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O Estado na
sociedade capitalista. Traduo de Fanny Tabak. 2.ed. Rio de
Janeiro: Zahar, 1982. p.147-178.
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Captulo 5
Servidores do Estado
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Enquanto os lderes polticos dos pases do capitalismo
avanado geralmente usam rtulos polticos e partidrios especficos,
os altos funcionrios civis geralmente no o fazem. Sem dvida, os
governos de alguns desses pases trazem para o aparelho
administrativa elementos de seu prprio partido e colorao poltica,
ou promovem tais elementos de preferncia a outros. Mas na maior
parte das vezes, as elites administrativas de tais sistemas polticos
no so em geral integradas por elementos partidrios. Ao contrrio,
costuma-se repetir insistentemente, e quase sempre so os prprios
servidores que o fazem, que eles so politicamente neutros, no
sentido de que a sua preocupao dominante, na verdade a nica,
defender os assuntos do Estado, sob a direo de seus chefes
polticos.
J foi sugerido que encarar os altos funcionrios civis como meros
executores de poltica em cuja determinao tiveram pouca ou
nenhuma participao totalmente irreaIstico. Isso para no dizer
que os burocratas esto necessariamente famintos por poder ou
que eles governam o pas e que os ministros apenas fornecem uma
fachada conveniente para o domnio burocrtico. Tal descrio
tambm no corresponde realidade. A verdadeira posio est entre
os dois extremos : o padro geral deve ser aquele em que tais
homens desempenham um papel importante no processo de deciso
governamental e portanto constituem uma fora considervel na
configurao do poder poltico em suas sociedades.
Quanto maneira como tal poder exercido, a noo de
neutralidade, muitas vezes associada a ela, na realidade
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altamente enganadora, pois basta um movimento de reflexo para se
verificar que isso absurdo: pessoas que esto profundamente
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as funes de dirigentes nos trs domnios no so totalmente
diferentes. Isso no to extraordinrio porquanto, quando se chega
a um certo nvel de direo, no fundo o interesse pblico se aproxima
do interesse geral ou pelo menos uma forma do interesse geral, ou
ainda o interesse geral torna-se, em certa medida, o interesse privado
[ Nota 10 ].
Outros tecnocratas, porm, tm menos dificuldade em articular
uma posio ideolgica bem definida. Assim que Lalumire, base
de uma anlise de trabalhos escritos e pronunciamentos dos
Inspecteurs de Finances, constata existir entre eles uma crena
bastante acentuada na interveno do Estado na vida econmica;
embora tenha verificado tambm que
...no encontramos em nenhum dos autores analisados opinies a
favor da apropriao coletiva dos meios de produo. LInspection no
constitui um corpo de revolucionrios profissionais que trabalham
dentro do Estado para o estabelecimento do regime socialista... seus
membros permanecem ligados ao sistema capitalista. Eles so
agentes do Estado capitalista. Devem servir a este e no derrub-lo
[Nota 11].
E Jean Meynaud, em um estudo dedicado aos tecnocratas
franceses, escreve de maneira pertinente :
Quanto ao desejo, tantas vezes afirmado, de tratar os problemas sem
referncia ideologia o que constitui um dos temas constantes da
argumentao tecnocrata isso significa apenas a aceitao das
ideologias dominantes e, conseqentemente, das relaes de fora
que elas expressam ou justificam [Nota 12].
alis elas talvez nem tenham lugar. De qualquer, maneira, existe uma
grande diferena, particularmente em poca de inflao, entre dois
funcionrios pblicos aposentados, um dos quais teve acesso ao
mundo dos altos negcios, e o outro, no.
Alm do mais, e antecipando o prximo capitulo, em que as atraes
dos negcios deixam de existir, persiste ainda o peso imenso da
presso que pode ser exercida
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pelas organizaes empresariais sobre funcionrios recalcitrantes ou
hostis. Os servidores civis envolvidos nas decises econmicas, na
interveno e regulamentao no podem permitir-se ignorar o fato de
que as atitudes e aes capazes de ser traduzidas como
antiempresariais esto destinadas a antagonizar pessoas
poderosas e influentes e no sero provavelmente muito populares
tambm entre os governantes polticos. Isso no abrir o caminho
para uma bem sucedida carreira administrativa e muito menos para
uma carreira ps-administrativa no mundo dos negcios.
Nenhuma de tais vantagens, e no preciso acentu-lo, atua em
favor dos trabalhadores ou de outros interesses de classes. Os
trabalhadores pouco tm a oferecer s elites administrativas no h
muitos exemplos de altos funcionrios civis que ingressaram para a
atividade sindical aps a aposentadoria. Nem o trabalhador em geral
capaz de exercer algo que se assemelhe remotamente ao tipo de
presso ou influncia que os homens de negcios podem aplicar s
elites administrativas ou aos governos [Nota 16]. Diante de classes e
interesses competitivos nas sociedades capitalistas avanadas, os
funcionrios civis no so neutros: eles so aliados, quer o
percebam ou no, do capital contra o trabalho. A burocracia estatal,
em todas as suas partes, no constitui um elemento impessoal noideolgico ou apolitico na sociedade, acima dos conflitos em que se
empenham classes, interesses e grupos. Graas a suas
predisposies ideolgicas, reforadas por seus prprios interesses,
essa burocracia, ao contrrio, constitui um elemento crucialmente
importante e engajado na manuteno e defesa da estrutura de poder
e do privilgio inerentes ao capitalismo avanado. O mesmo se aplica
em igual proporo aos tecnocratas econmicos: apesar de suas
imensas pretenses, tais homens no trabalho que realizam no se
ocupam apenas com atividades puramente tcnicas e no-biolgicas.
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adaptao das mesmas s necessidades da empresa capitalista.
Nesse sentido o capitalismo contemporneo no dispe de servidores
mais devotados e mais teis do que os homens que ajudam a
administrar a interveno do estado na vida econmica.
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E possvel que ainda mais do que os membros das elites
administrativas, os militares que ocupam postos elevados tendem a
encarar-se, e muitas vezes so encarados pelos outros, como livres
de uma adeso ideolgica e poltica que afeta (e aflige) outras
pessoas. Essa imagem de dedicao exclusiva a um interesse
nacional e s virtudes militares honra, coragem, disciplina etc.
livre de conotaes partidrias tem sido alimentada e fortalecida
pelo fato de que os militares nos pases capitalistas avanados se
mantm, em seu conjunto, fora da poltica, no sentido de que no
esto geralmente envolvidos de maneira direta na parte aberta e
visvel do processo poltico daqueles pases.
Mas tambm aqui, a noo dos militares como algum no-engajado
e no-envolvido ideologicamente evidentemente falsa. Assim
tambm o na opinio de que a sua influncia na direo dos
problemas no tem qualquer significao.
Creio que no vale a pena insistir na afirmao de que os oficiais de
alta patente naqueles pases tm constitudo um elemento
profundamente conservador e mesmo reacionrio dentro do sistema
estatal e na sociedade de modo geral, e ainda que sua origem social,
situao de classe e seu interesse profissional os tm conduzido a
encarar o carter e o contedo da poltica democrtica com
desgosto, suspeita e s vezes hostilidade. Existem sociedades em
que certas partes do corpo de oficiais tm sido movidas por impulsos
modernizadores radicais, em que os militares conduziram
movimentos destinados a derrubar ou pelo menos reformar estruturas
sociais, econmicas e polticas arcaicas. Nos pases capitalistas
avanados, por outro lado, as elites militares estiveram sempre a favor
de um interesse nacional, concebido em termos extremamente
conservadores, a qual talvez no exclusse uma aceitao em geral
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qualificada e contingente de processos democrticos, mas que
acarretava uma invarivel hostilidade a idias, movimentos e partidos
radicais. Certo autor, ao descrever os valores do corpo de oficiais da
Frana, fala de sua nfase no papel da fora e no nacionalismo e na
preferncia por unidade, auto-sacrifcio, hierarquia e ordem em
relao ao individualismo e poltica democrtica [Nota 17]. Os
mesmos temas reaparecem regularmente em todas as descries do
esprito militar nos pases de capitalismo avanado.
Tambm aqui, como no caso dos funcionrios civis, no basta falar
do conservadorismo militar em termos genricos. Isso porque tal
conservadorismo assumiu h muito tempo um carter muito mais
especfico no sentido de que implica uma aceitao muitas vezes
explcita no s das instituies vigentes ou de valores
particulares mas tambm de um sistema econmico e social
especfico vigente e uma oposio correspondente a qualquer
alternativa quele sistema. Numa poca anterior da histria do
capitalismo, as elites militares inclinavam-se a encarar com desdm
aristocrtico os empresrios vidos por dinheiro, e a apoiar valores,
herdados de uma poca pr-capitalista e que os indispunham com os
regimes industriais, burgueses e de orientao civil aos quais serviam.
E possvel que persistam ainda atitudes resultantes de tais valores,
mas do mesmo modo que o aristocrata civil h muito tempo conseguiu
uma reconciliao feliz com os valores e objetivos capitalistas, assim
tambm as elites militares que de qualquer modo sofreram um
processo definido, embora limitado, de diluio social conseguiram
fazer a paz em termos ideolgicos e polticos com os seus regimes
capitalistas. Como afirma Huntington, em relao aos Estados Unidos:
Poucos fatos simbolizaram de maneira mais dramtica o novo status
dos militares na dcada de ps-guerra do que a estreita associao
que se estabeleceu entre eles e a elite empresarial da sociedade
norte-americana... Os oficiais de Carreira e os homens de negcio
demonstraram possuir um novo respeito mtuo. Generais e almirantes
reformados, em propores inditas, ingressaram
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avanadas.
A mais importante dessas dificuldades, em tais pases, que
nenhum desafio inconstitucional aberto vindo da direita poder ter
qualquer possibilidade sria de xito sem contar com um grau
substancial de apoio de uma ou outra parte das classes subordinadas,
preferencialmente da parte substancial da classe operria, desiludida
com as suas prprias organizaes de defesa econmica e poltica.
Alm disso, tal apoio popular deve ser integrado e mobilizado dentro
de um partido que possua as suas prprias organizaes de massas
auxiliares. Em suma, um desafio por parte da direita exige algo
semelhante a um movimento fascista com uma ampla base popular.
Mas a organizao de tal movimento exige ainda certo tipo de
liderana popular, demaggica, carismtica, politicamente sagaz
o que as altas patentes, em virtude de toda a sua tradio, dificilmente
possuem. Mesmo se um homem ou pessoas com tais qualidades
fossem encontrados entre a elite militar,
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a tentativa de pr em uso essas qualidades conduziria em pouco
tempo expulso do exrcito: muito difcil, se no impossvel, pelo
menos nos pases em questo, conduzir um movimento poltico de
tipo fascista de dentro do exrcito. Assim possvel explicar por que
altas patentes militares, tanto na Alemanha como na Itlia,
desempenharam s vezes um papel importante como aliados de
movimentos contra-revolucionrios de direita, ruas no foram nem os
iniciadores nem os dirigentes de tais movimentos.
Para uma tentativa militar de usurpar o poder sem uma boa medida
de apoio popular, o perigo de derrota parece esmagador. Em primeiro
lugar, o exrcito, desse ponto de vista, no constitui um bloco
monoltico e as diferenas de postos afetam de maneira crucial a
propenso ao aventureirismo, sendo que a maioria dos oficiais mais
graduados certamente demonstrar tais propenses muito menos do
que os jovens oficiais. Como observa Ambler, os coronis, que tm
mais a ganhar e menos a perder, aparecem maciamente na histria
das revoltas militares tanto nos pases ocidentais como nos noocidentais[Nota 24]. De qualquer modo, os oficiais de qualquer
posto devero contar com os recrutas, cuja obedincia automtica a
suas ordens em condies de inconstitucionalidade eles no podero
estar certos. Esse foi um dos fatores que precipitou o colapso da
convincente,
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pelo menos nos Estados Unidos, a rpida militarizao da vida e o
aumento extraordinrio da dominao militar produziram uma
situao tal que os militares devem ser encarados como um grupo de
poder igual ao governo civil e elite corporativa.
Isso poderia parecer um exagero, pois no h provas realmente
vlidas que surgiram, quer para os Estados Unidos ou qualquer outro
lugar, que os militares, em termos das grandes decises polticas,
tenham alcanado uma posio independente e igual vis--vis o
executivo poltico. Qualquer elemento de dvida que persista em
relao a tal afirmativa, no que se refere aos Estados Unidos,
certamente no se aplica a pases tais como a Frana, ou GrBretanha, ou Alemanha, ou Japo. Nem assim to claro que, apesar
do seu controle sobre recursos fantasticamente vastos, no s
econmicos mas tambm militares, [Nota 30] a elite militar dos
Estados Unidos tenha sido capaz de criar algo parecido a uma base
independente de poder, ao mesmo nvel da base de poder da elite
econmica, a partir da qual poderia enfrentar a presidncia no,
governo civil em uma posio de igualdade, ou at mesmo de
superioridade. Tal afirmao est bem simbolizada no fato de que foi
o ex-presidente da Ford Corporation que dirigiu o Pentgono durante
sete anos e defendeu um grau de controle sobre os militares que,
muito embora no fosse irrestrito, era porm substancial. Nem deve
ser ignorado o fato, digno de crdito, de que os homens que
exerceram maior influncia junto a presidentes tais como Kennedy,
Johnson, no eram militares mas civis. Assim que, tanto quanto se
sabe, nenhum militar teve maior influncia em relao conduo da
guerra no Vietn do que vrios conselheiros civis da Casa Branca. O
exagero do papel dos militares junto aos conselhos dos governos
capitalistas apresenta alguns perigos, pois leva a desviar a ateno da
responsabilidade dos detentores do poder civil em face das polticas e
das aes do Estado. Pode ser bem verdade que tais detentores do
poder,
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de cavalgar. Muitos deles, porm, foram obrigados cavalg-lo, por
boas ou ms razes. [Nota 35]
Ao interpretar e executar a lei, os juizes no podem deixar de ser
profundamente afetados por sua concepo do mundo, a qual, por
sua vez, determina a sua atitude em face dos conflitos que ocorrem
dentro dele. [Nota 36] Podero julgar que so guiados exclusivamente
por valores e conceitos que pairam muito acima das consideraes
mundanas de interesses de classe ou especiais. Mas, em sua
aplicao concreta, tais conceitos oferecero no entanto muitas vezes
uma posio e uma tendncia preconceituosa ideolgicas diferentes e
identificveis, na maioria dos casos de tipo fortemente conservador.
Um eminente juiz ingls afirmou eloqentemente, h alguns anos, que
os juizes na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos deveriam encarar a
si mesmos. . . como empenhados at o fim no princpio de que a meta
da sociedade e de todas as suas instituies alimentar e enriquecer
o crescimento individual de cada esprito humano. [Nota 37]
Infelizmente, tais palavras esto sujeitas a interpretaes diversas e
contraditrias. Tal como foram pronunciadas, no constituem uma
garantia contra qualquer tipo de tendncia preconceituosa, mas mero
disfarce para esta. Os prprios juizes revelaram algumas vezes ter
plena conscincia de sua tendncia preconceituosa particular. Assim
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em geral adotado uma posio deplorvel em face da dissidncia
radical, e quanto mais radical a dissidncia, tanto maior tem sido a
hostilidade judiciria para com ela. O arbtrio judicirio, nesse sentido,
tem sido em geral usado mais para apoiar do que para restringir as
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parte do sistema estatal. Os juzes tm-se envolvido profundamente
em tais conflitos e de todas as classes; certamente a classe
dominante aquela que tem menos a reclamar da natureza e da
direo de tal envolvimento.
Procuramos demonstrar nesse captulo e no anterior que os
interesses econmicos dominantes na sociedade capitalista tm
podido contar normalmente com o apoio e a boa vontade ativa
daqueles que detm em suas mos o poder estatal. Trata-se de uma
enorme vantagem. Mas tais interesses no podem esperar que os
governos e seus conselheiros ajam em perfeita congruncia com os
seus objetivos. Como foi observado antes, os governos podem
desejar adotar certas polticas que eles julgam benficas para a
empresa capitalista, mas que os interesses econmicos poderosos
consideram, de sua parte, profundamente contestveis. Ou tais
governos podero ser submetidos a uma forte preso por parte de
outras classes, o que tambm no podem ignorar. Tal situao surgir
provavelmente nos regimes polticos de tipo ocidental. Em outras
palavras, a boa vontade inicial e o apoio geral que os interesses
capitalistas esperam obter dentro do sistema estatal no excluem a
necessidade de exercerem eles mesmos a sua prpria presso a fim
de alcanarem os seus propsitos imediatos e especficos. Como
veremos a seguir, todavia, tais interesses pem a seu servio
recursos muito maiores, em numerosos aspectos, do que os que se
referem a qualquer outro interesse na sociedade capitalista.
Nota 1 - Pgina 148
Como disse um ex-alto funcionrio norte-americano: O
funcionalismo, tanto civil como militar, dificilmente neutro. Ele fala e
fala inevitavelmente como advogado (R. Hillsman, To Move a Nation:
The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F.
Kennedy, 1967, p. 8).
Nota 2 - Pgina 150
R. E. Neustadt, Presidential Power, 1960, p. 42. Observar ainda o
comentrio de um autor francs: Existe em cada administrao uma
resistncia mais ou menos aberta s ordens dos ministros, conflito no
Ibid., p. 122.
Nota 14 Pgina 157
Kariel, The Decline of American Pluralism, p. 91.
Nota 15 Pgina 157
R. Engler, The Politics of Oil, 1961, p. 318.
Nota 16 Pgina 158: Cf. capitulo 6.
Nota 17 Pgina 160
J. F. Ambler, The French Army in Politics: 1945-1962, 1966, p. 278.
and
its
Compass,
1960,
p.
65.