Manual de Cidadania Ativa

MANUAL DE CIDADANIA ATIVA
UNESP - Universidade Estadual Paulista

Reitor
Prof. Dr. Julio Durigan
Vice-Reitora
Prof. Dra. Marilza Vieira Cunha Rudge
FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
Diretora:
Prof. Dra. Clia Maria David
Vice-Diretora:
Prof. Dra. Mrcia Pereira da Silva
Esta publicao foi financiada com recursos da Pr-Reitoria de Extenso Universitria
PROEX (Editais 004/2014 e 002/2015) e com apoio da Comisso Permanente de
Extenso Universitria da FCHS/UNESP Campus de Franca SP.
Coordenao editorial e reviso: Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira, Cau
Ramos Andrade, Frederico Henrique Ramos Cardozo Bonfim, Laura Odette Dorta Jardim,
Professor Doutor Murilo Gaspardo.
Autores: Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira, Artur Marchioni, Carolina Nishimura
Bueno Castelo Branco, Cau Ramos Andrade, Frederico Henrique Ramos Cardozo
Bonfim, Ingrid Juliane dos Santos Ferreira, Otvio Augusto Mantovani Silva.
Prefcio: Pedro de Carvalho Pontual
Organizadores: Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira, Cau Ramos Andrade,
Professor Doutor Murilo Gaspardo.
Capa: Murilo Celli
Projeto Grfico e Diagramao: Murilo Celli
PROJETO DE EXTENSO NCLEO DE CIDADANIA ATIVA
DA UNESP/FRANCA
Coordenador-Geral: Professor Doutor Murilo Gaspardo
Coordenador-Executivo (gesto 2015): Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira
Docentes participantes: Professora Doutora Edvnia ngela Loureno, Professor Doutor
Jos Carlos de Oliveira, Professor Doutor Mauro Ferreira.
Discentes de Ps-graduao Participantes: Cau Ramos Andrade, Luciana Laurindo
Bergo e Rafael Leal de Arajo.
Discentes de Graduao Participantes: Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira,
Artur Marchioni, Carolina Nishimura Bueno Castelo Branco, Frederico Henrique Ramos
Cardozo Bonfim, Giuliana Neto Haberli, Graziela Donizetti Dos Reis, Ingrid Juliane
dos Santos Ferreira, Laura Rizzo, Lucas Laprano, Mariana Figueiredo, Otvio Augusto
Mantovani Silva, Octavio Coloza Berganholo.
Representantes da Sociedade Civil Participantes: Andr Melo, Andr Szab,
Instituies da Sociedade Civil Parceiras do Projeto: Unio das Associaes de
Moradores de Franca e Regio, Conselho Municipal de Sade, Conselho Municipal de
Assistncia Social, UNATI Universidade para a Terceira Idade.
Murilo Gaspardo
Cau Ramos Andrade
Adolfo R. S. M. de Oliveira
(Organizadores)
MANUAL DE CIDADANIA ATIVA

Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho (UNESP)
Faculdade de Cincias Humanas
e Sociais (FCHS)
Departamento de Direito Pblico
Projeto
de
Extenso
Ncleo de Cidadania Ativa
da UNESP/Franca
Cmpus de Franca - 2016
Como citar:
GASPARDO, Murilo; ANDRADE, Cau Ramos; MARIANO DE OLIVEIRA, Adolfo Raphael Silva (org.). Manual de Cidadania Ativa. Franca: UNESP, 2016.
O Manual de Cidadania Ativa uma publicao tcnica do Projeto de
Extenso Ncleo de Cidadania Ativa do Departamento de Direito Pblico da
Faculdade de Cincias Humanas e Sociais (FCHS) da Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP) Campus de Franca SP.
Contato: Av. Eufrsia Monteiro Petrglia, 900, Jardim Dr. Antnio Petrglia,
CEP 14409-160, Franca/SP, Brasil. Telefone: (16) 3706- 8905. E-mail: nucleocidadaniaativa.unesp@gmail.com.
permitida a reproduo total ou em parte deste material desde que citada a fonte. proibida a comercializao deste manual.
Manual de cidadania ativa / Murilo Gaspardo, Cau Ramos
Andrade e Adolfo R. S. M. de Oliveira (organizadores). Franca :
UNESP- FCHS, 2016.
116 p.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7818-085-0
1. Controle social. 2. Oramento. 3. Finanas pblicas. 4.
Parceria pblico-privada - Brasil. 5. Direito sade. 6. Assistncia
Social. 7. Polticas pblicas. I. Gaspardo, Murilo. II. Andrade, Cau
Ramos. III. Mariano de Oliveira, Adolfo Raphael Silva. IV. Ttulo.
CDD 352.8
ndices para catlogo sistemtico:

1.Controle social.............................................352.8
2. Oramento..................................................341.383
3. Finanas pblicas (Direito financeiro).......341.38
4. Parceria pblico-privada Brasil...............341.3227
5. Direito sade............................................341.6731
6. Assistncia Social.......................................361.981
7. Polticas pblicas........................................320
PREFCIO
Pedro de Carvalho Pontual*
A publicao deste Manual da Cidadania Ativa
constitui valiosa contribuio para todos que acreditam na
necessidade de aes concretas para avanarmos na qualidade
dos processos de participao do controle social das polticas
pblicas e que enxergam na formao de conselheiros e lideranas
sociais um dos instrumentos indispensveis para tal objetivo.
A participao e o controle social das polticas pblicas
so da maior importncia na criao de novas oportunidades de
interao e democratizao da gesto pblica, aproximando-a
das necessidades e do cotidiano e da vida dos cidados.
Do ponto de vista do cidado, as diversas formas e
instrumentos de participao e controle social asseguram-lhes um
direito humano previsto j na Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948), e um direito constitucional assegurado em
diversos artigos da nossa ltima Constituio de 1988 e em diversas
legislaes posteriores, que asseguraram sistemas descentralizados
e participativos de polticas pblicas com destaque para as reas da
Sade, Assistncia Social e Criana e Adolescente.
Ao mobilizar milhares de cidados para a participao
e controle social das polticas pblicas atravs de diferentes
mecanismos, dentre os quais destacam-se os conselhos e
conferncias por sua institucionalidade e capilaridade, o
exerccio da cidadania rompe coma viso liberal de outorga de
um direito pelo Estado e passa a se realizar de forma ativa pela
cidadania possibilitando a sua viso como sujeito de direitos.
Do ponto de vista mais global da construo
democrtica as diversas formas de participao direta, semi*
Pedro de Carvalho Pontual, doutor em Educao pela PUC/SP,
Assessor de Projetos Sociais do Conselho Nacional do SESI. Foi Diretor
de Participao Social da Secretaria Nacional de Participao Social da
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
direta e representativa para o exerccio do controle social das

polticas constituem o campo da Democracia Participativa
que vm se demonstrando como complemento indispensvel
Democracia Representativa, exercida atravs do voto e que
vem se demonstrando como insuficiente na representao dos
cidados e na democratizao das polticas pblicas.
Embora tenhamos visto uma ampla expanso das formas
de participao e controle social no Brasil aps a constituio
de 1988 pode-se observar que houve e ainda h uma excessiva
setorializao, uma fragmentao e desarticulao destas formas
participao colocando diversos desafios para uma maior
efetividade das instituies participativas.
Para superao de tais desafios uma abordagem
mais territorial da participao e do controle social pode
possibilitar a constituio de redes de atores da sociedade
civil e de gestores pblicos, que busquem formas de promover
uma maior intersetorialidade das polticas pblicas e uma
melhor articulao entre os diversos mecanismos e formas de
participao e controle social.
Tais desafios mostram que no suficiente a simples
criao e abertura de espaos participao e controle social,
e que h necessidade de uma clara ao educativa no sentido
de qualificar a participao dos atores que interagem em tais
espaos e torn-los efetivamente canais de exerccio de uma
cidadania ativa e de uma democracia substantiva.
A formao de conselheiros, lideranas sociais, tcnicos
e gestores pblicos um dos instrumentos essenciais para tal
na medida em que se desenvolva a partir da metodologia da
educao popular que envolve o dilogo de saberes, construo
coletiva de conhecimentos, novas formas de exerccio do poder,
respeito diferena e valores ancorados na justia social e na
emancipao humana.
O Manual da Cidadania Ativa ao apresentar contedos
tericos e prticos e ferramentas para a ao mais efetiva de
conselheiros, lideranas sociais e gestores pblicos certamente

contribuir no processo de maior qualidade e efetividade do
exerccio da participao e do controle social.
Pedro de Carvalho Pontual
Setembro de 2015
SUMRIO
PARTE I
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O CONTROLE SOCIAL
DAS POLTICAS PBLICAS
Compreendendo os conceitos
Artur Marchioni............................................................................................13
Instrumentos de Controle Social
Artur Marchioni............................................................................................17
Riscos e desafios para o Controle Social
Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira..................................................25
Estratgias para fortalecer o Controle Social
Frederico Henrique Ramos Cardozo Bonfim................................................29
PARTE II
GESTO E FUNCIONAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS
Oramento e Finanas Pblicas
Cau Ramos Andrade...................................................................................47
Parcerias de Estado com o Terceiro Setor
Otvio Augusto Mantovani Silva..................................................................65
Direito Assistncia Social
Carolina Nishimura Bueno Castelo Branco.................................................75
Direito Sade
Ingrid Juliane dos Santos Ferreira...............................................................91
Outros contatos ........................................................................................103
Referncias.................................................................................................105
- PARTE I A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O

CONTROLE SOCIAL DAS POLTICAS PBLICAS
12
COMPREENDENDO OS CONCEITOS
Artur Marchioni*
1 O QUE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?
A democracia uma forma pela qual o povo participa
das decises do Estado, sejam essas decises tomadas em
Braslia, So Paulo ou Franca, por exemplo. A palavra significa,
em sua origem na Grcia Antiga, poder do povo. No Brasil, a
Constituio Federal (CF) (BRASIL, 1988) determina, logo no
prembulo e no artigo 1, que o Brasil um Estado Democrtico.
Isso significa que as decises tomadas no pas devem contar com
a participao direta ou indireta do povo.
A maneira mais comum pela qual so tomadas as
decises polticas no Brasil e no mundo, hoje, por meio dos
representantes polticos. De tempos em tempos a populao se
dirige at as urnas para eleger quem sero os escolhidos para
tomar as decises do Poder Pblico em um perodo definido de
quatro anos, para a maior parte dos cargos, e de oito anos para os
Senadores. So muitos representantes no Brasil: 518 Deputados
Federais, 81 Senadores, 94 Deputados Estaduais em So Paulo,
alm de Prefeitos e Vereadores por todo o pas, que estruturam a
democracia representativa.
Apesar de serem muitos os representantes que fazem
as escolhas polticas no Brasil, h um nmero muito maior
de pessoas que so atingidas diariamente pelas polticas
elaboras pelos representantes. So mais de 204 milhes de
pessoas no Brasil, segundo a Fundao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E GESTO, 2015), e todos tm direito a utilizar
*
Discente no Curso de Graduao em Direito na Faculdade de Cincias
Humanas e Sociais (FCHS-UNESP Franca).
Manual de Cidadania Ativa
13
os servios pblicos de sade, educao, transporte, segurana,

assistncia social, entre outros.
Em um pas com as dimenses do Brasil e diante da
complexidade da tarefa de governar, a forma representativa de
democracia indispensvel. Entretanto, o voto no deve ser o nico
meio pelo qual o cidado participa das decises polticas, tendo
em vista as diversas possibilidades que surgem de participao,
como o uso da internet, os conselhos municipais, a propositura de
projeto de lei por meio de iniciativa popular e as manifestaes.
A democracia participativa uma forma de se tomar
decises por meio da manifestao de vontade direta do titular
do poder poltico, o povo. a atuao direta do cidado nos
mecanismos de tomada de deciso que pode ocorrer de diversas
maneiras. A atuao dos conselhos municipais de direitos (ou
polticas pblicas), por exemplo, que tm carter deliberativo
(tem poder de deciso), uma forma de democracia participativa
na qual uma parcela do rgo composta por cidados que no
exercem mandatos eletivos nem fazem parte do funcionalismo
pblico, atuando como representantes da sociedade civil - isto
, da populao comum - e dos usurios dos servios pblicos.
Nesses locais, a populao convidada a se manifestar
diretamente em relao s polticas pblicas.
Os Conselhos tm sua previso legal, dentre outros
dispositivos, na Lei n 14.494, de 20 de junho de 2007:
Art. 24. O acompanhamento e o controle social
sobre a distribuio, a transferncia e a aplicao
dos recursos dos Fundos sero exercidos, junto
aos respectivos governos, no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por conselhos institudos especificamente
para esse fim. (BRASIL, 2007).
, assim, um mecanismo pelo qual se busca um

controle sobre as decises polticas que seja feito diretamente
por meio do povo, sem minimizar a representao exercida
Projeto de Extenso Ncleo de Cidadania Ativa da UNESP/Franca
14
pelos eleitos. Assim, a representao e a participao coexistem

e se complementam.
O Controle Social consiste, essencialmente, na
participao da sociedade civil no planejamento, na execuo,
na avaliao e na fiscalizao das polticas e servios pblicos.
No Brasil, algumas formas de controle social institucionalizadas
so, por exemplo, os Conselhos e Conferncias, as Audincias
e Consultas Pblicas e o Portal da Transparncia. O controle
social, portanto, fundamental para assegurar a legitimidade
e a eficincia da atuao da Administrao Pblica, bem como
contribui com a preveno e o combate corrupo e com a
boa aplicao dos recursos pblicos. Alm disso, trata-se de
uma determinao da prpria Constituio Federal que, em
diversos dispositivos prev expressamente a participao social
na elaborao e execuo das polticas pblicas.
Para que se possa exercer uma cidadania ativa e
praticar o controle social preciso que haja conhecimento sobre
as aes do governo e sobre os meios de tomada de deciso
governamental desde as discusses. As informaes sobre o uso
do dinheiro pblico e da atuao dos representantes polticos,
por exemplo, devem e so disponibilizadas por meio dos portais
na internet dos diferentes rgos e esferas governamentais.
Para que cresa e se fortalea o controle social no
Brasil preciso que haja publicao das informaes, criao
de mais espaos de participao popular de comunicao entre
a sociedade civil e os governantes, bem como a organizao de
base da sociedade.
Os direitos sociais previstos na Constituio devem ser
concretizados por meio das polticas pblicas, as quais podem
ser definidas como:
[...] programa de ao governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos
juridicamente regulados processo eleitoral,
processo de planejamento, processo de governo, processo oramentrio, processo legislativo,
15
processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de
objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados. Como tipo ideal, a poltica pblica deve visar a realizao de objetivos definidos,
expressando a seleo de prioridades, a reserva
de meios necessrios sua consecuo e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento
dos resultados. (BUCCI, 2006, p. 39).
A forma pela qual se estrutura uma poltica pblica

geralmente composta por instrumentos que permitam
o planejamento, execuo, monitoramento e avaliao,
encadeados de forma integrada e lgica. O plano estabelece as
diretrizes, prioridades e objetivos a serem alcanados a mdio
e longo prazo, como so os planos decenais de educao.
Os programas estabelecem os objetivos gerais e especficos
focados em determinado tema, pblico, conjunto institucional
ou rea geogrfica. As aes visam ao alcance de um objetivo
estabelecido em um programa e as atividades so praticadas
dando concretude ao.
16
INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL

Artur Marchioni*
H diversas formas de controle social previstas na
Constituio e nas leis. muito importante conhecer quais so
esses meios e como acess-los, pois a participao um direito
de todo brasileiro e um dever de cidadania.
1 CONFERNCIAS
As Conferncias de Polticas Pblicas so espaos
institucionais de carter deliberativo nos quais a sociedade
participa da avaliao e definio de objetivos e diretrizes gerais
de determinada poltica pblica. Na esfera federal, sua convocao
se d por meio de decreto presidencial, que define a temtica e
delega o dever de organizar cada conferncia aos respectivos
Ministrios e Conselhos, os quais detalham o tema, os objetivos,
o cronograma e a proposta de regimento das conferncias, que
tambm ocorrem nas esferas municipal e estadual.
A primeira etapa das conferncias, em geral, ocorre no
mbito municipal, ocasio em que so eleitos delegados para
participarem da conferncia estadual, na qual, por sua vez, so
escolhidos aqueles que participaro da nacional. Alm disso,
so discutidas propostas para o respectivo nvel e tambm
para serem encaminhadas, conforme o caso, para os mbitos
estadual ou federal.
As conferncias devem buscar criar ambientes favorveis
pluralidade de participao, assegurando-se as condies
necessrias para expresso e considerao das opinies de
todos. Para tanto, participam das conferncias representantes do
poder pblico que atuam na rea de sua temtica, trabalhadores
*
17
do setor, usurios e prestadores do servio, com direito a voz e

voto, e todos os interessados, com direito a voz. As conferncias
ocorrem em perodo determinado, geralmente a cada dois ou
quatro anos, e devem ser amplamente divulgadas. A participao
gratuita e so distribudos certificados aos participantes.
As primeiras conferncias de polticas pblicas foram
criadas em 1937, durante o Governo Vargas, pela Lei n 378
de 1937, com o objetivo de facilitar o acesso do governo s
dificuldades e desafios ocorrentes na sade, orientando, assim,
tal poltica (BRASIL, 1937). At o ano de 2010, 102 conferncias
nacionais foram realizadas, alm de milhares de outras nos
estados e municpios. O nmero crescente aps a Constituio
de 1988, sendo 27 conferncias nacionais entre os anos de 1988 e
2002 e 67 entre 2003 e 2010, o que demonstra o reconhecimento
da importncia de tal instrumento nas ltimas dcadas.
2 CONSELHOS
Como se encontra definido no Portal da Transparncia,
[...] os conselhos gestores de polticas pblicas so canais efetivos
de participao, que permitem estabelecer uma sociedade na qual
a cidadania deixe de ser apenas um direito, mas uma realidade.
(BRASIL, 2015a). Estes espaos polticos esto fortemente
associados ao processo de aprofundamento da democracia que
orientou a construo da Constituio Federal Brasileira de 1988,
e aparecem no panorama institucional como peas fundamentais
para o fortalecimento da participao democrtica, em seu
principal escopo de atuao que a formulao, implementao
e controle social sobre as polticas pblicas.
Os conselhos so, assim, [...] espaos pblicos de
composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil,
de natureza deliberativa e consultiva, cuja funo formular e
controlar a execuo das polticas pblicas setoriais. (BRASIL,
[2015b]), e constituem [...] o principal canal de participao
18
popular nas trs esferas de Governo (federal, estadual e

municipal). (BRASIL, [2015b]). A paridade significa que deve
haver o mesmo nmero de representantes do Estado e da sociedade
civil nos conselhos. Especificamente no caso dos conselhos de
sade, metade dos conselheiros devem representar os usurios
do SUS e a outra metade dividida entre representantes de:
entidades governamentais, prestadores de servios de sade e
profissionais da rea da sade.
Os Conselhos de Sade so responsveis, por exemplo,
por: a) controlar o dinheiro da sade, inclusive os repasses
federais e estaduais; b) participar da elaborao das metas para a
sade; e c) controlar a execuo das aes na sade. De maneira
semelhante, o Conselho de Assistncia Social acompanha
a aplicao dos recursos dos programas de assistncia
social e a execuo de polticas pblicas desta rea, alm de
formular propostas.
O exerccio da funo de conselheiro depende de eleio
do respectivo segmento que representa, mas a participao nas
reunies (sem direito a voto) aberta a todos os interessados.
No Municpio de Franca SP, informaes sobre os conselhos
podem se encontradas no stio virtual da Prefeitura Municipal
(FRANCA, 2015a).
3 AUDINCIAS PBLICAS
A Audincia Pblica outro instrumento de
participao popular na atividade Executiva, Legislativa e
Judiciria do Estado, e encerra um espao de discusso entre
o Poder Pblico e a Sociedade sobre temas de reconhecida
relevncia ou de grande repercusso social e que so tratados
no mbito dos trs poderes. Por meio das audincias pblicas,
assim, possvel [...] expor um tema e debater com a populao
sobre a formulao de uma poltica pblica, a elaborao de um
projeto de Lei ou a realizao de empreendimentos que podem
19
gerar impactos cidade, vida das pessoas e ao meio ambiente.

(PLIS, 2005). Tambm podem ser discutidos, por exemplo,
os resultados de uma poltica pblica j existente ou os efeitos
produzidos por uma lei.
As Audincias Pblicas ocorrem nos nveis municipal,
estadual ou federal. De acordo com a Constituio Federal de
1988, o Poder Executivo deve realizar Audincias Pblicas
durante o planejamento municipal, na gesto da seguridade
social, na gesto da sade pblica, na formulao de polticas e
controle das aes na assistncia social, e na defesa e preservao
do meio ambiente (BRASIL, 1988). Para o Poder Legislativo,
previsto que as comisses temticas (de Desenvolvimento
Urbano, Meio Ambiente, Sade etc.) do Senado Federal, da
Cmara de Deputados, das Assembleias Legislativas Estaduais
e das Cmaras de Vereadores realizem Audincias Pblicas
durante o processo de elaborao da legislao (BRASIL, 1988,
art. 58, 2, II).
A participao nas audincias pblicas aberta a
todos os que quiserem participar. Entretanto, por razes de
viabilidade, importante que o rgo pblico que convoca a
audincia priorize e garanta a presena das pessoas ou grupos
diretamente afetados pela ao governamental, poltica pblica
ou projeto de lei a ser discutido. Outro pressuposto importante a
necessidade de dar ampla publicidade realizao das audincias
pblicas, divulgando-se com antecedncia, garantindo-se
um local apropriado e a adequao da informao de forma
compreensvel aos presentes e interessados, e garantindo-se
tambm que a presena e o direito voz no seja restringido
de forma a prejudicar o debate que deve ser amplo (PLIS,
2005). A ausncia destes pressupostos, inclusive, pode gerar a
invalidao do evento.
Do ponto de vista dos participantes, importante
ressaltar que procurem atender convocao j informados e
preparados sobre o tema a ser discutido. Isto significa que a
20
participao poltica proposta pela realizao de audincias

pblicas deve comear, na realidade, em um momento anterior,
com o engajamento e formao dos diversos participantes e
interessados na realidade que se organiza ao redor daquela
temtica, de forma que tenham impresses consolidadas sobre a
deciso que esperam apoiar ou criticar. Isto garante que o espao
aberto para o debate no seja inerte, mas realmente um momento
de convergncia, cobrana e proposio de alternativas. preciso
lembrar que a Audincia Pblica um dos poucos momentos
em que [...] voc e sua comunidade podem representar seus
prprios interesses, esclarecer dvidas e dar opinies junto ao
poder pblico. (PLIS, 2005).
Procure informar-se sobre quando iro acontecer as
Audincias Pblicas referentes a temas de interesse de sua
comunidade. As informaes so geralmente veiculadas na
imprensa local, no Dirio Oficial e nas pginas na Internet dos
rgos pblicos convocadores. Procure tambm organizar-se
com antecedncia para garantir a participao de sua comunidade
e preparar os problemas e propostas que gostariam de debater.
4 POLTICA NACIONAL DE PARTICIPAO SOCIAL
A Poltica Nacional de Participao Social foi instituda
pelo Decreto n 8.243, de 23 de maio de 2014, e tem como
objetivo articular e fortalecer os mecanismos e instncias
democrticas de dilogo e a atuao conjunta entre o governo e a
sociedade civil. A poltica busca integrar os diversos mecanismos
de controle social mencionados e outros mais, como ouvidorias,
mesas de dilogo, consultas pblicas e outros meios virtuais
de participao social (BRASIL, 2014b). Pretende-se, pois,
consolidar a participao social como um mtodo de governo.
Assim, cada rgo e entidade de Administrao Pblica Federal
21
elaborar um plano a cada dois anos tendo por fim o aumento da

participao social.
Se est interessado em acompanhar como o governo
eleito pretende tratar a participao social, ou ainda averiguar
se as aes voltadas para a participao social em determinada
administrao so ou no coerentes com os compromissos do
Plano Nacional de Participao social, procure conhecer o plano
vigente, que fica disponvel a quem quiser consult-lo na internet.
5 OUTRAS FORMAS DE CONTROLE SOCIAL
Alm das modalidades apresentadas, que constituem
importantes mecanismos de participao e controle social, h
ainda outros espaos propostos para a interao entre poder pblico
e o Estado, e que podem ser explorados como instrumentos de
engajamento poltico e participao democrtica. Apresentamos
brevemente alguns deles a seguir (BRASIL, 2014b):
COMISSES DE POLTICAS PBLICAS:
Instncias colegiadas temticas, institudas por
ato normativo, criadas para o dilogo entre a sociedade civil e o governo em torno de objetivos
especficos, com prazo de funcionamento vinculado ao cumprimento de suas finalidades.
OUVIDORIA PBLICA FEDERAL: Instncia de controle e participao social responsvel
pelo tratamento das reclamaes, solicitaes,
denncias, sugestes e elogios relativos s polticas e aos servios pblicos, prestados, sob
qualquer forma ou regime, com vistas ao aprimoramento da gesto pblica.
MESAS DE DILOGO: Mecanismo de debate
e negociao com a participao dos setores da
sociedade civil e do governo diretamente envolvidos com o objetivo de prevenir, mediar e solucionar conflitos sociais.
22
FRUNS INTERCONSELHOS: Mecanismo

para o dilogo entre representantes dos conselhos de polticas pblicas para formular e acompanhar as polticas pblicas e programas governamentais, aprimorando a sua intersetorialidade
e transversalidade.
CONSULTAS PBLICAS: Processos de carter virtual que visam sistematizar a opinio dos
sujeitos sociais afetados e interessados no seu
objeto para subsidiar uma deciso governamental, garantindo a permeabilidade da poltica aos
interesses dos cidados.
INTERFACES E AMBIENTES VIRTUAIS:
Mecanismos de interao social, abertos ao cidado, que utilizam tecnologias de informao e
comunicao livres e auditveis, em especial a internet, para promover o dilogo entre governo federal e sociedade civil. (BRASIL, 2014b, p. 8-11)
23
24
RISCOS E DESAFIOS PARA O

CONTROLE SOCIAL
Adolfo Raphael Silva Mariano de Oliveira*
Muito embora todo o ordenamento jurdico brasileiro
aponte no sentido de uma maior participao da populao na
tomada de decises polticas e no controle e fiscalizao das
polticas pblicas, o que se percebe que a realidade traz outro tom.
A tradio histrica brasileira remonta ao coronelismo
e ao clientelismo, termos que andam juntos e que designam,
respectivamente, o excesso habitual que as elites utilizaram para
estender seu poder a outras reas, tais quais o poder poltico e
social, e a prtica poltica de eleger ou se fazer eleito por meio de
privilgios ou trocas de favores. No passado histrico da nao,
o crescente poder econmico que algumas elites rurais detinham
(coronis), os fazia pensar que suas decises deveriam prevalecer
em toda sociedade, sendo esta uma mera engrenagem pronta para
servi-los. O clientelismo, por sua vez, perpetuava o poder poltico
nas mos de representantes de elevadas camadas econmicas
e sociais ou nas mos daqueles que juravam fazer valer seus
interesses. Deste modo, os prprios fundamentos do Estado
serviram s necessidades e objetivos das elites: assim foi no perodo
colonial, na primeira repblica e nem mesmo as ditaduras (Vargas
e militares de 1964) ou mesmo o processo de redemocratizao
ps 1988 parece ter mudado a essncia de tal costume.
bem verdade que a realidade como um todo mudou: o
pas cresceu. Economicamente, politicamente e socialmente. No
entanto, a roda do poder continuou a girar enquanto o povo s
pde assistir inerte ou cair perante a presso da mdia e dos meios
corruptos pelos quais nenhuma denncia parece surtir efeito.
*
Humanas e Sociais (FCHS-UNESP Franca). Coordenador Executivo
do Projeto de Extenso Ncleo de Cidadania Ativa UNESP/Franca na
Gesto 2015-2016.
25
Nesse sentido, embora no existam mais os coronis de outrora,

os grandes empresrios e polticos tradicionais por vezes mantm
a mesma prtica que fragiliza e corri o esprito democrtico.
Como consequncia direta, percebe-se atualmente
grande descrena do povo frente aos valores democrticos e ao
poder poltico. Grande parte dessa descrena, ressalta-se, advm
justamente da decepo popular com os casos de corrupo e
desvio de verbas pblicas por representantes do poder poltico.
A descrena sintomtica: leva a populao a desacreditar
dos instrumentos pblicos de participao social e da prpria
instituio do Estado.
mais do que necessrio lembrar, portanto, que
justamente em momentos de crise que a populao deve
permanecer unida e no apartada por interesses individuais.
nesse momento que deve reclamar de volta para si o
protagonismo de suas lutas e lev-las ao mbito poltico
em espaos previamente criados para tal. No quer se dizer
com isso, no entanto, que as lutas por melhorias dentro de
cada rea ou setor devam cessar, mas um clamor para que
este no seja o nico modo de mobilizao, que de fato deve
ocorrer de forma intersetorial e permanente. Que a mobilizao
ocorra em favor no de um servio de assistncia, mas de todo
o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), buscando
novas formas de financiamento, novos repasses e parcerias,
enquanto se questiona e fiscaliza incessantemente os gestores
pblicos para garantir lisura e excelncia nos servios e repasses
financeiros. Da mesma forma, lutemos para que a mobilizao
ocorra no s em favor de um caso de sade particular que foi
levado ao Judicirio, mas tambm pelo melhor financiamento,
funcionalidade e aprimoramento do Sistema nico de Sade
(SUS) como um todo.
Portanto, para que a luta coletiva tambm se consolide,
mais do que necessrio que as lideranas sociais e comunitrias
sejam fortalecidas e trabalhem juntas na construo de melhores
26
gestes de polticas pblicas, atravs da participao em conselhos

e conferncias temticas, audincias pblicas e buscando todo
tipo de prestao de contas nas prefeituras, conselhos e tambm
nas plataformas online.
Contudo, mesmo quando as lideranas se renem
persiste uma dificuldade: a falta de informao e/ou formao.
Pois mesmo quando a unio se faz presente, necessrio
certo conhecimento para no se equivocar nem se permitir ser
enganado por falsas prestaes de contas. Uma vez informados
e formados, importante tambm que estes indivduos atuem
como agentes multiplicadores que passem todo o aprendido para
novos indivduos, permitindo que mesmo e principalmente as
pessoas mais simples e desfavorecidas possam ter conscincia
de seus direitos e de como cobr-los e se fazerem ouvidos pelo
poder pblico.
No que se refere aos Conselhos Municipais, por
exemplo, que os trabalhadores e usurios tomem seus lugares
como conselheiros e se faam ouvidos, tendo a certeza de que tm
todo o direito de estarem ali fiscalizando e auxiliando na tomada
de decises e que no se sintam intimidados ou constrangidos
por sua presena e atuao. necessrio, assim, que o povo
ocupe seus lugares para evitar que o prprio gestor, atravs
da cooptao, escolha internamente os conselheiros mesmo
aqueles que seriam destinados aos usurios, e assim transforme
os Conselhos, que por vocao so espaos do povo, em locais
aparelhados que reforcem os abusos do poder poltico.
Ainda, cumpre lembrar o direito da populao, mesmo
daqueles que no so conselheiros de polticas pblicas, de
participar como ouvinte e estar presente nas reunies ordinrias
dos Conselhos, ao menos para se inteirar de como a poltica pblica
de sua rea vem sendo desenvolvida e gerida. Da mesma forma,
aberta a participao em conferncias e, inclusive, estimula-se a
maior participao popular possvel, pois dali surgiro propostas
direto das necessidades mais urgentes do povo.
27
Em hiptese alguma a populao deve aceitar um no

como resposta e se afastar dos Conselhos e Conferncias sua
participao regular nestes locais e momentos que consolidaro
o que a Constituio Federal de 1988 tanto buscou e que
chamamos de Controle Social das Polticas Pblicas, ou seja, o
controle da sociedade sobre o governo, garantindo e perpetuando
definitivamente a democracia, espao por excelncia para o
desenvolvimento da cidadania e dos direitos humanos.
Um ltimo apelo: que o povo reforce suas lideranas
regionais e comunitrias atravs de reunies e organizaes.
Que se unam para levantar propostas e problemas da atual gesto
e que para isso se aproveitem de todo local pblico: seja nas
parquias ou pastorais, nos mais diversos movimentos sociais
religiosos ou no, nas festas populares, nas praas e quiosques, a
fim de que o desejo de mudana no dure apenas alguns minutos
em um protesto, mas conjuntamente durante todo o tempo.
Afinal, deve-se impedir todo tipo de retrocesso com a certeza de
que os direitos sociais adquiridos so conquistas permanentes e
herana de todo um povo.
28
ESTRATGIAS PARA FORTALECER

O CONTROLE SOCIAL
Frederico Henrique Ramos Cardozo Bonfim*
O sistema poltico brasileiro enfrenta uma sria crise
de representatividade e de legitimidade perante a populao e
os reflexos dessa crise recaem sobre uma economia em recesso
e so determinantes para que o sentimento de averso poltica
afaste o povo das discusses fundamentais ao progresso do
Brasil enquanto Estado Democrtico de Direito. Ao mesmo
tempo, o vazio deixado pela falta de engajamento popular e de
lideranas capazes de canalizar os anseios sociais por mudanas
acaba sendo preenchido por grupos conservadores defensores de
pautas divergentes a quaisquer reformas que visem construo
de uma democracia mais equnime e participativa.
Nesse contexto, faz-se urgente discutir sobre quais os
instrumentos e mecanismos que podem ser utilizados para atrair o
interesse do povo pelo jogo poltico, de tal forma que a populao
como um todo, independentemente de barreiras socioeconmicas,
possa se sentir includa e indispensvel dialtica presente em
todo sistema democrtico minimamente funcional.
Para tanto, as estratgias necessrias ao fortalecimento
do controle social podem ser compreendidas como toda e
qualquer ideia ou poltica resultante de uma construo coletiva
e que carregue em sua essncia o objetivo claro de luta por
uma democracia mais participativa, cuja existncia no se
restrinja representatividade do mandato poltico. Dessa
forma, a importncia de tais estratgias reside no fato de que
elas existem enquanto instrumentos capazes de transformar as
demandas sociais difusas em aes prticas, diretas e efetivas na
reivindicao popular por uma administrao pblica eficiente
*
29
na gesto dos recursos disponveis e mais comprometida com o

fortalecimento de uma governana democrtica.
Sendo assim, pode-se dizer que as estratgias para o
fortalecimento do controle social perpassam os seguintes eixos
de anlise e atuao: formao e qualificao dos conselheiros;
preparao para as conferncias, audincias pblicas e reunies
dos conselhos; dilogo permanente com a base; articulao com
outras formas de controle; e transparncia.
1 FORMAO E QUALIFICAO
DOS CONSELHEIROS
A luta por uma democracia mais participativa e atenta
s reais e mais urgentes demandas sociais encontra importante
respaldo na atuao dos Conselhos, os quais devem figurar como
espaos de debate marcados pela participao ativa da populao
na deliberao de propostas que devero ser encaminhadas para
apreciao dos rgos da administrao pblica.
Entretanto, a eficcia dos Conselhos depende diretamente
da capacidade dos conselheiros de representar seus respectivos
segmentos sociais, fazendo-os ter voz e vez na elaborao das
polticas pblicas necessrias efetivao de muitos dos direitos
fundamentais assegurados na Constituio de 1988.
Faz-se imprescindvel, pois, que os prprios Conselhos
e as entidades e grupos relacionados aos mesmos desenvolvam
atividades direcionados qualificao dos conselheiros na luta
contra um sistema poltico inerte, respeitando-se, assim, trs
eixos fundamentais para o aprimoramento das capacidades:
organizao, transmisso de conhecimentos tcnicos mnimos e
adequao dos conselheiros aos desafios de se estabelecer um
contato mais efetivo com seus respectivos segmentos sociais.
No que concerne ao aspecto organizacional, as atividades
de educao permanente dos conselheiros devem ser pautadas
pela periodicidade dos encontros e por estudos democrticos que
30
prezem pelo compartilhamento equnime dos conhecimentos e

pela construo coletiva de novas ideias e experincias. Nesse
contexto, a constante atualizao dos mtodos de ensino, o
intercmbio entre os Conselhos e suas respectivas polticas,
bem como a integrao com outras instituies, tais como as
Universidades, so fundamentais para a formao de conselheiros
aptos ao exerccio de suas funes bsicas perante a comunidade
e aos rgos da administrao pblica.
A capacitao promovida pelos Conselhos tambm
deve prezar pela transmisso de conhecimentos mnimos
capazes de assegurar o necessrio suporte terico atuao dos
conselheiros, prezando-se sempre pelo incentivo proficincia
comunicativa dos mesmos na difuso de informaes e na
mobilizao dos mais variados grupos sociais.
Destarte, as atividades de educao devem ser pautadas
pelos estudos relacionados s diretrizes e aos princpios das
polticas pblicas, sendo estas compreendidas enquanto partes
integrantes e interdependentes de uma luta maior por um pas
onde o presente e o futuro possam ser discutidos e construdos
com a participao do povo, diferentemente do passado nacional
marcado por momentos histricos em que as camadas populares
foram excludas de toda e qualquer possibilidade de deciso.
Para tanto, os conselheiros devem ser qualificados e
preparados para atuarem em espaos marcados pelo conflito de
opinies e interesses de tal forma que possam exercer o papel
de intermediadores na elaborao de propostas que pretendam
atender da melhor e mais equnime forma possvel a todos os
indivduos, os quais devem se enxergar como integrantes de um
controle social cuja fora reside justamente na capacidade de
integrao da comunidade.
Alm disso, os estudos direcionados compreenso dos
principais dispositivos legais, tais como leis, normas, decretos,
portarias e resolues, so imprescindveis para que os conselheiros
possam ter o adequado discernimento sobre quais so os direitos
31
garantidos pelo ordenamento jurdico nacional e de forma

possvel lutar nas mais diversas instncias de poder pela efetivao
dos mesmos na realidade prtica e cotidiana dos cidados.
Ainda no que tange ao aspecto jurdico, vlido ressaltar
que os Conselhos precisam orientar seus conselheiros quanto aos
princpios norteadores de suas respectivas funes. Alguns dos
princpios mais importantes esto elencados no caput do art. 37
da Constituio Federal, quais sejam: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, 1988).
Destaca-se, assim, o papel cada vez mais importante
das novas tecnologias de informao para o aperfeioamento das
tcnicas de aprendizagem, marcadas pela maior interatividade
e facilidade no acesso a informaes que antes eram restritas
aos ambientes acadmicos e burocrticos, principalmente no
que tange aos principais textos legais necessrios a um controle
social mais slido e efetivo.
Entretanto, nada adianta a promoo de uma educao
permanente que vise qualificao dos conselheiros se os
mesmos no se mostrarem capazes de dialogar diretamente com
os segmentos sociais, sobretudo aqueles que se encontram em
condies de maior vulnerabilidade social, econmica e territorial.
Dessa forma, a capacitao dos conselheiros tambm
deve ser pautada na compreenso de que os diferentes grupos
sociais precisam ser mobilizados numa relao marcada
pela horizontalidade, pelo dilogo constante e pelo respeito
s particularidades de cada territrio. No decorrer deste
texto, a questo do dilogo permanente com as bases ser
discutida mais a fundo.
2 PREPARAO PARA A PARTICIPAO EM
CONFERNCIAS, AUDINCIAS PBLICAS E
REUNIES DOS CONSELHOS
As Conferncias, as Audincias Pblicas e as reunies
dos Conselhos so espaos muito importantes para que o
32
povo possa se mobilizar de forma organizada e consciente

no atendimento s prerrogativas essenciais na luta por uma
democracia mais participativa.
Entretanto, percebe-se as dificuldades que tais espaos
encontram para se tornarem minimamente funcionais em face
da falta de preparo de seus integrantes, tais como conselheiros,
representantes de entidades, usurios e trabalhadores, que muitas
vezes no possuem o aparato tcnico e cognitivo necessrios
a uma participao mais efetiva nas pautas que envolvem
discusses e elaborao de propostas.
A imposio de interesses individuais sobre pautas
de apelo coletivo tambm um problema recorrente e muito
relacionado falta de preparo dos cidados que participam desses
espaos de deliberao popular. Nesse contexto, muito comum
que os indivduos no consigam distinguir dificuldades pessoais
dos problemas estruturais verificados no sistema scio, poltico
e econmico nacional, fazendo com que as discusses sejam
marcadas pela improdutividade e pela frustrao na elaborao
de propostas claras, coesas e suficientemente fundamentadas
para serem apreciadas e implementadas pelo poder pblico.
Dessa forma, torna-se imprescindvel, tanto quanto a
qualificao dos conselheiros, a aplicao de quaisquer mecanismos
e instrumentos capazes de oferecer uma melhor preparao para a
participao popular nos referidos espaos de deliberao.
No que tange s Conferncias, deve-se incentivar a
realizao de pr-conferncias que podem ser compreendidas
como eventos ou espaos marcados pela divulgao das
Conferncias em meio a encontros, debates, palestras e
compartilhamento de experincias que visem ao acesso justo
e igualitrio das informaes disponveis, de tal forma que
as discusses cheguem o mais prximo possvel da realidade
vivenciada pelas comunidades, sobretudo as mais vulnerveis.
Assim, esses momentos de preparao servem para
que os participantes das Conferncias possam expressar seus
33
objetivos e anseios na forma de propostas bem fundamentadas,

e aproveitar melhor momentos decisivos desses eventos, tais
como: as palestras; os grupos de trabalho; a Plenria Final; a
assinatura de moes; a avaliao da Conferncia; e a elaborao
do relatrio final.
No que concerne preparao para as Audincias
Pblicas e para as reunies nos Conselhos, recomenda-se que os
cidados participantes se mantenham bem informados sobre os
temas que sero debatidos, procurando manter um contato mais
prximo e efetivo com a realidade vivenciada pela comunidade
em toda sua extenso e complexidade. Dessa forma, a partir desse
convvio, os cidados podero desenvolver opinies mais seguras
e propostas coerentes para serem apresentadas nos momentos mais
decisivos das discusses realizadas nos espaos supracitados.
Alm disso, as reunies dos Conselhos podem se tornar
mais organizadas se seus membros contarem com mecanismos
eficazes que os possibilitem o acesso mais amplo s pautas, seja
antes, durante ou depois das reunies. Assim, fundamental
que a administrao dos Conselhos se preocupe em convocar os
conselheiros antecipadamente, enviando-lhes atravs dos meios
mais rpidos e eficientes, tais como e-mails, a pauta e o material
de apoio necessrios s discusses, de maneira que os cidados
participantes j cheguem aos encontros munidos de todas as
informaes fundamentais ao bom andamento dos debates,
cujos resultados devem ser registrados em ata para que possam
ser acessados posteriormente (BRASIL, 2010, p. 25-26).
3 DILOGO PERMANENTE COM A
BASE E MOBILIZAO
A independncia do Brasil foi idealizada por um
portugus. Os militares comandaram a Proclamao da
Repblica e deles ascenderam nossos dois primeiros presidentes.
A Revoluo de 1930 que ps fim chamada poltica do caf
34
com leite foi liderada por um membro da elite sulista. O golpe

militar de 1964 foi orquestrado por um conjunto de interesses
das elites, do exrcito e at mesmo dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). A transio para o regime democrtico nos
anos 80, embora marcada por grandes manifestaes populares,
foi comandado, priori, por lderes militares. Percebe-se, pois,
que em momentos decisivos de nosso pas o povo foi excludo,
assistindo da plateia os desgnios de sua prpria histria.
Sendo assim, o controle social das polticas pblicas
surge como um poderoso instrumento capaz de alar o povo
condio de parte integrante e indispensvel construo de um
pas mais democrtico e justo. Dessa forma, a concretizao do
princpio da dignidade da pessoa humana, previsto em nossa
Constituio, deve ocorrer no s mediante a melhoria da gesto
dos recursos destinados aos servios pblicos, mas tambm
por meio da criao de mecanismos capazes de possibilitar aos
usurios, indivduos e grupos sociais uma participao mais
efetiva nas discusses e na elaborao de propostas.
Entretanto, verifica-se que os Conselhos e todos
os demais rgos ou instituies que se organizam visando
possibilitar uma maior participao popular encontram grandes
dificuldades tcnicas, operacionais e logsticas para estabelecer
um contato mais prximo com seus respectivos segmentos
sociais. Tais dificuldades so decorrentes de uma confluncia
de fatores relacionados atuao dos Conselhos e falta de
conhecimento da populao.
No que tange aos Conselhos, ressalta-se que sua
existncia no suficiente para garantir a participao popular
no controle social, visto que grande parte dos conselheiros no
possuem a prtica necessria para mobilizar as bases sociais
ou inseri-las nas discusses pertinentes. Alm disso, percebese que a centralizao da prestao de servios e a utilizao
de uma linguagem tcnico-cientfica pelos profissionais gera
um distanciamento da populao mais humilde, a qual no se
35
manifesta ou por receio de ver seus saberes negados ou pelo fato

de no possurem o conhecimento acerca de seus direitos e das
formas de reivindicar sua concretizao.
Destarte, dentre as estratgias para o fortalecimento do
controle social, aquelas direcionadas existncia de um dilogo
mais direito com a base figuram como imprescindveis aos
objetivos em prol de uma democracia cidad. Concomitantemente
a isso, os Conselhos devem seguir trs parmetros fundamentais
para a abertura de um dilogo permanente com a base:
territorialidade, horizontalidade e problematizao.
A concepo de territorialidade est relacionada
valorizao dos espaos regionais e perifricos, bem como da
relao que a comunidade estabelece com eles, de tal forma que
os muncipios devam repensar suas polticas, direcionando-as
criao de conselhos distritais ou locais, cujos conselheiros
sejam orientados a respeitar as particularidades socioeconmicas
e culturais das regies alcanadas.
No que concerne ao princpio da horizontalidade,
pode-se dizer que ele o pilar sobre o qual se apoiam diversos
outros fundamentos importantes na tentativa de aproximao
entre os Conselhos e seus respectivos segmentos sociais. De
acordo com tal princpio, os conselheiros e demais profissionais
envolvidos devem se aproximar da comunidade pregando um
dilogo marcado pela linguagem simples, direta e objetiva, onde
todos os indivduos se sintam partes integrantes e igualmente
imprescindveis no decorrer das discusses e da troca de
experincias comunitrias.
O fortalecimento dos vnculos entre os Conselhos e a base
depende tambm da capacidade dos conselheiros em promover
discusses a partir das experincias pessoais e coletivas que a
comunidade vivencia em seu territrio. A partir da, os conselheiros
devem iniciar uma problematizao crescente sobre tais experincias
para que aos poucos a populao compreenda quais so os seus
36
direitos e de que forma possvel lutar pela efetivao dos mesmos

por meio do controle social das polticas pblicas.
4 ARTICULAO COM OUTRAS
FORMAS DE CONTROLE
As polticas pblicas abrangem diversas reas de
atuao, tais como sade, assistncia social, educao e
segurana. Dessa forma, importante ressaltar que o controle
social no deve ser realizado seguindo a ideia de que os diferentes
direitos assegurados pela implementao de tais polticas devam
ser analisados e discutidos de forma isolada uns dos outros.
Para tanto, o controle social deve ser estruturado de
acordo com a concepo de intersetorialidade, segundo a qual os
Conselhos, entidades e demais rgos de polticas pblicas devem
estabelecer uma cooperao mtua atravs da troca de informaes,
conhecimentos e experincias para que suas aes sejam
coordenadas e tragam resultados muito mais amplos e satisfatrios.
Um exemplo claro dessa relao reside no caso das aes
voltadas ao atendimento da crescente populao idosa no Brasil.
Para que tais polticas atendam de forma efetiva as demandas
desse grupo social, importante que haja a articulao entre as
polticas pblicas, principalmente as de sade e de assistncia
social, de maneira que elas sejam sincronizadas e seus rgos
de deliberao popular troquem informaes pertinentes
elaborao de propostas e execuo das atividades.
Nesse contexto, o controle social exercido
principalmente com relao fiscalizao e participao
da populao no que se refere administrao e gesto dos
recursos pblicos que cabem ao Executivo nas esferas da Unio,
dos Estados e dos Municpios. Entretanto, o fortalecimento do
controle social tambm depende da sua capacidade de articulao
com outros rgos, grupos e instituies capazes de prover
instrumentos eficazes para o fomento da participao popular,
37
inserindo-se, portanto, a necessidade de o controle social se

aproximar do controle legislativo, judicirio e miditico.
O controle legislativo aquele exercido pelo Poder
Legislativo que, no mbito dos municpios, representado pelas
Cmaras Municipais e por seus membros democraticamente
eleitos, os vereadores. Dessa forma, faz-se fundamental que
a sociedade e suas instncias de controle social participem
assiduamente das reunies e debates realizados nas Cmaras
Municipais para que os vereadores se sintam pressionados e
possam agir de forma responsvel e consciente na elaborao de
leis municipais, na determinao de quais so as obras e servios
prioritrios e na fiscalizao das aes do Poder Executivo
municipal, liderado pelo prefeito, no que tange administrao
da coisa pblica.
Alm dos poderes Executivo e Legislativo, o controle
social tambm pode encontrar amparo no poder Judicirio, o qual,
em face da grave crise de representatividade e de legitimidade
que afligi o sistema poltico nacional, vem atuando de forma
mais expansiva na tutela de direitos e garantias fundamentais.
Destarte, destacam-se os papis desempenhados pelo Ministrio
Pblico e pela Defensoria Pblica.
De acordo com o art. 127 da Constituio Federal,
[...] o Ministrio Pblico instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais
e individuais indisponveis e cujas atribuies devem ser
exercidas, conforme determina o 1 do referido artigo, de
acordo com os princpios da unidade, da indivisibilidade e da
independncia funcional (BRASIL, 1988). Dessa forma, pode-se
afirmar que o Ministrio Pblico atua como um guardio do
ordenamento jurdico, do patrimnio nacional e pblico, bem
como dos direitos fundamentais inerentes aos brasileiros e aos
seus valores sociais, econmicos, culturais e ambientais.
38
A Constituio Federal tambm estabelece em seu art.

5o, inciso LXXIV, que o Estado tem o dever garantir a todos os
comprovadamente necessitados a assistncia jurdica integral e
gratuita (BRASIL, 1988). E nessa prestao positiva do Estado
que reside a importncia da Defensoria Pblica, cujas atribuies
esto elencadas pelo art. 134 do texto constitucional:
Art. 134. A Defensoria Pblica instituio
permanente, essencial funo jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe, como expresso e
instrumento do regime democrtico, fundamentalmente, a orientao jurdica, a promoo dos
direitos humanos e a defesa, em todos os graus,
judicial e extrajudicial, dos direitos individuais
e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma doinciso LXXIV do art. 5
desta Constituio Federal. (BRASIL, 1988).
Assim, fundamental que as instncias de controle

social, sobretudo no que tange aos Conselhos, desenvolvam
polticas de articulao com o Ministrio Pblico na tutela de
direitos fundamentais e na denncia de possveis irregularidades
existentes na administrao pblica. Alm disso, os contatos com
a Defensoria Pblica so importantes para que os Conselhos
saibam como proceder na defesa de grupos e comunidades
economicamente vulnerveis junto aos rgos do poder Judicirio.
Entretanto, o controle social tambm encontra muitas
dificuldades referentes forma como as informaes devem
ser difundidas, seja sobre a comunidade dentro de um contexto
de conscientizao e mobilizao, seja at as autoridades
competentes para que possam tomar as decises necessrias ao
fortalecimento de uma democracia mais justa e participativa.
Dessa forma, inserem-se as ouvidorias e a mdia.
As ouvidorias atuam como intermediadores entre a
populao e os rgos responsveis pela administrao pblica,
possibilitando aos cidados delegarem suas dvidas, sugestes,
39
reclamaes e denncias por meio de telefones, e-mails ou

quaisquer outras formas de contato, visando sempre melhoria
da gesto e dos servios pblicos.
No que concerne s mdias, vlido ressaltar que elas
exercem um importante papel para a estruturao de um Estado
Democrtico de Direito, visto que suas funes vo muito
alm do mero entretenimento e abarcam diversos princpios
constitucionais, tais como o de liberdade de expresso, a
liberdade de comunicao e o direito de informao, seja de
informar, de se informar ou de ser informado.
Entretanto, recorrente a constatao de que os
grandes veculos de informao so comandados por elites e
influenciados por foras polticas e econmicas interessadas na
manuteno de uma opinio pouco mobilizada. Assim, pode-se
dizer que as estratgias para o fortalecimento do controle social
passam pela luta constante para que os meios de comunicao
sejam mais eficientes na difuso de informaes relevantes
formao de uma opinio pblica mais consciente quanto s
reais dimenses dos problemas polticos e socioeconmicos,
regionais ou nacionais, que afligem milhares de brasileiros,
ressaltando-se sempre a importncia da participao popular na
construo de uma democracia mais justa participativa.
5 TRANSPARNCIA
Nenhuma democracia justa e participativa consegue
se desenvolver em meio a uma administrao pblica marcada
por quaisquer aes tomadas unilateralmente e cujos resultados
no possam ser precisamente justificados e acompanhados pela
populao e por seus rgos representativos junto aos poderes
da Unio, dos Estados e dos Municpios.
Destarte, todos os atos da administrao pblica - tais
como a arrecadao de tributos e de outras fontes de receitas,
a destinao dos recursos, a contratao de funcionrios e a
40
realizao de investimentos - devem ser fiscalizados de perto

pelo povo visando mxima eficincia e legalidade no exerccio
das funes inerentes administrao da coisa pblica.
Para tanto, a Constituio Federal elenca a publicidade
como um princpio basilar e norteador da administrao pblica
conforme assevera o art. 37 em seu 1:
A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter
carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
(BRASIL, 1988).
Assim, o controle social deve primar, atravs da

mobilizao popular e da constante atuao dos Conselhos junto
aos rgos da administrao pblica, pela mxima transparncia,
sobretudo no que se refere destinao dos recursos pblicos,
isso porque a questo da transparncia entre o poder pblico e a
sociedade imprescindvel para a execuo de quaisquer atividades
que prezem pela confiana e pela legitimidade democrtica.
Muitos so os problemas para a efetivao do direito
publicidade dos atos da administrao pblica. No entanto, o
Estado j vem apresentando algumas ferramentas de informao,
tais como as garantias estabelecidas pela Lei n 12.527 de 18 de
novembro de 2011, tambm conhecida como Lei de Acesso
Informao, que em seu art. 7o elenca quais so as informaes
passveis de serem obtidas por todos os cidados interessados:
Art. 7o O acesso informao de que trata esta Lei
compreende, entre outros, os direitos de obter:
I - orientao sobre os procedimentos para a
consecuo de acesso, bem como sobre o local
onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada;
41
II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou

entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;
III - informao produzida ou custodiada por
pessoa fsica ou entidade privada decorrente de
qualquer vnculo com seus rgos ou entidades,
mesmo que esse vnculo j tenha cessado;
IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
V - informao sobre atividades exercidas pelos
rgos e entidades, inclusive as relativas sua
poltica, organizao e servios;
VI - informao pertinente administrao do
patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos; e
VII - informao relativa:
a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos
e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos rgos
de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios anteriores.
(BRASIL, 2011b).
Outro instrumento muito importante na tentativa de

tornar a administrao pblica mais transparente e acessvel ao
maior nmero de pessoas possvel o Portal da Transparncia
do Governo Federal, um site mantido pela Controladoria-Geral
da Unio para garantir o conhecimento da populao quanto
destinao dos recursos pblicos.
42
Conclui-se, pois, que as estratgias para o fortalecimento

do controle social das polticas pblicas enfrentam diversos
problemas estruturais para se firmar enquanto mecanismo
fundamental de uma democracia mais participativa e popular.
Entretanto, fundamental que os Conselhos, os conselheiros,
as entidades, a comunidade e todos aqueles interessados na luta
por um pas mais justo se unam em torno de uma luta diria que
preze pela participao, pelo dilogo, pelo compartilhamento de
conhecimentos e pela transparncia das informaes.
43
- PARTE II GESTO E FUNCIONAMENTO DAS

POLTICAS PBLICAS
46
ORAMENTO E FINANAS PBLICAS

Cau Ramos Andrade*
Um dos temas mais relevantes em relao atividade
Estatal, hoje, o da atividade financeira do Estado. Se por meio da
Poltica que so definidas os fins e prioridades a serem perseguidos
pelo Poder Pblico, assim como os meios pelos quais realizlos, tornar esta srie de decises que formam a agenda estatal
em uma rede complexa de estrutura, pessoas, aes e servios
depende quase sempre da aplicao de recursos econmicos.
Consequentemente, tem-se que qualquer demanda direcionada ao
Estado est vinculada e gera efeitos sobre a forma como o Poder
Pblico arrecada, organiza e distribui estes seus recursos.
Neste sentido, o oramento toma lugar primordial
como instncia de efetivao de direitos. no planejamento
oramentrio que se tornam objetivas as prioridades de governo,
ao direcionar os recursos escassos para programas e setores
especficos. Abrem-se a duas possibilidades para a incluso
democrtica na atividade do Estado: por um lado, o oramento
instncia de controle social, tanto para averiguar de que forma
o governo torna objetivo o seu programa de governo, quanto
para verificar a conformidade da atuao executiva com as
aes previstas no oramento. Por outro, a partir de mecanismos
de oramento participativo, a sociedade civil pode influenciar
diretamente a escolha das prioridades de governo, a partir da
distribuio de recursos para as reas que concebe prioritrias.
Partindo desta reflexo, esta seco do Manual de
Cidadania Ativa ser dedicada ao estudo de como o Estado
Brasileiro organiza os seus recursos econmicos. Neste
sentido, trataremos da forma como se efetua o Planejamento
Bacharel em Direito pela Faculdade de Cincias Humanas e Sociais
(FCHS-UNESP Franca). Advogado. discente no Curso de Ps-Graduao
em Direito pela FCHS.
*
47
do gasto pblico no contexto Brasileiro, discutiremos a noo

de Oramento Pblico, abordaremos as instncias de controle
oramentrio, trataremos das obrigaes do gestor ante a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) e, por fim, estabeleceremos o
que so e como funcionam os Fundos Pblicos.
1 PLANEJAMENTO E ORAMENTO PBLICO
1.1 Conceito e Composio
A organizao financeira do Estado se d nos moldes
do Oramento Pblico. A noo de oramento est intimamente
ligada ideia de planejamento, que por sua vez pode ser resumida
como uma forma de tomada de deciso antecipada, por meio de
um processo racional de conhecimento utilizado para explorar
e avaliar as diversas aes possveis, e dentre elas escolher a
mais adequada (GIACOMONI, 2006, p. 10). Planejar significa
conhecer todas as possibilidades, restries e possveis ganhos,
para ento decidir sobre a melhor forma de agir.
A implantao do planejamento na esfera pblica
decorrente do fato de que a funo do Estado se tornou cada
vez mais complexa no curso da histria, assim como aumentou
a sua importncia enquanto ator econmico. Com a expanso
da estrutura e das contas pblicas, tanto enquanto recipiente, ou
seja, aquele que recebe recursos, quanto como pagador, tornase indispensvel criar uma sistemtica para mapear e controlar
a complexa rede de direitos e obrigaes da decorrentes. Este
mapeamento tambm importante na medida em que passam a
ser exigidos do Estado a transparncia e eficincia na gesto dos
recursos, sob a ideia democrtica de que o Estado seria somente
o depositrio de bens do povo, e que sua posse somente se
justifica como um instrumento para realizar o bem coletivo.
48
O Oramento Pblico tem como principal tarefa [...]

fixar a receita tributria e a patrimonial, redistribuir rendas,
entregar prestaes de educao, sade, seguridade e transformes,
promover o desenvolvimento econmico e equilibrar a economia
[...]. (TORRES, 2011, p. 172). dizer, descreve quanto se espera
receber, e como pretende-se aplicar estes recursos, partilhandoos entre os diversos rgos e projetos que compe a estrutura
Estatal. As suas principais caractersticas so estabelecidas na
Seo II, do Captulo II, do Ttulo VI, da Constituio Federal,
denominada Dos Oramentos, e que abrange os Artigos 165 a
169. Vamos abordar as suas caractersticas mais relevantes.
A Constituio prev, no seu art. 165, trs
planejamentos oramentrios que devem se integrar e
completar-se harmoniosamente. Esta diviso do Oramento
em trs momentos, que dar luz a trs documentos diferentes,
justifica-se pelo escopo (ou misso) dada a cada um deles, que
se diferencia quanto diviso de seu alcance em longo e curto
prazo. So eles:
O Plano Plurianual (PPA), que possui vigncia de
quatro anos, e [...] tem por objetivo estabelecer os programas de governo e as metas governamentais de longo
prazo. (TORRES, 2011, p. 172). A vigncia do PPA
no coincidente com o mandato presidencial. Esta
descontinuidade entre mandato e oramento provavelmente foi implementada com a inteno de induzir uma
continuidade no processo de planejamento do setor pblico, tal que, ao assumir um novo governo, este teria
disponvel 1 ano para preparar um novo PPA, perodo
no qual continuaria a executar o plano aprovado no governo anterior (MENDES, 2008, p. 7). A ideia do PPA
a de programar as diretrizes e orientar o governo na
elaborao das prximas etapas oramentrias, que tm
49
objetivos mais diretos e que devem estar em conformidade com o PPA. Em termos de despesas pblicas, sero
previstos neste instrumento, principalmente, as despesas de capital, que so aquelas direcionadas para fins de
investimento, e os Programas de Durao Continuada.
O PPA vigente o Plano Mais Brasil 2012-2015, que
trouxe a previso de 26 programas temticos aplicveis
s polticas sociais. Para mais informaes, acesse o
Plano Mais Brasil.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que
possui vigncia anual e programa o exerccio financeiro imediatamente posterior, orientando a elaborao da
Lei Oramentria Anual (LOA). A LDO deve prever
as metas e prioridades da Administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente (BRASIL, 2016).
A Lei Oramentria Anual (LOA), que tambm
possui vigncia anual, e talvez seja o principal documento do sistema oramentrio brasileiro, discrimina
analiticamente as receitas e as despesas da Unio para
o exerccio corrente. A LOA apresentada em trs documentos: (i) o oramento fiscal, que contm todas
as receitas e despesas da Unio, excetuadas as tratadas nos outros dois documentos; (ii) o oramento de
investimentos das empresas estatais; (iii) o oramento
da seguridade social, que compreende as receitas e as
despesas destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social, inclusive os
recursos destinados a fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo Poder Pblico.
50
1.2 Elaborao e Tramitao

Os trs documentos do sistema oramentrio so
materializados por meio de Leis, cuja iniciativa para propor do
Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, no caso da
Unio, Governador, para os Estados, e Prefeitos Municipais, para
os Municpios) e que devem ser aprovados pelo Poder Legislativo
antes de entrarem em vigor. A Constituio previu em seu art. 165,
9, que uma Lei Complementar a ser elaborada deveria organizar
as matrias de vigncia, prazos, a elaborao e a organizao do
PPA, da LDO e da LOA. Uma vez que esta Lei Complementar
nunca foi elaborada, a regncia destas matrias permanece na
sua forma transitria, estabelecida no art. 35, 2 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (BRASIL, 1988).
Este dispositivo traz os prazos para o encaminhamento
pelo Executivo do Projeto de Lei ao Poder Legislativo, no caso
da Unio ao Congresso Nacional, referente a cada uma das
Leis Oramentrias:
Para o PPA, cuja vigncia se estende at o final do
primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subsequente, at 4 meses antes do encerramento do primeiro exerccio;
Para a LDO, at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio;
Para a LOA, at quatro meses antes do encerramento
do exerccio financeiro.
O Congresso, por sua vez, deve deliberar e devolver o
Projeto de Lei para sano Presidencial antes do encerramento
da sesso legislativa. A sesso legislativa o perodo de atividade
normal do Congresso a cada ano, e se estende desde 2 de fevereiro
a 17 de julho, e desde 1 de agosto a 22 de dezembro. O processo
51
de votao no Congresso o mesmo reservado s leis ordinrias,

descrito no art. 59 e seguintes da Constituio Federal, em tudo
o que for compatvel s regras especiais trazidas pelo art. 166 da
CF (BRASIL, 1988). Dentre estas regras especiais, estabelecese que os Projetos das Leis Oramentrias devem ser apreciados
por uma comisso mista de Deputados e Senadores, que emitir
parecer sobre eles e sobre as contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, acompanhar e fiscalizar a execuo
oramentria, bem como receber, analisar e emitir parecer
sobre as Emendas Parlamentares que possam ser propostas para
alterar os dispositivos do Projeto, e que depois sero levadas
apreciao pelo plenrio das duas casas do Congresso Nacional
para apreciao.
Os Projetos de Lei relativos ao PPA, s Diretrizes
Oramentrias e ao Oramento Anual, no mbito da Unio
Federal, so de iniciativa do Presidente da Repblica, e assim
lhe compete tambm a iniciativa para propor modificaes
nos Projetos das Leis Oramentrias enquanto no for iniciada
a votao na Comisso Mista da parte do Projeto em que a
alterao proposta. Pode ainda o Presidente da Repblica
vetar as emendas aprovadas pelo Congresso, e destinar as sobras
de receitas decorrentes do veto para outras finalidades, como
crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica
autorizao legislativa.
E o que so crditos especiais ou suplementares? Estes,
junto aos crditos extraordinrios, compe os chamados crditos
adicionais. A incluso de qualquer despesa no oramento gera o
Crdito Oramentrio, que nada mais do que a dotao includa
no oramento para atender as diversas despesas do Estado.
Entretanto, trata-se apenas de uma previso, um planejamento,
que certamente encontrar divergncias quando for executado.
Na hiptese de se mostrarem insuficientes ou inexistentes os
crditos oramentrios, dado ao Poder Legislativo autorizar
crditos adicionais a serem usados na atividade financeira.
52
Os crditos adicionais podem ser:

Suplementares,
que
es oramentrias;
reforam
as
dota-
Especiais, que se destinam a despesas que no compreendam dotao oramentria especfica;

Extraordinrios, que se destinam a cumprir despesas
urgentes e imprevistas, como aquelas decorrentes de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
Em decorrncia do princpio da legalidade que
rege a atividade pblica, as despesas ordinrias devem estar
anteriormente autorizadas na Lei Oramentrias, e mesmo
aquelas que so objetos de crditos adicionais, em cujo caso a
autorizao ser dada por Lei expedida pelo Legislativo (ROSA
JUNIOR, 2002, p. 38-40). A nica exceo a esta regra diz
respeito s despesas extraordinrias, cujo carter de urgncia e
imprevisibilidade incompatvel com o controle prvio. Estas
ltimas, no entanto, esto sujeitas a um controle posterior, por
meio da ratificao legislativa, quando se avaliar a justificao
extraordinria dada, sob pena de ser considerado o ato um crime
de responsabilidade cometido pela autoridade competente.
2 FORMAS DE FISCALIZAO E CONTROLE
E como se d a fiscalizao e o controle sobre o rgo
que executa o oramento previsto nas Leis de que tratamos at
aqui? A fiscalizao e controle oramentrios tem base no art.
70 da CF, e so exercidos pelo Poder Legislativo, em controle
externo, ou seja, exterior ao Poder que executa o oramento, ao
mesmo tempo em que opera o controle interno de cada um dos
poderes sobre as prprias contas e atos. O controle exercido pelo
53
Legislativo conta, ainda, com a assistncia do Tribunal de Contas,

que considerado um rgo de apoio do Poder Legislativo.
Podemos subdividir o controle externo exercido pelo
Poder Legislativo em trs momentos:
o controle prvio, que diz respeito competncia do
Legislativo em examinar, revisar e aprovar as contas pblicas no processo de elaborao da Lei Oramentria;
o controle contemporneo, que compreende o acompanhamento da execuo oramentria por meio de
comisses e auditorias pelo Congresso Nacional e Tribunal de Contas;
o controle posterior, que implica na anlise de conformidade entre as previses oramentrias e a prestao de
contas apresentadas pela administrao financeira dos
trs poderes depois de j encerrado o exerccio financeiro.
2.1 O Papel dos Tribunais de Contas
O Tribunal de Contas definido classicamente como
rgo auxiliar do Poder Legislativo. Na realidade, porm, pelo
seu objeto e a sua relevncia, excede este papel para tornar-se
um [...] rgo auxiliar dos Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio, bem como da comunidade e de seus rgos de
participao poltica. (TORRES, 2011, p. 211). O Tribunal de
Contas pode ser um recurso valioso ao controle social, atuando
como rgo auxiliar da sociedade e da cidadania. No por
acaso que o art. 74, 2, da Constituio Federal, estabeleceu
uma competncia ampla para a participao da comunidade
na atuao deste rgo, ao conferir legitimidade para qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da Unio (BRASIL, 1988).
54
Este rgo exerce papel fundamental na fiscalizao

sobre o uso do patrimnio pblico em mbito geral: auxilia o
Legislativo no controle externo, fornecendo todos os tipos de
informao; ajuda, no mbito do controle interno e da autotutela,
o Poder Judicirio e a Administrao Pblica, orienta e exerce
controle sobre os responsveis por bens e valores pblicos;
auxilia a prpria comunidade na efetivao de seu papel no
controle dos direitos difusos e do patrimnio pblico.
Dentre as principais competncias do Tribunal
de Contas, esto:
Analisar as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, emitindo parecer prvio;
Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, e as
contas daqueles que deram motivo a perda, extravio ou
irregularidade que resulte em prejuzo ao errio;
Realizar inspees e auditorias contbeis, financeiras, oramentrias, operacional e patrimonial em todos
os poderes e entidades vinculadas fazenda pblica,
por iniciativa prpria ou do Poder Legislativo;
Prestar informaes de natureza financeira-contbil
solicitadas pelo Poder Legislativo;
Representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;
Assinar prazo para requisitando providncias para
adequao lei quando apuradas ilegalidades, e sustar atos impugnados no caso de desatendimento aos
prazos fixados.
55
No mbito da Unio, a corte de contas responsvel

o Tribunal de Contas da Unio, cuja existncia deriva do
prprio texto constitucional. Todos os Estados Brasileiros
tambm possuem Tribunais de Contas Estaduais, responsveis
por analisar as contas dos respectivos governos estaduais e,
via de regra, tambm dos Municpios. No caso de So Paulo, o
Tribunal de Contas do Estado (TCSP) julga as contas Municipais
e Estaduais, com exceo do Municpio de So Paulo, que conta
com o Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo (TCMSP).
2.2 O Papel do Judicirio
No contexto Brasileiro, o Poder Judicirio tem amplo
poder de fiscalizao. Este poder decorre do princpio da
inafastabilidade da jurisdio perante qualquer leso ou ameaa a
direito, estabelecido como clusula ptrea no art. 5, inciso XXXV,
da Constituio Federal. Assim, ser possvel questionar a atuao
do poder pblico no planejamento e execuo oramentrios
perante o poder judicirio a qualquer momento, desde que haja
suspeita de conduta ilegal e/ou inconstitucional. Esta possibilidade
permanece, inclusive, de forma paralela contestao nas demais
vias, como a representao aos Tribunais de Contas e aos rgos
de controle administrativo dentro de cada um dos poderes, e
mesmo depois de terem estas instncias j se manifestado.
3 A RESPONSABILIDADE FISCAL E O
DESCUMPRIMENTO DAS LEIS ORAMENTRIAS
No que pese toda a regulamentao do planejamento
pblico, a Constituio Federal e as Leis complementares no
se preocupavam com o problema da gesto do oramento e da
responsabilizao dos gestores (TORRES, 2011, p. 181). Este
panorama mudou com a reforma do Estado e a implantao da
administrao pblica gerencial, que tomou lugar nos anos 1990.
56
Dentro deste marco, foi promulgada a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF - Lei Complementar n 101/2000), que regulamentou
o art. 163 da Constituio Federal. O aspecto da LRF que
trataremos aqui, a tentativa de inserir como princpio da gesto
oramentria a responsabilidade (accountability) fiscal dos
gestores pblicos (BRASIL, 2000a).
A LRF est estruturada por setenta e cinco artigos e
promove uma mudana institucional no trato com o dinheiro
pblico, constituindo-se no principal instrumento regulador das
contas pblicas no Brasil (SACRAMENTO, 2005, p. 14). O
principal escopo da LRF estabelecer a obrigao dos gestores
em manter o equilbrio das contas pblicas, entendido pela
compatibilidade entre receitas e despesas, equilbrio este que
deve ser atingido.
[...] mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a
limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia
e inscrio em Restos a Pagar. (SACRAMENTO, 2005, p. 14).
A abrangncia da LRF total, ou seja, [...] se estende

Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
administrao direta e indireta e em cada uma dessas esferas de
governo, aos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como
ao Ministrio Pblico. (SACRAMENTO, 2005, p. 35). Quanto ao
contedo, a Lei constri-se sobre quatro eixos: (i) planejamento;
(ii) transparncia; (iii) controle; (iv) responsabilizao.
Quanto ao planejamento, a LRF exige informaes,
metas, limites e condies para a renncia de receita, gerao de
despesas, assuno de dvidas para a realizao de operaes de
crdito, incluindo antecipao de receita oramentria (ARO), e
para a concesso de garantias (SACRAMENTO, 2005, p. 35),
57
reforando o papel das Leis Oramentrias j estudadas (PPA,

LDO e LOA) no controle dos gastos pblicos. Merece ateno
especial, aqui, a disciplina inserida pela LRF para o controle das
despesas pblicas com pessoal. O seu art. 19 estabeleceu limites
de gastos com pessoal para cada ente da Federao, o art. 20
repartiu tais gastos entre Judicirio, o Legislativo, o Executivo
e o Ministrio Pblico, e o art. 21 estabeleceu as regras para
controle da Despesa Total com pessoal (TORRES, 2011, p. 182).
Quanto transparncia, a LRF contemplou a criao
de uma srie de relatrios e demonstrativos com o intuito de
permitir a comparao entre o que foi planejado (PPA, LDO
e LOA) com a execuo oramentria (prestao de contas e
o respectivo parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas,
relatrio resumido da execuo oramentria e o relatrio da
gesto fiscal) (SACRAMENTO, 2005, p. 39). Alm disso,
estes instrumentos devem ser objetos de ampla publicidade em
decorrncia do comando dos art. 48 e 48-A da referida lei. As
informaes referentes a despesas e receitas, inclusive, devem
ficar disponveis a qualquer cidado, nos limites do art. 48-A e a
[...] participao popular e a realizao de audincias pblicas
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei
de diretrizes oramentrias e oramentos (BRASIL, 2000a, art.
48, I) so incentivadas, e as contas apresentadas pelo Chefe do
Poder Executivo para apreciao dos rgos de controle devem
igualmente ficar disponveis para consulta.
Quanto ao controle, o art. 59 da LRF refora o papel
j tratado do Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de
Contas, do controle interno de cada Poder, do Judicirio e do
Ministrio Pblico na verificao do cumprimento das normas
de Responsabilidade Fiscal.
Por fim, quanto responsabilizao, a LRF traz
a possibilidade de aplicao de sanes decorrentes do
descumprimento das normas de responsabilidade fiscal. Estas
sanes podem ser divididas em institucionais, de cunho
58
fiscal, que correspondem ao impedimento do ente infrator para

o recebimento de transferncias voluntrias, a contratao
de operaes de crdito e a obteno de garantias para a sua
contratao, e as pessoais, de cunho penal, que envolvem
pagamento de multa com recursos prprios, a inabilitao para o
exerccio de funo pblica por perodo de at 5 anos, a perda de
cargo pblico e a cassao de mandato, e a priso.
A competncia de aplicar as punies fiscais aos entes
pblicos em que ocorrerem infraes do Ministrio da Fazenda.
Os tipos que ensejam este tipo de sano esto previstos nos arts.
11, 23, 31, 33, 40, 51, 52, 55 e 70 da LC 101/00. J as sanes
penais recairo diretamente sobre o agente administrativo que no
seguir as regras do instrumento citado, e seguem os dispositivos
da chamada Lei de Crimes Fiscais (Lei n 10.028/2000), que
alterou o Cdigo Penal Brasileiro (Decreto-Lei n 2.848/40) e a
Lei de Crimes de Responsabilidade (Lei n 1.079/50). (BRASIL,
2000b, 1940, 1950).
4 OS FUNDOS PBLICOS E A SUA GESTO
Outro instrumento de gesto dos recursos financeiros
do Estado a instituio e organizao de Fundos Pblicos. Se
tomada em sentido amplo, podemos observar no ordenamento
brasileiro duas figuras sob a determinao de Fundos
(OLIVEIRA, 2010, p. 313): a) os Fundos de Participao; e b)
os Fundos de Destinao.
Os Fundos de Participao tm previso Constitucional que estabelece a obrigao da Unio em
repassar 49% da receita auferida dos impostos
sobre renda e proventos de qualquer natureza
e sobre produtos industrializados, distribuindo
21,5% ao Fundo de Participao dos Estados
e do Distrito Federal, 22,5% ao Fundo de Participao dos Municpios, 3% para aplicao
no Fundo de Desenvolvimento Regional, 1%
59
ao Fundo de Participao dos Municpios, que

ser entregue no primeiro decndio do ms de
dezembro de cada ano, e 1% ao Fundo de Participao dos Municpios, que ser entregue no
primeiro decndio do ms de julho de cada ano
(BRASIL, 1988, art. 159).
Eles tm, assim, carter tributrio, e constituem

mecanismos pelos quais se perfaz a partilha indireta e obrigatria
de recursos desde um Ente Federado a outro, visando reequilibrar
a diviso de receitas entre os nveis Federativos, e mesmo em cada
um deles, com a definio, por exemplo, de critrios de rateio que
levam em conta as diferenas de desenvolvimento regional. Esta
partilha de suma importncia para o funcionamento adequado
da mquina pblica e da efetivao do ideal de descentralizao
que foi trazido pela Constituio Federal, que em muitos aspectos
implicou na descentralizao de obrigaes sem o adequado
acompanhamento da descentralizao das receitas (AFFONSO,
1994, p. 327-328).
Por meio da aplicao em Fundos, pode se
operacionalizar a gesto de recursos para a promoo de aes
em um campo especfico, que definido em Lei como a finalidade
daquele fundo, por ser de interesse especial para a coletividade.
Os Fundos, assim, assumem uma dimenso de organizao dos
recursos com vistas aplicao para determinado fim. Ao mesmo
tempo, podem desempenhar uma dimenso de controle, porque
uma vez aplicados no Fundo, fica restringida a discricionariedade
do gestor para aplicar aqueles recursos, que devem direcionar-se
destinao elencada. nestes que concentraremos nossa anlise.
A instituio de um Fundo depende de Lei Especfica
que o institua ou o autorize. o que se depreende do art.
167, IX, da Constituio, que requer expressamente prvia
autorizao legislativa para instituio de Fundos de qualquer
natureza. Alm disso, o regime a que esto submetidos estes
instrumentos possuem assento constitucional no art. 165, 9,
inciso II, da CF/88, que indica como funo de lei complementar
60
[...] estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da

administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos. (BRASIL, 1988, art.
165, grifo nosso).
A Lei Complementar que viria a regulamentar a gesto
dos Fundos, entretanto, no foi editada, e o vazio deixado pela
inrcia do legislador hoje preenchido pela Lei n 4.320/64,
que foi recepcionada pela Constituio de 1988 com status de
Lei Complementar. Este instrumento, nos seus artigos 71 a 74,
ir estabelecer alguns requisitos em relao aos Fundos. Deles,
podemos depreender que os Fundos devem trazer (OLIVEIRA,
2010, p. 312-313):
receitas especificadas, isto , a Constituio - ou a
lei - deve mencionar, expressamente, quais receitas so
atribudas formao de um Fundo;
a mesma lei deve vincular as receitas a determinada
finalidade, ou seja, programas institudos pela norma,
de interesse da Administrao Pblica;
a lei pode dispor sobre a maneira pela qual sero empregados os recursos, assim como pode estabelecer mecanismos alternativos de controle, prestao e tomada
de contas sobre esta aplicao, ressalvando que no se
pode abdicar da competncia constitucional do Tribunal de Contas para a sua atribuio prpria.
As receitas que custeiam a formao e manuteno
do Fundo [...] podem ser originadas das atividades prprias
do Fundo, como tambm provenientes de mandamentos
constitucionais, de negociaes como os convnios ou de
transferncias voluntrias. (RAMOS FILHO, 2012, p. 137).
Ainda, as aplicaes das receitas oramentrias que tenham
sido vinculadas a fundos, devem ser feitas [...] atravs de
dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos
adicionais. (BRASIL, 1988, art. 165 5, I). Isto significa que
61
na Lei Oramentria Anual (LOA) dever ser destacada uma

categoria de gasto para a instituio e funcionamento do fundo,
como dispe a Constituio Federal. As receitas empenhadas
ao Fundo e que por ventura no venham a ser utilizadas, desde
que no seja estipulado o contrrio na sua Lei autorizadora, so
transportadas para o exerccio seguinte e no retornam ao
errio pblico, o que refora o carter autnomo deste regime
jurdico na gesto dos recursos.
Uma limitao relevante que a Constituio Federal
veda qualquer tipo de vinculao do produto auferido da
arrecadao de impostos pelo Poder Pblico a destinaes
especficas, conforme est estabelecido no seu art. 167, inciso
V, o que se transfere tambm vinculao para depsito em
fundos especficos. Este mesmo dispositivo, entretanto, faz duas
ressalvas importantes.
A primeira relativa diviso do produto resultante
da arrecadao dos impostos, que remete aos artigos 158 e 159,
onde so estabelecidos os Fundos de Participao.
A segunda a destinao dos recursos para aes
e servios pblicos de sade e para a manuteno e o
desenvolvimento do ensino. Com base nesta segunda exceo,
possvel vincular receitas de impostos para Fundos criados para
administrar as aplicaes obrigatrias em Sade e Educao de
que tratam os artigos 198 e 212 da Constituio. Nesta toada,
foram institudos o Fundo Nacional de Sade (FNS), e o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), que se
beneficiam das transferncias obrigatrias.
importante colocar que os Fundos no possuem
Personalidade Jurdica, e em consequncia disto no so aptos
a assumir deveres e obrigaes. So, isto sim, [...] um tipo
de gesto de recursos ou conjunto de recursos financeiros.
(RAMOS FILHO, 2012, p. 139). Todas as obrigaes decorrentes
do manejo do patrimnio pblico, inclusive o dever de prestar
62
contas previsto no art. 70 da Constituio Federal e replicado no

art. 74 da Lei n 4.320/64, recaem no sobre o Fundo (que o
prprio patrimnio), mas sobre o rgo pblico responsvel por
administr-lo (BRASIL, 1964).
A prtica da instituio de Fundos como forma de gesto
de recursos aplicados a fins especficos tem sido amplamente
utilizada para administrar a estrutura do Estado com relao s
Polticas Pblicas relacionadas efetivao de Direitos Sociais.
Esta Poltica, por sua vez, est acoplada ao recorte inaugurado pela
Constituio de 1988 enviesado em privilegiar a participao e o
controle social como parte da operacionalizao poltica do Estado
Brasileiro. Assim, podemos observar a expanso do modelo de
gesto setorial embasado no trip Conselho, Plano e Fundo.
Ao mesmo tempo em que se constitui o planejamento
das contas pblicas, por meio do Plano Setorial nas trs esferas
de governo, instituem-se tambm os Fundos para o destaque e
administrao da receita empenhada aquela aplicao social, e
vincula-se esta administrao atuao dos Conselhos de Direitos
enquanto rgos propositivos, deliberativos e avaliativos dos
seus recursos, seu acompanhamento e fiscalizao. O trabalho
dos Conselhos, assim, nas suas competncias temticas, assomase ao das demais instncias de controle e fiscalizao da Gesto
Pblica, como o Ministrio Pblico, o Legislativo, o Tribunal
de Contas na sua competncia constitucional, o Judicirio, e os
rgos de controle interno (ou autocontrole).
63
64
PARCERIAS DE ESTADO COM

O TERCEIRO SETOR
Otvio Augusto Mantovani Silva*
1 O ESTADO E O TERCEIRO SETOR
Por muitos anos nossa sociedade fora erigida luz da
perspectiva de que nosso sistema social deveria ser gerido e
sustentado pelo Estado como um todo. Sustentou-se em diversas
ocasies, e por diversos pensadores, a ideia de um Estado que
fosse capaz de ser um pai e uma me para toda a sociedade,
assegurando o desenvolvimento equnime de todos os indivduos.
Com o decorrer dos anos, percebeu-se que o Estado no era capaz
de manter sozinho, sem parecerias com a prpria sociedade, os
vrios direitos e servios que cada vez mais passaram a ser sua
responsabilidade, tais quais os servios de sade, educao,
assistncia social, desenvolvimento urbano etc..
Dessa forma, a partir das constantes necessidades que
foram se desenvolvendo e com o objetivo de prestar melhores
servios para a sociedade, preservando o equilbrio fiscal
e pautando sua atuao mais por iniciativas de regulao e
fomento em vez de execuo direta, o Estado passou a buscar
parceiros na sociedade que pudessem auxili-lo na consecuo
de seus principais servios, ganhando assim importncia
aquilo que popularmente conhecemos por Terceiro Setor.
Nossa Constituio Federal de 1988, seguindo uma onda que
efetivamente cresceu ao redor do mundo nos ordenamentos
jurdicos que buscam garantir um Estado de Bem Estar Social,
deu grande relevncia atuao da sociedade civil.
O termo terceiro setor tem sua origem na Economia
neoclssica no qual se dividia a sociedade em setores
*
Discente no Curso de Graduao em Direito pela Faculdade de
Cincias Humanas e Sociais (FCHS-UNESP Franca).
65
econmicos. O primeiro setor seria composto pelo conjunto

de pessoas e organizaes privadas que objetivassem o lucro,
ou seja, o mercado. O segundo setor seria caracterizado pelas
organizaes de iniciativa pblica que tivessem como objetivo
maior o bem pblico, e no o lucro privado. J o denominado
terceiro setor seria composto por organizaes privadas
sem fins lucrativos, que prestam servios que, em princpio,
caberiam ao Estado (SANTOS; ASSIS; ABDALA, 2012).
Pode-se assim concluir que as alianas e parcerias so
construdas para conseguir elaborar e at mesmo implementar
programas e projetos que tenham por finalidade trazer benefcios
a uma determinada comunidade, erradicando ou minimizando
alguns problemas sociais, atendendo ainda as necessidades de
grupos em sua maioria carentes, ou da mesma forma divulgando
e defendendo uma causa de interesse pblico. Para cumprir tais
objetivos, o Estado e as organizaes do terceiro setor, no s
podem, como devem, trabalhar em conjunto (em confluncia de
objetivos) para melhor prover bens e servios, especialmente,
a partir de modelos e configuraes distintas, e de estratgias
de formao de parceria, que de um modo geral, definem-se
conforme as necessidades e motivos identificados para tais casos.
Com a ampla atuao das organizaes do terceiro
setor nos servios pblicos, consegue-se perceber uma tendncia
positiva de fortalecimento da sociedade civil que se manifesta
como um dinmico polo de atuao social, especialmente por
meio de organizaes de cunho filantrpico, fundaes diversas,
institutos empresariais, associaes de defesa de direitos, dentre
outras formas organizativas (SOUZA, L. M., 2010, p. 165).
Entretanto, o Estado no pode abandonar suas responsabilidades
e transferi-las para a sociedade civil organizada. Ele no pode
perder o controle da prestao dos servios, especialmente no que
diz respeito ao repasse e utilizao das verbas. Os mecanismos
de fiscalizao e controle existem, mas precisam ser melhor
66
empregados pelos entes pblicos (Unio, Estado e Municpio)

e pela sociedade como um todo (SOUZA, L. M., 2010, p. 165).
2 CONVNIOS ENTRE ESTADO E TERCEIRO SETOR
O Convnio o mtodo mais utilizado na formalizao
de parcerias entre a iniciativa privada e a Administrao.
diferente de um contrato entre duas partes, pois aqui no h
apenas uma relao de fornecedor e comprador dos servios
ou bens, mas sim uma relao de cooperao. Efetivamente,
os convnios, desde seu nascedouro na legislao brasileira
(com a Constituio Federal de 1967), possuem como intuito a
descentralizao dos servios pelos quais a Administrao deve
responder. Em um primeiro momento, essa descentralizao era
feita apenas na esfera pblica, ou seja, os entes da Federao
(Unio, Estado e Municpio) firmavam convnios entre si para
conseguir, compartilhando responsabilidades (como mo de
obra e obrigaes financeiras), realizar determinados servios
pblicos. Com o decorrer dos anos, e ainda na vigncia da
anterior Constituio, o Decreto Federal n 93.872/86, em seu
art. 48, abriu a possibilidade de tais convnios serem firmados
entre o Estado e organizaes privadas, desde que conservassem
sua caracterstica principal: o interesse recproco na realizao
do servio (SOUZA, L. M., 2010, p. 165).
Estes convnios entre Estado e Terceiro Setor foram
cada vez mais incentivados, especialmente em reas de interesse
pblico estratgico e relevante. Assim o Estado passa a destinar
verbas pblicas para que as entidades convenientes realizem
servios que tambm lhe so de interesse, concedendo ainda
vrios incentivos financeiros e tributrios. Vale ressaltar que a
Constituio Federal de 1988 no prev expressamente nenhuma
disposio acerca dos convnios entre as organizaes privadas
em geral e a Administrao Pblica. Alguns textos legais foram
recepcionados, e em casos como os servios em Sade, h
67
previso acerca da possibilidade de relao entre o Estado e o

terceiro setor (BRASIL, 1988, art. 199 1), mas mesmo nestes
casos no h nada to claro ou expresso.
A maior parte da legislao vigente era sutil ao
citar os convnios entre Administrao e entidades privadas,
confundindo-os muitas vezes com contratos, levando muitos
ainda a crer naquela antiga definio de convnio (um pacto
entre os entes da Federao para melhor consecuo de
servios). Em nvel infralegal a Instruo Normativa n 01/1997
da Secretaria do Tesouro Nacional aquela que melhor definiu
e norteou por muitos anos as relaes conveniais entre Estado e
organizaes particulares. A partir de 2007 a principal legislao
responsvel por regular estas relaes fora o Decreto n 6.170/07
que de fato regulou vrios pontos obscuros acerca dos convnios
entre Terceiro Setor e Estado, sendo posteriormente modificado,
e recentemente reformado e tacitamente revogado em alguns
pontos pela Lei n 13.019/14, denominada Marco Regulatrio
do Terceiro Setor. Tal decreto foi fundamental por explicitar
a diferena entre contratos e convnios (mesmo sendo ambos
acordo de vontades) que so: o interesse recproco (no contrato
os interesses podem ser opostos ou mesmo contraditrios.
No contrato h uma relao de prestao e contraprestao,
j nos convnios ambos so partcipes) e a mtua cooperao
(DOLABELLA, 2014).
Derivado de uma de suas principais caractersticas,
a mtua cooperao, os convnios jamais podem firmar
remuneraes ou preos, visto na realidade h um regime
de cooperao entre Estado e organizao privada, e no um
regime de servios tradicional. Embora haja repasse de recursos
pblicos nestes convnios tal repasse no pode e no uma
remunerao ou contraprestao, mas sim uma das formas de
mtua cooperao entre ambos, sendo que todo valor repassado
deve ser comprovado como utilizvel na realizao do servio.
No convnio, diferentemente dos contratos, o recurso transmitido
68
pela Administrao Pblica deve ser utilizado estritamente para

consecuo do objeto social deste, no podendo ser investido tal
recurso em outras reas.
Os gastos das entidades com aquisio de bens ou a
contratao servios utilizveis na consecuo do convnio, por
expressa disposio legal, devem obrigatoriamente seguir os
princpios da Administrao Pblica.
3 TERMOS DE PARCERIA E OSCIPS
Um dos instrumentos de gesto e controle por parte do
Estado que uma inovao legislativa frente aos tradicionais
convnios so os Termos de Parceria, que tm sido adotados
na tentativa de deixar mais claro, formalizando os processos de
parceria entre o Estado e as OSCIPs. A Lei n 9.790, de 1999,
que dispe sobre a qualificao de Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIP) tambm a responsvel por
instituir e disciplinar o Termo de Parceria. Cumpre esclarecer que
OSCIP uma qualificao atribuda pela Lei acima citada, para
organizaes da Sociedade Civil (Pessoas Jurdicas de direito
privado) sem fins lucrativos que possuem como objetivo reas
estratgicas da prestao de servios pblicos (especificado no
art. 3 da Lei n 9.790), e obedecem vrios critrios previstos na
lei (art. 4 da Lei n 9.790). Em seu art. 2 a Lei estabelece todas
as instituies que no podem receber tal qualificao (como
as Sociedades empresariais). Atendendo os requisitos formais e
materiais de validade previstos nos arts. 2, 3 e 4 da Lei n
9.790, poder ser firmada entre o Estado e a OSCIP o chamado
Termo de Parceria. importante frisar isso: Termo de Parceria
especfico para OSCIP (SANTOS; ASSIS; ABDALA, 2012).
As caractersticas mais importantes dos termos de
parceria (previstas detalhadamente entre os art. 9 e 15 da Lei n
9.790) so as seguintes:
69
conceitualmente, eles so uma espcie de acordo

administrativo colaborativo, ajustados entre entidades
privadas sem fins lucrativos e o Poder Pblico, utilizados para viabilizar o controle estatal, estimulando o
fomento e a cooperao nos servios entre as duas partes Estado e OSCIP;
assim como no caso dos convnios, no h uma relao tpica de um contrato obrigacional, mas sim de
um acordo de cooperao, no qual as duas partes
Estado e OSCIP comprometem-se a cooperar por um
objetivo comum;
as atividades desenvolvidas pelas OSCIPs devem
ser de duas formas: ou de execuo direta de projetos,
programas e planos de ao, mediante a destinao de
recursos fsicos, humanos e financeiros por parte destas
instituies; ou de execuo indireta destes projetos,
programas e etc. atravs especialmente da prestao
de servios, que podem ser intermedirios e de apoio a
outras organizaes sem fins lucrativos ou aos prprios
rgos pblicos.
este termo de parceria dever conter, obrigatoriamente,
os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes signatrias, devendo ainda possuir algumas clusulas obrigatrias previstas na lei (como a estipulao de metas,
delimitao do objeto, previso de receitas e despesas,
todas disposies previstas no art. 10 da Lei n 9.790).
segundo expressa disposio legal, presente no art.
11 da Lei n 9.790, a execuo do Termo de Parceria
deve ser [...] acompanhada e fiscalizada por rgo do
Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada, e pelos Conselhos de Polticas PProjeto de Extenso Ncleo de Cidadania Ativa da UNESP/Franca
70
blicas das reas correspondentes de atuao existentes,

em cada nvel de governo (BRASIL, 1999, art. 11),
ou seja, cabe ao Conselho de Sade e ao de Assistncia
social em conjunto com suas respectivas secretarias fiscalizar os Termos de Parceria de suas respectivas reas;
a prestao de Contas deve atender as diretrizes legais, dentre os quais a apresentao dos seguintes documentos mencionados no artigo:
I - relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo entre as
metas propostas e os resultados alcanados; II
- demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na execuo; III - parecer e relatrio de
auditoria; e IV - entrega do extrato da execuo
fsica e financeira (BRASIL, 1999, art. 12).
4 O NOVO MARCO DO TERCEIRO SETOR E AS

CONSEQUNCIAS JURDICAS
Em 31/07/14, foi sancionado o novo Marco
Regulatrio do Terceiro Setor (Lei 13.019/14). Com a nova
Lei, os convnios passam ter eficcia e aplicabilidade apenas
em relaes estabelecidas entre instituies pblicas. O comum
e tradicional conveniamento entre o Estado e as instituies
Terceiro Setor dever ser paulatinamente substitudo por termos
de colaborao e de fomento. O primeiro tem aplicabilidade nos
casos em que a Administrao Pblica por si s define o objeto da
parceria, enquanto o segundo serve para as aes de propositura
das organizaes da sociedade civil. (DOLABELLA, 2014).
Diversos questionamentos referentes ao Terceiro
Setor no sofreram significativas mudanas. De fato, muito
nem cegou a ser contemplado no novo texto legal, tomamos
como exemplo alguns temas tributrios e trabalhistas, assim
como a maior parte dos certificados e ttulos que poderiam
71
ser solicitados pelas entidades sem fins lucrativos. O novo

Marco no impe apenas que os termos de colaborao ou
de fomento sero os nicos instrumentos de parceria aplicveis
s Organizaes no Governamentais (ONGs), mas a prpria
Lei n 13.019/14, responsvel por trazer tais inovaes,
expressamente indica que os contratos de gesto e os termos
de parceria (celebrados em especial, respectivamente, com
entidades tituladas como Organizaes Sociais (OS) ou OSCIP)
devero continuar a existir. A legislao dever ser aplicvel
aos quatro entes da Federao indistintamente: quer seja Unio,
Estados, Municpios ou Distrito Federal. Aplicvel tambm s
suas respectivas fundaes ou autarquias ou empresas pblicas
e sociedades de economia mista, nos termos expresso do artigo
1 da Lei n 13.019/14.
Entretanto, dada ausncia do carter geral de alguns
dispositivos da dita lei, que possuem um modo particular de
detalhamento de normas especficas, conseguir impor a aplicao
desta a todos os entes federativos mencionados mais acima, de
certa forma, pode-se configurar uma invaso de competncias
legislativas, expressamente previstas no texto constitucional.
Nesses casos, tais dispositivos da Lei n 13.019/14 vinculariam
a Administrao Pblica Federal, mas eventuais normas
estaduais, municipais ou distritais em sentido contrrio devem
ser respeitadas e aplicadas em suas respectivas esferas. Em
situaes semelhantes a esta, o real alcance dos vrios pontos
da inovadora legislao no poderia ser nacional, mas sim
federal, podendo ainda respaldar essa afirmao, inclusive,
pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) em casos
similares conforme aponta o autor Renato Dolabella (2014).
De qualquer maneira, mesmo considerando as
polmicas jurdicas que ainda esto em aberto sobre o alcance da
Lei n 13.019/14, as entidades e instituies que antes lidavam
com os convnios devem buscar se adequar e atentar nova
realidade. Os critrios de seleo de tais instituies, tambm
72
foram alterados, sendo agora exigida a realizao de uma espcie

de chamamento pblico. As Associaes, ou ONGs devem
buscar o cumprimento de determinados requisitos especficos,
como exemplo a experincia prvia no objeto da parceria,
tempo mnimo de existncia, criao de rgos internos, da
prpria instituio, de fiscalizao, elaborao de regulamentos
de compras e contrataes para uso de recursos pblicos, aos
moldes da lei de Licitaes pblicas (Lei n 8.666/93), alm de
regras para prestao de contas.
Todas essas alteraes legislativas podem fazer com
que se torne necessria a alterao dos Estatutos Sociais das
vrias instituies parceiras do Estado. Assim, de fundamental
importncia que tais entidades estejam sempre atentas s
mudanas e j se adequem, dentro do prazo legal, visando,
principalmente, evitar transtornos na continuidade de suas
atividades at ento executadas por meio de convnios. Vale
lembrar que tal Lei fora promulgada no dia 31 de julho de 2014,
tendo seus efeitos postergados para 2016 (DOLABELLA, 2014).
73
74
DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL

Carolina Nishimura Bueno Castelo Branco*
1 O QUE A ASSISTNCIA SOCIAL?
A Assistncia Social um dever do Estado e um direito
fundamental de todo cidado que dela necessitar, tendo sua
descrio e diretrizes bsicas determinadas pela Constituio
Federal de 1988 e pela Lei n 8.742/93, Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) (BRASIL, 1993).
A assistncia social um dos trs componentes do
sistema de seguridade social no Brasil, ao lado da sade pblica
e da previdncia social. A assistncia social uma poltica
pblica no contributiva, isto , independe de contribuio
(como ocorre com a previdncia social), direcionada a garantir
o acesso aos recursos bsicos e promover a universalizao dos
direitos sociais, atravs de aes de defesa dos direitos humanos,
considerando a existncia de pblicos prioritrios em situao
de vulnerabilidade, como: crianas e adolescentes, idosos,
pessoas com deficincia, mulheres, populao em situao de
rua, populao indgena, negros e outras minorias.
2 DIRETRIZES CONSTITUCIONAIS DA
ASSISTNCIA SOCIAL
A Constituio Federal de 1988 estabelece a assistncia
social como um importante direito social e instrumento de
efetivao dos direitos fundamentais. Os direitos fundamentais
so inerentes dignidade de todo ser humano, a qual garantida
apenas quando se assegura condies mnimas de vida, o
*
Discente no Curso de Graduao em Servio Social pela Faculdade de
75
desenvolvimento da personalidade humana e a proteo contra

possveis atos arbitrrios do poder estatal.
O art. 6,a Constituio determina a assistncia como
um direito social fundamental aos desamparados (BRASIL,
1988), ou seja, aqueles que no possuem condies mnimas
a vida (sociais, econmicas, culturais, afetivas e fsicas).
Entretanto nos artigos 203 e 204, que a Constituio Federal
trata especificamente da descrio e das diretrizes fundamentais
da Assistncia Social.
Analisando o art. 203, percebe-se que ele estabelece
a diferena bsica que distingue a previdncia da assistncia
social: a primeira tem carter contributivo, enquanto que a
segunda um direito que deve ser assegurado pelo Estado a
todos que dela necessitar, no importando se houve contribuio
financeira ou no. E no decorrer do artigo, nos incisos I a V,
h a definio de quais os objetivos que devem orientar toda
a organizao e execuo das atividades assistenciais, bem
como quais so os destinatrios de tais aes, ressaltando-se
a importncia de se proteger grupos mais vulnerveis como
as crianas, os adolescentes, os idosos e as pessoas com de
deficincia (BRASIL, 1988).
No art. 204, a Constituio Federal trata das aes
governamentais, indicando a fonte de recursos de financiamento
assistncia social, bem como traando as diretrizes a serem
observadas pelos legisladores e administradores. Esse artigo
inovou ao trazer dois elementos importantes para a consolidao
das polticas de assistncia social: a descentralizao polticoadministrativa, ou seja, a diviso das responsabilidades entre
a Unio, os Estados e Municpios, e o reconhecimento da
importncia da participao da sociedade nas discusses sobre o
tema (BRASIL, 1988).
Dessa forma, evidente que a Constituio Federal de
1988 representa um marco histrico na luta pelo reconhecimento
da assistncia social como um direito social fundamental, que
76
no pode ser visto como uma simples concesso de favores

governamentais, mas sim como um dever do Estado diante
de seus cidados.
3 A LEI ORGNICA DA ASSISTNCIA SOCIAL (LOAS)
Alm da Constituio Federal de 1988, foi necessria
a elaborao de uma lei que melhor especificasse quais os
caminhos a serem percorridos para a efetivao da assistncia
social em aes prticas e cotidianas na sociedade brasileira.
Surge assim a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, mais
conhecida como Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
A LOAS a matriz da assistncia social enquanto
poltica pblica, pois uma lei que estabelece normas e critrios
objetivos para a organizao, implementao e gesto das
atividades assistenciais em todo o territrio nacional. A LOAS
se encontra dividida em cinco captulos essenciais que se
organizam na seguinte ordem: Da Definio e dos Objetivos;
Dos Princpios e das Diretrizes; Da Organizao e da Gesto;
Dos Benefcios, dos Servios, dos Programas e dos Projetos
de Assistncia social; Do Financiamento da Assistncia Social
(BRASIL, 1993).
3.1 Da definio e dos objetivos
Em seu primeiro artigo, a LOAS define a assistncia
social como um direito do cidado e um dever do Estado,
sendo uma Poltica de Seguridade Social no contributiva que
tem por objetivo garantir os mnimos sociais e o atendimento
s necessidades bsicas por meio de um conjunto integrado de
aes da iniciativa pblica e da sociedade (BRASIL, 1993).
No art. 2, a Lei estabelece quais so os objetivos
da assistncia social com uma redao praticamente igual ao
j mencionado art. 203 da Constituio Federal. No art. 3,
77
h a definio do que seriam as entidades e as organizaes

de assistncia social, que so de grande importncia para a
efetivao desse direito.
3.2 Dos princpios e das diretrizes
A LOAS determina no art. 4 os cinco princpios
fundamentais da assistncia social. So eles: (1) supremacia
do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias
de rentabilidade econmica; (2) universalizao dos direitos
sociais; (3) respeito dignidade do cidado, sua autonomia,
ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem como
convivncia familiar e comunitria; (4) igualdade de direitos
no acesso ao atendimento; (5) divulgao ampla dos benefcios,
servios, programas e projetos assistenciais, bem como dos
recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua
concesso (BRASIL, 1993).
O art. 5 trata de quais so as diretrizes da assistncia
social, ou seja, quais os planos bsicos de organizao e de
ao que devem ser utilizados na orientao das polticas
assistenciais. Tais diretrizes se organizam em trs vertentes
bsicas de comando:
Descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e comando
nico das aes em cada esfera de governo;
Participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis;
Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera de
governo (BRASIL, 1993).
78
3.3 Da organizao e da gesto

Todas as aes elaboradas e executadas na rea de
assistncia social devem ser pensadas diante de um sistema
descentralizado e participativo. Por sistema descentralizado,
entende-se as aes assistenciais que devem ser realizadas de
forma articulada entre as trs esferas de Governo, cabendo a
coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao
e execuo dos programas, em suas respectivas reas, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (MEDEIROS;
RENN, 2010, p. 5).
Quando se fala em sistema participativo, compreendese um sistema caracterizado pela existncia de um conjunto de
Conselhos compostos pelos diversos setores envolvidos na rea.
Mas o que seriam esses Conselhos?
Os Conselhos so rgos colegiados, permanentes, paritrios e deliberativos, com a incumbncia de formulao, superviso e avaliao das
polticas pblicas. So criados por lei, com mbito federal, estadual e municipal. atravs dos
Conselhos que a comunidade, por meio de seus
representantes, participa da gesto pblica. So
conselhos de constituio obrigatria para repasse de verbas federais, com atribuio de formular ou de propor, supervisionar, avaliar, fiscalizar
e controlar as polticas pblicas, no seu mbito
temtico. So compostos por iguais membros da
sociedade civil e por membros do poder pblico.
(MEDEIROS; RENN, p. 5).
Existem vrios Conselhos, que podem ser classificados

da seguinte forma: Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS); Conselhos Estaduais de Assistncia Social; Conselho de
Assistncia Social do Distrito Federal; e os Conselhos Municipais
de Assistncia Social (MEDEIROS; RENN, 2010, p. 5).
79
Nesse contexto, vlido ressaltar que dentre as funes

desempenhadas pelo CNAS est a normatizao e regulao da
prestao de servios de natureza pblica e privada no campo da
assistncia social, bem como a aprovao da Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS) proposta pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
A PNAS uma poltica que procura analisar as
desigualdades socioeconmicas de cada territrio tendo por
objetivo o enfrentamento dessas desigualdades por meio da
universalizao no s dos direitos sociais, mas tambm do
atendimento s necessidades bsicas dos cidados e grupos
em situaes de risco e vulnerabilidade, tais como: famlias
desestruturadas com perda ou fragilidade de vnculos de
afetividade, de pertencimento e de sociabilidade; indivduos que
sofrem ou foram estigmatizados por fatores tnicos, culturais
ou sexuais; pessoas com deficincia fsica e/ou intelectual;
indivduos marginalizados pela pobreza e/ou pelo uso de
substncias psicoativas; etc.
4 SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL
A Resoluo n 130, de 15 de julho de 2005, do CNAS,
aprovou a Norma Operacional Bsica do Sistema nico da
Assistncia Social (NOB/SUAS), que tem como objetivo a
implementao e a consolidao do SUAS.
O SUAS o Sistema nico da Assistncia Social,
caracterizado por ser um sistema pblico, no-contributivo,
descentralizado e participativo. Apresenta como objetivos a
regulao e organizao dos servios, programas, projetos e
benefcios socioassistenciais em todo o territrio nacional, por
meio da integrao das aes governamentais com iniciativas
da sociedade civil. Define e organiza os elementos essenciais
e imprescindveis execuo desta Poltica, possibilitando
a normatizao dos padres nos servios, qualidade no
80
atendimento aos usurios, indicadores de avaliao e

resultado, nomenclatura dos servios e da rede prestadora de
servios socioassistenciais (CONSELHO NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL, 2005, Res. 130).
A proteo social um dos parmetros utilizados
pelo SUAS para o planejamento e execuo de suas atividades
socioassistenciais. A proteo social est dividida nas seguintes
categorias: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de
mdia e alta complexidade.
A Proteo Social Bsica tem carter preventivo,
ou seja, consiste no conjunto de servios e aes que tem por
finalidade prevenir situaes de risco que possam ocorrer com
pessoas vulnerveis diante da pobreza ou de vnculos afetivos
fragilizados. Esse tipo de proteo ofertado principalmente
pelos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS).
Por outro lado, a Proteo Social Especial possui
carter reparador, isto , tem por objetivo restaurar a cidadania
e a dignidade de famlias e de indivduos que j se encontram
em situao de risco por terem sido violados e/ou ameaados de
alguma forma. Nesses casos de violao e/ou ameaa, existem
duas possibilidades: (1) os vnculos familiares e comunitrios
ficam abalados, porm no so rompidos, configurando ento
uma situao de mdia complexidade; (2) os vnculos familiares
e comunitrios acabam sendo rompidos, estabelecendo-se,
portanto, uma situao de alta complexidade.
Nesses casos, so oferecidos servios socioassistenciais
que exigem maior organizao, especializao e monitoramento,
para garantir melhor efetividade na ateno e reinsero social
desejadas. Tais servios so realizados principalmente nos
Centros Especializados de Referncia da Assistncia Social
(CREAS), que atuam, mais precisamente, sobre a Proteo
Social Especial de mdia complexidade.
81
4.1 O CRAS
O Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS)
uma unidade pblica estatal de base territorial ou regional que
tem por finalidade organizar, coordenar e executar os servios
socioassistenciais de Proteo Social Bsica do SUAS nas
regies de maior vulnerabilidade e risco social dos municpios e
do Distrito Federal.
por meio do CRAS que a proteo social da assistncia
social se regionaliza, ou seja, se aproxima da populao e atua
como a principal porta de entrada do SUAS, pois reconhece
as desigualdades e as particularidades de cada regio para o
planejamento e execuo de aes que possibilitem a insero
dos indivduos e famlias na rede de proteo social, bem como
a promoo dos meios necessrios para o fortalecimento dos
vnculos familiares e comunitrios para que todos tenham o
melhor acesso possvel a seus direitos de cidadania e dignidade.
O principal servio ofertado pelo CRAS o chamado
Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF),
cuja execuo obrigatria e exclusiva desta unidade. O Paif
um trabalho contnuo que tem por escopo o fortalecimento
da famlia enquanto ncleo protetivo; a preveno da ruptura
dos vnculos no s familiares mas tambm comunitrios; a
promoo e auxlio na obteno de ganhos sociais e materiais s
famlias atendidas; a promoo do acesso a benefcios diversos
de natureza pblica, a execuo de programas de transferncia
de renda e demais servios socioassistenciais. Por fim, h que
se falar tambm no apoio a famlias que possuem indivduos
que necessitam de cuidados por meio da promoo de espaos
coletivos de escuta e troca de vivncias familiares.
vlido ressaltar que Franca apresenta cinco CRAS,
os quais podem ser encontrados nos quatro cantos da cidade
e no centro. De acordo com informaes da prpria Prefeitura
82
Municipal de Franca, esses CRAS oferecem uma grande

variedade de servios. So eles:
Acolhida, orientao e insero dos usurios nos servios, programas, projetos e benefcios da rede de proteo bsica e especial
da assistncia social e demais polticas pblicas.
Programas de Transferncia de Renda para dar apoio financeiro

s famlias em situao de pobreza visando a auto sustentao e
melhoria da qualidade de vida.
PAIF Programa de Ateno Integral Famlia:
Grupo de Idosos: aes de convivncia social, educacional, la-
zer e cultura voltados para pessoas a partir de 60 anos. Grupo de

Adolescentes: convivncia socioeducativa e oficinas para adolescentes de 12 a 17 anos.
Cursos de Gerao de Renda: capacitao para o trabalho visando gerao de renda.

Oficinas ocupacionais.
Visitas domiciliares.
Planto Social - entrevistas, orientaes, encaminhamentos.
Assistncia judiciria gratuita - parceria UNESP.
Articulao da rede social e de servios. (FRANCA, 2015b).

4.2 O CREAS
O Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social (CREAS) uma unidade pblica e estatal que tem
por objetivo coordenar, articular e executar a proteo social
especial de mdia complexidade do SUAS. Dessa forma, o
CREAS oferta servios especializados e continuados a famlias
e indivduos que sem encontram em situaes de violao ou de
ameaa a seus direitos.
Nesse contexto, o CREAS atende crianas,
adolescentes, idosos, pessoas com deficincia e qualquer
indivduo que se encontra em situao de risco pessoal e
social. Os direitos violados esto relacionados a ocorrncias:
83
de abandono, negligncia, maus-tratos fsicos, psquicos, abuso

sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil,
situao de mendicncia, entre outros. Dessa forma, o CREAS
deve ofertar os seguintes servios:
Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e
Indivduos (PAEFI).
Servio Especializado em Abordagem Social.

Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de
Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA), e de Prestao de Servios Comunidade (PSC).
Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias.
Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
(FRANCA, 2015b).
5 BENEFCIOS, SERVIOS,
PROGRAMAS E PROJETOS
5.1 Benefcio de prestao continuada (BPC)
O Benefcio de Prestao Continuada um direito
no-contributivo, no-vitalcio, individual e intransfervel que
consiste no pagamento de um salrio-mnimo mensal a pessoas
com ou acima de 65 anos de idade, alm de pessoas portadoras de
deficincia fsica ou intelectual que as impossibilite para a vida
independente e para o trabalho. Tal benefcio est previsto na
Constituio Federal no j mencionado art. 203, inciso V, e, mais
tarde, foi regulamentado pelo art. 20 da LOAS. (BRASIL, 1993).
Para receber o BPC, o indivduo deve atender a alguns
requisitos bsicos, quais sejam: comprovar que no possui meios
prprios de garantir a subsistncia e manuteno e nem de sua
84
famlia alm de apresentar uma renda familiar per capta inferior

a (25%) do salrio mnimo. (BRASIL, 1993, art. 20 3).
Mas o que seria renda familiar per capta? Num primeiro
momento importante saber que famlia entendida como sendo
um coletivo de indivduos que vivem sob o mesmo teto. Deste
modo entende-se o requerente do benefcio, seu cnjuge (a
companheira ou companheiro) o filho no emancipado menor de
21 anos ou invlido, os pais e o irmo que no seja emancipado
menor de 21 anos ou acometido por invalidez. Se o indivduo
estiver em condio precria, de rua, utilizado o mesmo
critrio desde que aqueles que convivem com ele padeam da
mesma situao.
Dessa forma, pode-se dizer que renda familiar per capta
nada mais do que a soma de todos os rendimentos recebidos
no ms por aqueles que compe a famlia dividido pelo nmero
de integrantes da mesma. Assim, caso a renda familiar per capta
seja menor que do salrio mnimo, a pessoa atende a um dos
requisitos para obter o benefcio.
O BPC no passvel de acumulao com qualquer
outro benefcio da Seguridade Social, exceto nos casos de
assistncia mdica e penso especial oriunda de indenizao.
Alm disso, a LOAS estabelece em seu art. 21 que a concesso
do BPC deve ser revista a cada dois anos para avaliar sobre sua
continuidade ou no, sendo que o benefcio pode ser cancelado
se: i) h morte do beneficirio ou; ii) constata-se irregularidades
na concesso ou utilizao do benefcio (BRASIL, 1993, art.
21 1 e 2).
5.2 Cadastro nico
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
permite caracterizar as famlias de baixa renda, ou seja, aquelas
que tem a sua renda mensal at trs salrios mnimos ou
meio salrio mnimo per capita. Essa caracterizao abrange
85
informaes como: endereo, condies do domicilio, despesas,

unidades de atendimento da famlia (UBS/CRAS), documentao,
escolaridade, condies de trabalho, renda dos ltimos 12 meses
entre outros, incluindo anlise especfica de pblicos como:
populao em situao de rua, indgenas e quilombolas.
O Cadastro nico uma ferramenta de seleo para
os programas e benefcios sociais, ou seja, ele cruza em seu
banco de dados as informaes a respeito da famlia, as vagas
disponveis para cada municpio e os critrios de insero para
os programas, tais como: Tarifa Social de Energia Eltrica;
Carteira do Idoso; iseno de taxas para concursos pblicos;
Telefone Social; desconto para o Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) de donas de casa, entre outros.
Para se cadastrar a famlia deve comparecer ao Cadastro
nico de seu municpio munido dos documentos originais
de todas as pessoas residentes na casa: Registro geral (RG),
Cadastro de pessoa fsica (CPF), Certido de Nascimento ou
Casamento, Carteira de Trabalho (a partir de 16 anos), Hollerith
(caso possua registro na carteira de trabalho), Conta de Luz,
Declarao escolar (at 16 anos).
O cadastramento por si s no implica na incluso
imediata nos programas sociais, pois a seleo e o atendimento
da famlia para esses programas ocorrem de acordo com critrios
e procedimentos particulares de cada programa.
5.3 Bolsa Famlia
O Bolsa Famlia programa federal de transferncia de
renda as famlias em situao de pobreza ou extrema pobreza.
O programa tem como principal objetivo erradicar a fome no
pas, alm de incentivar e propiciar a universalizao do acesso
aos servios pblicos, como: educao, sade, habitao,
alimentao e assistncia social.
86
Critrios de insero no programa: a) famlias sem

crianas ou adolescentes: renda familiar at R$77,00 per capita;
b) famlias com nutrizes ou gestantes, crianas ou adolescentes
de at 16 anos incompletos: renda familiar de at R$154,00 per
capita. Aps a realizao do cadastro no programa, a famlia
passara por uma anlise dos dados, e caso se encaixe nos
critrios de insero no programa ainda pode ter que esperar
alguns meses por uma vaga. Os critrios para permanncia no
programa so: 75% de frequncia escolar, vacinas e pesagem
em dia, e atualizao cadastral. A atualizao cadastral deve ser
feita sempre que houver alguma mudana nos dados informados
na ltima entrevista ou no mximo a cada dois anos. A escola e
a unidade bsica de sade que atendem a famlia responsvel
por enviar a atualizao de dados como: vacinao, pesagem,
gravidez e frequncia escolar.
O Bolsa Famlia composto por benefcios variveis,
sendo eles: o Bsico (Famlias com renda mensal de at R$77,00
per capita. O valor do benefcio R$77,00 mensais.); Benefcio
varivel (Destinado a famlias com crianas at dezesseis anos,
gestantes ou nutrizes. O valor de cada benefcio de R$ 35,00
[a famlia pode acumular at 5 benefcios mensais, chegando
a R$ 175,00 mensais]); Benefcio varivel jovem: (Famlias
com adolescentes entre dezesseis e dezessete anos. O valor do
benefcio de R$ 42,00 por ms e cada famlia pode acumular
at dois benefcios, ou seja, R$ 84,00 mensais); Benefcio
para Superao da Extrema Pobreza(Famlias em situao
de extrema pobreza. Cada famlia pode receber apenas um
benefcio por ms. O valor do benefcio varia de acordo com a
renda per capita da famlia e o valor de seu benefcio j recebido
no programa bolsa famlia) (BRASIL, 2004, art. 2).
O benefcio Bsico, o Varivel e o VarivelJovem
podem ser acumulados por pessoas em situao de extrema
pobreza, totalizando o valor mximo de R$ 336,00 por ms.
Alm disso, podem tambm acumular um benefcio para
87
Superao da Extrema Pobreza. Analisando estes dados

podemos desmistificar a crena popular de que o bolsa famlia
deixa as famlias acomodadas, pois o programa transfere um
valor mnimo que no o suficiente para sustentar a famlias,
mas suficiente para tir-las da fome. O programa bolsa famlia
uma ferramenta de acompanhamento da agenda de vacinaes,
o programa contribuiu significativamente para a reduo da
pobreza da evaso escolar, do trabalho infantil e escravo, o
programa tem trazido significativos ganhos no mbito dos
direitos humanos no pas.
As famlias que receberem o benefcio indevidamente
deveram devolver o valor recebido ao programa bolsa famlia
atravs de uma agncia da Caixa Econmica Federal.
5.4 Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI)
O PETI um programa federal de transferncia de renda
s famlias com situao de trabalho infantil e oferta do Servio
de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos s crianas e
adolescentes retiradas do trabalho. O pblico alvo so crianas
com idade inferior a 16 anos que exercem atividade laboral. O
valor do benefcio varia de acordo com a localidade que reside
a famlia, as famlias de regies urbanas com mais de 250 mil
habitantes recebem R$40,00, e as famlias de municpios com
populao inferior, ou reas rurais ou recebem R$25,00 mensais.
5.5 Programas Estaduais de Transferncia de Renda
Ao Jovem: Critrios: salrio mnimo per capita, frequncia escolar e faixa etria de 15 a 24 anos.
Adquire-se um valor de R$80,00 com durao de at
03 anos. Existem variaes desse programa em outras
cidades, como por exemplo: ao jovem rural.
88
Renda Cidad: um programa de transferncia de

renda que promove a melhoria da qualidade de vida das
famlias atravs de um benefcio de R$80,00, por at no
mximo 03 anos consecutivos. O critrio de insero
neste programa renda per capita de at R$200,00.
Ao Jovem: um programa de transferncia de renda que tem como critrios: salrio mnimo per capita,
frequncia escolar e faixa etria de 15 a 24 anos. O valor do benefcio R$80,00, alm de desenvolver aes
socioeducativas, com durao de at 03 anos. Existem
variaes desse programa em outras cidades, como por
exemplo: ao jovem rural.
5.6 Renda Mnima
Programa municipal de transferncia de renda, que
propicia superao da situao de pobreza. O valor do benefcio
de R$109,83 mensais por at 24 meses. A necessidade do
benefcio reavaliada anualmente, podendo a famlia ser
desligada antes desse prazo e deixando a vaga para outra famlia.
Este recurso surgiu no ms de Maio e por conseguinte, o ms
com maior desligamento.
89
90
DIREITO SADE
Ingrid Juliane dos Santos Ferreira*
O direito sade um direito social que tem por
finalidade beneficiar os hipossuficientes, assegurando-lhes
situao de vantagem, direta ou indireta, a partir da realizao
da igualdade real (BULOS, 2007, p. 619).
No Brasil esse direito foi reconhecido pela Constituio
Federal de 1988, como uma conquista do movimento da
Reforma Sanitria, o qual buscava afastar o autoritarismo da
administrao da sade; defender a ampliao da sade garantido
com que fosse direito de todos e dever do Estado; enfatizar a
participao popular; promover a viso desmedicalizada e
propagar o entendimento de que a sade no significa ausncia
de doena. Anteriormente o Estado apenas fornecia atendimento
sade para trabalhadores com carteira assinada e suas famlias,
as outras pessoas recebiam atendimento como um favor e no
como um direito.
O direito sade , portanto, um direito fundamental
do cidado que pode e deve ser cobrado, afinal, sem sade no
h como se exercer uma vida digna: uma premissa bsica para
o exerccio da cidadania. Alm disso, a sade um dever do
Estado, preciso que o Estado crie as condies de atendimento
de forma universal e integral atravs da formulao de polticas
pblicas sociais e econmicas destinadas promoo, proteo
e recuperao da sade (BRASIL, 1988, art. 196).
A criao do SUS, Sistema nico de Sade, o
fruto da tomada de responsabilidade por parte do Estado na
efetivao desse direito e tem a finalidade de alterar a situao
de desigualdade da populao, tornando obrigatrio e gratuito o
atendimento pblico a qualquer cidado.
*
Discente no Curso de Graduao em Direito pela Faculdade de
91
Por meio do Sistema nico de Sade, todos os cidados

tm direito a exames, consultas, internaes e tratamentos nas
suas Unidades de Sade, sejam pblicas, ou privadas (que
participam de forma complementar, frente a insuficincia
das unidades pblicas, por meio de contratos e convnios de
prestao de servio ao Estado).
O SUS constitudo por centros e postos de sade,
hospitais (incluindo os universitrios), laboratrios, hemocentros
(bancos de sangue), fundaes e institutos de pesquisa. Alm
disso, financiado por recursos arrecadados do governo federal,
estadual e municipal atravs de impostos e contribuies sociais
pagos pela populao.
Por fim, o Sistema nico de Sade deve promover
a sade, dando prioridade para as aes preventivas,
democratizando as informaes importantes para que a populao
tenha conhecimento dos seus direitos e os riscos sua sade.
Alm disso, o controle da ocorrncia de doenas, seu
aumento e propagao tambm so responsabilidades do SUS,
tal qual o controle da qualidade de remdios, higiene, exames,
alimentos e adequao das instalaes, rea de atuao da
Vigilncia Sanitria.
1 LEGISLAO
A Constituio Federal de 1988 estabelece as diretrizes
gerais do Sistema nico de Sade, o qual foi regulamentado pelas
Leis n 8.080/1990 e n 8.142/1990, alm outros regulamentos
(BRASIL, 1990a, 1990b).
92
1.1 Constituio Federal

As normas constitucionais so as normas mais importantes
do ordenamento jurdico brasileiro, pois contm os elementos
estruturais do pas e os direitos de cada indivduo e, por isso, tem
superioridade em relao a todas as outras normas jurdicas.
A nossa Constituio foi promulgada em 1988 e o
direito sade foi garantido pelos artigos 196 a 200, os quais
estabeleceram que o SUS uma poltica pblica redistributiva,
que tem por finalidade a universalizao do direito sade a todos
os cidados e que financiada com recursos da seguridade social,
da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm
de outras fontes. Isso revela a preocupao de constitucionalizar
a sade, vinculando-a seguridade social, pois os constituintes
compreenderam que a vida humana o bem supremo, que merece
amparo na Lei Maior (BULOS, 2007, p.1281)
Conforme o artigo 196 a sade direito de todos e dever
do Estado que deve garantir mediante polticas pblicas sociais
e econmicas aes que visem reduo do risco de doena
e de outros agravos (BRASIL, 1988). Tal artigo representou
uma grande conquista social e democrtica fundamental para
avanarmos na luta pela sade do povo brasileiro.
A Constituio tambm estabeleceu que as aes e os
servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada
e hierarquizada e constituem um sistema nico (BRASIL,
1988, art. 198).
Nesse sentido:
Quando se diz que um servio de sade est integrado numa rede, deve-se compreender que ele
no conseguir sozinho resolver as demandas
que chegam a seu servio e que ter que contar com outros servios de sade (de menor ou
maior complexidade), bem como com outras redes que se articulam com o setor sade e que lhe
do suporte, como a educacional, a de cincia e
93
tecnologia, a de transportes e de infraestrutura,

entre outros. (KUSCHNIR et al, 2009, p. 126).
A efetivao da sade de competncia concorrencial.

Dessa forma, o SUS financiado com recursos do oramento da
seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, alm de outras fontes (BRASIL, 1988, art.198
1). Alm disso, possui dentre outras atribuies:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e
participar da produo de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e
outros insumos;
II - executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade
do trabalhador;
III - ordenar a formao de recursos humanos
na rea de sade;
IV - participar da formulao da poltica e da
execuo das aes de saneamento bsico;
V - incrementar, em sua rea de atuao, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a inovao;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem
como bebidas e guas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. (BRASIL,
1988, art. 200).
94
Vale ressaltar que a assistncia sade livre

iniciativa privada, ou seja, as instituies privadas podero
participar de forma complementar do Sistema nico de Sade,
segundo suas diretrizes, mediante contrato de direito pblico ou
convnio (BRASIL, 1988, art. 199 1). Contudo, vedada a
destinao de recursos pblicos para auxlio ou subveno s
instituies privadas e com fins lucrativos e a participao direta
ou indireta de empresas ou capital estrangeiro (BRASIL, 1988,
art. 199 2 e 3).
O SUS possui os seguintes princpios como diretrizes
para seu funcionamento:
UNIVERSALIDADE: Todas as pessoas tm
garantido o acesso a todo e qualquer servio de
sade. O SUS alcana a todos os brasileiros e
estrangeiros que estejam no territrio nacional,
independente de sexo, idade ou condio social.
EQUIDADE: Todos os cidados tero acesso
sade, de igual forma e em igualdade de condies, independentemente da complexidade de
cada caso. Assim, todo cidado igual perante o
SUS, e ser atendido conforme suas necessidades e, ainda, considerando as necessidades coletivas e os riscos.
INTEGRALIDADE: O SUS deve atender a todos em todas as suas necessidades. As aes do
SUS so muito abrangentes, envolvendo desde
campanhas de vacinao at programas, palestras, exames, internaes e outros. A prioridade
no atendimento deve ser dada s atividades de
preveno, mas sem prejuzo dos servios assistenciais. Entende-se, ainda, que a integralidade
diz respeito ao fato de que o indivduo no deve
ser visto como um amontoado de partes (corao, fgado, pulmo etc.) e solto no mundo,
95
sem ser considerado o contexto de sua existncia. A ateno sade deve levar em conta todas
as necessidades da pessoa.
HIERARQUIZAO: a organizao e a gesto
(administrao) dos servios prestados pelo SUS
devem ocorrer com base em nveis crescentes de
complexidade, ou seja, vo dos mais simples aos
mais complexos:
1. Ateno bsica: a porta de entrada da
populao no SUS. Isso acontece nos postos de
sade, nas unidades do Programa Sade da Famlia etc. Se, a partir desse primeiro contato, no
forem encontrados meios para resolver o problema de sade, a pessoa ser encaminhada para
outros servios de maior complexidade (mdia
e alta complexidade).
2. Mdia complexidade: So procedimentos
de sade um pouco mais complexos que os da
ateno bsica. Incluem tratamentos como, por
exemplo, os de cardiologia, pneumologia, neurologia, diagnoses e terapias de mdio porte. Se,
ainda assim, no for possvel solucionar o problema de sade, a pessoa ser encaminhada para
a unidade de alta complexidade.
3. Alta complexidade: So procedimentos
que necessitam de recursos tecnolgicos mais
complexos, como, por exemplo, ressonncias
magnticas e tomografias. Fazem parte da alta
complexidade, tambm, outros procedimentos,
tais como hemodilises e programas de preveno de cncer.
REGIONALIZAO: Na prestao de servios
do SUS devem ser considerados o tamanho e as
necessidades do territrio a ser atendido, bem
como os servios existentes. DESCENTRALIProjeto de Extenso Ncleo de Cidadania Ativa da UNESP/Franca
96
ZAO: Significa que cada esfera de governo

(Unio, estados e municpios) tem as suas atribuies especficas no que se refere s aes e
prestao de servios de sade populao. No
caso, a esfera federal repassa algumas funes
esfera estadual que, por sua vez, tambm faz a
transferncia de funes esfera municipal. Os
municpios so os entes que possuem a maior
responsabilidade em relao sade da populao, por estarem mais prximos realidade local. Isso colabora para que a tomada de decises
possa ser feita de forma mais rpida. [...]
PARTICIPAO DA COMUNIDADE: A populao deve participar na definio, no controle e
na fiscalizao da execuo das polticas de sade. As diretrizes das polticas de sade encontram-se detalhadas nos planos municipais e estaduais de sade. A participao popular ocorre
por meio de entidades e movimentos que representam a sociedade. (BRASIL, 2010, p. 58-61).
1.2 Lei n 8.080/90 Lei do SUS

A Lei n 8.080 regula, em todo territrio nacional, as
aes e servios de sade, executados isolada ou conjuntamente,
em carter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou
jurdicas de direito Pblico ou privado (BRASIL, 1990, art. 1).
Tal lei deixou claro que a sade no significa ausncia
de doena, pois um complexo de fatores que pode ser
chamado de complexo biopsicossocial. Um indivduo tambm
precisa de alimentao, saneamento bsico, atividade fsica,
lazer e acesso aos bens e servios essenciais para ser saudvel,
ou seja, a sade tambm diz respeito s condies de bem-estar
fsico, mental e social.
97
Alm disso, salientou que o dever do Estado NO anula

o das pessoas, da famlia, das empresas e da sociedade, os quais
devem prezar por sua sade e tomar as devidas precaues.
1.2.1 Do planejamento em sade
O processo de planejamento em sade se d atravs
dos Planos de Sade, dos Programas Anuais de Sade e dos
Relatrios de Gesto. Alm disso, deve ser ascendente, do nvel
local at o federal (BRASIL, 1990, art. 36).
Nos Planos de Sade so descritas as principais
diretrizes, estratgias, metas e prioridades relacionadas
sade (Portaria GM/MS 3.332/2006), eles devem refletir as
necessidades de sade nos municpios e nos estados.
A transferncia de recursos para o financiamento de
aes no previstas nos Planos de Sade vedada, salvo em
situaes de emergncia e calamidade pblica na rea de sade
(BRASIL, 1990, art. 36 2).
O Conselho Nacional de Sade que estabelecer as
diretrizes a serem observadas na elaborao desses Planos de
Sade, em funo das caractersticas epidemiolgicas e da
organizao dos servios em cada jurisdio administrativa
(BRASIL, 1990, art. 37). No permitida a destinao de
subvenes e auxlios a instituies prestadoras de servios de
sade com finalidade lucrativa (BRASIL, 1990, art. 38).
O Programa Anual de Sade (PAS) o instrumento que
permite com que se ponham em prtica os objetivos e as estratgias
do Plano de Sade (Portaria GM/MS 3.332/2006) e os relatrios
de gesto so documentos que contm informaes sobre o
cumprimento ou no da metas estabelecidas nos Planos de Sade.
98
1.2.2 Da organizao, da direo e da gesto

O SUS administrado e coordenado em cada
esfera pelos rgos:
Unio: A Unio detm o papel principal no que
se refere ao financiamento da sade pblica no
Brasil. Embora os estados e os municpios tambm devam participar desse financiamento, a
Unio arca com a maior parte dos gastos. Metade dos gastos fica por conta da Unio; a outra
metade dividida entre estados e municpios. A
Unio tambm responsvel pela formulao de
polticas nacionais de sade, mas a implementao, ou seja, o ato de colocar em prtica tais
polticas cabe aos estados, municpios, ONGs e
iniciativa privada. Principal gestor em nvel federal: Ministrio da Sade.
Estados: Cabe ao governo estadual colocar
em prtica (implementar) as polticas nacionais
e estaduais de sade e organizar o atendimento sade em seu territrio. Conforme foi dito
anteriormente, o estado tambm participa do
financiamento da sade em seu territrio. Principal gestor em nvel estadual: Secretaria Estadual de Sade.
Municpios: no municpio que o atendimento populao acontece de forma mais direta.
Assim, o municpio o principal responsvel
pela sade pblica de sua populao. Isso ficou
mais evidente a partir do Pacto pela Sade, de
2006, que estabeleceu que os gestores municipais devero assumir imediatamente ou gradualmente (aos poucos) a gesto de todas as aes
e servios de sade do municpio, por meio da
assinatura de termo de compromisso. Se no municpio no houver todos os servios de sade,
o gestor deve fazer um acordo, um pacto com
99
outros municpios de sua regio, a fim de que sua

populao no fique sem atendimento. O Pacto
tambm deve ser negociado com os gestores estaduais. Alm disso, a escolha dos municpios
referncia tambm ocorre no Pacto. Por isso
se diz que o funcionamento do sistema pblico
de sade ocorre de forma referenciada. Principal
gestor em nvel municipal: Secretaria Municipal
de Sade. (BRASIL, 2010, p. 61-62).
H que se falar que no h hierarquia entre esses

rgos, pois cada um possui suas competncias especficas para
a gesto do SUS:
1.3 Lei n 8.142/90
A Lei n 8.142/90 dispe sobre a participao da
comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias
intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade.
O controle social um dos princpios do SUS e tem
por intuito aumentar a participao popular no gerenciamento da
sade. Conforme essa lei, a participao contar com as seguintes
instncias colegiadas: Conferncia e Conselho de sade.
A Conferncia de sade deve se reunir a cada quatro
anos com representao de vrios segmentos da sociedade (50%
usurios, 25% gestores da rea da sade e 25% trabalhadores da
rea da sade tambm) para propor as diretrizes para formulao
da poltica de sade nos respectivos nveis e deve ser convocada
pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo
Conselho de Sade (BRASIL, 1990, art. 1, 1).
O Conselho de sade deliberativo e permanente, deve
existir independentemente de decises provenientes da gesto da
Unio, do estado ou do municpio. necessria outra lei federal
para que ele possa ser extinto.
100
Alm disso, deve atuar na formulao de estratgias

e no controle da execuo da poltica de sade nas respectivas
instncias ajudando a Secretaria de Sade a trazer para a realidade
o que est no Plano de Sade do municpio.
Os Conselhos so uma oportunidade da sociedade
participar das polticas de sade, pois atravs deles a comunidade
pode: fiscalizar o uso do dinheiro pblico na sade; verificar se a
assistncia sade est atendendo s necessidades da populao
e se as polticas de sade orientam o governo a agir conforme o
que a populao precisa (BRASIL, 2010, p. 31).
Tanto as Conferncias quanto os Conselhos tero suas
normas de funcionamento definidas pelo prprio regimento
aprovadas pelo respectivo Conselho.
A Lei n 8.142/90 tambm estabelece como os recursos
do Fundo Nacional de Sade sero alocados e os critrios que
devero ser obedecidos para o recebimento dos recursos pelos
municpios, Estados e o Distrito Federal, so eles (BRASIL,
1990, art. 4):
I - Fundo de Sade;
II - Conselho de Sade, com composio paritria de acordo com o Decreto n 99.438, de 7 de
agosto de 1990;
III - plano de sade;
IV - relatrios de gesto que permitam o controle de que trata o 4 do art. 33 da Lei n 8.080,
de 19 de setembro de 1990;
V - contrapartida de recursos para a sade no
respectivo oramento;
VI - Comisso de elaborao do Plano de Carreira, Cargos e Salrios (PCCS), previsto o prazo
de dois anos para sua implantao.
101
Cumpre lembrar que o no atendimento pelos

Municpios, ou pelos Estados, ou pelo Distrito Federal, dos
requisitos estabelecidos neste artigo, implicar em que os recursos
concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos
Estados ou pela Unio (BRASIL, 1990, art. 4, pargrafo nico).
102
- OUTROS CONTATOS Defensoria Pblica do Estado de So Paulo

Rua Major Claudiano, 1488
Centro - Franca - SP, 14400-69
16 3702-8416
16 3722-5812
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- Bairro So Jos Franca/SP, 14.401-295
(16) 3720-1851
(16) 3721-1978 (PABX/FAX)
(16) 3723-9838
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Ouvidora: Fabiana Ferraro
Horrio: 8 s 12hs e das 13 s 17hs.
Unidade Regional do Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo
UR-06 - Ribeiro Preto
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Conselho Municipal de Sade

Secretaria de Sade, sito Avenida Dr. Flvio Rocha, 4790 - Estao
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Conselho Municipal de Assistncia Social
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CRAS CENTRO
Rua Floriano Peixoto, 1484, Centro. Fone: 3721-0209.
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