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Artigo:AdecisodoSTFsobreregiesmetropolitanas
eosdesafiosdasPPPsnosetordesaneamento
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EnviadoporRenatoFernande...emter,05/11/201316:55
RenatoFernandesdeCastro
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RodrigodePinhoBertoccelli
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OSupremoTribunalFederal(STF)publicou,nodia16desetembrode2013,oAcrdoreferente
ao julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.842RJ, na qual se discute a Lei
Complementarn87/97[1], de 16 de dezembro de 1997, e a Lei Ordinria n 2.869[2], de 18 de
dezembrode1997,ambaseditadaspelaAssembleiaLegislativadoEstadodoRiodeJaneiro.
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2.Serviodesaneamentobsico
Antes de nos enveredarmos pelo recente Acrdo publicado pelo STF no dia 16 de setembro
deste ano, oportuno, de incio, definir a expresso servio de saneamento bsico. Assim
estabeleceaLeiFederaln11.445,de05dejaneirode2007:saneamentobsicooconjuntode
servios, infraestruturas e instalaes operacionais de (i) abastecimento de gua potvel (ii)
esgotamento sanitrio (iii) limpeza urbana e manejo de resduos slidos e (iv) drenagem e
manejodeguaspluviaisurbanas(art.3,incisoI,daLein11.445).
Muitoemborajsetenhaassentadonajurisprudnciaqueessesquatroserviossodeinteresse
locale,porisso,nostermosdoincisoVdoart.30daConstituio,sodetitularidademunicipal,
a principal questo que este texto prope levar discusso se a recente deciso do STF
esgotou todas as dvidas a respeito da competncia municipal para se prestar o servio de
saneamentobsiconasregiesmetropolitanas.[5][6]
Conveniente mencionar que esse questionamento surgiu em vista da Magna Carta no ter
explicitado a competncia da prestao dos servios de saneamento bsico prestados em
regies metropolitanas. O artigo 25, 3 estabelece que podero os Estados, mediante lei
complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constituda por Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo
defunespblicasdeinteressecomum.
Aoconstituremasregiesmetropolitanas,quesocriadaspormeiodeleiestadual,atitularidade
da prestao dos servios de saneamento bsico no deixa de ser, em momento algum,
municipal,oqueocorrenaverdade,queointeresselocalrecebeostatusdeinteresseregional
ouintermunicipal.
ComobemacentuadopelosaudosoProf.MarcosJuruenaVillelaSouto:
(...)importantechamaratenoparaodetalhequeumaleiqueinstituiRegio
Metropolitana pressupe um fenmeno econmico, ftico, social e urbanstico,
que a conurbao. Portanto, quando existe uma conurbao, os interesses
esto interpenetrados, no se percebe mais onde termina um Municpio e
comea outro, e a no se pode falar mais em interesse predominantemente
local o interesse passa a ser regional, sendo isso que viabiliza escala entre
todos.[7]
Quando se trata de saneamento bsico esse interesse fundamental, haja vista que alm da
prestaodosserviosenvolverinvestimentosvultosos,ofornecimentodeguainadequadoouo
despejo de esgoto realizado de forma irregular por um Municpio tambm afetar os demais
integrantes daquela regio, ou seja, no um sistema de saneamento bsico isolado, mas sim
integrado.
Como se pode notar h um interesse comum que permeia os membros de uma regio
metropolitana em receber os servios de saneamento bsico com qualidade. Para que isso
acontea fazse necessrio ter uma integrao entre os Municpios, MunicpioPlo e Estado
membro, com o fim de viabilizar a organizao, execuo e planejamento das funes pblicas
deinteressecomum.
Esse foi o entendimento proferido na deciso da Suprema Corte. Entretanto, no foi explicitado
comosedaraorganizaodaschamadasentidadesregionalizadas,eadefiniodointeresse
comum quando houver ou no o compartilhamento das instalaes de abastecimento de gua
e/ouesgotamentosanitrioentreosMunicpiosintegrantesdessasentidadesregionalizadas[8].
Alm disso, no se estabeleceu a extenso dos efeitos da deciso, o que poder trazer efeitos
indesejadospeloSTF.Todasessasquestesseroesmiuadasaolongodopresentetexto.
3.DadecisodoSTFnaADI1.842publicadaem16/09/2013
3.1.Ointeressecomumnasregiesmetropolitanas
firmouoentendimentonosentidodequeointeressecomumeacompulsoriedadedaintegrao
metropolitananosoincompatveiscomaautonomiamunicipal[9].
Nessetoar,aSupremaCorteressaltouemmaisdeumaoportunidade,queoMunicpionopode
escolher participar ou no de uma regio metropolitana, microrregio ou aglomerado urbano. A
instituioprerrogativadoEstadoecompulsriaaosMunicpios.Noobstanteasuaincluso,
nolheretiradaasuaautonomia,ouseja,devehavercompatibilidadedomodeloparamantera
autonomiaconstitucionaldosMunicpiosnosassuntosrelacionadosaosaneamentobsico[10].
Embora o STF tenha esclarecido haver autonomia municipal, mesmo em questes
metropolitanas, a Corte no definiu critrios claros para se estabelecer como deve se realizar o
compartilhamentonaexecuodasfunespblicasdeinteressecomumnessasregies,oque
pode proporcionar um ambiente de incerteza jurdica capaz de dificultar a modelagem e
viabilidadedeprojetosdesaneamentobsico.Aomesmotempo,comodeterminouoSTF,deixar
aojuzodolegisladorestadualoestabelecimentodetaiscritrios,poderensejaramitigaoda
autonomiamunicipal,justamenteoopostodoquefoiassentadonaprpriadeciso.
Emresumo,umaregiometropolitanaconsistenumagrupamentorelevantedeMunicpios,coma
finalidadedeexecutarfunespblicasque,pelasuanatureza,exigemacooperaoentreeles.
Tal agrupamento, por imposio constitucional, somente pode ser criado por lei complementar
estadual, o que, entretanto, no significa que caiba ao Estado as competncias executivas de
concretizaodoschamadosinteressesmetropolitanos.
Importante mencionar que no julgamento da ADI, o Supremo Tribunal Federal se posicionou
claramente no sentido de que a criao de uma regio metropolitana no significa simples
transferncia de competncias para o Estado. O parmetro para aferio da constitucionalidade
residenorespeitodivisoderesponsabilidadesentreEstadoeMunicpios,quenoprecisase
realizardeformaparitria.
Nesteaspecto,oMinistroGilmarMendesassentou,emrecenteartigopublicadoapsadeciso
daADI,queoagrupamentodemunicpiosjuntocomoestadofederadodetmatitularidadeeo
poderconcedente,ouseja,ocolegiadoformadopelosmunicpiosmaisoestadofederadodecide
comointegrareatenderadequadamentefunodesaneamentobsico.[11] E sobre a diviso
de responsabilidade na regio metropolitana, o Ministro esclarece no mesmo artigo que
obviamentenoseexigequeoEstadoouoMunicpioplotenhampesoidnticoacomunidades
menosexpressivas,sejaemtermospopulacionais,sejaemtermosfinanceiros.Apreservaoda
autonomiamunicipalimpedeapenasaconcentraodopoderdecisrionessesentes[12].
Ou seja, ainda que os municipalistas entendam que a atuao do Estadomembro deva to
somente se restringir a criao e estabelecimento de parmetros da entidade regionalizada, o
STFdecidiudeformadiferente,poisoentendimentofoinosentidodequeoEstadomembrodeve
participardasdecisestomadasnaentidaderegionalizada.
Noentanto,emboraorecenteartigodoMinistroGilmarMendes,redatordoAcrdoemdebate,
tenha fornecido elementos indicativos para o intrprete, o fato que o prprio o Acrdo no
deixou claro de que forma poder se dar a atuao do Estadomembro, o que pode trazer certa
insegurana, pois se a sua atuao for predominante, ou seja, se a sua vontade se sobrepor a
dos Municpios, poder haver uma concentrao no desejada pelo prprio STF, que se
posicionou no sentido de haver uma participao, mesmo que no paritria, de todos os
membros.
Assimsendo,aindaqueaSupremaCortetenhadeixadoclaraaautonomiamunicipalnahiptese
de aglomeraes urbanas, certo tambm que no definiu os parmetros mnimos de
observnciadestaautonomia,aomesmotempoemquetambmnoestabeleceudequeforma
se dar a participao do Estadomembro, o que, muito provavelmente, gerar significativos
embates na execuo de projetos relacionados s funes pblicas de interesse comum das
aglomeraesurbanas.
Quanto aos parmetros e elementos que devem conter uma lei estadual ao criar uma regio
metropolitana, cabe mencionar o exposto pelo saudoso e sempre citado Prof. Helly Lopes
Meirelles:
Oessencialquealeicomplementarestadualcontenhanormasflexveisparaa
implantao da Regio Metropolitana, sem obstaculizar a atuao estadual e
municipal oferea a possibilidade de escolha, pelo Estado, do tipo de Regio
Metropolitana a ser instituda torne obrigatria a participao do Estado e dos
Municpios interessados na direo e nos recursos financeiros da Regio
Metropolitana conceitue corretamente as obras e servios de carter
metropolitano, para que no se aniquile a autonomia dos Municpios pela
absoro das atividades de seu interesse local e, finalmente, se atribuam
Regio Metropolitana poderes administrativos e recursos financeiros aptos a
permitiroplanejamentoeaexecuodasobraseserviosdesuacompetncia
Dessaforma,entendesequeoSTFfoimuitofelizaoafirmarquenecessrioevitarqueopoder
concedente se concentre nas mos de um nico ente para preservao do autogoverno e da
autoadministraodosMunicpios.Contudo,reiterase,queaconcentraosomenteserevitada
mediante o estabelecimento de critrios de governana que assegurem a autonomia e
participao de todos os Municpios, ainda que se estabelea certo e razovel grau de
preponderncia ao Municpioplo, questo fundamental que no se pode deixla ao alvedrio
apenasdolegisladorestadual.
Outra questo que tambm carece de esclarecimento pelo STF em relao a personalidade
jurdicadaentidaderegionalizada.
Sobre esse tema, os Ministros Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandowski estabeleceram que a
entidade regionalizada deve ser instituda com personalidade jurdica prpria, com natureza
territorial autrquica, ao passo que o exministro Nelson Jobim posicionouse no sentido de que
essasEntidadesouConselhosnosodotadosdepersonalidadejurdicadedireitointerno,nem
autonomiainstitucional.
O Ministro Joaquim Barbosa em seu voto exps que a titularidade de exerccio de funes
pblicas de interesse comum passa para a nova entidade pblicoterritorialadministrativa, de
carter intergovernamental, mas tambm no estabelece de que forma esta entidade deve se
organizarecaracterizar.
No mesmo sentido foi o voto proferido pelo Ministro Ricardo Lewandowski que assim disps
acercadaquesto:Nomeparecehavernenhumproblemaemdelegaraexecuodasfunes
pblicas de interesse comum a essa autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional,
desde que a lei complementar instituidora da entidade regional lhe confira personalidade jurdica
prpria,bemcomoopoderconcedentequantoaosserviosdeinteressecomum,nostermosdo
art.25,3,combinadocomosarts.37,XIX,e175daCartaMagna.
DemaneiradistintafoioposicionamentoadotadopeloentoMinistroNelsonJobimqueassimse
pronunciou no seu voto: o Conselho deve ser pensado desde que aja um RGO DE
DECISO, com representatividade de todos os MUNICPIOS, no atrelado a indicao de
Governador ou Assembleia Estadual, e um RGO EXECUTRIO que no pode ser o
ESTADOouoMUNICPIOisoladamentequecoordenararealizaodosserviospblicosdo
interessecomum.
De maneira intermediria o Ministro Gilmar Mendes posicionouse em seu voto: a estrutura
colegiada deve regular o servio de saneamento bsico de forma a viabilidade tcnica e
econmica ao adequado atendimento ao interesse pblico. Ressaltese que a mencionada
estrutura colegiada pode ser implementada tanto por acordo, mediante convnios, quanto de
forma vinculada, na instituio dos agrupamentos de municpios. Ademais, a instituio de
agncias reguladoras pode se provar como forma bastante eficiente de estabelecer padro
tcniconaprestaoeconcessocoletivasdoserviodesaneamentobsico.
ApesardessesclarosposicionamentosadotadosaolongodojulgamentodaADI,aoserproferida
a deciso pelo STF a questo no foi abordada no Acrdo, suscitando ainda dvida aos
intrpretes, aos Poderes Concedentes e ao mercado de saneamento bsico, trazendo
imprecises quanto aos arranjos jurdicos que devem ser realizados ou adaptados pelos
Municpiospertencentesadeterminadaregiometropolitana.
Hajavistaqueessepontoaindatrazdvidaaosintrpretes,poromissodoAcrdo,entendese
que cabe a Suprema Corte se pronunciar quanto a formao jurdica da entidade regionalizada.
Poderasuaconstituioficaraoalvedriodosseusmembros?PoderestaserumaAutarquia,
Convnio, Comisso? Quais so os seus elementos jurdicos indispensveis para a sua
formao?
De fato, o mais relevante que seja garantido entidade regionalizada a condio de um
importante frum de debate entre os Municpios, Estadomembro, Municpioplo e sociedade
civil, de forma a se estabelecer um canal de debate qualificado de tomada de decises,
exercendosuasfunesnormativasedeliberativasprevistasemlei,queafetaroosserviosde
saneamentobsicoprestadonaregiometropolitana.
3.2.PoderDecisrionasRegiesMetropolitanas
Aindanessecontexto,oSTFesclareceuquedevesercriadoumrgocolegiadoemcadaregio
metropolitana, de acordo com as peculiaridades de cada regionalidade, com a participao dos
interessados(EstadoeMunicpios),sendoquenopodehaverconcentraodepoderdecisrio
nas mos de apenas um (poder de homologao), vedado o predomnio absoluto de um ente
sobreosdemais[14].
Restouclara,portanto,aposiodoSTFparaquenoocorraoprevalecimentoousobreposio
do interesse de um determinado ente federativo sobre a deciso ou interesse dos demais entes
daFederao.
Ocorre, contudo, como j ressaltado no presente artigo, que o STF no definiu parmetros
mnimosemecanismosnecessriosafimdequesejaevitadaaconcentraodopoderdecisrio
nombitodeumnicoentedaFederao,sobretudoemrelaoaoEstadomembro,razopela
qual problemas de ordem prtica podero ocorrer, capazes de proporcionarem incertezas na
modelagemeviabilizaodeprojetosemsaneamento.
Com efeito, imaginemos que o poder de deciso de determinado Estado da federao tiver um
peso de 50%, e o poder de deciso de cada um dos Municpios que integram a regio
metropolitanativerumpesoindividualde1%(considerandoqueseriam50Municpios),oEstado,
em conjunto com apenas 1 Municpio, poder eventualmente decidir independentemente da
divergncia de todos os demais Municpios que integram a regio metropolitana, com ntida
concentrao de poder e absoluta dissonncia dos fundamentos que formaram a convico do
STF.
evidente que o exemplo acima meramente ilustrativo. De qualquer forma, esta reflexo
procura alertar para situaes em que o poder decisrio pode se concentrar, indiretamente, nas
mosdeumnicoentedafederao.Nessesentido,observaWladimirAntnioRibeiro[15]:
Entendesequenosedeveexigirnaleiestadualqueinstituirosbalizamentosdaparticipao
dos municpios na regio metropolitana, que se estabelea que o Estado ou o Municpioplo
tenhamomesmopesoquemunicpiosmenores,sejaemtermospopulacionais,sejaemtermos
financeiros[16].Noentanto,devesebuscarsemprepreservarfundamentalmenteaparticipaoe
autonomia municipal, impedindo a concentrao do poder decisrio e regulatrio em um nico
entenasregiesmetropolitanas.
OutropontoreferenteaopoderdecisrioqueoMinistroGilmarMendesmencionouaoproferirseu
votofoinosentidodequearegiometropolitanater24mesesparaelaborarumnovomodelode
planejamentoeexecuodasfunespblicasdeinteressecomumnasregiesmetropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies em seu territrio, estabelecendo uma gesto
compartilhada entre os Municpios e o Estado, sem que se tenha a concentrao do poder
decisrio em qualquer um dos entes federados, garantida, ainda, a participao popular no
processodecisrio".
Nesse compasso, os integrantes de determinada regio metropolitana podero estabelecer
conjuntamente, tambm sem haver concentrao do poder decisrio, e de acordo com os
balizamentosestabelecidosnaleiestadual,umPlanoregionalizadocomointuitodegarantirum
serviodesaneamentobsicodequalidadeatodososMunicpiosdessaregio.
Dessa forma, o Plano regionalizado buscar atender os interesses comuns de todos os
Municpios da regio metropolitana, pensando na integrao de todo o sistema de saneamento
bsico, prevendo indicadores, investimentos, metas e objetivos comuns para todos os seus
membros, viabilizando ganhos de escala, desenvolvimento urbano, uma prestao de servios
commaiorqualidadee,consequentemente,ganhodequalidadedevidapopulaoafetada.
Finalmente cumpre esclarecer que as decises tomadas pela entidade regionalizada deve ter
ampla participao de todos os seus membros, da populao e dos agentes do mercado, pois
poder haver revises significativas nos contratos vigentes, de forma a impactlos econmico
financeiramente,oquepoderensejareventuaisreequilbriospelaentidadereguladora.
Emsuma,repisasequesemcritriosqueasseguremanoconcentraodepoderesaoEstado
membroouaomunicpioplo,critriosqueseriamabsolutamentenecessriosprpriadeciso
3.3AplicabilidadedaDecisodoSTF
4.Concluses
De igual forma a deciso proferida pela Suprema Corte se omitiu quanto a extenso da sua
aplicabilidade, e no deixou claro se ela se restringe to somente s leis fluminenses, a todo o
territrionacional,ousepodersomenteservirdenorteparaasdemaislegislaesestaduais.
CasoaaplicabilidadedadecisodoSTFsejaatodooterritrionacional,osEstadosbrasileiros
quepossuemregiometropolitanadeveroseadaptardecisonoprazode24(vinteequatro)
meses,oquepareceserexguo,hajavistaacomplexidadeesignificativosreflexosquetalfato
proporcionaraosMunicpios,Estados,Concessionriosepopulaoafetada.
Diante do que foi apresentado entendese, portanto, que ainda subsistem questionamentos que
precisamseresclarecidospelaSupremaCorteparaquehajaestmuloanovosinvestimentosno
setordesaneamento,sejaparaconstituremnovasParceriasPblicoPrivadas(PPPs),sejapara
novosContratosdeConcesso,ContratosdeProgramaeConvnios,baseadoemumcenriode
estabilidadeeseguranajurdica.
Finalmente,nodemaislembrarqueovnculoentreosaneamentobsicoesadepblicato
estreito,inclusivenoaspectojurdico,queaprpriaConstituioFederalatribuiucompetnciaao
SUS para participar na formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento
bsico[18]. Por essa razo fundamental que o governo intensifique sua vontade poltica em
desenvolver projetos de saneamento bsico, ao mesmo tempo em que se estabelea um
ambiente regulatrio positivo, cada vez mais claro e equilibrado, a fim de garantir uma maior e
melhorparticipaodoinvestidorprivadonessesprojetos.
(Esteartigorefleteasopiniesdosautores,enodoPPPBrasil.Oportalnoseresponsabilizae
nem pode ser responsabilizado pelas informaes acima ou por prejuzos de qualquer natureza
emdecorrnciadousodessasinformaes).
RefernciasBibliogrficas
BARROSO,LusRoberto.Saneamentobsico:competnciasconstitucionaisdaUnio,estados
emunicpios.RevistaDilogoJurdico,Salvador,CAJCentrodeAtualizaoJurdica,n.13,
abril/maio2002.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Parecer sobre o Projeto de Lei n. 5.296 de 2005 sobre a regulao
dosserviospblicosdesaneamentobsico. Revista Jurdica da Casa Civil da Presidncia da
Repblica,Braslia,v.7,n.72,p.120,maio2005.
MEIRELLES,HelyLopes.DireitoMunicipalBrasileiro.14ed.SoPaulo:Malheiros,2006,p.83.
[13]MEIRELLES,HelyLopes.DireitoMunicipalBrasileiro.14ed.SoPaulo:Malheiros,2006,p.
83.
[14]Sobre esse aspecto, esclarece o Min. Gilmar Mendes: A participao dos entes nesse
colegiado no necessita de ser paritria, desde que apta a prevenir a concentrao do poder
decisrio no mbito de um nico ente. A participao de cada Municpio e do Estado deve ser
estipulada em cada regio metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se
permitaqueumentetenhapredomnioabsoluto.
[15]Julgamento do STF sobre regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies:
umaderrotadosmunicpios.InRevistaJurdicadaConfederaoNacionaldeMunicpios,AnoII,
Braslia,CNM,pg.92.
[16]O Ministro Ricardo Lewandowski em seu voto citou com felicidade a forma de votao do
Conselho da Unio Europeia, que conta atualmente com 27 membros e o principal rgo
deliberativo da Unio Europeia. Nesse Conselho, nas votaes, os membros possuem pesos
diferentes, calculados de acordo com a sua relevncia poltica e econmica. A ttulo
exemplificativo, no Conselho Frana e Alemanha possuem peso 29, em um total de 345, ao
passoqueChipreouLetniapossuemnosseusvotospeso4.
[17]Observase que foram opostos Embargos de Declarao pelo Partido Democrtico
TrabalhistaPDT,PartidodosTrabalhadoresPT,epeloPartidoPopularSocialistaPPS.
[18]Art.200,IVdaConstituioFederal.
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