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DOSSI CAPITAIS DO URBANO

DE VOLTA AOS CAPITAIS PARA MELHOR

ENTENDER AS POLTICAS URBANAS
Eduardo Marques*

RESUMO

Este artigo constri o conceito de capitais do urbano a partir

das literaturas pertinentes, especificando seus tipos, peculiaridades de seus ciclos de valorizao e suas relaes com o
Estado e o espao urbano. Em seguida o artigo resenha criticamente as principais explicaes sobre a sua importncia
nas polticas urbanas, para terminar por discutir o seu papel na produo do espao das cidades brasileiras.
PALAVRASCHAVE: capitais; cidades brasileiras; empresas privadas;
polticas pblicas; Estado.

Back to Capitals to Better

Understand Urban Policies
ABSTRACT

This article develops the concept of urban capitals departing

from the relevant literatures, specifying their subtypes, cycles of valorization and their relations with the State and urban
space. Then the article reviews critically the most important explanations for their importance in urban policies, and
finishes by discussing their role in the production of space in Brazilian cities.
KEYWORDS: capitals; Brazilian cities; private companies; public policies;
state.

[*] Universidade de So Paulo, So

Paulo, So Paulo, Brasil. ecmarq@
uol.com.br

[1] O presente artigo (e uma parte

substancial deste dossi) faz parte de
uma investigao comparativa ampla
(politicadourbanocem.wordpress.
com) no Centro de Estudos da Me
trpole (CEM), que envolve tambm
a anlise de padres de governana,
construo de capacidades, circula
o de elites decisrias e criao de
instrumentos de polticas, entre ou
tras dimenses das polticas urbanas
em So Paulo.

Este artigo reflete sobre os capitais do urbano a partir

das contribuies dos estudos urbanos e da cincia poltica, de forma
a aprofundar nossa compreenso sobre a sua atuao na poltica e nas
polticas de nossas cidades. O assunto foi muito pouco tematizado
de forma detalhada no Brasil, com raras excees. A maior parte da
produo existente mobilizou arcabouos tericos antigos e distantes
desse objeto. Essa situao tem tendido a mudar recentemente, com
trabalhos focados no estudo dos agentes privados envolvidos com a
produo da cidade. No se trata de considerar algum tipo de predo
minncia a priori dos capitais sobre outros atores polticos ou sobre as
instituies polticas em geral na produo de polticas pblicas, mas
de especificar a sua importncia potencial e detalhar as caractersticas
de seus vrios tipos.1 O presente texto tem por objetivo estabelecer
os contornos de uma agenda de pesquisa, em parte perseguida pelos
artigos deste dossi, mas que no se esgota neles.
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O artigo se divide em trs partes, alm desta introduo e da con

cluso. Na seo que se segue, defino mais precisamente os capitais
que so objeto do artigo, especificando seus tipos. Em seguida, dis
cuto as principais explicaes para o lugar privilegiado e a influncia
potencial dos capitais, ou das empresas privadas, nas polticas estatais.
A terceira seo se debrua mais claramente sobre o Brasil, na tentativa
de especificar como os argumentos anteriores se desdobram para o
caso nacional. O resultado desse exerccio informa os artigos que se
seguem deste dossi.
ESPECIFICANDO O QUE ESTAMOS FALANDO: QUAIS CAPITAIS SO IMPORTANTES?

Parto da premissa de que os capitais representam um ator poten

cialmente muito importante para as polticas urbanas, o que no re
presenta uma novidade. Entretanto, algumas consideraes tericas
especificam essa afirmao. Em primeiro lugar, necessrio explicar
por que tematizlos como capitais, ao invs de empresas ou atores
privados. O uso do conceito explicita certa herana marxista, focada no
destaque a circuitos de produo/acumulao e insero destes em
economias polticas especficas, envolvendo no apenas dimenses
estritamente econmicas, mas tambm relaes sociais e de poder no
interior de formaes histricas concretas. Por outro lado, parto do
princpio de que a importncia dos capitais no deriva de elementos
sistmicos (ligados, por exemplo, a processos gerais de acumulao
ou a quaisquer funes, se que essas existem). Sua influncia na pro
duo de polticas se deve ao uso de recursos de poder e adoo de
estratgias polticas em conexo com vrios atores (e no apenas ca
pitais) cercados pelas instituies que produzem as polticas urbanas.
Isso me leva a rejeitar frontalmente a ideia da captura do Estado e a
absorver com destaque contribuies do pluralismo e principalmente
do neoinstitucionalismo. Adicionalmente, os recursos de poder e as
condies institucionais e relacionais no Brasil especificam tipos de
capitais com lgicas peculiares no contexto nacional que devem ser
levados em conta em anlises sobre o tema.
Tratase, portanto, de provocar um dilogo entre tradies diversas
e por vezes teoricamente irreconciliveis. O objetivo no a formula
o de uma construo terica em si, mas a construo de um arcabou
o analtico a partir do dilogo entre elas. Considerando esse dilogo,
peo pacincia aos leitores com uma certa polissemia conceitual ao
enquadrar o que empiricamente so empresas privadas orientadas
para o lucro em economias de mercado, porm nomelas de vrias
formas a nica maneira de no impor termos externos s literaturas.
Antes de tudo, preciso especificar o que est se considerando aqui
como capitais do urbano. Em economias de mercado, a maior parte
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dos capitais opera em cidades. Isso faz com que seja possvel discu
tir o lugar dos capitais que operam em cidades nos processos de acu
mulao de forma mais ampla, endereando perguntas do marxismo
urbano clssico, como o lugar da cidade no capitalismo do sculo xx,
ou, contemporaneamente, de que forma o capitalismo (ou certos ca
pitalismos diferenciadamente) molda a cidade.
Independentemente da relevncia ou no dessas perguntas, consi
derando os debates em que foram formuladas, elas no podem ser con
fundidas com as questes centrais do presente texto, associadas mais
claramente poltica e s polticas do urbano (e no apenas no urbano).
Elas dizem respeito influncia dos capitais nas polticas pblicas
urbanas, s condies e dinmicas polticas ligadas a essa influncia,
assim como sua variao, considerando tipos de capitais distintos.
Diferenciar esses dois conjuntos de questes pode parecer pouco
relevente ou mesmo antigo, mas acredito que seja central, pois uma
parte expressiva da literatura, ao menos nacional, confundiu essas per
guntas por dcadas, aplicando autores e argumentos que se dedicaram
s primeiras questes (como, por exemplo, Jean Lojkine, Manuel Cas
tells, David Harvey e mesmo Henri Lefebvre, que estava interessado
em outro conjunto ainda mais distante de questes) para o segundo
conjunto, relacionado explicao do Estado e de suas aes.
Para responder a esse segundo conjunto de indagaes mais es
pecficas, faz sentido partir da premissa de que se interessam real
mente por influenciar polticas urbanas os capitais que tm seus
circuitos de valorizao associados diretamente cidade. claro
que importa para empresas industriais que as cidades tenham con
dies de trfego e transportes minimamente capazes, mas pouca
diferena faz como isso alcanado com que tipo de combinao
entre transporte privado e pblico, como este ltimo provido, qual
a estrutura do sistema virio, ou como so as demais caractersti
cas da cidade e de suas polticas.
Diferentemente, para os capitais que tm seus processos de acu
mulao e lucratividade oriundos diretamente da produo da cidade,
as caractersticas e as polticas urbanas importam no detalhe. Isso in
clui as empresas de transportes e servios urbanos, as empresas cons
trutoras, as incorporadoras etc., mas tambm empresas financeiras,
holdings de vrios tipos, e empresas de apoio gesto do Estado e
execuo de polticas. As relaes e interaes entre, de um lado, es
ses capitais, suas atividades e estratgias de valorizao e, de outro, o
espao urbano e o Estado so fundamentais para a compreenso das
economias polticas do urbano. sobre esses setores que este artigo
se debrua, partindo da premissa de que so esses os capitais com inte
resses realmente urbanos e que se mobilizam de diversas formas para
influenciar as polticas em seu proveito.
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Entretanto, a ideia de capitais do urbano por demais genri

ca, sendo preciso detalhar o argumento pela especificao de quais
capitais e de que tipos. Algumas dimenses se apresentam como
centrais nesse esforo:
1) Que processos de valorizao esto envolvidos?
2) Quais so os seus mercados e como se relacionam com o Estado?
3) Como seus circuitos de produo se relacionam com o espao?
Considerando esses elementos, configuramse vrias economias
polticas relacionadas com certos mercados associados a distintas or
ganizaes, instituies e empresas. Gostaria de sugerir que ao menos
quatro conjuntos de capitais devem ser diferenciados.
Um primeiro grupo de capitais inclui o capital incorporador, cuja
lgica de valorizao j foi analisada pela literatura. Nesse caso, os
ganhos vm da sobrevalorizao da terra pela mudana de uso, visto
que a terra urbana no tem preo de produo e um bem irreprodu
tvel. Nas cidades, usos (atuais e potenciais futuros) e localizaes
esto associados intrinsecamente, pois terra urbana no s subs
trato, mas tambm localizao.2 No caso dos capitais incorporado
res, grandes sobrelucros so gerados mediante a aquisio da terra
pelo preo do uso corrente e a venda futura ao preo do uso transfor
mado. Por essa razo, a localizao central para esses circuitos de
valorizao, assim como o acesso terra. Os produtos so vendidos
no mercado, mas as suas caractersticas, assim como a terralocali
zao, so impactadas muito fortemente pela regulao do Estado.3
Isso politiza esse mercado, mesmo no sendo o Estado um grande
comprador do que produzido. Outra dimenso em que o Estado
est envolvido diz respeito competio por terra urbana com os
capitais incorporadores. Se, por um lado, o grau de concentrao das
terras disponveis nas mos do Estado influencia a sua capacidade
de fazer polticas urbanas, tambm altera, por outro, os graus de
liberdade (e os patamares de lucratividade) dos capitais do setor na
promoo de empreendimentos.
Um segundo conjunto envolve os capitais associados ao forne
cimento de servios pblicos. Os exemplos incluem as tradicionais
contrataes de empresas privadas para a prestao de servios de
transporte pblico e limpeza urbana, mas mais recentemente in
cluem verses radicalizadas, como concesses urbansticas de reas
inteiras, como na rea do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, em
que a concessionria prover os servios urbanos e a zeladoria por
quinze anos e as concesses dos servios de nibus e limpeza urba
na.4 Nesse caso, o Estado um dos nicos compradores (tratase de
um oligopsnio), o que torna os mercados intensamente politiza
dos. A localizao no tende a ser um elemento central e os servios
tendem a operar como fluxos, mas ancorados em feies espaciais,

[2] Whitaker, 2015.

[3] Marques, 2013.

[4] Sarue, 2016.

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[5] Lascoumes; Le Gals, 2007.

[6] Campos, 2016.

como a necessidade de garagens de nibus ou estaes de transbor

do de resduos. O espao, portanto, interfere na lucratividade, mas
no a sua origem, diferentemente dos capitais incorporadores j
citados. A localizao e as espacialidades da poltica nesse caso tm
tambm carter menos inercial e cristalizado do que no caso ante
rior. A fonte de lucratividade o fundo pblico, e os seus patamares
tm direta associao com a regulao estatal sobre a prestao. Esta
se estrutura como um semimonoplio natural, envolvendo uma sig
nificativa assimetria de informaes entre o regulador (o Estado) e
os regulados (as empresas). As lucratividades dependem ainda cen
tralmente dos formatos de remunerao, se por unidade do servio
(por exemplo, passageiro transportado, viagem realizada, domiclio
esgotado, quilo ou volume de resduos coletados) ou por perodo de
prestao, ou ainda por ressarcimento dos custos do servio presta
do, acrescido de remunerao proporcional.
A assimetria de informaes e as formas de remunerao tor
nam a regulao da prestao privada nesses setores amplamente
dependente de instrumentos de poltica pblica, 5 com vrias con
sequncias. Por um lado, o crescimento recente de instrumentos
disponveis para polticas urbanas fez crescer um mercado priva
do fornecedor de servios e produtos de sistemas de bilhetagem
eletrnica e processamento de informaes em transporte pblico
a iluminao e sinalizao inteligentes. Por outro lado, a existn
cia de ferramentas tem melhorado as condies para a regulao da
prestao de servios pela reduo das assimetrias de informao.
Exemplo disso o melhor controle sobre os fluxos de veculos e pas
sageiros de transporte pblico, possibilitado pela associao entre
gps e bilhetes eletrnicos de integrao.6
Um terceiro conjunto inclui o setor de construo civil em si, incluin
do tanto edificaes quanto infraestruturas ou obras pblicas em geral.
A fonte de remunerao aqui um lucro de tipo industrial, associado
produo de uma mercadoria (fixa no espao e construda sob enco
menda) a obra. Novamente o Estado o principal comprador, em
bora nesse caso de forma no oligopsnica, visto que atores privados
tambm participam como compradores. O preo e a qualidade dos
produtos, entretanto, so fixados internamente pelo Estado. Assim
como no grupo anterior, isso gera grandes incentivos para que atores
privados entrem no Estado e neles influam, explicando em parte por
que a corrupo endmica no Brasil nesses setores. A terra e a locali
zao no so questes centrais, visto que o Estado as soluciona antes
que se inicie o processo de produo.
Por fim temos os capitais associados prestao de servios de con
sultoria, apoio gesto e gerenciamento do prprio Estado nas polticas
urbanas. Essas atividades tradicionalmente representavam o centro
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das aes de agncias e burocracias estatais, mas em perodo recen

te tm sido crescentemente contratadas com empresas privadas.
A exemplo dos dois casos anteriores, o Estado um dos nicos
compradores, o que tambm d contornos fortemente polticos a
esse mercado. Tratase da prestao de um servio ao prprio Es
tado (e no pelo Estado, como nos servios urbanos) e de natureza
intelectual (diferentemente das atividades de construo). Por essa
razo, a remunerao proporcional extenso e complexidade dos
servios prestados e inversamente proporcional capacidade do
Estado de exercer os seus papis sociais clssicos de planejamento,
organizao de atividades e programas e regulao. Para esse tipo de
capital, entretanto, o espao e as localizaes so irrelevantes, visto
que o produto imaterial. A centralidade dos elementos tcnicos na
licitao desse tipo de servio gera um mercado muito fechado nesse
caso, visto que existem sempre poucas empresas com capacitao
prvia. Esse caso especialmente interessante, pois o objeto da con
tratao pelo Estado que executado pelo agente privado parte
muitas vezes das prprias capacidades regulatrias.7 As empresas
de gerenciamento originrias das obras de construo pesada, mas
hoje to comuns em polticas urbanas como habitao, saneamento
e meio ambiente, so exemplos desse tipo de capital.
O Quadro i resume essas caractersticas.
Evidentemente, empresas individuais e grupos empresariais
podem ocupar os papis de vrios tipos de capitais ao mesmo tem
po, mas, quando o fazem, incorporam e acumulam suas racionali
dades respectivas.

[7] Pulhez, 2016.

QUADRO 1
Caractersticas dos principais capitais do urbano
Tipo de capital

Estado

Espao
(localizao e fluxos)

Origem da
valorizao

Mercado

Onde pressiona
politicamente ou opera

Capital incorporador

S regulador

a origem da
valorizao

Mudana de
uso no espao

Concorrencial

Aprovao de regras
e sua aplicao

Capitais dos servios

nico
comprador

Afeta a
rentabilidade

Acesso ao
fundo pblico

Oligopsnico

Licitaes e definio
e operao dos servios

Construo civil
(eq., infra e edif. pblicas)

Um comprador
entre outros

Indiferente

Acesso ao
fundo pblico

Oligoplico

Licitaes e
fiscalizao das obras

Gesto e consultoria

Substitudo,
em parte

Indiferente

Acesso ao
fundo pblico

Oligopsnico

Licitaes e
medio dos servios

Fonte: elaborao do autor.

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MAS COMO E POR QUE OS CAPITAIS TM INFLUNCIA SOBRE AS POLTICAS?

[8] Marques, 1997.

A prxima questo a especificar de que forma esses capitais in

fluenciam as polticas pblicas urbanas. Sem ter a ambio de discutir
aqui o lugar dos atores polticos nas teorias do Estado,8 apenas locali
zo os principais argumentos a respeito dos capitais em polticas.
Marxismo

[9] Marx; Engels, 1987, p. 36.

[10] Marx, 1982, p. 125.

[11] Poulantzas, 1977, p. 14.

[12] Poulantzas, 1977, p. 123.

Os argumentos mais disseminados sobre a importncia de em

presas privadas so oriundos do marxismo. Essa perspectiva nos traz
importantes insights sobre os circuitos de valorizao e processos
econmicos e polticos, mas essa interpretao foi sempre fortemente
estruturalista e ligada captura do Estado, no deixando muito espa
o terico para a contingncia. Nesse sentido, construiuse uma rela
o ambgua com a agncia social, que ao mesmo tempo valorizada
como lutas, mas que nunca se tornam realmente efetivas, devido ao
peso das estruturas.
Na primeira das duas distintas formulaes clssicas de Marx, o
Estado aparece como nada mais do que uma comisso para adminis
trar os negcios coletivos de toda a classe burguesa.9 Embora se trate
de um manifesto, a preponderncia das caractersticas estruturais da
captura do Estado sob o capitalismo e uma agncia sobredeterminada
por processos macrohistricos so onipresentes nos textos clssicos
do marxismo, em especial os econmicos. A segunda viso est con
tida nos chamados textos polticos, em que o Estado aparece como
arena ocupada pelas fraes de classe vencedoras de lutas concretas,
integrando agncia social e contingncia poltica. Marx destaca a com
plexificao das instituies estatais e reconhece os seus interesses,
mas ao final recusa a autonomia: [] o poder do Estado no flutua
no ar. Bonaparte representa uma classe [] os camponeses detentores
de parcelas.10 Naquele caso histrico especfico, aquela classe era de
sorganizada, no influa eleitoralmente e estava ausente da anlise at
aquele momento. A meu ver, a sua mobilizao na anlise representou
um artifcio para manter intacta a ideia de captura estrutural.
O prximo momento de ateno privilegiada do marxismo ao
Estado aconteceu nos anos 1960 e 1970. Os mesmos dois polos ex
plicativos processos de acumulao e luta de classes voltaram
a estruturar os modelos tericos (diferentes) elaborados por Nicos
Poulantzas. Em sua verso estruturalista, o Estado seria definido por
sua funo de isolar o poltico e manter a unidade, garantindo a deter
minao, em ltima instncia, da estrutura do todo pelo econmico,11
sendo os agentes apenas suportes de estruturas.12 Em sua produo
posterior, diferentemente, o Estado apresentado como a condensa
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o material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe,

que se cristalizariam em sua estrutura.13 A ideia do Estado como arena
ocupada pelos politicamente vitoriosos ressoa a segunda interpreta
o de Marx, mas tambm curiosamente similar do pluralismo a
partir dos anos 1950. Em todas elas, o Estado seria um espao vazio, ao
invs de um complexo de organizaes imersas em disputas polticas
e portadoras de interesses e recursos prprios de poder.
A literatura marxista urbana dos anos 1960 e 1970 seguiu compre
enso similar, tanto em clssicos da sociologia como Castells e Lojki
ne quanto em Harvey na geografia.14 Mesmo quando a explicao mo
bilizava atores polticos e econmicos, a poltica (e o Estado) acabava
sobredeterminada. Esse raciocnio aparece mesmo na interessante
discusso de capitais especficos de Harvey muito influente nos
estudos urbanos nacionais. Para ele, mesmo que haja diversos agentes
pressionando o Estado,
o capital em geral no pode suportar que o desfecho das lutas [] seja
determinado simplesmente pelos poderes relativos do trabalho, dos apro
priadores da renda e da frao dos construtores. Este precisa, periodi
camente, [] produzir desfechos que sejam favorveis reproduo da
ordem social capitalista.15
O capital em geral e os interesses sistmicos embasam a captura,
tornando os atores polticos e as to citadas lutas sem importncia,
visto que j sabemos o seu desfecho.
Os tericos marxistas do final dos anos 1970 e dos anos 1980,
entretanto, focaram sua ateno em mecanismos que poderiam ex
plicar a captura. Uma primeira explicao mobilizou argumentos
ligados s elites. Para Ralph Miliband, o lugar privilegiado dos capi
talistas estaria na socializao comum das elites econmicas e po
lticas, gerando convergncia de vises de mundo e de perspectivas
quanto s polticas a serem adotadas.16 Nessa mesma linha seguiu
William Domhoff, acrescentando os efeitos de convergncia pro
duzidos por inmeras outras instituies sociais, como as univer
sidades, os clubes e as instituies polticas como os partidos.17 Na
literatura nacional, a recuperao terica de Codato e Perissinotto
tambm aponta nessa direo.18
Outro mecanismo estaria na maior facilidade da ao coletiva dos
capitalistas, quando comparada com a dos trabalhadores. A ao co
letiva dos primeiros partiria de interesses objetivos, alm da concen
trao das unidades de capital em indivduos singulares, enquanto
as demandas e aes dos trabalhadores deveriam ser construdas em
aes coletivas.19 Para outros, a teia de propriedade entrecruzada das
empresas coordenaria os interesses de classe.20

[13] Poulantzas, 1985, p. 130.

[14] Castells, 1983; Lojkine, 1981;

Harvey, 1982.

[15] Harvey, 1982, p. 12.

[16] Miliband, 1972.

[17] Domhoff, 1979.

[18] Codato; Perissinotto, 2011.

[19] Offe, 1984.

[20] Useem, 1983.

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[21] Offe, 1984; Block, 1992.

[22] Elster, 1989.

Outros autores acrescentaram que o Estado no capitalismo seria

sempre dependente do capital para a construo do fundo pblico,
sendo do seu interesse promover polticas que ajudassem a acumu
lao econmica. Esse argumento sugere que o desenrolar das lutas
em torno das polticas se cristalizaria no prprio corpo do Estado,
gerando processos de seletividade estrutural para o futuro, incluin
do regras formais e organizaes, mas tambm a participao de ca
pitalistas no corporatismo.21
Esse deslocamento na direo dos mecanismos certamente evi
ta raciocnios funcionalistas,22 porm no me parece que explique
a captura, mas as maiores probabilidades de vitria dos capitalistas,
quando comparados com outros grupos sociais. Essa interpretao
tambm pode ser alcanada a partir de outras premissas tericas, mas
produz o problema (comum ao pluralismo) de reduo dos interesses
do Estado a grupos externos a eles (os capitalistas, nesse caso). E, para
entendermos as causas da influncia dos capitais, a captura e a nfase
na acumulao em geral mais ocultam do que relevam.
Pluralismo

[23] Hunter, 1953; Dahl, 1961.

[24] Lasswell, 1936.

[25] Lindblom, 1979.

A segunda perspectiva importante a analisar o pluralismo.

Desde os debates com a teoria das elites nos anos 1950, que ti
nham as cidades como seu foco principal,23 os interesses privados
tiveram sua ao e importncia reconhecidas como grupos de in
teresse. A produo de polticas corresponderia a quem fica com
o qu, quando e como na formulao clssica, 24 mas os atores
privados eram considerados como quaisquer outros atores, mobi
lizados segundo seus interesses e de forma proporcional inten
sidade desses interesses.
Apenas nos anos 1970, formulaes tericas pluralistas de des
taque comearam a ressaltar a desproporo de recursos de poder
entre os atores, sugerindo uma maior probabilidade de vitria para
atores empresariais privados.25 A classe poltica tambm entrou
aqui com fora, inclusive com mltiplas conexes com os atores pri
vados, mas as burocracias e instituies estatais permaneceram qua
se completamente fora do campo de anlise. A vitria em disputas
polticas dependeria da construo de aes coletivas ou estratgias
individuais, sempre envolvendo ao poltica concreta, analisvel,
ao invs de qualquer tipo de captura estrutural. Em contrapartida,
assim como no marxismo, o Estado continuava sendo considerado
como uma casca vazia a ser preenchida pelos grupos vencedores das
disputas polticas, apesar de nesse caso estas serem consideradas
contingentes e ligadas s dinmicas eleitorais e ao funcionamento
das instituies nas democracias.
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Economia poltica urbana

Nos anos 1970 e 1980, a literatura urbana produziu modelos so
bre o poder na cidade que guardaram especial protagonismo para as
empresas privadas. Em primeiro lugar, Harvey Molotch sustentou
que, considerando os parcos recursos disposio das elites polti
cas locais norteamericanas produzidos pelo seu federalismo fiscal,
no restaria outra estratgia a prefeitos e polticos locais seno re
correr ao apoio e ao financiamento do setor privado para a proviso
de polticas.26 Isso produziria um vis nas polticas urbanas, geran
do uma grande quantidade de projetos de renovao urbana lidera
dos por arranjos institucionais em que as empresas de produo do
ambiente construdo, especialmente incorporadoras e construtoras,
teriam grande proeminncia, inclusive com poder decisrio. O au
tor nominou esse modelo de mquina de crescimento, compreen
dida aqui quase como uma armadilha da qual seria muito difcil para
as elites polticas locais escapar.
Alguns anos mais tarde, Clarence Stone organizou a ideia dos re
gimes urbanos a partir das explicaes anteriores de Stephen Elkin e
de uma crtica ao modelo pluralista.27 Para ele, o pluralismo erraria ao
considerar o poder como uma dimenso associada apenas a controle
e mando. Para ele, o poder estaria associado capacidade de realizar
projetos e polticas. Como em economias de mercado grande parte
dos recursos est nas mos do setor privado, o poder poltico depen
deria da capacidade de mobilizar tais recursos e liderar polticas ba
seadas em coalizes entre atores pblicos e privados. Estas, contudo,
no seriam apenas baseadas nos interesses dos atores privados, mas
tambm nos dos eleitorados das elites polticas, assim como nos das
burocracias responsveis pela produo concreta de polticas. Nes
se sentido, dependendo de condies locais, as coalizes poderiam
impulsionar vrias agendas e polticas diferentes, desde mquinas de
crescimento (para ele regimes de desenvolvimento) at antigrowth
machines (regimes de preservao). A exemplo de modelos anterio
res, o Estado em si permaneceria pouco tematizado, embora nesse
caso no houvesse imperativo terico para sustentar a sua irrelevncia.

[26] Molotch, 1976.

[27] Stone, 1993; Elkin, 1985.

Novos atores, novos arranjos e governana

Aps os anos 1980, novos arranjos de produo de polticas se dis
seminaram internacionalmente com a presena de atores privados e
do terceiro setor na proviso de polticas, privatizao ou concesso
de servios existentes, assim como em diversas formas de parceria.
Uma ampla literatura tem investigado esses formatos, com diversas
posies contrrias e favorveis.28 No cabe aqui discutir em detalhes

[28] Pierre, 1998; Raco, 2014; Da

vies, 2003.

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[29] Davies, 2003.

[30] Raco, 2014.
[31] Lowndes, 2001.

[32] Le Gals, 2011. Para o caso brasi

leiro ver Marques, 2013.

como essa literatura tem destacado a poltica em novas configuraes,

mas em todos os casos reafirmada a importncia dos capitais do
urbano na formulao e implementao de polticas, por vezes com
reduo do controle pblico29 ou democrtico.30 Vivien Lowndes, por
outro lado, acrescentou a esse campo o efeito das instituies, dos
formatos de polticas e dos atores estatais, construindo importantes
pontes com o neoinstitucionalismo histrico.31
A categoria que permite enquadrar esses padres de forma mais
ampla a ideia de padres de governana, entendidos com os conjun
tos de atores (estatais e no estatais), padres de relao de diversos
tipos (legais e ilegais, formais e informais) e instituies que subja
zem aos processos de produo de polticas.32 Por um lado, essa ideia
amplia o foco dos estudos das polticas do prprio governo, o que se
pode considerar um ganho analtico em si, independentemente da
existncia de novos formatos institucionais recentes. Por outro, per
mite a incorporao nas anlises de dimenses informais e mesmo
ilegais que efetivamente caracterizam as dinmicas polticas, mas que
ficam de fora de perspectivas mais tradicionais. Entre os atores a con
siderar, merecem destaque os capitais envolvidos com a produo da
cidade, embora seja um problema emprico especificar quais so os
capitais mais importantes em cada caso e de que forma fazem valer a
sua influncia, gerando uma instigante agenda de pesquisa.
Formas de ao poltica e relaes entre atores

[33] Fiorina, 1977.

A chave para a construo de pontes entre essas tradies est em

centrar a ateno na ao poltica e nas relaes entre atores consi
derados, ao invs de insistir nas diferenas tericas da descrio dos
atores em si e de seus supostos papis. Nesse particular, a ideia de
padres de governana pode fornecer um enquadramento terico
flexvel sobre o ambiente no interior do qual acontecem as intera
es entre capitais e demais atores.
Na tradio norteamericana, to prxima do pluralismo, inte
raes como acesso, presso e influncia foram enquadrados como
lobby, individual ou coletivo, no interior de instituies, principalmente
legislativas. Ainda nos Estados Unidos, a associao entre congres
sistas interessados em ganhos em seus redutos, burocratas que visam
aumentar suas polticas e eleitores (distritos eleitorais) demandantes
de benefcios localizados geraria os chamados tringulos de ferro,33
causando expanso do gasto pblico em polticas particularistas. Na
tradio europeia, diferentemente, os partidos polticos seriam os vei
culadores de interesses em formas associativas e representativas di
versas. Em nvel nacional, essas formas de representao de interesses
levaram a grandes acordos no mbito da sociedade e ao corporatismo.
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Localmente, persistiram mobilizaes e ao individual no interior de

coalizes e redes frente aos governos das cidades.34
A literatura brasileira acrescentou a ideia de anis burocrticos de po
der crculos de interessados [] que cortavam perpendicularmente e
de forma multifactica a pirmide social, ligando [] segmentos do go
verno, da burocracia, das empresas, dos sindicatos.35 Esses anis expli
cariam a seletividade dos interesses representados nas polticas desde o
perodo democrtico populista at o regime militar. Edson Nunes, por
outro lado, sustentou que, em momentos distintos, diversas gramticas
regularam as relaes entre pblico e privado no pas, como o clientelis
mo, o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de
procedimentos.36 Mais recentemente, Lazzarini demonstrou a presena
e permanncia de entrelaamento entre grupos privados e agentes esta
tais, mesmo aps as privatizaes dos anos 1990.37
Em trabalhos anteriores, defendi que a interpenetrao de atores
pblicos e privados na produo de polticas passaria por redes so
ciais construdas ao longo da formao histrica dos setores de po
lticas e de suas comunidades profissionais, assim como das trajet
rias dos indivduos. No interior desse tecido relacional do Estado,
vnculos de diversos tipos, intencionais e no intencionais, pessoais
e institucionais, legais e ilegais, construiriam uma teia ampla e hete
rognea entre atores, organizaes e indivduos do/no pblico e do/
no privado.38 Os vnculos seriam menos intencionais e mais dura
douros do que na ideia de anis burocrticos e poderiam coexistir
com instituies especficas como as do lobby norteamericano e do
corporatismo europeu. Os atores privados teriam papel potencial
de destaque por seus recursos de poder, mas sua ao dependeria de
suas estratgias/aes (coletivas ou individuais) e das posies que
ocupam em tal tecido relacional, e no apenas de suas posies de
riqueza, status e em organizaes.
Sumarizando, a ao poltica dos grupos privados foi tematizada
em um contnuo desde ao de classe (em sentido estrutural) at ao
individual, passando por representao corporativa individual ou co
letiva no interior de redes de relaes pessoais ou organizacionais. Na
verdade, exceto pela considerao da captura (que ao mesmo tempo
explica a dominao de classe e torna qualquer outra forma irrelevan
te), essas formas de ao podem se combinar no interior dos ambien
tes relacionais e institucionais em que se inserem,39 dando forma e
contedo aos padres de governana discutidos anteriormente.
MAPEANDO O LUGAR DOS CAPITAIS DO URBANO NAS POLTICAS NO BRASIL

[34] Le Gals, 2011.

[35] Cardoso, 1970, p. 151.

[36] Nunes, 1997.

[37] Lazzarini, 2011.

[38] Marques, 2003.

[39] Por exemplo, o declnio da re

presentao corporativa pode acon
tecer junto com uma maior presena
de aes individuais no interior de
redes pessoais e/ou organizacionais
(Le Gals, 2011).

A conformao histrica dos campos de polticas d origem a

diferentes conjuntos de atores, padres de relaes, recursos de
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[40] Lessa; Dain, 1982.

[41] Marques, 1995; Campos, 2016;

Ralize, 2016.

[42] Uma referncia comparativa

interessante para isso est na ideia
dos tipos de capitalismo urbano de
Lorrain, 2002.

[43] Camargos, 1993.

[44] Lazzarini, 2011.

[45] Rangel, 1987.

poder e instituies. Em cada pas, cidade e momento essas di

ferentes configuraes especificaro a importncia potencial dos
atores privados.
No caso brasileiro, a formao histrica do Estado e a constituio
dos atores polticos e econmicos deram grandes recursos de poder
s empresas privadas, ao mesmo tempo que tornavam o Estado e suas
instituies o mais importante ator na produo de polticas. Em uma
aparente contradio, portanto, as empresas so muito importantes,
e ao mesmo tempo fracas e dependentes do protagonismo estatal. O
Estado, por seu lado, est sempre presente e concentra recursos e ca
pacidade decisria, mas depende do setor privado e nele se apoia para
inmeras de suas atividades. Isso ocorreu mesmo no auge do prota
gonismo desenvolvimentista durante a ditadura militar. Carlos Lessa
e Sulamis Dain sugeriram que, na formao do capitalismo nacional
a partir de 1930, enquanto o Estado se dedicou produo de bens
intermedirios e infraestrutura e os capitais estrangeiros se fixavam
na indstria da transformao, os capitais brasileiros se implantaram
na indstria da construo e nas casas bancrias.40 Na verdade, um
cenrio similar j se verificava no caso das cidades desde a virada do
sculo xx. Enquanto capitais nacionais de origem estrangeira davam
impulso produo industrial, capitais nacionais da economia cafeei
ra se urbanizavam para constituir empresas de servios urbanos (en
campadas por concessionrios estrangeiros logo depois), assim como
empresas de produo imobiliria, de construo e de loteamentos,
que permaneceriam nas mos de nacionais.41 O legado histrico bra
sileiro reservou para os capitais da construo e da produo da cidade
um papel econmico de destaque, assim como um porte significativo
dentre as empresas privadas nacionais.42
Esse legado foi intensificado com a expanso de infraestrutura
a partir dos anos 1950 (estradas, hidreltricas, portos, aeroportos),
criando um amplo mercado para empresas de construo pesada.
Nesse sentido, no exagero afirmar que o Estado foi o grande produ
tor desses setores econmicos (a incluindo empresas e comunidades
profissionais) atravs de dcadas de contrataes macias e continua
das.43 Evidentemente, esses setores viabilizaram uma grande parte da
estratgia de desenvolvimento, em uma relao quase simbitica. Em
perodo recente essa associao vem se reconfigurando em termos de
formato e participao respectiva, mas de forma alguma se rompeu.44
Assim, os capitais de servios e construo do ambiente constru
do dependeram de contrataes do Estado desde o final do xix, em
bora de forma varivel. O papel do setor privado variou historicamen
te, considerando os ciclos da economia internacional e a insero do
Brasil nesta ltima,45 assim como do desenvolvimento de capacida
des estatais procedimentos, agncias e burocracias , e interesses
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privados e comunidades profissionais engenheiros, construtoras,

fabricantes de equipamentos e materiais, nacionais e locais.46 Nesse
sentido, o setor privado se envolveu desde cedo na produo direta
de polticas urbanas, o que em princpio no difere da experincia in
ternacional. LeviFaur denomina metaforicamente essas atividades
de execuo direta de row (remar) das polticas, diferenciandoas
das capacidades estatais de regulao das polticas steer (manejar
o leme).47 O autor sustenta que na segunda metade do sculo xix
o setor privado fazia tanto row quanto steer, mas o desenvolvimento
de capacidades estatais teria levado incorporao, nos pases cen
trais, da maior parte de ambas as tarefas pelo Estado entre o primeiro
psguerra e os anos 1970. Desde ento, o row das polticas foi cres
centemente repassado para o setor privado, enquanto as atividades de
steer estatal se multiplicaram e cresceram em complexidade.
Vale acrescentar, entretanto, que a ideia de steer deve ser detalhada
para que tenhamos maior preciso. A regulao inclui ao menos trs
tipos de atividades: fiscalizar condies contratuais de servios pbli
cos executados por privados; dar parmetros e limites para atividades
privadas; e, finalmente, realizar as atividades de organizao/admi
nistrao do prprio Estado (um certo row para o steer). Veremos
mais adiante que essa distino fundamental para entender melhor
a diviso de tarefas entre Estado e setor privado em nossas cidades.
No caso brasileiro, o setor privado sempre ocupou papel importan
te nas polticas urbanas, executando tarefas especficas sob contrato,
contratadas por agncias locais da administrao direta dos anos 1920
aos 1960 e mais tarde por empresas pblicas entre os anos 1960 e os
2000.48 Por outro lado, as elites locais sempre estiveram ligadas exe
cuo de servios de construo, incorporao e produo da terra, em
especial em pequenos municpios, onde a imbricao local entre as elites
polticas e econmicas traz memria os argumentos levantados pela
teoria das elites e por um certo marxismo.49 Recentemente, tem ocor
rido um esforo mais claro de construo de capacidades de regulao
(steer) sobre o setor privado contratista, concessionrio ou parceiro, na
proviso de servios urbanos como transportes pblicos e limpeza urba
na (o primeiro sentido de steer definido acima).50 Algo similar pode ser
afirmado acerca do crescimento das polticas de controle estatal sobre
aes privadas como trnsito e promoo imobiliria (o segundo senti
do de steer).51 Por outro lado, diversificase (e ampliase) a participao
privada no controle decisrio das polticas em um contnuo que vai de
concesses urbansticas e privatizaes de ativos em um lado,52 pas
sando por parcerias e concesses53 at as simples (e tradicionais) con
trataes de execuo. Mesmo na proviso de bens em que a execuo
tradicionalmente j era privada mediante contrato de execuo, como na
habitao popular, a autonomia do setor privado na implementao se

[46] Marques, 2003; 2013.

[47] LeviFaur, 2005.

[48] Marques, 2013.

[49] Hunter, 1953; Miliband, 1972.

[50] Campos, 2016; Ralize, 2016; De

Paula, 2014.

[51] Requena, 2014; Hoyler, 2014.

[52] Sarue, 2016.

[53] Campos, 2016; Ralize, 2016; De
Paula, 2014.

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54] Shimbo, 2016; Marques; Rodri

gues, 2013.

[55] Pulhez, 2016.

[56] Arretche, 2012.

ampliou com programas como cartas de crdito ou o Minha Casa Minha

Vida.54 Adicionalmente, atividades de organizao e gesto interna ao
Estado (o terceiro sentido de steer) que tradicionalmente eram realiza
dos pelas agncias e burocracias estatais so contratadas mais e mais
com gerenciadoras e consultoras de diversos tipos.55
Adicionalmente, os capitais do urbano tendem a acumular muito
poder poltico devido a suas conexes com a classe poltica, conside
rando o seu destaque econmico. Isso ocorre atravs de corrupo
associada a obras e outros contratos pblicos, como j vastamente
demonstrado em inmeros escndalos polticos, mas tambm de for
ma oficial pelo financiamento de campanhas polticas. A escala dos
capitais do urbano e as suas conexes os tornam centrais no financia
mento de campanhas eleitorais locais e nacionais, o que lhes compra
acesso e aumenta a capacidade de influncia.
Todos esses argumentos poderiam nos levar a considerar a apli
cao do modelo das mquinas de crescimento para o caso brasilei
ro. Acredito, entretanto, que a sua utilizao equivocada, devido
presena entre ns de um arranjo federativo muito diverso do nor
teamericano. Desde a redemocratizao, as polticas pblicas bra
sileiras foram fortemente reestruturadas, tendo a diviso de compe
tncias entre nveis de governo como um eixo central.56 Em termos
fiscais, apesar de o desenho anterior Constituio de 1988 ter sido
mantido em seus traos gerais, operouse um aumento substancial
dos recursos disponveis localmente, em parte por transferncias
automticas associadas prestao de servios e programas, que
cresceram no interior de sistemas de polticas com destinao es
pecfica (earmarked). Esse modelo no gera especificamente in
vestimentos em polticas urbanas, visto que a presena federal no
seu financiamento pequena (diferentemente das polticas sociais),
criando uma escassez continuada de recursos. Entretanto, a presen
a de recursos federais para vrias polticas libera recursos arreca
dados localmente para polticas urbanas e reduz substancialmente
o efeito de dependncia dos governos locais aos capitais nacionais,
como no raciocnio da growth machine norteamericana.
Por outro lado, razovel argumentar que o financiamento elei
toral e as mltiplas associaes entre elites polticas locais e pro
dutores do urbano amalgamam interesses em coalizes polticas e
econmicas orientadas realizao de polticas. Os resultados des
tas, entretanto, so diferentes dos gerados pela armadilha fiscal da
growth machine. Enquanto nesta a promoo de renovao urbana e
o nexo com os capitais incorporadores esto no centro, no modelo
brasileiro a obteno de contratos pblicos para obras e servios
parece ser o interesse principal. Os interesses da incorporao imo
biliria certamente esto presentes, mas o acesso ao fundo pblico
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 predominante nas estratgias, inclusive pela menor centralidade

dos fluxos associados s renovaes urbanas nacionais, quando
comparadas com as dos pases centrais. Se existe alguma mquina
nas coalizes urbanas do Brasil, ela est mais ligada execuo de
obras e contratao de servios do que captura de valorizaes
fundirias produzidas por polticas. Os capitais, portanto, so mui
to importantes, mas so tambm dependentes e imbricados com a
centralidade do Estado, de forma a acessar o fundo pblico.
Um ltimo elemento a destacar diz respeito importncia da
terra urbana (e da sua propriedade) no Brasil historicamente. Desde
muito cedo na urbanizao brasileira, a terra e a sua propriedade
foram centrais em termos polticos e sociais, considerando o seu
lugar na produo e acmulo da riqueza.57 Isso em parte efeito da
centralidade dos capitais do urbano e de suas imbricaes com as
elites locais, mas tem tambm um importante elemento que opera
na escala dos indivduos, em praticamente todos os grupos sociais.
Historicamente, os grupos sociais mais ricos foram impulsionados
para o entesouramento com a terra na busca de ativos reais, conside
rando a fragilidade dos mercados financeiro e bancrio. Por razes
diversas, mas resultados similares, os grupos mais pobres e as cama
das mdias tambm foram empurrados para a propriedade (da habi
tao a clssica casa prpria), nesse caso em busca de estabilidade
e de forma a combater a precariedade dos mercados de trabalho e das
polticas de proteo. O resultado geral foi a disseminao genera
lizada da propriedade da casa e/ou da terra no Brasil como forma de
acesso moradia, mesmo que em muitos casos de maneira ilegal
ou irregular. Portanto, se a realizao de polticas de planejamento
territorial ativo e de regulao dos usos e das valorizaes da terra
j importa usualmente na imposio de perdas a grupos especficos,
no caso brasileiro isso alcana quase todos. Como consequncia,
esse tipo de polticas enfrenta grandes resistncias, no apenas dos
capitais do urbano, mas dos mais variados grupos sociais.
Por essa razo, capitais do urbano sempre se fazem presentes nos
processos de deciso e na implementao de polticas entre ns. Isso
acontece raramente em institucionalidades participativas como con
selhos, ainda mais raramente por representao corporativa, e comu
mente por ao individual no interior do tecido relacional do Estado.
Recentemente, a participao privada aumentou ainda mais com no
vos formatos institucionais (como parcerias), assim como no interior
do prprio Estado, com cada vez mais servios contratados externa
mente. Por outro lado, o governo local, ao menos em So Paulo, vem
aumentando fortemente as capacidades de regulao da ao privada,
atravs de novas instituies, agncias, procedimentos e instrumen
tos de polticas, como veremos neste dossi. Esses processos tm ao

[57] Maricato, 2011.

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mesmo tempo reconfigurado as relaes entre pblico e privado e re

colocado a aparente contradio da mtua presena forte do Estado e
dos capitais em nossas polticas urbanas, mas agora de maneira mais
prxima descrio do capitalismo regulatrio.
GUISA DE CONCLUSO

Sumarizo aqui os principais argumentos levantados, menos

para concluir, e mais com o intuito de abrir caminhos em uma
agenda de pesquisa sobre os capitais do urbano na produo das
polticas do urbano.
O artigo defendeu em primeiro lugar ser central incorporar os capi
tais aos estudos de polticas do urbano, mas considerando em especial
os capitais que denomino capitais do urbano, envolvidos com a produ
o do ambiente construdo, ao invs do capital em geral ou empresas
privadas genericamente. A especificao desses atores como capitais
tem por objetivo destacar a centralidade dos seus processos de produo
e valorizao (para alm de meramente suas estratgias empresariais),
assim como trazer para o centro da anlise a economia poltica desses se
tores, incluindo dimenses econmicas, mas tambm polticas e ligadas
dinmica das polticas pblicas. Esses atores so considerados impor
tantes devido aos recursos de poder que controlam e sua capacidade de
influncia atravs de mecanismos descritos pela literatura.
Entretanto, o artigo afastou explicitamente dimenses de captura
estrutural do Estado, assim como a ao poltica desses atores enquanto
classe, elementos sustentados classicamente, mas presentes na literatu
ra urbana at hoje. As investigaes sobre polticas do urbano s tm a
ganhar com a incorporao das dinmicas, aes e estratgias polticas
concretas dos capitais do urbano sem apriorismos, mas incluindoos
em relao com outros atores na formao de coalizes cercadas de
instituies e construdas historicamente. Nesse sentido, ganham des
tacado interesse as formas (organizativas, institucionais e relacionais)
pelas quais as estratgias so construdas e implementadas. Alm disso,
o artigo destacou e diferenciou quatro tipos de capitais do urbano consi
derando suas caractersticas incorporao, servios urbanos, constru
o civil e gerenciamento e apoio ao Estado. A presena e as estratgias
desses capitais nas polticas so enquadradas pelas especificidades dos
seus processos de valorizao (originrias da valorizao da terra ou do
acesso ao fundo pblico), de suas relaes com o Estado (como com
prador nico, comprador entre outros ou meramente regulador das ati
vidades privadas no mercado) e com o espao (atravs de fluxos ou com
localizaes singulares, influenciado ou no as remuneraes).
No caso brasileiro, os transcursos histricos de formao do Estado,
da economia e das cidades deram grande centralidade potencial aos ca
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pitais do urbano na economia e na poltica. Isso aconteceu, entretanto,

sempre de forma imbricada com as prprias organizaes estatais, ten
do sido esse setor econmico criado e moldado por elas, no s atravs
de regulao estatal, mas tambm pela contratao continuada e seletiva
de seus servios. Sua importncia nos dias de hoje, portanto, est na sua
relevncia nas economias nacional e locais, na sua imbricao com as
elites polticas locais e no financiamento de campanhas polticas. A isso
se adiciona a importncia da terra urbana e da propriedade da habitao
para vrios grupos sociais, tornando especialmente difcil implementar
polticas de regulao dos usos e das valorizaes fundirias. Quando
em comparao com o de outros pases, por fim, nosso federalismo re
duz os efeitos de dependncia econmica das polticas locais aos capi
tais do urbano, embora no diminua a centralidade do acesso ao fundo
pblico para estes ltimos. Como resultado, relativamente menor a
relevncia de polticas de renovao, embora sejam absolutamente cen
trais para esses setores econmicos (e para uma parte do sistema poltico,
ao menos) a execuo de obras pblicas e a contratao de servios p
blicos com empresas privadas.
As dinmicas recentes tenderam a aumentar a presena e a fora
privada na deciso e na implementao com novos formatos de pres
tao, mas tambm com a fragilizao do Estado pela contratao de
servios privados para vrias atividades de gesto do prprio Estado.
Por outro lado, esforos genunos e bemsucedidos de construo de
capacidades de regulao em nvel local, ao menos em So Paulo, tm
aumentado as capacidades do Estado, recolocando um legado de de
pendncia mtua entre Estado e capitais do urbano.
Eduardo Marques professor livredocente do Departamento de Cincia Poltica da usp e pes
quisador e vicediretor do Centro de Estudos da Metrpole (Cepid/Fapesp). Atualmente presi
dente do rc21 da isa, professor colaborador da Escola Urbana da Sciences Po (Paris) e editor corres
pondente da ijurr. bolsista cnpq 1b.

Recebido para publicao

em 5 de fevereiro de 2016.
Aprovado para publicao
em 25 de abril de 2016.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

105, julho 2016

pp. 15-33

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