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PODER LOCAL, DEMOCRACIA E PARTICIPAO

Eduardo Gomes Machado1
Llia Lis Lacerda2

1. O PODER LOCAL NO CONTEXTO DAS RECENTES TRANSFORMAES

1.1.CONCEITOS E SIGNIFICADOS
As abordagens sobre o poder local

partem de diferentes enfoques tericos, que ora

privilegiam seus aspectos positivos, ora destacam suas limitaes. O certo que a anlise do
local, de um novo fazer poltico, das novas relaes de poder construdas no dia-a-dia, est em
evidncia. Surge no cenrio poltico todo um debate, pesquisas, novos conceitos em torno do que
seja, enfim, o poder local.
Uma definio introdutria do que seja o poder local, pode ser assim sintetizada: O poder
local, ainda que tenha uma territorialidade (municpio), no se reduz a essa dimenso, pois tratar
do poder local, significa analisar relaes de poder que se estabelecem entre diferentes atores
sociais, assim como, em diferentes esferas, no necessariamente restritas ao municpio. Em outras
palavras, o local no significa, necessariamente, um espao fsico determinado e delimitado
geograficamente. Como argumenta Tnia Fischer (1993), a questo do poder local diz respeito
sobretudo: (...) ao conjunto de redes sociais que se articulam e superpem, com relaes de
cooperao ou conflito, em torno de interesses, recursos e valores, em um espao cujo contorno
definido pela configurao deste conjunto. (1993:11)
Nesta perspectiva de anlise o conceito central o de rede sociais3, uma srie de relaes
sociais que se tornam mais complexas na medida em que se articulam mutuamente visando atingir
determinados objetivos. Falar em redes sociais significa falar das diversas relaes sociais que
formam o tecido social associativo em sua especificidade. Quando tratamos das redes sociais
1

Mestre em Sociologia. Professor do Curso de Cincias Polticas da Universidade de Fortaleza - UNIFOR

Mestre em Sociologia. Professora do Curso de Cincias Polticas da Universidade de Fortaleza - UNIFOR

Sobre este tema interessante o livro de Ilse Scherer-Warren, Redes de Movimentos sociais, 1993.
Particularmente o captulo VII, Redes de movimentos: uma perspectiva para os anos 90, no qual a autora
desenvolve uma anlise da formao das redes, destacando a articulao entre os movimentos sociais e as
ONGS, movimento sindical e partidos polticos.
Manuel Castells, por sua vez, trata desse tema a partir da perspectiva do Estado-rede, o qual, segundo o
autor: (...) o Estado da era da informao, a forma poltica que permite a gesto cotidiana da tenso entre o
local e o global. (1999: 165)

estamos tratando de grupos que tm uma prtica social localizada. Portanto, a localizao (...)
constitui, ento, um limite constrangedor, mas no excludente: a localidade menos um espao
fsico e mais um conjunto de redes estruturadas em torno de interesses identificveis. (...) Como
objeto de investigao, o local no portanto, apenas fisicamente localizado, mas socialmente
construdo. (Idem)
Dito isso, necessrio que seja indicado o contexto em que o poder local se evidncia,
passando a ser objeto de estudos tericos e empricos. Um dos fenmenos que contribuiu para a
construo desse olhar para o local, foi o questionamento das mega-teorias, postas em questo
diante da queda do Leste Europeu e do fim do chamado socialismo real. Fala-se em crise de
paradigmas, em fim das grandes teorias ( muitas vezes jogadas apressadamente na lata de lixo da
histria) e na necessidade de se tratar das micro-questes, antes de se tratar de mega-questes, tais
como o capital, as classes sociais, etc.
Ocorre um privilegiamento analtico do cotidiano, das foras sociais concretas, das relaes
de poder que emanam da esfera municipal e que anunciam a possibilidade de um novo caminho
participativo e democrtico. H tambm uma relao entre o fortalecimento do local e o processo
de globalizao4. Enquanto o mundo todo parece sucumbir s diretrizes e interesses das grandes
corporaes, FMI, BIRD, BID, e v seus Estados nacionais perderem autonomia e soberania, em
um processo claramente excludente e concentrador das riquezas, as experincias locais inovadoras
surgem como uma reao, como resistncia, trazendo novas formulaes, novas propostas e
projetos de gesto pblica. Vislumbra-se nestas experincias um resgate das foras
transformadoras, progressistas, que no exerccio do poder, indiquem formas democrticas,
alternativas ao modelo globalizante, que prev um Estado mnimo (principalmente em suas
funes sociais) e a supremacia do mercado como agente capaz de regular no s a economia, mas
a sociedade como um todo.
Podemos conceber o poder local como uma retomada da importncia do Estado frente
sociedade e suas urgentes demandas, assim como, o estabelecimento de novas relaes entre os
governos locais e a sociedade civil, nas quais, um dos princpios fundamentais a participao.
4

Denominao ideologizada do processo de internacionalizao do capital, que vem ocorrendo desde a

dcada de 80, e que exigea desregulamentao financeira e a liberalizao do capital. Esta expresso
globalizao usada para dar a idia de um mundo sem fronteiras, como se fosse algo benfico e
necessrio para todos os pases. Na verdade o que ocorre uma mundializao do processo produtivo e do
capital financeiro especulativo, que corresponde a uma fase especfica do processo de internacionalizao
do capital e de sua valorizao, escala do conjunto das regies do mundo onde h recursos ou mercados, e
s a elas. (CHENAIS, 1996:32- grifo do autor)
Ver tambm, alm da obra citada, STIGLITZ, Joseph E. A Globalizao e seus malficios. A promessa nocumprida de benefcios globais. So Paulo: Futura, 2002.

Criam-se canais de interlocuo entre os diferentes setores sociais e mecanismos que

assegurem uma ampla participao da populao. Exemplo desses mecanismos o oramento
participativo, atravs do qual a sociedade decide, junto ao poder pblico, quais sejam as demandas
mais urgentes e mais importantes, contribuindo, assim, para uma utilizao mais eficiente dos
recursos pblicos. Eficiente aqui, no significa melhores investimentos do ponto de vista da
racionalidade econmica, mas sim, o uso das verbas pblicas em setores e projetos que tragam
desenvolvimento para a populao, que signifiquem melhoria da qualidade de vida, enfim, que
tenham como prioridade as necessidades humanas e no as presses do mercado.
Alm dos fatores mencionados, um outro determinante do surgimento das experincias
locais inovadoras, foi a luta da sociedade civil pela democratizao. Nos fins dos anos 70 surgiram
os novos movimentos sociais, o novo sindicalismo, o PT foi criado, lideranas de esquerda
foram eleitas. Vivemos o fim da ditadura militar e o incio de novas formas de gesto que
privilegiavam a participao, a democratizao e a descentralizao.
Podemos identificar na Constituio Federal de 1988 um marco desse processo. A partir da
introduo de novos dispositivos, resultado da mobilizao da sociedade, o municpio torna-se um
local poltico concreto, com maior autonomia administrativa e oramentria. Ocorre a
municipalizao da sade e dos transportes coletivos, por exemplo, assim como, um aumento dos
recursos, na medida em que so criadas novas fontes de arrecadao prpria, e maior participao
dos municpios no repasse dos impostos federais. Conforme Marcus Brose , (...) os municpios
dispem hoje de cerca de 17% da receita fiscal disponvel no pas, o que eqivale a 5,6% do
Produto Interno Bruto (PIB) nacional, enquanto que em 1988 eles recebiam 10,8% da receita
disponvel. (2000:4)
Isto significa que os municpios passam a ter uma maior autonomia, ainda que, diante dos
graves problemas a serem enfrentados, esses recursos sejam insuficientes. Porm, inegvel que
aumenta a capacidade das prefeituras tomarem iniciativas locais, o que vem acontecendo,
conforme dados da tabela a seguir, que indicam um aumento dos gastos sociais dos municpios.
Isso se d, tambm, em razo da reduo dos gastos federais na rea social, que leva a um
aumento das presses sobre os governos locais.

Nordeste: Participao das Esferas

Governamentais nos Investimentos Pblicos (%)
Esferas

1970-1980

1980-1990

Federal

58,0

54,9

46,9

Estadual

33,4

35,5

34,2

8,6

9,6

18,9

100,0

100,0

100,0

Municipal
Total

1990-1993

Fonte: SUDENE/DPO/Contas Regionais

Assim, nas experincias alternativas de administrao municipal, procura-se articular novas

foras polticas, novos atores sociais, os quais configuram um novo fazer poltico, fundado nos
princpios de uma gesto democrtica, no trato da coisa pblica como pblica, superando ou
tentando superar formas clientelsticas e autoritrias, que rompam com a nossa tradio poltica,
na qual, as prefeituras, na maioria das vezes, acabam sob o domnio das oligarquias locais, que se
apropriam das mesmas em benefcio prprio.
Entretanto, embora ocorram avanos, Luiz E. Wanderley observa que a consolidao de um
poder local democrtico se insere em questes mais amplas que dizem respeito s relaes de
poder institudas no capitalismo. No caso especfico do Brasil, fato notrio que os grupos e
classes dirigentes e dominantes tudo fazem para impedir a constituio de um poder local com a
participao hegemnica dos grupos e classes populares, e mais, que estes ltimos participem da
gesto pblica em igualdade de condies. (1991:26)
Nesta mesma perspectiva est a abordagem de Lcio F. de Almeida. Segundo este autor,
algumas leituras a respeito do poder local, perdem de vista a relao de dominao poltica de
classe. No que o local seja uma reproduo em tamanho menor da esfera nacional, porm, apesar
de suas especificidades e mesmo potencialidades, muitas vezes o que ocorre uma certa iluso de
poder conferida aos dominados. Mais do que realmente terem poder, acabam inseridos na
reproduo das prprias relaes de dominao. Portanto, diante destas questes h um grande
desafio para aqueles que desejam ver consolidadas sociedades verdadeiramente, mais justas e
democrticas. Neste caso, o autor em questo taxativo: Sob este aspecto, no h como ser
neutro: ou se conquistam prefeituras com vistas a melhor administrar o capitalismo em nvel
local ou se coloca a gesto do municpio a servio do avano das lutas populares. (1998:185aspas do autor).

Essas reflexes crticas revelam a pertinncia e atualidade das mega-teorias, como dito,
muitas vezes abandonadas de forma apressada. Em outras palavras, no possvel analisar as
experincias locais como algo descolado das relaes capitalistas, das relaes de dominao.
Antes, preciso inseri-las em um contexto mais amplo para que se tenha a real dimenso de seu
significado.

1.2. DESCENTRALIZAO: DEMOCRATIZAO OU TRANSFERNCIA DE

RESPONSABILIDADES DO GOVERNO FEDERAL?
O fenmeno da descentralizao poltica e administrativa vem se aprofundando desde a
Constituio de 1988, quando ocorre a municipalizao da sade e da educao. Cada vez mais,
novas competncias devem ser assumidas pelos governos estaduais e municipais. primeira vista,
tem-se que este processo seja algo bastante positivo. Parece haver um consenso de que a
descentralizao proporciona uma ampliao da democracia e entre outras vantagens, destaca-se a
maior proximidade entre o cidado e as instncias decisrias, assim como, maior racionalizao
dos gastos pblicos e implementao de polticas pblicas voltadas para as demandas sociais. A
participao da sociedade civil organizada estimulada e para tal novos mecanismos so
institudos. A Constituio Federal prev a criao de Conselhos de Polticas Sociais e de Direitos
nas mais diversas reas: sade, educao, trabalho, etc, garantindo assim a participao dos
cidados na elaborao, implementao e fiscalizao das polticas pblicas. Tambm foram
introduzidos na nova Constituio, o referendo, o plebiscito e a consulta popular, instrumentos que
possibilitam a participao popular direta.
Porm, ainda que estes aspectos positivos sejam realmente importantes para a consolidao
de novos modelos de gesto pblica, isso no significa que no contexto das relaes de poder, dos
conflitos de interesses, enfim, na realidade concreta, ocorram de forma automtica, a partir dos
processos de descentralizao, mudanas significativas que indiquem maior democratizao e
maiores benefcios para o conjunto da sociedade.
Algumas questes merecem ser observadas mais de perto para que se possa ter uma viso
mais clara das diferentes implicaes e conseqncias da descentralizao. Markus Brose, (2000),
realizou uma pesquisa sobre este tema e concluiu que entre os vrios autores pesquisados
unnime a posio favorvel descentralizao, sem no entanto deixarem de apontar seus riscos.
Que riscos seriam estes? Em primeiro lugar, tudo indica que o processo de descentralizao vem
se dando de uma forma um tanto catica, sem um planejamento, sem avaliaes e critrios bem

definidos. Da surgem imediatamente dois problemas: a) no que diz respeito s competncias h

pouca clareza a respeito do que ou deve ser gerido pelo governo federal, estadual e municipal; b)
na ausncia de critrios claros, transfere-se para os municpios a responsabilidade sobre novos
setores, sem no entanto levar em considerao as especificidades dos municpios, sua capacidade
administrativa e financeira. Isso cria uma situao grave, uma vez que, muitos municpios no
dispem de recursos financeiros, humanos e infra-estrutura para assumir essas novas
responsabilidades.
Daqui j podemos vislumbrar uma questo central no processo de descentralizao que
vem sendo implementado em nosso pas. O que ocorre, em muitas situaes, uma transferncia
de responsabilidades do governo federal. O caso da sade ilustrativo dessa situao. Nossa
Constituio afirma que a sade um direito de todo cidado e dever do Estado, isso pressupe o
desenvolvimento de polticas universalizantes, ainda que sua operacionalizao e implementao
possa se dar de forma descentralizada. Muito diferente municipalizar a sade sem dar aos
municpios as condies objetivas para que esse direito seja garantido. Ao final, embora a luta pela
reforma da sade tenha sido conduzida pelos profissionais da sade articulados ao movimento
popular, visando no apenas a descentralizao operacional e administrativa, mas sobretudo
democratizao do acesso, universalizao das aes, e a garantia da sade como direito de todos,
houve um agravamento geral da sade em nosso pas.
Podemos compreender este quadro como sendo resultado de uma escolha de modelo, no
apenas para a sade, mas para o prprio pas. Sendo assim, o Projeto de Reforma Sanitria, que
tem como uma de suas estratgias o Sistema nico de Sade (SUS), foi e est sendo,
desestruturado por um outro Projeto de Sade articulado ao mercado ou privatista, no qual a sade
deixa de ser um direito de todos, para se transformar em um bem, uma mercadoria como qualquer
outra, oferecida livremente pelo mercado para todos aqueles que podem compr-la.
Um outro aspecto destacado que a descentralizao (...) tem se restringido mais a um
processo administrativo sem real transferncia de poder. (JACOBI, 2000:52). Assim, transferemse obrigaes, mas no existe autonomia para tomar decises. No que diz respeito ampliao da
participao, observa-se que se faz necessria uma melhoria significativa na formao dos
cidados.
Neste contexto, cabe papel fundamental melhoria da qualidade do ensino pblico, que
atualmente compromete o potencial de melhoria do desempenho dos governos locais. Uma
qualificao mais abrangente do cidado necessria para que seja possvel passar da atual
discusso de alocao de investimentos Onde construir o posto de sade? para um

debate qualificado sobre a ao pblica Que tipo de sade pblica ns queremos?

(BROSE, 2000:15)

Trata-se de dar condies reais aos cidados de exercerem de forma consciente a gesto
poltica e o controle social sobre o setor pblico, superando posturas individualistas e alienadas
passveis de manipulao.
Percebe-se, portanto, que se a descentralizao pode ser positiva, isso no significa que ela
o seja necessariamente. Este processo deve ser acompanhado de uma srie de critrios para que os
objetivos pretendidos ou defendidos, sejam alcanados. necessrio que haja uma clara definio
das atribuies, das responsabilidades de cada instncia governamental, assim como, definio das
fontes de recursos para fazer frente a essas novas atribuies. Da mesma forma preciso capacitar
os gestores pblicos para que desenvolvam novas habilidades e possam assumir novas
competncias. Diante de situaes difceis e desafiadoras surgem alternativas como a formao de
consrcios entre os municpios, proporcionando uma potencializao dos recursos disponveis.
Este um exemplo de capacidade de iniciativa esperada dos novos gestores, bem como o
compromisso com a consolidao de um poder local democrtico. Neste caso teremos um
processo de descentralizao que signifique democratizao e para tal, alm da mobilizao social,
necessrio determinao poltica, compromisso com a cidadania, com a transparncia, com a
mudana e principalmente com um novo projeto de desenvolvimento local voltado para a defesa
dos interesses coletivos.

1.3. A CONSTRUO DE UMA NOVA CULTURA POLTICA

Podemos considerar que, embora as crticas s abordagens que destacam um certo otimismo
exagerado quanto ao poder local sejam pertinentes, inegvel o potencial de inovao e mesmo
de transformao presentes nesta forma alternativa de se gerir o poder.
Analisando historicamente, o poder no Brasil sempre foi coisa das elites, de grupos
articulados entre si, que se revezam nas diferentes instncias do Estado. Nas prefeituras, como j
dito, controladas por oligarquias regionais, predomina o nepotismo de uma forma tal, que a
categoria povo tratada como inexistente, completamente excluda das esferas do poder.
Esta realidade vem se modificando com o direito reconquistado em 1985, de se eleger
diretamente os prefeitos. Novas lideranas assumem o poder em diferentes municpios,
provocando uma mudana na correlao de foras existente at ento. O papel desses novos
gestores fundamental na criao de novos espaos de participao poltica. No devemos perder

de vista, entretanto, que essas mudanas so fruto das mobilizaes da sociedade civil, resultado
dos embates entre diferentes setores organizados, enfim, conquistas que caminham na direo da
ampliao democrtica.
Assim, sem perder de vista que estas relaes vividas na esfera municipal esto marcadas
pelas relaes de dominao e conflitos de interesses, assim como, perpassadas pelas dimenses
nacional e internacional, preciso reconhecer que h um significativo avano no sentido da
construo de novos modelos de gesto pblica. A partir das experincias de gestes
democrticas, tem-se concretamente a oportunidade da ampliao da participao popular nos
processos decisrios das administraes municipais. Este exerccio de cidadania abre um leque de
possibilidades, na medida em que ocorre de fato uma socializao do poder.
Podemos citar como exemplo de experincias bem sucedidas aqui no Cear, as cidades de
Santana do Acara, Icapu, Maranguape e Aratuba. No cenrio nacional destaca-se a experincia
de Porto Alegre, onde teve incio em 1989 a implementao do oramento participativo, prtica
que tem reconhecimento internacional.
No caso de Santana do Acara, foi implementado um grande Conselho Municipal visando
ampla participao da sociedade, o que tem possibilitado uma gesto descentralizada e
democrtica. Em Icapu, tambm ocorreu uma descentralizao e democratizao administrativa
atravs da instituio em 1989, do oramento participativo. Os dados dos setores de sade
reduo da mortalidade infantil, e educao garantia do acesso escola para todas as crianas e
jovens, revelam o xito dessa experincia de gesto compartilhada. Por sua vez, Maranguape e
Aratuba tambm desenvolvem experincias de gestes participativas. (BRAGA, 2003)
Estas experincias provocam mudanas que se refletem, tambm, no plano da cultura. Ou
seja, surgem novos valores, hbitos, princpios ticos que consolidam uma nova cultura poltica.
Isso significa que a partir dessas experincias emergem novos valores que norteiam o fazer
poltico. Fundamentalmente, o trato da coisa pblica como pblica, a transparncia, a participao,
e democratizao da gesto pblica, e sobretudo, no que diz respeito s prioridades, um
compromisso assumido com a incluso social, com o enfrentamento da questo social, das
profundas desigualdades sociais.
Claro que problemas dessa magnitude, assim como o desemprego, no podem ser resolvidos
no mbito da esfera municipal. Mas algumas alternativas desenvolvidas pelas prefeituras apontam
para resultados interessantes. So iniciativas de apoio produo artesanal, formao de
cooperativas de produo, assim como, a criao de feiras pblicas municipais, nas quais os
pequenos produtores agrcolas vendem seus produtos. Ao invs das prefeituras atuarem no

processo de desenvolvimento local, com mecanismos como iseno fiscal, oferta de

infra-

estrutura a fundo perdido, etc, para que grandes empresas venham a se instalar, privilegia-se a
economia local, buscando alternativas para seu desenvolvimento sustentvel e sobretudo
dinamizando seus setores potenciais.
Poderamos sintetizar aqui, destacando que neste caso, pergunta: Para quem se governa?,
a resposta seria: para todos, para o conjunto da populao e no mais para pequenos grupos
privilegiados, segundo seus interesses privados. Vemos sendo construdo, ainda que de forma
complexa, enfrentando dificuldades e resistncias presentes nas formas tradicionais das gestes
pblicas, um novo processo de desenvolvimento local, fundado nos valores democrticos.
Os limites e as possibilidades desse processo esto diretamente relacionados s foras
sociais, capacidade de mobilizao e articulao dos diversos segmentos, dos movimentos
populares, ONGs, partidos polticos,

pois para se gestar o novo inevitvel que ocorram

enfrentamentos polticos, e para tal necessrio haver uma base social e poltica maior de
sustentao, que garanta a continuidade desse novo modelo de desenvolvimento, pautado em uma
nova concepo de poltica e de gesto da cidade.

2. REFLEXES

SOBRE

GESTO PBLICA EM

GOVERNOS

LOCAIS

NO

CAPITALISMO CONTEMPORNEO

2.1. GOVERNOS LOCAIS, CIDADANIA E DEMOCRACIA

Neste trecho discutimos democracia e cidadania em governos locais (municipais).
Cidadania e democracia so termos que podem adquirir diferentes significados. De forma geral e
inicial, a cidadania pode ser vista enquanto um conjunto de direitos e de obrigaes que vincula os
cidados, os governos locais e as coletividades, entre si. Deste modo, pensada enquanto
compromissos com princpios ticos, ampliao da participao poltica efetiva e acesso dos
cidados a tudo que o local oferece (Lima, 2003). Indica o comprometimento dos governos locais
e dos cidados com os espaos pblicos e os interesses coletivos, exigindo instncias ou
instituies responsveis pela garantia da cidadania e do seu exerccio e a percepo pelo sujeito
do seu lugar no mundo, de sua insero social em relao a si prprio e aos outros (Pinheiro,
1998).

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A construo da cidadania s se efetiva coletivamente e atravs da atuao poltica dos

governos e da sociedade civil, inclusive no mbito local. A cidadania est direta e
obrigatoriamente vinculada democracia e aos direitos humanos. Neste sentido, deveriam ser
eixos de atuao dos governos locais a criao de condies que garantam os direitos humanos e a
ampliao da democratizao nas instituies e estruturas de governo e tambm na sociedade
civil.
Os direitos humanos so entendidos enquanto conjunto de direitos inalienveis e
complementares entre si, que devem ser garantidos atravs do acesso universal a bens, servios e
equipamentos, pblicos e/ou privados, que permitam condies de vida dignas para todos que
vivem naquele local (Gonalves, 2000). A cidadania exige a superao ou reduo das
desigualdades culturais, econmicas e sociais, se vinculando ao desenvolvimento dos patrimnios
econmicos e culturais locais e criao das condies que permitam a todos usufruir daquilo que o
local oferece, atravs, inclusive, da redistribuio de rendas e riquezas. Nessa perspectiva, a
cidadania entendida por Calado (2000) enquanto participao de protagonistas individuais e
coletivos, ao longo de todo processo de conquista, manuteno e ampliao dos direitos humanos,
em todas as suas modalidades civis, polticos, econmicos, polticos, sociais, ecolgicos nos
espaos internacionais, nacionais, regionais e locais.
A democracia se articula idia de governo do povo, de doutrina ou regime poltico
baseado nos princpios da soberania popular e da distribuio eqitativa do poder. Trata-se, ao
mesmo tempo, da democratizao dos aparelhos e instituies estatais e/ou pblicos, da sociedade
civil e das relaes entre estes. Aqui a cidadania vista como criao das condies que permitam
a todos exercer poder no mbito da gesto pblica, o que exige a qualificao poltica dos
cidados, possibilitando a ampliao dos sujeitos que detm capacidade de interferir politicamente
na resoluo dos problemas coletivos, estabelecer as finalidades ou objetivos que devem ser
alcanados atravs da gesto pblica e formular, fiscalizar e executar projetos, programas e
polticas pblicas. Trata-se da construo de modelos de gesto local baseados na participao
popular, o que exige a superao de modelos baseados na concentrao de poderes em elites
tcnicas, burocrticas ou gestoras e/ou na privatizao do Estado por grupos e interesses privados.
Desta maneira, s existe verdadeira cidadania quando se potencializa a ao consciente, a
capacidade permanente de reflexo crtica, debate e disputa de idias; quando existe a
possibilidade de questionamento do que est posto, do que dominante e hegemnico. A
cidadania exige compromisso com a coletividade e, tambm, liberdade e autonomia; exige a

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constituio do espao pblico enquanto espao no qual ocorre a divulgao das informaes
relevantes e o debate de temas de interesse geral ou coletivo atravs da disputa de diferentes
projetos e concepes. nesse espao que se afirma ou questiona a ordem estabelecida, se exerce
o poder atravs da discusso e da argumentao e se resolvem os conflitos atravs da constituio
de hegemonias, acordos e compromissos. Para que isso se d fundamental que haja transparncia
na gesto pblica, permitindo aos cidados uma participao efetiva nas instncias de deciso.
Adquire importncia a noo de pblico como: 1) espao de exerccio do poder poltico
onde todos tm direito a participao e 2) tudo que relativo ou pertencente ao povo, s
coletividades, s comunidades, aquilo que diz respeito ou que afeta a todos.

2.2. CAPITALISMO, ESTADO E SOCIEDADE CIVIL

As sociedades contemporneas tm como caracterstica essencial a explorao econmica
e a dominao poltica dos trabalhadores pelos proprietrios dos meios de produo (mquinas,
ferramentas, tecnologias, matrias-primas, dinheiro, etc). A propriedade privada dos meios de
produo e as relaes sociais capitalistas geram desigualdades na apropriao e no acesso aos
produtos e valores culturais e econmicos gerados atravs do trabalho assalariado. Desta forma, o
trabalho se torna instrumento de explorao e de opresso. Poucos tm acesso s riquezas e ao
patrimnio produzido historicamente pelo ser humano, poucos detm a capacidade de exerccio do
poder poltico. por isso que a sociedade capitalista uma sociedade formada por classes sociais
que lutam entre si na medida em que tm interesses conflitantes e opostos.
medida em que o capitalismo se internacionaliza e assume mbito mundial, a sociedade
se torna mais complexa incorporando classes, grupos e movimentos sociais distintos. O Estado se
modifica, assumindo novos papis, modificando os instrumentos e mecanismos atravs dos quais
exerce suas funes. Frente s presses polticas e lutas sociais, o Estado forado a direcionar
esforos e polticas pblicas para atendimento das reivindicaes dos trabalhadores, que
conquistam direitos civis, polticos, sociais, econmicos. Surgem novos sujeitos coletivos e novas
formas de associao que constituem a sociedade civil enquanto uma dimenso essencial do
exerccio do poder em sociedades capitalistas, espao de formao de idias, opinies e
comportamentos sociais, polticos e culturais, onde se desenvolvem os valores e as prticas
polticas e os projetos de conservao e de transformao da sociedade.

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O Estado torna-se, em certo sentido, arena das lutas entre as classes, grupos e movimentos
sociais; espao onde os diferentes interesses e concepes entram em conflito e disputa; campo
onde se desenvolvem formas e mecanismos de atendimento dos interesses, se constituem acordos
e compromissos, se estabelecem dominaes, hegemonias e transformaes sociais.
O contexto poltico de atuao dos governos locais se vincula ao Estado, sociedade civil
e s relaes que se constituem entre estes. Quais as relaes que os governos locais tm com a
sociedade civil? Quais as dificuldades enfrentadas pelos governos locais para a democratizao
das relaes entre governantes, instituies e sociedade civil? Os governos locais tm conseguido
equacionar os interesses, demandas e conflitos que envolvem os diferentes grupos e classes sociais
existentes, subordinando-os ao interesse pblico? Como as propostas de reforma do Estado e os
diferentes modelos de gesto interferem nos governos locais?
Neste momento, importante compreender as relaes entre o global e o local no contexto
de transformaes no capitalismo contemporneo, principalmente no que se refere globalizao.

2.3.TERRITRIOS LOCAIS E GLOBALIZAO

Neste tpico discutiremos basicamente as relaes entre os espaos local e mundial no
contexto da globalizao capitalista.
As mudanas no Estado e na gesto pblica local vinculam-se a mudanas profundas em
curso no Brasil e no mundo, nos modos de produo e na sociedade capitalistas. Essa a realidade
presente no capitalismo a partir das ltimas dcadas do sculo XX, onde mudanas econmicas e
sociais, provocam crises no setor pblico e no Estado, reformas nas estruturas estatais e mudanas
nos modelos de gesto.
As ltimas dcadas do sculo XX presenciam uma expanso e organizao crescentes da
sociedade civil brasileira, que se torna cada vez mais complexa, em seus diferentes grupos e
classes sociais. As crises e mudanas que atingem o modo de produo e a sociedade capitalista
desde os anos 1970, passam pela 1) globalizao ou mundializao do capital, 2) reestruturao
produtiva com suas inovaes cientficas e tecnolgicas e mudanas nas formas de organizao,
contratao e gerenciamento da fora de trabalho, 3) polticas e ideologias de carter neoliberal,
provocando profundas transformaes culturais, econmicas e polticas em todos os locais do
mundo.

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O que o local? O local no apenas um espao fisicamente localizado, mas tambm, um

espao social e politicamente construdo, onde se defrontam classes e grupos sociais diversos, com
seus consensos e conflitos, tradies, valores e comportamentos.
No contexto da globalizao, os acontecimentos locais passam a ser influenciados por
eventos e decises que ocorrem em outros locais, ou no espao mundial. Na caracterizao da
globalizao, Castells (1999, 149-150) apresenta algumas questes importantes:
(...) os processos estruturadores da economia, da tecnologia, da comunicao esto cada
vez mais globalizados. (...) Esse sistema global tem estrutura de rede, a qual, valendo-se da
flexibilidade proporcionada pelas tecnologias de informao, conecta tudo o que vale e
desconecta tudo o que no vale ou se desvaloriza: pessoas, empresas, territrios e
organizaes. Por isso a globalizao , ao mesmo tempo, segmentao e diferenciao.
Junto conexo das multinacionais e suas redes auxiliares, junto inter-relao dos
mercados financeiros, observa-se a marginalizao de grupos sociais, de pessoas, de
atividades e, s vezes, de regies e pases inteiros.

Para Santos (2002, 25), nas ltimas trs dcadas, as interaes transnacionais
conheceram uma intensificao dramtica, desde a globalizao dos sistemas de produo e das
transferncias financeiras, disseminao, a uma escala mundial, de informao e imagens atravs
dos meios de comunicao social ou s deslocaes em massa de pessoas, quer como turistas, quer
como trabalhadores migrantes ou refugiados.
A globalizao implica em crescente intercmbio e interdependncia material e intelectual
entre regies, naes, lugares. Deve ser entendida, tambm, enquanto uma campo de relaes de
poder, atravs das quais se exerce dominao e hegemonia, na medida em que a globalizao,
longe de ser consensual, (...) um vasto e intenso campo de conflitos entre grupos sociais,
Estados e interesses hegemnicos, por um lado, e grupos sociais, Estados e interesses subalternos
(Santos, 2002, 27). Nesse contexto, o local se integra ao espao mundial, territrio de ao e
comando do grande capital e dos governos mundiais que estabelecem redes de comando e de ao
econmica e poltica. Segundo Castells (1999, 152-153):
(...) parece provvel que neste fim de sculo as redes globais de empresas, articuladas e
coordenadas em torno de multinacionais, constituam o ncleo da economia mundial, o
ncleo essencial de acumulao de capital, orientao da produo, controle de mercados,
absoro de informao e gerao de inovao. Nem nacional, nem transnacional, nem
grandes empresas contra pequenas empresas: redes globalmente articuladas de empresas
de diferentes dimenses e diversas nacionalidades articuladas ao redor de grandes
conglomerados de capital descentralizados operacionalmente mediante redes de
comunicao interativa, funcionando como uma unidade, em tempo real, em um mbito
planetrio.

Uma noo importante para compreender as relaes contemporneas entre o espao local
e o global a de territrio. O local pode ser entendido enquanto um territrio, uma extenso

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terrestre onde ocorrem relaes de soberania, propriedade, jurisdio, poder ou posse por parte de
grupos sociais ou polticos ou por instituies. O territrio um espao revestido de dimenso
poltica e/ou afetiva, onde ocorre um controle poltico por instituies ou grupos e uma
apropriao simblica e/ou afetiva que remete constituio das identidades culturais. No Brasil,
os municpios constituem territrios na medida em que so unidades poltico-administrativas
distintas dos estados e da Unio, com seus governos locais e seus moradores politicamente
organizados e atuantes. Ao mesmo tempo, cada municpio possui suas histrias, tradies,
costumes, memrias, modos de viver, pensar, agir e sentir, uma dimenso cultural que os torna
nicos no mundo. No interior mesmo dos municpios, os distritos podem constituir territrios, na
medida em que detenham uma dimenso cultural prpria e, tambm, na medida em que seus
moradores, organizados politicamente, detenham capacidade de impor suas demandas, interesses,
presses.
Esse territrio local atravessado pela internacionalizao da produo, do comrcio, das
finanas e das estruturas de poder, pelo desenvolvimento dos meios de comunicao e transporte e
pela interconexo e interdependncia dos locais entre si e ao mercado global; a interdependncia
universal dos lugares a nova realidade do territrio (Santos, 2002, 15).
Milton Santos (2002) discute como nos territrios locais se estabelecem relaes que
chama de horizontais e verticais. As relaes horizontais so as que ocorrem no espao local,
enquanto espao de vida e de interao cotidiana dos moradores daquele territrio, ou com os
espaos vizinhos. As relaes verticais so as que se articulam ao espao global, espao de
interveno das redes econmicas, culturais e polticas internacionais, vinculando-se ao mercado e
produo mundializadas.
Os mesmos locais assumem, portanto, funes e significados diferentes. O espao das
relaes horizontais o territrio de todos que nele vivem, palco de lutas da sociedade civil. O
espao das relaes verticais o territrio dos governos, organizaes e empresas mundiais, do
mercado mundial, em que esses agentes tendem a comandar, disciplinar, norrmatizar. O territrio
das verticalidades suporte de redes que transportam regras e normais utilitrias, parciais,
parcializadas, egosticas do ponto de vista dos atores hegemnicos (Santos, 2002, 19). Nessa
concepo, a unio vertical dos lugares tenderia a estabelecer redes a servio do grande capital,
enquanto as unies horizontais poderiam reconstruir bases de vida comum capazes de criar normas
locais, novas formas de produo e de consumo que atendessem aos interesses pblicos e
tornassem esse territrio um espao de vivncia.

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Na reflexo acima, o autor citado trata do conceito de redes apenas na perspectiva dos
grupos dominantes. J apresentamos, no incio deste texto, na primeira pgina, um outro enfoque
desse conceito, do ponto de vista das articulaes e resistncias populares. Embora reconheamos
a grande contribuio do autor em questo, acreditamos que seja importante ampliar essa
concepo a respeito das redes, uma vez que, na realidade elas ocorrem nas duas dimenses
sociais: tanto entre segmentos hegemnicos, como entre os segmentos contra-hegemnicos, os
quais lutam por transformaes a favor dos interesses pblicos. Neste caso, seria o que Santos
(2002) trata como unies horizontais.
Outra discusso importante remete perda do territrio pelos sujeitos locais. Nessa
perspectiva, pode-se dizer que a mundializao gera tenses permanentes entre territorialidade e
desterritorialidade. A territorialidade vista enquanto o conjunto de prticas, e suas expresses
materiais e simblicas, capazes de garantirem a apropriao e permanncia de um dado territrio
por agente polticos e/ou sociais que nele vivem. A desterritorialidade vista enquanto perda,
pelos agentes locais, do territrio apropriado e vivido, em razo de diferentes processos. O local se
constitui enquanto um outro territrio dominado poltica e culturalmente por agentes sociais e
instituies de carter internacional ou mundial.
O local espao poltico onde as demandas e as relaes entre os governantes e a
sociedade civil so mais diretas, o que pode torn-lo um espao privilegiado de construo da
cidadania e da democracia. O local assume tendncias contraditrias no movimento da
globalizao. De um lado, tende a ser inserido em processos e relaes que impem o poder das
grandes corporaes privadas, de organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial e dos
governos dos pases centrais. De outro lado, potencialmente, revela-se enquanto espao de
resistncia e organizao da sociedade civil na luta por direitos e pela capacidade de decidir os
prprios destinos.

2.4. TENDNCIAS NA GESTO PBLICA BRASILEIRA

A partir de meados dos anos 1970, crises e transformaes atingem o modo de produo e
a sociedade capitalista. Este cenrio, com suas contradies, conflitos, limitaes e
potencialidades, atinge o setor pblico, derivando em diferentes anlises acerca da crise e da
reforma das estruturas estatais, particularmente do Estado nacional, e dos padres e modelos de
gesto pblica. A atual globalizao parece produzir a fragilizao da capacidade de governo dos

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Estados nacionais, frente as redes econmicas e polticas de carter global. Porm, o Estado
continua sendo elemento essencial de regulao econmica, representao poltica e solidariedade
social, mas dentro de limites estruturais e culturais e com formas de atuao historicamente novas
(Castells, 1999, 147). Neste contexto, ganham importncia os governos locais no processo de
interveno estatal em sua capacidade de formulao e execuo de programas, projetos e
polticas pblicas.
A histria da gesto pblica no Brasil indica a predominncia e/ou existncia de relaes
ou modelos 1) clientelistas, onde as relaes polticas ocorrem atravs da troca de favores, 2)
patrimonialistas, onde o patrimnio pblico controlado e utilizado por determinados setores e
para fins privados, 3) tecnocrticos, onde o controle das decises efetuado por setores tcnicos e
burocrticos restritos, sem controle e participao poltica cidad, e 4) autoritrios, onde as
decises so impostas e o Estado assume a violncia como recurso central de poder nas relaes
com a sociedade civil. Outra tendncia tambm presente nesse perodo remete interiorizao dos
valores, estilos, modelos, prticas, concepes e hierarquias privados e/ou mercadolgicos, no
mbito das instituies pblicas, enquanto paradigma ideal de gesto. Ao mesmo tempo, no Brasil
das ltimas dcadas do sculo XX persistem tendncias de democratizao no Estado e na
Sociedade Civil. Todas essas tendncias podem estar presentes, confrontando-se e articulando-se,
nos governos locais.
A crise do setor pblico analisada, em uma viso neoliberal, de forma reducionista e
conjuntural, enquanto crise fiscal derivada do excesso de gastos e do gigantismo estatal. Esse
diagnstico dominante vincula a ingovernabilidade do pas democratizao crescente da ordem
social e poltica, com liberao das demandas reprimidas nos regimes autoritrios e
exacerbao das expectativas sociais, o que geraria restrio da liberdade dos governos,
paralisia decisria e perda da credibilidade (Diniz, 1997). Portanto, a crise de governabilidade
decorreria da sobrecarga de presses e demandas decorrentes do jogo democrtico, e a
participao popular, nessa perspectiva, avaliada negativamente. A receita para a reforma do
Estado passa, nessa concepo, pelas propostas de Estado Mnimo, com reduo da capacidade de
regulao e interveno econmica e social estatal e dos gastos pblicos, onde o Estado
desqualificado enquanto agente ou princpio de regulao social, econmica e poltica.
A concepo de Estado Mnimo assume carter ideolgico, na medida em que se reduz e se
fragiliza a interveno estatal no que diz respeito s polticas sociais e sua capacidade de
equacionar os conflitos e reproduzir legitimamente a ordem social e poltica estabelecida e se

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amplia e fortalece a interveno no que se refere defesa dos interesses do capital, principalmente
dos segmentos internacionais dominantes. Desta forma, para os Estados nacionais dos pases
perifricos, podemos destacar como caractersticas tendenciais na reforma do Estado a
privatizao do patrimnio pblico, a formao de fundos pblicos para o pagamento das
dvidas externas, a reduo das responsabilidades do Estado Nacional quanto s polticas sociais e
ao processo geral de reproduo da fora de trabalho, a manuteno da interveno estatal para
garantir a reproduo ampliada do capital e a crescente subordinao s decises dos grandes
conglomerados empresariais, das organizaes internacionais e dos Estados dos pases centrais
(Calado, 2003). Nesses modelos de gesto pblica, a eficincia governamental baseada na
concentrao, centralizao e fechamento do processo decisrio em segmentos tcnicos,
burocrticos ou gestores e a eficcia da gesto dependeria do isolamento dessas elites em relao
s presses do mundo da poltica (Diniz, 1997).
Em diversos modelos de gesto pblica atuais, observa-se a influncia dominante de
modelos originrios do mundo empresarial, privado. Este o caso, por exemplo, do modelo da
Reforma Gerencial defendido por Bresser Pereira (2002) e do modelo de Estado-Empresrio
criticado por Santos (1999). Nessa perspectiva, a existncia de um modelo de gesto, marcado
pela primazia dos critrios, parmetros e mecanismos privados e mercadolgicos garantiria a
eficincia e eficcia dos governos pblicos. Portanto, na concepo de Estado-Empresrio:
(...) o governo deve ser uma empresa que promove a concorrncia entre os servios
pblicos; centrado em objetivos e resultados mais do que na obedincia a regras, deve
preocupar-se mais obter recursos do que em gast-los; deve transformar os cidados em
consumidores, descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado em vez de
mecanismos burocrticos (Santos, 1999, 267).

Em muitas dessas concepes, o jogo democrtico visto como ameaa ao bom

desempenho dos governos, vive-se uma estratgia impositiva e/ou coercitiva de gesto, com
decises tomadas nas cpulas governamentais, tcnicas e burocrticas, sem consulta e
transparncia e desqualificando a poltica na gesto pblica. Essa viso, onde a modernizao na
gesto pblica associada diretamente implementao de modelos de gesto originrios do
campo privado, assume o sentido de fragilizao das instituies e estruturas estatais, de
privatizao no setor pblico e de fragilizao da capacidade de governo. Nos moldes descritos
anteriormente, os governos transferem suas funes para outras instituies, como, por exemplo,
as agncias executivas, as agncias reguladoras e as organizaes sociais (Pereira, 2002, 225-250).

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2.5. GESTO DEMOCRTICA LOCAL E CIDADANIA ALTERNATIVA

Santos (1999) indica a existncia de trs princpios de regulao social e poltica: o
mercado, o Estado e a comunidade. No campo da reforma do Estado, este autor defende a idia de
que ela deveria ter como referncia a produo de quatro bens pblicos: legitimidade, 2) bem-estar
social e econmico, 3) segurana e 4) identidade. Atualmente, o mercado torna-se cada vez mais
soberano e o Estado tende a se fortalecer somente naquelas funes que contribuem para o
fortalecimento do capitalismo global. Paralelamente ao fortalecimento do princpio do mercado,
vive-se a (re)emergncia ou fortalecimento do princpio da comunidade caracterizado pelos
valores de cooperao, solidariedade, participao, equidade, transparncia e democracia interna
(Santos, 1999, 256).
Em uma outra leitura da crise do Estado, ela compreendida enquanto crise de
legitimidade e de execuo das polticas pblicas, uma crise de carter poltico e no tanto fiscal, o
que remeteria crtica do prprio estilo tecnocrtico de gesto pblica, que seria o responsvel
pelas dificuldades na implementao das polticas pblicas. Nessa concepo, o que teria entrado
em crise seria a prpria concepo de Estado enquanto instituio que tem como papel conter ou
disciplinar a sociedade civil atravs de padres corporativos e tcnico-burocrticos. Devido
crescente expanso, complexificao e organizao da sociedade civil no Brasil, durante as
ltimas dcadas do sculo XX, esse modelo de Estado concentrador do poder, marcado por uma
institucionalidade rgida e dotado de fraco potencial de incorporao poltica, teria entrado em
conflito e tenso permanente com a estrutura social.
Nessa concepo, a gesto pblica depende no somente de aspectos tcnicos e
administrativos, mas tambm das dimenses poltica e tica. Ao invs de uma estratgia
impositiva de gesto parte-se para estratgias negociadas, reforando a institucionalidade
democrtica pela abertura de espaos de negociao sistemtica envolvendo as principais foras
polticas e sociais em confronto, conflito e disputa. (Diniz, 1997). Assim, a superao das crises e
dificuldades na gesto pblica remete capacidade dos governos de gerar adeso e garantir
sustentabilidade poltica s decises possibilitando a viabilidade de implementao dos
programas, projetos e polticas pblicas. Isso depende no somente da existncia de instrumentos
institucionais, de recursos financeiros, mas tambm dos meios polticos, atravs de solues
negociadas que permitam enfrentar as crises e os problemas existentes. Os governantes buscam a
construo de acordos e pactos que institucionalizem o consentimento ativo dos grupos e classes
sociais estratgicos e a consolidao de espaos permanentes de discusso (Diniz, 1997).

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No Brasil tem predominado o estilo tecnocrtico de gesto, marcado por reformas pelo alto
atravs de modelos decisrios fechados e centralizadores, com ausncia de transparncia e de
participao popular. A ideologia dominante defende a idia da eficincia e da neutralidade
atravs da tcnica e burocracia enquanto garantia de sucesso governamental. Nesta concepo, a
poltica desqualificada ou negada. Apesar dessa perspectiva predominante, vimos que tm
surgido alternativas bem sucedidas de gestes democrticas, principalmente, no mbito dos
governos municipais.
Podemos trabalhar com as noes de governabilidade e de governana enquanto dimenses
diferenciadas que determinam a gesto pblica. A governabilidade se refere s condies
sistmicas mais gerais sob as quais ocorre o exerccio do poder, tais como as caractersticas do
regime poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema partidrio, dentre
outras (Diniz, 1997). A governana se refere capacidade governativa em sentido amplo,
capacidade da ao estatal/pblica na implementao das polticas e na consecuo das metas
coletivas. Envolve o conjunto de mecanismos e procedimentos que permitem aos governos lidar
com a pluralidade e a participao da e na sociedade, expandindo os meios de interlocuo e de
administrao do jogo de interesses (Diniz, 1997). Remete capacidade de coordenao, comando
e implementao dos governos e sua capacidade de administrao dos conflitos, submetendo os
interesses em jogo a um sistema integrado onde o interesse pblico prevalea (Diniz, 1997).
Tratar-se-ia da criao de um Estado mais flexvel, capaz de descentralizar funes,
mantendo responsabilidades no campo dos direitos humanos, e alargar, ao invs de restringir, o
campo dos agentes participantes da gesto pblica, sem abrir mo dos instrumentos de controle e
superviso (Diniz, 1997). A democratizao efetiva na gesto pblica envolve a problematizao
dos fins e/ou objetivos das polticas pblicas, atravs de procedimentos contnuos de negociao e
participao ampliada, superando os modelos de gesto em que a definio das metas e a tomada
de decises ocorrem atravs de elites polticas e tcnicas, resgatando a noo de interesse pblico,
demonstrando capacidade de convivncia com o dissenso e o conflito e disposio para a
negociao e o compromisso (Diniz, 1997).
Portanto, a boa gesto pblica remete competncia e eficincia da mquina estatal,
sustentabilidade poltica das decises e legitimidade dos fins que se pretende alcanar. A eficcia
estatal passaria pelo rompimento com os enfoques tecnocrticos, empresarialistas e neoliberais. A
governabilidade exige instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de
execuo adequados. A governana remete expanso das capacidades de comando, coordenao

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e implementao e ao aperfeioamento dos meios de relacionamento com a sociedade civil atravs

de estratgias polticas que articulem arenas de negociao e possam produzir acordos e alianas
(Diniz, 1997).
Concluindo essas reflexes, podemos questionar quais os desafios que devem ser
enfrentados pelos governantes, quais as instituies, projetos e prticas polticas que podem,
principalmente na Regio Nordeste, marcada pelas maiores desigualdades econmicas, culturais e
sociais do pas, contribuir para a construo de governos locais comprometidos com a cidadania e
a democracia?

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3.BIBLIOGRAFIA

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