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ARTIGO: Novo Marco Regulatrio para a realizao de parcerias entre Estado e Organizao da Sociedade Civil (OSC). Inovao ou peso do passado?
Resumo: As parcerias entre Estado e Organizao da Sociedade Civil (OSC) so um fenmeno observado em vrios pases. No Brasil,
esse evento tambm tem tido uma relevncia crescente para a disponibilizao de servios pblicos. A regulao desses relacionamentos traz em si uma viso particular do Estado com relao sociedade civil, tendo impactos na elaborao e execuo de polticas
pblicas. Este trabalho discute as limitaes e os avanos desse processo, com destaque de como foi a mobilizao para se chegar
ao novo marco regulatrio e a realizao da sistematizao dos principais pontos de mudana. Argumenta-se que um novo marco
jurdico no suficiente para, sozinho, modificar a trajetria de uma poltica pblica. O que se observa uma bagagem cultural e um
legado institucional e normativo que pendem excessivamente para o controle e que tm se exacerbado nos ltimos anos por todas
as esferas da Administrao Pblica.
Apesar da articulao das OSC em torno da agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (MROSC) e do retorno
positivo a partir da aprovao da Lei 13.204/15, muitos desafios ainda se impe para a continuidade desse processo, o que via permitir
que o marco jurdico se torne uma inovao no mbito da gesto pblica.
Palavras-Chave: Organizaes da Sociedade Civil; Estado; Parcerias; Regulao.
Patricia Mendona - pmendonca@usp.br
Professora da Universidade de So Paulo, Escola de Artes Cincias e Humanidades, So Paulo, SP, Brasil.
Domenica Silva Falco - domenica.falcao@hotmail.com
Aluna de graduao da Universidade de So Paulo, Escola de Artes, Cincias e Humanidades, So Paulo, SP, Brasil.
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n68.56484
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Abstract
Partnerships between CSOs and the state are a phenomenon observed in other countries, and in
Brazil they have also become increasingly relevant for the provision of public services. Regulation
of these relationships brings about a particular view by the state of civil society, with impacts on the
design and implementation of public policies.This paper discusses the limitations and advances of this
process, highlights how mobilization occurred to get to the new regulatory framework of partnerships,
and systematizes the main points of change in it. It is argued that a new legal framework alone is
not enough to change the course of public policy, or the absence of it. What is observed is a cultural
background and an institutional and normative legacy that lean excessively towards control and that
have been exacerbated in recent years by all levels of public administration.
Despite the articulation of CSOs around the MROSC agenda, and a positive result being reached with
enactment of Law 13, 204/15, many challenges are still being imposed for the continuity of this process,
which can really enable the new legal framework to produce innovation in public management.
Keywords: Civil Society Organizations; State; partnerships; regulation
Resumen
Las alianzas entre las OSC y el Estado es un fenmeno que se observa en otros pases, y Brasil tambin ha tenido una relevancia cada vez mayor a la prestacin de servicios pblicos. La regulacin de
estas relaciones trae consigo una visin particular desde el estado sobre la sociedad civil, con impactos en el diseo e implementacin de polticas pblicas. Este documento analiza las limitaciones y
avances de este proceso, destacando cmo fue el proceso de movilizacin para llegar al nuevo marco
regulatorio, y la realizacin de una sistematizacin de los principales puntos de cambio. Se argumenta
que un nuevo marco legal por s solo no es suficiente para cambiar la trayectoria de la poltica pblica,
o falta de ella. Lo que se observa es un bagaje cultural y un legado institucional y normativo excesivamente pendiente de control y que se han agravado en los ltimos aos por todos los niveles de la
administracin pblica.
A pesar de la articulacin de las OSC en todo el MROSC el orden del da, y un retorno positivo de la
promulgacin de la Ley 13.204, muchos retos que an imponen la continuidad de este proceso para
que, de hecho, el nuevo marco legal se convierta en una innovacin en el mbito de administracin
pblica.
Palabras clave: Organizaciones de la Sociedad Civil; Estado; Alianzas; regulacin
1. Introduo
O papel e a relevncia das Organizaes
da Sociedade Civil (OSC) no Brasil so
amplamente discutidos na esfera poltica,
social e jurdica. Podemos citar alguns aspectos inseridos nessa discusso: definio
das OSCs, seu regulamento jurdico, certificaes, acesso a recursos pblicos, celebrao de parcerias com outros setores,
formas de participao, organizao institucional, formas de atuao e promoo da
democracia e de direitos (Peci et al., 2011;
Campos, 2008; Alves & Koga, 2006; Pannunzio, 2014).
As parcerias so um fenmeno observado
em vrios pases. No Brasil, esse evento
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Este estudo discute as limitaes e os avanos desse processo, com destaque de como
foi a mobilizao para se chegar ao novo
marco regulatrio e a sistematizao dos
principais pontos de mudana. Para tanto,
as autoras realizaram ampla reviso bibliogrfica e anlise de documentos jurdicos,
bem como o acompanhamento, entre 2012 e
2015, de diversos eventos organizados pelo
poder pblico, pelas OSCs e universidades,
que puseram em discusso as propostas de
mudana. Nesses eventos, que contaram
com os principais especialistas da rea, bem
como atores chave no processo de mobilizaISSN 2236-5710
Argumenta-se aqui que um novo marco jurdico no suficiente para modificar a trajetria de uma poltica pblica. O que se
observa uma bagagem cultural e um legado institucional e normativo que pendem
excessivamente para o controle e que tm
se exacerbado nos ltimos anos por todas
as esferas da Administrao Pblica.
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ticipao das OSCs nos processos decisrios governamentais, com destaque para as
legislaes especficas sobre conselhos de
polticas pblicas nas trs esferas governamentais (Lopes & Abreu, 2014). Verifica-se
a partir da o incremento de espaos e articulaes voltados participao em temas
ligados ao acesso informao, transparncia e tambm a propostas para os modelos de desenvolvimento local (Storto, 2014).
H uma srie de regulaes que se aplicam
de forma seletiva a diferentes OSCs, de forma voluntria ou compulsria, como as que
tratam de imunidades e isenes. E h, por
fim, as regulaes, como as aprofundadas
neste estudo, que se aplicam apenas a um
conjunto ainda menor de OSCs que recebem financiamento estatal.
No mbito federal, Lopes e Abreu (2014)
destacam a percepo dos gestores pblicos sobre as parcerias com OSCs, destacando como incentivos para sua realizao:
internalizar o conhecimento especializado
dessas organizaes, fortalecer a rede de
atuao de ONGs e aproveitar sua capilaridade territorial e acesso a populaes alvo
especficas, alm de ampliar a legitimidade
da poltica pblica e suprir a falta de quadros
da burocracia para implementao e proximidade das demandas dos beneficirios diretos da ao.
Como desvantagens dessas parcerias, Lopes e Abreu (2014) apontam que h instabilidade nos quadros das OSCs, tendo em vista
as dificuldades que encontram em angariar
recursos para contratao e manuteno de
funcionrios. O Estado estaria em desvantagem tambm nos casos em que a totalidade
ou grande parte de uma poltica fosse deCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016
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Durante esse perodo, novos marcos institucionais foram criados: o modelo de Organizao Social (OS) Lei 9.637/98 e a Lei
9.790/99, que qualificou parte das pessoas
jurdicas de direito privado sem fins lucrativos como uma Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Esta ltima, ainda, criou o Termo de Parceria, como
proposta de melhoria em relao ao tradicional convnio (Ferrarezi, 2001, p. 16).
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Diferenas
Termo de Colaborao
Termo de Fomento
administrao pblica.
A organizao da sociedade civil estar
pblica.
Os Conselhos de Polticas Pblicas
sociedade civil.
podem
apresentar
propostas
Observaes
para o Termo de Fomento pode apresentar problemas, pois esse instrumento foi
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Lei 13.204/15
Definio
abrangente
de
religiosas
cooperativas
Excluses
celebrados
pelo
(Lei
13.018/14);
Extino
do
uso
de
Convnios
Reconhecimento de que o
Escola art. 3o
Mantido, porm
instrumento do convnio no
os repasses do SUS, e
transferncias especficas na
parceria.
Evita
rea de educao
Critrios de exigncia de
distores
implementao
Abrangncia
Nacional
artigo 1o
Obrigatoriedade
do
Chamamento Pblico
de
gera
tempo
de
excluindo
existncia
das
adaptao,
principalmente
celebrao
entre
Dificuldades
Estado
Municpios
de
implementao
diferentes.
Nos artigos 23, 24 e 27 so
permanecer
Simplifica algumas exigncias
realizao
do
Chamamento
Pblico.
devem
comprovao de experincia
Extino
da
financeira
Idem
contrapartida
no
exigncia
de as OSCs apresentarem
definidas na Lei, os
celebrao de parcerias.
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Exigncias simplificadas
prvios
quantitativos e qualitativos,
definio
de
indicadores de resultados.
Desafio
de aferio, detalhamento de
(Art. 22)
realizao do diagnstico da
especficas
em
articular
e programas governamentais.
Adaptao
de
ordem
administrativa e cultural ao
Prestao
de
contas
capacidade institucional do
Regras
e 71)
R$ 600.000,00.
simplificadas
para
Prestao
de
contas
Idem
remunerao do pessoal no
superior do teto do Executivo,
Contratao de pessoal
de
trabalhista
Regulamento de compras
Controles
responsabilizao
e
dos
dirigentes
encargos
relacionados
ao
projeto no oramento.
Submisso do regulamento
Elimina a necessidade de
de compras administrao
regulamento
pblica
compras
Cai
a
Os
dirigentes
solidariamente
so
responsveis
Remunerao de dirigentes
de
responsabilizao
dos
dirigentes
dirigentes
As OSCs tm a oportunidade
Idem
de
para
de
capacidade de coordenao
atuar
execuo
Redes
solidria
prprio
em
de
rede
projetos
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H elementos que aprofundam ou complementam os pressupostos contidos no arcabouo da Reforma Administrativa, como
gesto por resultados e enfoque na eficincia dos gastos pblicos (Mare, 1995; Bresser
Pereira, 1998). Esses so os pressupostos
tambm encontrados na legislao sobre OS
e OSCIPs. O Termo de Parceria contemplava
a possibilidade de realizao de chamamento pblico, com concursos de projetos, mas
tambm deixava espao para a discricionariedade do gestor pblico na escolha das
entidades a apoiar, um ponto que mereceria
aperfeioamento na Legislao. Nesse instrumento de mediao, tambm se previu a
formalizao de resultados a serem alcanados com a parceria.
No entanto, diversos estudos apontaram
problemas na utilizao dos Termos de Parceria, bem como na qualificao das OSCs
como OSCIPs (Alves & Koga, 2006; Trezza,
2007; Barbosa, 2011; Lemos, 2006; Coutinho, 2009), entre eles cultura da administrao pblica e o desconhecimento dos gestores pblicos acerca do modelo OSCIP no
seu formato jurdico, como tambm na sua
proposio de controle de resultados. Com
isso muito rgos preferiram, ao longo dos
anos, no celebrar Termos de Parceria (Trezza, 2007; Lemos, 2006).
Coutinho (2009) em seu estudo sobre as
OSIPCs em MG destacou que os servidores, bem como suas assessorias jurdicas,
se sentiam inseguros com relao a diversos pontos, como o fato de que uma OSCIP
pode realizar compras sem licitao. Outra
insegurana de ordem cultural, relacionada
ao fato de mudana de papis estabelecidos
ante a adoo do modelo de parcerias, que
exige um olhar para alm da lgica de funCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016
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Dessa forma, o peso do passado atua influenciando nas prprias mudanas regulatrias, mas tambm nos efeitos que elas tero
nos processos de implementao das polticas pblicas.
Momentos crticos vivenciados ao longo da
dcada de 2000 entre as OSCs e o Estado
vieram a reforar a trajetria de controle estatal para lidar com as dificuldades causadas pela insegurana jurdica e os desvios
encontrados nas relaes Estado/OSCs. Em
um primeiro momento de mobilizao do
novo MROSC, transparece a viso limitadora
do Estado com relao s OSCs, personificando-se na Lei 13.019/14, de carter bastante restritivo para as entidades.
O carter restritivo se imps tambm ao poder pblico, especialmente aos municpios
que reforam a mobilizao das OSCs por
simplificaes, forando no somente dois
adiamentos para entrada em vigor da Lei,
como tambm a produo de uma nova norma, a Lei 13.204/15.
Essa foi uma mobilizao positiva, pois aproximou gestores pblicos, rgos de controle
e universidades para as discusses sobre a
regulao, que extrapolaram para a compreenso mais ampla da diversidade das OSCs
e seu importante papel como parceiras do
Estado.
O resultado foi uma virada de mesa no
MROSC, pois a Lei 13.204/15 trouxe uma
viso positiva das OSCs, afastando-se do
mero reforo do controle para a promoo
das parcerias. No esprito do MROSC, permaneceram ainda os esforos na promoo
da transparncia e do fortalecimento das
OSCs, com a criao do Termo de Fomento.
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