POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

E A

QUESTO POLICIAL

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA E A

QUESTO POLICIAL

CLUDIO C. BEATO F ILHO

Professor do Departamento de Sociologia e Antropologia da UFMG

ste artigo discutir, em sua primeira seo, a criminalidade violenta como um problema social no
Brasil, atravs da demonstrao e localizao de
sua dimenso no Estado de Minas Gerais, bem como algumas estimativas do custo econmico que ele acarreta.
A segunda seo tratar das condies em que este problema social torna-se um problema pblico, o que significa examinar as condies e deficincias de ordem cognitiva na formulao de polticas pblicas nesta rea. A terceira parte ser uma discusso acerca do sistema de justia criminal, em especial sobre a polcia no Brasil. A quarta
ser dedicada discusso acerca das solues encontradas em outros pases para o problema da segurana pblica. Finalmente, sero discutidas algumas questes referentes s polticas de segurana pblica no Brasil.

dencial no Brasil. Nos Estados Unidos, de acordo com Banco de dados

violncia
o National Crime Victimization Survey, apenas duran- sobre
nos USA.
te o ano de 1992, calcula-se que vtimas de crimes perderam 17,6 bilhes de dlares em custos diretos referentes a furtos, arrombamentos, assaltos, estupros e
despesas mdicas imediatas. No Brasil, estimam-se os
gastos anuais com segurana pblica no Municpio do
Rio de Janeiro em cerca de 2 bilhes e meio, o equivalente a 5% do PIB municipal (Piquet Carneiros et alii,
1998). Neste clculo, so computados gastos com atendimento mdico, anos perdidos pela morte ou incapacidade prematura, gastos com o sistema de segurana
e justia, alm de transferncias sociais na forma de
seguros. uma estimativa conservadora, pois no leva
em conta os gastos com segurana privada, bem como
os efeitos da violncia sobre os investimentos privados. Se fossem utilizados os estimadores hednicos para Sobre o prazer
Preciso conhecer
avaliar o peso da segurana nos valores do uso da pro- esse metod!!!
priedade, tais como a residncia ou o valor do aluguel
destas residncias conforme sua localizao geogrfica, estes custos aumentariam ainda mais. 1 Em Minas
Gerais, durante o ano de 1995, o governo do estado
gastou R$ 940 milhes com seu sistema de segurana,
o que equivale a 10% do oramento total realizado
durante este ano (Gonalves, 1996). 2 So cifras suficientes para amenizarmos outros problemas em setores igualmente estratgicos, tais como sade, educao ou habitao.
Embora o temor da violncia seja universalmente distribudo em toda a sociedade, as vtimas de fato esto concentradas apenas em alguns setores. Em Minas Gerais,

A VIOLNCIA COMO PROBLEMA SOCIAL

Poucos problemas sociais mobilizam tanto a opinio
pblica como a criminalidade e a violncia. No para
menos. Este um daqueles problemas que afeta toda a
populao, independentemente de classe, raa, credo
religioso, sexo ou estado civil. So conseqncias que
se refletem tanto no imaginrio cotidiano das pessoas
como nas cifras extraordinrias representadas pelos
custos diretos da criminalidade violenta. Receosas de
serem vtimas de violncia, elas adotam precaues e
comportamentos defensivos na forma de seguros, sistemas de segurana eletrnicos, ces de guarda, segurana privada, grades e muros altos, alarmes, etc. J se
disse que o presdio tornou-se modelo de qualidade resi-

13

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

A VIOLNCIA COMO UM
PROBLEMA PBLICO

segundo dados do Ministrio da Sade, quase 90% das

vtimas de homicdios so do sexo masculino. Metade
concentra-se nas faixas mais jovens da populao (entre
15 e 30 anos). Nos Estados Unidos, quem tem renda familiar anual inferior a $15.000 tem trs vezes mais chances de ser estuprado ou sofrer algum tipo de violncia
sexual do que as pessoas com renda superior. Tem tambm duas vezes mais chances de ser vtima de roubo, e
uma vez e meia de ser vtima de assaltos com violncia.
No difcil imaginar que, no Brasil, esta distribuio
perversa e desigual dos custos da violncia poderia ser
ainda mais acentuada. Qualquer indicador que tomemos
para traar o perfil das vtimas de crimes certamente apontar para o fato de que so as classes menos favorecidas
as maiores vtimas.
Outro problema a ser levado em considerao que a
violncia e a criminalidade concentram-se nos grandes
centros urbanos. O crescimento da criminalidade violenta no Estado de Minas Gerais, nos ltimos 12 anos, como
mostra o Grfico 1, foi muito mais acentuado nas cidades
com mais de 100 mil habitantes. Cidades menores tm
Diniz aponta para menores taxas, que so mantidas a um ritmo constante ao
afirmao diferen
longo desses anos. Quanto maior a faixa de populao,
te ao mostrar que
a incidencia de
maiores as taxas, sendo que nas faixas acima de 100 mil
crimes em cidade
media e pequena habitantes, o ritmo de crescimento cada vez mais vertiesta proporcional
ginoso.
mente maior que
na cidadade gran
Um exame do comportamento dessas curvas de forma
de.
desagregada ir mostrar outras caractersticas na ascenso destas taxas. Esse crescimento deveu-se, principalmente, ao aumento do nmero de crimes violentos contra
o patrimnio, que a cada ano apropria-se de uma parcela
cada vez maior do total de crimes violentos. notvel o
crescimento do roubo mo armada que, durante o perodo, apresentou um aumento significativo: de uma taxa
de 14 por 100 mil habitantes no ano de 1986, assistimos a
um aumento de 5,7 vezes, para chegarmos ao ano de 1997
Como se faz esse
com uma taxa de 80 por 100 mil. Isto significou um incalculo???
cremento anual de 4,2 crimes para cada grupo de 100 mil
habitantes. Apenas nos dois ltimos anos da srie, a taxa
deste tipo de delito praticamente dobrou, partindo de 40
por 100 mil em 1996 para atingir 80 em 1997. Sem dvida nenhuma, este o tipo de delito que mais contribuiu
para o aumento da criminalidade violenta em Minas Gerais, o que indica uma mudana muito clara no padro de
criminalidade no Estado.
Qual tem sido a resposta governamental a este tipo de
situao que, acreditamos, no to diferente em outros
estados brasileiros?

Crime, acidentes de trnsito ou delinqncia de menores so problemas sociais, mas como eles se tornam
problemas pblicos? Isto algo que envolve uma atuao mais moralmente empreendedora por parte do Estado, alm do envolvimento de diversas instituies s quais
cabe a responsabilidade de apresentar mltiplas possibilidades de resoluo. Assim, responder questo do crime como um problema pblico remete-nos discusso
acerca das dimenses culturais e estruturais envolvidas.
Isto implica necessariamente atribuirmos responsabilidade
a quem cabe resolv-lo: significa decidir quem seu proprietrio. Quem exerce autoridade no encaminhamento
de solues ? Governantes, legisladores, policiais, socilogos, o Judicirio? So questes a respeito do consenso
existente sobre o crime como um problema pblico e sobre as causas e teraputicas adequadas, e a existncia
de diferentes instituies e pessoas encarregadas da resoluo do problema (Gusfield, 1981). Como o problema
deve ser atacado? Preventivamente ou em seus sintomas?
Quais as variveis relevantes a serem arroladas para a
resoluo do problema? Quais, enfim, os fatores determinantes tomados em considerao? Temos aqui uma srie
de alternativas que buscam resolver o problema do crime. O aspecto moral, aliado identificao de causas do
fenmeno, entretanto, que torna a erradicao do problema algo desejvel: sem uma crena cognitiva na possibilidade de mudana e um julgamento moral de seu carter, um fenmeno no est em questo, no um problema (Gusfield, 1981:10).
um
um aspecto dramtico do problema do crime no Brasil Quando
problema social
que ele venha a ser objeto da ateno de nossos gover- se torna um
problema pblico
nantes somente quando ultrapassar os limites estruturais no Brasil?
esse
aos quais est tradicionalmente confinado. Quando esten- Quando
problema
de-se classe mdia e zona sul, imediatamente soam os ultrapassa os
limites estruturais
alarmes da mdia e a indignao das elites. Nesse momen- de seu
to, as pessoas pem-se a especular a respeito das causas confinamento.
da criminalidade a fim de combat-la. Uma das teses, bastante recorrente, alis, a de como o crime estaria evidentemente associado pobreza e misria, marginalidade dos centros urbanos e a processos migratrios.3 Este
o argumento da contaminao dos valores das pessoas
pela necessidade mais premente da sobrevivncia a qualquer custo. Felson (1994) refere-se a esta perspectiva como Falcia de
a falcia da pestilncia: ...as coisas ruins provm de pestilncia.
outras coisas ruins. O crime uma m coisa, portanto, ele

14

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

Desconstruo da
narrativa que diz
que crime=desem
prego; crime x
crescimento eco
nomico; crime x
assistencia social.

E A

QUESTO POLICIAL

svel pensarmos numa reduo no de todos os tipos de

crime mas, por exemplo, em uma reduo das taxas de
roubo de veculos mo armada, ou de assaltos a caminhes de carga. Quem sabe pensarmos num decrscimo
significativo das escandalosas taxas de violncia no trnsito em Minas Gerais. 5 Portanto, uma anlise de polticas
pblicas em segurana envolveria necessariamente a formulao de componentes informacionais a respeito dos
programas a serem implementados, bem como mtodos
analticos de monitoramento e avaliao de sua performance (Dunn, 1981). A formulao de problemas, alternativas, aes e resultados essencialmente uma questo
de natureza terica, ao passo que a avaliao, monitoramento, recomendaes e estruturaes so questes de
ordem tcnica, envolvendo a utilizao de modelos de
custo/benefcio, de efetividade, eficincia e de eqidade.
No caso do sistema de Justia Criminal no Brasil, ainda no dispomos de um sistema de informaes de criminalidade em mbito nacional, de tal forma que possamos
avaliar a implementao de programas e estratgias de
controle da criminalidade. Em Minas Gerais, apenas recentemente iniciamos a organizao de um sistema de
informaes sobre a criminalidade violenta nos municpios do Estado. So dados relativos a um perodo de 12
anos que nos permitem avaliar mais adequadamente o
impacto de polticas nos mbitos federal, estadual e local
sobre as taxas de criminalidade. Estas informaes so
um passo inicial que podem contribuir para a reestruturao desses programas e polticas, bem como fornecer subsdios para reformulaes na legislao, alm da avaliao das conseqncias do crime sobre a economia, ou o
impacto das variveis socioeconmicas sobre a criminalidade.
Por ora, vamos nos deter em alguns problemas de natureza conceitual, dadas as implicaes que podem ter nas
formulaes de polticas pblicas de segurana. Uma das
dificuldades para identificar as variveis responsveis pelo
crime est no fato de estarmos tratando de um conceito
a violncia que envolve comportamentos diferentes, bem
como uma diversidade grande de eventos. Quando falamos do crime, estamos falando de fenmenos muito
distintos: roubar uma revista em quadrinhos, esmurrar
um colega, sonegar impostos, assassinar a esposa, roubar
um banco, corromper polticos, seqestrar avies esses
e inumerveis outros atos so crimes (Wilson e Herrenstein,
1985:21). A heterogeneidade de eventos e fenmenos
encobertos sob o conceito de violncia acarreta dificuldades para a formulao de polticas pblicas que so de

deve emergir de outras maldades tais como o desemprego, pobreza, crueldade e assim por diante. Alm disso, a
prosperidade deveria conduzir-nos a taxas mais baixas de
crime. 4
Aps identificada a suposta causa do crime, este seria
rapidamente erradicado desde que houvesse vontade poltica. Assim, o messianismo que marca outros setores
da vida brasileira no poderia estar ausente da formulao de polticas de segurana pblica. Da mesma forma
que a inflao deve ser abatida com um tiro apenas, o
analfabetismo com uns trocados a mais nos bolsos dos
professores, a distribuio de renda com alguns golpes
de caneta, ou o problema da sade com um pouco mais
de recursos, a criminalidade seria combatida mediate polticas de combate pobreza, misria e de gerao de
empregos.
Trata-se de um argumento moralmente ambguo, pois
procura combater a pobreza, a desigualdade e a misria
no pela sua prpria existncia (que em si mesma
injustificvel), mas associando-a a uma espcie de ameaa tranqilidade das classes mdia e alta. Alm disso,
ele deveria prestar conta de alguns dados desconcertantes,
tais como o fato de criminalidade e violncia no estarem
associadas ao crescimento do desemprego no Brasil durante a dcada de 80 (Coelho, 1988). Ou ento, que o crescimento vertiginoso da criminalidade nos anos 60, nos
Estados Unidos, coincide justamente com um perodo de
investimentos maicos em polticas assistenciais pelo
governo americano (Wilson, 1983). Ou ainda, o resultado de uma pesquisa sobre populao prisional no Estado
de So Paulo mostrando que mais da metade dos prisioneiros trabalhava poca de sua priso, sendo em sua
maioria nascidos e criados em So Paulo (Brant, 1986).
Inadequao cognitiva

Deficincias Cognitivas na Formulao do Crime

como Problema Pblico
Certamente, no surpresa para muitos que o debate
acerca das causas do crime no consensual na comunidade acadmica. No obstante, a formulao de polticas
pblicas pode perfeitamente prescindir da identificao
dessas causas (Wilson, 1983). Polticas devem pautarse por metas claras e definidas a serem alcanadas atravs de medidas confiveis para a avaliao desses objetivos e pelos meios disponveis para sua realizao de forma
democrtica. A condio desejvel a ser perseguida pode
consistir na reduo de alguns tipos de crimes especficos a um custo razovel para sua implementao. pos-

15

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

crime acarreta o crescimento de algumas modalidades de

crime, tais como furto e roubo de veculo e trfico de drogas. justamente este tipo de criminalidade que tem crescido nas grandes cidades, tal como ocorre em Minas Gerais. Esta tendncia de evoluo dos crimes violentos
contra a propriedade expressiva da mudana nos padres
de criminalidade no Estado. Conforme veremos a seguir,
a participao percentual dos crimes contra a propriedade crescente. A cada ano, este tipo de delito abocanha uma
parcela maior do total de crimes violentos. No incio do perodo, em 1986, os delitos contra a propriedade contabilizavam cerca de 41,7% do total de crimes violentos. Em 1997,
Da legislao
passaram a contribuir com 71,7% do total. Uma das ques- sobre
os crimes
contra
a
tes a ser enfrentada refere-se a uma legislao penal adepropriedade. ver
quada ao combate deste tipo de crime. No caso brasileiro, legislao!!!
no h uma definio normativa sobre o tema, embora tenhamos leis especficas, tais como a legislao sobre crimes
hediondos ou a lei que disciplina a lavagem de dinheiro (Caldeira, 1998). Esta um dos temas em pauta no anteprojeto
do Cdigo Penal, mas j se podem antever as imensas dificuldades que os prprios juzes e legisladores colocaro
sobre o tema (Grinover apud Caldeira, 1998).

ordem cognitiva, pois significa identificar fatores de risco distintos a cada situao. Somos levados a buscar solues para problemas to distintos como o crime das ruas,
delinqncia de menores, trfico de drogas, roubos mo
armada, crime organizado, estupros, crimes que envolvem organizaes empresariais, etc. O caso do crime organizado, que est cada vez mais presente nas grandes
capitais, ilustra os equvocos decorrentes desta conceituao ampla. O crime organizado representa um padro
de criminalidade que se distingue da comum, por estar
organizada como associaes empresariais estveis com
objetivos de cometer atos ilcitos e lucrativos, que envolvem a participao, por ao ou omisso, de agentes pblicos (Caldeira, 1998). Trata-se, portanto, de delitos
cujas caractersticas especficas envolvem uma relao
estreita com rgos governamentais e com o aparelho do
Estado. Esta simbiose nos conduz necessariamente ao controle que temos sobre as organizaes que compem o
sistema de Justia Criminal, tais como a polcia, a Justia, o Ministrio Pblico, as penitencirias, etc.
O problema complexo e exige um diagnstico adequado. A primeira hiptese sob exame que este tipo de

GRFICO 1
Taxa de Crimes Violentos, por Tamanho da Cidade
Estado de Minas Gerais 1986-97

600,00

Por 100 mil habitantes

500,00
Cidades at 10.000 Habitantes
10.000 a 25.000 Habitantes
25.000 a 50.000 Habitantes
50.000 a 100.000 Habitantes
100.000 a 250.000 Habitantes
250.000 a 500.000 Habitantes
Mais de 500.000 Habitantes

400,00

300,00

200,00

100,00

0,00

Anos

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fonte: Polcia Militar de Minas Gerais.

16

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

E A

QUESTO POLICIAL

GRFICO 2
Participao dos Crimes Violentos, por Tipo
Estado de Minas Gerais 1986-97

100,00

Em porcentagem

90,00
80,00

Crimes contra a Propriedade

70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00

Crimes contra a Pessoa

10,00
0,00
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Anos

Fonte: Polcia Militar de Minas Gerais.

O SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL:

O PROBLEMA DA ORGANIZAO POLICIAL
"Para acabar com o mal pela raiz seja vc mesmo a raiz do mal." - Reflexo

No dispomos de anlises mais detalhadas sobre a integrao funcional das diversas organizaes do sistema
de justia criminal. O que parece ser uma constante uma
certa desconfiana quanto integrao das vrias organizaes do sistema de Justia Criminal, sem que saibamos exatamente a causa desses conflitos de jurisdies.
Alguns diagnsticos preliminares acerca do nosso sistema de Justia Criminal destacam o carter frouxamente
articulado da relao entre as organizaes que compem
o sistema (Paixo, 1993; Coelho, 1986) que termina por
operar uma disjuno entre o aparelho policial e a administrao da polcia (Coelho, 1986). Na ponta inicial, as
polcias operam de forma igualmente desarticulada (Paixo, 1993), o que ensejou as inmeras propostas de integrao entre elas, seja suprimindo simplesmente a fora
militar, seja unificando seus comandos.
O tema polcia ilustrativo dos percalos e vicissitudes que a segurana pblica enfrenta na formulao de
polticas nessa rea no Brasil. A polcia tem preenchido
largos espaos na mdia, especialmente no decorrer do ano
que passou. Aos episdios de Carandiru e Vigrio Geral
Pesquisar esses
vieram somar-se os da Favela Naval, em Diadema, e Cieventos!!

17

dade de Deus, no Rio, revelando um quadro de brutalidade policial cujas razes parecem ser mais profundas que o
ato de indivduos isolados.
Alm disso, os recentes movimentos de reivindicao
salarial envolvendo as polcias estaduais brasileiras adicionaram um ingrediente indito histria das polcias
brasileiras, e raro na histria das polcias no mundo: uma
greve. Em Minas Gerais, justamente uma das foras policiais mais respeitadas da Federao, o movimento teve
componentes de violncia que terminaram por propor
dramaticamente uma velha questo de sociologia poltica: Quis custodiet ipsos/Custodes? (Quem guardar os
prprios guardas?).
A par da perplexidade diante do ineditismo do ocorrido, esses eventos descortinaram uma preocupante situao: existe uma grande ignorncia no Brasil em relao
ao sistema de Justia Criminal em geral e s organizaes policiais em particular. Este desconhecimento no
decorre apenas do desprestgio do tema da Justia Criminal nos meios acadmicos, mas tambm de um certo insulamento das prprias organizaes do sistema. Nem
todas esto dispostas a ser estudadas e avaliadas por razes as mais diversas. No caso das polcias, justamente
por serem a face mais visvel do sistema de Justia Criminal, freqentemente esto presentes na mdia, seja atra-

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

tado comunitariamente, em contraposio a um modelo

orientado profissionalmente que parece ainda prevalecer na definio constitucional e como orientao doutrinria em muitas organizaes policiais estaduais. 7 Entretanto, nem o nmero de foras policiais autnomas existente, nem a centralizao/descentralizao de comandos
e sua aproximao com a comunidade em que atuam parecem guardar qualquer relao com os objetivos das organizaes policiais, com mtodos de policiamento utilizados ou com sua relao com o pblico (Bayley, 1992).
Na realidade, o ponto de desconforto em relao atual
estrutura est na existncia de uma fora policial militar:
uma Polcia Militar no se coaduna com a realidade democrtica das sociedades modernas. Exposto dessa forma crua e sem qualificaes, o argumento no tem respaldo emprico: a Itlia ainda dispe dos Carabinieri, a Italia, Frana,
Espanha e
Espanha da Guardia Civil, a Frana da Gendarmerie, e a Holanda, alm do
possuem
Holanda da Rijkspolitie. verdade que o surgimento da Brasil,
policias militares
polcia moderna se deu com a retirada dos exrcitos no ainda hoje.
combate ao crime, dado que o combate criminalidade
exigia uma fora repressiva mais especializada. Combater o crime no o mesmo que ir guerra. Contudo, isto
no significou a emergncia de foras civis de manuteno da ordem pblica que, alis, j existiam, e eram extremamente permeveis ao mandonismo local. O que ocor- Mandonismo local
(coronelismo
reu foi uma engenharia institucional de construo de um local/clientelismo
modelo quase-militar de policiamento, ainda prevalecen- local)
te em muitos pases do mundo (Monkkonen, 1992; Lane,
1992), segundo o qual o controle social coercitivo passa
a ser exercido por especialistas em conflitos e desvios da
ordem industrial e urbana (Silver, 1967). O que poderia
estar em jogo a oposio entre modelos distintos de
policiamento: o anglo-saxo, que seria uma polcia des- Modelo
centralizada, apartidria, no militar e que exerce a coer- anglo-saxo
versus modelo
o por consenso; e o modelo francs, que seria uma po- francs de polcia.
lcia de Estado, centralizada, politizada, militarizada e com
baixa aprovao pblica. Permanece, entretanto, a evidncia emprica de que esses modelos raramente so encontrados em estado puro (Horton, 1995; Lvi, 1997).
Da mesma forma como acredita-se numa estrutura ideal
de organizao da atividade policial, existe a crena de
que elas so passveis de formas ideais e descontextualizadas de controle dessas atividades. Nas frmulas
ideais de controle da polcia no h espao para a existncia de uma Justia Militar. A questo do controle da
ao policial extremamente complexa, e preocupao
da sociedade em geral, como tambm das prprias organizaes policiais. Do ponto de vista organizacional, en-

vs de forma mistificada, seja das sucessivas crises

protagonizadas por elas devido s situaes de brutalidade, violncia e corrupo. A mistificao se d pela falsa
concepo de que o trabalho policial dedicado exclusivamente ao combate ao crime, relegando a segundo plano o sem nmero de atividades rotineiras, assistenciais e
de manuteno da ordem em que os policiais esto envolvidos (Bittner, 1990; Reiner, 1992). Da mesma forma,
a visibilidade dos eventos relacionados a corrupo ou violncia policial no esgotam as relaes que a polcia mantm com o pblico, embora enfoquem um aspecto decisivo
da atuao policial em sociedades democrticas.
Da, talvez, uma razo do problema da segurana pblica estar em pauta atravs dos eventos mais dramticos
de violaes dos direitos humanos, o que de forma nenhuma esgota a discusso do tema da segurana pblica.
Da perspectiva do formulador de polticas pblicas, o diagnstico das relaes inter-organizacionais entre polcia,
Ministrio Pblico, Judicirio e sistema prisional igualmente crucial, da mesma maneira que problemas envolvendo a redundncia das atividades das organizaes
policiais, dualidade de seus comandos, disperso de recursos e estratgias de controle interno e externos (Paixo, 1993). De qualquer maneira, eventos dramticos so
oportunidades que costumam desencadear processos importantes de reforma, no obstante as razes da propenso violncia policial estarem localizadas, muitas vezes, no cotidiano operacional das organizaes (Skolnick
e Fyfe, 1993).
Nossa ignorncia a respeito do funcionamento das
polcias estaduais, bem como das organizaes do sistema de justia criminal, e a forma mistificada do enfoque
dado ao problema policial pode estar na origem de algumas prescries freqentemente propostas para reforma
das polcias. A primeira delas consiste na idia de que
existe uma estrutura ideal de organizao policial, e que
a atual estrutura no se coaduna com este modelo. No
Brasil, a definio da estrutura e funo das polcias
matria constitucional: cabe Polcia Federal a apurao
de infraes com repercusso interestadual e a represso
e preveno ao trfico de entorpecentes; Polcia Civil
as funes de polcia judiciria; e s polcias militares o
de policiamento ostensivo (Constituio de 1988, Cap. III,
art.144).6 Qual o modelo a ser perseguido, entretanto,
algo que no fica claro. Aparentemente, o pano de fundo
dessa ordem de crtica repousa na idia de que modelos
descentralizados de comando e organizao so condies
necessrias para a transio a um modelo de polcia orien-

18

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

E A

QUESTO POLICIAL

populao. De qualquer forma, esses eventos crticos no

devem obscurecer a natureza complexa da atividade policial e a funo que cumprem as organizaes policiais
nas sociedades modernas.
A similaridade de problemas que a polcia enfrenta
talvez seja o resultado de que, embora os contextos socioculturais sejam muito distintos, a funo das polcias
essencialmente a mesma.
Em primeiro lugar, a funo policial classicamente,
distingue-se das atividades do exrcito por dirigir-se a dois
aspectos centrais no sistema de segurana pblica: o primeiro diz respeito s atividades de manuteno da ordem,
e o segundo ao aspecto simblico da justia (Bayley, 1994;
Bittner, 1990). A manuteno da ordem se d mediante a
presena visvel do Estado e no se refere exclusivamente aos delitos criminais, que constituem menos de 15%
do que efetivamente realizado pelo policiamento ostensivo, mas s atividades de pacificao, mediao de conflitos, inclusive em mbitos domstico, patrulhamento e,
em volume significativo, assistenciais9 (Banton, 1964;
Muir, 1977; Fielding, 1984; Bittner, 1990). A presena
simblica da Justia, por outro lado, refere-se implementao da lei e certeza de punio quando normas
sociais so feridas. Trata-se de atividade que requer grande
apego legislao e aos procedimentos da legislao penal, ao passo que o policiamento ostensivo refere-se mais
ao universo da ordem social difusamente e vagamente
concebido pelas pessoas em seu dia-a-dia.10
No Brasil, por fora de determinao constitucional,
cabe s polcias militares a primeira tarefa, e s polcias
civil e federal a segunda. Da que algumas propostas sejam de unificar as polcias, como se fosse possvel unificar funes cuja formao profissional e regras de ordem
prtica so bastante distintas. Em qualquer organizao
policial do mundo, havendo ou no comando unificado,
essas funes so separadas e redundam em culturas intraorganizacionais distintas (em nosso caso, isto introduz um
elemento de tenso inter-organizacional).
Em segundo lugar, diretamente relacionados a esta ltima questo, esto os aspectos jurisdicionais na atuao
das polcias: quem faz o que dentre as vrias polcias. Um
dos pontos de conflito entre foras policiais decorre dos
atritos e tenses a respeito de onde comeam e terminam
o policiamento ostensivo e a atividade investigatria. Com
base nestes atritos jurisdicionais, muitas vezes empreendem-se aes divorciadas e com pouca articulao de informaes e estratgias entre essas organizaes (Paixo,
1993). Projetos bem-sucedidos de colaborao entre es-

volve desde mecanismos de seleo, recrutamento e formao at formas de controle disciplinares internos (que,
no Brasil, alguns acreditam ser excessivamente rgidos)
alm de formas externas de controle como os tribunais.8
ACCOUNTABILITY E POLCIA
A discusso anterior mais ampla e envolve o controle que a prpria comunidade tem sobre a polcia. O termo
accountability refere-se a esta adequao entre comportamento da polcia e objetivos da comunidade. Os mecaMecanismos de
nismos de controle podem variar das formas exclusivacontrole da atua
o policial -->
mente externas de controle das polcias, como os governantes e polticos, a mdia e movimentos de defesa de
direitos humanos (Reiss, 1993; Sherman; 1997; Reiner,
1992) at mecanismos internos, como enquadramentos
disciplinares, utilizao de tecnologias de comunicao,
treinamento e socializao em valores da corporao
(Kenning, 1983; Manning, 1983).
Como equacionar O dilema brasileiro de alguns setores que discutem
as instancias de
controle sob o poltica de segurana no Brasil consiste em equacionar
denominador ex
essas vrias instncias de controle sob o denominador do
clusivamente
externo?
controle exclusivamente externo da polcia. Isto ocorre
porque a atividade policial envolve uma dimenso moral
que diz respeito questo de se a polcia est ou no tratando os cidados de acordo com os princpios da cidadania. Embora formulada de modo direto e simples, o
enfrentamento da questo requer reconhecimento de sua
complexidade e ambigidade, pois a permeabilidade da
organizao policial a demandas por solues extralegais
fenmeno j observado no Brasil (Paixo e Beato, 1997)
ou nos Estados Unidos (Skolnick e Fyfe, 1993).
Alm disso, no caso brasileiro parece existir consenso
quanto eficcia de formas exclusivamente externas de
controle sobre a polcia. Acredita-se que isso diminuir a
propenso da polcia brutalidade. Contudo, possvel
argumentar, e alguns autores o fazem, justamente o contrrio, isto , que a extino de instncias internas de controle no diminui a impunidade de crimes cometidos por
policiais, mas podem aument-la (Bayley, 1985; Skolnick
e Fyfe, 1993). Estamos claramente diante de questes
empricas: em que medida mecanismos de regulao interna da atividade policial podem ser mais bem informados do que mecanismos externos? Poderamos avanar a
hiptese de que mecanismos de regulao internos, por
serem mais completos e extensivos, conseguiriam tratar
de vrios tipos de m conduta policial, e no apenas daquelas mais dramticas e visveis para a mdia e para a

19

A funo policial
: manuteno
da ordem (no
sentido vago
difusamente dado
pela sociedade) e
preservao do
aspecto simblico
de justia (sendo
zeladora da
implementao
da lei na
sociedade).
Tentar unir numa
s instituio
essas duas
funes policiais
seria criar um
clima de tenso
institucional
tendo em vista
que polcia
militar cabe a
primeira funo e
civil e federal, a
segunda.

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

cito, do ponto de vista prtico elas subordinam-se

autoridade do governador dos estados, o que sem dvida nenhuma contribui para a diferenciao existente
entre as foras estaduais. Outra caracterstica a multiplicidade de funes que cabe a elas desempenhar: tratam do policiamento ostensivo, das atividades de bombeiro, cuidam de florestas, de trnsito urbano e rodovirio e do policiamento de prises, alm de constituirem-se em foras auxiliares do exrcito, atuando
efetivamente como guardas nacionais.
Por outro lado, em relao polcia civil, tem-se discutido que to grave quanto a militarizao de uma fora
a advogadizao da segunda. A carreira de delegado
de polcia, no Brasil, tem sido uma prerrogativa de advogados. No muito clara a razo da hegemonia da cultura jurdica na atividade policial investigatria. Mas, se
atentarmos para a forma como a atividade de investigao policial realizada e para sua localizao no interior
do sistema de justia criminal brasileiro, estas razes ficam mais transparentes. O fluxo de processamento da
justia criminal inicia-se com uma ocorrncia realizada
pela Polcia Militar, que o comunica Polcia Civil, que
a resgistra. Registrada a ocorrncia, a PC d incio ao inqurito policial, em que ser averiguada a materialidade
dos crimes, indicadas as testemunhas e tomados os depoimentos. Terminado o inqurito policial, ele remetido
ao Ministrio Pblico que avaliar se est pronto ou no,
para preparar a denncia a ser remetida Vara Criminal,
onde tudo comea novamente. Conforme se pode ver,
extremamente complexo e muitas vezes moroso o fluxo
da justia criminal no Brasil. Isto d origem a uma srie
de acusaes entre as organizaes que compem o sistema, e talvez explique em parte por que a Justia brasileira to tardia, freqentemente incerta, e s vezes injusta,
ao selecionar discriminatoriamente sua clientela. Na verdade, a polcia brasileira executa, atravs do inqurito
policial, um ritual semelhante ao que exercido pela Justia atravs das varas criminais, com o delegado ocupando a posio de juiz de instruo. Talvez da a suposta
necessidade de um policial mais versado em direito do
que em investigao policial.
Dado este enorme poder de que dispe o policial, ele,
e no o juiz, quem julga se algum ingressa ou no no
sistema que alguns identificam como a origem de alguns dos males endmicos de nossas organizaes policiais, como a corrupo e a tortura. Estes seriam decorrentes da deformao da atividade da polcia, que passa a
exercer funes tpicas da instruo criminal.

tes dois segmentos em outros pases iniciaram-se justamente pela articulao entre estas duas atividades, dentre
outras razes porque ela mais eficaz no combate ao crime (Bayley, 1994).
O terceiro, aparentemente decisivo na explicao dos
recentes movimentos entre os praas militares observado nos estados, diz respeito cultura organizacional
das polcias. Melhor seria dizer, s vrias culturas organizacionais existentes nas polcias civis ou militares. De um lado, temos a estrutura hierrquica e disciplinada idealizada pela concepo de seus membros
mais graduados. Os ranks superiores da organizao
tendem a uma perspectiva mais gerencial e administrativa delas. Como tal, acreditam que o organograma
traduz o sistema de hierarquia e o fluxo de comando
organizacional. De outro, porm, temos uma atividade
profissional e altamente discricionria, que, para ser
adequadamente realizada, exige um grande grau de
autonomia e iniciativa (Ianni e Ianni, 1983). O policial
na linha de frente no tem diretrizes genricas de
atuao ou arcabouo jurdico e formal a amparar muitas de suas decises, simplesmente porque isto impossvel em muitos casos. O que se requer uma boa
dose de senso prtico e a atuao sob a liderana de
profissionais mais experientes, como ocorre em outras
profisses, por exemplo, mdicos, enfermeiros ou professores. Essa uma das caractersticas mais marcantes da atividade policial em relao a organizaes
puramente militares, como o exrcito. Disciplina, hierarquia e obedincia cega a normas regimentais so
atributos deste ltimo, e tambm de concepes idealizadas da organizao policial.
Outra ordem de questes dirige-se s formas pelas quais
o ambiente de uma organizao pode influenciar sua estrutura organizacional (Reiss, 1993). Sabemos, pela literatura, que organizaes policiais tendem a ser muito conservadoras em relao s suas estruturas tradicionais de
operao, e qualquer tentativa de reorden-las no pode
furtar-se ao confronto com esses elementos culturais das
organizaes policiais. O grau de centralizao no comando dessas foras pode ter a ver com tradies estabelecidas no momento de criao da fora policial pblica. A
observao da estrutura policial de outros pases sugere
que este componente de ordem gentica crucial (Bayley,
1985; Skolnick e Bayley, 1986).11
O Brasil possui ainda algumas caractersticas particulares em relao a suas foras policiais: embora o controle das polcias estaduais seja formalmente do exr-

20

Fluxo do
processamento
da justia criminal
no Brasil.
<----

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

E A

QUESTO POLICIAL

delinqentes, provavelmente as taxas de criminalidade

cairo. Este quadro ideal parece uma utopia no caso brasileiro, onde a ao da polcia e do Judicirio parece no
afetar o comportamento das taxas de criminalidade, como
indicam algumas observaes empricas (Coelho, 1988):
em So Paulo, entre 1981 e 1984 a polcia deixou de investigar 89% das ocorrncias de roubo, 81% de estupro e
29% de homicdio (em contraste com a mdia americana
de 12%). Os tribunais liberaram, entre 1976 e 1984, 54%
dos denunciados por homicdio, 74% por estupro e 47%
por roubo. Dos condenados sados da priso em 1982,
apenas 12% haviam cumprido suas penas e 55% foram
beneficiados por sursis (Coelho, 1988). Mesmo nos Estados Unidos, o efeito dissuasrio da polcia e da Justia
tem sido posto em questo. Entre 1975 e 1989, a populao prisional e a mdia do tempo das penas triplicaram
sem que isto tenha representado um decrscimo significativo nas taxas de crime violento (Reiss et alii, 1993).
De cada 1.000 arrombamentos detectados pelo Survey de
vitimizao, 390 casos so reportados polcia, que consegue prender 40 pessoas, das quais sero condenadas 13
e apenas dez efetivamente cumpriro pena. Alm disso, o
tempo mdio decorrido entre o delito e a priso de cinco meses. No Brasil, em 1988, calculava-se que, apenas
para o julgamento dos processos existentes em Nova
Iguau, a demora seria de 25 anos!
Do ponto de vista da atuao policial, o quadro igualmente desalentador. No existem evidncias de que quanto
maior o nmero de policiais, menor o nmero de crimes.
Tais fundamentos para esta afirmao provm de dois tipos de estudos: o que ocorre durante a greve de policiais
e; correlaes entre nmero de policiais e taxas de crimes. Um estudo sobre as greves ocorridas em Helsinque
em 1944, e sobre a ocupao de Copenhagen pelos nazistas, quando houve tambm uma drstica reduo do nmero de policiais, mostra que h um incremento em crimes contra a propriedade (roubo e furto), o que no deixa
de ser uma demonstrao da importncia da polcia. Entretanto, estes estudos no foram controlados por outras
localidades. No caso de Belo Horizonte, onde recentemente houve uma rpida greve, quase nenhuma alterao foi
registrada nas taxas nesse perodo. Um segundo estudo,
menos conclusivo ainda, abrangendo 56 cidades com mais
de 250 mil habitantes em 49 estados americanos mostrou
que a varincia explicada nas taxas de criminalidade em
relao ao nmero de policiais era muito pequena.
O Canad, por exemplo, tem uma taxa de um policial
para 353 habitantes e um nmero reduzido de 5,9 homi-

O CONTROLE DA CRIMINALIDADE
EM OUTROS PASES
A discusso sobre o problema da polcia no Brasil
importante por destacar as imensas dificuldades que enfrentamos no que diz respeito a uma das organizaes do
sistema de Justia Criminal. Nada foi dito a respeito da
legislao penal, do cdigo processual, do papel do Ministrio Pblico, dos juzes ou das prises, que so a ponta do sistema. Especialistas em cada um destes subsistemas
certamente destacaro as enormes contradies, paradoxos e dilemas enfrentados.
De qualquer maneira, no obstante as prementes necessidades de nosso sistema de Justia Criminal, importante
ressaltar que o controle da criminalidade no relacionado
exclusivamente a ele. Vrios programas bem-sucedidos de
controle da criminalidade podem estar fora do controle das
organizaes que compem o sistema. Recentemente, o general Alberto Cardoso, que vem se destacando como um dos
principais conselheiros do governo federal para assuntos de
segurana pblica, analisou a situao do trfico de drogas
no Rio, qualificando-o como um problema de segurana
nacional. O crime organizado estaria ameaando a soberania nacional, criando verdadeiros estados paralelos em importantes estados da federao. Descreveu uma realidade que
muitos pesquisadores sobre o tema repetem h muitos anos,
e que moradores de localidades dominadas pelo trfico conhecem muito bem: os traficantes, aproveitando-se do vcuo de poder pblico em determinadas reas do territrio
nacional, criaram ncleos paralelos de poder, imiscuindo-se
at mesmo nas formas tradicionais de exerccio de poder.
A polmica ficou por conta do atual governador do Rio
de Janeiro, que sustentou que ali no se produzem armas,
tampouco drogas. Dentro dos limites de atuao de seu
secretrio de Segurana, tudo estaria sendo feito: as apreenses de armas e drogas cresceram significativamente
durante sua gesto. Logo, o problema do governo federal que no d conta de suas tarefas. E assim, entre trocas
de acusaes e balas perdidas, o trfico de drogas carioca
continua a florescer esplendorosamente.
Aparentemente, ambos parecem acreditar na eficcia
de uma soluo exclusivamente policial para o problema
do trfico de drogas. Este o cerne da Deterrence Theory
em criminologia. A teoria da dissuaso credita s organizaes do sistema de Justia Criminal a maior parcela no
controle da criminalidade: se tivermos uma polcia preparada e eficiente, uma legislao adequada e um complexo de prises com vagas suficientes para receber os

21

SO P AULO

penas severas
se mostram ine
ficazes a medio
e longo prazo.

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

atravs da erradicao de plantaes e destruio de laboratrios de refino da pasta de coca; interdio atravs do confisco de drogas e propriedades nas fronteiras pela guarda
costeira, Servio de Imigrao e Exrcito; e represso domstica, atravs da apreenso e confisco de drogas e propriedades por agentes federais, estaduais e locais. Juntos, estes
programas utilizam 93% do oramento destinado ao controle da cocana, sendo a represso domstica a que consome
mais recursos (73%). Os 7% restantes destinam-se a programas de controle atravs do consumo, especialmente no tratamento de viciados. O montante de recursos destinados a
todos os quatro programas nos EUA de 13 bilhes de dlares por ano.
Uma anlise mais fina desses nmeros, entretanto,
mostra outras facetas interessantes do problema. O declnio observado no nmero de pessoas que utilizavam cocana deu-se principalmente entre os usurios leves, isto
, aqueles que consumiam menos de uma grama por semana. Isto porque programas de controle da oferta de drogas atravs da represso tm efeito principalmente sobre
o preo da cocana, o que termina afastando apenas os
usurios leves. Usurios pesados sempre estaro dispostos a consumir, sejam quais forem os riscos envolvidos ou o preo da droga. Para usurios pesados, os melhores resultados so obtidos atravs do tratamento, no
porque isto v cur-los. Quem lida com o problema sabe
que o ndice de reincidncia muito alto. Apenas 13%
dos viciados, segundo algumas estimativas, abandonam
o vcio por um largo perodo de tempo. Ocorre que, durante o perodo de tratamento, este tipo de usurio no
est consumindo.
Se analisada a relao custo-benefcio de cada um desses programas, as diferenas so impressionantes, conforme vemos na Tabela 1.
Para diminuir em 1% o consumo anual de cocana nos
EUA so necessrios 783 milhes de dlares gastos em
controle nos pases produtores, 366 milhes na interdio em fronteiras, 246 milhes em represso domstica e
34 milhes em tratamento! So nmeros bastante eloqentes e que convidam reflexo.
A novidade em estudos deste tipo est em no tratar o
problema das drogas do ngulo exclusivo do trfico, mas do
consumo tambm. Ambos sustentam-se mutuamente. J
tempo de deixarmos de lado formulaes de programas de
controle da criminalidade assentadas em oposies falsas,
como represso versus assistencialismo social. Ao lado de
uma estratgia repressiva mais eficiente, pode-se pensar em
solapar o trfico tambm na base de recrutamento de delin-

cdios por 100 mil habitantes. J a China tem um policial

para 1.382 habitantes, e no entanto registra um nmero
muito menor de homicdios (dois por 100 mil habitantes). No prprio Estado de Minas Gerais, existem regies,
como o Norte, com um nmero muito reduzido de policiais
militares por habitantes (um policial por 1.500 habitantes), mas com baixas taxas de crimes violentos (12,8 por
100 mil habitantes), e outras como a Regio Metropolitana de Belo Horizonte, com um padro mais elevado de
policiais (um policial por 700 habitantes) e um nmero
igualmente elevado de crimes violentos (24 por 100 mil).
Os Estados Unidos tm uma das mais altas taxas de populao prisional (em 1990, para cada 100 mil habitantes, 426 estavam atrs das grades), o que equivale a
quase dez vezes o nmero dos pases nrdicos. Mas tambm uma das mais altas taxas de criminalidade violenta.
Mais policiais e aumento da populao prisional no diminuem o nmero de crimes, embora tenham um efeito
importante na diminuio da taxa de medo da populao
o que j muito importante.
A introduo de penas mais severas pode, paradoxalmente, torn-las menos freqentemente aplicveis. Estados americanos que adotaram severas sanes para o porte
de armas verificam que, aps algum tempo, os policiais
tendiam a aplic-las em nmero muito menor. Estudos
sobre a pena de morte no identificaram nenhum efeito
sobre as taxas de criminalidade (Walker, 1985). A questo que a dissuaso relaciona-se no ao grau de represso, mas a um incremento nos custos do crime, alm de
um incentivo benfico para o no-crime. Parte dessa atuao exigiria uma atuao mais proativa da polcia: crimes violentos no so fenmenos aleatoriamente distribudos, mas geograficamente concentrados, o que pode
ajudar a polcia a antecipar-se aos criminosos, ao invs
de apenas reagir. A Justia brasileira, por sua vez, encontra-se sobrecarregada de processos envolvendo pequenos
delitos que terminam por emperrar sua atuao.
Mas, o que fazer diante de tais limitaes? Existe um influente estudo realizado recentemente nos Estados Unidos
pela Rand Corporation que nos conduz a uma perspectiva
heterodoxa em relao ao problema (Rydell e Everingham,
1995). Atualmente, nos EUA, o problema do consumo de
cocana atinge cerca de sete milhes de americanos. Em
meados da dcada de 80, os nmeros envolviam nove milhes de pessoas. O declnio no nmero de consumidores
parece sugerir a eficcia dos programas adotados pelo governo de controle da oferta de drogas. Basicamente, estes
programas consistiram em: controle em pases produtores,

22

Efetividade da
poltica repressiva
ao uso de cocana
nos USA.

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

TABELA 1

QUESTO POLICIAL

- quatro anos de incentivo monetrio para induzir garotos carentes a se graduarem;

Custo para Diminuir o Consumo de Cocana em 1%

Estados Unidos 1995

- monitoramento e superviso de jovens secundaristas que

tivessem demonstrado comportamento delinqente.

Em US$ milhes
Formas de Diminuir o Consumo

Custo

Controle em Pases Produtores

783

Interdio em Fronteiras

366

Represso Domstica

246

Tratamento de Viciados

E A

O impacto destes programas comparvel ao da lei

dos Three Strikes12 sobre as taxas de crime na Califrnia.
Os resultados da relao custo/benefcio de cada uma
destas estratgias so exibidos na Tabela 2.
Constata-se que a estratgia de maior impacto a
legislao dura adotada na Califrnia, que foi capaz de
reduzir o crime em 21,4%. Em contrapartida, seu custo extremamente alto, pois envolve a construo de
prises e a manuteno de pessoal especializado. Para
reduzir em 1% o nmero de crimes graves, gasta-se 258
milhes de dlares e previne-se cerca de 61 crimes graves. Dois outros programas apresentam uma melhor
relao custo/benefcio: os de treinamento de pais e de
incentivo graduao. Embora tenham um impacto
menor na reduo das taxas (6,6% e 15,5%, respectivamente), so muito mais baratos. O custo para reduzir em 1% o total de crimes da ordem de 55 milhes
de dlares para o treinamento de pais e 37 milhes para
o incentivo a graduao. Se analisado o nmero de crimes prevenidos por cada milho de dlares, as diferenas so ainda mais favorveis aos programas de interveno social: o treinamento previne 158 crimes e o
incentivo 258 crimes por milho de dlares. No se trata
de optar por programas sociais versus programas repressivos, mas simplesmente ressaltar a possibilidade
de se fazer uma combinao tima de estratgias de
interveno entre crianas e adolescentes. A legislao
tem um bom impacto na reduo de taxas de crimes
(21,4%) ao custo de 5.520 bilhes de dlares. Com um
pequeno acrscimo de 568 milhes de dlares, podese obter uma reduo de 36,9% nas taxas.

34

Fonte: Rydell e Everingham (1995).

qentes, realizado amplamente entre as camadas mais desfavorecidas. Esta estratgia composta de controle, alis,
familiar aos traficantes de favelas cariocas. Sua insero nas
comunidades se d no atravs do uso exclusivo da fora,
mas da legitimao atravs do assistencialismo comunitrio. O tratamento dos viciados, conforme foi discutido anteriormente, pode ser uma forma eficaz. Muitas vezes, a eficcia dos resultados est justamente em combinarem-se
programas distintos de controle da droga, tanto na oferta como
do consumo.
A mesma tendncia detectada em outro estudo realizado pela Rand Corporation, quando se analisou o imLegislao dura ou
interveno social? pacto de diferentes estratgias para preveno de crimes
atravs de programas de interveno comparadas introduo de uma legislao dura. Os programas de interveno incluam:
- visitas a lares por assistentes sociais logo aps o nasciBoa Prtica -->
mento das crianas at os seis anos de vida;
- treinamento e terapia para famlias com crianas que
demonstrassem comportamento agressivo na escola, ou
estavam em vias de ser expulsas dela;

TABELA 2
Programas de Interveno na Infncia e Adolescncia
Estados Unidos 1996
Programas de Interveno na Infncia e Adolescncia
Indicadores

Crimes Prevenidos (%)

Custo Anual do Programa (US$ milhes)
Custo para Reduo em 1% do Crime (US$ milhes)
Nmero de Crimes Prevenidos (para cada milho de dlares)

Three
Strikes

Visitas
a Lares

Treinamento
de Pais

Incentivos
Graduao

Superviso de
Delinqentes

21,4

5,5

6,6

15,5

1,8

5.520

3.155

361

568

241

258

573

55

37

131

61

11

157

258

72

Fonte: Greenwood et alii, 1996.

23

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

NO BRASIL

A Holanda oferece outro exemplo de uma poltica de

Usar a Holanda
como referencia segurana bem-sucedida, que se utiliza de abordagens no
de poltica publica
de segurana pelo convencionais sobre o crime, incluindo uma reformulabaixo custo finan o de natureza conceitual (Dijk, 1997). At meados dos
ceiro com maior
anos 60, a sociedade holandesa era relativamente bem
retorno social.

Boa Prtica -->

Parece que uma das razes do fracasso e da inexistncia de polticas nessa rea reside num plano puramente
cognitivo. A proposio de polticas pblicas de segurana, no Brasil, consiste num movimento pendular, oscilando
entre a reforma social e a dissuaso individual. A idia
da reforma decorre da crena de que o crime resulta de
fatores socioeconmicos que bloqueiam o acesso a meios
legtimos de se ganhar a vida. Esta deteriorao das condies de vida traduz-se no acesso restrito de alguns setores da populao a oportunidades no mercado de trabalho e de bens e servios, assim como na m socializao
a que so submetidos nos mbitos familiar, escolar e na
convivncia com subgrupos desviantes. Conseqentemente, propostas de controle da criminalidade passam inevitavelmente tanto por reformas sociais de profundidade
como por reformas individuais voltadas a reeducar e
ressocializar criminosos para o convvio em sociedade.
A par das polticas convencionais de gerao de empregos e combate fome e misria, aes de cunho assistencialista visariam minimizar os efeitos mais imediatos
da carncia, alm de incutir em jovens candidatos potenciais ao crime novos valores atravs da educao, da prtica de esportes, do ensino profissionalizante e do aprendizado de artes e na convivncia pacfica e harmoniosa
com seus semelhantes. Quando isto j no mais possvel, que se reformem ento aqueles indivduos que caram no mundo do crime atravs do trabalho e da reeducao nas prises.
De outro lado, igualmente forte a crena de que a
criminalidade encontra condies ideais de florescimento quando baixa a disciplina individual e o respeito a
normas sociais. Conseqentemente, polticas de segurana pblica enfatizam a necessidade de uma atuao mais
decisiva do Poder Judicirio e das instncias de controle
social. Isto significa legislaes mais duras e maior policiamento ostensivo, de forma tal que as punies dos delitos sejam rpidas, certas e severas. Se necessrio, at
mesmo a atuao das Foras Armadas requisitada, merecendo o aplauso da populao. No se descarta, ainda,
o efeito dissuasrio que solues finais, como a pena de
morte, teriam sobre o comportamento criminoso. O argumento que no se trata de vingana, mas exemplo para
que homens de bem no caiam em tentao.
Discursos inflamados do suporte a ambas as verses,
cujo grau de combusto tanto maior quanto mais afer-

integrada e com baixas taxas de criminalidade. A partir

da, e com razes que tm a ver com o aumento da riqueza e com processos de modernizao e urbanizao, assiste-se a um incremento das taxas de crimes contra a propriedade. O governo holands apresenta uma poltica de
controle da criminalidade com trs objetivos prticos:
preveno do crime atravs de projetos ambientais; fortalecimento da vigilncia em zonas de alto risco; e melhor integrao dos jovens atravs da escola e de um programa de integrao ao mercado de trabalho. Foram
destinados 30 milhes de dlares para o programa neste
primeiro ano, sendo 10% destinados sua avaliao. A
base cognitiva desta poltica era a preveno situacional
do crime (Clarke, 1997). A idia no reformar indivduos, o que extremamente difcil, mas dificultar as condies de ocorrncia de crimes. Isto feito mediante a
contratao de desempregados para atuar como guardas
civis uniformizados, mas sem autoridade policial. Alm
disso, existe uma Plataforma Nacional de Controle do
Crime que analisa tendncias da criminalidade a cada ano
e define prioridades e estratgias de ao para cada tipo
de crime. Em relao ao roubo mo armada, por exemplo, conseguiu-se uma significativa reduo, tornando os
alvos deste tipo de ao mais difceis. Os comerciantes
foram orientados a deixar pouco dinheiro em caixa, a utilizar alarmes e outros obstculos ao criminosa, ou a
instalar cmaras de vdeo e coisas assim. O que distingue
a preveno situacional do crime que ela busca articular esforos da sociedade e do governo no sentido de
controlar a incidncia de tipos especficos de crime atravs da manipulao de fatores tais como a disponibilidade de alvos, o incremento da vigilncia e a motivao dos
agressores (Felson, 1994). Trata-se de poltica que no
abdica da necessidade de termos um sistema de Justia
Criminal eficiente e justo, mas que reconhece as limitaes dele no controle da criminalidade.
Infelizmente, ainda no dispomos de anlises mais
conseqentes a amparar a formulao de programas de
controle da criminalidade. Nossas autoridades ainda acreditam que bom senso, boas intenes e intuio sejam
suficientes para a formulao de polticas de segurana.
A dura realidade de nossos dias parece contrariar cada
vez mais esta percepo.

24

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

Politica publica
nao modifica
carater.

E A

QUESTO POLICIAL

O que tem sido eficaz so programas e estratgias de

segurana baseados numa articulao multiinstitucional
entre Estado e sociedade (Sherman, 1997; Short, 1997;
Greenwood et alii, 1996; Felson e Clarke, 1997). O crime
uma coisa muito sria para ser deixada apenas nas mos
de policiais, advogados ou juzes, pois envolve dimenses que exigem a combinao de vrias instncias sob o
encargo do Estado e, sobretudo, a mobilizao de foras
importantes na sociedade. O Estado deve mobilizar organizaes que atuam nas reas da sade, educao, assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da
segurana.
Muitos poderiam argumentar que o que se prope ,
na verdade, quase um modelo do bom governo. Um
Estado que conseguisse simultaneamente responder s
demandas sociais nesses diversos setores estaria respondendo s atribuies que lhe cabem minimamente. Isto
verdade. A diferena est em que a alocao desses recursos se daria no em torno de prioridades governamentais (educao, sade, ou segurana), mas da identificao de locais e grupos no interior da sociedade que mereceriam um tratamento prioritrio.
Por outro lado, isto no significa que o Estado devesse
paralisar suas atividades nessas reas em favor do atendimento de populaes e reas assoladas pela criminalidade
violenta, mas simplesmente reconhecer que o atendimento
nessas reas realmente prioritrio. O fenmeno da criminalidade urbana violenta no distribudo aleatoriamente pela
rea urbana, mas est localizado em alguns poucos grupos e
locais (Sherman, 1997). Da no haver combate efetivo ao
crime que no leve em conta a recuperao das reas degradadas pela violncia nos grandes centros urbanos.
Em que nvel de governo devem ser prioritariamente tratadas as questes acerca de segurana pblica? As respostas
devem ser relativizadas. A maioria dos problemas so locais e devem ser definidos e tratados localmente. Outras
coisas so de competncia do governo federal. Alm das
atribuies definidas constitucionalmente, so centrais na
formulao e implementao dessas polticas, tais como as
de construo e manuteno de um sistema de indicadores
sociais de criminalidade, ou o estmulo a pesquisas sobre
determinados problemas que preocupam o governo federal. Isto seria feito atravs da induo pesquisa sobre estes
problemas identificados pelo governo federal. Ateno especial deveria ser dada no apenas ao estmulo s pesquisas, cuidando para que elas tambm tenham recomendaes
prticas, com especial ateno aos mecanismos de avaliao de implementao das polticas sugeridas.

rados a questes de princpio ideolgico. Do ponto de vista

da modificao de valores das pessoas, reconhece-se hoje
como isso extremamente difcil mediante polticas pblicas. Os educadores de rua e profissionais que lidam com
menores infratores sabem muito bem como rdua essa
tarefa com meninos de rua. E isto porque se acena com
solues de mdio e longo prazos para garotos (s vezes
nem to garotos assim) que obtm satisfaes imediatas
de sua atividade nas ruas. Alm disso, sabe-se que nem
todos os meninos de rua ou jovens desempregados so
candidatos naturais a uma carreira criminosa. Estudos que
acompanharam jovens de uma cidade americana ao longo de suas vidas mostram que, se um nmero significativo deles teve problemas com a polcia alguma vez em suas
vidas, o nmero dos que reincidiram outras vezes muito menor menos de 6%. O mais curioso, entretanto, que
este pequeno nmero de criminosos era responsvel por mais
de 50% das queixas criminais. Isto significa que apenas uma
parcela muito pequena desses jovens seguiu uma carreira
criminosa (Wolfang et alii, 1972).
No outro extremo do movimento pendular esto aqueles que acreditam que o problema do crime fundamentalmente uma questo de polcia e de legislao mais repressivas. A dissuaso do comportamento criminoso,
ento, passaria necessariamente por uma atuao mais
intensiva do sistema de Justia Criminal, conforme discutimos anteriormente.
Mais recentemente, a orientao oficial do governo
federal tem se calcado na sociologia crtica (Taylor e
Young, 1980), cuja concepo de crime baseia-se nos direitos humanos (Ministrio da Justia, 1996). Isto abriu a
possibilidade de incluir, dentre as modalidade de crime,
aqueles cometidos pelo Estado. Da a importncia de se
controlarem as organizaes componentes do aparato repressivo que parece ter sido a tnica da atual poltica de
segurana em mbito federal.
Um exame mais atento, entretanto, mostra que tais
modelos e teorias no so necessariamente excludentes,
mas complementares. Um modelo de segurana que se
preocupe com a conteno e controle do Estado em relao ao direito dos cidados no pode furtar-se constatao de que segurana igualmente um direito humano
alis, consagrado na Declarao Universal dos Direitos
do Homem. Por outro lado, o sistema de Justia Criminal
em geral e a atuao policial em particular sero tanto mais
eficientes no exerccio de suas funes de dissuaso quanto
mais amparados pelas pessoas e comunidades nas quais
atuam.

25

SO P AULO

EM

PERSPECTIVA, 13(4) 1999

vs de sucessivas votaes nas comunidades, embora no tenham retornado integralmente ao sistema anterior (ver Bayley, 1985).

Em bases estritamente cognitivas, a formulao de

polticas pblicas de segurana pode perfeitamente prescindir de quaisquer abordagens culturalistas para a formulao de programas e projetos. No necessrio, para
se controlar a criminalidade, reformar a personalidade das
pessoas. No acreditamos que a mudana de valores das
pessoas deva ser objeto de polticas governamentais. O
que deve ser oferecido s pessoas so orientaes acerca
das conseqncias de suas aes, tanto em direo ao crime como em relao ao no-crime (Wilson, 1983; Clarke,
1997; Clarke e Cornish, 1985).

12. A legislao dos Three Strikes extremamente severa. Ela estabelece que
aps a terceira reincidncia o delinqente ter uma pena de 25 anos, no importando a gravidade do delito cometido.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BANTON, M. The policeman in the community. London, Tavistock, 1964.
BAYLEY, D.H. Patterns of policing: a comparative international analysis. N.
J., Rutgers University Press. New Brunswick, 1985.
__________ . Comparative organization of the police in english-speaking
countries. In: TONRY, M. e MORRIS, N. (eds.). Modern policing. Crime
and Justice. Chicago/London, The University of Chicago Press, v.15, 1992,
p.509-546.
__________ . Police for the future. New York/Oxford, Oxford University Press,
1994.

NOTAS

BEATO FILHO, C.C. Determinantes da criminalidade em Minas Gerais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.13, n.37, 1998, p.74-89.

E-mail do autor: beato@dedalus.lcc.ufmg.br

Verso anterior deste artigo foi apresentada nos seminrios sobre reforma do
Estado, promovidos pela Fundao Joaquim Nabuco em agosto de 1998, em
Recife, bem como no seminrio A polcia e o controle civil, promovido pelo
Ncleo de Estudo de Violncia da USP. Agradeo aos comentrios feitos pelos
debatedores e pelas platias presentes nessas ocasies. Como de praxe, a responsabilidade pelo texto final inteiramente minha. Este trabalho no teria sido
possvel sem o apoio do CNPq.

BITTNER, E. Aspects of police work. Boston, Northeastern University Press,

1990.
BRANT, V.C. O trabalhador preso no Estado de So Paulo. So Paulo, Cebrap,
1986.
CALDEIRA, C. Apresentao. Arch, 1998.
CLARKE, R.V. (ed.). Situational crime prevention: sucessful case studies.
Guiderland/New York, Harrow and Heston Publishers, 1997.

Ler Glaeser et alii! 1. Outros indicadores de custo da criminalidade violenta agregariam dados sobre como a populao de uma localidade responde ao problema do crime atravs
de movimentos migratrios ou s perdas que o crime acarreta para o turismo
(Glaeser et alii, 1998).

CLARKE, R.V. e CORNISH, D.B. Modeling offenders decisions: a framework

for research and policy. In: TONRY, M. e MORRIS, N. (eds.). Crime and
justice. An annual review of research (v.6). Chicago, Chicago University
Press, 1985.

2. Esta despesa inclui os gastos com a Polcia Militar (417 milhes); o Tribunal
de Justia (245 milhes) e a Secretaria de Segurana (136 milhes). O restante
dividido com o Tribunal de Justia Militar, o Tribunal de Alada, o Ministrio
Pblico e a Secretaria de Justia.

COELHO, E.C. A administrao do sistema de Justia Criminal. Dados. Rio

de Janeiro, n.29, v.1, 1986, p.61-81.
__________ . A criminalidade urbana violenta. Dados. Rio de Janeiro, v.31,
n.2, 1988, p.145-183.

3. Coelho (1988) refere-se a isto como o argumento da justia distributiva, cujos

equvocos so discutidos por ele a partir do argumento da dissuaso.

COHEN, L. e FELSON, M. Social change and crime rate trends: a routine

approach. American Sociological Review, 44, 1979, p.588-608.

4. No isto que as evidncias mostram. Muitas vezes, o desenvolvimento e a

riqueza podem estar associados a taxas mais altas de criminalidade (Beato Filho, 1998; Cohen e Felson, 1979).

DIJK, J.J.M. van. In: FELSON, M. e CLARKE, R.V. (eds.). Business in crime
prevention. Criminal Justice Press. New York, Monsey, 1997.

5. Esta estratgia, conhecida como problem-solving, tem sido adotada com grande
sucesso pelos responsveis pelo controle da criminalidade em outros pases. Ver,
a respeito, Sherman (1997) e Bayley (1994).

DUNN, W.N. Public policy analysis. Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, 1981.
FELSON, M. Crime and everyday life. Pine Forge Press. Thousand Oaks/London/
New Delhi, 1994.

6. Esta definio constitucional da estrutura das polcias ressaltada por alguns

autores como um dos problemas que dificultam processos de reforma das polcias, pois impem a todos os estados da Federao o mesmo modelo estrutural
de polcia (Coelho, 1988; Paixo, 1993).

FELSON, M. e CLARKE, R.V. Business in crime prevention. Monsey/New York,

Criminal Justice Press, 1997.
FIELDING, N. Police socialisation and police competence. British journal of
sociology, v.35, n.4, 1984.

7. Da, talvez, a razo de o policiamento comunitrio ser to fortemente recomendado na Conferncia Nacional sobre Segurana, Justia e Cidadania, promovido pelo Ministrio da Justia, Movimento Viva Rio e PNUD, em maio de
1997.

GLAESER, E.; LEVITT, S. e SCHEINKMAN, J. The economics effects of crime: an overview, 1998, mimeo.
GONALVES, J.A. Os custos do crime e da contraveno, 1996, mimeo.

8. Para uma discusso da influncia de controle internos e externos sobre a polcia, ver Punch (1983). Ver tambm o captulo 7 de Bayley, 1985.

GREENWOOD, P.W.; MODEL, K.E. e RYDELL, P. Diverting children from a

life of crime: measuring costs and benefits. Rand Corporation, 1996.

9. O conhecimento deste universo de prticas e procedimentos de ordem prtica

condio para implementao de polticas de inovao bem-sucedidas. Ver
Reiner (1992, cap.7) e Bayley (1994).

GUSFIELD, J.R. The culture of public problems: drinking-driving and the

simbolic order. Chicago/London, The University of Chicago Press, 1981.
HORTON, C. Policing policy in France. London, Policy Studies Institute, 1995.

10. Sobre o impacto que esta concepo de ordem social de senso comum tem
sobre o policiamento, ver Wilson (1984), especialmente o captulo 5: Broken
windows: the police and neghborhood safety.

IANNI, E.R. e IANNI, F.A.J. Street Cps and management Cops: the two cultures
of policing. In: PUNCH, M. (org.). Control in the police organization.
Cambridge/Massachusetts, London/England, The MIT Press, 1983, p.251-276.

11. Mesmo em pases ocupados aps a Segunda Guerra, no qual foram impostas
modificaes de mbito jurisdicional e organizacional de suas polcias, assistiuse logo aps a retirada das tropas de ocupao a emergncia de suas estruturas
tradicionais. Na Alemanha, recriou-se o sistema de polcia existente no Segundo
Reich (1872-1918) e na Repblica de Weimar (1919-1933), segundo o qual a
responsabilidade pela polcia eram dos estados (Lnder) e de algumas poucas
grandes cidades. Os japoneses rejeitaram o sistema descentralizado imposto atra-

KELLING, G.L. On the accomplishments of de police. In: PUNCH, M. (org.).

Control in the police organization. London/England, The MIT Press.
Cambridge/Massachusetts, 1983, p.152-168.
LANE, R. Urban police and crime in nineteenth-century America. In: TONRY,
M. e MORRIS, N. (eds.). Modern policing. Crime and justice. Chicago/
London, The University of Chicago Press, v.15, 1992, p.1-50.

26

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

E A

QUESTO POLICIAL

LVI, R. A crise do sistema policial francs hoje. Tempo social. So Paulo,

v.9, n.1, p.53-77, maio 1997.

RYDELL, P.C. e EVERINGHAM, S.S. Controlling cocaine: spply versus demand

programs. Drug Policy Research Center, Rand Corporation, 1995.

MANNING, P.K. Organizational constraints and semiotics. In: PUNCH, M.

(org.). Control in the police organization. London/England, The MIT Press.
Cambrige/Massachussets, 1983, p.169-193.

TAYLOR, W. e YOUNG, J. Criminologia crtica. Rio de Janeiro, Ed. Graal,

1980.
SHERMAN, L. Thinking about crime prevention. In: SHERMAN, L.;
GOTTFREDSON, D.; MACKENZIE, D.; ECK, J.; REUTER, P. e
BUSHWAY, S. Preventing crime: what works, what doesnt: whats
promising. National Institute of Justice, 1997.

MINISTRIO DA JUSTIA. Programa Nacional de Direitos Humanos. Braslia, 1996.

MONKKONEN, E.H. History of urban police. In: TONRY, M. e MORRIS,
N. (eds.). Modern policing. Crime and Justice. Chicago/London, The
University of Chicago Press, v.15. p.547-580, 1992.

SKOLNICK, J.H. e BAYLEY, D.H. The new blue line: police innovation in six
american cities. London/New York, The Free Press, 1986.

MUIR, Jr., K.W. Police: streetcorner politicians. Chicago, Chicago University

Press, 1977.

SKOLNICK, J.H. e FYFE, J.J. Above the law: police and the excessive use of
force. N.York/Toronto/Oxford/Singapore/Sydney, The Free Press, a Division
of Mcmillan Inc., 1993.

PAIXO, A.L. A poltica da polcia. Estudos Implementares FJP, 1993, mimeo.

SHORT Jr., J.F. Poverty, ethnicity and violent crime. Westview Press, 1997.

PAIXO, A.L. e BEATO FILHO, C.C. Crimes, vtimas e policiais. Tempo

social. So Paulo, v.9, n.1, maio 1997, p.233-248.

SILVER, A. The demand for order in civil society: A review of some themes in
the history of urban crime, police, and riot. In: BORDUA, D.J. The police:
six sociological essays. New York/London/Sydney, John Wiley & Sons,
1967, p.1-25.

PIQUET CARNEIROS, L.; PHEBO, L.; COUTOLENC, B.; CANO, I. e PINTO, M. Magnitude e custos econmicos da violncia no Rio de Janeiro,
1998, mimeo.

VAN DIJK, J.J.M. In: FELSON, M. e CLARKE, R.V. (ed.). Business in crime
prevention. Monsey/New York, Criminal Justice Press, 1997.

PUNCH, M. (org.). Control in the police organization. Cambridge/Massachusetts,

London/England, The MIT Press, 1983.

WALKER, S. Sense and nonsense about crime: a policy guide. Monterey,

California Brooks/Cole Publishing Company, 1985.

REINER, R. The politics of the police. Toronto/Buffalo, University of Toronto

Press, 1992.

WILSON, J.Q. Thinking about crime. New York, Vintage Books, 1983.
WILSON, J.Q. e HERRENSTEIN, R.J. Crime and human nature: the definitive
study of the causes of crime. New York, Touchstone Book. Simon &
Schuster, Inc., 1985.

REISS Jr., A.J. e ROTH, J.A. (eds.). Understanding and preventing violence.
Panel on the understanding and control of violent behavior. Committee on
Law and Justice. Comission on Behavioral and Social Sciences and
Education, National Research Council. Washington DC, National Academy
Press, 1993.

WOLFGANG, M.E.; FIGLIO, R.M. e SELLIN, T. Delinquency in a birth cohort.

Chicago, University of Chicago Press, 1972.

27