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Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da
Criana e do Adolescente
Presidncia da Repblica
MINISTRO DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS
Ministrio da Sade
Ministro da Sade
Editora Fiocruz
DIRETORA
DIRETOR
EDITOR EXECUTIVO
EDITORES CIENTFICOS
Projeto grfico
Christiane Abbade
Jonathas Scott
Eliayse Villote
Assessoria Pedaggica
Henriette Santos
Ilustraes
Marcelo Tibrcio
Superviso editorial
Eduardo Morcillo
Jonathas Scott
Maria Leonor de M. S. Leal
Editorao eletrnica
e tratamento de imagem
Quattri Design
Reviso metodolgica
Henriette Santos
Reviso e normalizao
Catalogao na fonte
Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade/Fiocruz
Biblioteca de Sade Pblica
T314
Teoria e prtica dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos
da criana e do adolescente. / Assis, Simone Gonalves
de (Org.) ... [et al.] Rio de Janeiro, RJ : Fundao Oswaldo
Cruz; Educao a Distncia da Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca, 2009.
292 p. graf.
ISBN: 978-85-61445-41-6
1. Defesa da Criana e do Adolescente. 2. Direitos
Humanos. I. Silveira, Liane Maria Braga da (Org.). II. Barcinski,
Mariana (Org.). III. Santos, Benedito Rodrigues dos (Org.).
IV. Ttulo.
2010
Editora Fiocruz
Avenida Brasil, 4036 Trreo Sala 112
Manguinhos Rio de Janeiro RJ
CEP: 21040-361
Tels.: (21) 3882-9039 ou 3882-9041
Telefax: (21) 3882-9006
www.fiocruz.br/editora
CDD 362.7
H um menino, h um moleque
morando sempre no meu corao.
Toda vez que o adulto balana,
ele vem pra me dar a mo.
(...) H um menino, h um moleque
morando sempre no meu corao.
Toda vez que o adulto fraqueja
ele vem pra me dar a mo.
Milton Nascimento e Fernando Brandt
Autores
Abigail Silvestre Torres
Assistente social; mestre pela PUC/SP e doutoranda em servio social pela mesma instituio.
Consultora em polticas sociais pblicas. Docente de graduao e ps-graduao nas Faculdades
Metropolitanas Unidas (FMU). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e
Assistncia Social da PUC/SP. Coordenadora Geral da ps-graduao lato sensu da Universidade
Bandeirante de So Paulo (UNIBAN).
Alexandre Ferreira do Nascimento
Psiclogo; mestre em estudos da subjetividade pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
Presidente do I Conselho Tutelar de Niteri por duas gestes (1999 a 2006) e integrante do
processo de organizao dos conselhos estaduais e nacional. Atualmente, presta assessoria
tcnica em atendimento dos direitos humanos de crianas e adolescentes para organizaes
pblicas, civis de interesse pblico e empresariais e atua na rea de formao de redes de
proteo social de crianas e adolescentes em situao de violao de direitos.
Ana Cristina de Castro
Mestre em gesto urbana pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Coordenadora de
Planejamento do Instituto Municipal de Administrao Pblica (IMAP) da prefeitura de Curitiba.
Integrante da equipe executiva da Unidade de Gesto do Plano de Governo (2009-2012) da
prefeitura de Curitiba.
Benedito Rodrigues dos Santos
Doutor em antropologia social pela Universidade da Califrnia Berkeley; ps-doutor em
antropologia pela Universidade da Califrnia Los Angeles. Professor e pesquisador da
Universidade Catlica de Gois. Secretrio executivo do Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente (Conanda) e coordenador do Pr-Conselho Brasil da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Carlos Nicodemos
Advogado; especialista em Direitos Humanos e doutorando em direito penal pela Universidad
Complutense de Madrid/Espanha. Coordenador executivo da Organizao de Direitos Humanos
Projeto Legal. Membro do Conselho Estadual dos Direitos da Criana do Estado do Rio de Janeiro.
Membro da Comisso de Direitos Humanos da OAB/RJ. Professor universitrio da Faculdade de
Direito Evandro Lins e Silva/IBMEC nas disciplinas direito penal e criminologia.
Cludio Augusto Vieira da Silva
Psiclogo; mestrando em polticas pblicas na Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Conselheiro dos Direitos da Criana e do Adolescente do Estado do Rio de Janeiro (2007-2009).
Psiclogo da Fundao Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio.
Cristina de Ftima Guimares
Assistente social; especialista nos temas de gnero, raa e defesa dos direitos da criana e do
adolescente. Participou do Conselho Nacional da Juventude. assessora tcnica da Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial/Seppir/Presidncia da Repblica. Participa
do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e da Comisso Nacional de
Erradicao do Trabalho Infantil.
Ftima Gonalves Cavalcante
Psicloga; ps-doutoranda em sade pblica. Professora adjunta do mestrado em psicanlise,
sade e sociedade da Universidade Veiga de Almeida e pesquisadora-colaboradora do Centro
Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).
Francisco Sadeck
Economista, formado pela Universidade de Braslia (UnB). Mestrando em polticas pblicas e
formao Humana pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Trabalha com oramento
pblico, atuando principalmente na rea de anlise e controle das polticas pblicas para crianas
e adolescentes. Trabalhou no Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), Unicef, Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Senado Federal. Atualmente, diretor executivo do Instituto
Caliandra de Estudos, Ao Social e Assistncia Cidad.
Helena Oliveira Silva
Sociloga; especialista em gesto urbana e desenvolvimento. Especialista em segurana pblica e
justia criminal e em proteo dos direitos da criana e do adolescente. Possui larga experincia
em planejamento e gesto de projetos na rea de direitos humanos. Atualmente oficial de
projetos do Unicef na rea de Direitos e Proteo da Criana e do Adolescente.
Levi Marques Pereira
Mestre em antropologia social pela Universidade Estadual de Campinas e doutorado em Cincias
(rea de concentrao em antropologia social) pela Universidade de So Paulo. Atualmente
professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados. Tem experincia na rea de
antropologia, com nfase em etnologia sul-americana, atuando principalmente nos seguintes
temas: parentesco e organizao social, educao indgena, antropologia da religio, antropologia
da criana, histria indgena, terras indgenas e movimento social.
Marcos Eliezer Cruz Kohls
Graduado em pedagogia pela Universidade Estadual de Campinas e em filosofia pela Universidade
Federal do Paran. Especialista em proteo integral a crianas e adolescentes pela Pontifcia
Universidade Catlica do Paran e tcnico da Secretaria de Estado da Criana e da Juventude
do Paran. Atualmente coordenador estadual do Sistema de Informao para Infncia e
Adolescncia (Sipia).
Maria Ceclia de Souza Minayo
Sociloga; antroploga e doutora em sade pblica. Pesquisadora titular da Fundao Oswaldo
Cruz e coordenadora cientfica do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli (Claves-Ensp/Fiocruz).
Maria Isabel Garavelo
Assistente social, com especializao em cincias sociais e direitos humanos/mediao de
conflitos. Experincia nas reas de justia, sade, habitao, programas sociais e direitos da
criana e do adolescente. Atuao em sindicato, no Conselho Regional de Servio Social de So
Paulo. Presidente da Associao dos Conselheiros Tutelares do Estado de So Paulo (1999/2000) e
membro da Articulao Nacional dos Conselheiros Tutelares (2000/2001).
Mariana Barcinski
Psicloga; professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada
ao Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e a Sade Jorge Careli (Claves); doutora pela
Clark University, desenvolve pesquisa sobre violncia e gnero, com foco nas especificidades da
criminalidade feminina.
Simone Gonalves de Assis
Mdica; ps-doutorada pela Cornell University EUA; doutora em cincias pela Escola Nacional
de Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz); coordenadora executiva do Centro LatinoAmericano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz), atuando na rea
da violncia e sade, em especial no que se refere a crianas, adolescentes e jovens em situao
de violncia.
Organizadores
Simone Gonalves de Assis
Liane Maria Braga da Silveira
Pesquisadora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli
Fundao Oswaldo Cruz; mestre em Antropologia Social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ;
doutoranda em antropologia social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ. Atua na rea de antropologia,
com nfase em antropologia urbana e antropologia das sociedades complexas, privilegiando os
estudos sobre juventude, gnero, famlia e violncia.
Mariana Barcinski
Benedito Rodrigues dos Santos
Sumrio
Prefcio ................................................................................................................. 13
Apresentao ........................................................................................................ 15
1. Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros ................. 19
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos e Suely Ferreira Deslandes
Prefcio
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Apresentao
O livro Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana
e do Adolescente foi originalmente concebido para conselheiros dos direitos
e tutelares. A publicao contou com o total apoio da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que se aliou ao Centro
Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves)
e Educao a Distncia, setores da Escola Nacional de Sade Pblica
Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) em todas as fases de sua produo.
A idia de produzir este material partiu da constatao da centralidade
da rede de conselhos para a consolidao do Sistema de Garantias dos
Direitos da Criana e do Adolescente, conforme preconizado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. Este livro resultado da aprendizagem
crtica de vrias dcadas de capacitao presencial realizadas por todo o
pas. Ele parte de um novo momento, quando buscamos transformar a
capacitao dos operadores de direitos em poltica pblica continuada.
Nesta perspectiva, todos aqueles envolvidos na rede de proteo dos
direitos de crianas e adolescentes podem se beneficiar da sua leitura.
Profissionais da rea de sade, educao, desenvolvimento social e
segurana, por exemplo, tm a oportunidade de conhecer e compreender os desafios e limites da ao dos conselheiros e refletir sobre a
sua prpria atuao no Sistema de Garantia dos Direitos. Tal como
os conselheiros, esses profissionais trabalham cotidianamente no
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enfrentamento de violaes de direitos. Cremos que o maior conhecimento das atribuies de cada um dos atores que compem a rede de
proteo poder propiciar aes verdadeiramente articuladas entre eles.
Com essa perspectiva, ousaremos pensar em uma prtica intersetorial
que possibilite um adequado atendimento das situaes de violao de
direitos, bem como a diminuio dos conflitos freqentemente observados na interlocuo entre os diversos atores.
A partir da discusso de casos concretos de violao de direitos, o livro
tem o objetivo de possibilitar a voc, leitor, a vinculao entre a sua
experincia cotidiana e a fundamentao terica formulada por especialistas da rea. por meio deste dilogo que procuramos romper a dualidade teoria e prtica, entendendo ambas como constituintes de uma
ao qualificada. A idia que teoria e prtica saiam fortalecidas deste
dilogo constante.
No Captulo 1, Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros, o leitor poder refletir sobre o surgimento
e a evoluo das noes que hoje temos de criana e adolescente ao
longo da nossa histria e o desenvolvimento das medidas de proteo a
crianas e adolescentes que j vigoraram no pas e que culminaram no
Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA.
A partir de um estudo de caso, no Captulo 2, Conselhos dos direitos
da criana e do adolescente, busca-se discutir a situao dos conselhos
dos direitos da criana e do adolescente no Brasil. O texto inclui uma
discusso acerca das atribuies dos conselheiros, bem como os desafios
comumente encontrados na elaborao de polticas pblicas para a rea
de defesa e garantia dos direitos de crianas e adolescentes.
No Captulo 3, Conselhos tutelares, o objetivo discutir a natureza
deste conselho, suas principais funes, sua prtica de trabalho cotidiana, envolvendo: os passos para o atendimento de casos de crianas e
adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, recebimento do caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes.
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1. Desenvolvimento de paradigmas
de proteo para crianas e
adolescentes brasileiros
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres,
Carlos Nicodemos, Suely Ferreira Deslandes
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Como nos revela ries (1981), em seu clssico livro Histria social da
criana e da famlia, se na Grcia antiga havia um sentido de mediao
entre a fase infantil e a fase adulta, na Idade Mdia no se observa mais
esta passagem. At o fim da Idade Mdia, os termos designativos de
criana e adolescente eram empregados sem muito critrio para meninos e meninas de diferentes idades. No raro se via em textos da poca
rapazes de 18 a 20 anos serem denominados de crianas. Para o autor,
as concepes de criana e adolescncia eram amalgamadas ao sentido
de dependncia e subalternidade.
A concepo de criana era, portanto, bem diferente da atual. At meados do sculo XII, por exemplo, as crianas eram representadas nas
pinturas e obras de artes como homens em miniatura, com corpos e faces
pouco infantis e musculatura adulta. Durante a Idade Mdia, a criana,
to logo no precisasse mais dos cuidados vitais da me ou ama, era
incorporada ao universo adulto. Certamente isto no pode ser traduzido
como falta de afeio, mas como uma forma de socializao considerada
normal para os padres da poca.
Como pontua outro historiador da infncia, Heywood (2004), houve
vrias descobertas sobre a infncia que atriburam um sentido peculiar
a essa fase da vida, como ondas de diferenciao social (sculos VI a
VII, XII a XIV, XVII ao XX). No embate entre as concepes religiosas e
laicas ocorridas ao longo desses sculos, a criana ora foi considerada
smbolo da pureza (h um sem-nmero de representaes artsticas nas
quais os anjos so caracterizados como crianas gorduchas e rosadas), ou
considerada naturalmente inocente, ora vista como fruto do pecado ou
potencialmente impura, necessitando ser socializada com rigor e constantemente vigiada em seu desenvolvimento moral.
At mesmo o valor de sua vida era relativo. Ao longo de muitos sculos,
e em pocas de altssima mortalidade infantil, a morte de crianas muito
pequenas no era fato inusitado ou mobilizador. As crianas menores
no contavam, isto , no eram consideradas, devido ao fato de ser
muito provvel que morressem.
apenas a partir do sculo XVII que, nas famlias abastadas francesas e
em outros pases europeus, com a valorizao da vida nas cidades e seus
modos corteses, a criana passa a ter um status diferenciado, sendo considerada como distrao da famlia. Suas gracinhas, gestos e balbucios
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seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e familiares. Entretanto, esta fase era curta, aproximadamente at entre cinco e
sete anos de idade; logo em seguida, a criana era incorporada ao mundo
adulto. As meninas, por exemplo, tinham pouca ou nenhuma educao
escolar e, desde muito cedo, eram treinadas para serem esposas, casando-se
a partir dos 11 ou 12 anos de idade. Na Idade Mdia, era comum enviar
crianas aps os sete anos para serem aprendizes, quando serviriam em
casas estranhas, realizando tarefas domsticas e demais afazeres.
No que diz respeito infncia, o diferenciador da Modernidade foi a revalorizao da educao. O projeto escolar se confundia, em boa parte, com
o projeto da reforma religiosa e seus preceitos moralistas. Algumas ordens
catlicas passaram, tambm, a se dedicar exclusivamente misso do
ensino. A escola, a partir do final do sculo XVII, incorporou a disciplina
como eixo central da interlocuo com os educandos e como mecanismo
de adeso das famlias ao projeto escolar, cujo ciclo envolveria cerca de
quatro anos. Dessa maneira, a infncia seria agora prolongada enquanto
durasse tal ciclo. Na Linha do tempo,
tempo anexada ao final deste captulo,
detalhamos, com base na trajetria histrica da criana e do adolescente
no Brasil, os caminhos traados e as mudanas de paradigmas que hoje se
manifestam na proteo e na garantia dos direitos infanto-juvenis.
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Como veremos, inegveis avanos so hoje notados e garantidos em tratados e leis de abrangncia internacional. Porm, tais avanos convivem
com inmeras formas de violao da infncia e da adolescncia, que so
banalizadas e reproduzidas no cotidiano de muitas sociedades. Portanto,
no podemos pensar no passado como se fosse uma fase superada e
extinta. A depender da cultura ou de determinado grupo social, tradies seculares so ainda hoje mantidas, mesmo revelia dos padres
contemporneos ocidentais de proteo infncia e adolescncia.
Uma vez que a noo sobre a infncia tem variado profundamente ao
longo dos sculos e nas diferentes culturas, e que a concepo de adolescncia s foi elaborada mais recentemente, as maneiras de atender s
necessidades e demandas sociais relacionadas a essas fases da vida tambm tm sido variveis. Para ilustrar esta diversidade, comentaremos a
seguir sobre como a sociedade brasileira concebe a infncia e a adolescncia e como tem atuado ao longo da histria, evidenciando o caminho
percorrido na luta pela aquisio dos direitos. Tentaremos conectar a
realidade da infncia e da adolescncia em distintas pocas s aes de
proteo legal dos seus direitos.
Para pensar
Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos direitos da criana,
ressalta que as concepes de infncia produzidas pela sociedade podem ou
no ser expressas diretamente nas leis.
Reflita sobre a viso que a sociedade brasileira construiu sobre a infncia e
as medidas legais que foram utilizadas para proteger a infncia ao longo do
tempo. Para tal consulte a Linha do tempo ao final deste captulo.
O que j alcanamos e com quais obstculos nos deparamos hoje?
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Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido vrias formas em funo dos diferentes elementos geogrficos e econmicos, Bastos afirma
que existia uma unicidade [...] dada pela sociabilidade orquestrada pela
famlia (BASTOS, 2006, p. 105). As crianas e os jovens eram, ento,
inteiramente governados pela famlia e a legislao era fundada sobre a
soberania paterna. Aos pais cabia determinar a profisso e o casamento
para os filhos. As crianas, filhas de escravos, acolhidas nas portas das
casas ou dadas para criao, eram incorporadas a uma famlia extensa
que geria uma unidade de produo.
Durante esse perodo, o sistema legal no estava ainda formalizado
(MORRISSEY; MANN, 1985). O incipiente Estado brasileiro parecia
no ver razes para intervir na famlia, a fim de proteger os interesses
das crianas e dos adolescentes, cuja reao aos freqentes e imoderados castigos impostos pelos pais e mestres era apenas de duas ordens:
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delinqncia, por meio da normatizao de certos modos de criar crianas e da marginalizao dos modos de criar das camadas empobrecidas
da sociedade.
Nesse perodo, a concepo subjacente proteo de crianas vulnerveis dos setores pobres da sociedade brasileira era dominada pela filantropia social. Embora o Estado tivesse assumido o papel de executor da
poltica do bem-estar do menor, grande contingente do servio ainda era
provido a essa populao pelas entidades sociais particulares. A Funabem
e as Fundaes Estaduais do Menor (Febems) eram encarregadas da
execuo do sistema de justia do menor (encarceramento de jovens e
sistema de internao).
A corrente filantrpica se diferenciou da caritativa por utilizar explicaes cientficas para o fenmeno da criana marginalizada e abandonada, bem como pelo tratamento a ela destinado. Baseava-se no modelo
mdico-legal, com nfase nos aspectos sanitrios. Os desvios de conduta,
abandono e marginalidade eram entendidos como desvios de carter, de
personalidade individual, para os quais se recomendava o isolamento
social e o tratamento intensivo. Nesse perodo, no se levava em considerao os condicionantes sociais geradores de tais desvios.
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Assistencialismo
Houaiss (2001) apresenta duas definies, a saber:
doutrina, sistema ou prtica (individual, grupal, estatal, social) que preconiza e/ou organiza e presta assistncia a membros carentes ou necessitados de uma comunidade, nacional ou mesmo internacional, em
detrimento de uma poltica que os tire da condio de carentes e necessitados; e/ou sistema ou prtica que se baseia no aliciamento poltico das
classes menos privilegiadas atravs de uma encenao de assistncia social a elas; populismo assistencial.
a necessidade de trabalhar com crianas e adolescentes nos contextos em que elas esto inseridas (em contraste institucionalizao, foco
central da poltica do bem-estar do menor);
A concepo da criana como sujeito da sua histria e do processo pedaggico contrape-se de criana-objeto, que justificava a supremacia
do paradigma dos adultos, tanto no desenho de polticas e programas
quanto na prtica educativa e assistencial dos servios destinados s
crianas pobres. A criana e o adolescente devem ter vez e voz, devem
ser ouvidos pela sociedade.
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Para pensar
Voc tem conhecimento sobre as aes dos movimentos sociais que
ocorreram nos anos 1970 e 1980?
Procure identificar programas em seu estado ou municpio que
exemplifiquem o tipo de atuao ocorrido naquele perodo.
Converse com outros profissionais que possam auxili-lo nessa tarefa.
O exerccio de recuperar e analisar experincias passadas ajuda
a compreender melhor o modelo atual de assistncia.
os programas no se constituram uma soluo efetiva para os problemas de sobrevivncia das crianas, embora tenham auxiliado muitas
delas, prevenido a entrada de outras na criminalidade organizada, formado lideranas para o movimento de crianas e adolescentes e apoiado
a sua mobilidade social;
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as estratgias de gerao de renda utilizadas nos programas alternativos evidenciaram: a) descompasso entre as demandas do mercado
consumidor e o tipo de produtos e servios escolhido pelos programas;
b) escolhas de atividades manuais que requeriam ensino metdico para
se constiturem uma carreira; c) recebimento de pagamentos simblicos no suficientes para a sobrevivncia ou aquisio de uma noo do
valor econmico do trabalho; e d) formao para a subalternidade e no
para tornar-se um trabalhador-cidado. Esses programas concebiam o
trabalho como uma forma de controle social, transmitindo pouco ou
nenhum aprendizado de participao nos processos de tomada de deciso. Tambm no observavam as normas legais de ingresso no mundo
do trabalho e transmitiam informao assistemtica sobre direitos trabalhistas e de cidadania;
embora os programas alternativos tivessem contribudo para a sobrevivncia de algumas crianas e seus grupos familiares (SPINDEL, 1986),
terminaram por produzir uma perversa inverso da lgica da poltica
social: levar as crianas e adolescentes a ajudarem suas famlias, em vez do
contrrio (COSTA, 1990). Para muitos crticos do modelo, esses arranjos
serviram como amortecedores da presso para a melhoria das polticas,
desobrigando o Estado do papel que lhe cabia (OLIVEIRA, 2000);
de assegurar seus direitos, tanto nas leis quanto na sua efetivao pelas
polticas pblicas desenvolvidas por organizaes governamentais e no
governamentais. Buscou-se no mais multiplicar os programas de atendimento s necessidades bsicas da infncia e adolescncia, mas construir uma poltica de cidadania para crianas e adolescentes.
A partir dos anos 1980, vivenciamos os modelos alternativos e de cidadania que representaram, conjuntamente, uma ruptura em termos
conceituais com os modelos caritativo e filantrpico. Na perspectiva da
cidadania, finalmente temos os direitos das crianas e dos adolescentes em posio fundamental na sociedade brasileira. No texto a seguir,
voc ir conhecer um pouco mais sobre a trajetria histrica dos direitos
humanos, em geral, e da criana e do adolescente, em particular.
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Ainda segundo essa declarao, os direitos humanos devem ser acatados internacionalmente por todos e em qualquer lugar, respeitando-se as peculiaridades
locais de natureza poltica e cultural.
Historicamente, o debate acerca dos direitos das crianas esteve subordinado
s discusses em torno da famlia ou dos direitos das mulheres. No Brasil, por
exemplo, a lei do Ventre Livre (1871) estabeleceu, mediante algumas condies,
que os filhos de mulheres escravas que nascessem no Imprio, a partir daquela
data, seriam considerados livres.
Em 1899, nos Estados Unidos, foi criado o primeiro Tribunal de Menores do
mundo. Pela primeira vez na histria, os direitos civis das crianas eram reconhecidos pelo Estado. Com o surgimento desses juizados, consolidou-se a
diferenciao entre crianas e adultos. Como vimos anteriormente, a abordagem das crianas, nessa poca, fundamentava-se nos conceitos de carncia
(abandono) e criminalidade, no abrangendo a populao infantil, de uma
maneira geral.
Em 1924, os direitos infanto-juvenis foram anunciados internacionalmente pela Declarao de Genebra sobre os Direitos da Criana. Com
base nessa declarao e no reconhecimento dos direitos da criana na
Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi proclamada, em
1959, a Declarao Universal dos Direitos da Criana, ratificada por 191
pases. Trata-se do primeiro documento jurdico internacional voltado para
a proteo dos direitos da infncia. Nela foi desenvolvido o princpio do
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Criana decretou-se 1979 como o ano mundial dos direitos da criana. Com
base no trabalho ento iniciado pela Comisso de Direitos Humanos da ONU,
foi promulgada, em 1989, a Conveno Internacional dos Direitos da Infncia,
cujas diretrizes j estavam presentes na Declarao de 1959. A Conveno,
assinada pelo Brasil em 1990, instaura o paradigma da proteo integral e
especial de crianas e de adolescentes, importante fundamento para a sua proteo jurdica e social. Uma das suas principais caractersticas foi a de afastar
a idia, introduzida pela doutrina da situao irregular, de que o menor era
objeto de uma ao protetora. Com a doutrina da proteo integral, essa coisificao do menor deu lugar criana como sujeito de direitos em peculiar
processo de desenvolvimento.
Para pensar
Como voc percebe a situao dos direitos humanos em seu municpio ou
estado? Existem grupos sociais que ainda no gozam dos seus direitos? Quais?
E as crianas e os adolescentes, tm seus direitos respeitados?
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No processo constituinte dos Estados, a qualidade das conquistas incorporadas s constituies mostrava-se diretamente relacionada capacidade
de proposio e ao poder de articulao, mobilizao, negociao e presso
das entidades da sociedade civil. Situao similar ocorreu nos municpios,
ao longo do processo de elaborao das suas leis orgnicas. Ainda que no
exista uma avaliao formal dos direitos da criana assegurados em mais
de 4.500 das leis orgnicas municipais, sabe-se que, graas capilaridade
das redes surgidas nesse processo, atingiu-se muito mais municpios do
que o previsto pelas entidades envolvidas nesse trabalho.
Paralelamente s constituintes estaduais e s leis orgnicas municipais,
desenvolvia-se, em nvel nacional, o processo de elaborao de um anteprojeto de regulamentao dos art. 227 e 228 da Constituio Federal.
Duas iniciativas, uma do Frum DCA e outra da Coordenao de Curadorias do Menor de So Paulo, simultneas e articuladas, resultaram no
projeto de lei Normas Gerais de Proteo Infncia e Juventude, apresentado Cmara dos Deputados em fevereiro de 1989. Este foi um dos
primeiros projetos de regulamentao da Constituio apresentados ao
Congresso Nacional; teve como propsito assegurar o mecanismo regimental de precedncia nos trmites daquela Casa (logo em seguida outros
trs foram anexados a ele). Nesse mesmo ms, teve incio a elaborao de
um substitutivo a esse projeto, mais exaustivamente discutido.
A essas iniciativas somou-se uma terceira proposta, elaborada e apresentada ao Frum DCA pela Assessoria Jurdica da Funabem. Em face
da diversidade de propostas e de uma certa unidade nas concepes de
infncia e de direito, bem como no contedo geral das proposies, decidiu-se pela criao de um grupo de trabalho vinculado ao Frum DCA.
A funo desse grupo era sistematizar e compatibilizar as propostas e
reelaborar o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional. O grupo
ficou conhecido como Grupo de Redao do Estatuto; reunia representantes do movimento social, vinculados ao Frum DCA, alguns com
prtica educativa, juristas atuantes na rea da infncia (juzes, promotores pblicos e advogados) e consultores do Unicef. Contou-se tambm
com a participao, de forma assistemtica, de outros especialistas em
polticas sociais relacionadas infncia. Pelo menos seis verses foram
elaboradas at a apresentao do substitutivo ao Congresso Nacional,
protocolado na Cmara como substitutivo do autor, por Nlson Aguiar,
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Para pensar
Como voc avalia a mobilizao ocorrida em sua localidade em prol dos
direitos da criana e do adolescente, que culminou com a aprovao do ECA?
Que pessoas e instituies sociais escreveram esse pedao da histria em
sua cidade? Procure investigar. Converse com outros conselheiros e
profissionais que atuam nesse campo.
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Cdigo de Menores
(Lei n. 6697/79 e
Lei n. 4513/64)
Base doutrinria
Viso da criana e do
adolescente
Concepo poltico-social
implcita
Objetivo
Efetivao em termos de
poltica social
Princpios da poltica de
atendimento
Estrutura da poltica de
atendimento aos direitos da
criana e do adolescente
Funcionamento da poltica
Posio do magistrado
Mecanismos de participao
Vulnerabilidade
socioeconmica
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Quadro 1 Comparativo entre o Cdigo de Menores de 1979 e o Estatuto da Criana e do Adolescente (cont.)
Aspecto considerado
Cdigo de Menores
(Lei n. 6697/79 e
Lei n. 4513/64)
Carter social
Em relao apreenso
Direito de defesa
Infrao
Internao provisria
Medida rotineira.
Internamento
Crimes/infraes contra
crianas e adolescentes
Omisso a respeito.
Fiscalizao do cumprimento
da lei
Fonte: Cdigo de Menores (1927), Quadro sinptico comparativo entre as leis 6.697/79 e 4.513/64 (Cdigo de Menores e Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor) e o projeto ECA Projeto
de Lei 1.506 (Cmara Federal/dep. Nelson Aguiar) e 193/89 (Senado Federal/sen. Ronan Tito). Quadro elaborado por Costa e reproduzido pelo Frum Nacional DCA, com acrscimos de Pereira
(1998) e Santos (1997).
Com o ECA inicia-se uma fase transformadora para crianas e adolescentes brasileiros, com uma nova configurao do sistema de proteo
no que se refere aos seguintes pontos:
concepo jurdico-poltico-social,
jurdico-poltico-social que institui a doutrina da proteo integral, um instrumento de desenvolvimento social voltado
para o conjunto da populao e das crianas e dos adolescentes do pas,
garantindo proteo especial quele segmento considerado socialmente
mais sensvel. Por intermdio dessa lei, as crianas ganham direito
44
proteo contra o extermnio, tortura, abuso e explorao sexual, trfico, pornografia, prostituio, maus-tratos, abandono, trabalho penoso,
negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso;
Para pensar
Com base em dados da sua realidade e da experincia como conselheiro,
reflita sobre as diretrizes da poltica de atendimento integral aos direitos
da criana e do adolescente. Como elas se concretizam na prtica?
Quais as principais dificuldades que voc identifica?
47
Para pensar
Atualmente, que aes vm ocorrendo em seu municpio em relao
proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes? Quais os pontos
positivos e negativos dessas aes?
Qual a sua avaliao sobre o funcionamento do Sistema de Garantia de
Direitos? Que sugestes voc apresenta para aperfeioar a atuao
do sistema?
48
49
Referncias
ALVIM, M.R.B.; VALLADARES, L.P. Infncia e sociedade no Brasil: uma anlise da literatura. In:
VALLADARES, L.P. (coord.) A infncia pobre no Brasil: uma anlise da literatura, da ao, das
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ARIS, P. Histria social da criana e da famlia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1981.
BASTOS, E.R. As criaturas de Prometeu: Gilberto Freyre e a formao da sociedade brasileira.
So Paulo: Global, 2006.
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
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adolescente e d outras providncias. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8069.htm>.
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COSTA, A.C.G. A mutao social. In: COSTA, A.C.G. et al. (orgs.). Brasil criana urgente: a Lei
8069/90 o que preciso saber sobre os novos direitos da criana e do adolescente. So Paulo:
Columbus, 1990.
CURY, M. A mutao jurdica. In: COSTA, A.C.G. et al. (orgs.). Brasil criana urgente: a Lei 8069/90
o que preciso saber sobre os novos direitos da criana e do adolescente.
So Paulo: Columbus, 1990.
CURY, M.; AMARAL e SILVA, A.F.; MENDEZ, E.G. O Estatuto da criana e do adolescente comentado:
comentrios jurdicos e sociais. So Paulo: Malheiros, 1992.
DECLARAO da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, 1993. Disponvel em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/viena.htm>.
51
52
Anexo
Linha do tempo da histria da infncia
e adolescncia no Brasil
A atuao dos conselheiros dos direitos e tutelares brasileiros ganha
importncia e significado quando pensamos nas lutas em favor dos
direitos da criana e do adolescente em uma perspectiva histrica.
A existncia de conselheiros dos direitos e tutelares para ajudar crianas
e suas famlias a terem direitos garantidos tem uma histria recente que
nos remete aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA),
em meados do ano de 1990.
Contudo, a histria da infncia e adolescncia no Brasil e no mundo
mostra que as aes de proteo criana e ao adolescente comearam muito antes e que o ECA foi fruto de um momento histrico sem
precedentes, visto que simboliza uma poca em que crianas e adolescentes de todo o mundo conquistam o direito de ter direitos. Com a
ajuda de uma linha do tempo, vamos evidenciar como a maneira de
olhar e proteger as crianas e os adolescentes foi se transformando
ao longo dos anos em nosso pas. A sntese apresentada a seguir abrange
os sculos XVI at o XXI, destacando a mudana ocorrida na concepo
da infncia, que evolui da noo de soberania paterna para os direitos da
criana e do adolescente. Trs eixos fundamentam esta sntese histrica:
concepes de infncia, legislaes e dimenso poltica-social.
53
55
papis pouco nobres, tais como: a) desembocadouro para crias indesejadas pelos senhores patriarcais; b) importante suporte no comrcio
de leite das escravas; c) fonte para adoes ilegais e, principalmente,
d) mecanismo para ocultar o infanticdio e a mortalidade de crianas e
adolescentes.
Nesse sculo, o Estado, com seu poder normatizador, amplia consideravelmente sua ao de proteo a crianas e adolescentes em situao
de vulnerabilidade:
o Cdigo Civil Imperial incluiu punies para os pais que impin-
Lei do Ventre Livre de 1871, antes mesmo que a Lei urea de 1888
abolisse qualquer forma de escravido no pas;
em 1879, foi estabelecida a obrigatoriedade do ensino primrio
A despeito das leis de proteo, o aumento do nmero de crianas nas ruas da Capital Federal (Rio de Janeiro) ganha visibilidade e
denunciado por cronistas de jornais no final da primeira dcada de
vigncia da Repblica.
O Estado Brasileiro Imperial e Republicano utiliza o seu poder normatizador para conter a ao dos pequenos criminosos. O Cdigo
Criminal do Imprio, de 1830, define a responsabilidade penal em trs
perodos de idade: os menores de 14 anos no possuem responsabilidades penais; os maiores de 14 e menores de 17 anos podem receber, a
critrio da autoridade judiciria, penas de cumplicidade e os menores de
21 anos podem receber penas mais drsticas. O Cdigo Penal da Repblica (1890) reduziu para nove anos o limite mnimo da imputabilidade
do agente do delito; permitiu a responsabilizao penal de crianas entre
nove e 14 anos que atuassem com discernimento e estabeleceu que eles
fossem submetidos a um regime educativo e disciplinar. A maioria das
crianas, no entanto, continuou sendo enviada para prises comuns.
O Estado Brasileiro Republicano, por presso do movimento higienista, comea a assumir diretamente a assistncia e a correo de crianas
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57
A filosofia tutelar do bem-estar da criana chega tambm ao Legislativo, com preocupao especial para a proteo das crianas e adolescentes em relao ao trabalho e idade penal. A Constituio de 1934 probe
o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho noturno aos menores de 16
anos e, nas indstrias insalubres, aos menores de 18 anos. A maioridade
penal elevada para os 18 anos pelo Decreto-lei n. 2.848, de dezembro
de 1940. O Cdigo Penal Brasileiro de 1940 estabelece um conjunto de
artigos para a responsabilizao de crimes sexuais. A Constituio de 1946
manteve as proibies de trabalho para menores de 14 anos e ampliou
para 18 anos a idade de aptido para o trabalho noturno.
Em 1959 a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprova a Declarao Internacional dos Direitos da Criana.
A constituio do Frum DCA e a instituio do paradigma dos direitos da criana servem de estmulo criao de novas entidades de defesa
dos direitos, bem como da articulao de redes de organizaes por tipo
de atividade desenvolvida. o caso dos ncleos de estudos, da ao
das universidades e dos Centros de Defesa Jurdico-Social (o primeiro
a se constituir foi o Centro de Defesa do Menor, de Belm, em 1985).
O esforo para articular as lutas nacionais s internacionais ganha,
durante essa dcada, um instrumento importante: a Defesa da Criana
Internacional (DCI), seo Brasil. Sua criao se deu em junho de 1989,
em Braslia.
Ainda no final de 1980 e incio dos anos 1990, outros atores tambm passam a compor o amplo movimento de defesa dos direitos da
criana e do adolescente: as fundaes vinculadas a empresrios que,
diferenciando-se do antigo perfil caritativo e filantrpico, so orientadas pelo paradigma dos direitos da criana e do adolescente, como a
Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente, criada em
1989; as organizaes no governamentais, como a Agncia de Notcias
61
Em 1995, o Cbia e a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) so extintos. Esses rgos foram durante muitos anos os principais executores de
polticas para a infncia pobre no pas.
Em junho de 2000 o governo federal, organizaes no governamentais e organismos internacionais elaboraram o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil (PNEVSIJ), com o
firme propsito de conhecer os esforos nacionais e articular as aes de
interveno nas ocorrncias de violncia sexual contra crianas e adolescentes. O evento aconteceu em Natal e reuniu mais de cem organizaes governamentais e no governamentais. Esse plano foi aprovado
pelo Conanda em julho do mesmo ano e passou a integrar o conjunto
de diretrizes bsicas para formulao de polticas pblicas para crianas e
63
Em 2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistncia Social aprovam o Plano
Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e
Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria.
64
O Brasil sedia o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes, em novembro de 2008, no
Rio de Janeiro.
Para alm do avano representado pelo ECA em relao ao efetivo cumprimento dos direitos de crianas e adolescentes brasileiros, novos desafios se colocam para o sculo XXI, a fim de que os princpios elencados
no Estatuto sejam continuamente aperfeioados, vislumbrado a melhoria da qualidade de vida de toda a populao infanto-juvenil.
65
67
diferenas entre os conselhos de um mesmo estado ou regio; h, tambm, singularidades em relao atuao dos conselhos em virtude do
tamanho de cada municpio (do nmero de crianas e adolescentes,
da extenso da rede de atendimento etc.) e das condies de vida em
cada localidade. Gostaramos que voc pudesse trazer, para as reflexes
propostas neste captulo, a complexidade da dinmica de trabalho no
conselho do seu municpio.
A mobilizao
68
A rdio difusora de Santana do Graja anuncia insistentemente o encontro que ocorrer no prximo domingo com a participao de Maria Luiza
Barretos, Ccero Jos (o Zeca da Feira) e Jos Augusto de Souza, candidatos Prefeitura da cidade, e dos conselhos municipais de polticas
sociais e do conselho tutelar. Estamos na ltima semana de outubro de
2004 e os conselhos dos direitos e tutelar, instituies promotoras do
evento, esto em polvorosa com os preparativos.
A preocupao dos conselheiros comeou h dois anos. O menino
Andr, ento matriculado no ensino fundamental, comeou a perder a
viso. Em sua famlia esta tem sido uma preocupao de algumas geraes; alguns membros da famlia tm neuropatia ptica hereditria
de Leber.
Leber
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70
Outro aspecto relevante foi a riqueza das discusses. Todos ficaram satisfeitos com a oportunidade de divulgar o levantamento realizado e de
trazer o problema da evaso escolar para o debate durante o processo
da eleio. Infelizmente, percebeu-se que os candidatos no estavam
a par da situao vivida por parte significativa das crianas da cidade,
tampouco estavam sensibilizados da importncia de reverter a situao
e alterar os indicadores da educao. Por isso, os conselheiros avaliaram
que essa foi uma estratgia importante, visto que, durante a campanha,
o acesso aos candidatos mais fcil e eles costumam estar mais propensos a assumirem compromissos com a rea social.
Para assegurar que a promessa no ficaria somente no discurso, todos
os candidatos assinaram o compromisso Criana na Escola, elaborado
pelo conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, e que
seria publicado na edio semanal do Gazeta do Graja. Enfim, a primeira
etapa foi cumprida.
As solues
Em janeiro de 2005, nos primeiros dias do mandato da prefeita eleita,
Maria Luiza, realizou-se, por solicitao do conselho municipal, uma reunio com o novo secretrio de educao, prof. Joo Silvrio. O objetivo
era discutir o plano de ao para combater a evaso escolar, agora tema
prioritrio a ser enfrentado pelo municpio. Nessa reunio definiu-se um
71
73
Para pensar
Reflita sobre a atuao do conselho dos direitos da criana e do adolescente
do qual voc participa, luz da definio do Conanda.
Que aes j foram implementadas no que se refere elaborao das
diretrizes para o atendimento de crianas e adolescentes; ao acompanhamento,
controle e avaliao das atividades realizadas?
Que dificuldades o conselho enfrenta no cumprimento das suas funes?
74
Para pensar
Na sua localidade o conselho dos direitos opera segundo os princpios de
participao, paridade e controle?
controle Que tipo de dificuldade tem enfrentado
para atuar segundo esses princpios?
75
O papel dos conselhos dos direitos vem sendo ampliado para alm
daquele estabelecido pelo ECA. As leis de criao e seus regimentos
internos terminaram por delegar-lhes outras atribuies, que podem ser
assim resumidas:
registrar os programas governamentais e no governamentais da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento aos direitos da criana;
acompanhar e avaliar as aes governamentais e no governamentais destinadas ao atendimento dos direitos da criana e do adolescente,
cobrando mudanas que deixaram de ser executadas;
Alm das atribuies descritas, outro papel foi atribudo aos conselhos
dos direitos, em funo da sua prtica cotidiana: o de coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e apoiar o funcionamento
dos conselhos. Embora se constitua um importante papel, tem sido usualmente mal interpretado, uma vez que sugere a subordinao do conselho tutelar ao conselho dos direitos. Muito esforo tem sido feito para
assegurar que os conselhos dos direitos e tutelares sejam rgos distintos
e autnomos entre si e em relao a outros rgos do Estado brasileiro,
sejam eles do Legislativo, do Executivo ou do Judicirio.
Para cumprir o seu papel na formulao das polticas de promoo e
defesa dos direitos da criana e do adolescente, os conselhos dos direitos
tiveram e ainda tm que definir a sua especificidade em relao s competncias do Poder Legislativo e, particularmente, do Executivo.
Em relao ao carter normativo do Poder Executivo, a definio das
competncias so supostamente concorrentes e as decises dos conselhos
deliberativos devem ser acatadas pelas autoridades mximas do Executivo. Contudo, a questo acerca da existncia ou no de uma hierarquia
superior das deliberaes dos conselhos dos direitos sobre os atos normativos do chefe do Executivo tema algumas vezes debatido, particularmente mediante um conflito constituinte. O que parece certo, firmado
na jurisprudncia
jurisprudncia, que a deciso dos conselhos dos direitos da criana
e do adolescente possui natureza vinculativa, ou seja, a sua deciso em
relao aos direitos de crianas e adolescentes deve ser adotada por todos
os outros segmentos (governo, outros conselhos e sociedade civil).
77
78
Para pensar
Na poca da sua criao, como foi estruturado o conselho em que voc
atua? Atualmente permanece a mesma estrutura ou ele tem uma nova
forma de organizao?
Quais os avanos e as limitaes que apresenta, hoje, para a atuao dos
conselheiros e o atendimento das necessidades do municpio?
79
organizao da pauta;
qurum mnimo para deliberaes;
qurum qualificado alterao do regimento interno, utilizao dos
Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente;
Para pensar
Como a composio do CMDCA em sua localidade? H paridade entre
os representantes dos setores pblicos e dos rgos no governamentais?
Como os representantes desses dois setores atuam e interagem na defesa
dos direitos das crianas e dos adolescentes?
80
O trabalho dos conselheiros costuma se estruturar em comisses temticas paritrias (CONANDA, 2007). As divises temticas das comisses
se baseiam nas atribuies do conselho, previstas na lei municipal de sua
criao, e no seu regimento interno. Esses documentos informam quantas comisses o conselho possui, em quantas um conselheiro pode atuar,
o nmero de membros de cada comisso e o mandato dos conselheiros
nas comisses.
Em geral, as reunies das comisses acontecem com uma periodicidade
quinzenal ou semanal. No caso do Conanda, elas so mensais. Caso os
conselheiros sintam necessidade, podem convidar pessoas ou entidades
especficas para as reunies das comisses, com o objetivo de esclarecer
e facilitar a discusso sobre determinados assuntos.
As comisses podem ser permanentes ou provisrias, dependendo da
demanda do conselho. As comisses intersetoriais podem tambm ser
criadas dentre os diversos conselhos que englobam as reas da poltica
social para crianas e adolescentes, com o objetivo de elaborar, acompanhar e avaliar as polticas. As comisses permanentes tm o seu funcionamento continuado sobre temticas especficas, que necessitam de ateno
constante. Podemos citar, como exemplo, as seguintes comisses:
Comisso de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos responsvel pelo processo de criao dos conselhos tutelares.
Comisso de Comunicao e Divulgao responsvel pela divulgao dos trabalhos dos conselhos dos direitos e tutelares.
importante ressaltar que muitos municpios, especialmente os de pequeno
porte, podem ter dificuldades para criar diversas comisses; nesses casos a
lacuna suprida, na prtica, pelo empenho e esforo dos conselheiros.
81
Para pensar
O seu conselho se organiza em comisses?
Nos conselhos que possuem comisses, como voc avalia o trabalho delas?
Quando elas funcionam bem, a que voc atribui essa atuao? E nas que
funcionam mal, o que explica esse fato?
Para pensar
importante definir o perfil da pessoa que se quer como secretrioexecutivo. Em alguns conselhos, o secretrio-executivo possui papis
meramente administrativos; em outros, tambm lhe so delegadas funes
de representao poltica do conselho. Recentemente, observa-se uma
tendncia de se qualificar politicamente a funo de secretrio- executivo
com a incorporao de ex-conselheiros para assumir esse papel.
Como voc avalia essas duas possibilidades de ao do secretrio-executivo?
Que conseqncias elas podem trazer para o cotidiano dos conselhos?
82
no Brasil, a disponibilidade de apoio da equipe tcnica aos CMDCA relatada por 54% dos conselhos? Dentre esses profissionais, 91% so cedidos pelo
Poder Pblico;
12% dos conselhos que dispem de apoio tcnico contam tambm com
voluntrios?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.
Em municpios muito pequenos, a equipe tcnica que apia os conselhos costuma ser compartilhada com outros rgos do Poder Pblico.
Nas capitais, municpios mdios, grandes e de regies metropolitanas, os
estados e a esfera federal podem estabelecer uma equipe tcnica especfica para os conselhos. Mais importante do que definir se a equipe tcnica prpria do conselho ou compartilhada com outras instituies,
garantir aos conselheiros(as), sempre que necessrio, o apoio da equipe
para avaliar situaes de maior complexidade.
Para pensar
Quais as maiores dificuldades que voc enfrenta no cotidiano do seu
trabalho como conselheiro?
Procure identificar os diferentes atores/dimenses envolvidos em suas
dificuldades.
83
Faltas continuadas (e sem justificativas) do (a) conselheiro(a) tais ausncias devem ser alvo de sanes previstas no regimento interno.
Ausncia de contador pblico o prefeito deve, obrigatoriamente, nomear
Um ltimo aspecto sobre a estrutura a ser lembrado refere-se s condies do espao fsico utilizado pelos conselhos dos direitos, como salas,
equipamentos, mobilirio, telefone e acesso a diversos meios de comunicao (telefone, fax, internet, correios e outros).
84
mesmo sem um local exclusivo, 83% dos CMDCA do pas dispem de espao
para atuar? A regio mais bem servida a Nordeste, seguida da Sudeste. Na
regio Norte, 25% dos conselhos no dispem de espao prprio para suas
atividades, configurando a maior parcela entre as regies;
os espaos reservados aos CMDCA do pas so considerados como de boa
localizao (88%), bom tamanho para o funcionamento do conselho (58%),
boa conservao (75%), e apenas 48% com boa privacidade para o trabalho?
Portanto, a falta de privacidade e o tamanho inadequado so problemas que
atingem o maior nmero de conselhos;
85
A efetividade da construo de um plano depende, tambm, da competncia tcnica de quem coordena o trabalho, da escolha dos mtodos e
tcnicas participativas e da garantia do dilogo na tomada de decises.
Para que as decises sejam coletivas, preciso que todos os participantes
criem um conhecimento comum sobre o problema e as possveis solues, integrando, inclusive, o saber de especialistas.
No caso de haver conflitos de interesses, necessria uma soluo participativa e no uma negao das dificuldades. Para garantir a participao, preciso que todos os envolvidos se tornem participantes-ativos
(obviamente, cada um colaborando com sua parte especfica na construo do todo).
86
Para pensar
Voc j realizou um plano de ao participativo?
87
Para pensar
O seu conselho tem um plano de ao? Quais as dificuldades encontradas
para a sua elaborao?
88
Operao
Abril/07
Dezembro/08
Junho a
Dezembro/07
Junho/07
Dezembro/07
Julho/07 a
Outubro/07
Julho/07 a
Maio/08
Abril/07 a
Dezembro/07
Abril/07 a
Dezembro/07
Abril/07 a
Dezembro/07
Permanente
Responsvel1
Prazo
1
Optamos por omitir, neste quadro, os nomes dos responsveis por cada operao. Como um modelo de planejamento, no entanto, fundamental que para cada operao haja um agente
responsvel.
89
Operao
Monitoramento do Plano de
Convivncia Familiar
Abril/07 a
Agosto/07
Abril/07 a
Agosto/07
Maio/07 a
Novembro/07
Permanente
Permanente
Junho/07 a
Dezembro/08
Maio/08
Abril a
Maio/07
Maio/07 a
Dezembro/08
Julho/07
Julho/07 a
Dezembro/07
Maio/07 a
Outubro/07
Dezembro/07
Responsvel1
Prazo
momento estratgico quando se prev o como fazer ou como implementar as solues encontradas. Normalmente inclui anlises de viabilidade
em trs nveis: poltica, econmica e institucional-organizativa;
91
O que fazer?
Como fazer?
A quem dirigir a ao?
Quando fazer e at quando?
Quem responsvel por cada uma das aes?
Alm de ter respostas para essas perguntas, todo plano precisa de um
cronograma de execuo, o que permite ao seu coordenador ou gestor trabalhar com metas plausveis e esperar determinados resultados.
A seguir, apresentamos uma listagem de tpicos para um plano de ao.
As diferenas entre o conceito
de diagnstico situacional e
o de anlise situacional sero
analisadas mais adiante.
Recursos oramentrios
92
Contatos e parcerias
O ponto inicial de qualquer plano definir a vontade poltica de enfrentar os problemas que so objetos da ao. Em seguida, deve-se reunir os
atores mais importantes para a viabilizao das aes, definindo objetivos comuns e acordos necessrios para levar frente o plano.
Mesmo que o processo seja liderado pelo setor dos direitos humanos ou
da assistncia social, um plano de ao para tratar do tema proteo dos
direitos da criana e do adolescente precisa de acordos locais, relativos
aos diversos programas de uma prefeitura, uma vez que os problemas so
intersetoriais. Tambm devem participar dos acordos juzes da infncia
e da adolescncia, instituies acadmicas, representantes dos servios
de educao e sade, familiares, representantes do empresariado e de
outros conselhos e associaes.
93
94
prioridades enquanto considerarmos todos os problemas prioritrios, dificilmente chegaremos a resultados claros sobre as aes que
preconizamos. Para estabelecer prioridades, vrios elementos devem ser
levados em conta: a magnitude do problema, as condies objetivas de
atuao e as pessoas ou grupos dispostos a interagir. Definir prioridades
significa, em grande parte, definir a prpria poltica de atendimento aos
direitos da criana e do adolescente;
metas so resultados parciais a serem alcanados pela implementao do plano. Geralmente os tericos do planejamento dizem que elas
devem ser quantificadas. No entanto, entendemos que h vrias aes
qualitativas que podem ser previstas como parte do plano de ao;
indicadores um plano deve conter indicadores quantitativos e qualitativos que permitam avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das
aes a que se prope.
Alm da garantia de continuidade, os planos devem ser flexveis e adaptveis realidade encontrada no momento da sua implementao. Foi
graas a essa caracterstica que o planejamento estratgico do Conselho Municipal de Santana do Graja, por exemplo, pde incorporar
uma operao anteriormente no planejada: estabelecer diretrizes para
solucionar o problema da evaso escolar no municpio. Por falta de
conhecimento, muitos conselheiros acharam que esta seria uma tarefa
apenas do Conselho Municipal de Educao. A experincia, no caso do
Andr, levou o Conselho Municipal dos Direitos a compreender que
os(as) conselheiros(as) poderiam estabelecer diretrizes para a poltica de
atendimento dos direitos da criana e do adolescente em todas as reas
sociais, inclusive na da educao.
O CMDCA de Santana do Graja percebeu que a melhor soluo para
o caso de Andr seria procurar os membros do Conselho Municipal de
Educao para realizar uma ao conjunta, uma vez que, seguramente,
95
Para pensar
Alguns autores (BOBBIO, 1994; NOGUEIRA, 2004) apontam que, nos direitos
sociais, verificado o maior grau de defasagem entre a norma jurdica
e a sua efetiva aplicao.
Diante desse fato, fundamental reduzir a distncia entre o direito
declarado e o acesso a ele,
ele por meio de polticas sociais. Reflita sobre
essa afirmao.
96
97
98
59%
28%
23%
18%
18%
18%
17%
15%
14%
12%
10%
Outras
Obter maior disposio do poder pblico para
apoiar o CMDCA
5%
4%
3%
3%
2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Em relao prtica dos conselhos dos direitos, dois aspectos so preocupantes: a) a reproduo da prtica estatal de considerar poltica
como sinnimo de programa. Apoiar a criao de programas e projetos no sinnimo de definir polticas necessrias a cada localidade.
Os programas e projetos so partes da poltica, porm, um conjunto de
99
programas no necessariamente contempla uma poltica integral de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente; b)
a priorizao da proteo especial frente poltica integral de promoo
e defesa dos direitos da criana e do adolescente. A proteo especial
de crianas e adolescentes no deve se constituir uma poltica especfica,
mas sim, um foco das vrias polticas sociais.
Alguns autores apontam para fases distintas no processo de formulao
de polticas sociais pblicas:
101
Uma anlise de situao pode ser desenvolvida em vrias etapas na trajetria de um conselho municipal. Alguns, por exemplo, realizam uma
ampla anlise de situao da infncia e adolescncia no municpio, no
momento inicial de sua constituio. Tal anlise subsidia o processo de
elaborao das normas gerais da poltica de atendimento aos direitos da
criana e do adolescente. Esses conselhos seguem as suas atividades realizando diagnsticos especficos e propondo a reformulao de normas
e diretrizes para solucionar problemas e demandas. Outros iniciam os
seus diagnsticos focando nas violaes de direitos mais graves, em seu
municpio. Com esses dados, ampliam o escopo de ao na perspectiva
de construir uma poltica integral de atendimento aos direitos de todas
as crianas e de todos os adolescentes.
Seja qual for a estratgia adotada para a realizao da anlise de situao,
importante lembrar que a misso dos conselhos dos direitos a formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana
e do adolescente. Infelizmente, como demonstra a Pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), muitos conselhos (privilegiando a estratgia de direcionar as atividades para as violaes mais graves) tendem a
focar suas aes nas chamadas polticas de proteo especial, deixando
de cumprir o seu papel de universalizadores de uma poltica integral de
atendimento aos direitos de crianas e adolescentes do seu municpio.
Para pensar
Na anlise de situao, qual o foco priorizado pelo seu conselho?
Ele est mais voltado para as polticas de proteo especial ou tem um
foco mais universal?
102
envolver grupos da comunidade local, as prprias crianas e adolescentes e o Poder Pblico local que atua com essa faixa etria. Todos os
setores devem participar, podendo ser coordenados por um grupo de
trabalho com representantes das comisses do conselho municipal dos
direitos e de outros, ou, ainda, das vrias polticas setoriais do Governo
Municipal;
compreender o movimento da sociedade, isto , a cultura de proteo criana, as tradies e as relaes sociais e econmicas.
A anlise estratgica e participativa produto de um conhecimento
dinmico e contnuo, construdo por aproximaes sucessivas de diversos
atores e instituies. Ela comea com dados fornecidos pela Prefeitura e
se completa nas discusses com a populao, que compara as informaes
estatsticas com a sua vivncia cotidiana. Portanto, preciso buscar os
dados da Prefeitura e da comunidade sobre a realidade local os equipamentos, as instituies e outras facilidades disponveis, bem como as
necessidades e as prioridades da localidade. Os dados obtidos devem ser
articulados ao testemunho da populao, com o respaldo das informaes
estatsticas j existentes ou possveis de serem coletadas. Dessa forma,
capacita-se a comunidade a participar ativamente na leitura do seu cotidiano, na definio de polticas e no exerccio do controle social.
104
Aps a exposio do Mapa do Municpio com os principais problemas destacados (que j se constitui um instrumento visual globalizante do microterritrio e dos servios locais), os participantes
devem fazer uma discusso sobre os servios reportados: qual o seu
105
A anlise de situao um instrumento avaliativo (como apresentaremos adiante com maior destaque) e que subsidia o processo de formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana
e do adolescente. Logo, sua estrutura deve ser baseada na verificao
do cumprimento dos direitos dessa populao constantes nas leis e nas
polticas apropriadas.
O diagnstico situacional deve ser uma atividade continuada, ao longo
da prpria atuao do conselho dos direitos, e precisa ocorrer de forma
simultnea ao desenvolvimento de outras aes, como aconteceu com
o CMDCA de Santana do Graja. Com base na demanda levantada pelo
Conselho Tutelar de Santana do Graja, o CMDCA, em conjunto com
o Conselho Municipal de Educao, decidiu que seria fundamental realizar o mapeamento e a caracterizao dos casos de evaso escolar em
todo o municpio. Esses conselhos firmaram uma resoluo conjunta,
demandando da Prefeitura a realizao de um diagnstico. A Prefeitura
acatou a resoluo, solicitando Secretaria Municipal de Educao que
articulasse a realizao do mapeamento geral dos casos de evaso escolar. O representante da Secretaria Municipal de Educao no CMDCA j
havia discutido o assunto com a titular da sua Pasta e ambos acordaram
106
Para pensar
Revisite o caso de Andr e reflita sobre o processo de diagnstico crtico
da realidade efetuado naquela ocasio. Faa uma sntese dos pontos que
contriburam para o xito do caso.
107
108
A articulao de aes
governamentais e no
governamentais, em rede,
tratada no Captulo 4
Comunicao e mobilizao
dos conselhos com instituies
parceiras, redes de servios e
sociedade civil.
110
importante destacar que por descentralizao entende-se a transferncia do poder decisrio sobre determinada questo. Note que uma
perspectiva distinta da desconcentrao, cuja caracterstica central
a transferncia de responsabilidades e/ou tarefas, mantendo o poder de
deciso centralizado.
Algumas iniciativas da sociedade
civil e de organismos internacionais
contribuem para o fortalecimento
da capacidade dos municpios para
assumir suas responsabilidades na
ateno aos direitos de crianas
e adolescentes e aperfeioar as
polticas pblicas municipais.
Dentre essas iniciativas, destacamos
o Programa Prefeito Amigo da
Criana da Fundao Abrinq,
e o Selo Municpio Aprovado
do Unicef.
112
Para a efetiva descentralizao intergovernamental da Unio para Estados e Municpios, alm de instituir modelos descentralizados no ordenamento jurdico, deve-se estabelecer condies para o seu funcionamento,
tais como ampliar a capacidade tcnica e administrativa dos municpios,
para que possam assumir as funes previstas nos sistemas de polticas sociais. Isto requer mais investimentos financeiros em mbito local
e maiores incentivos da Unio e dos Estados. A esse respeito Abrucio;
Couto (1996) afirmam:
Os municpios enfrentam hoje um duplo desafio: precisam assumir polticas antes a cargo da Unio ou, secundariamente, dos
estados, tanto para assegurar condies mnimas de bem-estar
social s suas populaes como para promover o desenvolvimento econmico com base em aes de mbito local (p. 40).
Outra caracterstica predominante no modelo de polticas sociais psConstituio de 1988 diz respeito participao social em todas as etapas da execuo das polticas, desde a sua formulao at a avaliao
dos resultados. Os conselhos de polticas setoriais e de defesa dos direitos
adquirem importncia especial para assegurar o controle social sobre as
polticas sociais pblicas. O controle social uma conquista da sociedade
civil, uma expresso da democracia e da cidadania (POLIS, 2006).
Para pensar
Como vem ocorrendo o processo de descentralizao e participao no seu
municpio? Destaque as particularidades desse processo no que se refere
ateno a crianas e adolescentes.
Que aes devem ser priorizadas em uma poltica de ateno infncia
e adolescncia para assegurar um padro de dignidade a toda a populao
dessa faixa etria?
113
114
115
O problema
A educao no Brasil ainda marcada por profundas desigualdades entre
as regies e entre as reas rurais e as zonas urbanas de concentrao da
pobreza.
Vrios anos de deteriorao do ensino pblico levaram a grandes disparidades,
do ponto de vista qualitativo, entre os setores pblicos e privados da educao
nacional.
Tendo em vista que o insucesso escolar considerado uma das principais causas da ineficincia do sistema pblico, e que ele expresso pelos elevados
ndices de distoro idade-srie, conseqncia da repetncia e do abandono, a
atual poltica educacional est empenhada em apoiar estratgias de correo
do fluxo escolar.
Dados do Censo Escolar de 1998 mostram alguma melhoria, mas os ndices
continuam insatisfatrios: cerca de 46,7% dos alunos do ensino fundamental
apresentam distoro idade-srie, embora a taxa de reprovao tenha cado
para 11,4% e a taxa de abandono para 11,1%.
Na educao infantil, apenas 33% da populao de crianas de 4 a 6 anos
recebem atendimento na pr-escola, e 5% das crianas entre 0 e 3 anos tm
acesso a creches. Estudos j realizados em vrios pases tm demonstrado que
as crianas que recebem o atendimento adequado na educao infantil apresentam melhores resultados no ensino fundamental, o que ilustra a gravidade
dos dados apresentados.
Constata-se a existncia de vrias experincias exitosas que introduziram
novos padres de gesto educacional, associaram a valorizao do professor
e a democratizao das escolas com a participao da comunidade, em forma
116
Diretriz 2 Implantar a universalizao do ensino pblico desde a Educao Infantil at o Ensino Mdio, assegurando a Educao Bsica para jovens e
adultos
Estratgias
2.1 Assegurar um programa nacional de subsdios financeiros para
as famlias de crianas e adolescentes que se encontram em situao
de vulnerabilidade, estendendo o mesmo benefcio ao Ensino Mdio;
117
2.2 Redefinir os percentuais dos Fundos da Educao para garantir a universalizao da Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, Ensino
Profissionalizante e Educao de Jovens e Adultos, observando o que determina
a LDB para cada esfera de governo;
2.3 Ampliar gradativamente a oferta de creche e pr-escola, de forma a atingir
a universalizao da Educao Infantil;
2.4 Assegurar um aumento progressivo dos investimentos em educao, atingindo 10% do PIB, at 2009.
Fonte: Conanda (2000).
Para que cada uma das prioridades seja atingida, de fato, fundamental um somatrio de aes envolvendo setores como os de nutrio,
assistncia social, esporte, lazer, cultura, bem como aes de proteo
especial e outras. Desta maneira, vai-se progressivamente introduzindo
novas aes e medidas, integrando servios que tradicionalmente atuam
de forma setorizada e isolada. O plano de ao tem, portanto, a misso
de introduzir um novo olhar sobre a criana e o adolescente, alterar a
conduo de polticas que tm se mostrado pouco efetivas para a sua
proteo e, acima de tudo, gerar transparncia da ao pblica, propondo acompanhamento, avaliao e controle da sua execuo.
Para pensar
Que benefcios podem ser oferecidos a crianas e adolescentes por meio
da execuo de um plano de ao intersetorial?
A integrao de servios para o atendimento a essa faixa etria j acontece
em seu municpio? Que servios essenciais ainda precisam ser mobilizados?
O que deve ser feito para conseguir novas adeses?
118
119
O Plano Nacional de
Convivncia Familiar e
Comunitria (PNCFC) est
disponvel para consulta no site
do Conanda. Foi elaborado a
partir de texto produzido pela
Comisso Intersetorial para
Promoo, Defesa e Garantia
do Direito de Crianas e
Adolescentes Convivncia
Familiar e Comunitria, (criada
pelo Decreto Presidencial de 19
de outubro de 2004) e recebeu
contribuies advindas da
consulta pblica. Esteve sob a
responsabilidade do Conselho
Nacional de Assistncia Social
(CNAS) e do Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do
Adolescente (Conanda).
Apresentamos, a seguir, um pouco da evoluo das famlias na sociedade brasileira, para ajudar voc, conselheiro, a ter sempre em mente a
importncia de se propor polticas pblicas que protejam os direitos da
criana e do seu sistema familiar de convivncia. Tambm o fazemos para
lembrar que as vises que se tem sobre as famlias podem influenciar a
atuao dos servios a elas destinados (com abordagens mais inclusivas ou seletivas), bem como o tipo de suporte oferecido. Podem, ainda,
impedir o reconhecimento de potencialidades, especialmente quando as
famlias so vistas como desorganizadas e incapazes de gerir seu futuro
(DESLANDES et al., 2004).
120
necessrio olhar a famlia em seu movimento de organizao e reorganizao, evitando a naturalizao de um nico modelo e o estigma
em relao s formas e arranjos diferenciados. preciso considerar as
respostas prprias que os diferentes grupos familiares, dentro da sua cultura, conseguem dar as suas demandas e projetos (CARVALHO, 2002).
O reconhecimento das novas formas de organizao familiar, ocorrido
nas ltimas dcadas, parece j ter sido incorporado ao cotidiano dos
servios de proteo social. Contudo, a sociedade ainda espera encontrar os mesmos papis sociais outrora definidos (pai provedor e me
abnegadamente dedicada, por exemplo). reconhecido que as formas
de estruturao da famlia se diversificaram, mas no se admite que os
papis tenham se modificado entre seus membros, no que diz respeito
proviso de afeto, subsistncia e proteo. Segundo Mioto (2006):
Essa indicao nos leva a supor que o consenso existente sobre
as transformaes da famlia tem se concentrado apenas nos aspectos referentes sua estrutura e composio. O mesmo parece no acontecer quando se trata das funes familiares. Apesar
das mudanas na estrutura, a expectativa social relacionada s
suas tarefas e obrigaes continua preservada. Ou seja, esperase um mesmo padro de funcionalidade, independente do lugar
em que esto localizadas na linha de estratificao social, calcado em postulaes culturais tradicionais referentes aos papis
paterno e, principalmente, materno (p. 53).
Nos anos 1990, toma lugar um discurso sobre a importncia dos laos
familiares e da revalorizao da famlia, enfocando seus papis protetivos e de espao privilegiado de desenvolvimento de relaes interpessoais (SEGALEN, 1999). O que se discute a partir dessa dcada que
se faz necessrio reconhecer as potencialidades protetivas, educativas
e socializadoras da famlia. Um dos exemplos mais tangveis a prtica
histrica de ajuda mtua entre as famlias pobres. Essas famlias constituem redes de suporte essenciais para o enfrentamento das agruras da
pobreza, do desemprego, da doena e do desamparo (MELLO, 2002).
No campo das polticas sociais, a famlia no pode ser mais vista como
alvo passivo, mas como beneficiria/usuria, parceira e miniprestadora de servios de proteo e incluso (CARVALHO, 2002). Contudo,
esse imenso potencial se faz em estreita aliana com a efetiva atuao
122
das polticas sociais pblicas. Em outras palavras, no se trata de delegar famlia tal papel, ignorando a responsabilidade de ao do Estado.
A atuao familiar s se dar, em sua amplitude, se potencializada pela
ao pblica.
Para pensar
Como tem sido a atuao do conselho em que voc trabalha no que diz
respeito ao atendimento s famlias e considerao do seu potencial?
Torna-se fundamental reconhecer que o potencial protetor e relacional aportado pela famlia, em particular daquela em situao de
pobreza e excluso, s passvel de otimizao se ela prpria recebe
atenes bsicas (CARVALHO, 2002, p. 19). Algumas estratgias
so importantes para que as famlias se sintam fortalecidas em seu
papel protetivo, tais como servios de ateno s famlias, com
nfase em uma escuta de acolhimento; expanso e qualificao de
uma rede de servios de apoio psicossocial, cultural e jurdico, bem
como a sua incluso em programas de complementao de renda e
de gerao de trabalho.
O que observamos, entretanto, que as polticas sociais, os servios
e as propostas de ateno s famlias continuam atuando, majoritariamente, em situaes-limite (de violncia intrafamiliar, trabalho
infantil, explorao sexual etc.) e no no cotidiano das necessidades
e potencialidades da criana e da sua famlia (MIOTO, 2006). Famlias
em situao de vulnerabilidade social inspiram proteo e cuidados
para que possam ser cuidadoras. Seus arranjos, estratgias e formas
de organizao demandam um olhar ampliado, buscando enxergar
seu dinamismo onde outrora se via desestruturao. Igualmente,
importante reconhecer que o papel protetivo da famlia no
inato, mas que suas condies de realizao so dadas socialmente,
cabendo s polticas pblicas se voltarem para to importante questo
(DESLANDES et al., 2004).
123
O conceito de diversidade nasce no contexto histrico da expanso europia, entre os sculos XVIII e XIX, e foi utilizado para explicar as diferenas culturais verificadas nas civilizaes dos continentes descobertos
pelos europeus. Serviu de subsdio para justificar a dominao europia,
ajudando a desenvolver ao longo dos sculos uma idia de superioridade
e hierarquia de uma cultura sobre outras.
Em 2001, a Conferncia Geral da
Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco) aprovou, por unanimidade,
a Declarao Universal sobre a
Diversidade Cultural, que enfatiza
o reconhecimento das diferenas
como necessrio realizao dos
direitos humanos e s liberdades
fundamentais, para a paz e a
segurana. A Declarao, ratificada
pelo Brasil em 2006, define a
diversidade cultural como patrimnio
comum da humanidade. Ela pode ser
encontrada no site da Unesco.
Durante o sculo XX, o conceito de diversidade ganhou extenso e acompanhou os novos estudos antropolgicos sobre como as civilizaes e as
naes se relacionavam entre si. Ou seja, como pases, povos e etnias
construam a sua prpria imagem e, ao mesmo tempo, a do outro. No
seu sentido mais simples, o conceito de diversidade cultural tinha como
referncia a multiplicidade de culturas ou de identidades culturais. As
definies mais atuais de diversidade apresentam um leque bem mais
variado, no apenas relacionado cultura. Podemos hoje falar de uma
diversidade existente em um mesmo pas que, dentro de sua mesma
cultura, pode abrigar diferentes grupos e segmentos que se afirmam
por uma identidade prpria. Por exemplo, podemos falar da diversi
diversi-dade dos grupos raciais, de gnero ou tnicos ou, ainda, das especificidades
dos grupos segmentados por idade (crianas, idosos), orientao sexual ou
habilidades fsicas. O conceito pode ser ainda mais amplo, se definido em
termos de localizao geogrfica ou histrias pessoais.
Para que se efetive o potencial da diversidade, preciso dar valor dife
dife-rena. Contudo, diversidade no significa apenas perceber diferenas,
rena
mas conhecer o seu significado e valor histrico para cada sociedade
ou grupo. Trata-se de um valor que nos ensina a olhar para a nossa
124
Figura 7 Diversidades
a desigualdade econmica e social que, por muitos sculos, foi justificada pelas diferenas entre sexos, raas, povos, idades e pessoas com
deficincias, dentre outras especificidades humanas. Em nosso modelo
de desenvolvimento social e econmico, pessoas com essas diferenas
eram e continuam a ser menos valorizadas. A desigualdade acabou por
colaborar para a desvalorizao da diversidade humana, anulando seus
aspectos positivos e criando as condies para a discriminao e a separao social.
Eqidade configura um princpio de
justia redistributiva proporcional,
pautado mais pelas necessidades
de pessoas e coletivos e por um
senso reparador de dvidas do que
pela sua igualdade formal diante da
lei. Representa o aprofundamento
do princpio de igualdade formal
de todos diante da lei. Implica que
pessoas e coletivos que se encontram
em circunstncias especiais ou que
so diferentes sejam tratados de
forma especial ou diferente.
Alguns autores afirmam que para reduzir os efeitos negativos da desigualdade preciso promover a eqidade nas polticas pblicas (RAWLS, 2002).
Ou seja, mediante os princpios da justia, adaptar a norma universal a
um caso especfico, visando tornar a norma mais justa e o caso atendido
no seu direito devido. A eqidade no corrige o que justo na lei, mas
completa o que a justia no alcana (CARVALHO FILHO, 2003).
Dessa forma, aplicando o princpio da eqidade para reduzir as desigualdades, conseguiremos desenvolver polticas mais afirmativas e inclusivas que
assegurem os direitos universais totalidade de crianas e adolescentes.
Contudo, trata-se de um duplo esforo: ao mesmo tempo em que adotamos
o princpio da eqidade para reduzir desigualdades, devemos promover o
valor e o potencial da riqueza da diversidade entre sociedades e grupos.
Com esse olhar, compreendemos que crianas e adolescentes so muito
diferentes entre si, demandando competncia e criatividade dos profissionais na aplicao de medidas adequadas a cada situao especfica. Como
exemplos, podemos citar crianas e adolescentes nas seguintes situaes:
com deficincia auditiva ou visual, que precisam estar na escola; com uma
opo sexual que os tornam discriminados em sala de aula; discriminados por serem negros ou por pertencerem a grupos indgenas; portadores
do HIV; vivendo em abrigos; que moram em reas rurais, em comunidades quilombolas ou ribeirinhas. Toda essa diversidade no pode ser alvo
de discriminao, excluso ou negligncia; crianas e adolescentes no
podem crescer achando que ser negro, homossexual, deficiente visual ou
que morar em reas distantes e pobres seja um defeito.
O conselho dos direitos precisa formular polticas e atuar para garantir
a defesa e a integridade moral, fsica e psicolgica da criana vtima de
preconceito e segregao.
126
Para pensar
Como o conselho em que voc atua tem trabalhado com a diversidade?
Reflita sobre situaes j vivenciadas, no conselho, em que o tema da
diversidade foi (ou deveria ter sido) abordado.
Para pensar
Como ocorre o atendimento aos grupos historicamente discriminados no
conselho em que voc atua?
Reflita sobre os dados apresentados pela pesquisa Bons Conselhos
(CEATS; FIA, 2007), utilizando-os como subsdios para analisar as prticas
desenvolvidas em seu conselho.
128
O Poder Pblico tem pouca tradio de monitorar e avaliar suas polticas, o que torna as demandas dos conselhos um instrumental til
na mudana da prpria prtica do aparelho de Estado. Quase sempre
o monitoramento do plano e a sua avaliao tm se constitudo uma
atividade secundria ao desenvolvimento da ao, sendo deixada para
o final das atividades e, na maioria das vezes, realizada s pressas e sem
metodologia adequada. As avaliaes, quando existentes, so realizadas numa modalidade assistemtica de avaliao interna,
interna baseada no
modelo contbil (que compara pontos positivos e negativos), basicamente centrada em resultados imediatos.
apenas 13% os tm? E que o restante (38%) encontra-se em fase de elaborao de procedimentos e ferramentas de monitoramento e avaliao?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos e
96% dos conselhos estaduais.
129
Figueiredo e Figueiredo (1986), em estudo do Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), chamam a ateno
para a falta de uma tradio avaliativa nas polticas sociais. Segundo os
autores: a pesquisa de avaliao ainda incipiente no Brasil. A avaliao
de polticas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 1980 e, mesmo assim,
de forma desigual entre os diferentes tipos de polticas sociais (p. 24).
Tambm as ONGs e os projetos sociais se ressentem da ausncia de avaliao mais permanente .
Outro problema a falta de divulgao das pesquisas avaliativas realizadas no pas; os poucos estudos publicados preocupam-se mais com a
divulgao de novas teorias e metodologias, apresentando uma discusso desvinculada da aplicao prtica (BARREIRA, 2000).
Uma avaliao pode combinar mtodos qualitativos e quantitativos,
envolvendo processos de medio e mensurao, bem como um processo de julgamento de mrito, valor e validade (BARREIRA, 2000).
Considerando o carter formativo dos conselhos dos direitos e em coerncia com a metodologia de anlise de situao,
situao apresentamos uma
modalidade de avaliao que nos parece mais apropriada para projetos
sociais. No que diz respeito procedncia dos avaliadores ou relao
entre avaliadores e avaliados, a avaliao participativa busca minimizar
a distncia entre o avaliador e os beneficirios (COHEN; FRANCO, 2004;
BARREIRA, 2000). Nessa modalidade, os participantes diretos (envolvidos na elaborao da Poltica de Atendimento) e indiretos (participantes
da execuo dos programas) participam do processo avaliativo.
130
A avaliao de produto foca-se nos objetivos do plano, buscando verificar se ele conseguiu produzir os resultados desejados. Normalmente,
compara-se aquilo que foi proposto e o que foi executado, a fim de
verificar se os objetivos foram alcanados ou no, segundo uma anlise geral do desempenho do plano. Cohen e Franco (2004) descrevem
produtos como resultados concretos das atividades desenvolvidas a
partir dos insumos disponveis. Segundo seu carter de materialidade,
podemos distinguir os bens produzidos (ou resultados materiais) e os
servios prestados. Esse tipo de avaliao realizada ao final de cada ano
de vigncia do plano e ao final da sua implementao total.
A avaliao de impacto um dos mais desafiantes aspectos da anlise
de um plano ou programa social. Alguns autores fazem a distino entre
efeito e impacto. Os efeitos so os resultados dos produtos do projeto. Embora j se faam notar durante o processo de implementao do
plano, so produzidos com maior intensidade ou em sua totalidade aps
o trmino do projeto. J os impacto
impactos so as conseqncias dos efeitos de
um projeto. Desse modo, representam o grau de alcance das metas estabelecidas pelo plano. A avaliao de impacto,
impacto portanto, pode ser considerada um balano geral para verificar se o plano ou programa atingiu suas
finalidades gerais ou para estudar os vrios nveis de efeitos do projeto
nas reas em que se props incidir (COHEN; FRANCO, 2004).
Em relao aos agentes que a realizam, a avaliao pode ser classificada
como interna (auto-avaliao) ou externa (por meio de consultores).
A auto-avaliao aquela em que as prprias pessoas implicadas na
execuo ou realizao do programa ou projeto so encarregadas das
atividades avaliativas (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 45). Dentre
suas vantagens, destacamos o conhecimento e a familiaridade de quem
planeja e executa a ao. Contudo, os defensores da avaliao externa
apresentam suas fragilidades: pelo fato de a avaliao interna ser realizada por pessoas da prpria instituio, corre-se o risco de se ter menos
objetividade no processo de anlise e os membros terem dificuldade de
distanciamento para mencionar problemas e possveis fracassos.
Acreditamos que a auto-avaliao e a avaliao externa no so mutuamente excludentes e que a auto-avaliao pedagogicamente fundamental para o processo continuado de planejamento. Quanto questo
da nfase somente nos aspectos positivos, todos os tipos de avaliao
132
podem incorrer no mesmo risco, uma vez que a publicizao de dificuldades e erros no muito estimulada na cultura competitiva moderna.
Vale ressaltar, ainda, que publicizar ou no os erros depende muito mais
de uma postura tica do que metodolgica. Tal postura deve favorecer
uma leitura dialtica, em que os entraves, dificuldades, problemas e
desafios sejam parte da anlise.
A avaliao externa permite um terceiro olhar sobre os problemas, as
estratgias, as dificuldades e a correo de rumos. Esse olhar tem tambm um papel fundamental para o processo de continuidade, de correo de rumos e de sustentabilidade. De uma avaliao externa de uma
Poltica de Atendimento aos Direitos devemos esperar pelo menos trs
respostas: a compreenso do que contribui para o xito dos programas,
projetos e servios; o que possibilita o seu alcance; e como os seus limites
podem ser questionados.
De uma maneira geral, uma boa avaliao de uma Poltica de Atendimento deve julgar sua utilidade
utilidade, sua viabilidade do ponto de vista
poltico, prtico e de relao custo-benefcio, sua dimenso tica e sua
preciso tcnica (PENNA FIRME, 2007; MINAYO, 2005).
Toda avaliao til, tica e tecnicamente adequada acompanha o desenrolar de uma proposta e subsidia a correo de rumos e a reorientao
de estratgias de ao. Seu sentido tico alia o valor tcnico e de responsabilidade social.
importante, ainda, a criao de mecanismos de avaliao que envolvam a populao por meio de questionrios, depoimentos e debates,
estimulando a publicizao e democratizao da informao. Para
isso, o conselho dos direitos deve realizar, sistematicamente, reunies
133
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138
3. Conselhos tutelares
Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls,
Ftima Gonalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Ftima Guimares,
Simone Gonalves de Assis, Levi Marques Pereira
O presente captulo est estruturado em duas partes distintas. Na primeira, apresentaremos o dia-a-dia de um conselho tutelar, seu papel,
seu potencial de atuao e limites. Discutiremos a natureza dos conselhos tutelares, suas principais atribuies, sua prtica de trabalho
cotidiana, incluindo os passos para o atendimento de casos de crianas
e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, acolhimento de caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes. Na segunda
parte, abordaremos os desafios mais expressivos atuao do conselho
tutelar, chamando a ateno para as diversidades dos casos atendidos.
Trataremos, tambm, de algumas especificidades que devem ser consideradas pelos conselheiros no atendimento a crianas e a adolescentes, a
saber, aquelas relacionadas a raa/etnia, gnero, deficincias, orientao
sexual, dentre outras. Tambm falaremos um pouco sobre a situao de
vulnerabilidade e de violncias que freqentemente acomete a populao atendida pelos conselhos tutelares.
Seguindo a metodologia de estudo de caso, apresentaremos, a seguir,
a atuao do conselho tutelar do municpio de Piraj para solucionar a
situao de duas crianas indgenas. Desde j assinalamos que os
nomes prprios apresentados no referido caso so fictcios. Esperamos,
assim, que este captulo possa contribuir para que a sua atuao como
conselheiro(a) seja sempre pautada por uma perspectiva que considere
as especificidades dos diversos grupos atendidos.
139
Conselhos tutelares
Conselhos tutelares
fato de terem organizao social e poltica diferenciada e pelas dificuldades de comunicao. Por outro lado, as notcias veiculadas na imprensa
local a respeito das situaes de risco enfrentadas pelas crianas na
reserva de Piraj, especialmente a desnutrio infantil, geram grande
comoo entre os agentes que atuam na rede de proteo criana no
municpio. H um sentimento compartilhado de que algo deve ser feito
para proteger as crianas indgenas. Nesse contexto, a medida de abrigamento das crianas foi considerada a mais apropriada pelo conselheiro,
que tomou a deciso sem maior hesitao.
A partir da retirada das crianas, o tio materno ficou desesperado. Resolveu procurar anderu, lder com grande trnsito entre as instituies
que atuam junto populao indgena, para que ele indicasse como
poderiam localizar e recuperar as crianas. Iniciaram uma saga pela
Fundao Nacional do ndio (Funai), Funasa, conselho tutelar, procurando chamar a ateno das autoridades para a inadequao da medida
tomada pelo conselheiro que abrigou as crianas. Segundo anderu,
passaram-se 15 dias at que as crianas fossem desabrigadas; quando
isto ocorreu, a me e o padrasto j haviam retornado da viagem.
143
Para pensar
No caso das crianas kaiowa, que direitos foram violados? Quais foram os
agentes violadores?
Qual a sua opinio sobre a conduta do agente e do conselheiro tutelar?
Qual foi o impacto das decises tomadas para as crianas e para a
poltica de proteo local?
144
Conselhos tutelares
Para pensar
Como voc avalia a postura dos integrantes da rede de proteo criana
de Piraj em relao s famlias indgenas?
Os conselheiros tutelares manifestam as dificuldades decorrentes do cenrio
multitnico do municpio. No seu dia-a-dia como conselheiro tutelar, voc
identifica alguma dificuldade advinda da diversidade entre os grupos que
voc atende? Como se preparar para situaes como essas?
146
Conselhos tutelares
147
Total de Municpios1
Total de conselhos
tutelares2
Nmero de conselhos
tutelares existentes sobre o
nmero de municpios3
Norte
449
395
88%
Nordeste
1793
1258
70%
Sudeste
1668
1676
100%
Sul
1188
1121
94%
Centro-Oeste
466
430
92%
Brasil
5564
4880
88%
O ECA, em seu art. 132, estabelece que em cada municpio dever haver
pelo menos um conselho tutelar, composto por cinco membros escolhidos pela comunidade local para mandato de trs anos, permitida uma
reconduo. O art. 134 estabelece que as regras de funcionamento do
conselho tutelar (local, dia e horrio), bem como a eventual remunerao dos conselheiros devem ser regulados por lei municipal. No que
se refere escolha dos membros, o processo ser estabelecido por lei
municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente e a fiscalizao do Ministrio
Pblico. Para ser conselheiro tutelar, a pessoa precisa ter reconhecida
idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no municpio em
que est instalado o conselho.
Conselhos tutelares
Desjurisdicionalizao
O art. 6 da Resoluo n. 75/2001 do Conanda diz que o conselho tutelar,
enquanto rgo pblico no-jurisdicional, desempenha funes administrativas
direcionadas ao cumprimento dos direitos da criana e do adolescente, sem
integrar o Poder Judicirio.
Este um dos princpios mais importante do ECA: a desjurisdicionalizao do
atendimento. O conselho tutelar, quando criado, retirou da Justia os casos
atendimento
que chamamos de sociais, ou seja, os casos que no exigem, a priori, uma
deciso judicial e que podem ser resolvidos no mbito das relaes comunitrias e administrativas.
No Captulo 4 Comunicao e
mobilizao dos conselhos com
instituies parceiras, redes de
servios e sociedade civil, ao
abordarmos a necessidade de um
trabalho integrado de proteo,
tratamos da importncia da
autonomia de cada ator/instituio
envolvido.
Autonomia
Dos preceitos para o funcionamento do rgo, a autonomia dos conselhos tutelares mais do que uma exigncia funcional: trata-se de uma condio poltica
para a plena participao da sociedade na defesa dos direitos da criana e do
adolescente. Entendemos que ao declarar a condio de autnomo do conselho
tutelar (BRASIL, 1990, art. 131), o legislador concede a este o status jurdico e
poltico de protagonista na proteo e defesa dos direitos humanos ameaados
ou violados.
O Conselho tutelar, enquanto rgo pblico autnomo, no desempenho de
suas atribuies legais, no se subordina aos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, ao Poder Judicirio ou ao Ministrio Pblico. o que diz art. 5
da Resoluo n. 75/2001 do Conanda, que tambm recomenda que ele esteja
(para fins meramente administrativo-burocrticos) vinculado estrutura geral
do Poder Executivo, a exemplo dos demais rgos do municpio (CONANDA,
2001).
preciso lembrar que, embora sendo um rgo autnomo, as aes dos conselhos tutelares so passiveis de fiscalizao pelos rgos responsveis por zelar
pelo cumprimento da lei, tais como o MP e a Justia da Infncia e Juventude.
Os conselhos tutelares so obrigados a prestar contas de suas aes e gastos,
como qualquer rgo que compe o aparelho de Estado.
O ECA no estabelece nenhum vnculo legal entre os conselhos tutelares e dos direitos em relao ao princpio da autonomia. Contudo, os
conselhos dos direitos podem propor diretrizes para a criao e o funcionamento dos conselhos tutelares. Alm disso, so os conselhos dos
direitos que coordenam o processo de escolha dos conselheiros tutelares
e que, muitas vezes, realizam cursos de capacitao para os mesmos. Os
conselhos municipais dos direitos devem tambm encaminhar aos conselhos tutelares a relao das entidades e programas de atendimentos
registrados pelos mesmos, para fins de fiscalizao. Por sua vez, os dados
do atendimento dos conselhos tutelares devem servir de subsdio para
o processo de formulao das polticas municipais de atendimento aos
direitos da criana e do adolescente.
150
Conselhos tutelares
Para pensar
Em seu municpio, a relao entre os conselhos tutelares e dos direitos tem
sido colaborativa?
Como voc avalia os papis desempenhados por ambos os conselhos?
Como j mencionamos e veremos em mais detalhe ao longo deste captulo, os conselhos tutelares devem atuar na proteo jurdico-social, no
somente na promoo e aplicao de medidas protetivas especiais do
ECA. Devem atuar, tambm, na formulao de propostas oramentrias
para a elaborao e fiscalizao de planos e programas de atendimentos
aos direitos da criana e do adolescente.
material permanente para escritrio: computador e impressora, telefone, fax, mesas e cadeiras;
nem todos os conselhos tutelares do pas contam com um espao fixo para
o seu trabalho? Ainda h 12% dos conselhos sem espao permanente para
atuar;
a localizao dos espaos de trabalho foi considerada boa, na avaliao de
80% dos conselhos e que 20% a consideram regular ou ruim?
a disponibilidade de horrio dos espaos dos conselhos tutelares tambm
a avaliao das condies de privacidade para execuo das atividades nos
atuais espaos dos conselhos pouco otimista: apenas 37% consideram que os
locais proporcionam boa privacidade, enquanto 28% os consideram regulares
e 34%, ruins?
15% dos conselhos no tm mobilirio bsico (mesa e cadeira) para o atendimento da populao e 24% deles no tm material de consumo, como papel,
envelopes e outros?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.
152
Conselhos tutelares
Para pensar
No caso do municpio de Piraj, voc acha que o conselho tutelar poderia
ter acionado algum profissional da equipe tcnica para acompanhar o caso
das crianas indgenas?
Qual teria sido a contribuio desses profissionais, discutindo o caso junto
com o conselho?
Com o objetivo de definir as aes dos conselheiros e organizar o funcionamento do conselho, necessria a criao de um instrumento normativo, o regimento interno.
interno As regras estabelecidas pelo regimento
devem ser flexveis e passveis de mudanas, em funo do contexto de
funcionamento do conselho. Alm desse instrumento, alguns conselhos
elaboram um manual de procedimentos de atendimento,
atendimento detalhando
as linhas gerais do regimento. Norteando e organizando as aes dos
conselheiros, esses documentos normativos devem conter regras prestabelecidas acerca de:
153
regulares, para discutirem os casos em atendimento, as aes do conselho e a diviso de responsabilidades. Recomenda-se que tais reunies
sejam semanais.
154
Conselhos tutelares
Ata de reunies com assinatura dos presentes e cincia dos ausenausentes O livro de atas da reunio facilita o acesso informao dos contes.
selheiros que no tenham participado de determinada reunio e representa um registro histrico do funcionamento do conselho.
155
Para pensar
No caso do municpio de Piraj, de que forma ocorreu a relao entre o
conselho tutelar e a famlia das crianas?
Na rotina de trabalho de seu conselho, como feita a escuta da opinio
da criana e do adolescente e a observao do contexto social e familiar?
156
Conselhos tutelares
Capacidade de escuta e de comunicao o conselheiro deve procurar ouvir e compreender as demandas, afastando os preconceitos, o
paternalismo e a rotulao dos atendimentos. Com isso, torna-se possvel um atendimento singular pessoa que recorre ao conselho, respeitando-se as especificidades e as diversidades de cada situao. Dentre
as condies necessrias para esse tipo de atendimento, sugerimos ao
conselheiro ouvir, com ateno, a situao apresentada, perguntar, com
objetividade, os detalhes necessrios para a compreenso do fato e utilizar uma linguagem clara para orientar as pessoas.
Capacidade de exercer a autonomia a autonomia do conselho tutelar imprescindvel na prtica do conselheiro. Ela , porm, constantemente ameaada ou violada nas relaes de poder estabelecidas com
diferentes instncias. Para o exerccio da autonomia, o conselheiro deve
ter conhecimento, segurana, tranquilidade, firmeza e bom senso no
exerccio da sua funo. Essas habilidades so importantes para que o
conselheiro no se deixe intimidar em situaes que podem acarretar
em crimes de prevaricao (omisso) ou usurpao (exagero) de poder.
Capacidade de articulao com o objetivo de agregar pessoas, grupos, movimentos, entidades e personalidades importantes em prol da
promoo dos direitos da criana e do adolescente.
Capacidade de elaborao de textos fundamental para um conselheiro comunicar-se por escrito com clareza, linguagem correta e objetividade na elaborao de seus relatrios, ofcios, requisies, dentre
outros registros. Sugerimos a realizao de um pequeno roteiro para
orientar e organizar o trabalho de escrever e evitar a insuficincia ou o
excesso de informaes (CONANDA, 2007).
Para pensar
Analise a sua prtica de conselheiro luz das capacidades recomendadas
para o exerccio dessa funo.
Quais os limites de ao presentes em seu cotidiano de trabalho no
colegiado?
158
Conselhos tutelares
Para pensar
Reflita sobre a importncia que tem o conselho tutelar e a rede de proteo
em situaes ainda pouco reconhecidas pela sociedade e pelos servios
pblicos em geral, como a das crianas indgenas.
Como incluir a preocupao com a especificidade da populao indgena
na rotina dos conselhos tutelares?
A competncia legal dos conselhos tutelares est diretamente relacionada aplicao das chamadas medidas de proteo criana e ao adolescente, sempre que os direitos reconhecidos em lei forem ameaados
ou violados por ao ou omisso da sociedade ou do Estado, por falta,
omisso ou abuso dos pais ou responsvel ou em razo de sua prpria
conduta (BRASIL, 1990, art. 98), inclusive nos casos de ato infracional
praticado por criana abaixo de 12 anos (BRASIL, 1990, art. 105).
As atribuies do conselho tutelar podem ser agrupadas em sete categorias, de acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL, 1990):
1. Atendimento a crianas e adolescentes cujos direitos estejam
ameaados ou violados e aplicao das medidas de proteo. Nesses
casos, as medidas previstas na lei so:
I- encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo
de responsabilidade;
II- orientao, apoio e acompanhamento temporrios;
III- matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental;
IV- incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio
famlia, criana e ao adolescente;
V- requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;
159
No art. 129 esto includas outras trs medidas (incisos VIII, IX e X), cuja
aplicao de competncia exclusiva dos juzes da infncia e juventude:
perda da guarda, destituio da tutela e suspenso ou destituio do
ptrio poder (ou poder familiar).
3. Representao em nome da criana ou adolescente ou da famlia, em
casos de violao dos direitos das mesmas por programas ou prograprogramaes de rdio e televiso que contrariem as normas estabelecidas
para a sua produo e apresentao.
160
Conselhos tutelares
4. Representao e encaminhamento ao Ministrio Pblico. Os conselhos tutelares tm o dever de representar ao Ministrio Pblico para efeito
das aes de perda ou suspenso do poder familiar e de encaminhar as
notcias de casos que constituam infrao administrativa ou penal contra
os direitos da criana ou do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
5. Representao e encaminhamento autoridade judiciria. Os conselhos tutelares tm o dever de representar as autoridades judicirias nos
casos de descumprimento injustificado de suas deliberaes e de encaminhar os casos de competncia do Judicirio (BRASIL, 1990, art. 129).
6. Assessoramento ao Poder Executivo local na elaborao da proposta
oramentria. Os conselhos tm a atribuio de assessorar as prefeituras na
elaborao de peas oramentrias referentes aos planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
7. Fiscalizao. Finalmente, os conselhos tutelares tm o papel de fiscalizar,
juntamente com o Judicirio e o MP, as entidades governamentais e nogovernamentais responsveis pelo planejamento e execuo de programas
de proteo e medidas socioeducativas (BRASIL, 1990, art. 90 e art. 95).
Para promover a execuo de suas decises, os conselhos tutelares
podem: requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e segurana; requisitar certides de nascimento e de bito de criana e adolescente, quando necessrio; expedir
notificaes e representar junto a autoridades constitudas.
Para pensar
Com base na sua experincia, reflita sobre as principais dificuldades encontradas
no desempenho das atribuies descritas.
Para pensar
Voc acredita que a conduo do caso das crianas do municpio de Piraj
teria sido diferente se houvesse, por parte dos agentes envolvidos, maior
conhecimento da realidade daquela famlia indgena?
0,81
0,79
0,74
0,74
0,72
0,70
0,61
0,61
0,48
162
0,39
0,21
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
Conselhos tutelares
0,77
0,76
0,49
0,44
0,37
0,37
0,37
0,37
0,35
0,23
0,21
0,21
0,18
0,15
0,14
0,14
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
163
Para pensar
Com base em sua atuao, pense nas atividades mais freqentemente
desempenhadas, bem como nas maiores dificuldades enfrentadas
pelo seu conselho.
No Captulo 2 enfatizamos a
importncia do plano de ao
para os conselhos dos direitos. Voc
pode ler neste captulo os detalhes
tcnicos de como elaborar um plano
de ao.
164
Conselhos tutelares
Mobilizao social.
social O conselho tem posio mpar para a formao
da opinio pblica em torno da garantia dos direitos da criana e do
adolescente e para o enfrentamento dos fatores que ameaam ou violam
esses direitos. Necessita, para tanto, estabelecer contnua interlocuo
com a comunidade, participar dos fruns coletivos e conferncias locais
e regionais, promovendo e apoiando mobilizaes sociais, por meio de
um esforo de divulgao das aes realizadas pelo rgo. As aes de
comunicao e mobilizao social tambm contribuem para a formao
e a organizao da comunidade em torno dos direitos infanto-juvenis.
Polticas pblicas.
pblicas O conselho precisa atuar e/ou intervir junto aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para o (re)ordenamento
da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no
municpio. Pode colaborar para a formulao e implementao de polticas sociais por meio da produo de dados sobre violao dos direitos
de crianas e dos adolescentes, da promoo de aes que contribuam
para a formao de redes de proteo, da representao nos diversos
espaos e instncias de discusso, deliberao e gesto de polticas pblicas e da participao no processo de elaborao e acompanhamento do
oramento.
Um plano que contemple esses trs focos de ao contribui para que os
conselhos tutelares assumam, paulatinamente, papel estratgico de indicador de polticas pblicas voltadas infncia e adolescncia, agindo
na preveno da violao dos direitos, e no exclusivamente nas aes
emergenciais, aps o direito ter sido violado.
165
Para pensar
Voc acha que o conselho tutelar do municpio de Piraj tem um plano
de ao elaborado que contemple toda a populao infanto-juvenil
do municpio, com destaque para as especificidades da populao
indgena atendida?
Mdulo III monitoramento dos procedimentos judiciais de colocao familiar e das adoes nacionais e internacionais (justia da infncia
e da juventude e comisses judicirias estaduais).
166
Conselhos tutelares
Um pouco de histria
Nos anos 1990, o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (Cbia), com o
intuito de pensar e sistematizar a forma de trabalho dos conselheiros tutelares,
props a criao de um sistema de informao para a infncia e adolescncia.
Foram quatro anos de pesquisa em entidades de atendimento a crianas e
adolescentes, compreendendo como se dava a interpretao dos fatos por meio
das entrevistas, relatrios e formulrios utilizados por essas entidades e formulando as categorias de violao de direitos. Criou-se, tambm, um processo
de registro que consistia em trs fichas, nas quais os conselheiros tutelares
identificavam a criana pelos seus dados pessoais, descreviam os fatos, apontavam o direito violado e o agente violador, aplicavam a medida pertinente
criana e/ou ao adolescente, ou aos pais/responsveis, requisitavam servios e/
ou encaminhavam para o MP ou para o Poder Judicirio, destacando sempre o
acompanhamento e o encerramento do fato. Desta maneira, foi criado o Ncleo
Bsico Brasil (NBB), uma base comum de dados, colhidos e agrupados homogeneamente nas diferentes unidades federadas por meio de um instrumento
nico de registro.
167
O Sipia I possui campos para o registro dos casos atendidos pelos conselhos tutelares, modelos de requisio de servios, representaes ao
MP e ao Poder Judicirio. Embora ainda no esteja implementado em
boa parte dos conselhos tutelares do Brasil, os dados hoje existentes
mostram a importncia da implementao do sistema para a garantia
dos direitos das crianas e adolescentes.
Ao longo de quase dez anos, notamos que o direito violado mais freqentemente registrado o da convivncia familiar e comunitria,
comunitria
correspondendo a 48,2% dos registros. Em seguida, temos violao do
direito liberdade, ao respeito e dignidade,
dignidade concentrando 24,5% das
ocorrncias. A violao do direito educao, cultura, ao esporte e lazer
vem a seguir (19,1%) e, em seqncia, a violao do direito vida e
sade (5,7%) e profissionalizao/proteo no trabalho (2,5%) (SIPIA,
2008). Dados mais detalhados so apresentados a seguir.
168
Conselhos tutelares
Apesar de sua potencial importncia, a insero do Sipia nos conselhos tutelares do pas ainda bastante incipiente, com apenas 19% dos conselhos
brasileiros com o sistema instalado e ativo. No restante, o sistema encontra-se
instalado, porm inativo (18%), ou nem ao menos instalado (63%). Ainda
acerca da reduzida utilizao do Sipia, vemos no Grfico 3 que apenas 41%
dos conselhos tutelares no pas tm produzido relatrios a partir do sistema;
23% o tm feito de forma parcial e 36% no os tm produzido. Os conselhos tutelares da regio Sudeste se destacam por no fazer relatrios (63%)
(CEATS; FIA, 2007).
Grfico 3 O conselho tem produzido habitualmente relatrios e anlises a
partir dos dados lanados no Sipia? (Regies e Brasil)
100%
19%
90%
34%
80%
36%
36%
22%
23%
41%
70%
63%
28%
60%
No
18%
50%
38%
Em parte
Sim
40%
15%
30%
53%
41%
20%
28%
42%
41%
Centro-Oeste
Brasil
23%
10%
0%
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Esses dados mostram o quanto ainda h de se fazer no pas para conhecer melhor a situao de crianas e adolescentes com direitos violados.
Um banco de dados com abrangncia nacional, registrando as violaes
contra crianas e adolescentes, com conceitos consolidados, linguagem homognea e encaminhamentos padronizados uma ferramenta
169
170
Conselhos tutelares
conselho deve solicit-la aos rgos municipais. Durante a visita, o conselheiro deve buscar informaes que permitam identificar a criana ou o
adolescente que sofreu uma violao, o tipo de direito violado ou ameaado e o agente violador: pais ou responsveis, o Estado, a sociedade ou
a prpria criana ou adolescente.
De maneira geral, quem faz uma comunicao ao conselho tutelar busca
resolues rpidas e definitivas, o que muitas vezes tambm a expectativa do conselheiro que recebe o caso. No entanto, fundamental que
o conselheiro realize uma anlise criteriosa para a apurao de cada fato,
tomando providncias administrativas e tcnicas para o seu esclarecimento.
Tais providncias incluem a convocao dos envolvidos no fato para o fornecimento de informaes, a visita ao local em que se encontra a criana/
adolescente ou em que ocorreu a ameaa/violao, a realizao de reunies
com profissionais de outras instituies que atendem a criana/adolescente
e a requisio de avaliaes tcnicas de profissionais especializados.
Para pensar
No municpio de Piraj, alm das crianas indgenas e da famlia, que pessoas
da comunidade poderiam ter prestado informaes relevantes ao conselho
tutelar na conduo do caso?
Nos casos de violaes de direitos relatados pela prpria vtima, o conselheiro tutelar deve escutar atentamente a histria da criana ou do
adolescente, sem interromper, sem manifestar sua opinio e seus valores, assumindo uma postura acolhedora e lembrando-se de que o sujeito
com seus direitos violados se sente fragilizado.
Na perspectiva de atendimento fundamentada nos direitos humanos,
o conselheiro deve avaliar a posio da criana ou do adolescente que
sofreu uma violao/ameaado em relao aos seus direitos fundamentais. Essa investigao, realizada com o auxlio de entrevistas, capaz de
identificar situaes inicialmente no sinalizadas de ameaa ou de violao de direitos. Nessa perspectiva de atendimento, orientar possibilitar
o acesso informao qualificada como um direito contemporneo de
cidadania. Assim como aconselhar potencializar o sujeito para assumir
o protagonismo de sua prpria vida e participar da vida de uma coletividade. Dessa forma, o prprio ato de escutar e questionar a demanda tra171
Conselhos tutelares
nidade atingida;
173
Existncia da vtima,
vtima isto , de um sujeito de 0 a 18 anos incompletos que
174
Conselhos tutelares
outras instncias do sistema de proteo dos direitos da criana e do adolescente, o conselho aplicar as medidas protetivas adequadas a cada situao,
requisitar servios e atendimentos de outros atores da rede de proteo e
encaminhar ao Poder Pblico os fatos que demandam a sua interveno,
ou seja, que fogem da competncia exclusiva do conselho tutelar.
Aplicar a medida protetiva adequada exige, em primeiro lugar, a leitura
precisa da situao. Equvocos nessa leitura podem implicar o no ressarcimento do direito violado ou mesmo na prpria violao de direitos por parte
do conselho tutelar. Para definir qual medida ser aplicada, o conselheiro
deve tomar como base a deciso colegiada e a retaguarda de atendimento,
isto , a rede de servios local disponvel. Durante o acompanhamento
de cada fato, podem ser definidas modificaes, incluses ou retirada de
alguma medida j aplicada, quando necessrio (BRASIL, 1990, art. 99).
Para pensar
Identifique situaes que geraram a aplicao de medidas protetivas no
conselho em que voc atua. Reflita sobre a pertinncia das medidas aplicadas
e os seus desdobramentos.
Quais as dificuldades encontradas em seu cotidiano para a aplicao
de medidas protetivas?
Conselhos tutelares
nesse caso, devem visar eliminao dos motivos que o levaram prtica
infracional. O acompanhamento da famlia do adolescente em conflito
com a lei outra ao de extrema importncia. As medidas de proteo,
mesmo quando o judicirio no as determina, so fundamentais para
trabalhar na perspectiva de favorecer as condies de retorno do adolescente ao convvio familiar, com as precaues para evitar reincidncia.
Em algumas situaes de ameaa ou violao, apenas uma medida protetiva poder solucionar. No entanto, quando houver necessidade, mais
de uma medida poder ser aplicada. Por exemplo, uma criana pode
necessitar, ao mesmo tempo, de ser encaminhada aos pais ou responsveis
(mediante termo de responsabilidade); receber orientao, apoio e acompanhamento temporrios; ser matriculada e ter exigida sua freqncia em
estabelecimento oficial de ensino fundamental; ser includa em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia e criana; receber
tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar
ou ambulatorial; ser includa em programa oficial ou comunitrio de
auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos etc.
177
178
Conselhos tutelares
Embora os conselhos tutelares dos municpios brasileiros considerem o problema relacionado ao uso de lcool e drogas como muito grave, 48% deles
nunca aplicam medidas de incluso em programas de auxlio a toxicmanos?
a incluso em programa de auxlio famlia, criana e ao adolescente
uma medida determinada com mdia freqncia, assim como a requisio de
tratamento de sade (fsica ou mental)?
as medidas tomadas com alta freqncia pelos conselhos tutelares so:
matrcula e freqncia obrigatria em escola, encaminhamento aos pais e responsveis, mediante termo de responsabilidade e orientao, apoio e acompanhamento temporrios?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.
O conselheiro deve documentar os encaminhamentos, requisies, notificaes e todos os seus atos a fim de assegurar a aplicao das medidas
determinadas. Alm disso, deve garantir o registro histrico e a avaliao dos resultados obtidos, o que pode promover um avano no estado
de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes.
O Sipia e a aplicao de medidas, requisies e encaminhamentos
Conselhos tutelares
dos direitos;
representao para efeito de aes de perda ou suspenso do
poder familiar;
aes de alimentos, nomeao e remoo de tutores, curadores
e guardis;
especializao, inscrio de hipoteca legal e prestao de conta de
tuies privadas;
instaurao de sindicncia, requisio de diligncias investigat-
181
poder familiar;
concesso de emancipao, nos termos da lei civil, quando falta-
rem os pais;
determinao do cancelamento, da retificao e do suprimento
s condies do educando;
ausncia ou irregularidade de programas suplementares de
3. Encaminhamentos especiais
crianas desaparecidas encaminhamento delegacia local,
182
Conselhos tutelares
Acompanhando o fato
As medidas protetivas determinadas devem ser continuamente aperfeioadas, dando concretude e formalidade aos atos do conselho tutelar.
O encaminhamento deve ser monitorado, constituindo-se em uma forma
de avaliao da poltica de atendimento. O acompanhamento poder ser
apenas do encaminhamento realizado, como tambm do prprio usurio que necessita de uma ao mais sistemtica, implicando estudos de
caso, entrevistas, visitas, reunies intersetoriais, dentre outros procedimentos. Sempre que pertinente, o conselheiro que acompanha o caso
deve elaborar pareceres, conclusivos ou no, de modo a permitir uma
avaliao contnua do desenvolvimento do atendimento. A avaliao
deve ser norteada por indicadores previamente estabelecidos; durante o
percurso do atendimento outros indicadores podero ser criados.
Para pensar
Reflita sobre o acompanhamento dos fatos e/ou casos no conselho em
que voc atua. Procure identificar as principais dificuldades e possveis
alternativas de soluo.
183
O registro do atendimento se configura como uma ferramenta de sistematizao da histria de passagem do usurio pela instituio. Com base nos
dados registrados de cada indivduo, capaz de consolidar informaes
que indicam uma realidade coletiva de violao sistemtica dos direitos
da criana e do adolescente. Nesse sentido, um retrato de como a nossa
sociedade vem tratando esse segmento. O registro de informaes pertinentes aos casos propicia a identificao do perfil das crianas/adolescentes e das circunstncias de violao. Essa informao consolidada continuamente nos orienta quanto ao nosso pblico-alvo, alm de nos indicar os
tipos de violao de direito ao qual esse pblico est submetido.
O acompanhamento proposto pode ser realizado por meio de entrevistas,
visitas domiciliares e institucionais, trabalhos de grupo ou contatos com a
rede externa. Realizar a mediao junto s redes pessoais e institucionais,
identificando-as, fortalecendo-as ou ampliando-as, o modo privilegiado
de interveno do conselho tutelar. Esse processo de mediao requer o
reconhecimento dos responsveis pela garantia dos direitos fundamentais estabelecidos. O ato de interveno assume, tambm, um carter de
responsabilizao, seja das instituies ou das autoridades (pelos encaresponsabilizao
minhamentos oficiais), ou mesmo do prprio indivduo que procura o
conselho (pelos acordos estabelecidos no processo de atendimento).
Outra forma de potencializao do atendimento so as avaliaes coletivas
os estudos de casos , que se constituem poderoso instrumento de articulao
de informaes e de validao de propostas de interveno. Para a realizao
desses estudos coletivos, os encontros de equipe, setores ou organizaes
devem ser previstos dentro da sistemtica de atendimento do conselho e
reconhecidos como procedimentos metodolgicos imprescindveis.
Realizando o diagnstico
Para ter uma viso geral de todos os atendimentos realizados, comumente um conselheiro precisa dispender muito tempo levantando as
fichas de cada caso individualmente. O Sipia muito til nessa situao, auxiliando, por exemplo, na rpida realizao do diagnstico de
violaes. Pelo sistema o conselheiro pode acompanhar a evoluo de um
atendimento ou avaliar e dimensionar o conjunto de atendimentos realizados ao longo de determinado perodo.
Os dados coletados pelo sistema podem ser consultados de duas formas:
nos relatrios do banco de dados local do conselho, ou no banco de dados
184
Conselhos tutelares
consolidado, hospedado no site do Ministrio da Justia. Os dados dos relatrios podem ser referentes a fatos encerrados ou ainda em aberto; considera-se um fato encerrado quando o conselheiro registrar esta informao,
aps a aplicao da medida e o acompanhamento de sua execuo.
Os dados do Sipia hospedados no site do Ministrio da Justia referem-se
somente aos fatos encerrados e so agrupados por estados e municpios,
considerando as categorias de registro presentes no programa. As formas de consulta, disponveis a qualquer usurio que acesse o endereo
eletrnico, ocorrem pelas variveis: geogrfico (estados e municpios),
direito violado e agente violador (agrupados por cor, sexo e faixa etria). A informao dos direitos violados tem sua especificao nos nveis
dos direitos fundamentais e das categorias de direitos. No esto disponveis informaes sobre o direito especfico, grau mais detalhado da
violao de direito presente no Ncleo Bsico Brasil (NBB).
Para a emisso de relatrios pelos conselhos tutelares h um leque
maior de possibilidades. Os bancos de dados locais de cada conselho
tutelar podem ser consultados por meio da funo relatrios, presente
no sistema. A partir dessa ferramenta o conselheiro tutelar pode gerar
relatrios pr-formatados na elaborao do programa. Esses relatrios
esto agrupados em cinco blocos e permitem a combinao de diferentes
informaes, contendo a varivel referente ao tempo presente em todos
os blocos (como ocorre na consulta ao site do Ministrio da Justia):
relatrios gerenciais renem as informaes sobre os fatos abertos e encerrados de determinado perodo e os encaminhamentos por
entidade. Nesses relatrios, tem-se acesso lista de medidas que no
possuem retaguarda, aquelas que no foram cadastradas por no serem
ofertadas pelas entidades da rede local. Uma vez presente a opo do
preenchimento de algumas informaes utilizando-se o campo outros,
disponibilizado um relatrio em que consta a descrio dos direitos
violados e agente violador, por exemplo.
Lendo os dados
Quando lemos os dados do Sipia precisamos lembrar que eles so produto
da alimentao do sistema e dependem, diretamente, da condio de funcionamento do conselho tutelar e da interpretao dos casos de violao
dos direitos realizada pelos conselheiros. No processo de anlise dos dados,
importante perceber a relao deles com o conhecimento do conselheiro
sobre a sua realidade local, valorizando aspectos da sua experincia acumulada pela observao meticulosa/atenta/cuidadosa do cotidiano da sua rea
de atuao. Uma situao que podemos tomar como exemplo o caso de
municpios que apresentam problemas referentes violncia que impactam crianas e adolescentes e que, no entanto, no chegam ao conselho
em virtude da disseminao de uma cultura do silncio ou do receio em
denunciar. Nesses casos, os dados do Sipia estariam subnotificados.
Outro exemplo, recorrente na zona rural, refere-se s situaes em que
crianas/adolescentes trabalham com suas famlias em jornadas dirias
sem serem, por isso, reconhecidas em um quadro de violao de direitos. Com base em aspectos culturais, a prtica do trabalho dos filhos de
186
Conselhos tutelares
Elaborando o diagnstico
Pela anlise do perodo de ocorrncia das violaes pode-se, por exemplo,
identificar as incidncias ao longo do ano, fazendo-se um quadro comparativo
entre os meses ou entre os anos, pelo acmulo dos registros. Observando-se as
variaes entre os perodos, no que diz respeito incidncia dos casos, tem-se
um indicativo do aumento ou decrscimo das violaes. Assim, enfatizamos
que a variao dos nmeros por si s no se constitui um diagnstico; os dados
que expressam essas variaes precisam ser cautelosamente interpretados. O
acmulo crescente de registros de uma determinada violao no representa,
obrigatoriamente, um aumento real do problema na localidade; mas pode
representar uma atuao mais efetiva do conselho e/ou uma postura mais
participativa da comunidade local, denunciando e tornando conhecidos problemas existentes. preciso levar em conta a diferena entre aumento da
freqncia de registros e aumento real das violaes.
A incidncia em nmeros absolutos das violaes permite estabelecer as
demandas especficas por determinados servios relativos aos direitos violados. Ao considerar-se que toda violao exige uma medida de proteo,
essa premissa desencadeia a necessidade de estabelecimento de uma rede
de servios com retaguarda suficiente para atender aos casos. Por meio de
uma anlise da incidncia em nmeros relativos s categorias de violao,
possvel estabelecer aquele direito que tem uma demanda de reparao
em maior escala. Nessa perspectiva, os dados do Sipia podem contribuir
como um indicador social relevante, sinalizando a incidncia das violaes por regio e a demanda de servios para as polticas sociais.
Esses dados no apenas contribuem para um melhor diagnstico e ao
dos conselhos tutelares, como podem ser utilizados pelos conselhos dos
direitos para formular polticas que atendam infncia e adolescncia
e, ainda, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento, identificando as reas carentes de interveno, bem como a adequao dos
programas existentes s reais necessidades.
188
Conselhos tutelares
Para pensar
Relembrando o caso das crianas do municpio de Piraj, que dados poderiam
ser extrados para subsidiar a elaborao de um diagnstico sobre as
crianas indgenas daquela localidade?
No Captulo 4 tratamos
especificamente das aes
em rede, fundamentais para a
garantia dos direitos das crianas
e dos adolescentes. Mas, desde j,
abordamos aspectos especficos de
interesse dos conselhos tutelares
como requisitar servios pblicos
nas reas de sade, educao,
servio social, previdncia, trabalho
e segurana e prerrogativas do
conselheiro tutelar.
A intersetorialidade prescrita no
art. 86 do ECA (BRASIL, 1990):
A poltica de atendimento dos
direitos da criana e do adolescente
far-se- atravs de um conjunto
articulado de aes governamentais
e no governamentais, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios.
O art. 136 do ECA (BRASIL, 1990),
que dispe sobre as atribuies
do conselho tutelar, diz que para
promover a execuo de suas
decises (inciso III), o rgo pode
requisitar servios pblicos nas
reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e
segurana (alnea a).
189
ser arquivado pelo conselheiro quando o direito da criana ou do adolescente for restitudo.
O poder de requisio atribudo ao conselho tutelar o autoriza a exigir
medidas em nome da lei. A requisio no um mero encaminhamento
para atendimento em um servio pblico; o descumprimento injustificado da mesma pode implicar representao direta junto autoridade
judiciria do responsvel pelo atendimento referida requisio do conselho tutelar (BRASIL, 1990, art. 136, inciso III, alnea b). O Judicirio,
por sua vez, tem o dever de mandar fazer cumprir a medida aplicada pelo
conselho tutelar, sob pena de descumprimento de mandato judicial.
A relao estabelecida entre os conselhos tutelares e as diversas instituies que compem o SGD deve considerar a absoluta prioridade
da efetivao dos direitos da criana e do adolescente, que conforme o
art. 4 do ECA (BRASIL,1990), compreende:
190
Conselhos tutelares
191
Ateno!
Proporcionar condies para a permanncia, em tempo integral, dos pais ou
responsveis nos casos de internao de criana ou adolescente um direito;
no deve ser utilizado como um dever condicionante do oferecimento do atendimento. comum isso ser tomado como norma institucional, como forma de
suprir a carncia de profissionais da sade nas unidades de internao, uma
vez que o acompanhante acaba preenchendo uma lacuna no oferecimento de
cuidados ao paciente. Essa situao pode caracterizar uma violao de direito
por parte da unidade de sade, levando a suspeita de oferecimento irregular
de servio. Cabe ao conselho tutelar, nesse caso, verificar as condies de atendimento do servio de sade, por meio de uma visita instituio. Em caso de
indcios de violao, o conselho deve noticiar o fato ao Ministrio Pblico para
a tomada de medidas cabveis.
A interface com a assistncia social constitui uma linha de ao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, atravs de
polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para
aqueles que deles necessitem (BRASIL, 1990, art. 87). A vinculao
administrativa do conselho tutelar com a rea da assistncia social, na
maioria dos municpios, e a vulnerabilidade violao de direitos da
populao elegvel dos programas assistenciais estabelecem uma relao
de grande proximidade do conselho com esse setor. Tal proximidade
faz com que o conselho tutelar seja comumente confundido com um
servio de assistncia social. No so raras as vezes em que vemos o conselho tutelar assumir a funo de triagem, ou mesmo de atendimento s
demandas por programas assistenciais de crianas e adolescentes. Independente da inerente proximidade, o conselho tutelar deve considerar a
192
Conselhos tutelares
193
Conselhos tutelares
Conselhos tutelares
o apoio ou assessoria disposio do conselho mais requisitado pelos conselhos tutelares brasileiros na rea da assistncia social: 55% dos respondentes afirmam que sempre so atendidos?
assessorias de especialistas em psicologia/psiquiatria e medicina so requisita-
concedidos, 26% dos conselhos indicaram a necessidade de assessoria pedaggica, 19% precisam de secretrios ou auxiliares administrativos e 18% de
assessoria jurdica?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.
197
O conselheiro tutelar fiscaliza o funcionamento das entidades de atendimento a crianas e a adolescentes, seja qual for o servio prestado. Por
no aplicar medidas judiciais, o conselho detecta o problema, noticia o
estabelecimento para o Ministrio Pblico ou representa diretamente
autoridade judiciria competente para a aplicao das medidas previstas (BRASIL, 1990, art. 97). Esses rgos devem tomar providncias
cabveis para a melhoria do atendimento. Os conselhos tutelares devem
ainda noticiar o fato ao Conselho Municipal de Defesa da Criana e do
Adolescente.
No caso especfico da fiscalizao das unidades e programas oficiais de
atendimento socioeducativo, inclusive de internao e semiliberdade,
a relevncia da fiscalizao sistemtica crucial por ser este um grupo
de adolescentes que precisa de muita proteo. As condies de atendimento das unidades no pas so ainda precrias em muitas localidades, demandando ateno especial. Os dirigentes dessas instituies no
podem negar o acesso aos conselheiros.
Como a relao entre o conselho tutelar e demais instituies da rede de
ateno muitas vezes no tem a celeridade necessria e nem a comunicao ideal durante o andamento do processo, habitual que o conselheiro
se desestimule por no ver resultados concretos em suas atividades de
fiscalizao. Nessa situao, o trabalho intersetorial assume novamente
papel de destaque e o conselho precisa, em colegiado, repensar estratgias
e reiterar medidas visando proteo das crianas e dos adolescentes.
Para pensar
Quais as principais dificuldades encontradas pelo seu conselho ao fiscalizar
instituies e entidades? Quais as alternativas encontradas?
Reflita sobre o trabalho intersetorial como estratgia para a proteo das
crianas e dos adolescentes.
198
Conselhos tutelares
Para pensar
Voc j utilizou as estatsticas do seu conselho tutelar e a sua experincia
cotidiana na localidade para apontar as reas onde h maior necessidade de
recursos? Voc j discutiu o oramento da sua localidade com o Poder Executivo?
Em alguns municpios isso acontece! Em Betim, no estado de Minas Gerais,
por exemplo, o prefeito envia ofcio para o conselho tutelar marcando
audincia para que este auxilie na elaborao e na execuo do oramento.
Isso ocorreu aps anos de presso poltica e sensibilizao sobre a importncia
de incluir os direitos de crianas e adolescentes na agenda governamental.
O papel de assessorar o Executivo do conselho tutelar. No espere que ele
solicite a sua assessoria. Faa valer as suas atribuies e zele pelos direitos
das crianas e dos adolescentes do seu municpio!
200
Conselhos tutelares
No Captulo 2 Conselhos
dos direitos da criana e do
adolescente, tratamos da
diversidade e sinalizamos a
importncia do reconhecimento das
diferenas como aspecto necessrio
realizao dos direitos humanos e
das liberdades fundamentais.
Ilustrao: Tibrcio
201
Ainda que didaticamente tratemos isoladamente cada uma das especificidades mencionadas, no podemos deixar de assinalar que a criana
como sujeito de direitos deve ser a prioridade das aes do conselho.
Isso significa dizer que, independentemente de determinantes de raa,
idade, condio socioeconmica, gnero, orientao sexual ou presena
de deficincias, a condio primeira de ser criana ou adolescente deve
orientar a prtica cotidiana dos conselheiros na defesa dos direitos.
A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) indagou sobre a
diversidade de grupos sociais atendidos nos conselhos tutelares do Brasil. Avaliou a condio de crianas e adolescentes que se situam longe
do acesso a polticas e aes de promoo e proteo dos seus direitos,
tais como indgenas, moradores de assentamentos, quilombolas, dentre
outros. A avaliao dos conselhos tutelares do pas afirma que esses grupos de crianas pertencentes a minorias so inexistentes na maioria dos
municpios brasileiros:
apenas 9% dos conselhos tutelares brasileiros identificam a existncia de comunidades de garimpos em seu territrio de atuao;
apenas 14% dos conselhos relatam a presena de filhos de imigrantes estrangeiros em situao irregular;
Conselhos tutelares
problemas existentes. No mbito da referida pesquisa, pode ainda indicar desconhecimento ou desconforto em transmitir informaes sobre
essas populaes.
Para pensar
Com base nos resultados da pesquisa Bons Conselhos e recordando
o caso do municpio de Piraj, que dificuldades o conselho tutelar desse
local enfrentou para conhecer melhor a realidade das crianas indgenas?
Que atitudes poderiam ter sido adotadas para obter esse conhecimento?
Os grupos com maiores freqncias de violao de direitos so as comunidades de reas de assentamento e comunidades ribeirinhas. Vale lembrar
que assentamentos ocorrem por meio de movimentos sociais ativos e que
seus membros costumam penetrar nos municpios e demandar servios
pblicos, mobilizando de forma mais intensa os conselhos tutelares.
A dificuldade dos conselhos tutelares brasileiros em identificar crianas
e adolescentes pertencentes a grupos minoritrios aumenta ainda mais
se pensarmos nas muitas formas de diversidades vivenciadas por esse
grupo etrio, algumas das quais discutimos a seguir.
decises dentro da famlia e em todas as esferas de suas vidas. Para se tornarem capazes de tomar decises, eles devem estar munidos de informaes importantes, transmitidas de forma adequada sua compreenso.
Desenvolvimento humano
Refere-se s mudanas que ocorrem ao longo do tempo de maneira ordenada
e relativamente duradoura e afetam as estruturas fsicas e neurolgicas, os
processos de pensamento, as emoes, as formas de interao social e muitos outros comportamentos. Trs aspectos so importantes para se entender o
desenvolvimento da criana e do adolescente: a existncia de padres universais, as diferenas individuais e as influncias contextuais.
Protagonismo infanto-juvenil
Busca assegurar o exerccio concreto da cidadania nas relaes cotidianas,
colaborando efetivamente para a construo de sujeitos de direitos e deveres.
Estimular o protagonismo atribuir progressivamente criana e ao adolescente a responsabilidade de autor de seu prprio desenvolvimento. Ao mesmo
tempo em que o sujeito adquire habilidades sociais para transitar em seu meio
com autonomia, ele deve ser capaz de estabelecer relaes de cooperao,
participando da vida da comunidade.
Gnero
Os papis que homens e mulheres exercem na sociedade definem formas
diferentes de se colocar e se relacionar no mundo. Ento, quando falamos
de gnero estamos nos referindo s caractersticas atribudas a cada um
dos sexos pela cultura de uma dada sociedade. A diferena entre sexo e
gnero est em que sexo atribudo biologicamente e gnero uma construo que se d nas relaes sociais e culturais entre mulheres e homens.
Em outras palavras, a cultura de uma sociedade tem peso determinante na
definio dos papis que homens e mulheres vo exercer, influenciando o
desenvolvimento de formas diferenciadas de pensar e de ver o mundo.
As desigualdades estruturais da sociedade brasileira afetam distintamente
homens e mulheres, contribuindo para inscrever, no campo das polticas
pblicas, a pertinncia das questes de gnero. A violncia de gnero,
em seus diferentes formatos (fsica, sexual, psicolgica, patrimonial e
moral), um dos exemplos em que se percebe a histrica dominao
masculina na sociedade.
204
Conselhos tutelares
Para pensar
A propsito do caso mencionado, que aspectos relacionados idade e ao
gnero esto presentes na violao de direitos da jovem paraense? Como
voc avalia a estratgia do conselho tutelar nesse caso?
Como o conselho tutelar deve agir em relao mdia, em casos que ganham
destaque como esse?
205
Esteretipo um conjunto
de traos que supostamente
caracterizam um grupo, deformando
sua imagem da mesma maneira
que quando se faz uma caricatura,
com todos os perigos de distoro
e empobrecimento da percepo
social.
206
Conselhos tutelares
Orientao sexual
Conforme a definio descrita no Programa Brasil Sem Homofobia
(BRASIL, 2004), orientao sexual significa:
(...) a atrao afetiva e/ou sexual que uma pessoa sente pela outra. A orientao sexual existe num continuum que varia desde a
homossexualidade exclusiva at a heterossexualidade exclusiva,
passando pelas diversas formas de bissexualidade (p. 29).
Raa/etnia
Racismo a convico de que existe uma relao entre as caractersticas
fsicas hereditrias, como a cor da pele, e determinados traos de carter e inteligncia ou manifestaes culturais. O racismo subentende ou
afirma que existem raas, que algumas so superiores s demais e que
tal superioridade autoriza uma hegemonia poltica e histrica. Ao longo
da histria, a crena na existncia de raas superiores e inferiores foi
utilizada para justificar a escravido e o domnio de determinados povos
por outros.
Raa
Segundo Jacques Dadesky (2001)
existe um consenso na afirmativa de que raa remete, simbolicamente, a
uma origem comum. Seja qual for seu grau de indeterminao, ela evidencia a continuidade das descendncias, o parentesco pelo sangue, a
hereditariedade das caractersticas fisiolgicas, e mesmo das psicolgicas e sociais. Mas, do ponto de vista da gentica, a idia de raa desprovida de contedo de valor cientfico (p. 44-45).
208
Conselhos tutelares
na segurana pblica por causa da cor da pele, meninos adolescentes so as maiores vtimas de assassinatos nas cidades: so quase
dois adolescentes negros assassinados para cada um branco (RAMOS;
MUSUMECI, 2005).
Para pensar
Na funo de conselheiro, alguma vez voc presenciou discriminaes e
esteretipos direcionados a criana ou adolescente sob seus cuidados? Em
que contexto essa situao ocorreu?
Voc e os demais colegas do conselho tutelar j discutiram sobre como
identificar situaes discriminatrias e a melhor forma de atender crianas
e adolescentes sob essas condies?
As crianas e os adolescentes indgenas somam 287 mil pessoas em condio peculiar de desenvolvimento. Excludas, em sua maioria, das polticas pblicas universais, esto em situao de elevada vulnerabilidade,
como atestam os seguintes dados:
Para pensar
De que forma os conselhos tutelares poderiam se preparar para entender
melhor a cultura indgena, especialmente as formas de cuidado existentes
na famlia e na comunidade?
Como lidar com diferentes poderes existentes nas distintas culturas, como
o dos pais, do xam, da Funai, do conselho tutelar, do juiz da infncia e
juventude etc?
Como agir para disseminar o debate sobre este tema, ainda to pouco
realizado pela sociedade brasileira?
Deficincias
Em todo o mundo a Organizao das Naes Unidas estima a existncia de cerca de 600 milhes de pessoas com deficincia, das quais 80%
concentram-se em pases em desenvolvimento. No Brasil, segundo o
210
Conselhos tutelares
As deficincias costumam ser classificadas em graus, por meio de medidas estatsticas (inteligncia, viso, audio, movimento e comportamento), e por medidas pragmticas e sociais, calculadas com base na
mdia populacional, de acordo com as expectativas sociais e os valores
culturais. No Quadro 1, a seguir, alm do grupo clssico de deficincias
(sensoriais, fsica, mental e mltipla), destacamos o grupo de transtornos
graves de comportamento (autismo e psicose infantil) e dos dependentes
de tecnologia, ainda pouco conhecidos em nosso pas.
211
Caracterizao
Deficincia fsica
Paralisia cerebral
Deficincia visual
Deficincia
auditiva
Deficincia mental
Deficincia
mltipla
Autismo
Psicose infantil
Dependente de
tecnologia
212
Conselhos tutelares
213
Para pensar
Nem sempre a deficincia est associada a uma incapacidade. O diabtico
ou o hemoflico, por exemplo, possuem uma deficincia
deficincia, mas com
acompanhamento clnico podem no desenvolver incapacidades
incapacidades, ainda que
tenham que lidar com as desvantagens sociais.
Esta diferenciao influencia a forma como o conselheiro deve lidar com a
criana, o adolescente e suas famlias? Como o seu conselho tutelar enfrenta
as especificidades e diversidades suscitadas pelas crianas e adolescentes
com deficincias?
Conselhos tutelares
Para pensar
Como ajudar Jane e Ana, em meio a tantas vulnerabilidades?
Em sua opinio esse caso deveria ser notificado ao conselho tutelar? O que o
conselho poderia (ou deveria) fazer nessa situao?
Com a me doente e o pai e a av ausentes, o ciclo de violncia (negligncia) a que Jane estava submetida precisava ser interrompido. Os
fatores de risco combinados violavam os direitos de cuidado e proteo
da criana: a doena da me, a falta de apoio da famlia ampliada, a
desorganizao da famlia, impedindo a regularizao da documentao
e dificultando o acesso a benefcios, perpetuando a falta de recursos e a
pobreza. A equipe do Centro de Reabilitao fez vrias tentativas para
sensibilizar os demais integrantes da famlia, conseguindo que o pai
viesse poucas vezes para uma conversa; a av paterna continuava sem
215
Para pensar
Que fatores protetores voc identifica no caso de Ana e Jane? Ser que a
equipe do Centro de Reabilitao demorou a notificar o caso ao conselho
tutelar ou, ao contrrio, ser que ela agiu corretamente esgotando primeiro
todas as alternativas? Como voc avalia a estratgia da equipe e do conselho?
Violncias
Alm do desafio de identificar e trabalhar com a especificidade e a diversidade de cada criana e adolescente, em sua prtica o conselheiro(a)
tutelar deve estar atento s diversas formas de violncia a que esto
freqentemente submetidas crianas, adolescentes e suas famlias. Destacamos o grande nmero delas que vivem em situao de pobreza e
vulnerabilidade, primariamente devido violncia estrutural a que esto
submetidas, violando seus direitos mais bsicos.
216
Conselhos tutelares
Violncia estrutural diferentes formas de manuteno das extremas desigualdades sociais, culturais, de gnero, etrias e tnicas que produzem a misria, a fome, e as vrias formas de submisso e explorao
de umas pessoas pelas outras. Todos os autores que a estudam mostram
que sua naturalizao a torna o palco, o cho, o espao de onde brotam vrias outras formas de relao que prejudicam e produzem danos
s pessoas, para toda a vida. Em outras palavras, a violncia estrutural
torna crianas, adolescentes e suas famlias vulnerveis a outras formas
de violao de direitos.
217
Violncia interpessoal forma de relao e de comunicao caracterizada pela prepotncia, dominao, intimidao, discriminao, raiva,
vingana e inveja. Costuma produzir danos morais, psicolgicos e fsicos, inclusive a morte. a violncia que acontece nas relaes entre
casais, entre pais e filhos, entre vizinhos, entre chefes e subordinados,
por exemplo. Ocorre quando h incapacidade de resolver os conflitos
por meio da conversa, de pontos de vista diferentes, de compreenso das
razes de cada uma das partes, buscando, pela negociao, uma sada
pacfica para os problemas.
Violncia intrafamiliar fruto e conseqncia de relaes existentes
na famlia. Muitos a chamam de violncia domstica, que tem como foco da
anlise e compreenso o espao do lar. Ambas dizem respeito aos conflitos
familiares transformados em intolerncia, abusos e opresso e constituem
um fenmeno universal, com sculos de histria, formando uma cultura
que se expressa em usos, costumes, atitudes, negligncias e atos violentos.
Conselhos tutelares
abuso sexual diz respeito ao ato ou ao jogo sexual que ocorre nas
relaes htero ou homossexual e visa a estimular a criana/adolescente
para obter excitao sexual e prticas erticas, pornogrficas e sexuais,
impostas por meio de aliciamento, violncia fsica ou ameaas. Inclui
buso sexual intra e extra-familiar
uma variada gama de violaes: abuso
(especialmente colegas, vizinhos e profissionais de instituies em que a
criana convive); pedofilia; explorao sexual comercial; pornografia
(uso e exposio de imagens erticas de pessoas, partes do corpo ou
prticas sexuais entre adultos e crianas, outros adultos, animais em
revistas, livros, filmes, internet); turismo sexual e trfico de crianas/
adolescentes para fins de explorao sexual (seduo, aliciamento,
rapto, intercmbio, transferncia, hospedagem para posterior atuao
das vtimas).
negligncias, abandonos e privao de cuidados so formas de
violncia caracterizadas pela ausncia, recusa ou a desero da ateno
necessria criana e ao adolescente que deveria receber ateno e cuidados. No se pode usar essa definio quando a ausncia de cuidados
se deve absoluta escassez de recursos materiais.
importante que o conselheiro tutelar tenha sempre em mente que a violncia cometida pelos pais, sofrida por eles, ou nos casos em que um deles
agride o outro, costuma provocar conseqncias negativas para a criana
e o adolescente (STERNBERG et al., 1993; ROGERS; HOLMBECK, 1997).
O papel negativo da violncia ocorrida na escola e na comunidade sobre
o crescimento e o desenvolvimento infantil tambm deve ser observado
(FINKELHOR et al., 2007).
Quando a criana/adolescente vivencia ou presencia algum ato de violncia, tem maior probabilidade de repeti-los ao longo de sua vida. a
experincia de revitimizao ou ciclo da violncia,
violncia que costuma gerar na
criana uma aculturao que naturaliza os abusos e maus-tratos (ASSIS
et al., 2004; WEISEL, 2005). Hoje, sabe-se da importncia de reduzir a
violncia que vitimiza crianas e adolescentes, desde os primeiros anos
de vida, quanto est em jogo a apreenso de normas culturais. Os danos
provocados pela violncia podem se iniciar j na gestao, acarretando
prematuridade e prejudicando o desenvolvimento fsico, psicossocial e
219
220
Conselhos tutelares
ONU. Organizao das Naes Unidas. Conveno internacional sobre os direitos da criana e do
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222
Conselhos tutelares
224
Vrios captulos deste livro enfatizam a importncia do trabalho intersetorial integrado como potencializador das aes de defesa dos direitos
das crianas e dos adolescentes. As dificuldades decorrentes da ausncia
desse tipo de integrao afetam o dia-a-dia dos conselhos tutelares e dos
direitos. O trabalho intersetorial constitui, portanto, um desafio para os
conselheiros de todo o pas, que convivem cotidianamente com a precariedade das instituies voltadas para determinados tipos de ateno
(como a de pessoas com problemas de adio s drogas) e com a falta de
articulao entre as instituies de atendimento para crianas, adolescentes e suas famlias.
O ECA destaca a importncia do trabalho integrado em seu art. 86:
a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente
far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1990).
225
226
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
O atendimento numa perspectiva de rede exige articulao, integrao e
complementaridade das aes de cada rgo ou servio envolvido. A rede
de atendimento formada por um conjunto de rgos e servios que no
atua, necessariamente, de forma articulada, integrada ou complementar.
Em seu municpio, certamente existem vrios servios/instituies que atendem
crianas e adolescentes, constituindo uma rede de atendimento.
atendimento Segundo
seu ponto de vista, essa rede de atendimento oferece atendimento
em rede?
rede Por qu?
Em qualquer ao em rede voltada para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, a participao dos conselhos dos diretos e tutelares essencial. Primeiro, por esses conselhos serem fundamentais ao
Sistema de Garantia de Direitos. Segundo, porque possuem atribuies
especficas (essenciais em uma ao intersetorial) que no podem ser
desempenhadas pelos demais componentes da rede.
O conselho dos direitos pode assumir o papel de articulador de uma ao
em rede, considerando a sua estrutura, composio, competncias e legitimidade. Alm disso, exerce outras atribuies que fortalecem a ao
em rede, tais como o estabelecimento de polticas pblicas que garantam
os direitos previstos no ECA, a participao na elaborao do oramento
do municpio/estado, a gesto do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente e a elaborao de planos de ao municipal ou estadual dos
direitos da criana e do adolescente e de aplicao de recursos.
O conselho dos direitos deve, portanto, assumir o papel principal de dinamizador da rede de programas e servios da poltica de promoo, proteo
e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Por sua vez, o conselho
tutelar deve assumir um papel de destaque nessa articulao, uma vez que
a sua interveno, por meio da aplicao de medidas protetivas a crianas,
adolescentes e suas famlias, assume grande valor quando outras aes protetivas j tenham sido adotadas por parceiros que acompanham um fato,
sem obter o resultado esperado. Alm disso, os conselhos tutelares contribuem para o planejamento e a formulao de polticas pblicas e planos
municipais de atendimento criana, ao adolescente e s suas famlias e
acompanham a elaborao do oramento pblico municipal/estadual.
227
Caso Juliana
Nome
Juliana Silva, nascida em 21/12/1990, filha de Rosilda e Jos Dias, me
diarista e pai falecido.
Relatrios do SOS Criana de Curitiba
Curitiba
Juliana (um ano)
Mrcia (dois anos)
Elaine (quatro anos)
228
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
25 de dezembro de 1991
O SOS Criana foi chamado por vizinhos que relataram que as trs
crianas, que viviam com a me e cujo pai havia falecido, estavam sem
receber cuidados mnimos, inclusive sem alimentao. Na visita foi
observado que a me encontrava-se embriagada e, segundo os vizinhos,
havia batido nas crianas por elas terem ido pedir alimento na casa dos
vizinhos. A me foi orientada e a famlia passou a ser acompanhada pelo
SOS Criana.
18 de janeiro de 1992
1992
Aps contato do SOS Criana com a unidade de sade e a creche, a me
foi orientada a levar as filhas para consulta mdica, visto que apresentavam vrias feridas pelo corpo e sinais de desnutrio. Priorizou-se o
ingresso das irms na creche do bairro.
11 de fevereiro de 1992
Pssimas condies de higiene. Os vizinhos disseram que a sra. Rosilda
cheirava cola, bebia muito e deixava as crianas sozinhas nos finais de
semana; alm disso, estava grvida. Foi constatado que as crianas no
haviam sido levadas consulta, na unidade de sade, nem creche.
06 de maro de 1992
1992
As irms foram afastadas da me pelo Juizado da Infncia e da Juventude, permanecendo no educandrio at setembro de 1996, quando, por
ordem judicial, foram devolvidas me, agora com um novo companheiro (sr. Hlio Mariano, mecnico) e dois filhos.
Para pensar
Voc pode observar que, apesar do contato do SOS Criana com a unidade
de sade e a creche, esses servios no estabeleceram entre si uma
comunicao efetiva, que repercutisse em uma ateno conjunta e resultados
mais favorveis.
Reflita sobre a perspectiva do atendimento em rede e as aes necessrias
sua efetivao, com base nesse caso.
229
Outubro de 1996
Na escola Juliana comeou a freqentar a escola, mas faltava com
muita freqncia e no conseguia acompanhar as outras crianas. Estava
sempre desatenta e dormia durante as aulas. A me foi chamada vrias
vezes para conversar sobre a criana, sem resultados. Nesse ms, foi chamada novamente para justificar as faltas da Juliana. Compareceu para
informar que a filha havia cado da bicicleta e quebrado a perna, motivo
da sua ausncia. Disse, tambm, que a filha fica freqentemente doente,
por isso falta s aulas; acrescentou, ainda, que Juliana sempre foi muito
preguiosa, tem problemas na cabea e no gosta de estudar.
Na unidade de sade a criana apresentava dor intensa na regio
da coxa esquerda, no conseguindo caminhar. A me disse que a filha
caiu da escada h trs dias. Informou que a filha vive se machucando
e fica doente com freqncia, tendo sido hospitalizada duas vezes, uma
por pneumonia e outra por ter quebrado a perna. Relatou que, quando
estava grvida da Juliana, sofreu vrias ameaas de aborto. Segundo
ela, Juliana sempre me deu dor de cabea. No exame fsico, a menina
pesava 16,5 kg e media 1,10 m, indicando desnutrio grave. Tambm
apresentava palidez de pele e mucosas, face revelando dor, higiene precria, hematomas arroxeados na regio do dorso e pernas, edema no
tero inferior da coxa esquerda e suspeita de fratura de fmur. A criana
foi encaminhada para um hospital.
No hospital constatada fratura do fmur esquerdo. A criana foi encaminhada unidade de sade para acompanhamento da desnutrio.
20 de fevereiro de 1997
Juliana foi encontrada na rua, de madrugada, aps telefonema annimo
para a delegacia informando que uma criana havia sido atropelada
naquele local. Foi levada ao hospital, onde faleceu trs dias depois.
Necropsia foram encontradas diversas leses de pele em vrios estgios de cicatrizao, compatveis com espancamento. Queimaduras em
braos e coxas, provavelmente por ponta de cigarro; leses de pele circulares em punhos e tornozelos, demonstrando que a criana havia sido
mantida amarrada. Fratura recente de perna esquerda, alm de sinais
de vrias fraturas antigas consolidadas, algumas delas sem tratamento.
Morte por traumatismos mltiplos e hemorragia cerebral.
230
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
Voc reparou que Juliana passou por vrios servios (SOS Criana, Juizado
da Infncia e da Juventude, escola, unidade de sade e hospital)? Como
voc avalia a conduta dos servios que atenderam a menina?
Tradicionalmente, a organizao das instituies privilegia o trabalho setorizado, centralizado, verticalizado e independente. Esse modo
de trabalhar desconsidera, na maioria das vezes, outros setores que
atuam sobre a mesma populao ou o mesmo problema, produzindo
aes paralelas, isoladas e desvinculadas. Como fala Kauchakje (2007):
(...) no raro, usurios so atendidos em servios e projetos sociais desconexos e descontnuos, que no se potencializam mutuamente (p. 3).
Diante da urgente demanda referente s questes dos direitos das crianas
e dos adolescentes, com destaque para o fenmeno da violncia, a prtica
institucional setorizada, centralizada, verticalizada e independente vem
sendo repensada em vrios municpios do pas, dando lugar ao trabalho
integrado e articulado. A complexidade das questes dos direitos de crianas e adolescentes exige uma abordagem conjunta, entre instituies e
reas profissionais, e a busca da articulao entre os diversos atores sociais,
o Estado e a sociedade civil. As polticas setorizadas e focais possibilitam a
resoluo de problemas isolados. Contudo, problemas sociais complexos
exigem um padro organizacional pautado na intersetorialidade, no compartilhamento e na cooperao (INOJOSA, 2001).
Para pensar
O atendimento em rede j existe em seu municpio? Caso sim, qual a forma
de insero dos conselhos dos direitos e tutelares na rede? Se no, que
providncias devem ser tomadas para implantar esse tipo de atendimento?
232
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Educao
Municpio
Sade
Conselho
Nucria
IML
Esporte de lazer
Educao
Estado
Cultura
Ao Social
Abastecimento
ONG
Defesa Social
Outro
Para pensar
As organizaes que voc conhece trabalham de forma verticalizada ou
horizontalizada na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes?
Reflita sobre o modo como voc trabalha no seu cotidiano. As relaes que
voc estabelece com as demais instituies so verticalizadas ou em rede?
defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes, esse trabalho ocorre
pela construo de vnculos que se complementam e possibilitam o
compartilhamento de responsabilidades.
Apesar da diversidade de caractersticas e objetivos especficos de cada
ator/instituio integrante de uma rede, a existncia de um objetivo
comum entre todos impulsiona a necessria integrao entre as partes.
Por exemplo, apesar de os profissionais das reas da sade e da educao
possurem competncias diferentes e especficas ao seu campo de atuao, o fato de terem a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes
como objetivo comum fortalece a integrao necessria para uma ao
em rede.
Para organizar e agir em rede, necessria a incorporao de algumas
caractersticas que constituem a base para um trabalho integrado efetivo. A ao em rede exige uma nova maneira de trabalhar; requer uma
dinmica gerencial compatvel e adequada, capaz de viabilizar o objetivo
pretendido e preservar a existncia da prpria rede. Listamos, a seguir,
algumas caractersticas de um trabalho em rede:
Horizontalidade na estrutura em rede no existe um relacionamento hierrquico entre seus componentes, ou seja, existe a desconcentrao do poder. O processo de deciso est pautado na negociao.
A estrutura horizontal possibilita que a comunicao (conectividade) e
o compartilhamento se estabeleam no mesmo plano, representado no
organograma pelas linhas que interligam os diferentes atores/instituies (Figura 3).
Liderana mltipla a desconcentrao do poder favorece a integrao horizontal de todos os participantes, como uma verdadeira malha de
fios interminveis, predispondo o surgimento de mltiplos lderes, em
contraste com a figura do chefe.
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Vnculo
Valor
Reconhecimento
Aceitao
Conhecimento
Interesse
Colaborao
Reciprocidade
Cooperao
Solidariedade
Associao
Confiana
Abertura a estrutura em rede possui um modelo flexvel de organizao, pautado na identificao e na busca de novos parceiros, favorecendo a sua integrao, ampliando as possibilidades de um trabalho
compartilhado e a adaptao a novos contextos.
236
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
No caso da Juliana, se existisse, efetivamente, uma atuao em rede, o que
poderia ter sido diferente? Qual seria a atuao do conselho tutelar naquelas
circunstncias?
Caso Jorgina
A histria da Jorgina aconteceu na chegada do sculo XXI (CAVALCANTI,
2002). Ela mora em um morro do Rio de Janeiro com dois filhos, uma
menina de dois anos e um menino de um ano e trs meses. Durante
o dia, deixava-os a ss dentro de casa e saa procura de trabalho e
comida. O pai do caula era traficante e estava preso. O pai da menina,
tambm envolvido com drogas e ex-presidirio, morava no morro com
a me e a famlia.
A superviso do Programa Mdicos de Famlia recebeu uma denncia
de negligncia e a equipe foi averiguar. A mdica encontrou as crianas
sozinhas em casa. Cadastrou a famlia e relatou a situao supervisora
do servio social. No constataram falta de afeto ou negligncia proposital, mas carncia social. Mobilizaram a comunidade para que ajudasse
a famlia. A Associao de Moradores doou um fogo e alimentos. As
crianas continuaram a ficar sozinhas enquanto Jorgina saa procura
de subsistncia e emprego. O conselho tutelar foi imediatamente informado; fez um relatrio e solicitou vagas para as crianas em uma creche.
Dessa forma, a me poderia trabalhar enquanto os filhos ficariam assistidos e seguros. H poucas creches na regio; algumas delas so pagas
e nas gratuitas dificilmente encontram-se vagas. Alm disso, as creches
s aceitam crianas a partir de quatro anos completos e com a certido
de nascimento. O conselho tutelar conseguiu as vagas, mas as crianas
237
Para pensar
Como voc analisa as aes da rede de instituies envolvidas no apoio a
Jorgina e seus filhos?
Voc concorda que essa rede de atendimento no se configurou como um
atendimento em rede?
rede De que forma as instituies poderiam
ter se organizado para oferecer um atendimento eficaz?
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
Quais as potencialidades do trabalho em rede? Procure levantar algumas com
base em suas experincias.
239
240
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
241
Uma vez que a violao de direitos tem causas mltiplas e vrias conseqncias, configurando situaes que requerem encaminhamentos
e acompanhamentos sistemticos, o trabalho em rede possibilita uma
combinao de intervenes capaz de promover a ateno integral.
Todas as questes passam a ser acompanhadas por profissionais de vrias
reas ou especialidades, possibilitando que as aes especficas de cada
setor sejam colocadas disposio para o enfrentamento da questo.
O trabalho em rede amplia a possibilidade de ao e de deciso de cada
um dos componentes e da rede como um todo.
Para pensar
Segundo seu modo de ver, como a sua atuao no conselho poderia
potencializar as aes dos demais atores/instituies integrantes de uma rede
de garantia dos direitos da criana e do adolescente? Como a atuao dessas
instituies poderia potencializar a sua atuao no conselho?
242
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Recursos podem ser financeiros, materiais, humanos, tecnolgicos, informacionais, entre outros (ALDRICH, 1979 apud MIGUELLETO,
2001). Os recursos de uma rede esto nela depositados, nas pessoas e
nas organizaes que a compem e que os disponibilizam.
244
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
Quais so os atores/instituies que voc identifica como potenciais parceiros
no seu estado/municpio?
245
Para pensar
Em seu estado/municpio, quais so os atores/instituies que voc escolheria
para participar dos primeiro e segundo momentos de estruturao da
rede? Por qu?
Definio da agenda
Um calendrio deve ser definido em conjunto pelos participantes que se
propem a formar uma rede. importante que as instituies presentes
possam pensar e convidar outras pessoas e instituies que sejam potenciais parceiros. Alguns elementos tm que ser previstos na agenda de
reunies dos integrantes da rede: a) acesso metodologia da ao em
rede (LOPES et al., 2008); b) acesso aos conhecimentos relacionados ao
tema direitos humanos das crianas e dos adolescentes e temas correlatos (maus-tratos contra essa populao, entre outros); c) apresentao
da instituio que representa (misso, valores sobre o problema, alcance
de suas aes, pblico que atende, formas de encaminhamento, capacidade do servio e contribuio para a construo da rede); d) estmulo
e garantia de troca de informaes, compartilhamento de experincias,
aprendizado conjunto e realizao de aes coletivas; e) acesso a informaes sobre a realidade local acerca dos direitos violados.
Capacitao/sensibilizao continuada
A capacitao deve envolver profissionais de diferentes reas, principalmente daquelas diretamente ligadas ateno a crianas e adolescentes
em nvel local (escolas, creches, unidades de sade, hospitais, assistncia social, entre outras), porque possuem maior potencial de percep246
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Para pensar
Que outros contedos voc sugere para a capacitao dos integrantes
de uma rede de defesa dos direitos da criana e do adolescente?
A maioria dos integrantes da rede vem de diferentes tipos de organizao. Por esse motivo, todos devem saber que o trabalho para o qual
se propem a realizar exige permanente construo e implica mudanas
culturais e de hbitos arraigados de atuao setorizada e verticalizada.
Resistncias contra esse novo jeito de trabalhar podem se manifestar no
processo de formao de uma rede.
248
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
249
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
composio acreditam que, sem o envolvimento de todos os setores citados, no possvel compreender o ciclo da violncia, desmistific-lo e
romp-lo. A rede possui, ainda, muitas possibilidades de ao a serem
exploradas, especialmente no mbito dos municpios, com o maior
envolvimento das escolas, postos de sade, delegacias, conselhos tutelares e dos direitos, promotoria de justia etc. (MINAYO; GOMES, 2006).
Em Niteri, estado do Rio de Janeiro, foi criada, em 1998, a Rede MuniMunicipal de Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente Vtimas
de Maus-Tratos.
Maus-Tratos O Conselho Tutelar, o Juizado da Infncia e Juventude
e o Ministrio Pblico motivaram a sua criao para evitar a duplicidade
de procedimentos e agilizar o atendimento s vtimas. A rede composta
por um ncleo gestor que inclui Conselho Tutelar, Juizado da Infncia e
Juventude, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Secretarias de Estado
da Segurana Pblica e da Educao, Secretarias Municipais de Assistncia Social, Sade e Educao (BARROS, 2005).
Observe que cada uma das redes citadas, embora localizadas em diferentes municpios/estados do pas, apresentou um motivo desencadeador
para a sua criao. H tambm especificidades em relao ao ator que
fomentou a sua estruturao, ao pblico ou problema-alvo, composio e estrutura de cada rede. Essas especificidades esto diretamente
relacionadas realidade de cada regio. No existe, portanto, um modelo
nico a ser seguido, uma vez que cada realidade deve ser considerada.
A despeito de todos os obstculos a serem ainda enfrentados para que
alcancemos um atendimento em rede eficaz e que proteja os direitos da
criana e do adolescente, reiteramos a relevncia do papel dos conselhos
dos direitos e tutelares, na rede de atendimento. Relembramos que uma
ao em rede muito mais do que estabelecer uma relao de encaminhamentos ou de saber para onde e como encaminhar os casos dos
direitos ameaados ou violados. Implica estabelecer uma dinmica de
relacionamento horizontal, pautada no respeito e na cooperao entre
os diversos membros da rede. Implica, ainda, comprometer-se, juntamente com os demais setores envolvidos, com a proteo dos direitos
das crianas e dos adolescentes e com a garantia da qualidade de vida
dessa populao.
252
Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil
Referncias
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254
Francisco Sadeck
Neste captulo, refletimos sobre o financiamento de polticas sociais voltadas para crianas e adolescentes. Discutimos sobre oramento pblico e
o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) para que voc,
conselheiro tutelar ou dos direitos, tenha acesso a instrumentos que o
ajude em sua tarefa de defesa dos direitos da criana e do adolescente.
De acordo com a Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), esse financiamento deve ser compartilhado entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. No entanto, h grandes desafios para a consolidao
do modelo proposto na legislao. Em primeiro lugar, o financiamento
compartilhado deve ser pautado por planejamentos integrados, que
indiquem as aes prioritrias e os resultados a serem alcanados em um
determinado intervalo de tempo. Infelizmente, as iniciativas de planejamento ainda so isoladas e, por vezes, no utilizadas como referncia
para a definio da partilha dos recursos das polticas sociais.
Outra questo relacionada ao financiamento a de que, na composio
do custo de uma ao, devem estar previstos recursos da Unio, do estado
e do municpio. Isso raramente acontece; mais comum observarmos
aes sobrepostas do que propriamente um equilbrio de financiamento.
Outro aspecto importante em relao ao financiamento de polticas
sociais diz respeito aos fundos especficos. Os fundos so instrumentos de democratizao do financiamento dessas polticas, uma vez que
a destinao dos seus recursos requer aprovao do conselho, cuja
255
composio paritria. Assim, a sociedade civil e o governo definem a destinao dos recursos alocados nos fundos hoje existentes, possibilitando
uma maior transparncia no planejamento e na execuo financeira.
Para monitorar o financiamento das polticas sociais, o conselho dos
direitos de crianas e adolescentes precisa conhecer o oramento destinado a cada rea, distinguindo os valores reservados para transferncia intergovernamental e os valores destinados do prprio oramento.
No caso da ateno aos direitos de crianas e adolescentes, essa tarefa
requer o conhecimento de diversas polticas setoriais e a articulao com
os conselhos que controlam essas polticas.
Os conselhos tutelares, por sua vez, devem conhecer a realidade local
para influenciar na destinao dos recursos para execuo das polticas
sociais pblicas. Esse papel fundamental para garantir que os direitos
de crianas e adolescentes sejam cumpridos e priorizados pelo Poder
Pblico e, para tanto, fundamental a articulao do conselho tutelar
com o conselho dos direitos.
Oramento pblico
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte
das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos
pezinhos ou arroz, pagamos a conta da luz ou da gua, por exemplo,
repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, em forma
de impostos indiretos, embutidos no preo das mercadorias e das tarifas
dos servios pblicos. H tambm impostos diretos, como o imposto de
renda, pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio mensal ou
quando prestam servios para alguma empresa, ou para outra pessoa.
com o dinheiro que esperam receber dos tributos (impostos, taxas e
contribuies) que os governantes estimam e definem seus gastos todos
os anos. Uma parte dos recursos gasta em nosso benefcio, uma vez
que somos usurios dos servios prestados e das obras construdas pelo
governo, seja a canalizao de um crrego na periferia, seja a modernizao de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro,
ou a contratao de mais atendentes para os postos do Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social.
256
A importncia do oramento pblico no apenas econmica, mas principalmente poltica e social; por meio dele que so decididas quais
obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida e
qual reivindicao popular ser atendida.
Para os conselhos dos direitos e tutelares a responsabilidade ainda
maior do que para o resto da populao. Com base no oramento, os
conselheiros podem atuar para garantir recursos e priorizar polticas
destinadas a crianas e adolescentes.
A atuao nas discusses acerca do oramento pblico fortalece o papel
dos conselhos dos direitos de acompanhar, avaliar e monitorar as aes
pblicas de promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes,
e o dos conselhos tutelares de zelar pelo cumprimento dos direitos, de
acordo com a resoluo 113 do Conanda.
Para pensar
Relembrando o caso do Andr, morador do municpio de Santana do Graja,
apresentado no Captulo 2, responda:
Como a atuao qualificada dos conselhos sobre o oramento pblico
poderia garantir material pedaggico especial para o menino?
De que modo o conselho poderia ajudar a promover polticas educacionais
de qualidade para crianas e adolescentes com necessidades diversas?
Para pensar
Voc sabe como elaborado o oramento no seu estado/municpio? Voc
participa da sua elaborao?
Procure a secretaria a qual o conselho est ligado e informe-se
sobre os prazos e possveis formas de participao.
258
Os conselhos dos direitos e tutelares exercem importante papel na fiscalizao do oramento pblico, verificando se as suas funes esto sendo
cumpridas. A seguir, descrevemos as principais funes e caractersticas
do oramento pblico:
Deciso poltica algumas pessoas querem mais creches, mais universidades e melhores salrios para os professores. Outras desejam transporte escolar passando perto de casa, mais espaos de lazer e postos de
sade. Muitas querem criar empregos e baratear o preo dos remdios.
Para outras, prioritrio reduzir impostos e investir na rea social. Ou
seja, os interesses so diferentes e at conflitantes. Ao elaborar o oramento, os governantes fazem escolhas polticas, definindo as prioridades
de governo, que vo muito alm de questes sociais. As decises envolvem grupos de interesse com os quais os governantes tm compromissos
dentro e fora do pas. Por isso, os conselheiros dos direitos e tutelares
devem ficar atentos s decises sobre o destino dos recursos pblicos,
intervindo no processo oramentrio para defender as propostas de
garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do seu municpio.
Para pensar
Quais so as polticas prioritrias para a infncia e a adolescncia no seu
municpio? Elas so contempladas no oramento?
Distribuio de renda o oramento pblico funciona como redistribuidor de renda, quando tira recursos de vrios setores da sociedade e
os aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos, combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente. Essa escolha
poltica depende muito da organizao e da presso da sociedade e dos
conselhos, uma vez que melhorar a distribuio de renda e garantir a
justia social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e
setores poderosos. Quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos
recursos em benefcio de apenas uma parcela da sociedade, dizemos que
o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a populao pode ser potencialmente beneficiada pelos gastos pblicos, ento o gasto universal.
O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas
e pobres, podem ter acesso educao pblica.
259
Transparncia governamental/controle social o oramento (municipal, estadual ou federal) pblico. Todas as pessoas podem e devem ter
acesso aos nmeros e ao destino do dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos
ns. Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar para
participar de sua elaborao, os conselhos dos direitos e tutelares devem
acompanhar a sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o descumprimento da Lei Oramentria, o desperdcio e desvio de dinheiro
pblico e garantindo a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes.
Isso o que chamamos de controle social.
Para pensar
Seu estado/municpio fornece acesso s informaes oramentrias?
No caso de no conseguir acess-las, voc sabe que o Ministrio Pblico
pode ajud-lo a obter os dados?
260
261
e dos municpios tambm devem ser publicados nos respectivos Dirios Oficiais, ou em jornal de ampla circulao na cidade. J aquelas
prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou
internet, podem afixar a Lei Oramentria at na porta da prefeitura.
Para pensar
No seu municpio tem oramento participativo? Como ele funciona?
Voc considera o processo de participao popular no oramento
municipal eficaz no sentido de assegurar as demandas da sociedade?
262
Para pensar
Em relao s despesas obrigatrias, voc sabe os mnimos constitucionais
de investimento em polticas sociais que seu estado/municpio deve cumprir?
Esses mnimos esto sendo cumpridos?
De que forma, no seu municpio, os recursos esto sendo aplicados?
Conhecendo a realidade e as necessidades locais, em que aes os recursos
seriam mais bem empregados?
Mnimos constitucionais so
vinculaes de recursos para as
polticas pblicas expressas na
Constituio Federal. Por exemplo,
na rea de educao o art. 212 fala
que a Unio aplicar no mnimo
18% do total da arrecadao,
incluindo transferncias. Para
estados e municpios a aplicao
de pelo menos 25%.
O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio:
264
265
Para pensar
Responda as indagaes a seguir sobre a atuaao dos conselhos dos direitos
e tutelares no ciclo oramentrio do seu estado/municpio.
Os conselhos tutelares so chamados para ajudar na elaborao do
oramento, de acordo com o art. 136, inciso IX do ECA?
Os conselhos dos direitos e tutelares realizam articulaes para incluir polticas
de infncia como prioridade na LDO, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Voc observa alguma articulao para assegurar e aumentar os recursos
para polticas de infncia na LOA, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Como ela ocorre?
O que os conselhos dos direitos e tutelares podem fazer para garantir o
controle social sobre os gastos pblicos no seu estado/ municpio?
Tem havido situaes de contingenciamento (ver definio mais adiante) de
recursos do oramento em sua localidade? Isto afetou as aes do conselho?
Voc tem acesso ao relatrio de execuo oramentria e prestao de contas?
Qual o prazo para o Legislativo julgar a prestao de contas do Executivo?
O processo oramentrio
O processo oramentrio diz respeito ao papel de cada poder no oramento
pblico: como o oramento elaborado, discutido e aprovado e como a
execuo de suas aes fiscalizada e avaliada. Cada poder tem papel
especfico nesse processo: ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e
execut-los; ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as
266
Plurianual (PPA) dos municpios foi realizada por 78% dos conselhos, sendo, de
maneira integral, em 29%, e de maneira parcial, em 49%?
268
Para pensar
Como ocorre o processo de elaborao do oramento pelo Executivo no seu
estado/municpio?
O seu conselho tutelar participa junto ao Poder Pblico na definio de metas
e polticas para a infncia e adolescncia?
O conselho dos direitos tem determinao nas polticas pblicas para a
infncia no seu estado/municpio?
Em relao discusso e votao do oramento, a Constituio Federal determina que as propostas de PPA, LDO e LOA sejam analisadas,
discutidas e votadas pelo Congresso Nacional, no caso da Unio, pela
Assemblia Legislativa, na esfera dos estados e pela Cmara Municipal,
no mbito dos municpios. Em todas as casas do Legislativo, a proposta
primeiramente analisada por uma comisso de parlamentares e, depois,
apreciada por todo o plenrio.
Os parlamentares podem apresentar emendas, individual ou coletivamente, ao projeto original. No caso da LOA, podem, por exemplo, modificar a alocao de recursos e alterar a dotao oramentria prevista
para cada rgo ou entidade pblica. No entanto, qualquer alterao
precisa obedecer a algumas regras, entre as quais: no aumentar o total
de despesas previsto no oramento; ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista, indicar os recursos a serem cancelados de outra
programao para cobrir o novo gasto; ser compatvel com as disposies
do PPA e da LDO; respeitar os limites de valor para as emendas individuais; e no cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia,
transferncias constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.
Aps a aprovao do Legislativo, a proposta volta ao Executivo para sano ou veto s emendas includas pelos parlamentares. O veto apreciado pelo Legislativo, podendo ser aprovado ou derrubado.
O processo de articulao dos conselhos dos direitos e tutelares para a
participao na elaborao da LOA ter mais consistncia e efetividade
se for iniciado desde as discusses preliminares da elaborao do PPA e
da LDO. Porm, se no houver esta oportunidade de interlocuo, ainda
h a possibilidade de articulao direta junto ao Legislativo, por meio
da apresentao de emendas ao oramento, antes da votao da LOA.
269
Essa prtica normalmente resulta enorme ganho social, uma vez que
possibilita a alocao de recursos para a garantia e efetivao dos direitos
de crianas e adolescentes. Alm disso, evita que a deciso sobre o que
ou no prioritrio fique apenas nas mos do Poder Executivo.
270
Para pensar
H algum canal de participao da sociedade no oramento do seu estado/
municpio?
Existe alguma iniciativa/parceria dos conselhos tutelares e dos direitos com
o Legislativo local?
H uma frente parlamentar da infncia e adolescncia no Legislativo
de seu municpio?
Para pensar
Voc tem acesso s informaes sobre a execuo oramentria do seu
estado/municpio?
Sabe quanto o governo gasta em polticas para a infncia e a adolescncia?
O conselho dos direitos solicita/recebe periodicamente relatrios
sobre oramento das polticas para infncia e a adolescncia?
274
275
Os artigos transcritos determinam que os fundos especiais sejam compostos por recursos destinados exclusivamente a servios e objetivos
especificados em suas leis de criao. Os Fundos da Criana e do Adolescente tm suas receitas vinculadas a programas e projetos destinados
garantia dos direitos dessa populao, de acordo com o art. 227 da
Constituio Federal (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990).
O Fundo da Criana e do Adolescente obedece ao disposto no art. 204 da
Constituio Federal de 1988:
art. 204 As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
I. descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas, s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social;
II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis (BRASIL, 1988).
O art. 204 dispe sobre a democracia participativa no campo oramentrio, o que representa uma importante vitria da luta dos movimentos
sociais que, durante as dcadas anteriores, reivindicavam a essa incluso
no processo decisrio das polticas pblicas. A gesto da poltica social
276
para crianas e adolescentes, por meio de um fundo vinculado ao conselho paritrio, garante maior transparncia e visibilidade na utilizao
dos recursos pblicos.
Para pensar
No seu municpio existe um Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente?
Como ele chamado?
A transparncia no gasto pblico uma das linhas de ao do conselho
dos direitos em seu municpio? O Poder Pblico presta contas sociedade
e emite relatrios dos recursos que aplica nas polticas para a infncia?
278
Outras aes tambm comumente financiadas pelo FDCA so: atendimento a toxicmanos, diagnstico da realidade e divulgao do Estatuto
da Criana e do Adolescente.
Os recursos do FDCA no devem ser utilizados para pagamento, manuteno e funcionamento do conselho tutelar; manuteno e funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente; em
polticas pblicas que j disponham de fundos especficos (como as de
educao infantil, especial e de iniciao profissional de adolescentes);
ou, ainda, para transferncia de recursos sem a deliberao do respectivo
conselho dos direitos, como parte da poltica pblica especfica.
Essas polticas devem ser implementadas, de forma descentralizada,
por entidades de atendimento governamentais ou no governamentais,
mediante inscrio de programas no conselho municipal dos direitos da
criana e do adolescente.
279
A lei de criao e o decreto de regulamentao do Fundo devem explicitar o que pode ser realizado com o seu financiamento. O pagamento
de manuteno, infra-estrutura e remunerao do conselho tutelar deve
ser feito pela prpria Secretaria de Governo. Em alguns municpios, os
conselhos tutelares so financiados com recursos do FDCA, mesmo
sendo ilegal essa destinao.
Para pensar
Os recursos do FDCA so utilizados para o funcionamento dos conselhos dos
direitos ou tutelares em seu municpio? Quais os programas complementares
financiados com recursos do Fundo?
280
Para pensar
importante que o conselho faa a Declarao de Benefcios Fiscais (DBF)
para a Receita Federal. Assim, evita que a pessoa que fez a destinao do
Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos caia na malha fina.
O conselho do seu municpio procede desse modo ao receber destinaes
do Imposto de Renda? Envia recibo de destinao para o Fundo s pessoas
fsicas ou jurdicas? Presta contas da receita, d informaes ou emite
relatrios para quem faz a destinao, informando como os recursos foram
aplicados?
No caso do FDCA, a legislao no faz referncia a transferncias de fundo
a fundo, como, por exemplo, no caso da assistncia social. Uma vez que
a legislao nada informa sobre a questo, esse tipo de transferncia no
acontece de maneira permanente e institucionalizada. Sabe-se que alguns
conselhos dos direitos, como o de So Paulo, adotam transferncias fundo a
fundo do FDCA estadual para o municipal.
Esse tipo de transferncia tambm ocorre no seu municpio?
Gesto do FDCA
O fundo da criana e do adolescente est vinculado ao conselho dos
direitos, que o rgo responsvel por estabelecer os critrios gerais de
aplicao e fiscalizao dos recursos. Ao incorporar a participao da
sociedade civil no poder decisrio, o conselho contribui para a formao
de um espao pblico no qual a questo da democratizao das polticas
sociais est em foco.
Uma conta corrente exclusiva deve ser criada aps a regulamentao do
fundo. Ela ser gerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira,
elaborao de balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do
Executivo ao qual o fundo est vinculado, embora as decises quanto
aplicao dos recursos sejam da competncia do conselho dos direitos.
Dois importantes aspectos da gesto do FDCA so:
gesto administrativa a administrao do fundo, ou seja, a celebrao de convnios, pagamento, superviso de projetos executados e o
281
284
Referncias
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Siglas
Andi
Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
ECA
Estatuto da Criana e do Adolescente
Cbia
Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia
Ence
Escola Nacional de Cincias Estatsticas
Cebrap
Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento
FDCA
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente
Cedeca
Centro de Defesa da Criana e do
Adolescente Yves de Roussan
Febem
Fundao Estadual do Menor
Cendec
Centro de Estudos Contemporneos
Cidid
Classificao Internacional das Deficincias,
Incapacidades e Desvantagens
CMDCA
Conselhos Municipais dos Direitos da
Criana e do Adolescente
CNE
Conselho Nacional de Educao
CNS
Conselho Nacional de Sade
CNP
Conselho Nacional de Propaganda
CO
Comisso Permanente de Oramento
Conade
Conselho Nacional dos Direitos da
Pessoa Portadora de Deficincia
Conanda
Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente
CPI
Comisso Parlamentar de Inqurito
CPP
Comisso Permanente de Polticas Pblicas
DBF
Declarao de Benefcios Fiscais
DCA
Frum Nacional Permanente de Entidades
No Governamentais de Defesa dos Direitos
da Criana e do Adolescente
DCI
Defesa da Criana Internacional
DH
Direitos Humanos
DSEIs
Distritos Sanitrios Especiais Indgenas
FIA
Fundao para a Infncia e Adolescncia
FNDC
Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criana
FNPETI
Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho
Infantil
Fonacriad
Frum Nacional dos Dirigentes de rgos de Polticas
Pblicas para a Infncia e Adolescncia
Funabem
Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
Fundeb
Fundo da Educao Bsica
HIV
Vrus da imunodeficincia humana
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Idesp
Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e
Polticos de So Paulo
INSS
Instituto Nacional do Seguro Social
Ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBA
Legio Brasileira de Assistncia
LDB
Lei Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDO
Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA
Lei Oramentria Anual
Loas
Lei Orgnica da Assistncia Social
LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
287
MEC
Ministrio da Educao
Sesi
Servio Social da Indstria
MP
Ministrio Pblico
SGD
Sistema de Garantia dos Direitos
Nucria
Ncleo de Atendimento de Crianas e Adolescentes
Vtimas de Crime
Sinase
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
OCA
Oramento Criana e Adolescente
SPDCA
Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do
Adolescente
OIT
Organizao Internacional do Trabalho
Suas
Sistema nico de Assistncia Social
ONG
Organizao No Governamental
TAC
Termo de Ajustamento de Conduta
ONU
Organizao das Naes Unidas
Unesco
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura
OSCIP
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PEC
Proposta de Emenda Constituio
Peti
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNBEM
Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor
PNCFC
Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria
PNEVSIJ
Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual
Infanto-Juvenil
PPA
Plano Plurianual
PPAG
Plano Plurianual de Ao Governamental
SAM
Servio de Assistncia ao Menor
SAS
Secretaria de Ateno Sade
Savas
Servio de Atendimento Vtima de Agresso Sexual
SEDH
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Senac
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
Senai
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Seplan
Secretaria de Planejamento
Sesc
Servio Social do Comrcio
288
Sipia
Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia
Unicef
Fundo das Naes Unidas para a Infncia
Formato: 210x260mm.
Tipologias: Meridien LT Std e Frutiger Lt Std.
Miolo: Offset 90g/m2
Capa: Carto Supremo 250g/m2
CTP digital, impresso e acabamento: Corb Editora Artes Grficas Ltda.
Rio de Janeiro, dezembro de 2010