amplitude e visibilidade variaria em funo das caractersticas das agncias e do empenho
disciplinador em termos de esprito pblico dos administradores do momento. Em
termos do contedo das polticas, um dos seus resultados mais importantes seria a composio
de metas e objetivos superpostos, e muitas vezes contraditrios, tanto nas polticas federais,
como estaduais e municipais. Tendo esse tipo de arranjo institucional como pano de fundo, e
seguindo Palmeira e Leite (1998) no que se refere ao mercado de terras, essa leitura aponta
que o Estado, mais que um mediador de interesses, teria se tornado tambm parte da questo,
j que os grandes negcios de terra passariam a ser feitos por dentro de agncias como o
INCRA, a SUDAM e a SUDENE. Considerando a burocracia estatal do setor fundirio
durante a transio democrtica, se apontaria para a existncia de funcionrios pblicos
competentes que, fazendo a ponte entre a iniciativa privada e Estado, se especializaram em
transmutar os interesses privados em interesses dos rgos pblicos (Romano e Leite, 1999:
32-33).

Essa articulao entre a ao do Estado e os negcios privados apagaria as fronteiras

entre o Estado e a sociedade civil, criando coalizes de interesses individualizados,
envolvendo beneficirios dos estmulos estatais e membros da burocracia. O resultado seria
uma burocracia segmentada em verdadeiras fraes (Palmeira, 1994, e Palmeira e Leite,
1998), cujos recortes no se confundiriam com divises funcionais, nem com linhas polticopartidrias, com concepes sobre a poltica agrria ou da prpria instituio (Romano e
Leite, 1999: 33).

As decises seriam tomadas e as polticas implementadas a partir de arranjos

institucionais permeados por redes clientelsticas fundadas em relaes pessoais didicas e
troca de favores, as quais criavam vnculos, propiciavam lealdades, consolidavam grupos
reorientando decises ou, sobretudo, influindo na implementao prtica da poltica. Por
exemplo, as redes sobre as quais se comentou anteriormente, que operavam no negcio da
terra tendo como locus as agncias do Estado, como o INCRA. Ao mesmo tempo, esse tipo de
arranjo clientelista se articularia com outros de estilo pluralista, gerando tipos de redes como
as do pluralismo patrocinado (sponsored pluralism) ou tambm de pluralismo clientelista
283

(clientelist pluralism) que se fariam presentes, por exemplo, tambm na questo agrria,
agora atravs da atuao das organizaes patronais agrrias na defesa da propriedade da
terra, que transformariam o Parlamento numa arena privilegiada nos processos de decises
polticas, sobretudo no momento da Constituinte ou no esvaziamento do Primeiro Plano
Nacional de Reforma Agrria, na Nova Repblica.

Assim, a trajetria dos arranjos institucionais entre interesses pblicos e privados no

setor pblico agrcola brasileiro, desde a Repblica Velha at a consolidao da
democratizao nos anos 90, apresentaria pistas para uma leitura em termos de redes de
poltica pblica. Os tipos de redes, ainda que em vrios casos sejam predominantes em alguns
perodos ou reas de poltica, no se organizariam numa seqncia histrica excludente. Em
muitos perodos ou conjunturas, se manifestariam simultaneamente diferentes tipos de redes,
em funo do estado da institucionalidade e das relaes entre interesses pblicos e privados
em torno de uma rea de poltica pblica. Essa coexistncia, em ltima instncia, apontaria
para as heterogeneidades nos processos de mudana e permanncia nas relaes entre Estado
e sociedade, no Brasil.

Essa coexistncia de arranjos institucionais em rede se expressaria com maior fora na

transio e consolidao democrtica. A partir dessa viso macro sobre a trajetria do setor
pblico e dos arranjos institucionais, a leitura se deteria nesse perodo, que iria de meados dos
anos 80 at o final dos anos 90. Para isso, seria levada a cabo uma anlise mais detalhada dos
tipos de polticas, caracterizando os atores pblicos e privados em termos do seu poder nos
processos de formulao e implementao das polticas, para finalizar exemplificando as
redes predominantes segundo os tipos de polticas.

5.2.2.3. Tipos de poltica, atores e arranjos institucionais no perodo da democratizao

Seguindo a aplicao do modelo de Lowi (1972), levada a cabo por Lamounier (1994),
e aportes de Subirat e Gom (1998), a leitura procuraria por um lado diferenciar os tipos de
polticas pblicas que corresponderiam, em linhas gerais, a arenas decisrias especficas e
por outro o perfil dos atores relevantes, ou seja, os objetivos e recursos de poder de que
disporiam as coalizes favorveis e contrrias poltica em questo (Romano e Leite, 1999:
34).

284

No caso brasileiro, se poderiam diferenciar as quatro categorias ou tipos de poltica

pblica do modelo de Lowi:

As distributivas, nas quais predominaria a alocao de novos recursos, facilmente

divisveis, o que tenderia a gerar estruturas clientelsticas ou de patronagem e acordos de
soma positiva, pelo geral efmeros no tempo (Subirats e Gom,1998). Esse tipo teria
predominado at o perodo da Constituinte. Poderiam ser ressaltados como exemplos o
crdito pblico subsidiado e a aceitao da equivalncia-produto na devoluo dos
emprstimos (Romano e Leite, 1999: 34).

As regulatrias, encaminhadas para controlar e disciplinar certas atividades, e que

gerariam maior conflito, j que aparecem, a cada medida claros, ganhadores e perdedores.
Ao mesmo tempo exigiriam maior capacidade de construir alianas, as quais, sem serem
permanentes, teriam um carter menos efmero que no caso das polticas distributivas
(Subirats e Gom,1998). Teriam predominado desde o perodo ps-Constituinte at final
dos anos 90. Seriam exemplos os direitos compensatrios, a liberalizao ou proibio do
ingresso de produtos importados, a regionalizao dos preos mnimos e a
reduo/iseno de impostos sobre a circulao de produtos agropecurios (ICMS) para
cesta bsica e exportaes agrcolas.

As redistributivas, atravs das quais se mudaria a distribuio dos recursos pr-existentes,

resultando em maior conflito, exigindo alianas e lideranas mais estveis (Subirats e
Gom,1998). Exemplos dessas polticas seriam as tributrias (por exemplo, o imposto
territorial rural), o conjunto de polticas que fazem parte do programa de Reforma Agrria
e o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF).

As institucionais, ou de ordenao do sistema, teriam a ver com o exerccio dos direitos

dos cidados e com as regras e a organizao da prtica poltica e governamental (Subirats
e Gom,1998). Seriam exemplos a criao do Conselho Nacional de Poltica Agrcola; e
as reestruturaes administrativas pelas quais tm passado as agncias que coordenam as
aes de reforma agrria (Romano e Leite, 1999: 35).

Em termos de atores, readaptando a proposta de Lamounier (1994) se diferenciariam

dois grandes grupos. Por um lado os atores estatais (isto , os diversos atores
governamentais e o Congresso Nacional) e por outro os atores privados (elites agrrias e
agroindustriais, compostas por grandes e mdios proprietrios, os complexos das
agroindstrias, o agribusiness e suas associaes; a banca privada; os importadores;

285

agricultores familiares, trabalhadores rurais, os sem terra e suas organizaes e mediadores; e

os consumidores) (Romano e Leite, 1999: 35).

Entre os atores estatais estariam em primeiro lugar os atores governamentais situados

em vrias agncias ligadas ao Executivo, e que ocupariam um papel central na formao da
poltica agrcola. Como j foi comentado, desde a fase de substituio de importaes, tendo
como referncia o setor agrcola como tal, e atravessando o conjunto das entidades e agncias,
se delineariam dois grandes grupos intragoverno. O primeiro, o dos condutores da
modernizao, que atuaria tendo como referncia o desenvolvimento urbano-industrial do
pas,

visando

alcanar

objetivos

macroeconmicos

globais.

segundo,

dos

administradores da agricultura, que procuraria principalmente o desenvolvimento do setor

agrcola (Mueller, C.1984). O grupo de condutores da modernizao, como implementador
da estratgia global de desenvolvimento e da gesto da poltica econmica teria sido, em
geral, o predominante, limitando a capacidade do grupo dos administradores da agricultura
de formular polticas de longo prazo para o setor. Assim, o poder destes ficaria reduzido ao
espao de polticas agrcolas de curto prazo, instveis e, freqentemente, contraditrias
(Romano e Leite, 1999: 35).

Apesar de encontrar em quase todas as agncias membros ou simpatizantes dos

condutores da modernizao, eles se concentrariam em ministrios e secretarias
macroeconmicos (Fazenda, Economia ou Planejamento). Ocupariam as principais posies
de poder, primeiro como condutores da modernizao e, desde o final dos anos 80,como
ciosos guardies do controle inflacionrio e das polticas de estabilizao (Romano e Leite,
1999: 35).

O local por excelncia dos administradores da agricultura teria sido, ao nvel federal,
as agncias vinculadas aos ministrios de Agricultura e ao que cuidava da reforma agrria
(com diversas denominaes na sua trajetria, como, por exemplo, Ministrio Extraordinrio
de Poltica Fundiria MEPF), e progressivamente com a perda do seu poder reas do
Banco do Brasil.

No caso do Ministrio de Agricultura, suas agncias apresentariam um poder reduzido

e que vinha declinando nos ltimos anos. At final dos anos 80, o seu poder estaria associado
quase que exclusivamente ao apoio dado pelos produtores. Porm, a maior proximidade com
286

o plo modernizante da agricultura representado pelas associaes por produto e a Associao

Brasileira de Agribusiness (ABAG), e o reforo da tendncia agroexportadora a qual
conflua com as orientaes e os interesses gerais das autoridades econmicas estariam
levando a reverter o processo de diminuio de poder que o Ministrio vinha sofrendo
(Romano e Leite, 1999: 36).

O Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria (MEPF) que atua numa rea que
sofreu uma constante reorganizao administrativa, mas que teria mantido no INCRA uma
referncia institucional de peso teria um poder em geral escasso e oscilante. No final dos
anos 90, em funo da reforma agrria vir a ser um tema politicamente significativo na
agenda social do governo, e das modificaes que transferiram do Ministrio da Agricultura
e Abastecimento o Programa Nacional de Agricultura Familiar, haveria um incremento do seu
escasso poder relativo (Romano e Leite, 1999: 35).

Junto s agncias vinculadas aos ministrios federais, outro ator importante seriam os
bancos pblicos: o Banco do Brasil e os bancos de desenvolvimento nacionais como o
BNDES e regionais, principalmente, do Nordeste e da Amaznia55. O maior poder decisrio
coube ao Banco do Brasil, o qual, atravs do crdito subsidiado de sua carteira agrcola, teria
sido um dos pivs da modernizao da agricultura (Beskow, 1994). Ao mesmo tempo, o
Banco do Brasil seria um dos atores presentes em diversos anis burocrticos e um elo
importante das relaes de clientelismo (Lamounier, 1994). Com o declnio do seu poder,
relacionado com o fim do ciclo de crdito abundante e a sua maior subordinao aos
ministrios macroeconmicos e ao tesouro nacional, os remanescentes da carteira agrcola do
Banco teriam procurado uma composio com os administradores da agricultura, assim
como o maior apoio dos produtores rurais e do lobby parlamentar (Romano e Leite, 1999: 36).

55

O BNDES teria se constitudo num instrumento importante no direcionamento de recursos, a princpio ao

setor pblico; e posteriormente ao setor privado. Os quadros tecnoburocrticos do Banco eram um dos
componentes importantes dos condutores da modernizao. Ainda que o grosso dos gastos do BNDES se
dirigissem ao setor industrial, os desembolsos para a agropecuria e, principalmente, a agroindstria
aumentariam a partir de instalao da Nova Repblica. Essas alocaes seriam promovidas atravs de programas
como Finame-rural, ou de crditos especficos para agroindstria como o subsetor papel & celulose. Tambm
atravs de programas que tiveram as principais fontes recursos provenientes do Tesouro Nacional, dos Fundos
Constitucionais e da rubrica PIS/PASEP/FAT, como o Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria
(PROCERA), o Programa de Gerao de Emprego e Renda para o Setor Rural (PROGER-Rural) e o Programa
Nacional de Apoio Agricultura Familiar (PRONAF) (Romano e Leite, 1999: 65-76).

287

No nvel estadual, estariam os governadores e os secretrios de agricultura. A maioria

dos governadores seriam dirigentes importantes nas estruturas partidrias, com controle sobre
parte das bancadas de deputados e senadores no Congresso Nacional. E, ao mesmo tempo,
com forte influncia sobre os prefeitos. Seriam assim um elo importante nas redes
clientelsticas que articulariam a poltica local com a poltica nacional. Apesar de, em geral,
no possurem instrumentos de peso para implementar polticas especficas para o setor, a
importncia em seus partidos e a influncia em suas bancadas e das redes clientelsticas os
teria brindado com uma relativa capacidade de negociao dos interesses dos grupos
agroindustriais e agropecurios, ante o governo federal. Por sua vez, o poder dos secretrios
de agricultura derivaria, pelo geral, do poder dos seus governadores (Lamounier, 1994). Os
governadores teriam tido relaes de tenso com a perspectiva centralizadora dos condutores
da modernizao, o que os levaria a tentar usufruir do poder dos administradores da
agricultura, normalmente mais acessveis a seus pleitos e demandas localistas. Mas, cientes
das diferenas de poder e da continuidade de sua dependncia dos ministrios
macroeconmicos pela frgil institucionalizao do pacto federativo em termos da
descentralizao de recursos e competncias do nvel federal para o estadual e local nunca
terminariam de consolidar uma aliana clara com os administradores da agricultura, para
enfrentar o poder institudo dos condutores da modernizao (Romano e Leite, 1999: 37).

Finalmente, entre os atores estatais, se encontraria o Congresso Nacional. A partir da

Constituio de 1988, que lhe devolveu a capacidade de aprovar o oramento da Unio, o
Congresso estaria apresentando um poder mdio, com uma lenta e oscilante expanso.
Nele se fariam presentes tanto setores que defenderiam as orientaes dos condutores da
modernizao, como tambm os que procurariam alianas com os administradores da
agricultura (por exemplo, a Comisso de Agricultura e a Bancada Ruralista). Mas a crescente
tendncia do Executivo de legislar atravs de medidas provisrias levantaria srias
dificuldades, tanto na sua tentativa de colocar limites a esse Executivo como na expanso do
poder especfico do Congresso, como um todo (Romano e Leite, 1999: 37).

Atravs de sua Comisso de Agricultura, os parlamentares, pelo geral, teriam

reivindicado demandas pontuais, ainda que sua participao e a do Congresso como um
todo tivesse sido fundamental, em casos como a votao oramentria do refinanciamento
agrcola (Lamounier, 1994). A Bancada Ruralista, com um nmero oscilante de deputados e
senadores (mas que congregaria aproximadamente uma quarta parte do total de ambas as
288

Cmaras), possua um poder mdio e estvel, ancorado na troca de votos sobretudo, no

quadro das "reformas" de interesse do Executivo pela defesa dos interesses particulares do
setor. Em algumas ocasies teria demonstrado capacidade de atuar de forma coordenada e
compacta, extrapolando questes localizadas na temtica fundiria stricto sensu e em disputas
regionais56 (Romano e Leite, 1999: 38).

Em termos dos atores privados se manifestaria, nos ltimos anos, uma complexidade
maior, acompanhando os processos gerais de diversificao de interesses na sociedade.

Como principal conjunto de atores privados, se destacariam as elites agrrias e

agroindustriais, compostas por grandes e mdios proprietrios, os complexos das
agroindstrias, o agribusiness e suas associaes. A reproduo do poder das elites agrrias
nas decises de poltica pblica no seria um produto da "transio democrtica" e/ou da crise
do Estado. A propriedade da terra teria assegurado, desde sempre, um lugar s oligarquias
agrrias ao lado dos "donos do poder" (Faoro, 1958)57. Durante o governo militar, o apoio dos
grandes e mdios proprietrios ao regime e s demais foras promotoras da expanso do
capital industrial teria sido compensado com incentivos fiscais, subsdios e privilgios em
vrios programas pblicos, preservando a concentrao fundiria, e permitindo a sua
modernizao e rearticulao nas estruturas locais e regionais de poder. O poder desses
grupos tambm teria se canalizado atravs de organizaes corporativas atreladas ao Estado e
de organismos estatais ou paraestatais, por produto ou regio, sob o seu controle
(Grzybowsky, 1989). Nos governos civis subseqentes, continuariam os processos de
apropriao privada do pblico em alguns casos com nova fachada democrtica por
parte das elites agrrias e agroindustriais 58(Romano e Leite, 1999: 38-39).

O cenrio resultante da modernizao conservadora" da agricultura implicaria em

mudanas que tornariam mais complexa a identificao e o recorte dos atores e suas relaes.
56

Veja-se o "caso da taxa de referncia", em 1995/96, que marcaria o longo processo de negociao e posterior
rejeio do veto presidencial a uma emenda feita medida provisria que livraria os produtores agrcolas de
terem seus financiamentos corrigidos pela referida taxa, impondo seus interesses em troca do apoio a projetos de
interesse do Executivo. O desenrolar desse processo teria desembocado na securitizao das dvidas dos
produtores rurais.
57
As elites brasileiras em seu conjunto seriam profundamente autoritrias (O' Donnell, 1978) e, atravs de
diversos mecanismos de privatizao do Estado, transformariam seus interesses privados em praticamente os
nicos interesses pblicos, loteando importantes instituies do aparelho estatal.
58
Esses processos no s continuavam a se dar atravs da influncia varivel nas decises de poltica, como
tambm na reorientao dos processos de implementao de polticas a qual, em muitos casos, beirava
situaes de corrupo visando o acesso privilegiado a recursos pbicos.

289

Junto reciclagem das oligarquias agrrias, essa mudana tambm seria dada pela
multiplicao de interesses tanto rurais como urbanos que passariam a estar
crescentemente envolvidos na agricultura: interesses agrrios, industriais, comerciais,
financeiros e estatais. O surgimento e a consolidao dos complexos agroindustriais seria a
cristalizao mais acabada desse processo de articulao de interesses rurais e urbanos de
diferentes regies e de vrios setores do capital (Romano e Leite, 1999: 39).

Essa diversificao de interesses e atores implicaria no surgimento e consolidao das

organizaes por produto como instncias de representao de interesses, provocando
mudanas nas relaes poder do setor, at ento dominado pelas tradicionais organizaes do
patronato rural: a Confederao Nacional da Agricultura (CNA), a Sociedade Nacional de
Agricultura (SNA) e a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB)59.

Nesse contexto de diversificao, teriam crescido a competio e os conflitos entre as

organizaes, principalmente em termos de representao de interesses e na organizao intra
e inter-setor60. Porm, os problemas de competio pela representao desses grupos no teria
impedido a manuteno da capacidade de suas diferentes fraes estabelecerem alianas entre
si e com outros atores urbanos. Essa capacidade de aliana se manifestaria, por exemplo, ante
as tentativas de implementao da reforma agrria na marra" (isto , executada pelos
prprios camponeses "sem terra", atravs da multiplicao organizada de acampamentos e
ocupaes) ou atravs de propostas de poltica do Estado expressas, por exemplo, no 1
PNRA e na Constituinte. O surgimento da Unio Democrtica Ruralista e da Frente Ampla da
Agropecuria Brasileira poderia ser lido nessa perspectiva, alm de ser um exemplo do
crescimento do "lobby agrcola" que caracterizaria o perodo (Romano e Leite, 1999: 39-40).

59

Como Lamounier (1994) destaca, a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) apresentaria o poder
derivado do sistema sindical corporativo, conformando um establishment sindical distante das bases, encastelado
nos postos do sistema (sindicatos, federaes e confederao) e com baixa capacidade de mobilizao. A
Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), ainda que com maior restrio geogrfica Regies Sul e
Sudeste que a CNA, teria maior legitimidade nas bases e capacidade de mobilizao. Sua atuao se voltaria
mais para defesa dos interesses das cooperativas como empresas agroindustriais, do que dos interesses agrcolas
estritamente. Por sua vez, a Sociedade Nacional da Agricultura (SNA) teria perdido espao, no representando
interesses especficos dentro do setor (Romano e Leite, 1999: 39 ).
60
Um levantamento parcial das principais entidades representativas dos grupos dominantes na agropecuria
brasileira destacava o crescente processo de multiplicao e diversificao. Nos anos 90, j existiriam 207
entidades significativas, das quais 152 por produto; 21 organizadas em torno de multiprodutos; 22 entidades
vinculadas indstria de insumos, de mquinas e de alimentao; e, finalmente, 12 entidades representativas do
seu conjunto.

290

A Unio Democrtica Ruralista (UDR), que teria sido criada durante a Constituinte,
tendo como base social os grandes proprietrios rurais voltados para a pecuria, incorporaria
rapidamente outros grupos, ocupando o vazio poltico deixado pelas demais entidades
representativas dos grandes produtores, como a Confederao Nacional da Agricultura e a
Sociedade Rural Brasileira (Bruno, 1997). Atravs de grandes mobilizaes, de espaos
importantes na mdia e de um eficiente lobby no Congresso e no Executivo, procuraria e em
grande medida teria conseguido o seu reconhecimento pblico como defensora dos
"produtores rurais" e da "propriedade privada". Teria conseguido assim a afiliao de
pequenos produtores modernizados e o apoio de grupos de interesse e de setores no-agrrios,
como associaes comerciais urbanas e entidades industriais. Paralelamente incentivaria as
relaes de patronagem e clientelismo e a formao de "milcias privadas". Mas essa
radicalizao do movimento patronal mostraria pouco flego para se manter no contexto
institucional dos anos 90, mesmo com o avano da legislao agrria e com a retomada das
ocupaes de terras. Ronaldo Caiado, lder mximo da UDR, voltaria cena em 1999, no
comando da classe produtora barulhenta, por conta da negociao em torno do
endividamento agrcola (Romano e Leite, 1999: 40).

A Frente Ampla da Agricultura Brasileira teria sido criada no contexto da prConstituinte. Ante o vazio de representao e omisso da Confederao Nacional da
Agricultura principal organizao do patronato rural entidades como a Organizao das
Cooperativas Brasileiras e a Federao da Agricultura do Estado de So Paulo, junto com
diversas organizaes por produtos e com apoio de setores do prprio governo, criaram a
Frente. A prpria CNA aderiu Frente, no assim a UDR nem a Confederao dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). Se bem que defendendo a inviolabilidade da
propriedade privada, a Frente procuraria marcar uma distino poltica com respeito UDR.
Ao mesmo tempo em que agia principalmente como lobby em questes de poltica agrcola
como, por exemplo, preos mnimos, apoio tcnico e creditcio, armazenagem e
comercializao de produtos surgiria com a Frente a idia de representao conjunta do
agribusiness (Romano e Leite, 1999: 40-41).

No final de 1992, como uma forma de institucionalizao decorrente da atuao

conjunta da Frente Ampla, e sendo puxada por lideranas oriundas da Organizao de
Cooperativas Brasileiras e de outras entidades, foi criada a Associao Brasileira de
Agribusiness (ABAG). A ABAG se conformaria como uma organizao de carter
291

interprofissional, independente das organizaes tradicionais, de corte horizontal e vocao

geral e dizendo-se representativa de 40% do PIB nacional. Essas organizaes tradicionais,
apesar de muitas formarem parte do Conselho Consultivo da ABAG, olhariam a nova
entidade como competidora e tentaram limitar o seu crescimento. Concorrncia semelhante
teria sido manifestada pelas entidades que representavam os interesses das agroindstrias
(como foi o caso da Associao Brasileira da Indstria da Alimentao ABIA). Apesar dos
conflitos em termos de representatividade, a ABAG durante os anos 90 teria sido considerada,
progressivamente, como interlocutora pelos atores governamentais, participando em diversas
instncias consultivas do governo (como o Conselho Nacional de Segurana Alimentar
CONSEA) ou dando apoio nas gestes do grupo do CAIR e nas negociaes no Mercosul
(Ortega, 1995). Ao mesmo tempo, teria liderado o processo de articulao de propostas
estratgicas para o novo perfil almejado da interveno do Estado, sustentando a base de
criao do Frum Nacional da Agricultura (FNA)61 (Romano e Leite, 1999: 41).

Outro ator da elite nacional e internacional seriam os bancos privados, os quais

estariam tendo cada vez mais influncia nos processos decisrios das polticas pblicas. Em
termos da representao dos interesses dos bancos privados se encontraria a Federao
Brasileira de Bancos, a FEBRABAN. A entidade reivindicava a igualdade de condies entre
os bancos privados e pblicos, seja na captao como na aplicao dos recursos para o crdito
agrcola, assim como a flexibilizao em relao s exigibilidades s quais o setor financeiro
estaria submetido. Essas reivindicaes freqentemente a colocaria em conflito com o Banco
do Brasil e os bancos pblicos (Lamounier, 1994). Porm, nos casos em que os grupos
financeiros tanto pblicos como privados se uniriam, a influncia do seu lobby seria muito
forte. O poder dos bancos privados e do capital financeiro em geral teria aumentado
significativamente na organizao dos mercados e nas orientaes das polticas
macroeconmicas (Romano e Leite, 1999: 47).

61

Criado em 1996/97, o Frum Nacional da Agricultura se tornaria palco para a manifestao das insatisfaes
desses atores, diante do constrangimento que a poltica econmica do Real havia imposto. O FNA teria criado
grupos setoriais de discusso para abordar temas da nova agenda: meios de transporte; desregulamentao;
liberalizao comercial; tributao; educao e formao profissional. Tambm teria dado origem ao Conselho
do Agronegcio (CONSAGRO), criado pelo governo para institucionalizar essa esfera de dilogo com o
chamado setor privado. Porm, a participao (direta ou indireta, dependendo do contexto) desses segmentos
nas arenas relativas ao comrcio exterior sempre teria sido minoritria. Quer no CONCEX, e posteriormente na
Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), os interesses do setor agrcola estariam secundarizados nesse processo
decisrio (o locus decisrio seria o Conselho Monetrio Nacional, onde nem o Ministro da Agricultura teria
assento). Essa constatao valeria tambm para as negociaes e fruns internacionais envolvendo questes
comerciais e processos de integrao regional, como o Mercosul (Romano e Leite, 1999: 42).

292

Finalmente, um outro grupo de interesse que exerceria influncia nas decises de

poltica sobre aspectos da agricultura o dos importadores. Um exemplo dessa atuao,
lembrado por Lamounier (1994), seria na luta pela imposio de tarifas compensatrias,
fomentando lobbies que se aliaram s autoridades econmicas preocupadas com o controle de
preos (Romano e Leite, 1999: 47).

Sintetizando, segundo essa leitura, apesar das restries impostas por atores estatais
como tambm por atores privados de outros setores, as elites agrrias e agroindustriais
apresentariam um poder significativo no perodo. No caso particular das elites agroindustriais
e suas associaes, o poder aumentaria ancorado em recursos como a eficincia, o
conhecimento sistmico, sua capacidade para montar e praticar lobby e o alinhamento de
diferentes tipos de atores rurais e industriais62. O poder dos importadores teria oscilado em
funo das orientaes macroeconmicas governamentais, influenciadas pelo estado das
relaes de poder dos principais atores dos mercados nacionais e internacionais de alimentos e
insumos. Os bancos privados estariam num processo crescente de aumento do seu poder e
influncia muitas vezes, entrando em rota de coliso com as elites agrrias e agroindustriais
ao crescer o seu papel no crdito para a agricultura, com as restries do crdito oficial.

Um outro grande grupo de atores privados seria o dos agricultores familiares,

trabalhadores rurais e os sem terra e suas organizaes representativas e de mediao. O
conjunto de processos que conformaram a "modernizao conservadora" teria criado tambm
condies para a produo e reproduo de uma diversidade de atores sociais agrrios
subalternos. Essa "modernizao estimularia a reproduo e diversificao de categorias
"modernas" como os pequenos agricultores integrados aos CAIs principalmente nas regies
Sul e Sudeste e nas reas irrigadas do Vale do So Francisco ou os arrendatrios e os
assalariados rurais temporrios e permanentes, em especial nas regies Sudeste e Nordeste.
Mas tambm teria redefinido o lugar e o significado do "atrasado", ao deixar espaos para
recriar contingentes diversos de camponeses tradicionais sobretudo na regio Nordeste e nas
reas de fronteira agrcola na condio de pequenos proprietrios, parceiros, posseiros e

62

Cabe relembrar, seguindo Lamounier (1994), que caractersticas como a integrao vertical de algumas
cadeias, o domnio do mercado por poucas firmas em cada setor, a tradio de negociao entre as firmas para
restringir a competio e dividir os mercados, e a consolidao das tendncias de entrada de grandes firmas
estrangeiras e de concentrao oligoplica propiciariam tambm o poder do setor e de suas diversas associaes
nos processos de deciso poltica (Romano e Leite, 1999: 43).

293

pequenos produtores extrativistas, como seringueiros e castanheiros (Romano e Leite, 1999:

43).

Ao mesmo tempo, a modernizao teria potencializado ou criado conflitos envolvendo

esses atores, propiciando a sua mobilizao e a conformao de movimentos sociais rurais, a
maioria deles fragmentados e com uma acentuada diversidade geogrfica e social63. Um
aspecto comum seria o de que a intensidade das lutas e das prticas dos movimentos
contrastaria com a sua fragilidade no plano poltico-institucional. Fragilidade de direitos que,
sobretudo durante os anos 80 e incio dos 90, teria se demonstrado na multiplicao e
impunidade da violncia no campo, atravs da represso do prprio Estado e com a
proliferao de "milcias particulares" (Romano e Leite, 1999: 44).

A estrutura sindical, atravs da Confederao Nacional de Trabalhadores na

Agricultura (CONTAG), teria conseguido, durante os anos 70 e parte dos 80, manter a
hegemonia da representao64. Nos anos 80, com a criao da Central nica dos
Trabalhadores (CUT), unindo categorias urbanas e rurais e rompendo com a estrutura vertical
por ramos de atividade definida pela legislao vigente, se produziria uma diferenciao
poltica dentro do sindicalismo rural, resultando durante os anos 90 na assuno da
direo da entidade pelos novos grupos vinculados CUT e Igreja Catlica progressista. Ao
mesmo tempo, a unicidade do movimento veio a ser desafiada com a criao, inicialmente nos
estados do sul do pas, da Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (FETRAF), e
progressivamente em outros estados. A FETRAF reivindicaria a representao da agricultura
familiar como categoria especfica (Romano e Leite, 1999: 44-45).
63

Assim, seguindo Grzybowski (1989), nos anos 80 encontraramos:

movimentos contra a expropriao e pela conquista da terra (de posseiros, especialmente na Amaznia e no
Nordeste; de trabalhadores rurais sem terra no Centro-Sul; de indgenas e de trabalhadores extrativistas,
principalmente na Amaznia; e os movimentos contra as grandes barragens hidreltricas);
movimentos dos assalariados agrcolas (em especial, dos canavieiros do Nordeste e dos "bias frias" dos
Estados de So Paulo e do Rio de Janeiro);
movimentos dos camponeses contra a sua subordinao lgica das empresas agroindustriais e dos
mercados (entre outros: lutas por preos, projetos de tecnologia apropriada e de associaes de cooperao
mtua, em especial nos assentamentos de Reforma Agrria);
movimentos pelos direitos plenos de cidadania (por exemplo, as lutas pelos direitos de sade e de
previdncia, e as lutas de gnero das mulheres trabalhadoras rurais) (Romano e Leite, 1999: 43).
64
A CONTAG teria sido a nica instncia organizacional dos trabalhadores rurais reconhecida oficialmente,
ainda que sob interveno, aps o golpe militar de 1964. No final dos anos 60, j sob liderana mais combativa,
a CONTAG buscaria a consolidao do movimento em todas as regies do pas e a unificao das linhas de ao
atravs das "lutas pelos direitos". A partir do III Congresso Nacional, em 1979, se daria a retomada das lutas pela
Reforma Agrria. Em pouco mais de 20 anos (desde sua criao at 1985) esse movimento chegaria a congregar
22 federaes, 2.600 sindicatos, e 8.000.000 trabalhadores rurais sindicalizados.

294

A Igreja Catlica seria um outro ator a ser considerado como mediador dos grupos
subalternos, em particular, em relao questo agrria. Compromissada com os golpistas
em 1964 e fornecendo quadros para as intervenes no sindicalismo em meados dos anos 70,
a Igreja voltaria a dar apoio s reivindicaes dos trabalhadores rurais. Principalmente atravs
da atuao de entidades leigas, como a Comisso Pastoral da Terra, e de setores da prpria
hierarquia que se tornariam hegemnicos na Conferncia Nacional de Bispos do Brasil. Assim
ela obteria o reconhecimento como mediadora na luta pela terra, inicialmente com os
posseiros na Regio Norte (Amaznia). Ao mesmo tempo a atuao desses setores da Igreja
estaria na origem do Movimento Sem Terra (Romano e Leite, 1999: 45).

O Movimento Sem Terra (MST), composto por trabalhadores rurais vinculados

pequena produo filhos de pequenos proprietrios, parceiros, arrendatrios e mesmo
assalariados temporrios que resistiam ao processo de expropriao da terra (e tambm, em
alguns casos por trabalhadores j moradores das periferias urbanas), apareceria no cenrio
agrrio em meados dos anos 80, vindo a se constituir no principal ator social agrrio dos anos
9065. O MST teria tambm voltado sua ateno ao processo de organizao produtiva dos
assentados (atravs do Sistema de Cooperao Agrcola) e mesmo de pequenos produtores,
com a criao, em 1998, do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) (Romano e Leite,
1999: 45).

Seria justamente a partir da mobilizao e presso dos diversos movimentos em

particular do MST, do movimento sindical de trabalhadores rurais representado pela
CONTAG e de entidades como a Igreja Catlica que se poderia entender a manuteno do
tema da reforma agrria na agenda poltica nacional e explicar, na maioria dos casos, a
resultante de polticas pblicas voltadas ao setor66. Em especial, a poltica de assentamentos
rurais, com a criao de novos projetos e a liberao de terras para reforma agrria (Romano
e Leite, 1999: 45).
65

Alm do evidente aumento da rea de atuao do MST nos estados brasileiros, progressivamente teria se
verificado a proliferao de outros grupamentos sociais, de corte regional, na disputa por terra, por exemplo, o
Movimento da Terra (MT), Movimento de Luta pela Terra (MLT), Movimento Sem Terra do Sul do Mato
Grosso (MST-SMT), Movimento de Comisses de Luta (MCL), Movimento Campons de Corumbiara (MCC),
Movimento da Liberao dos Sem Terra (MLST), entre outros.
66
No perodo recente, as presses dos movimentos sociais em torno da reforma agrria se fariam sentir,
sobretudo, atravs das ocupaes de terra. Assim, a partir de 1990, haveria um crescimento exponencial de
imveis rurais ocupados. Em 1990, se registrariam 50 ocupaes de terra, ao passo que esse nmero atingiria
463 casos, em 1997. O sucesso da estratgia de diversos movimentos sociais, especialmente do MST, provocaria
um efeito multiplicador nas diversas regies do pas, rebatendo na expanso desse processo (Romano e Leite,
1999: 46).

295

A atuao conjunta desses atores tambm pareceria no ter sido experincia fcil. No
bojo do processo de abertura poltica, no incio dos anos 80, a Campanha Nacional pela
Reforma Agrria (CNRA) se tornaria um espao articulador importante, no qual os principais
segmentos representativos das fraes de classe e movimentos sociais rurais estariam
presentes[.] Mas, no final dos anos 90, os atores ganhariam flego individualmente, como
demonstrou a experincia do MST, em parte dificultando manifestaes conjuntas, como o
prprio Grito da Terra, liderado pelo movimento sindical (Romano e Leite, 1999: 46).

Finalmente, entre os atores privados, se encontraria a grande massa de consumidores,

em nome dos quais os governos teriam justificado suas polticas de controle de preos e
abastecimento (Lamounier, 1994). Eles tampouco se constituiriam como atores com poder e
capacidade de garantir os seus interesses e demandas. Ainda que com dcadas de existncia e
reconhecimento internacional, as organizaes de consumidores, como o Instituto de Defesa
do Consumidor (IDEC), no teriam conseguido transformar o seu prestigio em poder e
influncia. O seu trabalho seria mais o de encaminhar aes individuais frente justia.
Porm, em alguns casos como o da ao contra a entrada de produtos transgnicos atravs
do trabalho de campanhas (advocacy) junto com outras organizaes no-governamentais,
teria conseguido vitrias parciais na justia, visibilidade na mdia, sensibilizao dos setores
de classe mdia e agricultores familiares, e influncia com sucesso diferencial em aes
governamentais.

5.2.2.4. Tipos de redes e polticas

Tendo como referncia os diferentes tipos de poltica, a conformao e reproduo dos

diversos tipos de redes de poltica pblica na trajetria do setor pblico agrcola e o poder dos
distintos atores estatais e privados, a leitura apresenta, guisa de exemplo, um quadro onde se
relacionam esses componentes da anlise.

296

Figura 3: Tipos de poltica e tipos de redes com os seus atores principais

Tipos

Exemplos

Tipo de Redes

de poltica

de polticas

e seus principais atores

Crdito pblico

Comunidade de Poltica

subsidiado

Banco do Brasil, Min. Agricultura,

Distributiva

Associaes de grandes e mdios produtores e das agroindstrias

Regulatria

Direitos

Rede de presso pluralista

compensatrios

Min. Agricultura, grandes e mdios produtores

atingidos pela concorrncia
dos produtos importados e suas associaes,
Parlamentares
Secretrios de agricultura
Rede Corporativista Setorial

Institucional

Conselho Nacional

Min. Agricultura

de Poltica Agrcola

Associaes de grandes e mdios produtores,

Parlamentares
Trs Redes
Rede de presso pluralista
( Campanha Nacional pela Reforma Agrria)
Movimentos sociais, trabalhadores rurais

Redistributiva

Reforma Agrria

e suas organizaes e mediadores

(MST, CONTAG, CPT) e ONGs
Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria

Rede pluralista clientelstica anti-reformista

Elites agrrias e agroindustriais
e suas associaes
(SRB,OCB,CNA)
coalizes e frentes (UDR, Frente Ampla),
Ministrio de Agricultura,
Min. e secretarias macroeconmicas

Rede clientelstica anti-reformista

Elites agrrias, representantes de
capitais especulativos da terra
Funcionrios do INCRA
Governadores, Secretrios de Agricultura e Parlamentares

(Reelaborado a partir de Bolvar Lamounier, 1994 e de Romano e Leite, 1999: 48).

No processo de democratizao as polticas pblicas para agricultura teriam transitado

das polticas distributivas para outras mais tipicamente regulatrias e institucionais, com
algumas iniciativas pontuais de polticas redistribuitivas. O centro do poder decisrio
continuaria estando localizado nos ministrios macroeconmicos. Porm o Ministrio da
297

Agricultura e Abastecimento pela reafirmao da orientao agroexportadora e o

Ministrio Especial de Poltica Fundiria (tanto pela maior visibilidade dada pelo governo no
final dos anos 90 sua poltica de reforma agrria como poltica social, assim como pela
presso dos movimentos) teriam aumentado seu poder relativo. O Banco do Brasil
progressivamente estaria diminuindo o seu poder e influncia.

O Congresso Nacional teria acesso aos processos de formulao e implementao

dessas polticas mas, em muito menor medida do que a democratizao poderia fazer prever,
o que se deveria, entre outros fatores, ao poder de iniciativa legislativa do Executivo atravs
da proliferao de decretos-lei e medidas provisrias. Os governadores e os secretrios de
agricultura teriam um poder relativo importncia econmica e poltica do seus estados e, em
menor medida, sua filiao partidria, defendendo interesses especficos e no entrando em
confronto aberto com os ministrios macroeconmicos (Romano e Leite, 1999: 49).

Entre os atores privados, continuaria a importncia, poder e influncia das elites

agrrias e agroindustriais, particularmente destas ltimas e suas associaes, num contexto de
expanso do agribusiness, principalmente para exportao. Os bancos privados e os
importadores se apresentariam como atores com poder e influncia. Em termos dos atores
subalternos, apesar do crescimento do MST e da fora sindical de presso e negociao da
CONTAG, o poder dos mesmos continuaria sendo pequeno, e sua influncia na poltica
pblica pontual (como no caso do PRONAF e em algumas iniciativas relacionadas reforma
agrria). Os consumidores, apesar da importncia numrica e econmica, continuariam sendo
mais objeto das polticas que atores das mesmas (Romano e Leite, 1999: 49).

Nos anos 90, se apresentaria uma diversidade de arranjos institucionais nos processos
de formulao e implementao de polticas pblicas para a agricultura, nos quais se poderia
identificar a presena de diferentes tipos de redes, com uma coexistncia por vezes catica,
em termos de diversificao de arenas decisrias, superposio de competncias e aumento
dos conflitos. Em alguns casos, vrias redes operariam numa mesma poltica pblica. Como,
por exemplo, na reforma agrria, onde a leitura identificaria a presena de trs redes operando
ao mesmo tempo, em arenas muitas vezes superpostas: redes de presso pluralista prreforma agrria, e redes anti-reformistas, clientelsticas tradicionais como tambm novas
redes pluralistas-clientelsticas.

298

Intimamente vinculado com essa diversidade de arranjos institucionais e de redes de

poltica pblica, tambm teria havido um processo de profunda diversificao de interesses e
demandas que, em termos de atores privados e pblicos, se manifestaria atravs de diferentes
formas de representao de interesses e de mecanismos de influncia sobre as polticas
pblicas, realimentando os conflitos.

Olhando para ambos os processos, a leitura ressalta que tanto a institucionalidade

formal como a informal existentes no setor pblico agrcola no conseguiriam acompanhar o
processo de democratizao das relaes Estado/sociedade, que se acentuaria a partir de 1985.
Especificamente, ela no estaria se constituindo num espao social no qual esses conflitos
poderiam se resolver em termos mais democrticos. Isto , ampliando o acesso aos processos
decisrios e aos recursos das polticas pblicas, de atores relegados ou at agora
marginalizados por modelos institucionalizados autoritrios, elitistas e excludentes.

Assim, ela no apresentaria a capacidade de acompanhar e potencializar o ritmo das

mudanas democrticas que viriam acontecendo na sociedade, em particular com os
resultados da luta pelo reconhecimento dos direitos de setores marginalizados que, em grande
medida, teriam sido garantidos com a Constituio de 1988. Mas essa institucionalidade
complexa no satisfaria tambm os atores privados, cada vez mais dominantes na agricultura,
e com crescente influncia na economia nacional. Isto , os atores que comandam o setor
agroexportador, os quais se, por um lado, viriam aumentar os seus benefcios, influncia e
reconhecimento pblico pelo crescimento das exportaes e o papel significativo que elas
cumprem na gerao de divisas, tambm identificariam no desenho institucional existente
mais limites do que potencialidades para a realizao dos seus interesses.

5.2.2.5. Crise da institucionalidade do setor pblico: reforma do Estado ou construo

de uma governana democrtica?

Esses limites e dificuldades que estariam se manifestando na construo de uma nova

institucionalidade no setor agrcola brasileiro teriam como referncia maior o descompasso
entre Estado e sociedade que caracterizaria a crise do Estado, nos anos 90. Para esta leitura
o caso brasileiro seria ilustrativo do desencontro entre, por um lado, um Estado extenuado em
vrias de suas instncias mas persistentemente centralizador, com uma institucionalidade
rgida e com dbil potencial de incorporao poltica. E, por outro lado, uma estrutura social
299

cada vez mais complexa e diferenciada, com uma sociedade civil que se expandiria e adquiria
uma crescente densidade organizacional (Romano e Leite, 1999: 127).

A manifestao mais evidente desse desencontro teria sido a imploso do antigo

padro de controle corporativo do Estado sobre a sociedade, instaurando-se um sistema
multifacetado de representao de interesses que combinaria formatos corporativos,
clientelistas e pluralistas e at estilos predatrios e universalistas de interao de atores
(Diniz, 1998). Esse reordenamento social acentuaria o carter obsoleto da persistente
tendncia centralizadora do Executivo, a qual se daria para alm de discursos e at de desejos
expressos de diversos atores governamentais (Romano e Leite, 1999: 127).

A leitura aponta que, durante os anos 90, teria havido um crescente consenso de que a
ingovernabilidade do pas seria um dos principais desafios da realidade brasileira. Os
diagnsticos predominantes enfatizariam como determinantes dessa crise os aspectos
perversos da democratizao. Isto , por exemplo, a exploso de demandas, a saturao da
agenda, o excesso de presses decorrentes do aumento da participao, a expanso do quadro
partidrio e a inrcia do Congresso. A crise implicaria assim numa paralisia decisria. E uma
forma de super-la seria a concentrao do poder no s para implementar, mas tambm
para legislar no Executivo, em particular no grupo prximo da presidncia. Porm se
haveria que deslocar o foco do diagnstico para o contraste entre a hiperatividade decisria da
cpula governamental e a falncia executiva do Estado (Diniz,1998). A crise de
governabilidade se manifestaria no processo de implementao das polticas. Isto , os focos
de estrangulamento estariam localizados, principalmente, no mbito da execuo e da garantia
da continuidade das polticas formuladas (Romano e Leite, 1999: 127).

Alegando as necessidades indiscutveis da administrao da crise econmica, teria

se manifestado uma proliferao de decises muitas delas tomadas sem muita consulta e
transparncia por um pequeno crculo da alta burocracia procurando, indiretamente,
transformar o Congresso numa instncia subordinada e atrelada. Esse tipo de procedimento
reduziria ainda mais o j baixo grau de accountability dos atos governamentais, dentro de um
sistema poltico caracterizado pela fragilidade institucional. Mas, como na fbula, o feitio se
voltaria contra o feiticeiro, reproduzindo um crculo vicioso. Esse voluntarismo da elite estatal
no s atingiria o Congresso, mas sobretudo no mdio e no longo prazo colocaria sob suspeita
a credibilidade dos atos do governo, questionando a sua prpria legitimidade, e aumentando o
300

descompasso e o fosso entre o Estado e a sociedade. Especificamente, o carter

discriminatrio das medidas governamentais propiciaria o aumento do grau de incerteza
relativo ao referencial legal-administrativo, estimulando o comportamento oportunista dos
agentes econmicos, acentuando os problemas de ao coletiva associados s polticas de
estabilizao e ajuste estrutural (Romano e Leite, 1999: 128).

A leitura aponta a possibilidade de considerar um diagnstico alternativo que

enfatizaria o teor pluridimensional da governabilidade, compreendendo no s os aspectos
tcnicos e administrativos da atividade de governar, mas tambm a sua dimenso poltica. A
eficincia no se esgotaria na agilidade da tomada de decises. Ela requereria ao mesmo
tempo a capacidade de obter aquiescncia aos comandos estatais, de garantir a observncia
dos preceitos legais e de fazer valer as decises governamentais (Diniz, 1998). Alm de elevar
a competncia administrativa, se imporia a necessidade de criar e expandir as condies de
governana do Estado (Romano e Leite, 1999: 128)

Assim, entrando no plano normativo em termos de construo de uma proposta de

nova institucionalidade, a leitura aponta que seria necessrio colocar a redefinio do conceito
dominante de autonomia e modelo de gesto estatal, associados ao insulamento
tecnoburocrtico e concentrao de poder no Executivo. Caberia assim propiciar uma
capacidade governativa maior, atravs do impulso e consolidao das instncias de
representao e das prticas de negociao; do aumento da participao; da ampliao dos
controles externos; do reforo dos mecanismos formais de prestao de contas ao pblico; e
da institucionalizao de prticas de cobrana tanto pelo usurios dos servios pblicos como
pelas entidades de superviso (Romano e Leite, 1999: 128).

Ao mesmo tempo, o Estado teria que desenvolver mais ainda a sua capacidade de
propiciar a consolidao do interesse pblico, democratizando o contedo de suas aes.
Partindo de que reforma do Estado e reforma social seriam estreitamente interdependentes, se
faria necessria a presena do Estado em reas e segmentos significativos do pas, em termos
de prestao de servios essenciais, maior proviso de bens pblicos e garantia da ordem
legal, para reverter o quadro de deteriorao social que ameaaria a sociedade brasileira. A
ineficincia estatal em termos de primazia de metas coletivas seria particularmente perversa
numa sociedade como a brasileira, na qual se manifestam nveis extremadamente fortes de
desigualdades sociais. A consolidao do interesse pblico seria uma das formas de construir
301

uma efetiva governana, contribuindo, ao mesmo tempo, na criao de condies favorveis

para a construo de uma cidadania plena, inserida na noo de democracia participativa. Na
tica da democracia participativa, as diferentes concepes de bem comum constituiriam um
importante referencial do processo decisrio. Paralelamente, para no ser s um instrumento
de retrica, a consolidao eficiente do interesse pblico significaria a disposio do governo
e das elites de pr em prtica a negociao na convivncia com a grande maioria da
sociedade. E, sobretudo, do governo enfrentar a questo da promoo de polticas tanto
regulatrias como redistributivas, e no s meramente compensatrias. Essa enorme
desigualdade econmica e social que marca o contexto brasileiro no se resolveria atravs da
alocao natural dos mercados, necessitando de polticas ativas que orientassem e
redistribussem essa alocao (Romano e Leite, 1999: 129)

Superar os limites que se apresentariam na construo da governana, e construir e

fortalecer a accountability nas aes pblicas estariam intimamente acompanhados, segundo o
componente normativo dessa leitura, da necessidade de multiplicar e consolidar no s o
volume e tambm o tipo de capital social, isto , aquele que propicia a democratizao das
relaes Estado/sociedade atravs, por exemplo, do empoderamento dos seus setores
subalternos. Contrapondo-se s proposies que apontariam uma contradio entre o
fortalecimento da sociedade e o fortalecimento do Estado, teriam surgido proposies que no
veriam na densificao da estrutura organizacional da sociedade ou no aumento do capital
social democratizante um problema para a ao estatal. Ao contrrio, se ressaltaria que, na
medida em que os atores na sociedade civil se tornassem mais democraticamente organizados,
passaria a ser necessrio um aparelho de Estado slido, sofisticado (Evans, P., 1997) e
democrtico. O desempenho de um governo estaria intimamente relacionado, por um lado, ao
carter cvico da vida poltica e cultural (Putnam, 1993) assim como radicalizao da
democracia que vivenciem o Estado e a sociedade: quanto mais civicamente e
democraticamente assumido for o pas, mais legtimo seria seu governo, aumentando a
confiana e cooperao na ao estatal (Romano e Leite, 1999: 21-22)

Alguns exemplos desses novos mecanismos de gesto poderiam ser resgatados do

prprio processo de democratizao brasileiro. No mbito federal, caberia destacar as
Cmaras Setoriais que funcionaram nos ltimos governos democrticos, criando espaos para
a prtica de um padro tripartite de negociao empresrios, trabalhadores e governo em
setores especficos de poltica. No mbito local, a instaurao dos Conselhos Municipais em
302

reas como desenvolvimento, habitao, saneamento, meio ambiente propiciados pela nova
Constituio de 1988, assim como a implementao de Oramentos Participativos na qual
se articularia participao direta e democracia representativa (Romano e Leite, 1999: 22)

Finalmente, a leitura relembra que as ondas das reformas teriam concentrado seus
esforos no Estado e nos mercados, sendo reduzida a ateno dada ao espao da sociedade,
ligando essa ateno a questes como pobreza, educao bsica ou violncia, mas no
poltica e ao poder. A consolidao e empoderamento dos setores subalternos e democrticos
da sociedade seria imprescindvel, numa reforma do Estado. O sucessivo fracasso, ou os
dbeis resultados das ondas reformistas teriam certamente a ver com esse esquecimento do
poder e do papel da sociedade no desenvolvimento do pas. Uma verdadeira reforma do
Estado implicaria necessariamente em propiciar o aperfeioamento democrtico da relao
Estado/sociedade (Romano e Leite, 1999: 129-130).

303

CONCLUSES
Na Introduo se colocavam questes e desafios de que se tentaria dar conta na tese. Cabe
agora retom-los e fazer uma avaliao de at onde se conseguiu resolv-los, apontando ao
mesmo tempo para os aspectos que ficaram em aberto ou os novos desafios que surgiram
durante o processo de elaborao e redao desta tese. Essas velhas e novas questes no
resolvidas ficaro como desafios para trabalhos futuros.

Relembrando, na Introduo foi apontado que se pretendia refletir sobre:

Quais so as principais abordagens, enfoques, teorias e modelos analticos que na

produo intelectual internacional vm dando conta das questes polticas nas
polticas pblicas? E como o fazem?

Como tm se enfrentado as questes polticas nas polticas pblicas, nos estudos sobre
a agricultura brasileira?

Quais das abordagens, enfoques, teorias ou modelos sobre polticas pblicas abrem
pistas mais promissoras para revelar, atravs das polticas pblicas, a dinmica das
relaes Estado/sociedade, no Brasil?

Junto com essas, caberia uma quarta pergunta sobre os limites e as potencialidades da
metodologia escolhida.

Sobre a produo intelectual internacional que olha as questes polticas nas polticas
pblicas

Inicialmente, considera-se que foi til aos fins deste trabalho fazer uso da proposta de
Stoker (1997) de distino conceitual entre abordagens, enfoques, teorias e modelos.
No como uma tipologia rgida com a qual, num afano classificatrio, visa-se catalogar as
correntes de pensamento e as metodologias de anlise em categorias estanques fechadas. Mas
sim como um caminho para organizar e sistematizar esse universo diverso e por vezes catico.
Catico, no pela enorme quantidade de classificaes e auto-classificaes que os prprios
autores estabelecem em nome de sua viso e da defesa da sua originalidade, mas tambm
pelas relaes de poder e legitimidade que se manifestam dentro do campo, e que vm
embutidas nessas classificaes. Isto , como diria Bourdieu (1966), ao se estabelecer
distines e atribuir filiaes entre obras e autores, impondo princpios classificatrios que

304

criam no papel classes, grupos ou em nosso caso, abordagens, enfoques, teorias e modelos
tambm se estaria tentando consolidar vises ortodoxas ou heterodoxas do campo,
reforando ou modificando as respectivas posies nas disputas pelo capital simblico em
jogo dentro dele.

Dado o estado incipiente, em geral, do campo de anlise das polticas pblicas, tanto a em
nvel internacional, como de forma mais marcada no caso do Brasil, se faz difcil saber
claramente que posies se estaria reforando com o uso que se fez dessa classificao. Mais
modestamente, ela serviu para me orientar e, espero, tambm ao leitor na construo de um
mapa de escritura e leitura que, com algum critrio lgico, nos permitisse transitar, desde o
que foi denominado na Introduo o amplo universo das probabilidades, passando pelo
conjunto do possvel, at arribar ao objeto necessrio da tese.

O resultado disso tudo tem sido a identificao de trs grandes conjuntos. O primeiro
conformado pela abordagem do pluralismo, com sua diversidade de enfoques e variantes.
Especificamente apresentado o pluralismo clssico, com os seus supostos e limites. E
tambm a procura de superao dessas restries na anlise da formulao e implementao
de polticas. Assim como uma diversidade de novos enfoques com suas variantes como o
neopluralismo, o pluralismo reformado, o pluralismo de elite, o lobismo e a democracia
radical.

O mapa resultante amplo e complexo. O pluralismo continua sendo a abordagem mais

tradicional, ao mesmo tempo questionada e legitimada, dentro do campo. A busca de solues
para seus impasses analticos est tambm fortemente impregnada pelo componente
normativo do pluralismo, que o associa democracia, sobretudo mas no exclusivamente
liberal. Assim haveria um forte componente de tentar, por exemplo, desde a perspectiva
neoliberal, impor o pluralismo junto com o modelo restrito que reduz democracia a eleies
livres, como modelo final da histria poltica. Ao mesmo tempo em que, desde uma
perspectiva emancipatria, na procura da renovao do pluralismo estaria implcito o
desafio de dar conta dos processos necessrios de radicalizao da democracia que esto
sendo defendidos pelos que acreditam que outro mundo possvel. Para alm dessas
questes normativas, espero tenham ficado evidentes, atravs do desenvolvido no Captulo I,
a capacidade de renovao e a importncia das propostas analticas da abordagem pluralista,
em particular no que toca s questes polticas nas polticas pblicas.

305

O segundo conjunto identificado, o do elitismo, tem sua trajetria indissociavelmente

relacionada ao primeiro. Os desenvolvimentos da abordagem elitista seriam resultado no s
do avano de suas anlises, mas, quase constantemente, de um olhar crtico sobre as propostas
e resultados que aconteciam no pluralismo1. Uma outra caracterstica que se faz presente no
elitismo seria uma quase constante tenso na dificuldade de delimitao entre a capacidade
analtica das suas propostas, com o realismo por no encontrar uma categoria neutral
melhor dos diferentes componentes normativos presentes nos seus enfoques. Essa tenso
atravessaria, de forma desigual, todos os aportes aqui apresentados. No elitismo clssico,
representado por autores como Michels, e sobretudo Pareto e Mosca, quando as suas
propostas vieram a ser usadas por atores polticos e ideolgicos na legitimao dos fascismos
emergentes. Ou no elitismo democrtico presente em Weber, e principalmente em Shumpeter,
quando suas propostas que ressaltam a importncia do grande governo com planejamento
centralizado, um modelo de democracia com liderana forte, mercado oligoplico de partidos
polticos e vontade popular manufaturada pelas elites teriam sido re-apropriadas para
legitimar a preferncia por regimes autoritrios na promoo do desenvolvimento. Ou nos
enfoques contemporneos, quando o corporativismo foi pregoado pelo prprio Schmitter
como uma tendncia irreversvel nas sociedades modernas.

Mas, alm dessas tenses, indiscutvel que as crticas e os desafios levantados desde o
elitismo estariam na base da grande maioria das renovaes do pluralismo (e tambm, ainda
que no tenham sido tratados aqui, de novos caminhos do marxismo). Ao menos, no que se
refere s questes polticas das polticas pblicas. Por exemplo, entre outros aportes, em
termos do reconhecimento de ter que dar conta do Estado e das suas agncias e burocracias
como atores, e no s considerar o Estado como uma arena ou ambiente das polticas; do
reconhecimento do impacto nas polticas do poder estrutural das elites econmicas, polticas,
militares; e do etnocentrismo ideolgico da viso da democracia liberal presente no iderio
pluralista, que enviesava suas propostas analticas.

Para ser coerente, a trajetria do elitismo tambm se construiu tendo como interlocutor explcito ou implcito a
terceira grande abordagem na cincia poltica que enfrenta as relaes Estado/sociedade, isto , o marxismo.
Abordagem esta que, pelos motivos expostos na Introduo, ficou de fora do recorte do objeto necessrio desta
tese. Agora, escrevendo as concluses, aps ter desenvolvido toda a minha anlise, tenho uma impresso cada
vez mais forte que esses motivos que levaram excluso do marxismo da tese ficam mais frgeis, e que, de
alguma forma, teria que ter introduzido, se no a abordagem como um todo (desafio muito difcil de dar conta),
ao menos alguns dos seus enfoques, teorias ou modelos. O qual com certeza no s reforaria a consistncia
deste trabalho, mas tambm, e sobretudo, brindaria ao leitor com um melhor entendimento do porqu de certas
posies e mudanas na trajetria tanto do elitismo quanto do pluralismo. Como j tinha sido intudo
oportunamente, fica essa tarefa inacabada, como um desafio para trabalhos futuros.

306

O terceiro conjunto conformado olhando para a anlise das polticas pblicas inicialmente
estava composto pelos enfoques e teorias que desenvolvem a viso de redes sociais e
polticas. Em particular as teorias sobre a patronagem e o clientelismo, as teorias do
individualismo relacional e, principalmente, os modelos dos estudos britnicos de redes de
poltica no marco do pluralismo reformado. Com o desenvolvimento do trabalho, e sobretudo
quando se passou a construir as leituras sobre a agricultura, foi necessrio trazer para esse
mapeamento inicial outros aportes analticos, no reconhecidos por seus autores nas
abordagens, enfoques e modelos que at esse momento tinham sido apresentados. Entre esses
novos aportes, formam selecionados o enfoque neoinstitucional, a anlise de setor e os
modelos cognitivos.

Assim, a lgica desse captulo se complexificou duas vezes. Por um lado, sou consciente
de que, pelas origens e trajetrias diferentes dos estudos que aqui englobados como
constituintes do olhar de redes sociais e polticas, eles no so tradicionalmente situados num
mesmo conjunto. Ao menos os estudos fundados nas teorias da patronagem e do clientelismo,
por um lado, e os que remetem s teorias do individualismo relacional e ao modelo de redes
de poltica do pluralismo reformado, pelo outro. Construir um nico conjunto com eles foi
tambm uma tentativa de criar possibilidades no papel de um dilogo analtico entre esses
estudos, sem que isso signifique um intento ecltico ou um ato classificatrio autoritrio.
Criar possibilidades e enfatizar o dilogo entre os diferentes olhares sobre redes no s com
as anlises de patronagem e clientelismo, mas tambm com o individualismo relacional dos
estudos norte-americanos tambm seria o motivo pelo qual se desenvolveu por extenso a
caracterizao dos modelos de redes de poltica dos estudos britnicos, no marco do
pluralismo reformado, nesse Captulo II, e no no anterior que trata das diferentes variantes da
abordagem pluralistas (no qual s se fez meno sucinta ao pluralismo reformado) .

Por outro lado, o critrio de incluso nesse conjunto dos trs diferentes enfoques e
modelos (o neoinstitucionalismo, a anlise de setor e os modelos cognitivos) foi mais residual
que substantivo. Quando se fala de residual, isto no implica em algum tipo de
secundarizao ou crtica a essas propostas analticas. Tais propostas, junto com as de redes,
fazem parte de forma proeminente dos debates atuais e do instrumental analtico colocado
disposio dos pesquisadores das polticas pblicas. O que se est apontando que elas, por
um lado, ainda que suas questes e instrumentos analticos estejam presentes ou sejam reapropriados em leituras pluralistas e elitistas, pelo geral no se reconhecem nem so

307

reconhecidas dentro do campo como pertencendo a essas abordagens. Razo pela qual
teriam que ser agrupadas num conjunto diferente do pluralismo e do elitismo. O motivo de
estarem junto com as redes polticas e sociais seria, de certa forma, mais por questes internas
da redao do trabalho do que por causas substantivas. Pelo tipo de desenvolvimento que foi
dado a elas, em funo do recorte feito do objeto necessrio, no se teria a suficiente
substncia para dar-lhes um status de captulo. Assim, elas foram englobadas como
outras, junto com as redes, no Captulo II. Porm, para compensar essa possvel debilidade
formal na complexidade da lgica que organizou esse conjunto, cabe relembrar como
mencionado anteriormente que essas propostas e as de redes tm um papel central nos
debates travados atualmente nos diferentes campos das polticas pblicas2.

Um ltimo ponto, que gostaria de ressaltar sobre a produo intelectual internacional

relativa s questes polticas nas poltica pblicas diz respeito a um fenmeno de
convergncia entre as abordagens do pluralismo e do elitismo, que no s se poderia
identificar a partir dos dados apresentados pela tese, mas que tambm ressaltado por vrios
autores (por exemplo, Marsh, 1997; Smith, M. 1994; e Evans, M, 1997). O que tm em
comum as posies recentes do pluralismo e do elitismo? Por um lado, os prprios autores
fazem uso, nas usas anlises, de questes e propostas das diferentes abordagens, o que, alm
de dificultar toda tentativa classificatria estanque ou fechada dos mesmos ou de suas obras,
dilui na prtica as fronteiras entre as prprias abordagens.

Por outro lado, como j

comentado, no pluralismo tem havido uma srie de mudanas que permitiram caminhar para
essa convergncia, como, por exemplo: o reconhecimento da importncia do poder
concentrado e da hierarquizao dos grupos de interesse; o novo empenho em compreender o
Estado e a importncia que se comea a atribuir s estruturas polticas como as redes na
configurao dos resultados polticos; e o giro para o neoinstitucionalismo, abrindo espao
para a incorporao de novas questes e do instrumental neoinstitucional nas anlises de
pluralismo. Mas tambm tem havido transformaes no elitismo, como uma flexibilidade
maior, por exemplo, em termos de considerar que a renovao das elites no corresponde a
um nico patro imutvel; a procura de uma base terica mais consistente, incluindo tambm
nessa busca o enfoque do corporativismo; ou as idias weberianas sobre o Estado, presentes
no institucionalismo histrico de autores como Skocpol e Scott.

No me estenderei mais aqui sobre os aportes da proposta de redes, j que tratarei deles com mais detalhe ao
tentar responder a terceira questo desta Concluso, isto : Qual desses aportes abriria pistas mais promissoras
para as anlises de poltica pblica, no caso brasileiro?.

308

Se estaria dando, assim, uma convergncia para um olhar elitista que j se manifestava no
pluralismo de elite (com a nfase nos subgovernos e nos tringulos de ferro em Lowi, com
o poder compensatrio e a teoria tridrica em

McFarland e com a reflexo sobre a

autonomia do Estado em Nordlinger); no neopluralismo, com o reconhecimento do poder

empresarial de Lindblom; no pluralismo reformado com sua teoria de redes em Marsh e
Rhodes; e no institucionalismo histrico, como mencionado anteriormente, em Skocpol e
Scott3.

Seguindo Marsh (1997) como tambm a partir das anlises desenvolvidas nos captulos
precedentes poderiam ser identificados como aspectos principais dessa convergncia: o
privilgio estrutural com nfase nas estruturas polticas, identificando um nmero limitado de
causas estruturais (como: os recursos econmicos e de propriedade; os recursos polticos,
particularmente o controle da agenda; as redes; a posse de conhecimento, com a expertisse
dos profissionais; e o gnero); o focar ao Estado em sua complexidade, tanto como arena de
poder como na qualidade de ator desagregado e fragmentado; a importncia do papel da
atuao dos atores e grupos; o valor da contingncia; e o predomnio da poltica, considerando
que os resultados polticos so produto do conflito entre interesses e foras sociais, em
confronto pela obteno de recursos escassos num contexto caracterizado pela desigualdade
estrutural.

Essa convergncia, principalmente no que toca do pluralismo para o elitismo, no

implicaria em desconhecer que continuam existindo diferenas sobretudo em termos da nfase
do pluralismo no papel dos agentes; a importncia dada s estruturas polticas, tomando a
poltica como ponto de partida para a anlise da interao entre grupos de interesse e o
governo; a insistncia na anlise emprica das decises, concentrando-se nos resultados; a
primazia da poltica e a autonomia do Estado constituindo-se em quase-axiomas; e as
tentativas de relativizar ou diluir a relao dialtica entre estrutura e atuao.

Essa convergncia tambm poderia ser identificada no marxismo, tendo partido das variantes que propiciam: a
rejeio do economicismo e do determinismo; a negao de uma nica teoria do Estado; a relativizao da classe
como nica causa importante da desigualdade estrutural; a nfase na desagregao, na diferena, na pluralidade;
e a importncia da relacionar a explicao estrutural com a explicao estratgica dos atores. Essas variantes
reconheceriam diversas origens, por exemplo e sem pretender ser exaustivo a ruptura gramsciana com o
economicismo, atravs do desenvolvimento da noo de hegemonia; as polmicas entre Poulantzas e Milliband,
que recolocaram questes tanto sobre a autonomia relativa do Estado como sobre as relaes entre estrutura e
atuao; o reconhecimento da importncia do Estado e dos gestores pblicos, presente nos trabalhos de Block; e,
principalmente, os trabalhos de Jessop, tanto no seu enfrentamento das questes de gnero e classe, como no seu
enfoque estratgico-relacional, no qual se olha ao Estado como resultado de lutas estratgicas passadas (Ver
entre outros: Taylor, 1997; Marsh, 1997 e Alford e Friedland, 1991)

309

Finalmente, em termos dessa convergncia no estudo das relaes entre Estado e

sociedade, os desafios que se colocariam seriam principalmente dois: por um lado, a
recuperao do Estado em sua complexidade e, por outro, como dar conta da relao entre
estrutura e atuao. Nesse sentido, no que respeita aos estudos construdos a partir da
abordagem pluralista, caberia tentar responder no s perguntas como: Quem exerce o poder?
e Como o faz?; mas tambm enfrentar outras questes-chave das relaes Estado/sociedade.
Por exemplo: Por que algumas pessoas tm um acesso privilegiado ao poder? ou, No interesse
de quem, elas dominam?. Em termos da abordagem elitista, caberia superar tanto a tendncia
ao empirismo e sua falta ou fraqueza na formulao terica, como tambm enfrentar questes
do tipo: Quais so as bases da desigualdade estrutural?; ou, De que formas se renovam as
elites? (Marsh, 1997).

Sobre como se tem enfrentado as questes polticas nas polticas pblicas, nos estudos
sobre a agricultura brasileira

Para responder essa questo, se recorreu a duas noes: campo e leituras. Isto , com
os poucos elementos que se pde recolher, antes de entrar na reconstruo das leituras que
enfrentam as questes polticas nas polticas pblicas, nos estudos sobre a agricultura
brasileira, se tentou caracterizar alguns traos do contexto intelectual e poltico-institucional
do campo onde elas foram produzidas.

Em termos de campo, se teve que levar em considerao as restries que j foram

apontadas como decorrentes do prprio objeto isto , o nvel incipiente do que poderia se
denominar campo de anlise das polticas pblicas quanto da potencializao desses
limites, quando se considera o espao especfico que assumem as anlises sobre o setor da
agricultura brasileira. Nesse caso, se falou de um subcampo de anlise das polticas pblicas
para a agricultura, muito mais em termos hipotticos do que como resultado de uma anlise
aprofundada de todos os seus difusos componentes.

Tentando apoio constante nas caractersticas do incipiente campo de anlise das

polticas pblicas no Brasil, se levantou pistas sobre o que seria uma reconstruo dos
principais atores, da trajetria e dos temas recorrentes desse subcampo da agricultura que, por
sua vez, contextualiza as diversas leituras. Em termos de atores, e em particular dos autores,
para alm dos detalhes destacados no Captulo III e que no cabe voltar a repetir aqui, um

310

primeiro mapeamento do conjunto de autores que foram considerados para a reconstruo das
leituras apontaria para uma predominncia daqueles com insero acadmica (60%) sobre os
que estariam no governo (20%) ou os que estariam assessorando movimentos sociais e
trabalhando para organizaes no-governamentais (20%)4. Porm um mapeamento mais
refinado que levasse em conta a possvel dupla insero dos autores, no em termos das suas
trajetrias, mas do trabalho simultneo como acadmicos e membros de agncias
governamentais ou de assessoria de movimentos ou ONGs, faria com que a percentagem de
acadmicos puros diminusse para 20%.

Ou seja, esse reduzido grupo dos exclusivamente acadmicos estaria chamando a

ateno para uma caracterstica mais marcada do subcampo da agricultura no perodo
analisado, em relao ao campo geral das polticas agrcolas. No s, como apontava Melo
(1999), quanto necessidade dos atores/autores terem um duplo conhecimento e
especialidade, tanto sobre a anlise das polticas pblicas como das caractersticas do setor,
neste caso a agricultura (o que reforaria o predomnio da interdisciplinaridade sobre a
disciplinaridade, em termos de autores e do carter de suas obras). Mas o fato que cabe
tambm destacar aqui seria a forte tendncia ao engajamento normativo e poltico dos autores.
Essa anlise mais refinada tambm aponta para um trnsito maior do meio acadmico para o
governamental ou de assessoria de movimentos que os caminhos

inversos. Ainda que,

diferentemente de outros contextos como o que Melo (1999) destaca para o caso francs
seria tambm difcil aqui caracterizar anlises divergentes por estarem em um ou outro meio.
As divises mais significativas seriam dadas pela articulao desse engajamento polticonormativo com as abordagens, enfoques, teorias e modelos que foram assumidos em sua
passagem ou reciclagem no meio acadmico. Esses elementos dariam um carter especial
s suas anlises, dificultando como apontado no Captulo III com respeito aos casos dos
consultores internacionais e dos assessores de organizaes da sociedade civil as tentativas
de encontrar claramente uma lgica entre o que se fala, com quem o fala e de onde se fala,
que no levem em conta essa multiplicidade de inseres dos atores/autores.

Cabe ressaltar que o tipo de insero profissional no foi um critrio que se tenha considerado na escolha
desses autores para a reconstruo das leituras. E sim, principalmente, suas anlises terem, como fundamento
terico ou como problemas, questes consideradas pelas abordagens, enfoques, teorias e modelos mais
significativos em termos de ressaltar as questes polticas nas polticas pblicas. Ou seja, que esse conjunto
pudesse ser considerado como uma espcie de amostra aleatria do universo do campo, ainda que se esteja
consciente da fragilidade da mesma, devido, pelo menos, ao reduzido nmero de participantes e de critrios de
escolha utilizados.

311

Em termos da trajetria, j no dos atores, mas do prprio subcampo, tambm se

encontrariam escassos espaos especficos em termos de anlise de polticas, tanto no que se
refere ao intercmbio (encontros, workshops, associaes) como a publicaes. Apesar dessa
escassez, durante os ltimos trinta anos vem havendo uma continuidade de oportunidades de
intercmbio nacionais e latino-americanas atravs de espaos como os do PIPSA,
ANPOCS, SOBER, ABA, ANPEC, SBS, ALASRU e ALAS, entre outros. Num sentido
oposto, como apontado oportunamente, a hegemonia cada vez maior da disciplinaridade nas
entidades de avaliao institucional das ps-graduaes atravs da CAPES, como tambm na
carreira de pesquisador, pelo CNPQ, no vem significando o fortalecimento e enriquecimento
dos debates sobre as questes polticas das polticas pblicas, pela suposta derrubada das
barreiras setoriais. O enfraquecimento dessa setorialidade da agricultura,nesse espao
acadmico, estaria significando mais dificuldades na subsistncia do subcampo das polticas
pblicas na agricultura, do que a consolidao do campo das polticas pblicas em geral.

Ainda que as polticas pblicas sejam um tema reconhecido como significativo nos
estudos sobre o desenvolvimento da agricultura principalmente pelo papel central do Estado
e suas aes nesse desenvolvimento, ao menos nos ltimos quarenta anos os debates sobre
as questes polticas das polticas pblicas estariam subsumidos em temas mais legitimados,
como a modernizao conservadora, os complexos agroindustriais, os impactos econmicos e
sociais das polticas agrcolas e agroindustriais, as formas de representao de interesses das
diferentes categorias sociais no meio rural, a reforma agrria, os movimento sociais, a
agricultura familiar, a segurana alimentar, o desenvolvimento rural local, o desenvolvimento
sustentvel, e a agroexportao e o comrcio internacional, entre outros. Esses temas se
fariam presentes, ao longo do que, readaptando a proposta de Melo (1999), se caracterizou
como trajetria temtica do campo de anlise das polticas pblicas no pas. Isto , os cinco
grandes conjuntos temticos que se manifestariam nos ltimos trinta anos. Partindo de um
encantamento pelo Estado e passando para uma proliferao de estudos setoriais e uma
nfase na avaliao de polticas, se difundiriam, nos anos 90, a produo sobre Reforma do
Estado assim como os estudos que ressaltam a dimenso social da democracia (ou, como
tambm se caracterizou, um encantamento com a sociedade civil).

Essa diversidade e continuidade temticas reforariam a concepo de que a trajetria

desse suposto campo das polticas pblicas, e mais ainda do seu subcampo das polticas na
agricultura, se apresentaria principalmente como a histria de um conjunto de discursos e

312

leituras, mais do que de um campo (ou subcampo) como tal. Feitas essas contextualizaes
em termos de campo, nos dois ltimos captulos (IV e V) se passou, atravs da noo de
leitura, a tentar ver como se est enfrentado as questes polticas nas polticas pblicas, nos
estudos sobre a agricultura brasileira. Os diferentes textos ou estudos escolhidos foram
considerados como diferentes discursos escritos por supostos informantes cientficos
que expressam distintas leituras formadoras de diversas vises do real. Assim, em funo
desses discursos, reconstruiu-se as leituras como olhares analticos constitudos a partir das
diferentes abordagens, enfoques, teorias e modelos especficos ou, em muito casos, de sua
articulao conceitual e metodolgica que se desenvolveram nas ltimas dcadas, sobre as
questes polticas das polticas pblicas na agricultura, no Brasil.

Em termos gerais, como se comentou oportunamente, as leituras no respondem a uma

abordagem nica. Pelo geral, os discursos que as sustentam tm sido elaborados pelos autores
a partir de uma articulao entre diferentes enfoques e modelos e, at, de abordagens. A
escassez de debate sistemtico em termos de questes tericas e analticas dentro do
subcampo no teria contribudo, em vrios casos, para o aprimoramento das prprias
abordagens e enfoques (com algumas excees, como nas leituras corporativistas e nas da
patronagem e do clientelismo). Tambm se chamou a ateno para que essa articulao de
diferentes enfoques e modelos, em muitos casos, estaria orientada pela necessidade de adaptar
ou recriar propostas analticas que tinham sido formuladas e desenvolvidas a partir de outros
contextos, bem diferentes dos que os autores enfrentavam, no caso brasileiro.

Especificamente, se conseguiu identificar e reconstruir onze leituras, agrupadas em

trs conjuntos. No primeiro conjunto, se recorreu a diferentes discursos para caracterizar trs
leituras, que se fundam, total ou parcialmente, nas propostas da abordagem elitista5. Essas
leituras tambm exemplificam tanto a tendncia temtica no campo do encantamento com o
Estado, como a da nfase na anlise do setor. Elas articulam, num olhar elitista o
corporativismo e neocorporativismo com uma diversidade de outros aportes: do modelo
setorial, do enfoque do pluralismo de elite, dos modelos de governo, das teorias sobre as
especificidades da administrao pblica nas sociedades em transio e da nova economia
poltica. As vises que essas leituras apresentam so de um Estado poderoso, mas

As trs leituras com base no olhar elitista identificadas foram: a dos anis burocrticos; a que pe a nfase no
poder destacando o carter dos regimes, dos setores e dos confrontos intraburocrticos; e por fim a leitura
corporativista da agricultura.

313

fragmentado, numa relao com os interesses privados por um lado, imbricada, no

transparente e fora dos controles democrticos, no caso dos anis burocrticos; e, por outro,
institucionalizada atravs dos acordos neocorporativos. A fragmentao do Estado se
manifesta tambm a partir do reconhecimento da existncia de diferentes grupos
intragovernamentais (por exemplo, os condutores da modernizao e os defensores da
agricultura), com interesses e estratgias prprias e que entram com freqncia em conflito
entre si, envolvendo diversos atores privados.

Em termos da sociedade, algumas dessas leituras mostram o caminho tambm

conflituoso percorrido na construo da representao de interesses dos diferentes atores
rurais e agroindustriais. Apesar da importncia maior da tecnoburocracia estatal, as anlises
conseguem identificar como o poder seria uma relao de mo dupla, que se manifesta tanto
no processo de cooptao dos atores da sociedade civil, num sentido, como das tentativas de
colonizao do Estado pelos interesses privados, pelo outro. Um ltimo aspecto sobre essas
leituras, que cabe ressaltar aqui, o destaque s questes polticas (muitas das obras que esto
na base dessas leituras so de autoria de economistas). Isto se exemplifica tanto na
compreenso dos complexos agroindustriais como mquinas de organizar interesses nas
relaes conflituosas entre segmentos da iniciativa privada e agncias do Estado, como na
viso poltica dos impactos dos conflitos intragovernamentais na resoluo dos problemas
das polticas pblicas (esses problemas so olhados principalmente como polticos, mais do
que como administrativos ou econmicos).

No segundo conjunto foram reconstrudas tambm trs leituras, agora de cunho

pluralista6, principalmente atravs das propostas dos enfoques do pluralismo clssico, do
lobismo, e do pluralismo de elite, mas tambm com uma forte articulao com as correntes do
neoinstitucionalismo. Essas leituras exemplificam, em termos da tendncia temtica do
campo, especialmente a nfase na anlise do setor e, de forma crtica e secundria, um certo
encantamento com o Estado. A fragmentao, a heterogeneidade e o conflito so os
elementos que se destacam das vises sobre a sociedade e o Estado. Com efeito, esses
elementos so ressaltados, quando se aponta o florescimento da sociedade na
democratizao. A sociedade colocada no primeiro plano. Mas tambm esses elementos

No caso da abordagem pluralista, as trs leituras identificadas foram: a que destaca os grupos de interesse e o
lobismo; a que pe a nfase nos arranjos institucionais e na natureza contextual das interaes entre os atores,
num contexto de pluralismo limitado; e, finalmente, a que ressalta as arenas decisrias e os atores.

314

fragmentao, heterogeneidade e conflito caracterizariam a viso do prprio Estado. Em

particular numa das leituras esses elementos que se apresentam como resultado da
reconstruo minuciosa das interaes entre os atores adquirem um espao central at no
prprio Estado burocrtico-autoritrio, abrindo novas luzes para as formas tradicionais de
olhar esse tipo de Estado.

Analiticamente, na maioria dessas leituras, se d uma importncia significativa ao

nvel institucional, tanto em termos de caracterizao dos tipos de arenas das polticas, como
dos arranjos institucionais que nelas se manifestam. A racionalidade das interaes entre os
atores nos processos de formulao e implementao de polticas s poderia ser plenamente
entendida, quando se inclua na anlise a compreenso desse nvel institucional. Tambm para
entender as interaes necessria uma anlise minuciosa dos recursos de poder, no s dos
atores da sociedade, mas tambm dos atores governamentais. Dando conta dessas dimenses,
e com a rigorosidade emprica do pluralismo, se promove o mapeamento contextual dos
processos de tomada de deciso, observando a partir da conduta dos atores quem tem o poder
e como o exerce, nesses processos de poltica pblica. Finalmente, como j comentado, as
leituras expressariam, no sub-campo da agricultura, o principal debate do campo das polticas
pblicas. Isto , o travado entre um olhar corporativo e um olhar pluralista a partir da
democratizao do regime autoritrio. Questionando o carter obsoleto dos pactos
corporativos, e observando que o florescimento da sociedade viria acompanhado de um
maior poder do Congresso, se enfatiza a tendncia a um padro de articulao de interesses
pblico-privado nos moldes americanos, mais do que nos da social-democracia europia.
Assim, em algumas das leituras pluralistas, se chega a enfatizar que estaramos caminhando
para a implantao do lobismo no Brasil com a desestruturao dos acordos corporativistas.
No terceiro e ltimo conjunto, foram reconstrudas cinco leituras sobre redes
polticas e sociais, as quais foram organizadas em dois subgrupos, o primeiro com foco na
patronagem e no clientelismo e o segundo que coloca nfase nos modelos de redes de
poltica7. Em termos da trajetria temtica do campo, essas leituras exemplificam diversos

O primeiro subgrupo, que como se apontava, tem como foco a patronagem e o clientelismo, est conformado
por trs leituras: a que destaca o poder do atraso na fora do clientelismo; a que v o clientelismo como uma das
gramticas nas relaes Estado/sociedade; e a que recupera a poltica como um saber fazer, ressaltando a fora
da poltica de reputaes e das lealdades faccionais. O segundo subgrupo, que tem como foco os modelos de
redes de poltica apresenta duas leituras: a primeira que destaca as redes de poder territoriais nos complexos
agroindustriais; e a que, pondo a nfase nas redes de poltica pblica, ressalta os arranjos entre interesses
pblicos e privados.

315

ncleos como o encantamento com o Estado, a nfase nos estudos setoriais, os estudos
sobre Reforma do Estado e, em parte, os que destacam um encantamento com a
sociedade. Em termos de autores, esse conjunto de leituras apresenta como uma
caracterstica, que o diferencia das leituras pluralistas e elitistas, a forte presena de
socilogos e antroplogos. Essa presena levaria a que muitas dessas leituras estivessem
fundadas no s na reconstruo minuciosa das aes dos atores, mas tambm, e de forma
importante, nas suas representaes sociais. Assim se daria analiticamente a necessidade
reconstruir a lgica prtica expressa por exemplo, no saber fazer e no s a lgica
terica que se manifestaria nos modelos. Alm da influncia disciplinar da antropologia e da
sociologia, algumas dessas leituras, principalmente as de redes de polticas, fundadas no
pluralismo reformado, estabelecem dilogos com os aportes do neoinstitucionalismo. Esse
dilogo diferencial com o neoinstitucionalismo, junto com a diferena no foco de anlise,
foram elementos que levaram a distinguir dois subgrupos nessas leituras. No caso do
subgrupo que enfatiza as relaes de patronagem e clientelismo, o foco estaria nas relaes
pessoais. No caso das redes de poltica, a unidade de anlise passa pelas organizaes, grupos
e instituies. Porm, essa diferena fica restrita ao plano analtico.

As vises das relaes Estado/sociedade que so formadas em todo o conjunto maior

de leituras de redes ressaltam a importncia das relaes pessoais e das instituies ou
arranjos institucionais informais e fluidos. Destacam tambm a complexidade das relaes de
poder e de dominao que se manifestam nas relaes Estado/sociedade, com um papel
importante para as questes de legitimao. Enfatizando o peso da reproduo e da
continuidade das relaes de dominao, as mudanas seriam possveis mas no
necessariamente determinadas em conjunturas especficas, como o caso da transio
democrtica, conforme se consiga aproveitar as oportunidades de descontinuidade que abrem
essas conjunturas. As vises que resultam apresentam, em termos de cultura poltica, a
convivncia da hierarquia com a igualdade formal. A heterogeneidade seria maior do que a
que destaca o modelo de dois Brasis (o tradicional e o moderno). Enquanto uma das leituras
reafirma a viso dessa dualidade, ressaltando o peso do atraso no pas, outras apontam para
a maior heterogeneidade expressa num sincretismo de gramticas que fundaria as relaes
Estado/sociedade. Mas todas elas tambm reafirmam a importncia das lealdades primordiais
e do faccionalismo. O clientelismo apresenta uma difuso e complexidade que levam at a sua
racionalizao burocrtica, imbricando o nacional e o local. Tambm algumas das leituras
destacam uma diversidade e convivncia de diferentes arranjos institucionais que delimitam

316

diferentes tipos de redes, tanto em termos de comunidades de poltica como de redes

temticas. Essas redes se fazem presentes tanto na construo da governana dos complexos
agroindustriais, como na trajetria do setor pblico agrcola e tambm nas diferentes arenas
de poltica no perodo da democratizao.

Os trs conjuntos de leituras, fundados no pluralismo, no elitismo e nas redes sociais e

polticas, do destaque s questes polticas das polticas pblicas, tanto em termos analticos,
como nas vises que conformam sobre as diversas faces das relaes Estado/sociedade. Por
um lado,essa proliferao de leituras apresentaria um componente promissor quanto a essa
riqueza poder vir a funcionar como um elemento dinamizador do campo, que permita superar
o estgio atual caracterizado mais como uma histria de um conjunto de discursos e leituras,
do que propriamente como um campo ou subcampo. Mas por outro concordando com
Melo (1999) a forma pela qual se d essa diversidade apresenta desafios para a construo
do campo das polticas pblicas. Isto , num contexto, como temos apontado, de escassa
institucionalizao e de acentuada heterogeneidade de enfoques e temtica.

O primeiro desafio refere-se questo da cumulatividade do conhecimento pela

fragmentao organizacional e temtica. A produo tende a expandir-se horizontalmente
atravs da diversificao de novos objetos empricos, em detrimento de um fortalecimento
vertical, principalmente analtico, da produo. So muito incipientes as propostas e reflexes
no s das abordagens, enfoques, teorias e modelos do pluralismo e do elitismo, mas tambm
das novas propostas, como a de redes de poltica com as comunidades epistmicas, as
advocacy coalitions, as abordagens cognitivas com os processos de difuso e transferncia de
polticas pblicas e o policy learning. A isto se somariam as tenses entre disciplinaridade e
interdisciplinaridade.

Um segundo desafio diz respeito proximidade do campo com os prprios rgos

governamentais, agncias multilaterais e outros atores, como as ONGs e os movimentos
sociais, o que pode levar a que a dimenso analtica seja subsumida em anlises normativas e
prescritivas. Como tambm a que a prpria agenda de pesquisa seja principalmente pautada
pela agenda desses atores governamentais e no-governamentais envoltos em disputas. J se
falou da importncia tanto das agncias governamentais na origem e na trajetria do campo,
como da existncia de um amplo subconjunto de estudos orientados para a avaliao de
polticas e programas governamentais encomendados, freqentemente, pelo prprio governo

317

ou por agncias bilaterais e multilaterais de cooperao e pelas ONGs. Nesse contexto, a

questo da relativa autonomia necessria para que se d o reconhecimento do campo das
polticas pblicas como tal fica ameaada e com dificuldades de ser construda (Melo, 1999:
91).

Sobre as propostas analticas que abririam pistas mais promissoras para revelar,
atravs das polticas pblicas, as relaes Estado/sociedade no Brasil

Para responder essa questo,se teria de tentar fazer primeiro uma reconstruo sinttica
das especificidades das relaes Estado/sociedade, no Brasil. Para isso, ainda que se parta
principalmente dos dados presentes nas diferentes leituras que foram reconstrudas na tese,
seria preciso ir um pouco alm delas, tanto em termos conceituais, como de recorte temporal.
Em termos conceituais, se tentar explicar essa trajetria focando na governana8; quanto ao
recorte no tempo, se deveria tambm chegar at nossos dias. Com esse contexto atualizado,se
buscar responder terceira questo que orientou a tese, reafirmando as potencialidades que
os modelos de redes apresentariam para, atravs da anlise das polticas, abrir pistas sobre a
complexidade das relaes Estado/sociedade civil, no pas.

De forma sinttica, a trajetria das relaes entre Estado e sociedade no Brasil, nos
ltimos 30 anos, mostra continuidades e descontinuidades, considerando-se componentes nodemocrticos e de nova governana democrtica. Autoritarismo, patrimonialismo,
clientelismo e corrupo continuam sendo componentes no-democrticos importantes no
sistema de governana resultante de sculos de dominao do Estado por elites tradicionais e
renovadas.

O autoritarismo um componente-chave nas relaes entre Estado e sociedade. No Brasil,

o encantamento com um nvel de Executivo forte se prolonga desde o poder imperial
(Carvalho, 2001). H uma tendncia de fortalecimento do poder Executivo atravs da
concentrao do processo decisrio, desconsiderando-se a negociao institucionalizada com
outros poderes (o Legislativo e o Judicirio) ou com a sociedade civil. Ao mesmo tempo, o

Com respeito noo de governana, referencia-se a Introduo, quando, seguindo Santos Jr. (2001), se
afirmava que, desde uma perspectiva poltica, o eixo da governana se desloca da capacidade governativa de
gesto (isto, da viso administrativa) para a questo dos arranjos institucionais necessrios para a coordenao
e regulao das relaes entre o governo e os atores da sociedade. Essa coordenao e regulao propiciariam
ou no o balano das relaes de poder, visando ampliar ou restringir os direitos da cidadania.

318

autoritarismo est presente dentro da sociedade. Apesar dos princpios estabelecidos no

mundo jurdico, no dia-a-dia a sociedade parece apresentar diferentes tipos de cidadania, com
diferentes direitos e deveres. As elites brasileiras consideram-se acima da lei, uma vez que,
por conta de sua autoridade e influncia, sempre tiveram a lei operando para beneficiar seus
prprios interesses.

Ainda como herana do perodo colonial, o patrimonialismo um outro componente que

ameaa o processo de democratizao da governana. Atravs do patrimonialismo, a fronteira
entre o pblico e o privado fica dissolvida. Os recursos e o aparelho do Estado so
compreendidos como propriedade das elites governantes. O patrimonialismo como viso e
prtica continua presente, nos ltimos 30 anos, com diferentes intensidades, em todos os
nveis do governo local, estadual e federal.

O clientelismo, no Brasil, mais do que uma mera troca de acesso a certos bens ou
favores por votos ou aliana poltica. O sistema clientelista funciona como uma fora diante
do poder burocrtico centralizado do Estado. As redes pessoais e as hierarquias tm o papel
de canais de competio e alocao de recursos para satisfazer as demandas de indivduos e
grupos. O clientelismo a forma mais comum atravs da qual a populao sobretudo as
pessoas pobres e excludas das reas urbanas e rurais tem contato e acesso a bens pblicos,
servios e justia. O acesso visto mais como um favor particular da elite do que a realizao
de um direito j estabelecido. As relaes clientelistas, promovidas por governos
conservadores e/ou populistas, reproduzem as estruturas de dominao, ao mesmo tempo em
que rompem a formao de organizaes populares autnomas. Dessa forma, o clientelismo
ameaa a construo da cidadania.

A confuso entre os interesses pblicos e privados tpica do patrimonialismo e a

tendncia de acesso a recursos atravs de redes pessoais promovida pelas relaes clientelistas
criam um ambiente cultural e poltico propcio para o desenvolvimento da corrupo. A
corrupo no uma prtica presente apenas em setores mais tradicionais ou menos
desenvolvidos da administrao pblica. Ela um componente ativo nas mais diferentes
formas de governana implementadas na histria recente do Brasil sejam formas populistas,
burocrtico-autoritrias, neocorporativas, pluralistas de presso, neoliberais, ou participativas
(Romano, 1998).

319

Todos esses componentes no-democrticos do sistema de governana autoritarismo,

prebendalismo, clientelismo e corrupo ao lado da represso, supresso ou restrio de
direitos civis e polticos, tiveram uma presena forte nos diferentes governos da ditadura
militar que dominou o pas entre 1964 e 1985. O golpe militar de 1964 foi a resposta das elites
intensa mobilizao social e proposta das reformas de base fiscal, do sistema bancrio,
agrria, poltica, e educacional do governo populista precedente. O sistema de governana
burocrtico-autoritrio (ODonnell, 1975) que se desenvolveu durante a ditadura militar
fundiu esses elementos no-democrticos com a proximidade das relaes entre as elites de
negcios e a burocracia tcnica do Estado. O processo decisrio das polticas pblicas era
organizado

atravs

de

um

complexo

sistema

no

transparente

de

anis

burocrticos(Cardoso, 1970) que combinava relaes pessoais e institucionais, na captura

dos recursos do Estado. O sistema implicava a subordinao do interesse pblico ao interesse
privado, e tambm a grande perda da eficincia e universalidade da administrao do Estado,
devido dominao da viso dos interesses privados.

A mobilizao popular assim como a corroso da capacidade de articulao do governo

militar com as classes mdias e as elites dominantes foram os principais elementos polticos
que propiciaram o fim da ditadura. O governo indiretamente eleito da Nova Repblica foi
instalado em 1985. O governo foi o resultado da gradual e lenta transio que construiu o
novo pacto social entre uma grande parte dos empresrios e das elites polticas que apoiaram
o regime militar, os representantes das classes trabalhadoras fossem estas a de operrios ou
funcionrios de colarinho branco, dos pequenos produtores ou trabalhadores rurais e os
setores da oposio poltica marginalizada durante a ditadura. Esse pacto pretendeu a
incorporao dos excludos da modernizao atravs da recuperao do antigo modelo de
substituio e desenvolvimento do mercado interno. Ao mesmo tempo, com esse pacto social,
as antigas elites, procurando guardar distncia do modelo burocrtico-autoritrio,
promoveram sua prpria legitimidade atravs do apoio ao sistema de governana, que seria
um hbrido de neocorporativismo e pluralismo de presso

Durante a Nova Repblica, a forma neocorporativa setorial de representao de interesses

foi promovida em vrios espaos do sistema de governana, com seu particular estilo de
negociao e influncia no processo de formulao de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, a
transio da ditadura militar para a democracia representativa fortaleceu o poder poltico do
Legislativo como uma arena significativa para o processo de deciso poltica. O sistema

320

poltico-partidrio estava sendo reconstrudo. Por outro lado, houve um aumento da influncia
lobista e de grupos de interesses especficos sobre os deputados e senadores na formulao de
polticas pblicas. Portanto, uma forma de governana caracterizada por um pluralismo de
presso incipiente comeou a se desenvolver num pas com uma forte tradio de
componentes de governana corporativos e no-democrticos (tais como o prebendalismo, o
clientelismo, etc.), ainda presentes na vida poltica.

Em termos institucionais e simblicos, o processo da Constituinte e a Nova Constituio

de 1988 resultantes foram as mais importantes tentativas de superao dos componentes de
governana no-democrticos, no perodo ps-ditadura9. A Constituio de 1988
institucionalizou as principais conquistas do novo pacto social construdo durante o perodo
de transio. Ao mesmo tempo, ela simbolicamente rompeu a era de autoritarismo e abriu
uma era de direitos. A Constituio de 1988 promoveu a expanso dos direitos polticos e
sociais, e instituiu componentes democrticos para novas formas de governana participativa.
Foram delineados plebiscitos, audincias pblicas, aes civis pblicas, conselhos de polticas
pblicas, entre outros mecanismos para a participao da sociedade civil no controle social
das polticas pblicas e do Estado.

A era dos direitos aberta pelo processo constitucional recebeu uma resposta imediata
das elites, as quais seriamente ameaaram esse processo, atravs de um novo pacto de poder
hegemnico o pacto neoliberal. Em 1992, na seqncia do despertar das mobilizaes de
massa na sociedade civil brasileira, o presidente Collor, que comeou a promover reformas
neoliberais, sofreu um processo de impeachment, por acusao de corrupo. Apesar disso, o
neoliberalismo reinou nos anos 90, no pas. O Brasil assistiu ao questionamento do conceito
de Estado-nao e de sua soberania, com o estabelecimento de formas neoliberais de
governana. O escopo real dos direitos polticos das pessoas foi reduzido a uma adoo
irrestrita de princpios macroeconmicos neoliberais propostos pelo Consenso de Washington
e imposto pelas instituies de financiamento internacionais, como o FMI e o Banco Mundial.
Os esforos de governo foram direcionados promoo de reformas constitucionais, para
restringir direitos sociais. A universalidade das polticas sociais tendeu a ser substituda por
polticas focais de dbia efetividade e sustentabilidade. A cidadania foi reduzida ao direito de

Em termos polticos e simblicos, o outro fato significativo foi a eleio de Lula para a presidncia do pas, em
2002.

321

consumo e troca do sentido de direitos por bens (econmicos, polticos, sociais, culturais, e
ambientais) (Carvalho, 2001). O crescimento do desemprego, das desigualdades e das novas
formas de pobreza enfraqueceu os dividendos de vrios anos de mobilizao social.

Em 2002, uma grande aliana da esquerda e de partidos do centro elegeu o trabalhador

(ex-metalrgico) Lula fundador do Partido dos Trabalhadores como presidente do Brasil.
Essa eleio criou uma grande expectativa, no que tange superao dos componentes nodemocrticos do neoliberalismo. Contudo, o Estado, sob o governo de Lula, estaria sendo uma
arena atravessada por interesses contraditrios de diversas elites (financeira, do agrobusiness,
industrial), das corporaes transnacionais, de funcionrios pblicos, de sindicatos, de
movimentos sociais e de outras foras do mercado e da sociedade civil. Com a mesma
orientao das polticas macroeconmicas neoliberais, h uma forte disputa pela construo
de uma governana hegemnica.

Por um lado, uma nova forma de governana participativa est sendo construda, com base
nos vrios exemplos j dados pelo Partido dos Trabalhadores em administraes municipais e
estaduais. Diversas organizaes da sociedade civil e movimentos sociais esto engajados
numa abertura maior do Estado para a participao da sociedade civil na elaborao e
implementao de polticas pblicas. Essa participao tem se concretizado a partir de
diferentes canais, como conferncias conjuntas entre governo e sociedade civil, e fruns e
processos de consulta. Outros canais so os conselhos de polticas pblicas federais, estaduais
e municipais e o engajamento da sociedade civil no processo de planejamento do oramento
nacional para os prximos anos (atravs do difcil processo do PPA).

Contudo, por outro lado, a forma de governana corporativa comeou a ser reconstruda,
sob a influncia da experincia de negociao sindical da cpula presidencial. A participao
no processo de deciso das principais polticas est sendo restringida aos principais atores
corporativos, como os trabalhadores de sindicatos, o sistema bancrio, o agrobusiness e
setores da indstria.

Aps um mandato de governo, a avaliao corrente aponta tambm para a implementao

de formas distorcidas de participao. Em muitos casos, o resultado mais importante da
participao da sociedade civil tem sido o de legitimar a orientao governamental para as
polticas, sem uma influncia real no processo de deciso das polticas pblicas. As principais

322

decises polticas sobre as polticas financeiras continuam no-transparentes, uma espcie de

caixa-preta que no aberta nem mesmo para os principais atores corporativos. O Banco
Central e o Conselho Monetrio Nacional esto funcionando como uma comunidade
poltica fechada, influenciada por grandes interesses financeiros no transparentes para a
sociedade. Ao mesmo temp, o governo sofreu constantes denncias de corrupo poltica, por
financiamento ilegal de campanha e compra de votos de parlamentares.

Atualmente a governana no Brasil ainda promete um cenrio rico, no qual se manifeste o

desenvolvimento de iniciativas de democracia participativa, buscando superar o autoritarismo
e o prebendalismo. Entretanto, as foras promotoras da mudana democrtica no teriam
poder suficiente dentro do governo e da sociedade para romper com a continuidade de outros
componentes de governana no-democrticos, como a corrupo e a apropriao privada de
interesses pblicos. Diante desse complexo contexto, movimentos sociais, ONGs e outras
foras democrticas da sociedade civil demonstram um cauteloso ceticismo, no que concerne
s to esperadas mudanas.

Como se acaba de ver nesse olhar sinttico sobre os ltimos trinta anos, para alm da
existncia de descontinuidades significativas, no Brasil contemporneo se manifestaria um
sincretismo conflituoso de componentes democrticos e no-democrticos. Essa continuidade
do sincretismo, na trajetria das relaes Estado/sociedade, tambm estaria presente numa das
dimenses dessa governana: as relaes entre interesses privados e interesses pblicos, nos
processos de formulao e implementao de polticas pblicas.

Contrapondo-se ao padro tpico norte-americano de lobbies e ao tpico

corporativismo social-democrata europeu, no Brasil a intermediao de interesses ocorre de
forma disseminada, por inmeros e dispersos contatos pessoais entre os integrantes do Estado
e dos interesses privados. O que est em questo com essa constatao no a negao da
ocorrncia de lobbies implcitos ou explcitos no pas, ou da existncia de caractersticas no
sistema poltico brasileiro comparveis s dos sistemas corporativistas europeus. Mas, sim,
que o padro das relaes entre Estado e sociedade no Brasil leva a que os processos de
formulao e implementao de polticas pblicas, centrados nas agncias estatais, estejam,
ao mesmo tempo, "cimentados por padres sempre variantes de relaes pessoais. As
fronteiras entre as agncias governamentais e os interesses privados so muito menos
estruturadas. Ampliando o leque descrito pelos anis burocrticos, essa forma de estruturao

323

dos campos da ao estatal estaria presente em todas as esferas de ao, sejam do Estado,
sejam da sociedade, ou nas relaes entre elas; e, em particular, com intensidade e formatos
diversos, nas polticas pblicas. A estruturao das redes no privilgio da ao estatal,
embora seja nessa ao, ou nas atividades em torno delas, uma vez que atravs das redes se
conforma a interpenetrao entre os interesses pblicos e privados, fazendo permeveis as
fronteiras entre Estado e esses interesses (Marques, 2000: 40-53)

Essa estruturao das redes no seria um privilgio do Brasil ou de pases de

industrializao tardia, onde prevaleceriam traos tradicionais de relacionamento baseados na
hierarquia e nas relaes pessoais. Elas tambm estariam presentes nos pases centrais.
Contudo, no Brasil, a institucionalizao dos procedimentos e organizaes muito menor,
deixando mais livres de constrangimentos os vnculos estabelecidos na zona sombra entre
Estado e os atores privados, onde ocorre essa interpenetrao de interesses. Esta, alm de
muito superior, se basearia tanto em relaes entre pessoas quanto entre organizaes ou
grupos. Assim, as redes mediam a dinmica do poder entre os indivduos e grupos da
burocracia num ambiente poltico mais amplo10 (Marques, 2000: 54).

Junto com essa forte presena das redes pessoais como um padro constante de
intermediao de interesses, tambm indiscutvel a existncia simultnea e complexa de
outros padres como os pluralistas e os corporativistas, alm de componentes de
autoritarismo, patrimonialismo, clientelismo e corrupo. Nesse tipo de contexto,
diferentemente do pluralismo e do corporativismo, as polticas pblicas no Brasil no
poderiam ser explicadas a partir de um olhar exclusivo: o pluralista ou elitista-corporativista
(nem classista). A realidade das polticas pblicas brasileira demanda modelos de anlise que
possam mais modestamente enfrentar esse sincretismo de gramticas ou padres
institucionais. Ali se abre espao para os modelos de redes.

Como foi mencionado tanto na caracterizao dos estudos britnicos sobre redes de
poltica pblica no marco do pluralismo reformado, e exemplificado na leitura das redes de
poltica pblica que foi feita no Captulo V sobre a trajetria do setor pblico agrcola
brasileiro, seguindo Marsh e Rhodes (1992), Rhodes e Marsh (1995) e Hassenteufel (1995),

10

A rede, alm de constranger as conjunturas, moldando estratgias, alianas, preferncias e metas, seria path
dependent: as posies ocupadas no passado por seus aliados, desafetos e inimigos polticos determinam os
espaos que podem ser ocupados (Marques, 2000: 239/40).

324

considera-se que o modelo de redes, construdo a partir de laos institucionais mas tambm
por relaes interpessoais, pode vir a desempenhar um papel importante na explicao da
dinmicas entre interesses privados e pblicos, nos processos de formulao e implementao
de polticas pblicas no contexto sincrtico que se expressa no Brasil. Para alm de sua
correspondncia com um dos padres mais freqentes de intermediao de interesses no pas,
a sua flexibilidade tanto em termos de tipologias como a possibilidade de sua articulao
terica diversa dois elementos que, em outros contextos, poderiam serem vistos como
fraquezas fazem dele um instrumento analtico que abre mais do que fecha pistas para
entender, atravs das polticas pblicas, as relaes Estado/sociedade. Assim, atravs das
redes de poltica pblica como um modelo de mdio alcance, se poderiam construir leituras
especficas sobre esse carter sincrtico e sobre as continuidades e descontinuidades de
componentes democrticos e no democrticos na governana do Brasil contemporneo.

Sobre os limites e potencialidades da metodologia escolhida

Cabe finalmente me perguntar sobre as potencialidades e limites da metodologia

escolhida. Em primeiro lugar, em funo da longa durao do processo de elaborao e de
redao da tese que, nesta tese em particular, no foi necessariamente de vinte anos como
a epgrafe gardeliana apontava no incio, mas sim pelo menos de um tero desse tempo o
processo metodolgico foi sendo estabelecido, modificado e aperfeioado durante a prpria
elaborao do contedo da mesma. Quando se retomava o trabalho anterior, que tinha sido
paralisado meses ou at anos atrs, novas idias tinham surgido, novos temas tinham que ser
incorporados ou retirados e tambm novas formas de olhar para os materiais se impunham.
Sempre dispus de orientaes gerais de como fazer, ou melhor, de como no fazer. Isto , do
que no se poderia fazer na tese. Mas, na realidade, a construo da metodologia acompanhou
o processo de seleo de materiais, de recopilao de dados, de sistematizao das
abordagens, de delineamento do campo e de reconstruo das leituras.

Essa trajetria paralela entre reelaborao da metodologia e elaborao dos contedos

da tese, para alm da riqueza do processo como uma vivncia prtica da construo do
objeto, considero que foi um limite da tese. No tanto por que tenha compromissado os
resultados. Mas pelo volume e intensidade de dificuldades e incertezas que foram se criando.
Por exemplo, sobre o que deveria estar ou no estar na tese para poder chegar ao que agora se
denomina de objeto necessrio; ou como se poderia apropriar, analisar e apresentar os

325

dados extrados de textos ou obras considerados como discursos escritos de supostos

informantes cientficos, sem fazer disso um grande corta e cola. As diferentes partes que
hoje compem a tese foram escritas e reescritas de diferentes maneiras,vrias vezes. A
prpria estrutura mudou durante esse processo (os esquemas de captulos da tese foram
inmeros: dos que me lembro, cinco, ao menos).

Assim, apesar de ter podido chegar ao estado atual do trabalho, considero que ainda se
apresentam seqelas desse processo excessivamente simultneo de construo da metodologia
e de coleta de dados, anlise e redao da tese. Entre elas, posso destacar a estrutura desigual
do trabalho e o estilo diferente de escrita (e conseqentemente de leitura) do mesmo. No que
toca estrutura, na prtica o corpo de captulos da tese est constitudo em dois grandes
blocos, o das abordagens, enfoques, teorias e modelos (Captulos I e II) e o das leituras
presentes nos estudos brasileiros (Captulos IV e V), e um ncleo intermedirio, reduzido,
sinttico, que funciona como articulador como dobradia desses dois blocos (o Captulo
III, sobre o campo), o qual tenta impedir a autonomia de cada um dos blocos principais.
Nisso identifico uma limitao ou fragilidade da estrutura, produto em ltima instncia da
metodologia adotada.

Essa desigualdade na estrutura se faz sentir tambm na diferena no estilo da escrita.

Teramos trs grandes estilos. No primeiro bloco, sobre as abordagens e modelos (Captulos I
e II), me impus um estilo sistemtico-descritivo que constri o texto na forma de um
manual, o qual visa apresentar de forma sinttica coisas tericas muito complexas. O
resultado uma leitura carregada de referncias e notas de p de pgina, por vezes densa, por
vezes mais fluida (acredito que, para alm da complexidade dos contedos, tambm como
fruto dos fragmentos terem sido elaborados em diferentes momentos, no longo processo de
elaborao da tese). A leitura, poderia ter um interesse maior num contexto de ensino, como
texto base para os alunos.

Um outro estilo o do segundo bloco (Captulos IV e V), onde o conjunto de leituras

assume um vis de coletnea. A lgica dessa parte seria, como falado na Introduo, a de
uma polifonia de discursos, a qual por um lado tentaria produzir um jogo de espelhos
como os de um parque de diverses que refletiriam de forma diversa o real, a partir das
diferentes ticas, produto das abordagens, enfoques, teorias e modelos que so utilizados
pelos diversos autores. O estilo mais fluido, com referncias e citaes pelo geral trazidas

326

por um nico autor em cada uma das leituras, o que permite um melhor acompanhamento do
desenvolvimento do raciocnio. Como foi explicado na Introduo, se tentou no fazer
citaes textuais, mas re-escrever os fragmentos, sem perder as especificidades das categorias
e dos argumentos do autor. A partir dos discursos escritos dos autores, se identificaram as
leituras que, por sua vez, deixam entrever suas vises. Ou seja, as leituras so claramente um
objeto propositalmente construdo, no qual eu tive uma ativa participao. Apesar dessa maior
fluidez interna que cada leitura apresentaria, o nmero elevado das que ficaram no texto
onze sobre um total original de aproximadamente quinze e a superposio,por vezes, de
temas que elas tratam, no contribuiriam na facilitao do acompanhamento do texto pelo
leitor.

Mas um terceiro estilo poderia ser identificado na tese. Ele estaria presente tanto na
Introduo, no Captulo III que trata do campo e nesta Concluso. Acredito que seja um
estilo mais autoral, de ensaio, opinativo, com todas as dificuldades do bilingismo e os
vcios de autor. Esse estilo mais pessoal, menos polifnico, destoa dos outros dois. E espero
que tenha funcionado como refresco neste universo de leituras to dspares. Alm disso, por
ser opinativo, talvez seja o que mais convida e permita o debate de idias. Ou seja, um estilo
mais democrtico, passvel de um maior nmero de crticas e que pode propiciar o debate.
Nele no se apela autoridade acadmica legitimada dos autores e teorias clssicos e
consagrados ou ao recurso de proteger as prprias idias e concepes, falando atravs dos
outros, dos pares e colegas. Apesar de que, neste ltimo caso no estilo de coletnea que se
comentava no pargrafo anterior ao transformar o discurso deles em leituras construdas
com a minha ativa participao, se abre de alguma forma tambm espao para desacordos e
debates. Como na desigualdade da estrutura, nessa diferena de estilos tambm identifico um
limite na metodologia escolhida.

Comentados os principais limites que, considero, houve na metodologia adotada e/ou

na forma em que essa adoo foi feita, cabe finalmente retornar ao desafio colocado na
Introduo a respeito da possibilidade de se identificar trs planos de significado na tese. O
primeiro o dos fragmentos dos discursos produzidos por cada autor e sobre os quais foram
construdas as leituras. Como apontava anteriormente, a partir de um olhar final sobre as
leituras acredito que tenha funcionado a vigilncia, em termos de no introduzir categorias
alheias no discurso dos autores. Acredito tambm que esta opo de no citao textual, em
parte heterodoxa, tenha contribudo para o objetivo maior que foi o de facilitar a leitura de

327

um texto to extenso e por vezes denso, sem deixar de permitir ao leitor identificar a
autoria, e a referncia especfica da mesma. Tentou-se, sobretudo nas leituras, no
promover uma crtica unilateral ou desigual, to comum no fazer acadmico quando se
trabalha com textos. Isto , a crtica ou destruio do escrito por outro autor, sem garantir o
direito de resposta que um embate presencial permitiria. Nesse caso, se procurou no entrar
nesse tipo de crticas. Ao menos explicitamente, j que sou consciente que a escolha de
pargrafos e fragmentos e sua reconstruo em leituras, assim como o remeter essas leituras a
uma origem em termos de abordagens, enfoques, teorias e modelos, tambm um exerccio
da violncia simblica de que nos falava Bourdieu (2006), vigente no campo acadmico.

O segundo plano de significados que a metodologia adotada procurou abrir diz

respeito ao conjunto dos fragmentos das obras dos autores, agora como leituras
conformadoras de vises diversas sobre a agricultura. Atravs dessas vises diversas se
esperava que o leitor tivesse podido acompanhar, fragmentariamente, momentos ou
situaes da trajetria da dinmica social e poltica da agricultura no Brasil. Como j se
comentou, por vezes com repeties ou de forma incompleta, essas vises apresentam
processos polticos, caracterizam atores, problematizam agncias do Estado, identificam
sistemas institucionais e descrevem conflitos que, no seu conjunto, conformariam, ainda que
com muitas restries, parte da histria poltica das polticas pblicas nos ltimos trinta anos,
no Brasil.

O terceiro plano de significado que se apontava na Introduo seria uma sorte de

metassignificado, ou um significado novo, produto da tese como um todo. Isto , da tese como
um outro discurso, composto como um bricolage ou resultado polifnico dos fragmentos
dos discursos dos outros. Olhando agora para o resultado final, tambm acredito que a
metodologia tenha contribudo para ainda que parcialmente ter promovido o acesso a esse
plano de significado.

A possibilidade de acesso a esse plano estaria dada principalmente porque a metodologia

aplicada promoveu constantemente o dilogo em diferentes nveis. Dilogo entre os dois
grandes blocos que a estrutura da tese delimita (as abordagens internacionais e as leituras
brasileiras). Entre os estilos de leitura (de manual, coletnea e autoral). Entre as abordagens,
enfoques, modelos e teorias entre si, muitos dos quais j dialogavam atravs de intensos
debates nos diferentes campos intelectuais. Mas para os quais a tese permitiu um novo

328

dilogo, num estilo de manual ou de funo didtica. E tambm entre as leituras produzidas a
partir dessas abordagens e modelos com suas vises sobre os aspectos polticos da poltica
pblica na agricultura brasileira. Dilogo que, no melhor dos casos, tinha se realizado em
debates parciais, pela precariedade do estado do campo. Pondo as leituras num discurso
seqencial, se chama a ateno para convergncias que no se notavam, ofuscadas mais pelas
divergncias que, pelo geral, tendem a serem acentuadas, em funo da lgica da distino
que prima nas tomadas de posio nos diferentes campos intelectuais.

Um ltimo elemento que aponta para esse terceiro plano do significado, alm da
multiplicidade de dilogos que foi descrita no pargrafo anterior, seria, paradoxalmente, o
carter inacabado e em aberto da tese. Depois de t-la escrito, me dei conta de que a tese
poderia ter sido outra. De que a tese est, de alguma forma, inacabada. Na prtica, ela poderia
ter se desenvolvido sobre a minha leitura em termos de redes, apresentada no ltimo captulo.
Faltaria ler mais, fazer entrevistas, recuperar outros tipos de documentos, comear com um
perodo, ou com uma rea ou subsetor, para aplicar a fundo a metodologia de redes. Nesses
anos todos, fui colecionando fragmentos que seriam a base para fazer esta tese. Colecionando
referncias tericas. Do balano dos modelos de redes de poltica que publiquei j faz oito
anos (Romano, 1999), tive que transitar para o pluralismo, e do pluralismo me deslocar ao
elitismo (e at pretendia visitar o marxismo). Ali descobri que tinha de entrar no
neoinstitucionalismo e em todos os modelos (anlise de setores, modelos cognitivo, etc.). E
passava o tempo, e descobria outra porta que tinha que abrir. Por outro lado, toda a minha
tradio antropolgica e a prtica no campo da assessoria e das ONGs me chamavam a
ateno para o profundo peso das redes polticas, sociais e pessoais. Assim,tive que enfrentar
a patronagem e o clientelismo.

E depois foi se acumulando conhecimento sobre o olhar poltico das polticas, a partir
de ministrar cursos, como sobre as demandas da prtica extra-acadmica no campo. Entrei
assim na busca dos autores brasileiros que tratavam das polticas. Mas nunca me decidia a ir a
campo11. No dava para ir a campo, sem ter resolvido tudo isso primeiro. Assim, se organizou
sem a opo de campo esta tese. Nela, a ltima leitura apresentada no ltimo captulo seria o
embrio dessa tese que poderia ter sido e no foi. E que tem como referncia terica todas as

11

Questo crucial no fazer antropolgico, o que me faz intuir at onde o impacto da interdisciplinaridade do
CPDA, e sobretudo das aulas, pesquisas e consultorias junto com um economista, tenha afetado mais uma vez a
minha identidade j nacionalmente fragmentada.

329

abordagens, enfoques, teorias e modelos apresentados nos dois primeiros captulos. E, como
referncia bibliogrfica nacional, todas as outras leituras anteriores12 apresentadas nos dois
ltimos captulos. E, como resultado, estou mostrando ao leitor a cozinha de uma tese que
no foi. Acredito que acabei fazendo uma tese dessa tese que no fiz.

Finalmente, tomando o tema do no-feito de outra forma, no considero que se tenha

conseguido uma nova leitura que contribua para conformar uma viso particular sobre as
questes polticas nas polticas pblicas na agricultura, no Brasil, dando conta do desafio
estabelecido na Introduo. Acredito agora que essa expectativa inicial era pretensiosa demais
e irrealizvel em termos de inspirao criadora. No melhor dos casos, e remetendo
epigrafe de Plato que inaugura este trabalho, espero que para esta tese tenha sabido encontrar
fragmentos adequados nos discursos existentes, acrescentando a eles alguns trechos
compostos pessoalmente, combinando-os de forma harmoniosa num novo texto. O qual
desejo possa falar por si mesmo. Nunca houve um original. Na verdade, tudo o que sempre
fizemos e que eu tambm procurei fazer foi reescrever numa nova linguagem as questes
que so comuns a todos os autores.

12

Cabe aqui reproduzir uma das notas inicias da minha leitura de redes de poltica, no Captulo 5 , cuja releitura
agora chamou minha ateno para a necessidade deste comentrio que estou fazendo sobre a outra tese. Nessa
nota aparecem as obras que nesta tese serviram de base para a construo das leituras dos Captulos IV e V. Vai
a nota: Para desenvolver a anlise, se recorria tambm a dados de estudos relacionados ao tema, como os de
Cardoso (1975), Mueller C. (1982), Delgado, G. (1985 e 1988), Rezende Lopes (1988), Graziano da Silva
(1991), Soto (1992), Palmeira (1992 e 1994), Castro Santos et al. (1993), Ramalho Jr (1994) Lamounier (1994)
e Ortega, (1995), Palmeira e Leite (1998), todos eles j considerados aqui em captulos anteriores. Primeiro se
fazia uma reinterpretao sinttica dos dados apresentados por esses autores sobre a trajetria do setor pblico
agrcola luz da perspectiva de redes de poltica. Para depois examinar o momento mais recente dessa trajetria
correspondente democratizao dos anos 80 e 90, onde se detalhava a anlise ao incorporar a contribuio de
Lamounier (1994) fundada em Lowi (1972) sobre tipos de poltica e anlise de poder dos atores.
.

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