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Prof.

Rodrigo Duarte e Vtor Cruz

Apostila de apoio
Direito Administrativo
- Site Nota 11

Captulo 02: Organizao Administrativa

O que so as apostilas de apoio do Site Nota 11?

Trata-se de um material terico, superobjetivo, que aborda de forma direta e


didtica os principais pontos sobre cada assunto de cada disciplina, como forma
de servir de apoio ao estudo no ambiente interativo do site Nota 11, local onde
o aluno poder fixar de vez tais temas, alm aprofundar o estudo atravs de
milhares de fichas contendo perguntas e respostas classificadas por dificuldade e
forma de abordagem (literalidade, doutrina e jurisprudncia).

Este material privativo dos que colaboram para a democratizao do ensino de qualidade, assinando o site
www.NOTA11.com.br. Caso voc no seja um usurio e esteja disseminando ou tendo acesso a este
material, saiba que est contribuindo para naufragar projetos que disponibilizam um contedo de qualidade
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Organizao Administrativa.
A organizao administrativa o captulo do Direito Administrativo que tem por
objeto de estudo a estrutura interna da Administrao Pblica, os rgos e
pessoas jurdicas que a compem.
As tcnicas que a Administrao dispe para dar cumprimento s suas
competncias constitucionais so a: Desconcentrao e descentralizao.
Desconcentrao quando ocorre repartio de competncias, de
atribuies entre rgos pblicos (que so destitudos de
personalidade jurdica) pertencentes a uma mesma pessoa jurdica,
mantida a vinculao hierrquica. Ex.: Ministrios da Unio, Secretarias
estaduais e municipais, delegacias regionais do trabalho e etc.
Descentralizao- pressupe a criao de uma nova pessoa jurdica
autnoma criada pelo Estado para determinada finalidade. Importante ter
em mente que a descentralizao est vinculada, ligada ao conceito de
entidade, que, nos termos da Lei 9.784/ 99, a entidade a unidade de
atuao dotada de personalidade jurdica prpria. Justamente por
terem personalidade jurdica prpria, so as prprias entidades que
respondem diretamente pelos prejuzos causados por seus agentes.
Podemos assim resumir a diferena entre Desconcentrao e Descentralizao:
Desconcentrao

Descentralizao

A competncia do rgo pblico A competncia de uma entidade


(sem personalidade jurdica)
(com personalidade jurdica prpria)
O conjunto de rgos constitui a O conjunto de entes constitui a
Administrao
Pblica
Direta
ou Administrao Pblica Indireta ou
Centralizada
Descentralizada
Por no possurem personalidade Por possurem personalidade jurdica
jurdica, no podem ser acionados prpria,
podem
ser
acionados
diretamente junto ao Poder Judicirio. diretamente
junto
ao
Poder
Judicirio
Exemplos: Secretaria estaduais e Exemplos: Autarquias, Sociedades
municipais,
Defensoria
Pblica, de
economia
mista,
Empresas
Ministrio Pblico, Polcia Militar, Pblicas.
Tribunais.
O conjunto de pessoas jurdicas autnomas criadas pelo Estado forma a famosa
Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada, formada principalmente
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pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
A Constituio da Repblica traou algumas diretrizes Administrao Pblica
Indireta, vejamos:
CF, art. 37, XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia
e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
Essa redao foi dada pela EC 19/98. Anteriormente, precisava-se de lei
especfica para criar qualquer entidade da adm. pblica indireta, atualmente s a
autarquia precisa ser criada diretamente por lei especfica, as demais entidades
bastam que estejam autorizadas a sua criao neste tipo de lei.
A EC 19/98 tambm passou a prever a edio de uma lei complementar para
definir as reas de atuao da fundao, que antes era chamada expressamente
de "fundao pblica". Essa mudana de nomenclatura de "fundao" para
"fundao pblica" levou parte da doutrina a considerar que as fundaes
pertencentes adm. pblica no precisariam mais observar a obrigatoriedade de
um regime jurdico de direito pblico.
Assim temos:
Somente por lei especfica poder:
Ser criada autarquia; e
Ser autorizada a instituio de:

o Empresa pblica;
o Sociedade de economia mista; e
o Fundao, cabendo lei complementar, neste caso, definir as reas
de sua atuao;
Passemos agora a discorrer sobre cada um destes entes.
Autarquias
So pessoas jurdicas de direito pblico interno, pertencentes
Administrao Pblica Indireta, criadas por lei especfica para o exerccio de
atividades tpicas da Administrao Pblica.
O Conceito legislativo de autarquia est previsto no art. 5 do Decreto-Lei n
200/67 como servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica,
patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao
Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
Vamos ento s principais caractersticas das autarquias:
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1- Pessoas Jurdicas de Direito Pblico;
2- Criadas por lei especfica, e extintas igualmente por lei especfica;
3- Dotadas de autonomia administrativa, patrimonial e oramentria;
4- Exercem atividades tpicas de Estado;
5- Possuem imunidade a impostos;
6- Seus bens so considerados bens pblicos;
7- Praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos;
8- Regime de pessoal o estatutrio.
So exemplos de autarquias: Banco Central, Instituto Nacional do Seguro Social,
Ibama, Crea, CRM, Procon.
* Importante destacar que o STF no julgamento da ADI 3.026/2006, negou a
naturezaautrquica da OAB, entendendo que falta entidade personalidade
jurdica de direitopblico, no tendo nenhuma ligao com a Administrao
Pblica.
Fundaes Pblicas
Assim como as autarquias, tambm so pessoas jurdicas de direito pblico
interno.
Em que pese a Constituio Federal dizer que cabe lei especfica meramente
autorizar a instituio da fundao, para a doutrina majoritria e na prtica
elas so efetivamente institudas por lei especfica mediante a afetao de
um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pblica.
Desta forma, para a maioria da doutrina - e das bancas examinadoras -, as
fundaes pblicas so espcies de autarquias. As fundaes tambm exercem
tpicas atividades da Administrao, podendo inclusive exercer o poder de polcia.
Por fim, tm as mesmas caractersticas das autarquias.
So exemplos de Fundaes Pblicas: FUNAI, IBGE, Fundao Biblioteca
Nacional.
Empresas Pblicas
So pessoas jurdicas de direito privado, criadas com autorizao legislativa,
com totalidade de capital pblico e regime empresarial livre, ou seja, podem ser
sociedades limitadas, sociedades annimas, comandita simples, com a finalidade
de exercer atividades econmicas ou prestar servios pblicos. As principais
caractersticas so:
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1- Pessoas Jurdicas de Direito Privado;
2- Criadas com autorizao legislativa;
3- Totalidade do capital pblico (sempre);
4- Forma societria livre;
5- Se for empresa pblica da Unio, competncia para julgar conflitos da
justia comum federal, se dos demais entes, da justia comum estadual.
So exemplos de empresas pblicas: Caixa Econmica Federal, Correios, BNDES,
Embrapa, Infraero.
Sociedades de Economia Mista
So pessoas jurdicas de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa,
com maioria de capital pblico e organizadasobrigatoriamente como sociedades
annimas (S.A). As principais caractersticas das SEM so:
1- Pessoas Jurdicas de Direito Privado;
2- Criadas por autorizao legislativa;
3- Maioria do capital pblico (sempre);
4- Forma societria de Sociedade Annima;
5- A competncia para julgar conflitos da justia comum estadual.
So exemplos de sociedades de economia mista: Petrobrs, Banco do Brasil,
Telebrs, Furnas.
Quadro comparativo entre empresas pblicas e sociedades de economia
mista:
Empresa Pblica

Sociedade de Economia Mista

Pessoas jurdicas de direito privado

Pessoas jurdicas de direito privado

Totalidade de capital pblico

Maioria de capital pblico

Forma societria livre

Sociedade Annima

Foro competente: Justia Federal (se Foro competente:


ente da Unio)
comum estadual

Sempre

justia

Outros Entes
Alm dos quatros principais entes j mencionados, a administrao pblica
indireta tambm composta pelas Agncias Reguladoras, Associaes Pblicas e
Fundaes Governamentais.
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Agncias Reguladoras:
So as chamadas autarquias com regime especial, pois tm as caractersticas
comuns das autarquias, diferenciando-se delas por possurem dirigentes estveis
e com mandatos prefixados.
Tm a funo de controle e fiscalizao da atuao de investidores privados que
passaram a exercer funes antes das privatizaes afetas ao poder pblico, da
vem que tais agncias possuem poder normativo de carter infralegal.
Por fim, sua atuao est sujeita superviso ministerial.
Associaes Pblicas:
A previso consta no art. 241 da CF, in verbis:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios
de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
Consrcio pblico o negcio jurdico plurilateral que tem por objeto
medidas de mtua cooperao entre entidades federativas (Unio, Estados,
DF e Mun.), resultando na criao de uma pessoa jurdica autnoma com
natureza de direito privado ou de direito pblico.
Se o consrcio tiver natureza jurdica de direito privado, no integrar a
administrao pblica.
Por seu turno, se as entidades consorciadas optarem por conferir natureza
jurdica de direito pblico, a nova pessoa jurdica recebe a denominao de
associao pblica, devendo assim integrar a administrao pblica indireta de
todos os entes consorciados.
Desta forma, poderamos ter a entidade transfederativa, associao pblica
integrante da Unio, Estados e Municpios.
RECAPITULANDO
So de direito pblico as autarquias, as fundaes pblicas, as agncias
reguladoras e as associaes pblicas.
J as empresas pblicas, da mesma forma que as sociedades de economia
mista e fundaes governamentais (direito privado), so pessoas
jurdicas de direito privado.
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Entidades paraestatais
O nome paraestatais significa literalmente entidades que atuam paralelamente ao
Estado (do grego pra, lado).
A ideia central do conceito remete a pessoas privadas que colaboram com a
Administrao Pblica.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, so pessoas colaboradoras que no se
preordenam a fins lucrativos, como os servios sociais.
Os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito privado,
criadas mediante autorizao legislativa e que compem o denominado sistema
S, justamente por estarem ligadas estrutura sindical e sua denominao se
iniciar com o vocbulo Servio, tais como Senai (Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial), Sesi (Servio Social da Indstria), Senac (Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial) e Sesc (Servio Social do Comrcio, para
ficarmos com os mais conhecidos.

Atuao dos agentes pblicos: a teoria da imputao


Quatro foram as teorias utilizadas pela doutrina para explicar a atuao dos
agentes pblicos atribuda ao Estado, vejamos: teoria da identidade, teoria da
representao, teoria do mandato e a teoria da imputao.
A teoria atualmente aceita pela unanimemente pela doutrina, a teoria da
imputao, que parte da premissa de que o agente pblico atua em nome
do Estado, como titular de um rgo pblico, de forma que a atuao do
agente a atuao do prprio Estado.
Tal teoria foi desenvolvida pelo alemo Otto Friedrich Von Gierke, a partir da
comparao entre o Estado e o corpo humano, de modo que cada repartio
estatal funciona como uma parte do corpo, como um dos rgos do ser humano.
Desta forma, a personalidade do corpo do todo e no dos rgos, da mesma
forma a do Estado, pois suas reparties no tm personalidade (entes
despersonalizados), somente tem personalidade o Estado em sua completude.

Classificao dos rgos pblicos:


A tradicional classificao dos rgos pblicos proposta por Hely Lopes Meirelles
parte de trs diferentes critrios: quanto posio hierrquica, quanto
estrutura e quanto atuao funcional.
1- Quanto posio hierrquica, esto divididos em:
i)

Independentes ou primrios, que so os originados diretamente


na Constituio, por isso, no esto sujeitos a nenhuma
subordinao, so os rgos de cpula dos Poderes Estatais. So

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formados pelas casas legislativas, chefias do executivo, tribunais do
Poder Judicirio, Ministrio Pblico e tribunais de contas. (Importante
destacar que nesta classificao o autor adotou um sentido
ampliativo de rgo, o que se mostra contraditrio natureza
subordinada dos rgos).
ii)

Autnomos: Localizam-se imediatamente abaixo dos independentes,


gozam de autonomia administrativa, tcnica e financeira, tm
competncia de planejamento, superviso e controle sobre
outros rgos. So exemplificados pelos ministrios, secretarias
estaduais e municipais.

iii)

Superiores: Tambm possuem competncia decisria e diretivas,


todavia, encontram-se subordinados a uma chefia superior. So
desprovidos de autonomia financeira ou administrativa. Exemplo so
os gabinetes, procuradorias administrativas,departamentos.

iv)

Subalternos: so os que exercem atribuies predominantemente


executrias. Exemplo seo de expediente, de portaria.

2- Quanto estrutura:
i)

Simples ou Unitrios: Constitudo por apenas um centro de


competncia. Exemplo a Presidncia da Repblica

ii)

Compostos: constitudos por diversos rgos menores. Exemplo


Secretarias.

3- Quanto atuao funcional


i)

Singulares ou unipessoais: composto por um nico agente.


Exemplo seriam as prefeituras municipais, governadorias.

ii)

Colegiados ou pluripessoais, formados por vrios membros.


Exemplo so tribunais de contas.

Hora de fixar:
Agora chegou o momento de voc fixar esse conhecimento de vez, para o resta
vida! Isso bem simples. Acesse o ambiente interativo do site
www.nota11.com.br e crie um plano de estudos com os "Captulo 02".
No ambiente interativo do Nota 11, alm de fixar a matria, voc poder ainda
aprofundar e ver detalhes do tema.
Ao final do estudo do plano, voc ver que estar em plenas condies de
responder a qualquer questo!
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