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Alexandre Godoy Dotta

A IMPLANTAO DE POLTICAS PBLICAS DE AVALIAO DA


QUALIDADE COMO MEIO DE REALIZAO DA EDUCAO
COMO UM BEM PBLICO

CATEGORIA: Artigos sobre Polticas Pblicas para Implantao

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................3
1 A EDUCAO COMO UM BEM PBLICO ............................................................5
2 ORGANIZAO DO ENSINO NO BRASIL.............................................................8
3 A AVALIAO DA QUALIDADE DA EDUCAO ..............................................11
CONCLUSO ...........................................................................................................22
REFERNCIAS.........................................................................................................24

A IMPLANTAO DE POLTICAS PBLICAS DE AVALIAO DA


QUALIDADE COMO MEIO DE REALIZAO DA EDUCAO
COMO UM BEM PBLICO

RESUMO
O presente artigo tem como objeto a anlise histrica e poltica do surgimento
da idia de qualidade de ensino na organizao da educao no Brasil. Para
atingir este propsito problematiza a tomada do direito educao ou servio
pblico educacional como um bem pblico. Discorre sobre a organizao do
sistema educacional brasileiro e tece consideraes sobre o problema das
interpretaes restritivas e formais da avaliao educacional, principalmente
nos termos da proposta neoliberal tpica da dcada de 1990. Faz
consideraes sobre o conceito de qualidade e a possibilidade de sua
efetivao por intermdio das determinaes constantes na Constituio
brasileira, segundo uma interpretao substancial das polticas pblicas
avaliativas. O artigo tem como principais referenciais tericos DALLARI,
BOBBIO, GORCZEVSKI, GABARDO, COMPARATO, SUNDFELD, PEREIRA,
MONTAO, SADER, BREUS, CHAU, SINGER, DIAS SOBRINHO,
MANCEBO, DAVOK, SGUISSARDI, FONSECA, SIQUEIRA, VIANNA, EYNG e
SILVA.
PALAVRAS-CHAVE: polticas pblicas; poltica de avaliao; educao como
bem pblico, qualidade da educao; avaliao educacional.

INTRODUO

O presente artigo tem como objeto a relao entre a implantao de


polticas pblicas de avaliao da qualidade educacional e o carter de bem
pblico atribudo educao pelo sistema jurdico constitucional brasileiro.
Neste contexto, o objetivo fundamental da exposio o de propiciar uma
resposta seguinte questo: as polticas pblicas de avaliao da qualidade
educacional institudas pelo Estado no Brasil podem ser fundamentadas no
entendimento de que a educao efetivamente um bem pblico?
Esta pergunta, aparentemente simplria, de crucial importncia na
atualidade, em que cada vez mais a avaliao tem se tornado um instrumento
de verificao econmica ou meramente gerencial, com preferncia para os
critrios quantitativos, estimativos e formais, em detrimento da implantao de
uma avaliao pautada em propostas polticas efetivamente qualitativas e
substanciais.
O estudo proposto demanda uma metodologia fundamentalmente
dedutiva, pautada em pesquisa doutrinria e legislativa relativa ao tema. Foram
escolhidas fontes interdisciplinares, tomando-se como pano de fundo o
pensamento de alguns importantes educadores. Essencial concretizao do
escopo foi tambm a recorrncia a autores da rea jurdica que focam o Direito
pblico, em especial a questo dos direitos fundamentais, dos servios
pblicos e do regime jurdico educacional propriamente dito. Pareceu
importante uma breve exposio inicial sobre a educao como direito humano
fundamental, decorrente de princpios gerais que ultrapassam at mesmo a
Constituio como fonte originria. Logo na seqncia foram trazidos

elementos contextualizadores do servio pblico educacional dentro da


estrutura orgnica do Estado, como uma forma de ressaltar a natureza de
dever do Estado no somente em prestar como tambm em tutelar (amparar,
defender, avaliar e proteger) a educao.
O ncleo da pesquisa concentrou-se em propor como a avaliao da
qualidade educacional pode ser enquadrada como uma efetiva poltica pblica
a ser implantada, em termos formais e materiais; ou seja, observa-se o
processo de avaliao segundo o que prev o sistema jurdico, mas no
exclusivamente, pois deve existir um aspecto social e poltico da avaliao que
confira legitimidade ao prprio conjunto normativo relativo matria. A partir
desta perspectiva tornou-se imprescindvel ressaltar uma crtica concepo
restrita comumente aplicada s polticas de avaliao, que acabam no
conseguindo redundar em efetivo mecanismo de incrementao da qualidade
educacional no Brasil, haja vista os pssimos ndices verificados em todos os
nveis (notadamente quando focado o ensino). Qual seria o papel das polticas
de avaliao na alterao deste quadro? E qual seria seu fundamento?
Aps colocadas as definies operacionais e descrito o objeto central
do trabalho, procurou-se densificar uma resposta plausvel questo inicial e
s adjacentes, mediante uma preliminar definio da idia de qualidade
estabelecida por uma das principais polticas pblicas educacionais (o Sistema
Nacional de Avaliao Ensino Superior - SINAES).
Embora metodologicamente a investigao no se restrinja ao ensino,
pois as polticas de avaliao devem abranger tambm a pesquisa, a extenso
e a gesto, sem dvida, um dos focos da problemtica (e da prpria atuao
avaliativa do Estado) este setor, cuja projeo em nvel social justifica sua

preferncia. O grande aumento da demanda por ensino ocorrido nos ltimos


anos deu relevo matria, chamando a ateno dos governos nacionais e
organismos internacionais para a questo da educao, tomando-se com
destaque o ensino e nesta seara, particularmente, o ensino superior, pois como
o investimento necessrio manuteno da educao superior em relao
educao bsica notoriamente maior, a questo ganhou importncia
especial, colocando-se em pauta na maioria dos Estados sociais e
democrticos de Direito, alm de ampliar a preocupao dos organismos
internacionais.

1 A EDUCAO COMO UM BEM PBLICO

A promulgao da Constituio de 1988 foi responsvel por inserir a


idia de qualidade como elemento fundamental a ser considerado no
estabelecimento de polticas pblicas educacionais. Observa-se que o Brasil,
assim como muitos Estados contemporneos, sofreu relevante influncia da
positivao dos direitos fundamentais, incluindo educao, no ordenamento
jurdico. Dalmo DALLARI define que fundamentais so aqueles direitos do
homem que so vlidos de forma inviolvel, intemporal e universal.1 Por essa
razo podem ser considerados direitos supra-constitucionais, ou seja, at
mesmo acima da Constituio. Pensar em supra-constitucionalidade aceitar
que existem direitos incorporados ao ordenamento como decorrentes de um
iderio humano em nvel internacional; por este motivo so considerados como
adiante da Constituio. Atualmente comum entender o conjunto destes
1
DALLARI, Dalmo de Abreu. Um breve histrico dos direitos humanos. In:
CARVALHO, Jos Srgio. Educao, cidadania e direitos humanos. Petrpolis: Vozes, 2004. p.
35-37.

direitos humanos fundamentais como normas universais, que inspiram e


condicionam as leis internas e os prprios ideais de sociedade. Incluem-se
nesta categoria as noes de liberdade, igualdade, cidadania, soberania,
repblica, democracia, etc. Tais direitos e garantias so compreendidos como
aqueles intrnsecos ao homem e que devem ser, obrigatoriamente, no
somente respeitados, como providos pelos os Estados Democrticos de Direito
que optaram pelo modelo social-democrtico.2 A Declarao Universal dos
Direitos do Homem (ONU, 1948) estabelece o direito educao como um
meio de desenvolvimento humano. Ou seja, esta diretiva destaca a importncia
da qualidade educacional como direito:

sem uma educao suficiente e de qualidade, restringe-se


acentuadamente o direito a receber informaes e opinies e difundilas sem limitao de fronteiras, por qualquer meio de expresso (artigo
XIX); torna-se impossvel a adequada satisfao dos direitos
econmicos, sociais e culturais, indispensveis para a dignidade e o
livre desenvolvimento da personalidade (artigo XXII); limita-se o direito
ao trabalho em condies eqitativas e satisfatrias (artigo XXIII).
Corta-se o direito a participar na vida cultural, a gozar das artes e a
participar no progresso cientfico e nos benefcios que dele resultem
(artigo XXVII); e, em geral, faz-se difcil ou impossvel desfrutar dos
direitos humanos e da cidadania e contribuir a que outros tambm o
faam, pois uma pessoa no educada totalmente incapaz de cumprir
cabalmente com seus deveres, bem como desfrutar plenamente de
seus direitos.3

nestes

termos

que

os

servios

sociais

colocam-se

como

imprescindveis obrigaes da organizao estatal, ente poltico responsvel


pela tutela dos direitos fundamentais; ou seja, titular do dever prestar, controlar,
fiscalizar, avaliar e garantir a realizao dos direitos de natureza educacional

BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. 12. ed. Braslia: UNB, 2002. p. 1193.
GORCZEVSKI, Clvis. Direitos humanos, educao e cidadania. In: LEAL, Rogrio;
REIS, Jorge Renato dos (Orgs.). Direitos sociais & polticas pblicas: desafios
contemporneos. t. 5. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 1291.
3

(espcie dos direitos sociais). Fruto da superao ideolgica do antigo


liberalismo clssico, o Estado social, que no se confunde com o socialista,
constitui-se de alguns elementos fundamentais: segurana jurdica, proteo
dos direitos fundamentais (os civis, os polticos e principalmente os sociais),
obrigao de configurao da sociedade por parte do Estado e garantia da
autodeterminao democrtica.4
Permeando as diferentes verses das Constituies brasileiras
possvel verificar a incorporao de algumas geraes (ou, melhor dizendo,
verdadeiras dimenses) dos direitos fundamentais, no somente referentes
aos direitos polticos, mas tambm, e principalmente, os sociais. E esta
verdadeira evoluo, ou como prefere Fbio Konder COMPARATO, afirmao
histrica, no ocorreu como um fenmeno meramente interno; ela decorre de
um paradigma mais amplo, em nvel internacional.5 Ocorre que to importante
quanto a afirmao dos direitos fundamentais em declaraes polticas, o fato
de o cidado brasileiro, efetivamente, j reconhecer o Estado como pessoa
jurdica responsvel por proporcionar meios de acesso aos direitos sociais
(Constituio Federal, artigo 6). No somente em nvel administrativo como,
at mesmo, no judicial (tornando-se altamente relevante, nesta seara, a
participao do Ministrio Pblico). A educao um direito que garante
direitos. Desse modo, a necessidade de universalizao da educao com
qualidade deflagra-se como um dos principais desafios rumo concretizao
de um Estado social e democrtico. Por este motivo, atualmente, possvel
compreender a educao como um bem pblico, ou seja, um direito humano

GABARDO, Emerson. Eficincia e legitimidade do Estado. So Paulo: Manole,


2003. p. 160.
5
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 4. ed.
So Paulo: Saraiva, 2005. passim.

fundamental que implica um dever ao Estado de realizar determinadas polticas


(entre as quais est a de avaliao) com o objetivo de sua efetivao.
Concepo esta que exige o entendimento da educao tambm como um
servio pblico, de titularidade estatal, mesmo quando seja prestado por
particulares. Como aponta Carlos Ari SUNDFELD, a prestao de tais servios
[os sociais] dever inafastvel do Estado, tendo os indivduos o direito
subjetivo de usufru-los. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais
competncias ao Poder Pblico no foi o de reserv-las, mas sim obrigar a seu
exerccio.6
Parece ser este o contexto adequado para a prpria compreenso dos
fundamentos justificatrios para a construo de polticas pblicas de avaliao
da educao. Mecanismos estes que precisam reforar a velha mxima de que
a educao direito de todos e dever do Poder Pblico. Ou seja, o Estado , e
deve ser, o ente responsvel pela titularidade do servio e garantia do direito, o
que somente possvel de ser realizado mediante uma atividade regulatria e
prestacional compatvel com a substancial identificao da educao como um
bem pblico.

2 ORGANIZAO DO ENSINO NO BRASIL

A organizao do ensino no Brasil segue as disposies normativas


presentes nas diversas Leis de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
Cronologicamente possvel identificar as trs principais como sendo a Lei
4.024 de 1961, a Lei 5.692 de 1971 e a Nova LDB, Lei 9.394 de 1996. A
6

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. 4. ed. So Paulo:


Malheiros, 2001. p. 84.

primeira estabelecia o ensino primrio com quatro anos de durao. Aps a


realizao do Exame de Admisso o estudante poderia se matricular no ensino
ginasial. O ciclo Ginasial do Ensino Mdio possua quatro anos de durao e o
ciclo Colegial do Ensino Mdio possua trs anos de formao. O ensino
superior tinha tempo varivel, em funo do tipo de curso de graduao.
Destaca-se que o ciclo Ginasial e o Colegial eram divididos em ramos de
Ensino: Secundrio, Comercial, Industrial, Agrcola, Normal e outros. Em 1971
a lei determinou a diviso em Ensino de Primeiro (oito anos), Segundo Grau (3
a 4 anos) e Ensino Superior (varivel).
A

Lei

9.394

ainda

responsvel

pela

estruturao

vigente

compreendida em nvel bsico e superior. As instituies da rede de ensino


esto classificadas conforme o nvel de educao que est prestando ao
indivduo, podendo ser pblico ou privado. A educao bsica compreendida
pelo ensino infantil, fundamental e mdio, possuindo diversas modalidades de
formao. As escolas so responsveis pelo ensino infantil e fundamental, os
colgios so os estabelecimentos que j possuem ensino mdio e
profissionalizante. E ainda, outros termos podem ser encontrados para a
designao das instituies de ensino, como por exemplo, centro, instituto,
grupo, etc. Todavia estes ttulos so decorrentes das antigas formataes do
ensino, da cultura ou dos costumes locais. As instituies de ensino superior
constituem-se como faculdades isoladas, centros universitrios e universidades
(Decreto Federal 5.773 de 2006). Desde a Nova LDB a educao se estrutura
em bsica e superior. A formao bsica compreendida por ensino infantil,
fundamental, mdio, profissionalizante em suas diversas modalidades. J o
ensino superior atualmente se estratifica formalmente no ensino de graduao,

10

especializao (lato senso), programa de mestrado e doutorado (stricto senso).


Novas concepes de gerenciamento dos bens pblicos esto sendo
incorporadas no Brasil pelo aparato jurdico-administrativo a partir de recentes
reformas que vm sendo promovidas no modelo consagrado na Constituio
de 1988. De acordo com o processo iniciado pelo Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado de 19957 foram realizados leiles de estatais; abriram-se
diversas concesses de servio pblico e vem sendo estabelecidas novas
parcerias entre o pblico e o privado. O Estado se coloca na superviso geral e
as recm criadas agncias reguladoras fiscalizam os servios pblicos
concedidos.

No

tocante

aos

servios

sociais,

Estado,

motivado

principalmente por organismos internacionais, vem estabelecendo crescente


relao com o chamado Terceiro Setor, ainda que de forma bastante criticvel.8
Mais

recentemente,

Deise

MANCEBO

aponta

que

se

tornou

representativa a Lei 11.079 de 2004, que institui normas gerais para as


Parcerias Pblico-Privadas (PPP) no mbito da administrao pblica e incluiu
a educao, assim como os demais servios pblicos, que passam cada vez
mais a serem relegados a um sistem tpico da iniciativa privada.9 Sendo assim,
a contemporaneidade parece estar tendendo a um caminho inverso ao do
sculo XX, em que evolutivamente o Estado foi responsabilizado pela gesto e
prestao do servio pblico de educao, reconhecendo-o como um direito
humano fundamental e universal. Tratam-se das correntes de pensamento
neoliberais, que tendem se a contrapor prpria natureza estatal dos direitos
7

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil:


para uma nova interpretao da Amrica Latina. Traduo de Ricardo Ribeiro e Martha
Jalkauska. So Paulo: 34, 1996. p. 269.
8
MONTAO, Carlos. Terceiro setor e questo social: crtica ao padro emergente de
interveno social. 2. ed., So Paulo: Cortez, 2002. passim.
9
MANCEBO, Deise. Reforma da educao superior no Brasil: anlises sobre a
transnacionalizao e privatizao. Dilogo Educacional, Curitiba, v.7, n.21, p.103-123,
maio/ago. 2007. p. 107.

11

sociais (que passam a ser cada vez menos direitos e cada vez menos servios
pblicos).10 Por certo, a partir desta perspectiva, as polticas de avaliao
acabam por reduzir seu foco, concentrando-se em fatores eminentemente
econmicos, tpicos e estatsticos.
Apesar desta tendncia, no mbito infraconstitucional encontram-se as
normas jurdicas que esto condicionadas aos princpios da Constituio
Federal e que, portanto, esto fora da disponibilidade dos poderes pblicos,
propiciando um sistema de resistncia. O Poder Legislativo responsvel por
estabelecer as regras gerais materializadas em forma de Lei, o Poder
Executivo normatiza tais leis por meio dos seus rgos com Decretos, Portarias
e Diretrizes; por fim, o Poder Judicirio cumpre a funo de agente fiscalizador
de todas as normas emitidas e deciso no caso concreto. Tudo em
conformidade com as polticas pblicas constitucionais e respectivos direitos
que consagram (que apesar de estarem sendo constantemente contestados,
ainda restam como uma garantia fundamental). A partir desta tica, deduz-se
que todas as instituies da rede de ensino, pblicas e privadas, devem
obrigatoriamente seguir as diretrizes legais determinadas pelo Estado (ainda
que sempre de forma crtica e reflexiva). No Brasil o nmero de instituies
sempre foi ascendente e a iniciativa privada sempre dividiu a tarefa de prestar
o servio de educao.

3 A AVALIAO DA QUALIDADE DA EDUCAO

Na Constituio de 1988 a qualidade da educao citada em quatro


10

c.f.: SADER, Emir (Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado


democrtico. So Paulo: Paz e Terra, 1998.

12

momentos: (1) toda educao ser prestada com o princpio de garantia do


padro de qualidade (artigo 206); (2) a avaliao da qualidade ser efetivada
pelo poder pblico Estado (artigo 209); (3) um padro mnimo de qualidade
do ensino ser equalizado por um sistema federal de ensino (artigo 211); (4) o
plano nacional da educao deve conduzir a melhoria da qualidade do ensino
(artigo 212). Por conseqncia, os documentos infra-constitucionais editados
pelo legislativo positivam a garantia da qualidade, como se pode observar por
intermdio dos artigos primeiros da LDB (que reforam os princpios da
Constituio), e ainda, o seu artigo 70, ao prever estudos e pesquisas com a
finalidade de melhoria da qualidade e expanso do ensino.
O Plano Nacional da Educao institudo pela Lei 10.172 de 2001
desdobra diversas aes com o objetivo de melhorar o ensino em todos os
nveis da educao. Este conjunto normativo retrata o modelo interventivo do
Estado brasileiro na seara educacional e que pode ser enquadrado como uma
efetiva poltica pblica, segundo o seu conceito geral, ou seja, como a
coordenao dos meios disposio do Estado, de forma a harmonizar as
atividades estatais e privadas para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados.11 As polticas avaliativas consistem
em especificaes da poltica geral. Contudo, a grande questo no a
simples identificao normativa do modelo propugnado, mas a forma de
interpretar os mecanismos concretos das polticas avaliativas, retirando a sua
carga eminentemente retrica, para o fim de realiz-las como meio de
concretizao da educao na qualidade de bem pblico tpico do Estado
social.
11
BREUS, Thiago Lima. Polticas pblicas no Estado constitucional: problemtica da
concretizao dos Direitos Fundamentais pela Administrao Pblica brasileira
contempornea. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 219.

13

Por bvio pode-se afirmar que nem sempre a positivao jurdica


resulta em polticas pblicas que contribuem para uma melhoria da qualidade
da educao. A situao brasileira exemplo deste fato. Entre diversas outras
fontes referenciadas, Marilena CHAU aponta que o Brasil reconhecido no
mbito internacional como um pas com baixos ndices de desenvolvimento
educacional.12 Tem-se aqui a velha e inadequada discrepncia entre ser e
dever ser; entre o que a norma estabelece e o que ocorre na prtica. De todo
modo, e apesar disso, fato que existe um consenso poltico e cientfico da
necessidade

do

estabelecimento

das

polticas

pblicas

de

avaliao

educacional. No somente no mbito jurdico-poltico, mas tambm, e


principalmente, no cientfico e acadmico, diversos so os tericos que
convergem sua opinio sobre a importncia da avaliao da qualidade do
servio pblico de educao, tendo-se como objetivo a consecuo do direito
pblico subjetivo dos cidados de serem educados pelo Estado. Apesar deste
consenso inicial, Paul SINGER bem observou, na reunio anual da Associao
Nacional de Ps-graduao de Pesquisa em Educao - ANPEd de 1995, que
na realidade surgem duas vises opostas dos fins educativos da educao e
de como atingi-los.13 Neste ponto, portanto, resta um problema que merece
ser um constante objeto de reflexo; afinal, no seria adequado imaginar que
os fins justificariam qualquer meio para alcan-los.
Em sendo tomada a educao como um bem meramente econmico,
inserido como um mero servio a ser disponibilizado pelo mercado, os
fundamentos do processo avaliativo da qualidade educacional alteram-se

12

CHAU, Marilena. As humanidades contra o humanismo. In: SANTOS, Gislene.


(Org.). Universidade, formao cidadania. So Paulo: Cortez, 2001.p. 16-19.
13
SINGER, Paul. Poder, Poltica e educao. Conferncia de abertura da XVIII
Reunio Anual da ANPEd, Caxambu, out. 1995. p. 5.

14

substancialmente (acarretando a inconstitucionalidade do processo). Sabe-se


que somente pelo fato de ser um bem pblico a educao no
necessariamente um servio prestado diretamente pelo Estado, pois se trata de
uma atividade no privativa do Poder Pblico. Todavia seja prestada de uma
ou de outra forma, sua natureza no se modifica substancialmente, ao menos
segundo o regime escolhido pelo legislador constituinte para reger a matria.
As polticas pblicas exigidas socialmente e positivadas na Constituio
Federal evidenciam o direito educao e a necessidade de melhoria da
qualidade do ensino como um conseqente necessrio. O desafio est em,
para alm de apurar o prprio conceito padro de qualidade da educao,
encontrar mecanismos de sua efetividade material e no somente formal,
mediante critrios que ultrapassem os requisitos de mercado, opondo-se a uma
concepo restrita dos servios de educao.
A positivao da necessidade contnua de melhoria do padro da
qualidade da educao uma das conquistas mais importantes da atualidade.
A Constituio do Estado do Brasil trouxe tona uma srie de preocupaes
que se manifestam principalmente nas exigncias caractersticas das polticas
pblicas (que implicam a prestao de servios) e nos prprios direitos sociais.
Todavia, apesar do forte estabelecimento de direitos, polticas e servios para a
rea, o fato que este elastecido conjunto normativo, ainda que muito
importante, carece de uma maior reflexo crtica, principalmente no tocante
sua aplicao concreta. Jos DIAS SOBRINHO bem adverte que como
tambm acontece em muitos outros pases, observa-se no Brasil a tendncia a
um crescimento quantitativo combinado com uma preocupante falta de

15

qualidade. 14 Seja por causa de sua diferena entre teoria e prtica, seja por
conta da condio perenemente inacabada decorrente da sua natureza
controvertida e processual-evolutiva, parece inequvoco que a verificao do
padro de qualidade de ensino se apresenta como um dos principais desafios
para a educao brasileira.
Ademais, Delsi Fries DAVOK esclarece que no existe uma delimitao
semntica precisa para o termo qualidade em educao, ou seja, conforme a
rea o termo qualidade poder ter um significado distinto.15 E, ainda, resta
como problema fundamental a constatao de que as diversas metodologias
de avaliao criadas pelo Estado no parecem ser suficientes para aferio da
qualidade, em razo do que so demandadas novas experincias avaliativas.

a expresso qualidade em educao, no marco dos sistemas


educacionais, admite uma variedade de interpretaes dependendo da
concepo que se te tenha sobre o que esses sistemas devem
proporcionar sociedade. Uma educao com qualidade pode
significar tanto aquela que possibilita o domnio eficaz dos contedos
previstos nos planos curriculares, como aquela que possibilita a
aquisio de uma cultura cientfica literria, ou aquela que desenvolve
a mxima capacidade tcnica para servir ao sistema produtivo, ou,
ainda, aquela que promove o esprito e fortalece o compromisso para
transformar a realidade social, por exemplo. Por outro lado, a
expresso qualidade educacional tem sido utilizada para referenciar a
eficincia, a eficcia, a efetividade e a relevncia do setor educacional,
e, na maioria das vezes, dos sistemas educacionais e de suas
instituies.16
CHAU destaca que em geral a composio de indicadores de
qualidade da educao segue um modelo de orientaes internacionais

14

DIAS SOBRINHO, Jos. Polticas de avaliao, Reformas de Estado e da


Educao Superior. In: ZAINKO, Maria Amlia Sabbag; GISI, Maria Lourdes (Orgs.). Polticas e
gesto da educao superior. Curitiba: Champagnat, 2003. p. 165.
15
DAVOK, Delsi Fries. Qualidade em educao. Avaliao, Campinas, v. 12, n. 3, p.
505-513, set. 2007. p. 505.
16
Ibid., p. 506.

16

pautados em parmetros quantitativos: quanto produziu, em quanto tempo e


qual foi o custo da sua produo. A educao administrada e avaliada
segundo critrios que poderiam ser usados para uma empresa privada. Os
indicadores quantitativos no levam em considerao a qualidade da
formao.17

Embora

conjunto

de

normas

constitucionais

infra-

constitucionais estabelea as diretrizes, o fato que elas so gerais e


permitem que a variao da poltica governamental imponha tons diferenciados
na aplicao concreta nas polticas exigidas. O paradigma neoliberal da dcada
de 1990 ainda vem surtindo frutos nesse sentido, para o fim de influenciar a
interveno estatal no setor de acordo com seus fundamentos gerenciais.18
Segundo ngela SIQUEIRA estima-se que o setor educacional
movimente dois trilhes de dlares anualmente. Este volume de recursos tem
chamado a ateno de diversas empresas com fins lucrativos. Por este motivo
surgiu a discusso da necessidade da regulamentao comercial da educao
no Acordo Geral sobre Comrcio e Servios ou GATS (General Agreement on
Trade in Services) da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Todavia
ressalta a autora que com a educao [regularizada como um servio no] no
GATS corre-se o risco da sua transformao em um processo de simples
comercializao.19 Esta dimenso econmica, to presente na educao
contempornea, mais uma varivel que acaba por dificultar o alcance da
meta qualitativa na educao brasileira, bem como complica a prpria
identificao do conceito adequado de avaliao.
17

CHAU, Marilena. Escritos sobre a universidade. So Paulo: UNESP, 2001. p. 184.


SGUISSARDI, Valdemar. O Banco Mundial e a educao superior: revisando teses
e posies? ANPED GT Poltica da Educao Superior. Reunio anual, 23. Caxambu, 24-28
de set. 2000. p. 2-13; FONSECA, Marlia. O Banco Mundial como referncia para a justia no
terceiro mundo: evidncia do caso brasileiro. Revista da Faculdade de Educao, So Paulo, v.
24, n. 1, jan./jun. 1998. p. 17.
19
SIQUEIRA, ngela. A regulamentao do enfoque comercial no setor educacional
via OMC/GATS. Revista Brasileira de Educao, n. 26, p. 145-184, maio/ago. 2004. p. 155.
18

17

Esta complexidade inerente ao tema no impossibilita uma tentativa de


definio. A palavra avaliao comporta uma gama ampla de significados
dentro da educao mas, de forma geral, est relacionada a uma busca por
mensurao. A medida pode significar o rendimento de determinado aluno e
ser utilizada para subsidiar uma ao. A avaliao tambm pode estar
relacionada ao processo de ensino-aprendizagem ou de uma instituio.
possvel sintetizar o conceito afirmando que a avaliao uma tentativa
sistemtica de:

definio de critrios, em funo dos quais se coletam informaes


precisas para julgar o valor de cada alternativa apresentada. Avaliar ,
assim, emitir um julgamento de valor sobre a caracterstica focalizada,
podendo este valor basear-se, parcial mas no exclusivamente, em
dados quantitativos.20
importante ressaltar tambm que estes resultados fazem parte de um
contexto poltico e geralmente as avaliaes institucionais e educacionais
acabam por subsidiar aes. Afinal, o problema da avaliao se relaciona
diretamente tomada de deciso no mbito das organizaes. A tomada de
deciso requer diagnsticos pautados na anlise de dados representativos do
conjunto e atualizados de forma que subsidie adequadamente. O processo que
permite recolher informaes, elaborar juzos e tomar decises de melhora se
chama avaliao.21 A conceituao no simples, mas dois plos se definem
quando se estuda o conceito de avaliao. O primeiro modelo o tradicional. A
avaliao

20

se

organiza

de

forma

burocrtica,

objetiva,

reducionista,

VIANNA, Heraldo Marelim. Avaliao educacional: problemas gerais e formao do


avaliador. In: _____. Introduo avaliao educacional. So Paulo: Ibrasa, 1989. p. 20.
21
EYNG, Ana Maria. Avaliao e identidade institucional: construindo uma cultura de
antecipao. Revista Dilogo Educacional, Curitiba, v. 4, n.11, p. 33-42, jan./abr. 2004. p. 35.

18

descontextualizada, hierrquica, normativa e quantitativa. O seu objetivo


ranquear alunos, medindo o seu conhecimento e com base nestes resultados
hierarquizar cursos e instituies. formulada por especialistas num processo
classificatrio, baseado em uma coleta de dados quantitativos, dentro de uma
cultura organizacional burocrtica e conservadora. Em outro extremo possvel
registrar o modelo holstico. Neste modelo a avaliao dialgica,
interpretativa, colaborativa, contextualizada, criteriosa, qualitativa, continuada e
sistmica. Dentro desta perspectiva a avaliao construda por especialistas
e os agentes da instituio visando construo da identidade institucional. A
anlise se pauta tambm por um processo qualitativo e busca se antecipar aos
problemas.22
Dentro destes extremos se classificam os processos avaliativos
concretos, que tm suas matizes especficas e nicas. Alm disto, importante
resgatar a reflexo de DIAS SOBRINHO que afirma que o conceito de mesurar,
intimamente ligado avaliao, acaba por trazer tambm uma tradio de
regulao, seleo e hierarquizao, seja s no interior das salas de aula ou
nos domnios mais amplos da administrao pblica.23 O campo da avaliao
nasce ligado aos testes quantitativos e voltado principalmente verificao de
aprendizagem. Posteriormente, o campo incorpora os currculos e programas e
se apresenta em uma perspectiva mais democrtica, buscando a negociao e
a participao. a partir da dcada de 1960 que a avaliao se torna
multidisciplinar e cada vez mais complexa.24 Neste processo a avaliao amplia
o escopo escolar e acaba por se tornar uma questo importante para as

22

Ibid., p. 37.
DIAS SOBRINHO. Jos. Avaliao: polticas educacionais e reformas da educao
superior. So Paulo: Cortez, 2003. p. 15.
24
Ibid., p. 43.
23

19

polticas pblicas, principalmente as relacionadas rea da educao. A


politizao das avaliaes educacionais foi fortalecida com a ampliao do
neoliberalismo e seus conceitos de meritocracia e gerencialismo liberais. Este
foi um movimento mundial e acabou tambm por atingir o Brasil, como
demonstrado na primeira parte do texto. Quando se destaca o uso poltico da
avaliao importante resgatar a sua funo, pois ela possui duas funes que
podem ser consideradas parcialmente contraditrias:

Para uns, tem funo proativa, formativa e tem como objetivo


melhorar e desenvolver o objeto em foco, seja um indivduo, grupo,
programa, instituio, sistema e assim por diante. Por outro lado, a
avaliao retroativa somativa e vem sendo praticada com funo de
prestao de contas (accountability). Aqui se enquadram os contratos
de gesto, as anlises de custo-benefcio, a gesto por objetivos, as
provas de competncia mnima e outros instrumentos de classificao,
seleo e medida.25
Como a avaliao sempre formulada e aplicada em um contexto
social e poltico necessrio refletir sobre os atores, objetivos, organizao e
destinatrios deste processo. Devem ser levadas em considerao questes
tcnicas e tico-polticas, pois toda avaliao envolve um juzo de valor.26 A
avaliao, pensada como poltica pblica, envolve diferentes racionalidades
que se entrecruzam: a racionalidade administrativa, poltica, legal e a de
resultados.27 Alm, claro, da fora da mdia e das questes econmicas que
influenciam no processo. Uma avaliao concebida e construda neste
embate de perspectivas e pode ser utilizada politicamente de forma diversa de
sua concepo original.
25

Ibid., p. 45.
Ibid., p. 46.
27
SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Avaliao de polticas e programas sociais:
aspectos conceituais e metodolgicos. In:_____. (Org.). Avaliao de polticas e programas
sociais: teoria e prtica. So Paulo: Veras, 2001. p. 42-43.
26

20

Em 2003, com a eleio de Lula, um novo projeto de avaliao


institucional foi construdo especificamente para a educao superior. Em abril,
do mesmo ano, foi criada a Comisso Especial de Avaliao da Educao
Superior (CEA) para repensar e reformular o projeto de avaliao institucional
para educao superior no Brasil. Destas reflexes, que mobilizaram
referncias nacionais no campo terico da avaliao, surgiu o SINAES
(Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior). A sua concepo se
diferencia de forma sensvel do antigo provo. Inicialmente pode-se destacar
que a proposta de avaliao se configura em um avaliar holstico. O SINAES
composto por trs dimenses: a avaliao institucional externa (feita pelos
avaliadores do MEC), a auto-avaliao (responsabilidade da Comisso Prpria
de Avaliao CPA) e pelo ENADE. Desta forma, a instituio continua
recebendo as comisses do MEC para avaliao in loco, mas tambm deve
compor a sua prpria CPA. A inteno da instalao desta comisso que a
instituio reflita sobre a sua identidade institucional e amadurea, reforando
as suas positividades e buscando superar os problemas. A comisso deve ser
mista, composta por todos os segmentos que compem a IES e representantes
da comunidade tambm.
Esta uma novidade importante e positiva do SINAES, que
infelizmente, encontra obstculos em seu exerccio. A cultura poltica
construda no Brasil ainda no incorporou o projeto de auto-avaliao,
principalmente

quando

se

trata

da

educao

bsica.

Existem

dois

desdobramentos deste problema. O primeiro a prpria ignorncia com


relao produo terica necessria para a construo do projeto de autoavaliao. O segundo a falta de mobilizao ou vontade de participar dos

21

integrantes do processo, a mobilizao necessria para o projeto imposta e a


CPA implementada apenas para cumprir a exigncia formal do MEC (Lei
10.861 de 2004, artigo 11).
Com relao aos alunos, o SINAES no busca apenas a conferncia
do produto final, mas pretende fazer uma avaliao do processo. A proposta
que os alunos sejam avaliados nos perodos iniciais e finais da graduao, para
analisar o seu amadurecimento intelectual e compar-los e avali-los dentro da
realidade concreta da instituio. A avaliao feita por amostragem e deveria
focar os mesmos alunos para analisar a sua trajetria intelectual. Esta
metodologia tambm bastante positiva e deveria impedir o ranqueamento
entre as instituies. Mas no foi isso o que ocorreu. As instituies utilizaram
os resultados do coeficiente de rendimento para marketing institucional, sem
esclarecer que era apenas uma das dimenses de sua avaliao institucional e
que eram dados especficos de sua realidade concreta. Ou seja, dados que
demonstravam a diferena entre os seus alunos ingressantes e concluintes. E
desse dado possvel inferir que se o pblico ingressante era muito
despreparado, a diferena entre este coeficiente deveria ser mais significativa.
importante resgatar a idia do uso que se faz da avaliao, tema
abordado no segundo tpico. Ou seja, apesar da proposta do SINAES
desenhar uma avaliao holstica, democrtica, participativa e com o objetivo
de amadurecimento institucional, na sua implementao este objetivo no
parece estar sendo alcanado de forma almejada. Dentre as variveis que
podem explicar esta distoro no possvel desprezar o papel dos interesses
econmicos, da disputa das instituies privadas por alunos no mercado
educacional e da mdia. Os ranqueamentos sempre venderam exemplares e a

22

propaganda das IES bem avaliadas tambm so um importante espao


publicitrio. O diferencial de uma instituio com o conceito cinco no ENADE
explorado sem que se considere necessria a explicao do significado e da
metodologia de elaborao desta nota ou mesmo do seu real significado. Os
resultados do processo de avaliao passam a ser explorados, portanto, muito
mais tendo-se em vista a qualidade educacional como um bem integrante do
processo econmico do que como um bem pblico cuja natureza no pode ser
aprisionada pelo mercado.

CONCLUSO

Este artigo tem incio com a seguinte problemtica: as polticas


pblicas de avaliao da qualidade educacional institudas pelo Estado no
Brasil podem deixar de ser fundamentadas no entendimento de que a
educao efetivamente um bem pblico? Aps a apresentao dos
argumentos propostos defende-se que no. Afinal a educao no Brasil um
direito de todos e dever do Estado, seja quando oferecida por instituies
pblicas, seja quando prestadas por entidades privadas. Nos dois casos impese o mesmo regime jurdico de implantao das polticas de avaliao de
qualidade, sob a responsabilidade e tutela do Estado.
O trabalho conclui, portanto, mediante a afirmao da educao como
um bem pblico que exige um conjunto de polticas pblicas propcio
avaliao da qualidade interpretadas e aplicadas segundo esta sua especial
natureza. O processo de avaliao no pode se restringir a um mero
levantamento de dados formais, mas requer correspondncia a um adequado

23

mecanismo de melhoria qualitativa (segundo as exigncias sociais muito bem


representadas pelos princpios positivados no sistema constitucional brasileiro).
Sabe-se que esta no uma tarefa simples. Foram levantados vrios
problemas na aplicao do novo sistema de avaliao para educao superior.
Mas a reconhecida complexidade da questo no impede que o sistema
avaliativo continue sendo permanentemente repensado como um efetivo
processo a ser construdo democrtica e substancialmente.
Processo este que certamente demandar uma aplicao das formas
de controle e avaliao do prprio processo de avaliativo, como o controle
popular ou mesmo o controle judicial.

24

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