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POLTICAS

PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES

// CEGOV TRANSFORMANDO A ADMINISTRAO PBLICA //

// CEGOV TRANSFORMANDO A ADMINISTRAO PBLICA //


PORTO ALEGRE
2016

POLTICAS

PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES

Centro de Estudos Internacionais


sobre Governo (CEGOV)
Diretor
Pedro Cezar Dutra Fonseca
Vice Diretor
Cludio Jos Mller
Conselho Superior CEGOV
Ana Maria Pellini, Andr Luiz Marenco
dos Santos, Ario Zimmermann, Jos
Henrique Paim Fernandes, Jos Jorge
Rodrigues Branco, Jos Luis Duarte Ribeiro, Paulo Gilberto Fagundes Visentini
Conselho Cientfico CEGOV
Carlos Schmidt Arturi, Cssio da Silva
Calvete, Diogo Joel Demarco, Fabiano
Engelmann, Hlio Henkin, Leandro
Valiati, Jurema Gorski Brites, Ligia Mori
Madeira, Luis Gustavo Mello Grohmann,
Marcelo Soares Pimenta, Vanessa Marx
Coordenao Coleo Editorial CEGOV
Cludio Jos Muller, Gentil Corazza,
Marco Cepik

// CEGOV TRANSFORMANDO A ADMINISTRAO PBLICA //


PORTO ALEGRE
2016

POLTICAS

PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES

dos autores
1 edio: 2016
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Coleo CEGOV
Transformando a Administrao Pblica
Reviso: Fernando Preusser de Mattos
Projeto Grfico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischoff, Henrique Pigozzo da Silva
Capa: Liza Bastos Bischoff
Diagramao: Liza Bastos Bischoff, Luiza Allgayer
Impresso: Grfica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleo CEGOV Transformando a
Administrao Pblica so de exclusiva responsabilidade dos
autores. permitida a reproduo parcial e total dos trabalhos,
desde que citada a fonte.

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)


P779

Polticas pblicas na Amrica Latina: novas territorialidades e processos / organizadores Carlos


Aurlio Pimenta de Faria, Carlos Vasconcelos Rocha, Cristina Almeida Cunha Filgueiras
[e] La Guimares Souki. Porto Alegre: Editora da UFRGS/CEGOV, 2016.
436 p. : il. ; 16x23cm

(CEGOV Transformando a Administrao Pblica


Obra bilngue: portugus e espanhol.
Inclui figuras, grficos, mapas, quadros e tabelas. Inclui referncias.

1. Poltica. 2. Polticas pblicas Amrica Latina. 3. Gesto pblica. 4. Territorialidade


Produo - Polticas pblicas Amrica Latina. 5. Participao democrtica. 6. Justia
territorial. 7. Poltica social. 8. Participao cidad Polticas pblicas. 9. Proviso Servios
sociais Amrica Latina. 10. Assistncia social Brasil. I. Faria, Carlos Aurlio Pimenta de.
II. Rocha, Carlos Vasconcelos. III. Filgueiras, Cristina Almeida Cunha. IV. Souki, La
Guimares. V.Srie.
CDU 35(7/8=6)
CIP-Brasil. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao.
(Jaqueline Trombin Bibliotecria responsvel CRB10/979)
ISBN 978-85-386-0294-1

SUMRIO
PREFCIO: LA RED INTERNACIONAL DE FORMACIN E
INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS AVANZADAS (RIFIPP)

Nuria Cunill-Grau, Gonzalo Delamaza

APRESENTAO

Carlos Aurlio Pimenta de Faria, Carlos Vasconcelos Rocha, Cristina Almeida Cunha
Filgueiras, La Guimares Souki

14

// NOVAS TERRITORIALIDADES NA PRODUO


DE POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA //
TERRITORIOS O REGIONES? PRCTICAS DE PARTICIPACIN
Y PERCEPCIONES POLTICAS COMO CONDICIONES PARA LA
GOBERNANZA DEMOCRTICA. UNA MIRADA COMPARADA A
TRES REGIONES DEL SUR DE CHILE

28

JUSTICIA TERRITORIAL: UNA APROXIMACIN


TERICA Y CONCEPTUAL

47

Luis Eduardo Thayer C., Gonzalo Delamaza

2
3
4
5

Oscar Mac-Clure

DILEMAS DA TERRITORIALIZAO NA PRODUO DE POLTICAS


PBLICAS: REFLEXES A PARTIR DO CASO DOS CONSRCIOS 66
INTERMUNICIPAIS DE SADE EM UM ESTADO BRASILEIRO
Carlos Vasconcelos Rocha, Jos Flvio Morais Castro

OS TERRITRIOS DA POLTICA SOCIAL: REFLEXO SOBRE


O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRO

95

LOS CAMBIOS EN LA GESTIN PBLICA DE LOS MESOGOBIERNOS. POLTICAS, PLANEACIN Y DESARROLLO


SOCIAL EN LA CIUDAD DE MXICO

118

Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Manuel Canto Chac

6
7
8
9
10
11
12

ANLISE COMPARATIVA DA ESTRUTURA SOCIOESPACIAL DAS


METRPOLES BRASILEIRAS: UM RECORTE METODOLGICO

150

Jupira Gomes de Mendona

// PARTICIPAO CIDAD E POLTICAS PBLICAS:


PROCESSOS, INSTRUMENTOS E LIMITAES //
CONTEXTO Y CARACTERSTICAS DE LA INSTITUCIONALIZACIN
171
DE LA PARTICIPACIN EN LAS POLTICAS PBLICAS. UN
MODELO METODOLGICO A PARTIR DEL CASO CHILENO
Gonzalo Delamaza

LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA


198
EN MXICO. UNA ARQUITECTURA PARA ACOTAR Y CONTENER
Ana Daz Aldret

USO DE LA INFORMACIN PBLICA PARA LA PARTICIPACIN


CIUDADANA. SISTEMA DE TRANSPARENCIA DEL INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADSTICA Y GEOGRAFA (INEGI) EN MXICO 230
Ana Elena Fierro

PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL: OS PRESSUPOSTOS


INATINGVEIS E AS BOAS PRTICAS POSSVEIS

262

AVANOS E OBSTCULOS NA FORMULAO DA POLTICA


DE MOBILIDADE URBANA EM BELO HORIZONTE

293

Ana Cristina Braga Martes, Theo Lovizio de Araujo

Marcos Fontoura de Oliveira, La Guimares Souki

// A PROVISO DE SERVIOS SOCIAIS NA AMRICA


LATINA: ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE //
SERVICIOS SOCIALES Y ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS.
CON QUINES Y PARA QU TODA VEZ QUE EST EN JUEGO
LA CONSTRUCCIN DE CIUDADANA?
319
Nuria Cunill-Grau

13
14
15

ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: A BUSCA POR DIREITOS,


O CENRIO DE PRIVAES E OS DESAFIOS DA PROTEO

352

A EVOLUO DA INSTITUCIONALIZAO DA ASSISTNCIA


SOCIAL NOS MUNICPIOS MINEIROS ENTRE 2005 E 2013

380

Carla Bronzo, Maria Clara Mendes

Bruno Lazzarotti Diniz Costa, Mara dos Santos Moreira

TRANSFORMACIONES EN LA RELACIN ENTRE JVENES Y


ESTADO EN CHILE: QU CONSECUENCIAS PARA LAS
POLTICAS PBLICAS EN GENERAL Y PARA LA POLTICA
EDUCATIVA EN PARTICULAR?
Marcel Thez Manrquez, Jorge Castillo Pea

406

PREFCIO
NURIA CUNILL-GRAU

Doctora en Ciencias Sociales.
Profesora titular e investigadora de la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net.
GONZALO DELAMAZA
Profesor titular de la Universidad
de Los Lagos, Chile.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.

LA RED INTERNACIONAL DE FORMACIN E


INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS
AVANZADAS (RIFIPP)
El presente libro es fruto del seminario Polticas Pblicas na Amrica Latina:
novas territorialidades e processos, que fue realizado en Belo Horizonte, en los das
23, 24 y 25 de marzo de 2015, por el Programa de Ps-Graduao em Cincias
Sociais de la PUC Minas, como parte de las actividades desarrolladas por la RIFIPP.

1. LOS ANTECEDENTES
La Red es una iniciativa del Centro de Investigacin sobre Sociedad y Polticas Pblicas (CISPO)1 de la Universidad de Los Lagos, Chile. Durante el ao 2013
cuenta con el respaldo de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) de Chile, en el marco de su programa de apoyo a la formacin
de redes internacionales entre centros de investigacin, por medio de fondos concursables. La adjudicacin de un proyecto por parte del CISPO da la oportunidad
de convocar a un conjunto de centros acadmicos con los que el CISPO haba acumulado una rica experiencia de trabajo bilateral, a saber: el CIDE y la Universidad
Autnoma Metropolitana Xochimilco, de Mxico, la Fundacin Getulio Vargas
y el Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais de la Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais, de Brasil.
(1) Desde septiembre de 2015 rebautizado como Centro de Estudios de Desarrollo Regional
y Polticas Pblicas (CEDER).

PREFCIO

9 //

2. EL FUNDAMENTO
La iniciativa parte de la conciencia de que las diversas transformaciones
acaecidas en las ltimas dcadas en la sociedad, el Estado y la economa obligan a
repensar las polticas pblicas y a disear actividades conjuntas de formacin de
postgrado y de investigacin con una clara vocacin latinoamericana y con un foco
en la ciudadana y en los territorios.
En este sentido, la RIFIPP busca constituirse como un espacio de interaccin para desencadenar un proceso reflexivo sobre los nuevos tipos de necesidades
que enfrentan las sociedades latinoamericanas y disear actividades conjuntas que
puedan crear las condiciones para la materializacin de programas de formacin de
postgrado y de investigacin con vocacin latinoamericana.
Los centros que integran la Red estn unidos por estas preocupaciones aunque con trayectorias diferenciales que tornan ms rico el intercambio, sobre todo
porque hay experiencias acumuladas de parte de algunos sobre las que cabe compartir para avanzar mancomunadamente. Adems, todos los centros involucrados
desarrollan actividades de investigacin sobre polticas pblicas, pero son conscientes de que es necesario crear sinergias para atender los problemas comunes en
la regin.

3. LOS OBJETIVOS ESPECFICOS


La RIFIPP se propone alcanzar los objetivos siguientes:
1. Reflexionar conjuntamente sobre el estado actual de la investigacin y
docencia en polticas pblicas en Amrica Latina, evaluando modelos
de formacin y anlisis de polticas y nfasis temticos con base en los
desafos que presenta la regin.
2. Acordar una agenda de investigacin conjunta para el abordaje de las
polticas pblicas emergentes en Amrica Latina, considerando los
cambios sociales y tecnolgicos en curso.
3. Proponer escenarios futuros de colaboracin para la formacin de redes temticas en asuntos de frontera, tales como polticas migratorias,
polticas pblicas con enfoque de derechos humanos, polticas de proteccin social de carcter integral dirigidas a pblicos relevantes, etc.
4. Desarrollar una estrategia de internacionalizacin de la formacin
en polticas pblicas.

// 10

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

4. LA TRAYECTORIA
El apoyo de CONYCYT Chile permiti originalmente el financiamiento
de tres modalidades a fin de aproximarse a los objetivos fijados: a) la invitacin
del CISPO de la Universidad de los Lagos a las instituciones acadmicas extranjeras participantes a travs de estadas cortas en Chile, b) El viaje de contraparte
de investigadores y/o autoridades de la Universidad de los Lagos para visitar las
instituciones extranjeras; y c) la realizacin de un Seminario en Chile, con la participacin de todos los centros, cuya finalidad esencial era la conformacin de la Red
y la definicin de una Agenda futura de trabajo conjunto.
Las pasantas en Chile se visualizaban como una oportunidad para establecer alianzas en torno a una estrategia de formacin de carcter internacional e interdisciplinario con el Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais de la Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais y la Maestra de Polticas Pblicas de
la Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco. Las pasantas cortas en el
extranjero en el CIDE de Mxico y la Fundacin Getulio Vargas de Brasil buscaban
conocer en detalle sus experiencias en el desarrollo de sus respectivas maestras
en polticas pblicas.
El Taller Internacional de la RIFIPP, celebrado en Santiago entre el 13 y el
14 de mayo del ao 2013, revel la importancia que reviste para todos los centros
participantes el fortalecimiento de la dimensin latinoamericana en los postgrados e investigaciones sobre polticas pblicas. En este sentido, aflor el inters en
desarrollos conjuntos de los cincos centros en ambos campos. El David Rockefeller
Center for Latin American Studies de la Universidad de Harvard apoy el primer
encuentro de la Red a travs de la participacin de Merilee Grindle, lo cual permiti a la RIFIPP beneficiarse de la experiencia de ese importante Centro y establecer
vnculos que podran potenciarse a futuro.
Los otros encuentros presenciales se materializaron tambin en el ao
2013 en las siguientes pasantas: i) Visita a CIDE y a la UAM Xochimilco de los
profs. G. Delamaza y N. Cunill-Grau del 1 al 5 de julio de 2013 (acuerdos sobre
curso conjunto con el CIDE, posibles investigaciones y publicaciones, y bancos de
datos); ii) Visita a la Fundacin Getulio Vargas y a la PUC Minas de los profs. Marcel Thez y Margarita Fernndez del 7 al 11 de octubre de 2013 (acuerdos sobre
posibles lneas de cooperacin en formacin e investigacin); iii) Visita al CISPO,
entre el 4 al 7 de noviembre de 2013, de los profesores Rodolfo Vergara (UAM
XOCHIMILCO) y Carlos Vasconcelos Rocha (PUC MINAS) (revisin de todos los
acuerdos previos y sistematizacin).
No obstante que el financiamiento de CONICYT concluy en diciembre del
ao 2013, todos los centros participantes mantuvieron su voluntad de fortalecer
PREFCIO

11 //

la RIFIPP. Una demostracin de esta voluntad fue la disposicin de la PUC Minas


de organizar un seminario presencial de la RIFIPP en Belo Horizonte en el ao
2015, a partir del cual se edita el presente volumen.
Cabe destacar que entre los resultados alcanzados figuran, adems, los siguientes:
a. Acuerdos operativos con instituciones asociadas y celebracin de convenios marco Universidad de Los Lagos PUC Minas (firmado), Universidad de Los Lagos CIDE Mxico (en procesamiento), Universidad
de Los Lagos Universidad Autnoma Metropolitana - Xochimilco (en
procesamiento).
b.

Diagnsticos de la situacin actual en materia de investigacin y


formacin, abarcando: i) el estado del arte de las investigaciones en
desarrollo por cada centro miembro de la RIFIPP en el campo de las
polticas pblicas (Qu investigan los centros en Polticas Pblicas?,
publicado en pgina web de la Red); ii) Tabla Comparativa de los Programas de Maestras de Formacin en Polticas Pblicas ofrecidos por
cada uno de los centros miembros de la Red (publicada en pgina web
de la Red); iii) primera aproximacin a Lneas de accin prioritarias de
la Red tanto en materia de formacin como en investigacin, definidas colectivamente.

c. Habilitacin del sitio web de la RIFIPP: http://redinternacionaldepoliticaspublicas.ulagos.cl/, que cuenta, entre otras, con las aperturas
siguientes: i) Convocatorias de postgrados de los miembros de la RIFIPP, y oportunidades de becas o pasantas existentes para los estudiantes de otros pases; ii) Oportunidades de intercambio de estudiantes y
profesores; iii) Publicaciones de cada centro (con sus respectivos enlaces) y bases para colaboraciones, incluidas convocatorias.
d.

Movilidad estudiantil: i) El CISPO recibi en el 2014 (meses de


mayo y junio) a dos estudiantes de la UAM Xochimilco para apoyo en
la elaboracin de sus tesis; ii) La PUC Minas recibi una estudiante de
la Maestra en Polticas Pblicas de la UAM Xochimilco en febrero-abril
del 2014; iii) La FGV ha manifestado inters en fomentar la movilidad
de estudiantes sobre estudios de casos con el CISPO.

e. Elaboracin de un curso conjunto sobre La institucionalidad de


los Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales en
las polticas pblicas con enfoque de derechos humanos bajo la
coordinacin del CIDE de Mxico, con la colaboracin del CISPO. Ya
existe un programa tentativo del curso (elaborado entre el CIDE y el

// 12

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

CISPO) solo sujeto a la agregacin de contenidos de parte de los centros de Brasil.


En cualquier caso, los centros miembros de la RIFIPP son conscientes que
el compromiso personal e institucional, respecto de un propsito comn, es lo que
en definitiva le da sentido y estabilidad a una red. En nuestro caso, en esta oportunidad el compromiso se hace patente en el excepcional emprendimiento de los colegas de la Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, del que es fruto esta
obra. Ella es un hito crucial de la RIFIPP en su esfuerzo por contribuir a construir
agendas pblicas sobre asuntos clave para la regin que no estn siendo atendidos
desde otros espacios as como para fortalecer los contenidos latinoamericanos en
los postgrados sobre polticas pblicas.

PREFCIO

13 //

APRESENTAO
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
Doutor em Cincia Poltica pelo
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: carlosf@pucminas.br
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
Doutor em Cincias Sociais pela
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: carocha@pucminas.br
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
Doutora em Sociologia pela cole des
Hautes tudes en Sciences Sociales (EHESS).
Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: cfilgueiras@pucminas.br
LA GUIMARES SOUKI
Doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB).
Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: leaguim@terra.com.br

Qualquer balano da produo acadmica latino-americana nas cincias sociais, nos ltimos trinta anos, certamente ter como um dos destaques o tema das
polticas pblicas. Na regio, os estudos sobre essa rea se multiplicaram e diversificaram nas ltimas dcadas. A agenda de pesquisa em polticas pblicas est
atualmente, em graus variados, instalada e continua se expandindo, havendo um
esforo em compreender e interpretar as mudanas ocorridas na esteira dos processos de democratizao nos pases da Amrica Latina e seus impactos na atuao
do Estado na produo das polticas pblicas.
Nesse processo existem pontos comuns entre os pases da regio, ainda
que a trajetria dessa rea de investigao enfrente percalos diferentes em cada
caso. Sendo assim, altamente positivo o intercmbio entre pesquisadores latino-americanos dedicados aos estudos das polticas pblicas e da participao social.
desejvel que esse trabalho conjunto leve ao estabelecimento de uma cooperao
acadmica duradoura, que permita avanar em estudos em parceria, investigaes
comparativas e formao acadmica conjunta de ps-graduandos.

// 14

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Este livro resultado de um impulso de dilogo internacional entre algumas


instituies brasileiras, chilenas e mexicanas que realizam investigao e formao
em ps-graduao nessas temticas, reunidas na Red Internacional de Formacin e
Investigacin en Polticas Pblicas Avanzadas (RIFIPP). A proposta da rede foi iniciativa do Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas (CISPO) da Universidad de Los Lagos, do Chile. A criao da rede, formalizada em maio de 2013 em
Santiago do Chile, partiu de contatos bilaterais estabelecidos entre pesquisadores,
e ampliou-se formando uma malha de centros de formao e investigao. So eles
o CISPO da Universidad de Los Lagos, do Chile; a Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco e o Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE), ambos do Mxico; o Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas, Belo Horizonte), e a
Fundao Getulio Vargas (FGV/EAESP, So Paulo), do Brasil.
Como parte das atividades desenvolvidas pela RIFIPP, foi realizado em Belo
Horizonte, em maro de 2015, no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais
da PUC Minas, o seminrio Polticas Pblicas na Amrica Latina: novas territorialidades e processos, com a participao de expositores pertencentes s instituies da RIFIPP e pesquisadores convidados de outras instituies brasileiras.
fundamental que sejam mencionados os apoios financeiros recebidos de agncias
governamentais de fomento investigao e ps-graduao que foram indispensveis para a realizao do seminrio e para esta publicao. Destacamos o apoio do
Conicyt, do Chile, para as atividades de formao da RIFIPP, e os apoios do CNPq e
da FAPEMIG, no Brasil, para o seminrio. Alm disso, assinalamos o fato de vrios
dos estudos apresentados terem sido realizados com fundos de apoio a pesquisas de
agncias nos pases, tais como a FAPEMIG, a Capes e o CNPq, no Brasil, e o Fondecyt do Chile. Merece destaque especial o apoio logstico e a acolhida da PUC Minas
na realizao do seminrio internacional, no qual foram apresentados e debatidos
os trabalhos reunidos neste livro. Finalmente, expressamos nosso agradecimento
ao Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), por possibilitar esta publicao. O CEGOV
parte essencial das instituies responsveis pela expanso e consolidao da pesquisa em polticas pblicas, mencionadas no incio destas pginas.
Como se disse, grande parte dos trabalhos apresentados e debatidos no seminrio compe a presente coletnea. Os captulos da publicao abrangem uma
vasta gama de temas relacionados s polticas pblicas, gesto pblica e participao social em nveis nacional, regional e local, apresentando resultados de
estudos sobre experincias do Brasil, Chile e Mxico.
Em geral, os trabalhos mostram que ocorreu um fortalecimento da institucionalidade das polticas pblicas, seja na organizao de sistemas nacionais de
polticas setoriais, de participao e de informao, por exemplo; seja nas regras de
APRESENTAO

15 //

associao pblico-privado na oferta de servios pblicos, e no equacionamento de


esquemas de relaes intergovernamentais, definindo padres de territorialidades
na produo de aes pblicas.
Poderamos considerar que a preocupao em observar, descrever e compreender o avano da institucionalizao da produo de polticas pblicas est
relacionada ainda frgil consolidao desse processo na regio. Esse esforo de
institucionalizao incorpora um legado histrico e, dessa forma, com frequncia
chega misturado, contaminado por experincias e formatos precedentes, os quais
nem sempre desaparecem, mas, ao contrrio, se amoldam ou se recompem nas
novas regras e estruturas.
Em parte, esta coletnea busca oferecer uma viso dos avanos institucionais ocorridos em diversas situaes, assim como seus percalos, suas lacunas e os
desafios que persistem. Os avanos institucionais so importantes e fortalecem as
estruturas governamentais e o campo das polticas pblicas. Porm, relevante
lembrar que as instituies so meio e no fim da poltica pblica. Cabe, portanto, indagar quais tm sido os seus efeitos para a transformao da realidade que
justificou a existncia de cada poltica pblica especfica. E, nesse ponto, diversos
trabalhos aqui reunidos apontam para o fato de que o inegvel avano obtido na
institucionalizao na rea das polticas pblicas nos trs pases tratados nesta
obra nem sempre produz resultados efetivos em termos dos objetivos esperados.
Assim, muitas vezes metas definidas em termos de promoo social, de participao da sociedade e de efetiva utilizao do grande volume de informaes produzidas sobre diversos aspectos da realidade ficaram aqum do que se almejou.
Explicar esses dilemas uma contribuio que os trabalhos aqui reunidos tambm
procuram oferecer.
O livro composto por quinze captulos, divididos em trs partes, que abordam temas gerais e estudos de casos relacionados aos trs pases considerados
nesta obra. A primeira parte, composta por seis captulos, intitulada Novas territorialidades na produo de polticas pblicas na Amrica Latina. A segunda parte,
denominada Participao cidad e polticas pblicas: processos, instrumentos e limitaes, composta por cinco captulos. Finalmente, a terceira parte, cujo ttulo A
proviso de servios sociais na Amrica Latina: entre o Estado e a sociedade, contm
quatro captulos. A seguir ser apresentado um breve resumo de cada um desses
captulos.
Os dois primeiros captulos do livro, dedicados ao caso do Chile, examinam
a conexo entre territrios e a maneira como eles so vividos e representados por
indivduos e coletivos sociais. O Chile um pas unitrio, dividido em regies administrativas e polticas, com um governo central forte. Cada regio , por sua vez,
conformada por territrios diferenciados. No primeiro captulo, intitulado Territorios o regiones? Prcticas de participacin y percepciones polticas como condiciones

// 16

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

para la gobernanza democrtica. Una mirada comparada a tres regiones del sur de Chile,
Luis Eduardo Thayer e Gonzalo Delamaza buscam mostrar que h uma limitao na
produo de polticas pblicas no pas, fruto da caracterstica centralista das instituies chilenas. Nesse contexto, as polticas pblicas articulam desenho e implementao homognea em todo o territrio nacional, sem levar em considerao
especificidades regionais e territoriais. Disso resulta que, ao longo do tempo, as
particularidades subjetivas a partir das quais os sujeitos sociais configuram suas
experincias de vida, relacionadas a temas polticos expressados nos nveis subnacionais, vinham tendo escassa considerao nos processos de deciso localizados no
centro de poder. Contudo, conflitos regionais e territoriais ocorridos no pas, nos
ltimos anos, resultaram em que o territrio comeou a ser visto como um fator
de diferenciao relevante no espao pblico. Esses conflitos foram impulsionados
por atores que se mobilizaram, por exemplo, em torno a variveis socioambientais,
questionando megaprojetos energticos ou protestando de forma massiva contra
outras iniciativas ou omisses do governo nacional. Desse modo, a agenda decisria
foi impactada por reivindicaes vinculadas a territrios especficos.
Assim, segundo Thayer e Delamaza, a emergncia poltica de subjetividades
regionais suscita a seguinte questo: cunto importa el territorio?. A hiptese de
partida dos autores que
[] la pertenencia territorial es relevante, ms all de la demarcacin
administrativa. Atender a las prcticas y percepciones que expresan los
sujetos agrupados en territorios distintos de los demarcados administrativamente cobra sentido toda vez que esas prcticas y percepciones se modifican al ritmo de procesos sociales y econmicos respecto de los cuales
las instituciones se adaptan con cierto retraso.

Com base nesta suposio, foram analisadas trs regies chilenas Biobo,
Los Ros e Los Lagos a partir de variveis como prticas de participao, percepes polticas e confiana institucional. Como resultado, os autores demonstram
que pertencer a regies administrativas e, mais que isso, a territrios distintos,
relevante na definio das percepes dos atores sociais, o que, consequentemente,
demanda o ajuste da experincia cidad com a institucionalidade estatal, atravs
da considerao da diversidade territorial no processo de governana democrtica.
No segundo captulo, intitulado Justicia territorial: una aproximacin terica y conceptual, Oscar Mac-Clure desenvolve reflexes tericas em torno da relao entre a noo de justia social e o territrio, a partir da constatao de que
as desigualdades atravessam os territrios dentro de um pas, regio ou cidade.
Inicialmente, o autor discute o modo como a noo de justia social tem sido mais
comumente abordada na Amrica Latina nas ltimas dcadas. Segundo ele, predominam, at aqui, as anlises focadas nas relaes entre polticas pblicas e demandas dos movimentos sociais por mais democracia, ampliao da cidadania e dos

APRESENTAO

17 //

direitos sociais. No entanto, mais recentemente, o maior


[] inters en abordar los aspectos territoriales de la justicia social desde
una perspectiva subjetiva surge de una evolucin en los enfoques sobre la
justicia territorial entre los especialistas en planificacin urbana y regional, pero tambin por el giro pragmtico en el estudio de la (in)justicia
desde la sociologa y las ciencias sociales.

Tais perspectivas analticas enfocam as justificaes para as percepes de


desigualdade e de injustia, cristalizadas nas representaes dos indivduos sobre a
(in)justia social. Para explorar essa temtica, o autor examina as desigualdades inter- e intraterritoriais nas metrpoles chilenas de Santiago, Concepcin e Valparaso.
Em sequncia, no terceiro captulo, intitulado Dilemas da territorializao
na produo de polticas pblicas: reflexes a partir do caso dos Consrcios Intermunicipais de Sade em um estado brasileiro, Carlos Vasconcelos Rocha e Jos Flvio Morais Castro abordam o caso da adoo de experincias de cooperao intermunicipal para a produo compartilhada de mltiplas modalidades de polticas pblicas,
como forma de enfrentar os efeitos fragmentadores do processo de descentralizao das polticas pblicas no Brasil. Os autores analisam os padres de conformao dos Consrcios Intermunicipais de Sade no Estado do Paran, criados com
vistas proviso de bens e servios de sade. So experincias que exemplificam
bem os desafios e dilemas envolvidos no processo da descentralizao poltico-administrativa da poltica de sade, orientado por duas lgicas que atuam sobre a
definio territorial dessa poltica setorial: uma poltica, que expressa a afirmao
do poder dos municpios; e outra tcnica, que demanda a demarcao de espaos
supramunicipais na produo da poltica. A articulao desses esquemas de cooperao envolve polticos, governos, burocracias municipais e um movimento de profissionais da sade, onde se destacam policy entrepreneurs, que atuam a partir de
esquemas de cooperao de naturezas distintas, articulados anteriormente. Numa
lgica path dependence, a regionalizao configurada pelos Consrcios reproduz de
maneira semelhante o mapeamento apresentado por esses esquemas anteriores.
No quarto captulo, Os territrios da poltica social: reflexo sobre o Sistema
nico de Assistncia Social brasileiro, Cristina Almeida Cunha Filgueiras ressalta
que a territorializao da poltica de assistncia social, no Brasil, significa concretamente delimitar reas de atuao nas quais reside a populao que ser atendida
pelos servios. Conforme demonstra a autora, no se trata apenas do territrio
fsico, geogrfico e administrativo, mas tambm dos territrios poltico e institucional de negociaes entre nveis de governo. A nova configurao dos servios da
assistncia social, baseada na gesto descentralizada, colocou o municpio como
principal responsvel, entre os entes federativos, pela execuo dessa poltica pblica no seu territrio. Os municpios so, pois, uma varivel de grande relevncia nesse sistema. Porm, o territrio que demarca a ao governamental uma

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

construo social e poltica que no se restringe delimitao administrativa. H


sentidos literais e sentidos metafricos de territrio, estes ltimos carregados de
atribuio de significado, elementos interpretativos e opes da sociedade. A autora destaca que a atribuio de sentido e os princpios normativos subjacentes
adoo da territorializao no so iguais para todas as polticas setoriais e para
qualquer pas; alm disso, aponta, existem pressupostos e intencionalidades quando se busca fazer do territrio ou da proximidade as categorias centrais. Nesse
sentido, preciso considerar que a territorializao das polticas pblicas um
meio para a realizao de fins definidos. Portanto, torna-se indispensvel observar
a conexo entre a estratgia territorial e o propsito da poltica pblica.
Manuel Canto Chac aborda, no quinto captulo, intitulado Los cambios en
la gestin pblica de los meso-gobiernos. Polticas, planeacin y desarrollo social en la
Ciudad de Mxico, os desafios atuais da poltica social mexicana e sua relao com
a gesto pblica em governos subnacionais. Especificamente, analisa a atuao do
governo da Cidade do Mxico, uma das maiores concentraes urbanas latinoamericanas, que o autor classifica como meso-governo:
Entiendo por meso-gobierno una categora de gobierno sub nacional, distinto del gobierno local o municipal, en los sistemas federados correspondera a los gobiernos estaduales. En particular me interesa el asunto de
los gobiernos de las grandes metrpolis, que en ocasiones tienen estatus
jurdico poltico distinto de los estados an en los regmenes federales
como ejemplos podramos citar la Ciudad Autnoma de Buenos Aires o
el Distrito Federal en Mxico.

O autor quer saber como este nvel de governo atua para promover o desenvolvimento e a coeso sociais, e quais as suas potencialidades na inovao das
polticas sociais e na garantia dos direitos universais da populao. Alm disso,
busca verificar a capacidade dos governos subnacionais de atenuar ou modificar os
efeitos das polticas nacionais. Nessa questo est implcita a crtica do autor s polticas sociais nacionais, de carter majoritariamente residual, baseadas no modelo
de gesto por resultados, que deixou de lado uma relao mais ampla entre poltica
social e democracia. O autor mostra que, frente a estas, no primeiro governo da
Cidade do Mxico, em 1997, se realizaram inovaes no formato e nos objetivos
de polticas sociais e inovaes que incluem o fomento participao. Contudo,
prossegue o autor, nos ltimos anos as capacidades democratizantes e de inovao
no enfoque social perderam fora ou regrediram, e os novos programas passaram
a se assemelhar aos programas do governo federal antes fortemente criticados.
As explicaes para essa inflexo estariam associadas a limites de financiamento,
problemas de gesto, contradies nas polticas sociais e reduo da adeso dos
cidados s instncias de participao.

APRESENTAO

19 //

No sexto captulo, que fecha a primeira parte do livro e cujo ttulo Anlise
comparativa da estrutura socioespacial das metrpoles brasileiras: um recorte metodolgico, Jupira Gomes de Mendona analisa a estrutura socioespacial em quatro
metrpoles brasileiras Belo Horizonte, Curitiba, Salvador e Porto Alegre tomando a ocupao como varivel-chave. A autora identifica, como componentes
da relao entre hierarquia social e segregao residencial, o mercado imobilirio e
a ao estatal. Esta ltima, que se faz presente
[...] seja executando obras e definindo a distribuio de parte significativa dos recursos urbanos, seja regulando a relao entre os
diversos agentes na ocupao e uso do solo, ou ainda regulando as
relaes sociais no sistema produtivo, interfere diretamente nas
relaes de fora subjacentes s lutas pela apropriao do espao
construdo.

A anlise comparativa da estrutura socioespacial das quatro regies metropolitanas brasileiras aponta novidades relacionadas a vrios aspectos, a saber:
formao de subcentros metropolitanos com maior mescla social; composio
social mais heterognea nos espaos pericentrais; a proliferao de condomnios
verticais ou horizontais fechados habitados por classes alta e mdia alta; novos
produtos imobilirios estimulados por empreendimentos estatais prvios, e enclaves residenciais em reas perifricas, de distintas faixas de renda, que aproximam
fisicamente o que socialmente permanece distante. Para a autora, esses elementos
contribuem, principalmente, para reforar a diferenciao socioespacial, apesar de
a sociedade brasileira estar hoje mais complexa e menos polarizada socialmente do
que em dcadas passadas.
A segunda parte do livro, centrada na temtica da participao, aberta
pelo stimo captulo, Contexto y Caractersticas de la Institucionalizacin de la Participacin en las Polticas Pblicas. Un modelo metodolgico a partir del caso chileno.
O autor, Gonzalo Delamaza, busca avaliar a expanso da participao cidad na
Amrica Latina. Parte da constatao de que, depois de trs dcadas de polticas
participativas na Amrica Latina, os instrumentos utilizados parecem no corresponder s promessas iniciais.
Examinando particularmente o caso chileno, o autor faz um balano crtico dos principais corpos legais que regulam a participao social, um leque que
inclui normas jurdicas como a Ley de Asociatividad y Participacin Ciudadana en
la Gestin Pblica, a Ley de Bases del Medio Ambiente, alm de normativas relacionadas transparncia e ao acesso informao pblica e ao direito das populaes indgenas de serem consultadas sobre projetos de investimento pblico ou
privado que as afetem. Apesar dessa legislao, o autor aponta que nas polticas de
modernizao do Estado chileno, com enfoque gerencialista, a nfase foi posta na
eficincia, ficando a participao em segundo lugar, apesar de constar no discurso

// 20

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

e na infraestrutura jurdica adotada. Delamaza argumenta que existe no pas um


grande nmero de mecanismos de participao cidad em polticas e programas
pblicos, porm com escasso potencial efetivo de influenciar decises, pois esto
concentradas em formatos instrumentais, de consulta ou mera participao informativa. Desse modo, a participao se converte em um exerccio de baixo impacto,
que desperta pouco interesse nas pessoas. Em um contexto geral de uma democracia de baixa intensidade e criatividade institucional e de fortes desigualdades
sociais, as aes que emergem dos cidados ocorrem predominantemente fora dos
espaos da institucionalidade poltica e com frequncia contra ela. o caso das
mobilizaes de rua ocorridas a partir de 2011 no Chile, com o ressurgimento de
demandas concertadas nos campos da educao e do meio-ambiente. O autor assinala que, se por um lado baixa ou quase nula a capacidade do Estado de escutar
os cidados e gerar dilogo com eles, do lado das organizaes sociais existe fragmentao, um tecido associativo disperso, com unidades de limitado alcance e no
coordenadas entre si, ou seja, um arquiplago de pequenas organizaes com baixo
nvel de influncia.
No oitavo captulo, La institucionalizacin de la participacin ciudadana
en Mxico: una arquitectura para acotar y contener, Ana Daz Aldret aponta tambm para os problemas da institucionalizao da participao da sociedade civil na
produo de polticas pblicas. Analisa o Sistema Nacional de Planeacin Democrtica en Mxico, surgido h cerca de trinta anos, que a autora considera como
rgido, com escassa inovao, de carter preponderantemente consultivo e informativo. Nesse sentido, informa que a oferta participativa que fazem os governos
aos cidados consiste em um conjunto de instncias e ferramentas com baixa possibilidade deliberativa. O que predomina, prossegue, a participao nos consejos
de planeacin, para a elaborao dos planos setoriais e territoriais, os quais, na
realidade, so dominados pelo ritmo e pelas lgicas da burocracia. A autora afirma
que, desde o princpio, a arquitetura institucional da participao no pas obedeceu a uma lgica que buscava abrir o sistema, sem perder, no entanto, o seu controle, fundada em mecanismos associativos de carter consultivo e pouco flexveis.
Em Uso de la informacin pblica para la participacin ciudadana. Sistema de
Transparencia del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) en Mxico,
no nono captulo, Ana Elena Fierro aborda a questo da participao pela perspectiva do tema da accountability. A autora estuda a Ley General de Transparencia,
cuja justificativa se sustenta no princpio de que a informao como instrumento
de poder privilegiado deve ser amplamente disponibilizada por fazer parte dos
requerimentos contemporneos da democracia. Com esse intuito, o governo mexicano busca adotar uma poltica de transparncia que permite o acesso de qualquer
cidado informao pblica. Nesse sentido, o trabalho prope avaliar a implementao da poltica de transparncia, analisando a atuao do rgo do estado

APRESENTAO

21 //

mexicano encarregado de proporcionar informaes estatsticas e geogrficas, o


Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Para tal, descreve a evoluo
da legislao sobre a transparncia no pas, com ateno s suas conexes com a
legislao internacional. Feito isso, avalia a qualidade do cumprimento dos objetivos dessa poltica de transparncia, tomando como parmetros as prticas encontradas em pases como Brasil, Chile e Colmbia. Conclui ressaltando que, em que
pese a legislao ser celebrada como normativa importante, ela demonstra padecer
de problemas na sua implementao, devido rigidez no relacionamento com os
cidados.
O dcimo captulo, de autoria de Ana Cristina Braga Martes e Theo Lovizio
de Araujo, intitulado Participao Social no Brasil: Os pressupostos inatingveis e as
boas prticas possveis, aborda de uma forma pouco usual a questo da participao
social. Toma como ponto de partida as manifestaes de protesto ocorridas em
diversas cidades brasileiras iniciadas nas chamadas Jornadas de Junho em 2013,
e que questionaram uma diversidade de problemas e demandas. Para os autores,
os protestos revelaram uma grande insatisfao popular com as polticas pblicas
e demarcaram uma distncia entre os seus participantes e a poltica institucional.
A questo proposta no trabalho como explicar a emergncia dos protestos num
contexto em que a participao popular se expandiu e se institucionalizou desde
a Constituio de 1988. Para responder a essa questo, os autores analisam o processo participativo em diversos conselhos setoriais de polticas pblicas, que so
instncias que se generalizaram e que levaram incorporao na gesto pblica
de setores diferenciados da sociedade civil, inclusive com representao de alguns
movimentos sociais. A hiptese trabalhada pelos autores ressalta que os movimentos sociais operam em geral com lgicas de autonomia e contestao, enquanto que os conselhos seguem lgica institucional de alinhamento ou de construo
de consensos com o poder Executivo, desempenhando papis de intermediao e
negociao. Assim, os limites dessa participao popular institucionalizada explicariam, em certa medida, os protestos de rua que tomaram a cena poltica brasileira, por algumas semanas, em 2013. A contribuio de Martes e Araujo nos leva
a ter em mente que as dinmicas sociais e, especificamente, a participao social,
no se limitam ao que pode ser encaixado na participao institucional, j que em
uma democracia os canais de expresso de demandas e conflitos so mltiplos.
Em seguida, no captulo onze, Avanos e obstculos na formulao da poltica
de mobilidade urbana em Belo Horizonte, Marcos Fontoura de Oliveira e La Guimares Souki salientam que a mobilidade urbana est se configurando como uma
questo de alta complexidade em grandes cidades de todo o mundo. A reflexo desenvolvida pelos autores tem como ponto de partida os mesmos eventos considerados no captulo anterior, ou seja, as manifestaes populares ocorridas no Brasil
em junho de 2013, quando um pequeno reajuste tarifrio nos servios de trans-

// 22

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

porte coletivo das duas maiores cidades brasileiras, foi o estopim de protestos que
varreram o pas e contriburam para que o tema mobilidade urbana assumisse
um status inesperado na agenda das polticas pblicas. A partir desses eventos, o
artigo se prope a discutir a poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte. Para
tal, so analisados os principais documentos pblicos sobre mobilidade urbana do
municpio brasileiro de Belo Horizonte, produzidos desde 1991, e as pesquisas de
opinio sobre a percepo da qualidade dos servios, realizadas regularmente desde 1995, detectando avanos, contradies e ausncias nessa poltica pblica. Eles
apontam o paradoxo de que, apesar do pioneirismo da administrao municipal de
Belo Horizonte no cenrio brasileiro no planejamento da mobilidade urbana e na
institucionalizao dessa rea de poltica pblica, persistem graves problemas de
mobilidade na capital mineira, revelando um descompasso entre o avano da institucionalizao pblica nessa rea de poltica e a efetiva implementao e impacto
dos objetivos propostos.
A terceira parte da coletnea, dedicada questo da proviso de servios
sociais na Amrica Latina, aberta com uma anlise de outro importante item de
gesto pblica associado ao tema da institucionalidade das polticas, a saber, a cooperao interorganizacional. No dcimo segundo captulo, Servicios sociales y asociaciones pblico privadas. Con quines y para qu cuando est en juego la construccin
de ciudadana?, Nuria Cunill-Grau constata que a maneira como o Estado entrega
bens e servios pblicos transformou-se radicalmente nas ltimas dcadas e, com
base nessa realidade, busca examinar as novas formas de associao pblico-privado articuladas na produo dos servios sociais, um tema escassamente considerado na literatura latino-americana. Nos pases da Amrica Latina, ressalta a autora,
a onda de privatizao dos servios sociais sobretudo em sade e educao , e
a associao do Estado com o setor privado na proviso dos servios pblicos foi
muito maior do que a que ocorreu nos chamados pases centrais. Contudo, aps
examinar o amplo leque de tipos e modalidades de associaes pblico-privadas
para proviso de servios pblicos, considerando os tipos de atores, arranjos institucionais, os mecanismos e as modalidades de financiamento, a autora conclui
que nenhuma delas parece ter potencial suficiente para garantir direitos sociais.
Segundo ela, observam-se problemas tais como impreciso do que qualificado
como direito, financiamento insuficiente dos servios, lacunas na sua disponibilidade, qualidade e variedade, alm de insatisfatrios mecanismos de exigibilidade
dos direitos. O cenrio , pois, de manuteno da desigualdade com relao aos
servios pblicos.
Cunill-Grau mostra que as novas agendas das relaes entre distintos atores para assumir a proviso de servios pblicos e de infraestrutura incluem variados modelos e tipos de governana. Neles se desfazem as fronteiras entre Estado,
empresas e sociedade civil, e surgem inovaes, como diferentes mix e hibridaes

APRESENTAO

23 //

pblico-privado, combinaes entre governo, empresariado, terceiro setor, e so


criadas organizaes-ponte. Entre as importantes contribuies da anlise, a autora interroga se as parcerias nos servios sociais, particularmente naqueles de
educao, sade e cuidados da infncia e da terceira idade, podem criar valor social
ou inovao social e, mais alm inclusive, se contribuem para a construo da cidadania e dos direitos sociais; ou se, ao contrrio, serviriam apenas eficincia.
Uma das polticas sociais descentralizadas que tem despertado maior interesse dos analistas, no caso brasileiro, a de assistncia social, tratada nos dois
trabalhos subsequentes. No captulo treze, Assistncia Social no Brasil: a busca por
direitos, o cenrio de privaes e os desafios da proteo, Carla Bronzo e Maria Clara
Mendes analisam o desenho e a execuo da poltica de assistncia social brasileira. As autoras salientam que tomar em conta o territrio fundamental tanto
para a compreenso da pobreza e da vulnerabilidade, quanto para o desenho de
estratgias de interveno exitosas de polticas de assistncia social. Focam suas
anlises nos servios ofertados pelas unidades territoriais da poltica de assistncia social brasileira, os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS), e pela
rede socioassistencial qual eles deveriam estar articulados. As autoras defendem
que um dos principais limites para que a gesto por proximidade se materialize
a escassa capacidade institucional da maior parte dos governos municipais para
a efetivao das aes. Outro limite, prosseguem, a insuficincia de recursos na
rede socioassistencial para atender s demandas e necessidades das famlias em
condies de vulnerabilidade. Nas palavras de Bronzo e Mendes,
[...] a infraestrutura social dominante em grande parte dos territrios cobertos pelos equipamentos apresenta-se como uma rede com
furos pelos quais escapam as possibilidades de materializao dos
objetivos previstos pela poltica. A demanda por proteo e pela satisfao de necessidades bsicas das famlias em condies de vulnerabilidade que moram nas reas do CRAS maior do que a capacidade de resposta dos servios de proteo social.

Outra contribuio das autoras se refere ao estudo da situao no municpio de Belo Horizonte, com o qual revelam a grande dificuldade de operacionalizar
a distino, estabelecida no desenho da poltica de assistncia social, entre a proteo bsica e a proteo especial. As normativas que separam os dois nveis de proteo, bsica e especial reservando para a primeira as aes de preveno e para a
segunda as aes especificamente restaurativas em casos de direitos violados no
do conta da realidade que mistura os dois nveis. Segundo elas, torna-se difcil,
por exemplo, ofertar somente servios de natureza protetiva em territrios com
forte presena de violao de direitos.
No dcimo quarto captulo, A evoluo da institucionalizao da Assistncia
Social nos municpios mineiros entre 2005 e 2013, Bruno Lazzarotti Diniz Costa e

// 24

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Mara dos Santos Moreira mostram que, at a promulgao da Constituio brasileira de 1988, a assistncia social era responsabilidade basicamente de organizaes privadas, com o predomnio de obras catlicas e a presena fragmentada do
Estado em intervenes residuais, fragmentadas em termos de programas e aes
e com objetivos e pblico pouco claros. A nova institucionalidade da assistncia
social ganhou forma com a criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
assentado na descentralizao compartilhada, na participao e na intersetorialidade, cujo processo de implementao e consolidao ocorreu nos anos 2000. O
sistema estrutura as aes assistenciais e determina competncias e atribuies
dos entes federativos em sua gesto e financiamento. O objetivo deste trabalho
analisar o processo de institucionalizao da assistncia social nos municpios do
Estado de Minas Gerais. Visando ordenar os municpios, comparar seus nveis de
institucionalizao entre dois momentos e comparar com outros indicadores, foi
elaborado um ndice de Institucionalizao da Poltica de Assistncia Social (IIPAS). Os resultados indicam um aumento do nvel mdio de institucionalizao
da poltica de assistncia social nos municpios mineiros entre 2005 e 2013. Como
explicao para esses resultados, Costa e Moreira defendem que a induo da descentralizao da poltica pelo governo federal explica em grande parte o avano da
institucionalizao da assistncia social nos governos municipais. Buscam mostrar
que o alto ndice de institucionalizao alcanado pela poltica se explica principalmente pela exigncia de que os municpios se estruturassem para desempenhar as
novas atribuies e responsabilidades, criando rgo gestor, conselho e fundo de
assistncia social.
No captulo quinze, intitulado Transformaciones en la relacin entre jvenes
y Estado en Chile: qu consecuencias para las polticas pblicas en general y para la poltica educativa en particular?, Marcel Thez Manrquez e Jorge Castillo Pea dedicam-se a explorar as possibilidades da constituio de vnculos entre os jovens e as
polticas pblicas, tendo como foco de reflexo o caso do Chile. Neste ltimo captulo da coletnea, os autores demonstram que, naquele pas, a relativa antiguidade
da instalao de organismos pblicos especializados em juventude no impediu
que, no presente, persistam problemas como fragmentao, disperso e falta de
pertinncia da oferta pblica para esse segmento. A busca de uma poltica integral
de juventude continua sendo um objetivo no alcanado. Dentre as dificuldades
para tal, Manrquez e Pea assinalam problemas na definio sobre qual enfoque
adotar em termos de juventude, na institucionalidade (recursos e competncias),
e no desenho das aes e programas e na sua coordenao. Especial ateno dada
pelos autores poltica de educao e seus desafios atuais, visto que o pas passou
da fase da massificao da educao secundria de massificao da educao superior, que trouxe novas demandas e tenses poltica educacional.

APRESENTAO

25 //

Enfim, os textos reunidos nesta coletnea demonstram uma riqueza de temas e abordagens, inseridos em uma ampla agenda de pesquisa, que o leitor est
convidado a conhecer. A vontade dos participantes da RIFIPP avanar, a partir
de agora, em estudos comparativos. Por enquanto, em geral, as anlises so apresentadas de maneira paralela, cada uma voltada para estudos de caso cujo foco
o nacional, ainda que os autores no percam de vista processos que ultrapassam
as fronteiras dos pases. Nos seminrios e encontros da Rede, as anlises sobre
pases foram colocadas lado a lado e os debates permitiram olhares cruzados, interlocuo e estabelecimento de comparaes iniciais. Falta avanar em estudos
e investigaes comparativas sistemticas. O terreno est preparado, a rede formada, o intercmbio fortalecido e os temas mais inquietantes foram mapeados
para que esse desejvel desdobramento ocorra. Outro tipo de efeito desejvel, e
para o qual a RIFIPP espera estar contribuindo, a incorporao, nos cursos e seminrios de ps-graduao das instituies envolvidas e das demais, de literatura
e abordagens de outros pases, de modo a estimular uma viso analtica sobre a
Amrica Latina.

// 26

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

//

NOVAS TERRITORIALIDADES
NA PRODUO DE POLTICAS
PBLICAS NA AMRICA LATINA

//

TERRITORIOS O REGIONES?
PRCTICAS DE PARTICIPACIN
Y PERCEPCIONES POLTICAS
COMO CONDICIONES PARA LA
GOBERNANZA DEMOCRTICA.
UNA MIRADA COMPARADA A
TRES REGIONES DEL SUR DE
CHILE1
LUIS EDUARDO THAYER C.
CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: luis.thayer@ulagos.cl.
GONZALO DELAMAZA
CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.

(1) El artculo forma parte del proyecto Fondecyt N


1120700.

1. INTRODUCCIN: SUBJETIVIDAD,
PLURALISMO Y TERRITORIO
A partir de la dcada de 1990 se viene produciendo a nivel internacional
abundante bibliografa que apunta a la configuracin de un nuevo ciclo en el capitalismo que habra redundado en un debilitamiento de la funcin estatal para vascular la relacin entre la vida de las personas, y la esfera de lo comn y la actividad
econmica (TOURAINE, 1998; CASTELLS, 2001). Esta ltima se encontrara cada
vez ms desprendida de los anclajes institucionales que habran actuado histricamente como reguladores para limitar su despliegue autnomo (POLANYI, 2000;
GIDDENS, 2001). Esta crisis de la mediacin estatal entre los flujos econmicos y
la experiencia social (CASTELLS, 2001) dibujara un escenario de debilitamiento
de las instituciones polticas que durante la etapa industrial del capitalismo estuvieron encargadas de crear las condiciones para la integracin social.
Este proceso nombrado como individualizacin, (BECK, 2006; BECK;
BECK-GERSHEIM, 2003), desmodernizacin (TOURAINE, 1998), o desanclaje
(GIDDENS, 2001), etc., habra abierto un horizonte de incertidumbre en el plano
privado y de transformacin de las condiciones para la vida pblica y para el ejercicio del poder y el gobierno (BLANCO; GOM, 2002; CASTELLS, 1998). La disociacin entre Estado y sociedad formara, en este sentido, parte de un proceso mayor
de ruptura de los vnculos que unan en un mismo sistema de cohesin al Estado,
la economa y la experiencia de los sujetos. Las actuales crisis de representatividad
de las instituciones polticas, que aqueja en todas partes a las sociedades democrticas, habra que enmarcarlas en un debilitamiento generalizado del sistema de
cohesin entre Estado, economa, y sociedad que permita integrar a los sujetos en
una existencia comn.
Este diagnstico general de separacin entre la experiencia vital de cada
uno y la existencia comn de un nosotros se estara agravando con la complejizacin, de la sociedad a partir de la emergencia de nuevas subjetividades que,
con ms o menos xito logran configurarse en actores sociales reconocibles. Estas
nuevas subjetividades que a ratos se proyectan en la esfera poltica han desplazado a la condicin de clase como el nico referente colectivo desde el cual saltar al
escenario de la confrontacin poltica. Estos nuevos sujetos sociales que se configuran bien desde experiencias basadas en la condicin cultural, la pertenencia
territorial, el gnero, o por compartir una situacin de exclusin social, violencia o
discriminacin, o bien a partir de referentes ideolgicos transversales como el ecologismo, el nacionalismo, etc. (TOURAINE, 1998) actan de espaldas a las instituciones polticas de representacin y casi siempre interpelndolas como parte de

CAPTULO 1

29 //

su demanda. De manera que esta emergencia de subjetividades nuevas alimenta el


debilitamiento global de los mecanismos de representacin poltica o al menos les
impone un enorme desafo (BECK, 2006).
La sociedad chilena no ha estado al margen de este proceso. Desde el retorno de la democracia la pluralidad en la esfera poltica chilena ha estado demarcada
principalmente por posiciones polticas e ideolgicas que remiten en su origen a
posiciones de clase de orden nacional. Esta ha sido asumida como una diferenciacin que est presente de manera transversal en las regiones y territorios, estos
no seran ms que el contexto geogrfico en que esa pluralidad se distribuye. Con
excepcin del conflicto entre el Estado chileno y las comunidades mapuche, el territorio ha estado al margen de la esfera poltica como factor de diferenciacin
y constitucin de los sujetos. La consideracin puramente formal del territorio,
como la geografa en la que se distribuyen las posiciones partidarias nacionales, ha
supuesto que se lo conciba exclusivamente desde una mirada formal e instrumental de cara al diseo de estrategias electorales y de distribucin de cargos pblicos.
Nuestra propuesta busca mostrar algunas singularidades de la subjetividad
territorial para poner en evidencia uno de los problemas centrales de la arquitectura de la esfera pblica nacional: que aquello que se presenta como el nosotros
estara escindido de las experiencias y las subjetividades que ese nosotros pretende representar. Presentamos informacin que permite pensar la pluralidad territorial ms all de la configuracin regional, atendiendo a la singularidad de los
territorios desde su configuracin sociodemogrfica. A partir de aqu se aborda la
problemtica de la definicin y distincin entre territorios como un componente
relevante para la construccin de la gobernanza territorial y el despliegue de polticas pblicas con enfoque territorial, partiendo de la hiptesis que territorios
definidos segn criterios de relevancia social (como urbano y rural) y demogrfica
incidirn significativamente en la subjetividad ciudadana, ms all de la pertenencia a una regin definida como un territorio administrativo.
En siguiente seccin revisamos de un modo muy general la problemtica
de la gobernanza democrtica para luego aborda los aspectos conceptuales que se
derivan de este enfoque para el estudio de los territorios, incluyendo los aspectos
metodolgicos del estudio y la justificacin de las decisiones tomadas en este sentido. Luego se presenta el anlisis comparado del comportamiento de las variables
de percepcin respecto de las instituciones polticas y de prcticas de participacin
y el anlisis de los resultados segn regin administrativa y tipo de territorio. Finalmente se presentan las conclusiones, ms orientadas a abrir nuevas interrogantes que a cerrar las que nos orientan.

// 30

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

2. EL CENTRALISMO CHILENO COMO


UNA FUERZA A CONTRAMANO PARA LA
GOBERNANZA DEMOCRTICA
La conceptualizacin sobre gobernanza democrtica surge como respuesta
a la crisis del gobierno, crisis que presenta un carcter multidimensional (BLANCO; GOM, 2002). De acuerdo a estos autores, al menos cuatro procesos que han
evolucionado de modo convergente, definiendo as un vector de incremento de
la dificultad de gobernar: ha disminuido la certeza del conocimiento disponible
sobre los escenarios que se enfrentan y la fortaleza de la autoridad, mientras se ha
incrementado la frecuencia de las externalidades de las decisiones que se toman y
la heterogeneidad de las preferencias ciudadanas (BLANCO; GOM, 2002, p. 22).
Esta mayor dificultad y complejidad del gobierno, abre a la necesidad de considerar
una mayor pluralidad de actores en la tarea de gobernar. Por cierto se trata de un
trmino con mltiples y diversos significados, las cuales, sin embargo coinciden en
que se refiere a una toma de decisiones colectivas basada en una amplia inclusin
de actores afectados por las mismas (GRAA, 2006, p. 3; CERRILLO, 2005). Esta
cuestin se hace presente en diferentes reas dada la complejidad de los asuntos
pblicos que demandan modelos de coordinacin no sustituibles por la autoridad
verticalmente ejercida ni por la autorregulacin de actores autnomos y con intereses propios (MASCAREO, 2010, p. 112-113).
El enfoque de gobernanza ha sido aplicado al mbito de las propuestas polticas sobre descentralizacin, como se observa por ejemplo en los planteamientos de la OCDE, expresados en su Informe Territorial sobre Chile (OCDE, 2009).
All se plantea la necesidad de fortalecer la gobernanza territorial para superar
obstculos al desarrollo asocindolo a la gobernanza territorial y participacin
activa de la ciudadana. Se plantea que un mejor desempeo regional requiere
un mejor matching entre polticas pblicas y necesidades territoriales. Para darle
soporte a ese matching se requiere un sistema de gobernanza multinivel (OCDE,
2009, p. 168) Dicho sistema permitira gestionar la cooperacin y coordinacin
entre diferentes actores e incluye tanto arreglos multinivel de cooperacin y coordinacin, como mecanismos participativos de abajo hacia arriba. Ello supone crear
una slida estructura de gobernanza regional capaz de crear un marco coherente
para el desarrollo econmico (OCDE, 2009, p. 174) Un enfoque de esta naturaleza
representara una importante innovacin poltica e institucional en la tradicin
chilena, signada por las reformas top down y la continuidad del centralismo en la
institucionalidad (DELAMAZA; CUNILL; JOIGNANT, 2012).

CAPTULO 1

31 //

Una limitacin ya diagnosticada en las polticas pblicas en Chile se refiere


a su diseo e implementacin homognea en todo un territorio nacional, sin consideracin de las particularidades regionales y territoriales, especialmente en el
plano de la subjetividad y la participacin que aqu analizamos. Son diversos los
elementos que confluyen para que ello ocurra, pero hay uno que est en la base
de muchos otros: no se sabe lo que se piensa y quiere en las regiones y territorios
en relacin a las polticas pblicas, antes que nada porque no se les pregunta a los
actores ni a la ciudadana lo que piensan y quieren. Este dficit de informacin se
subsidia con informacin agregada a nivel nacional y en funcin de los criterios de
la poltica nacional, tanto en las preguntas que se formulan como en el universo
de respuestas. Ello ocurre especialmente con los datos subjetivos, atribucin de liderazgos y opinin poltica en general, etc. Vale decir aquello que podra constituir
una opinin pblica regional.
Esta ausencia redunda en una devaluacin de las polticas, reduciendo su
impacto e introduciendo distorsiones y desajustes en su implementacin. Adicionalmente dificulta sensiblemente el surgimiento y visibilidad de una masa crtica
regional que incida en los temas que le son propios e impulse el proceso descentralizador y de equidad territorial. Vale decir, la falta de informacin invisibiliza
a las regiones y territorios frente a los decisores nacionales y, paradjicamente,
frente a ellas mismas en el debate pblico2 . La propuesta de incluir las variables
de subjetividad poltica y participacin ciudadana y diferenciar territorios ha sido
considerada como imprescindible para el desarrollo territorial (SOTO; BEDUSCHI;
FALCONI, 2007, p. 39). Nuestra propuesta apunta a incorporar dimensiones de la
subjetividad y prcticas de participacin en el territorio como componentes de las
estrategias de desarrollo y la construccin democrtica.
La vida poltica en una democracia, tal como sealara Lechner (1988), no
puede concebirse a partir de una unidad nacional o pre-social que excluya las particularidades subjetivas que dan cuerpo a las diferencias. Con ello buscaba poner
en relieve el principio de la pluralidad como un elemento constitutivo del espacio
pblico (ARENDT, 2003). En esta senda, el primer supuesto del que parte nuestro trabajo es que las particularidades subjetivas relativas a temas polticos y percepcin de lo pblico que se expresan en los territorios y regiones, han tenido
escasa presencia en la constitucin del espacio pblico en Chile. Este fenmeno
tiene raigambres histricas relativas a la constitucin del Estado-nacin, dada la
preeminencia del Estado central tanto sobre la sociedad en general como sobre las
regiones que desafiaron la hegemona de la capital (GNGORA, 1980; BOISIER;
2010; SALAZAR; PINTO, 1999).
(2) Completa este diagnstico el que los escasos medios de comunicacin regional existentes tiendan a reproducir la agenda proveniente desde del centro poltico y administrativo,
resalten a sus actores y compartan sus prioridades, dificultando an ms la constitucin de
opinin y agendas pblicas regionales (PNUD, 2009; DELAMAZA, 2012).

// 32

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

El supuesto que asumimos es que el centralismo es la fuerza responsable


de separar el espacio pblico representado de los territorios vividos por los sujetos. Ello implica asumir que el centralismo es una dinmica presente no solo en el
plano estructural e institucional, sino que est tambin asentado en la dimensin
subjetiva. Es decir en el conjunto de percepciones, representaciones, creencias y
opiniones con que los sujetos contribuyen a reproducirlo. A partir de esto planteamos que el desafo de largo plazo al que pretende contribuir nuestra investigacin
es el de visibilizar tanto las distinciones como las continuidades existentes entre
las particularidades subjetivas de los territorios y regiones, en funcin de comprender la magnitud de dicha separacin entre la experiencia en los territorios y la
representacin de lo pblico.
Durante el siglo XX es la hegemona del sistema de partidos polticos nacionales y su articulacin con el Estado desarrollista, basado en un consenso de
las clases involucradas en el modelo de desarrollo el que inhibe la emergencia de
una voz pblica regional estable (GARRETN, 1985). Desde la recuperacin de la
democracia en 1990, dicho fenmeno se expresa nuevamente, a partir del modelo
de gobernabilidad que defini la transicin, impidiendo de diversas formas la pluralizacin del espacio pblico hacia los mbitos regionales y locales (DELAMAZA,
2014; NAVARRETE, 2012; JOIGNANT, 2012)3 . Visto este problema desde el punto de vista del proceso institucional de descentralizacin, Angell, Lowden y Thorp
(2001) argumentan en trminos comparativos con Amrica Latina, sealando el
carcter excepcional de Chile, en cuanto la descentralizacin nunca habra estado
ligada a la democratizacin y a la liberalizacin del pas. Dicha afirmacin podra
considerarse vlida al menos desde 1859, fecha del ltimo levantamiento regional
en contra del centralismo. Por su parte Falleti (2010) establece una teora secuencial de la descentralizacin en la cual sus resultados dependen de la secuencia en
la que se implementan las reformas, del actor que la origina y lidera (nacional o
sub nacional) y de s la iniciativa descentralizadora se toma como reaccin a un
problema o crisis o bien si es solo el despliegue de una estrategia de los actores
(self-reinforcing) (FALLETI, 2010, p. 19). Aunque su estudio no incluye Chile, la
tipologa desarrollada indica que nuestro pas aparecera como un caso de patrn
nacional (liderazgo), acorde con la secuencia descentralizacin administrativa
descentralizacin fiscal descentralizacin poltica y de tipo self reinforcing. Este
(3) Boisier (2000) se refiere a la vocacin regionalista del rgimen militar, dado que durante ese perodo se implement una reforma que cre 13 regiones, atendiendo parcialmente a planteamientos de los tcnicos desarrollistas de los aos sesenta, entre los cuales se
encontraba el mismo Boisier. Sin embargo ello ocurri como decisin poltico administrativa, sin ningn debate pblico y en condiciones de represin poltica y social. Ms all de las
eventuales consecuencias descentralizadoras de dicha reforma, ella es una versin extrema
del paradigma que prescinde del territorio como espacio construido y de la subjetividad
como factor relevante.

CAPTULO 1

33 //

es justamente el tipo en que menores impactos se observan en cuanto al surgimiento de polos regionales con mayor capacidad y proyeccin pblica.
El territorio ha comenzado a ser visto como un factor de diferenciacin de
sujetos en el espacio pblico a partir de los diversos conflictos regionales o territoriales y que han sido impulsados por actores del territorio y no por los actores polticos tradicionales. En los ltimos aos, varios conflictos socio territoriales alcanzaron gran repercusin pblica y suscitaron diversas medidas de poltica pblica.
Algunos se relacionan con variables socio-ambientales (generacin termoelctrica
y contaminacin), megaproyectos energticos y diversas manifestaciones masivas
y protestas en localidades secundarias y alejadas de la capital (Punta Arenas, Aysn, Chilo, Calama, Freirina, Petorca, Tocopilla, entre otros). Si nos remontamos
unos aos hacia atrs encontraremos diversos conflictos relacionados a problemas
de territorios relativamente aislados o perifricos, la mayor parte de ellos asociados a consecuencias ambientales de proyectos de inversin y disputa por el uso de
los recursos naturales en el territorio. Sin embargo no slo se trata de conflictos
ambientales, sino tambin de demandas sociales por la salud, el costo de vida, la
participacin en las decisiones locales o en general por que se provean servicios del
Estado. Adems, muchos de estos conflictos han sucedido en territorios indgenas
o han tenido una importante participacin de actores indgenas, en diversos territorios (BENGOA, 2009; FLOYSAND; BARTON; ROMN, 2010; HAARSTADT;
CAMPERO, 2012; TRICOT, 2013; MILLER, 2014).
El silencio de las regiones fue roto por actores que pusieron en la agenda reivindicaciones vinculadas a territorios especficos o contextos regionales amplios.
Con ello la representacin territorialmente homognea que se supona conformaba la pluralidad poltica del espacio pblico se vio cuestionada por la emergencia
de sujetos que portaban una diversidad territorial. Este movimiento no solo puso
en entredicho el centralismo en la organizacin del Estado (DELAMAZA; CUNILL; JOIGNANT, 2012) y en el sistema de distribucin de riqueza (SHEJTMAN;
BERDEGU, 2004) sino adems puso en evidencia que la supuesta homogeneidad
territorial sobre la que se basaba el pluralismo poltico, descansaba sobre una idea
simplificada y estandarizada del nosotros. Se multiplican los actores, en diferentes escalas. As, la estructuracin de muchos conflictos parece haber cambiado,
desplazndose desde los actores del sistema poltico nacional, que tradicionalmente ejercan la mediacin entre la sociedad y el Estado (GARRETN, 1985) hacia los
escenarios territoriales. De manera que la emergencia poltica de esta subjetividad regional no solo consigui poner en la agenda temas vinculados a los territorios, sino adems instal la condicin territorial como un factor de diferenciacin
de los sujetos en el espacio pblico y por tanto, defini nuevos lugares desde los
cuales concurrir a la pluralidad.

// 34

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

3. TERRITORIOS ADMINISTRATIVOS
FRENTE A TERRITORIOS VIVIDOS
El espacio regional no es homogneo. El supuesto desde el que parte nuestra investigacin es que el mejor ajuste entre polticas pblicas y territorios tal
como son vividos por los sujetos, incide favorablemente en el impacto que esas
polticas tengan en la vida de las personas y en la identificacin de los ciudadanos
con ellas. En tal sentido, asumimos que el contexto territorial es una condicin de
anclaje de las polticas que incide en la apropiacin que los sujetos hacen de ellas
(GIDDENS, 2001). Si las polticas estn diseadas en concordancia con la experiencia territorial de los sujetos van a enlazar de un mejor modo con esa experiencia. Operativamente analizamos la experiencia territorial de los sujetos a partir de
variables que permiten observar sus prcticas de participacin y sus percepciones
polticas.
Nuestro enfoque supone tomar distancia de la concepcin de territorio
como un espacio sobre-determinado por las demarcaciones administrativas del Estado. En la senda de lo planteado por Saskia Sassen (2013), pensamos que elaborar
un anlisis de los territorios tomando como base exclusiva las demarcaciones estatales, neutraliza demarcaciones de otro tipo que pueden incidir en la definicin
del territorio. Al seleccionar tipos de territorios socio-demogrficos no buscamos
sin embargo atribuir a la caracterizacin socio-demogrfica una incidencia preponderante sobre otros factores estructurales, como el productivo o el cultural, sino
ms bien establecer empricamente formas de comprender el territorio que pueden resultar ms significativas para asociar variables de subjetividad y percepcin
poltica y prctica social, trascendiendo las demarcaciones institucionales del Estado (SASSEN, 2013). La hiptesis que exploramos en este sentido es que la pertenencia territorial es relevante, ms all de la demarcacin administrativa. Atender
a las prcticas y percepciones que expresan los sujetos agrupados en territorios
distintos de los demarcados administrativamente cobra sentido toda vez que esas
prcticas y percepciones se modifican al ritmo de procesos sociales y econmicos
respecto de los cuales las instituciones se adaptan con cierto retraso.
En lo que viene realizamos un anlisis comparado de territorios administrativos (regiones de Biobo, Los Ros y Los Lagos) por una parte, y tipos de territorio por configuracin sociodemogrfica (conurbacin, ciudades intermedias y
zonas rurales). Estas dos clasificaciones no pretenden agotar las posibilidades de
definicin de escalas pero permite avanzar en el esclarecimiento del problema que
nos interesa: cunto importa el territorio?
La condicin socio-demogrfica de los territorios tal como la asumimos

CAPTULO 1

35 //

aqu a pesar de sus limitaciones ya sealadas, constituye una variable relevante


por la relacin que tiene con procesos econmicos y con la estructura productiva
de los territorios. En el caso de Chile, diversos estudios recientes han avanzado en
esta direccin. Canales y Canales (2013) examinan diversas variables de desarrollo
econmico y productivo, proponiendo el concepto de agrpolis que combina los
criterios tradicionales de distincin entre urbano y rural. Bilbao y Mndez (2007)
por su parte establecen al menos cinco formas de configurar el territorio en referencia a su impacto sobre la estratificacin y la desigualdad social. En una lnea
tambin centrada en las desigualdades Mac-Clure y Calvo (2013, p. 474) definen
ocho tipos de territorios.
La informacin proviene de una encuesta presencial aplicada a muestras
estadsticamente representativas de tres regiones administrativas en Chile. La definicin de la muestra, sin embargo, tuvo el cuidado de permitir tambin el anlisis
por tipos de territorios definidos sociodemogrficamente. En este caso se trata
de conurbacin, ciudades intermedias y zonas rurales, de acuerdo a los debates
recientes sobre esta materia que se explican ms adelante. El ao 2013 la encuesta
se aplic en las regiones de Biobo, Los Ros y Los Lagos4.
Nuestra investigacin profundiza en el camino de aplicacin de instrumentos de recoleccin de informacin subjetiva a escala territorial a travs de encuestas. El procedimiento metodolgico seguido para recolectar y analizar los datos
fue: a) definicin de los territorios a comparar con las regiones; b) definicin de las
variables sobre percepcin de las instituciones polticas y sobre prcticas de participacin; b) Anlisis de las variables en funcin de las variaciones interregionales
e interterritoriales mediante la aplicacin de pruebas de varianza (ANOVA) para
muestras independientes. A partir de este anlisis se busc establecer el factor de
incidencia que tienen los tipos de territorio y las regiones administrativas sobre la
configuracin de percepciones y prcticas.
Para la definicin de los tipos de territorio se utiliz un criterio cuantitativo
basado en el tamao de las aglomeraciones de poblacin, tomando como base la
tipologa de Mac-Clure y Calvo (2013) elaborada a partir de datos del censo de poblacin y vivienda de 2002 (el ltimo disponible en el pas), donde distinguen ocho
tipos de territorio diferenciados por criterios de tamao y densidad poblacional y
autonoma econmica. Atendiendo a la naturaleza de nuestros datos fue necesario
simplificar la distincin, limitndola a tres tipos de territorios: conurbacin, ciu(4) La muestra se compone de 1.740 casos, 580 por cada regin, el margen de error es de
4,1% a nivel regional considerando un nivel de confianza de 95%. El diseo de la muestra
el probabilstico en etapas, sin remplazo en ninguna de ellas, y estratificado por tamao
poblacional de las comunas. Cuenta con distribucin al azar de todas las otras variables de
segmentacin de la muestra (sexo, edad, nivel socioeconmico, etc.) y con distribucin de
residencia urbano/rural proporcional al interior de cada regin. El universo de la encuesta
est compuesto por la poblacin de 18 y ms de las regiones consideradas.

// 36

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

dades intermedias y zonas rurales, considerando los criterios de magnitud poblacional y condicin urbana o rural del lugar de residencia. De este modo agrupamos
como zonas rurales, la poblacin rural de comunas con menos de 100.000 habitantes; como ciudades intermedias a la poblacin urbana de las comunas con ms de
100.000 habitantes; y para la conurbacin la poblacin urbana de las comunas que
integran el conurbano de la ciudad de Concepcin (MAC-CLURE; CALVO, 2013)
en la regin del Biobo.
La definicin operativa por la que optamos se enmarca dentro de una extensa discusin en torno a los criterios ms pertinentes para definir los tipos de
territorio (MICHELINI; DEVIES, 2009) y la forma en que se esos criterios se aplican a cada contexto (LLOP, 1999). As, por una parte se discute la pertinencia de
adoptar una mirada basada en la funcin de los territorios respecto de otros, en
consideracin de su estructura productiva (BELLET; LLOP, 2000; CANALES; CANALES, 2013), o bien la de establecer definiciones de orden cuantitativo centradas
en el tamao y densidad de la poblacin. Por otra parte, no existe consenso en
cuanto a la magnitud especfica que definira a cada tipo de territorio (VILAGRASA, 2000). Siendo posible encontrar ciudades intermedias de 20.000 habitantes
en Europa y de 1.000.0000 en Argentina (LLOP, 1999). Asumimos que el debate en
torno a los criterios de definicin de los tipos de territorio es central para explicar
cabalmente la relacin entre territorios vividos y territorios administrativos y por
lo mismo forma parte la agenda de investigacin en que se sita este trabajo. Sin
embargo, abundar en ello implicara abrir una discusin cuya amplitud trasciende
el propsito ms especfico de este trabajo. En resumen el criterio que adoptamos
aqu es funcional al propsito de poner en evidencia la necesidad de atender territorios distintos de los definidos administrativamente de cara a comprender los
problemas asociados a la gobernanza, y al mismo tiempo es concordante con el
alcance que tienen la muestra de nuestra encuesta.
La seleccin de las regiones para la aplicacin de la encuesta se bas en criterios que permitieran distinguir las poblaciones, pero con una homogeneidad de
base. En este sentido se eligieron regiones del sur de Chile de tamaos diferentes,
siendo Los Ros pequea y rural y Los Lagos extensa y dispersa y Biobo caracterizada por su mayor urbanizacin. Por otra parte la regin de Los Ros surgi el
ao 2007 como territorio administrativo, a partir de la demanda de sus ciudadanos. Hasta ese entonces formaba parte de la regin de Los Lagos de la cual se
desprendi, sin que esta ltima tuviera una injerencia significativa en el proceso.
Esta situacin hace que la comparacin entre ambas sea un objeto de estudio sumamente interesante e ilustrativo. Finalmente result de inters comparar estas
dos regiones con Bo Bo, la segunda en tamao poblacional, poblacin electoral y
nivel de urbanizacin, despus de la capital.

CAPTULO 1

37 //

El detalle de la distribucin de los casos en la muestra de regiones y tipos de


territorio se expresa en el Cuadro 1. All se puede apreciar que el 100% de los casos
de la conurbacin estn en la regin de Biobo lo cual puede redundar en una superposicin muy marcada y dificultar la distincin entre una y otra. En necesario en este
caso tener en consideracin este punto en el anlisis e interpretacin de los datos.
Tabla 1 Muestra y cantidad de comunas representadas
CONURBACIN
CONCEPCIN

CIUDADES
INTERMEDIAS

TERRITORIOS
RURALES

TOTAL

Biobo

284
(5 comunas)

122
(2 comunas)

174
(6 comunas)

580
(13 comunas)

Los Ros

252
(1 comuna)

328
(5 comunas)

580
(6 comunas)

Los Lagos

330
(2 comunas)

250
(7 comunas)

580
(9 comunas)

TOTAL

284
(5 comunas)

704
(5 comunas)

752
(18 comunas)

1,740
(28 comunas)

Fuente: Elaboracin propia.

Para la definicin de las variables dependientes se seleccionaros ocho preguntas, cuatro sobre percepcin de las instituciones polticas y cuatro prcticas de
participacin. En ambos casos se tomaron en cuenta preguntas que permitieran
dar cuenta de las condiciones existentes para la gobernanza democrtica. El supuesto para seleccionar las preguntas de percepcin es que la forma en que la ciudadana perciba a las instituciones polticas incide en su disposicin para articularse con ellas de cara a la formulacin y persecucin de objetivos pblicos comunes.
A partir de esto se analizaron comparativamente las variables de confianza institucional y las de percepcin del aporte de las instituciones polticas al desarrollo, de
las condiciones existentes para la participacin en las instituciones de gobierno y
finalmente la percepcin general sobre el grado de democracia existente en el pas.
Por el lado de las prcticas de participacin se ha supuesto que el nivel de
participacin ciudadana ilustra por una parte el nivel de desarrollo de la gobernanza y por otra fija las condiciones de partida para analizar la proyeccin potencial
de esas prcticas. Se analizaron las variables de nivel de participacin en organizaciones sociales y polticas, frecuencia de participacin en acciones ciudadanas,
hbitos de informacin poltica en los medios de comunicacin y frecuencia de uso
de redes sociales, considerada por los especialistas como un indicador asociado a
nuevas formas de participacin poltica (CASTELLS, 2009) en el Cuadro 2 se describen brevemente las variables en cuestin.
Para la definicin de las variables dependientes se seleccionaros ocho pre-

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

guntas, cuatro sobre percepcin de las instituciones polticas y cuatro prcticas de


participacin. En ambos casos se tomaron en cuenta preguntas que permitieran
dar cuenta de las condiciones existentes para la gobernanza democrtica. El supuesto para seleccionar las preguntas de percepcin es que la forma en que la ciudadana perciba a las instituciones polticas incide en su disposicin para articularse con ellas de cara a la formulacin y persecucin de objetivos pblicos comunes.
A partir de esto se analizaron comparativamente las variables de confianza institucional y las de percepcin del aporte de las instituciones polticas al desarrollo, de
las condiciones existentes para la participacin en las instituciones de gobierno y
finalmente la percepcin general sobre el grado de democracia existente en el pas.
Por el lado de las prcticas de participacin se ha supuesto que el nivel de
participacin ciudadana ilustra por una parte el nivel de desarrollo de la gobernanza y por otra fija las condiciones de partida para analizar la proyeccin potencial
de esas prcticas. Se analizaron las variables de nivel de participacin en organizaciones sociales y polticas, frecuencia de participacin en acciones ciudadanas,
hbitos de informacin poltica en los medios de comunicacin y frecuencia de uso
de redes sociales, considerada por los especialistas como un indicador asociado a
nuevas formas de participacin poltica (CASTELLS, 2009) en el Cuadro 2 se describen brevemente las variables en cuestin.
Cuadro 1 Variables dependientes analizadas

(contina)

PERCEPCIONES POLTICAS

PRCTICAS DE PARTICIPACIN

Confianza en instituciones (Carabineros, FFAA, iglesias, municipio, universidades, organizaciones sociales, medios
de comunicacin, organizaciones sociales, ONGs, tribunales de justicia, sindicatos, industrias productivas, empresas
de servicios, gobiernos nacional, gobierno regional, grandes tiendas, bancos,
congreso, partidos polticos)

Participacin en organizaciones (Junta


de vecinos, club deportivo, centro de padres, centro de alumnos, organizacin de
beneficencia, colegio profesional, sindicato, partido poltico, agrupacin poltica,
agrupacin cultural, centro comunitario,
asociacin productiva, agrupacin religiosa, agrupacin de jvenes, agrupacin
indgena, ONGs).

Percepcin del aporte de las instituciones polticas y de gobierno al desarrollo


regional (Gobierno central, Gobierno
regional, municipio, congreso y partidos polticos).

Frecuencia de participacin en acciones


en el espacio pblico (Reparar el dao en
un lugar pblico cercano a su hogar; pedir
la renuncia de una autoridad, resguardar
la seguridad ciudadana, limpiar una zona
comn, exigir mejores servicios pblicos,
impedir que se realicen proyectos que contaminan el medio ambiente, defender los
derechos de los grupos desfavorecidos, paros o huelgas, manifestaciones masivas).

CAPTULO 1

39 //

Cuadro 1 Variables dependientes analizadas

PERCEPCIONES POLTICAS

(conclusin)

PRCTICAS DE PARTICIPACIN

Percepcin sobre las condiciones para


Frecuencia de uso de redes sociales (redes
la participacin en las instituciones de
virtuales como Facebook, Twitter u otra y
gobierno (Gobierno central, Gobierno
de correo electrnico para comunicarse).
regional, municipio, congreso).
Percepcin de nivel de riesgo (de ser
afectado por problemas ambientales; Hbitos de informacin poltica a travs
de ser vctima de la delincuencia y de de los medios de comunicacin.
perderlo todo).
Fuente: Elaboracin propia. Encuesta Barmetro Regional (2013).

Ahora bien, el anlisis comparado entre las regiones administrativas y los


territorios sociodemogrficos, se orient a buscar las diferencias generales entre
regiones y tipos de territorio. Por eso es que no se presenta un anlisis pormenorizado de cada variable sino que se abordan en conjunto las variables de percepcin
sobre las instituciones polticas y las de prcticas de participacin por otra. Los datos muestran que tanto territorios como regiones especficas importan a la hora de
diferenciar percepciones polticas. Vale decir no se verifica un comportamiento homogneo entre s, como supone la informacin cuando se agrega nacionalmente.
Tabla 2 Valores de prueba de significacin ANOVA (F de Fisher) para percepciones
polticas
PERCEPCIONES POLTICAS

REGIONES

TIPOS DE TERRITORIO

Nivel de confianza en las instituciones

1,633*

1.116

Aporte de instituciones polticas al desarrollo

2,740*

2,282*

Percepcin condiciones para la participacin

3,033*

3,140*

Percepcin de grado de democracia en el pas

1.786

2,669*

*Significativo a un nivel de 99,9%.


Fuente: Elaboracin propia.

En el caso de las percepciones tenemos dos variables cuyo comportamiento


se diferencia significativamente tanto entre regiones como entre tipos de territorios: percepcin del aporte de las instituciones al desarrollo, percepcin de
condiciones para la participacin. Pertenecer a regiones y a territorios distintos
es relevante para la definicin de estas percepciones. Por su parte, la variable con-

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

fianza en las instituciones solo est significativamente asociada a las diferencias


regionales y no a los territorios, donde no vara significativamente la confianza.
Lo contrario ocurre con la variable percepcin de democracia en el pas que vara
significativamente entre los tipos de territorios, y no lo hace entre las regiones.
Esta informacin no nos permite ser plenamente concluyentes puesto que
el comportamiento de las variables es dismil. Si bien la diferente delimitacin territorial (regin y tipo de territorio) produce diferencias de percepcin, stas no
son homogneas y no permiten inferir una pauta consistente. En cualquier caso
es posible plantear provisoriamente dos proposiciones. Primero que tanto la pertenencia regional como a tipos de territorios influye en las percepciones sobre las
instituciones, y segundo que esta influencia se da respecto de distintas percepciones, es decir no influye sobre los mismos factores ni con la misma fuerza.
En cuanto a las prcticas de participacin, los datos presentados en la tabla
N2 permiten formular proposiciones algo ms contundentes, pues muestran mayor relacin con la diferenciacin entre tipos de territorio.

Tabla 3 Valores de prueba de significacin ANOVA (F de Fisher) para prcticas de


participacin
PRCTICAS DE PARTICIPACIN

REGIONES

TIPOS DE TERRITORIO

Participacin en organizaciones

1,727*

3,826*

Participacin en acciones

1,618*

2,082*

Uso de redes sociales

0.74

4,698*

Hbitos de informacin poltica

2,068*

6,719*

*Significativo a un nivel de 99,9%.


Fuente: Elaboracin propia.

Los datos nos muestran una pauta similar en cuanto a las distinciones regionales y las territoriales, sin embargo como tendencia general se puede observar
que la pertenencia a los distintos tipos de territorios marca ms intensamente las
prcticas de participacin ciudadana que lo que sucede con la pertenencia a las
regiones. As lo muestran por una parte los valores de significacin para el estadstico F, ms altos para los primeros que para las segundas y por otra el hecho de
que la pertenencia a tipos de territorios marca diferencias significativas en todas
las prcticas analizadas. Podemos afirmar por tanto que las diferenciaciones territoriales establecidas inciden con mayor fuerza en las prcticas de participacin que
las existentes entre las regiones.

CAPTULO 1

41 //

4. CONCLUSIONES
La bsqueda de elementos diferenciadores al interior de una sociedad nacional cobra nuevas significaciones ante el debilitamiento de los mecanismos tradicionales de integracin y mediacin poltica organizados precisamente en funcin del mbito nacional y el correspondiente rol del Estado. La introduccin de la
variable territorial, que aparece plausible a la luz de diferentes dinmicas sociales
y polticas, se revela a luz de la informacin emprica como un diferenciador muy
significativo. Esta constatacin abre interesantes perspectivas de investigacin,
toda vez que puede extenderse a otros campos temticos, donde la heterogeneidad
puede ser mayor o menor. Tambin resulta interesante introducir estudios cualitativos que permitan profundizar en aspectos ms especficos de las diferencias
encontradas utilizando muestras representativas de encuestas de opinin. Por ltimo, se abre tambin una lnea de trabajo en cuanto a comparar los datos subjetivos con otros datos socioeconmicos de las regiones. Todo ello permitira avanzar
en determinar causas o patrones de regularidad en la diferenciacin regional en el
contexto nacional.
El anlisis comparado entre regiones y tipos de territorio permite respaldar
nuestra tesis en cuanto a que los territorios existen ms all de su demarcacin administrativa. Ello implica que, en el caso de Chile las regiones no son el nico mbito territorial sobre el cual pensar las polticas pblicas. De hecho si atendemos a
las prcticas de participacin que realizan los ciudadanos, podemos sostener que
la pertenencia a alguno de los territorios aqu propuestos incide ms sobre estas
prcticas que lo que incide la pertenencia a las regiones. Si bien los resultados que
presentamos solo cubren ciertos mbitos y nos parece necesario profundizar en
posteriores estudios, tanto en la incorporacin de nuevas variables de percepciones y prcticas como en el refinamiento de los tipos de territorios y la cantidad de
regiones a tomar en consideracin.
En la misma lnea se pudo apreciar que las variables seleccionadas no se
comportan homogneamente entre s. Vale decir que no se aprecia un sesgo sistemtico en materia de percepciones polticas o prcticas ciudadanas que configuren perfiles territoriales completamente coherentes. Antes bien se aprecian
diferencias regionales y territoriales que deben ser investigadas en cada una de
las variables.
Ms all de las diferencias de intensidad observadas en cuanto a las percepciones polticas y las prcticas de participacin, nos interesa destacar en primer
trmino, la pertinencia que tiene identificar configuraciones territoriales ms all
de la divisin administrativa, a la hora de pensar sobre las condiciones para la
gobernanza territorial. Hecho esto resulta necesario definir por una parte cuales

// 42

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

son los criterios ms relevantes para la definicin de los territorios, y por otra qu
prcticas y percepciones son las ms relevantes de estudiar para analizar las singularidades y distinciones territoriales. Ahora bien, la recomendacin de profundizar en diferente tipo de territorios, en ningn caso implica descartar las regiones
como cuerpos administrativos relevantes para la definicin de las percepciones
polticas y prcticas de participacin.
Lo que este estudio aporta es que la divisin regional no agota la consideracin territorial necesaria para la gobernanza, puesto que las regiones son tambin
heterogneas internamente y existen procesos que rebasan las diferencias regionales y afectan de similar manera a territorios ubicados en distintas regiones, que
se acercan a ms a la nocin de territorios vividos . Ello es relevante en trminos
de conocimiento de la dinmica territorial del pas, de construccin y ejercicio de
la gobernanza incluyendo tambin las variables subjetivas que diferencian a las
ciudadanas y ciudadanos en los territorios y, finalmente en el mejor desempeo
de las polticas pblicas, incluyendo el proceso de descentralizacin.
El problema de fondo del ajuste entre experiencia ciudadana e institucionalidad, desde el punto de vista de la gobernanza democrtica, no debiera orientarse
necesariamente a redefinir las regiones y buscar un marco territorial distinto para
potenciar polticas pblicas basadas en una articulacin Estado/sociedad, sino
ms bien pensar las regiones atendiendo su heterogeneidad territorial, lo cual implica dejar de concebirlas como un territorio homogneo o con un sentido univoco
para los ciudadanos que residen en ellas. Los territorios tambin existen al interior
de las regiones.

REFERENCIAS
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Economy of Institutional Change in Colombia and Chile. Oxford: Oxford University
Press, 2001.
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Milenio, 2000.

CAPTULO 1

43 //

BENGOA, J. El conflicto mapuche en Chile: indgenas, institucionalidad y relaciones


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ante el siglo XXI. Madrid: Siglo XXI, 2009. p. 109-142.
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estratificacin social. Proyecto Desigualdades, 2007. (Documentos de trabajo). Disponvel em: <http://www.desigualdades.cl/wp-content/uploads/2009/05/variableregional.pdf>. Acesso em: 19 set. 2015.
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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

JUSTICIA TERRITORIAL:
UNA APROXIMACIN TERICA
Y CONCEPTUAL

SCAR MAC-CLURE
El autor es acadmico de la Universidad de Los Lagos, Chile.
Este trabajo ha contado con el apoyo del fondo de Chile para la
investigacin cientfica (proyecto FONDECYT 1150808).
E-mail: oscar.macclure@gmail.com

La justicia social es y ha sido una idea central en las sociedades latinoamericanas y de la mano de ella, tambin la justicia entre los territorios y al interior
de stos. Las desigualdades constituyen un objeto de estudio recurrente en las
ciencias sociales, pero no todas las desigualdades son consideradas injustas, de lo
cual se deriva la pregunta de cmo, cundo y dnde surgen percepciones acerca de
lo (in)justo.
La reproduccin de las desigualdades sociales obedece en parte a que son
aceptadas o toleradas por las personas y grupos sociales, pero estas justificaciones
han sido menos estudiadas que las desigualdades. A pesar de que la denuncia de
las injusticias se reinstala constantemente de diversos modos, para analizarlas se
mezclan reflexiones intuitivas, polticas e ideolgicas, que dificultan su comprensin. En este trabajo, nos proponemos presentar elementos tericos y conceptuales que contribuyan al anlisis de la justicia social en Amrica Latina y de la justicia
territorial en particular. Esto es un tema central en el continente hoy, cuando las
polticas pblicas dejan de estar restringidas a la pobreza y emergen con fuerza
crticas a las mltiples desigualdades que caracterizan a nuestras sociedades.
Buscamos en especial abordar el problema de la justicia desde una perspectiva cercana a los individuos, ms que desde una postura omiscente que mira a la
sociedad en su conjunto y postula un deber ser. La coherencia o inconsistencia entre los discursos acerca de la desigualdad y la justicia, con respecto de las creencias
y prcticas de los individuos en su vida cotidiana, es un problema social relevante.
Con respecto de la representacin subjetiva de la justicia social, siguiendo
a Henri Lefebrvre (1968), el territorio ocupa un lugar central, concebido como el
espacio social de la vida cotidiana. Es all donde surge su concepto espacial de la
justicia y su llamado a hacer realidad el derecho a la ciudad por parte de quienes
la habitan. Ese espacio social es significativo para los individuos y no es slo un
marco o una variable, ni una delimitacin jurdico-administrativa. Nos planteamos la pregunta sobre la justicia territorial enfatizando en la vida social de los
individuos en su propio espacio.
As, este el trabajo se refiere a la justicia territorial enfocada desde los individuos que habitan y desenvuelven sus actividades en los territorios, ms que a
partir de un nivel macro. Esto incluye, en primer lugar, el anlisis de las oportunidades de los individuos en el espacio territorial, tales como las oportunidades
en el mercado de trabajo y en el sistema educacional, que se reflejan en problemas
de justicia distributiva entre los territorios y en el territorio. En segundo lugar, la
reflexin abarca tambin las nuevas subjetividades que emergen en relacin con
la justicia territorial, desde la perspectiva de las ideas, intereses, sentimientos y
acciones de los individuos en su propio espacio social en el territorio donde desenvuelven sus actividades. Ambos aspectos se encuentran relacionados, pues las

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

percepciones de (in)justicia se fundamentan en diferencias objetivas y las representaciones sociales pueden a su vez expresarse en acciones tendientes a modificar
la situacin existente.
Aproximarse a la justicia social en el espacio donde se desenvuelven los individuos, requiere pasar de un nivel macroestructural a unidades ms cercanas a
la personas, como son las ciudades, donde se cristaliza un proceso de urbanizacin
que se prolonga desde hace dos siglos en el continente. En primera instancia, podemos considerar como unidades de anlisis principalmente las grandes ciudades
y las ciudades intermedias, as como zonas al interior de las metrpolis. Abordaremos las desigualdades en el acceso a oportunidades y las subjetividades acerca de
lo (in)justo, en el espacio social donde los individuos desenvuelven sus actividades
en esas ciudades.
En una primera parte, expondremos de qu modo ha sido enfocada la justicia social desde las ciencias sociales, enfatizando en aspectos centrales para nuestro enfoque. En una segunda parte, abordaremos la pregunta por la justicia social
desde los modos de responderla en la sociologa y las ciencias sociales en Amrica
Latina, en diversos perodos. En una tercera parte, asumiendo que la delimitacin
del territorio es una base para la discusin sobre la justicia territorial, presentaremos una matriz que aplicaremos al caso de Chile. Finalmente, teniendo como
referencia diversos tipos de territorio, en la cuarta parte revisaremos enfoques y
principios terico-conceptuales para el anlisis de la justicia territorial en el contexto latinoamericano y chileno actual, antes de cerrar con un encuadre acerca de
lo que hoy est en juego.

1. LA JUSTICIA SOCIAL COMO OBJETO DE


ANLISIS EN LAS CIENCIAS SOCIALES
Las desigualdades socioeconmicas no son solamente fenmenos sociales
objetivos y medibles, sino sobre todo ideas y sentimientos morales, porque en
el flujo constante de las desigualdades destacamos las que nos parecen injustas
(DUBET, 2014). Desde la perspectiva normativa de la teora de la justicia, Rawls
(1971) abri una poca en el debate sobre la justicia distributiva. La distribucin
de los recursos constituye un problema central con respecto de lo justo y lo injusto, en las sociedades modernas donde la desigualdad constituye una situacin
basal. La justicia social ha sido entendida como una construccin a la vez moral
y poltica, tanto individual como colectiva, acerca de lo que es justo en cuanto la

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49 //

distribucin y redistribucin de las ventajas y recursos en la sociedad, sean stos


materiales o simblicos (KYMLICKA, 1999), pero como veremos, esta definicin
requiere ser ampliada y complejizada.
Retomando el concepto de legitimidad en Weber (1921), surge la pregunta
de qu principios de justicia social tienen mayor aceptacin en una sociedad. El
pensamiento weberiano es desarrollado por Beetham (1991), argumentando que
la legitimidad en las sociedades modernas se define no slo en el plano de las ideas
ni ocurre exclusivamente al interior de las instituciones polticas, como lo ilustran
las manifestaciones de protesta en espacios pblicos. De este modo, la legitimidad
de los principios de justicia social, se juzga a travs de mltiples y complejos procesos, no slo en el plano de las ideas ni en el sistema poltico.
Ante esto, surge la interrogante de si la definicin de lo justo y lo injusto
constituye un fenmeno de un elevado grado de generalidad de nivel puramente
filosfico, se podra decir- o bien es posible establecer distinciones en relacin con
los procesos relativos a la justicia. A favor de esta ltima alternativa, Walzer (1983)
seala que es preciso distinguir esferas de la justicia, pues diferentes tipos de bienes sociales conducen a las personas a aplicar criterios particulares de justicia.
Por otro lado, en los aos recientes ha cobrado relevancia un giro pragmtico
(BOLTANSKI; THVENOT, 1991) en el estudio de la (in)justicia desde la sociologa
y las ciencias sociales. Boltanski (2009), uno de los principales exponentes de este
enfoque, busca develar cules son los procedimientos a travs de los cuales los actores elaboran sus juicios. Propone apoyarse en el punto de vista de los actores, en su
sentido moral y en su propia percepcin de lo justo y lo injusto. A partir de esto, se
viabiliza una sociologa de la crtica capaz de poner de manifiesto el desajuste entre
la situacin existente y las expectativas morales de las personas, sin partir de los a
priori del propio cientista social. La tarea del analista consiste ante todo en hacer
visibles los diferentes principios de orden legtimo que estn disponibles para los
actores y entre stos, aquellos que ponen en prctica (THVENOT, 2015).
Para el abordaje de la justicia social, resulta clave tambin una distincin
de sus componentes. En la amplia corriente que ha desarrollado la teora rawlsiana, se ha considerado a la justicia social como equivalente a la justicia distributiva, referida a lo que las personas deberan recibir en comparacin con otros, lo
que es objeto de percepciones por parte de los individuos (WALSTER; WALSTER;
BERSCHEID, 1978). Ms recientemente, Tyler (2015) ha asignado relevancia a la
justicia procedimental, entendida como juicios de las personas sobre las oportunidades de participacin en las decisiones y la imparcialidad de las reglas, y acerca
de si reciben un trato respetuoso. Este autor sostiene que la justica procedimental
consiste en juicios que se formulan independientemente de las expectativas sobre
la distribucin de los recursos.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Nuestra tesis es que con respecto de la justicia social es preciso tomar en


consideracin tanto la evaluacin de la justicia distributiva como de la justicia procedimental, distinguiendo estos dos componentes. Adems, la justica social no es
slo un asunto de ideas y de anlisis objetivizantes, sino que abarca tambin representaciones sociales elaboradas a un bajo nivel de reflexividad y expresadas a
veces en formas de accin colectiva.

2. LA JUSTICIA SOCIAL EN LA SOCIOLOGA Y


LAS CIENCIAS SOCIALES LATINOAMERICANAS
En los inicios de la sociologa latinoamericana, la justicia social fue considerada funcional a la integracin de la sociedad y a su modernizacin, pero al mismo tiempo fuente de tensiones sociales (GERMANI, 1962). La justicia social fue
analizada indirectamente, pues por encima de sta, el foco de estudio era el marco
normativo establecido por las instituciones nacionales, una precondicin central
para la modernizacin y el desarrollo de las sociedades latinoamericanas.
Posteriormente, los cientistas sociales reorientaron su atencin a analizar
las condiciones sociales de ese marco regulatorio y sus causas estructurales, contribuyendo as a la crtica social y poltica con respecto de las injusticias sociales en el
continente. La dependencia con respecto de un centro internacional hegemnico
fue diagnosticada como determinante principal de los obstculos al desarrollo en
Amrica Latina (CARDOSO; FALETTO, 1969), lo que constitua una fuente de las
injusticias sociales.
En las ltimas dcadas, la corriente principal en la sociologa y las ciencias
sociales en Latinoamrica enfoc la desigualdad como un fenmeno emprico a
analizar fuera de su componente tico, lo que es criticado por Gonzlez Casanova
(2006). De acuerdo a este socilogo, se estableci el predominio de una concepcin
segn la cual el problema de la desigualdad, el anlisis de sus componentes y su
medicin, constituye un asunto emprico fuera del campo de valores como la justicia social, impropios de un enfoque cientfico. Caractersticas de individuos que
son pobres o marginales, se busca relacionarlas con otras caractersticas ms de
esas mismas unidades. Esto se contrapone con una ciencia del hombre que postula la posibilidad de relaciones humanas en que desaparezca la injusticia, segn
Gonzlez Casanova.
Nuevas perspectivas en la sociologa latinoamericana se orientan al estudio
de las representaciones de los individuos sobre la justicia social, que se sitan en
CAPTULO 2

51 //

un contexto distinto al perodo histrico anterior (1930-1970 en el caso chileno).


Garretn (2007) sostiene que lo definitorio de la matriz socio-poltica clsica
del siglo XX en Amrica Latina, fue el rol del Estado como articulador de una sociedad donde el sistema de representacin poltica se enlazaba con la base social y
econmica. En el caso de Chile, la dictadura instaurada en 1973 desarticul a los
actores sociales e impuso un modelo neoliberal en el cual el Estado dej de orientar la economa, transformando dicha matriz histrica. El efecto ms duradero de
esa ruptura consisti en que la economa se autonomiz no slo de la poltica sino
tambin de la sociedad. La poltica disminuy sus funciones integrativas y redistributivas en la sociedad. En este contexto, una pregunta central es qu principios
subjetivos de justicia e injusticia social acompaan a los procesos societales actuales, a diferencia del pasado.
Desde el foco en cmo los individuos se vinculan a los procesos societales,
un relevante trabajo emprico sobre el perodo actual, ha aseverado que los individuos se auto-representan como obligados a hacerse cargo de s mismos. Esto puede
definirse como un individualismo agencial inverso al individualismo institucional (ARAUJO; MARTUCCELLI, 2014) que podramos considerar caracterstico de
la poca anterior, cuando los individuos y actores sociales definan su identidad y
adoptaban opciones con referencia a normas institucionales. Las desigualdades son
naturalizadas, a travs de un proceso pre-reflexivo donde las diferencias se encuentran decididas de antemano segn mecanismos y clasificaciones no perceptibles de
modo consciente, que erosionan los imaginarios de un nosotros, tanto social como
poltico (LECHNER, 2003; SOUZA, 2004). El neoliberalismo ha exacerbado valores
asociados al consumo (MOULIAN, 1997) y el mrito individual (ENGEL; NAVIA,
2006). De aqu surge la pregunta de si el efecto de estas transformaciones consiste
en que las percepciones sobre la justicia social se encuentran atomizadas y reducidas
a mltiples interpretaciones individuales o bien su consecuencia es la emergencia
de valores colectivos aunque constreidos al marco del modelo neoliberal.
En un plano colectivo y a nivel macro-social, la nocin de justicia social
Amrica Latina se ha abordado durante las ltimas dcadas en relacin con las
polticas pblicas y las demandas de los movimientos sociales por ms democracia, ampliacin de la ciudadana y de los derechos sociales. En lo que respecta a
las polticas sociales, stas han sido insertadas en un discurso sobre los derechos
sociales de la ciudadana (ABRAMOVICH, 2006) y la proteccin social (CECCHINI;
MARTNEZ, 2013). Estudios principalmente sociolgicos han analizado las dificultades de implementacin de esas polticas sociales (MIDAGLIA; VILLARESPE;
ZICCARDI, 2013; ROBLES, 2013) y el hecho de que generan sentimientos de injusticia social entre sus destinatarios (MAILLEUX, 2013).
Sin embargo, en Chile hay un debate abierto acerca del discurso sobre los derechos sociales y la proteccin social. Desde una perspectiva terica, Atria (2004) ar-

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

gumenta que en el contexto neoliberal los individuos son consumidores de bienes y


servicios privados desde el agua hasta la educacin-, en el mercado privado. En este
marco, ese discurso finalmente busca mejorar el consumo individual y se corre el
riesgo de alejarse de una revalorizacin de los principios solidarios y comunitarios.
Aproximndose indirectamente a una justicia procedimental, Salvat (2003) seala
que solamente normas legales que sean reconocidas a travs de un proceso democrtico pueden ser consideradas legtimas; esto no se logra a travs de polticas tecnocrticas que son caractersticas del proceso de decisin en un sistema neoliberal.
Existe tambin una cuantiosa produccin de estudios sobre movimientos
sociales y la accin colectiva reclamando ms justicia social. Tambin han sido ampliamente descritas las desigualdades de gnero, origen tnico, educacin y otras
dimensiones, examinndolas desde el punto de vista de las diferencias existentes
ms que analizando las ideas de justicia social involucradas. En contraste, son menos numerosos los estudios acerca de las percepciones individuales sobre la justicia social.
Desde un enfoque metodolgico cuantitativo, la desigualdad de ingresos,
observada como un componente central de la justicia distributiva, ha sido estudiada
en Amrica Latina utilizando encuestas nacionales e internacionales. Por ejemplo,
en Mxico se aplic una encuesta representativa a nivel nacional donde se consult
qu piensan los ms pobres sobre la justicia social (SZKELY, 2005). Los resultados
mostraron que la satisfaccin de necesidades bsicas de alimentacin constituye
una condicin mnima de justicia social, para lo cual los encuestados opinan que se
deben igualar condiciones no controladas por los individuos, pero el principio de
justicia distributiva ms valorado se refiere al esfuerzo en el trabajo (DIETERLEN,
2005). Las investigaciones en Chile y Brasil muestran que los grupos ms pobres
son los que perciben menos desigualdad de ingresos y tienen una menor sensacin
de injusticia (CARDOSO, 2004; CASTILLO, 2011; COSTA, 2009). Los encuestados
pertenecientes a diversos grupos socioeconmicos en Brasil comparten una percepcin de que las diferencias de ingresos son menos injustas en comparacin con
el juicio de los encuestados en pases europeos (CARDOSO, 2004).
Ampliando el foco ms all de los ingresos, una elevada proporcin de los
encuestados apuesta a la educacin como estrategia de superacin y de mejoramiento de la posicin socioeconmica, la que al mismo tiempo opera como criterio de legitimacin de las desigualdades (CARDOSO, 2004; SCALON, 2007) o
al menos de aceptacin y tolerancia desde el punto de vista de lo justo o injusto.
Aunque las expectativas individuales en relacin con la educacin aparecen entre
los jvenes como un tema central, sin embargo perciben una escisin entre esas
expectativas y la situacin social/colectiva, marcada por desigualdades en el acceso
y la calidad de la educacin (SCALON, 2013). Ms all de la mera constatacin de
una desigualdad, la impotencia y frustracin que provoca ese quiebre, as como la
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53 //

disposicin anmica y racionalizante tendiente a transformar la situacin existente, pueden ser conceptualizados como sentimientos y percepciones de injusticia,
potencialmente capaces de provocar aspiraciones colectivas para hacerle frente.
Por otro lado, ms all de las percepciones de justicia o injusticia distributiva en relacin con los ingresos, se ha observado que destaca la escasa importancia
que las personas otorgan a las desigualdades provenientes del capital o patrimonio
(GARRETN; CUMSILLE, 2003), que se cristalizan en la lite econmica. Sin embargo, surgen percepciones de injusticia asociadas a lo que se visualiza como una
separacin entre los integrantes de esa lite econmica con respecto de los dems
integrantes de la sociedad (MAC-CLURE; BAROZET; MOYA, 2015).
De este modo, hay una investigacin reciente en Amrica Latina ms all de
las barreras producidas por la desigualdad y de las acciones colectivas tendientes a
enfrentarlas, que se enfoca a conocer mejor las representaciones subjetivas de justicia social, pero stas son todava poco estudiadas y se circunscriben a mbitos especficos. Resulta de inters saber qu se pide cuando se pide mayor justicia social
en los discursos pblicos, en un momento de mediatizacin recurrente del tema y
de implementacin de polticas que buscan mayor equidad. Pero sobre todo, falta
conocer mejor las subjetividades de los individuos acerca de lo (in)justo en su vida
social cotidiana. En esta lnea, nuestro trabajo se ha orientado a estudiar esas representaciones sociales cuando son elaboradas por los individuos a un bajo grado
de reflexividad, utilizando mtodos basados en juegos (MAC-CLURE; BAROZET,
2015). Los resultados que hemos obtenido abarcan la justicia social en un sentido
amplio, pero aportan tambin referentes para el estudio de la justicia territorial.

3. LAS DESIGUALDADES TERRITORIALES


El anlisis de la justicia territorial requiere revisar y discutir cules son las
desigualdades sociales ms relevantes desde el punto de vista de los individuos que
habitan y realizan sus actividades al interior de las ciudades y las zonas metropolitanas. Esto se encuentra estrechamente vinculado con la composicin social de esas
ciudades y zonas, desde el punto de vista de clases sociales en su interior, mercados
de trabajo y diversas formas de desigualdad (MAC-CLURE; BAROZET; MATURANA, 2014; LINK; VALENZUELA; FUENTES, 2015). Considerando esos aspectos,
varan las oportunidades de los individuos, al enfrentar barreras importantes y
desiguales en relacin con el mercado de trabajo, con las oportunidades educacionales, el transporte urbano, el uso del suelo, la calidad del medio ambiente urbano,
el acceso a los servicios pblicos, entre otros aspectos. Los discursos globales y las

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

propuestas urbansticas se replantean cuando se incorpora un enfoque del bienestar asociado a su sentido prctico para los ciudadanos en su propio espacio social.
Distinguir cul es el territorio que es objeto de anlisis, es un paso inicial para
comprender mejor las desigualdades sociales. Los criterios administrativos son con
frecuencia insuficientes, pues las regiones administrativas ocultan una gran diversidad en su interior y a la inversa, los municipios son unidades demasiado pequeas
para una comprensin de fenmenos econmico-sociales ms amplios. Esto ha llevado a distinguir territorios segn la presencia de mercados de trabajo compartidos
(CASADO-DAZ; COOMBES, 2011). Cada mercado se caracteriza por el lugar donde reside la poblacin ocupada, pero tambin por el destino de los viajes al trabajo
que son facilitados por el desarrollo de los sistemas de transporte. De acuerdo con
estos criterios, en una metrpoli como Santiago de Chile es posible distinguir grandes zonas de mercado laboral, como la zona centro-oriente claramente diferenciada
de la zona sur de la ciudad. Adems de las metrpolis, las grandes ciudades y las
ciudades intermedias, los criterios indicados permiten distinguir diversos tipos de
territorios semirurales y rurales. Al interior de una regin administrativa especfica, la delimitacin de los mercados de trabajo locales permite identificar diversas
zonas, como por ejemplo dentro de la Regin de Los Lagos en Chile.
Las desigualdades socioeconmicas presentan particularidades en diversos
tipos de territorios. En el caso chileno, la zona centro-oriente de Santiago tiene coeficientes de Gini muy elevados, por encima del promedio nacional y del conjunto
de la ciudad, mientras los coeficientes son ms moderados en el resto de las zonas
y en las dems ciudades del pas.
Las desigualdades sociales desde una perspectiva territorial, se comprenden mejor al enfocarlas desde una perspectiva de clases sociales. Si el crecimiento est regionalmente diferenciado, es pertinente suponer que tambin lo est el
perfil de la estratificacin social (ATRIA, 2006) y esto es observable con mayor
claridad cuando se comparan territorios que comparten un mismo mercado de
trabajo, que cuando slo se consideran los lmites administrativos. Hemos abordado las desigualdades entre territorios subregionales de Chile segn clases sociales,
examinando en especial el proceso de mesocratizacin (MAC-CLURE; BAROZET;
MATURANA, 2014). Distintos tipos de territorios se caracterizan por una particular composicin de las clases sociales y de las clases medias en especial. Para identificar a las clases sociales utilizamos el esquema EGP (ERIKSON; GOLDTHORPE,
1991) que constituye el modelo ms utilizado en la actualidad tanto en Chile como
a nivel internacional. Empleando este esquema, podemos considerar que las clases
medias estn integradas por la clase de servicio alta, integrada por los profesionales con mayor reconocimiento, la clase de servicios bsica formada principalmente
por tcnicos, la clase de rutinas no manuales alta compuesta por empleados administrativos y la clase de rutinas no manuales baja integrada por vendedores y los
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pequeos empresarios. Los independientes o trabajadores por cuenta propia son


parcialmente integrantes de las clases medias, pero una parte de ellos se aproxima
ms a las clases de trabajadores manuales. Entre estos ltimos cabe distinguir a
los calificados y los no calificados. Socialmente cercanos a estos ltimos, se encuentran los trabajadores de la agricultura. En esta rama de actividad econmica
tienen participacin tambin los agricultores, en su mayora pequeos productores agrcolas.
Tabla 1 Tipologa de territorios en Chile y composicin de clases sociales

TIPO DE TERRITORIO
Santiago

CLASES MEDIAS

TRABAJADORES MANUALES

Predominio de clases medias,


con participacin similar de la Importante presencia de
clase de servicio y la de rutinas trabajadores manuales.
no manuales.

Concepcin

Fuerte presencia de clases medias, con participacin similar de Muy fuerte participacin de
la clase de servicio y la de rutinas trabajadores manuales.
no manuales.

Valparaso

Predominio de clases medias,


con participacin similar de la Importante presencia de
clase de servicio y la de rutinas trabajadores manuales.
no manuales.

Ciudades
intermedias

Fuerte presencia de clases medias, compuestas en mayor proImportante presencia de


porcin por las clases de rutinas
trabajadores manuales.
no manuales que las clases de
servicios.

Zonas semirurales y rurales

Baja proporcin de clases medias


y las clases de servicios son de
menor tamao que otras clases
medias (rutinas no manuales,
independientes).

Importante participacin de
trabajadores agrcolas y agricultores, similar a la proporcin del resto de los trabajadores manuales.

Fuente: Adaptado de Mac-Clure, Barozet y Maturana (2014).

De este modo, al distinguir territorios del pas donde habitan y trabajan


diversas clases medias y de trabajadores manuales, se aprecia que el proceso de
urbanizacin ha seguido pautas distintivas considerando la composicin de clases
de cada tipo de territorio.
Al examinar en particular la ciudad de Santiago, diferenciando zonas de
mercados laborales, se aprecian caractersticas distintivas en su composicin de
clases (FUENTES et al., 2015). Se aprecia una fuerte presencia de la clase de ser-

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

vicio en la zona centro-oriente, la clase de rutinas no manuales en la zona sur-poniente y las clases de trabajadores manuales en las restantes zonas. Ciertamente,
esto constituye una base de las desigualdades de ingresos antes reseadas.
Por otra parte, las zonas de mercado laboral permiten un anlisis ms cercano a las personas, con respecto de las polticas pblicas y la poltica a secas.
En efecto, la distincin de zonas de mercado laboral permite observar el
impacto territorial de las polticas pblicas. Polticas de desarrollo urbano, polticas sociales como las de educacin, salud y vivienda, programas de infraestructura
de transporte, e instrumentos de apoyo al empleo y la actividad econmica, estn
lejos de ser neutrales desde una perspectiva territorial, lo que habitualmente permanece en la oscuridad en las evaluaciones de polticas, programas y proyectos.
Al mismo tiempo, las formas de gobernabilidad y gobernanza en la ciudad,
si reconocen el rea de influencia e inters de los ciudadanos, pueden contribuir a
una revitalizacin de la democracia. Esto se ve mermado cuando lmites del espacio
poltico-administrativo son demasiado amplios y lejanos para la ciudadana, como
ocurre en algunos casos con las regiones en Chile. Esto permite reexaminar tambin a concentracin del poder en el territorio, ms all de la denuncia genrica de la
injusticia del centralismo. En el caso de Chile, la denuncia del centralismo cristalizado en la capital del pas, requiere observar que se ha configurando una estructura de
la ciudad de Santiago con un alto grado de desequilibrio en cuanto al poder poltico
y socio-econmico. En la zona centro-oriente se concentran las actividades de servicios y comercio ms modernas y las posiciones ms cercanas a la lite socioeconmica en el mbito pblico y privado, mientras el resto de las zonas de la ciudad
comparten caractersticas ms cercanas a ciudades de menor tamao en el pas.
En definitiva, la distincin de diversos tipos de territorios proporciona una
base territorial para el anlisis posterior de las desigualdades sociales, de las polticas pblicas, del sistema poltico urbano y de actores sociales en la ciudad. Un
aspecto relevante de la distincin de metrpolis, grandes ciudades, ciudades intermedias y zonas al interior de las metrpolis, consiste en que aportan una plataforma para el estudio de las desigualdades sociales pero tambin de la justicia social
asociada a esas desigualdades.

4. JUSTICIA SOCIAL Y TERRITORIO


Partiendo del llamado de Lefebvre (1968) a la lucha por un derecho a la
ciudad, diversos autores han vinculado la justicia social con el espacio y el proceso
de urbanizacin (SOJA, 2010; MARCUSE, 2009).

CAPTULO 2

57 //

La justicia social en el territorio se refiere tanto a las desigualdades inter-territoriales como las intra-territoriales. El pensamiento acadmico acerca de la justicia territorial ha experimentado una evolucin desde su auge algunas dcadas atrs.
En una primera etapa, la justicia territorial fue abordada pensando fundamentalmente en los mecanismos generadores de justicia distributiva en y entre los
territorios. Para examinar los problemas de una distribucin justa desde el punto de
vista territorial, Harvey (1973) propuso analizar los componentes de esos problemas. En primer lugar, identificando las necesidades de un territorio y examinando
el grado en que son satisfechas con una asignacin de recursos determinada. En segundo lugar, desarrollando difusores interregionales de polticas pblicas orientadas
a ejercer efectos multiplicadores significativos en una serie de territorios. En tercer
lugar, analizando los problemas que aquejan a un territorio, as como evaluando los
costos y beneficios de enfrentarlos. En cuarto lugar, estableciendo reglas o procedimientos de ordenacin territorial, mecanismos de asignacin en beneficio de los
territorios ms postergados y modelos de poder poltico que los favorezcan.
En una segunda fase, se prest atencin a concepciones de justicia asociadas a los procesos de decisin y a las condiciones para una gobernanza democrtica. Lo considerado justo en la ciudad depende segn Fainstein (2011) de la existencia de condiciones que favorezcan la diversidad, la democracia y la equidad, en
el proceso de formulacin de programas urbanos como los de vivienda, as como
en la implementacin de los programas. En Amrica Latina, el discurso sobre la
descentralizacin se ha referido al proceso de transferencia de poder poltico y
administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno, frente a lo cual Montecinos (2005) argumenta que frecuentemente se han elaborado
evaluaciones exitosas que asumen la existencia de un centro poltico homogneo
y que generalizan espacialmente los resultados, subvalorando las particularidades
de cada territorio. Tambin han sido analizadas experiencias de planificacin participativa en ciudades latinoamericanas, como en el caso de Brasil, analizando los
principios orientadores, su desarrollo prctico y los lmites de un modelo de ciudadana urbana en el contexto del neoliberalismo (CALDEIRA; HOLSTON, 2015).
Los dos enfoques que hemos expuesto acerca de la justicia territorial, pueden contribuir a lo que Marcuse (2009) conceptualiza como una teora crtica urbana y territorial , que muestre los orgenes de las desigualdades y el carcter
colectivo de las demandas sociales, en apoyo a las aspiraciones de la mayora de la
poblacin. Sin embargo, nos parece indispensable abordar la pregunta previa de en
qu consisten esas aspiraciones y cules son los anhelos de diferentes conglomerados sociales al interior del territorio.
Como reseamos previamente, en la actualidad ha ido cobrando un creciente inters en el campo de la sociologa un enfoque pragmtico cuyo acento es puesto
en las subjetividades de los individuos en la interaccin a nivel micro-social. Esto nos

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

abre un campo de investigacin y de debate acadmico acerca de qu piensa y siente la


gente comn y corriente acerca de lo justo y lo injusto sobre las desigualdades sociales
en el territorio. El creciente inters en el tema surge tambin de la observacin de que
no todas las desigualdades son consideradas injustas por los individuos, pero cuando
algunas llegan a ser percibidas como una injusticia el reciente caso de la educacin en
Chile, por ejemplo-, esto puede desencadenar un ciclo de accin colectiva. En ese contexto, las esferas de la justicia a las que nos hemos referido antes (WALZER, 1983) no
constituyen compartimentos estancos: las percepciones de injusticia en una esfera especfica como la educacin pueden trasladarse a otras esferas como las desigualdades de ingresos y esto se manifiesta con intensidad tambin en la esfera territorial.
As, el inters en abordar los aspectos territoriales de la justicia social desde
una perspectiva subjetiva, surge de una evolucin en los enfoques sobre la justicia territorial entre los especialistas en planificacin urbana y regional, pero tambin del
giro pragmtico en el estudio de la (in)justicia desde la sociologa y las ciencias sociales.
Enfocar las ideas, sentimientos y acciones en relacin con una justicia distributiva, pero tambin respecto de una justicia procedimental (MAC-CLURE; BAROZET, 2015), constituye un campo de investigacin relativamente reciente en
Amrica Latina y a nivel global, por lo que el desafo apunta a avanzar ms all del
estado actual del conocimiento, desarrollando una reflexin innovadora y un trabajo emprico audaz sobre el tema. Un problema relevante consiste en abordar los
procesos de individuacin asociados a lo que est en juego acerca de la (in)justicia
social en los espacios territoriales.
De este modo, las desigualdades en y entre los territorios, pasan a ser entendidas como un asunto objetivo a la vez que sujetas a la representacin de los
individuos acerca de lo justo y lo injusto. Algunas de las representaciones subjetivas consisten en la naturalizacin de desigualdades sociales objetivamente
existentes (LECHNER, 2003; SOUZA, 2004), pero la justificacin, aceptacin o
tolerancia tiene lmites, es mutable y puede dar lugar a la crtica de injusticias en
el orden social establecido.

5. ENFOQUE METODOLGICO DE LA
REPRESENTACIN SUBJETIVA DE LA
(IN)JUSTICIA TERRITORIAL
Nuestra pregunta general es cules son las representaciones subjetivas de lo
(in)justo en diversos espacios territoriales y ante esto, desde las ciencias sociales,
CAPTULO 2

59 //

se plantea el desafo de disponer de un enfoque metodolgico para estudiarlas, ms


all de la mera constatacin de su existencia o del anlisis de casos especficos. El
dispositivo metodolgico utilizado debe reconocer lo que Giddens (1993) denomina una caracteriza como una doble hermenutica: nuestros conceptos se encuentran con actores comunes que tambin son productores de conceptos, de modo
que lo estudiado desde la ciencia social no puede quedar aislado de su potencial
aprobacin e incorporacin en la accin cotidiana. Esto plantea la necesidad de un
enfoque metodolgico que permita conocer qu es el territorio para la gente, cules
son las desigualdades percibidas en ese territorio, en qu medida stas se expresan
en sentimientos e ideas de (in)justicia. Entrecruzada con lo anterior, se encuentra
la pregunta de si hay un vnculo del conocimiento experto con el de las personas.
Un primer desafo metodolgico consiste en establecer qu es el territorio
para la gente que lo habita, cules son sus lmites y la forma de identificarlo, pues
esto ser el referente de las apreciaciones sobre lo justo. En el caso de Santiago,
surgen referentes naturales como los condominios donde residen familias de clase media y las viviendas sociales construidas por el Estado donde habitan los
ms pobres, reforzndose la segregacin en una ciudad que tiende a convertirse en
un archipilago (MRQUEZ; PREZ, 2008). En la Regin del Biobo, al sur de esa
ciudad capital, tambin se constatan identidades barriales, a lo que se agrega un
temor a la prdida cultural de los pueblos originarios y la cultura campesina, mientras irrumpe la globalizacin y el factor econmico en la configuracin identitaria,
generando un abanico de mltiples identidades en la regin (GANTER; MELLA;
MOFFAT, 2012). De este modo, identificar el territorio concreto, vivido e imaginado por las personas, contrastndolo con el definido de acuerdo a metodologas
como la existencia de un mercado laboral local, requiere el desarrollo de tcnicas
de recoleccin de informacin con la capacidad de hacer emerger esa subjetividades, como por ejemplo la clasificacin de comunas al interior de una ciudad y la
elaboracin de diagramas en torno a la identidad local, por parte de grupos focales.
Un segundo aspecto consiste en conocer en qu consisten las desigualdades
sociales a nivel territorial, desde el punto de vista de las personas. Las desigualdades de ingresos, educacionales y otras son importantes para las personas, pero son
apreciadas con una mirada de conjunto, cercana a una categorizacin experta
segn clases sociales (MAC-CLURE et al., 2015). Las diferencias de clases sociales
ocupan un lugar central en el imaginario de las personas, pero si la composicin
de las clases sociales vara entre un tipo de territorio y otro como expusimos
previamente , podemos hipotetizar que esto tambin ocurre con respecto de las
representaciones subjetivas de las desigualdades de clase.
A diferencia de la matriz sociopoltica clsica de las sociedades latinoamericanas durante el siglo XX (GARRETN, 2007), la visin holstica de las diferencias de clases sociales ya no es la misma que la del pasado, cuando en ese contexto
los trabajadores manuales constituan una clase social que simbolizaba la demanda

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

por una mayor justicia social. La nocin de explotacin asociada a la clase de los
trabajadores manuales unificaba un diagnstico de la sociedad capitalista y la denuncia de su injusticia de acuerdo a Gonzlez Casanova (2006), pero esto ya no
tiene vigencia ni siquiera en las zonas urbanas donde predominan estos trabajadores. En la actualidad, nociones como la de clase media esforzada ocupan un lugar
preeminente en la representacin subjetiva de las diferencias de clases sociales y
ese tipo de categoras tiene al mismo tiempo una significacin moral, a diferencia
de los anlisis expertos (BAROZET; MAC-CLURE, 2014). Si la representacin de
particularidades territoriales de las diferencias de clases, en especial de las clases
medias, se encuentra asociada a valores vigentes entre las personas y no consiste en
categoras meramente cognitivas, esas particularidades pueden constituir una base
moral poderosa tanto para la justificacin como la crtica del orden establecido.
Finalmente, para abordar en qu medida las desigualdades percibidas entre
las clases sociales en ese territorio, se expresan en sentimientos e ideas de (in)justicia, debe tomarse en consideracin que los procesos de individuacin irrumpen
como una dimensin clave de anlisis en sociedades como las latinoamericanas.
Acerca de si las percepciones sobre la justicia social estn atomizadas y reducidas a
mltiples interpretaciones individuales, nuestros trabajos empricos sobre las subjetividades a un bajo grado de reflexividad, muestran la prevalencia de ciertos principios y criterios de justicia socialmente compartidos (MAC-CLURE; BAROZET,
2015). Predomina el principio distributivo de la igualdad de oportunidades, pero
hay barreras que lo delimitan y especifican, as como principios de justicia procedimental que son vulnerados, lo que genera percepciones de injusticia social.
As, enfocar el principio de la equidad de oportunidades en el espacio vivido
cotidianamente por las personas, implica averiguar en qu medida se percibe que
las desigualdades en la distribucin de los recursos tienen que ver ante todo con
el mrito o bien de modo relevante con la adscripcin territorial, tanto el lugar
de residencia como el de trabajo. En cuanto a la justicia de los procedimientos, la
interrogante es cmo se perciben las reglas que operan en la sociedad, en cuanto a
su aplicacin a personas de diferentes clases sociales, desde la percepcin de quienes habitan en el territorio. Adems, de qu manera quienes detentan posiciones
superiores tratan a quienes ocupan posiciones subordinadas, segn la percepcin
de quienes integran las clases sociales inferiores en el territorio.

6. CONCLUSIN
El conocimiento de las demandas de justicia territorial en el espacio social
de un territorio especfico, hace posible someterlas a un escrutinio democrtico

CAPTULO 2

61 //

que permita discernir y asumir las demandas principales, evitando que demandas
secundarias tengan el efecto desintegrador que caracteriza al modelo dominante.
Saber observarlas y procesarlas es as un desafo esencial de nuestras democracias.
Al incorporar la dimensin territorial en la reflexin sobre las desigualdades y la
justicia, es la propia democracia la que debe ser pensada a la luz de un contexto de
complejidad que demanda un esfuerzo terico y emprico de gran magnitud.
Retomando nuestra tesis inicial, la consideracin de la justicia social, tanto
en sus componentes distributivos como procedimentales, requiere tener en cuenta
tambin a los individuos en los espacios territoriales donde se desenvuelven. La
justicia territorial, incorporando principios de justicia distributiva y procedimental, involucra considerar tanto los problemas que objetivamente enfrentan los individuos en su propio espacio, como su representacin subjetiva de lo (in)justo, lo
que desde el punto de vista de los individuos potencialmente conecta lo que est
en juego en el territorio y al mismo tiempo en el conjunto de la sociedad.

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CAPTULO 2

65 //

DILEMAS DA TERRITORIALIZAO
NA PRODUO DE POLTICAS
PBLICAS: REFLEXES A PARTIR
DO CASO DOS CONSRCIOS
INTERMUNICIPAIS DE SADE
EM UM ESTADO BRASILEIRO1
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
Doutor em Cincias Sociais. Professor Adjunto IV e pesquisador
da Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas).
E-mail: carocha@pucminas.br
JOS FLVIO MORAIS CASTRO
Doutor em Geografia. Professor Adjunto IV do Programa de
Ps-Graduao em Geografia (Tratamento da Informao
Espacial) da PUC Minas.
E-mail: joseflavio@pucminas.br

(1) Este artigo resultado de uma pesquisa mais ampla financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq) e, em parte, contou tambm com recursos de uma bolsa de pesquisa concedida pela Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).
Agradecemos o apoio dessas instituies.

1. INTRODUO
No Brasil, como forma de enfrentar os efeitos fragmentadores do processo
de descentralizao das polticas pblicas, foram adotadas diversificadas experincias de cooperao intermunicipal para a produo compartilhada de mltiplas
modalidades de polticas pblicas. Tal tendncia expressa uma tentativa de encontrar uma dimenso territorial adequada na produo de cada poltica pblica
especfica, em contraste com a distribuio do poder federativo brasileiro entre o
governo central, os estados e os municpios.
At recentemente a literatura tinha dado pouca nfase aos aspectos territoriais envolvidos com a produo de polticas pblicas. Nos ltimos anos, no
entanto, h um avano notvel na abordagem dessa questo. sobre essa temtica
que este trabalho pretende contribuir. Seu objetivo analisar os padres de regionalizao dos Consrcios Intermunicipais de Sade (doravante denominados CIS)
no estado do Paran, comparando-os com outras duas formas de regionalizao:
as Regionais de Sade (doravante denominadas RS) da Secretaria de Estado da
Sade do Paran (doravante denominada SESA) e as Associaes de Municpios do
Paran (doravante denominadas AMs).
Este trabalho se inicia apresentando as caractersticas gerais da federao
brasileira e a problemtica envolvida na descentralizao e na cooperao federativa, especificamente em relao constituio do Sistema nico de Sade (SUS)
no pas. Posteriormente, ser considerado o processo de surgimento dos CIS como
uma das formas adotadas de cooperao intermunicipal na produo das polticas
de sade. Finalmente, buscaremos demonstrar que os padres territoriais configurados pelos CIS se devem ao efeito path dependence, no sentido de que os atores
relevantes (policy entrepreneurs) na constituio desses consrcios se utilizam dos
esquemas de cooperao anteriores, ou seja, das AMs e/ou das RS, como suportes
institucionais para articular acordos entre os municpios na rea da sade, visando
diminuir os custos de transao entre as autoridades municipais. Isso resulta em um
mimetismo dos padres territoriais dessas outras duas formas de regionalizao pelos CIS, na medida em que aquelas so replicadas, de forma significativa, por estes.

2. A ORIGEM DO PROBLEMA: DESCENTRALIZAO


E COOPERAO FEDERATIVA
A discusso sobre a reforma do Estado brasileiro, que entrou na agenda
poltica do pas a partir da dcada de 1980, colocou em relevo o tema da descenCAPTULO 3

67 //

tralizao. Como reao ao regime autoritrio, caracterizado pela concentrao de


poder no governo central e por uma tendncia organizao hierrquica das relaes federativas, diversos setores da sociedade brasileira passaram a reivindicar
a descentralizao poltico-administrativa como forma de adequar o desenho das
instituies pblicas aos requisitos de uma democracia. Em termos federativos,
esse movimento visou fortalecer a autonomia de estados e municpios em reao
ao federalismo nominal caracterstico do perodo autoritrio, baseado na centralizao do poder no governo federal. Nesse sentido, com a Constituio Federal de
1988 o Brasil avanou a construo de um federalismo de fato. O poder foi redistribudo em favor dos 26 estados, do Distrito Federal e dos municpios hoje cerca
de 5.600 , que passaram a ser definidos como entes da federao, configurando
um federalismo tripartido.
No plano normativo, a descentralizao difundia-se como uma panaceia
para todos os males, sendo relacionada a uma multiplicidade de objetivos e significados, segundo os interesses e valores de diversos atores distribudos pelo espectro ideolgico nacional. Para os setores mais esquerda, a descentralizao era
vista como uma estratgia de democratizao tanto poltica como social; para os
setores mais direita, era tomada como uma estratgia de racionalizao tcnico-administrativa visando alcanar maior eficincia nas aes pblicas.
Essa crena inicialmente difundida se desdobrou, no seu aspecto federativo, na concepo de que os municpios deveriam resolver da forma mais autnoma
possvel os seus problemas, resultando no que Abrucio e Soares (2001, p. 14) denominaram de municipalismo autrquico. Contudo, ao longo da implementao
dessas reformas, a experincia mostrou que elas podem gerar resultados opostos
aos esperados. No caso brasileiro, a grande maioria dos municpios padece de precariedade tcnica, administrativa e financeira. Nesse contexto, a descentralizao
tende a fragilizar ainda mais a proviso de servios estatais, por repassar prerrogativas para municpios sem condies de exerc-las, e por fragmentar as aes
pblicas de forma a comprometer uma escala adequada da oferta de servios. Ademais, como se sabe, a superao ou minimizao das desigualdades regionais existentes no Brasil exige que o governo adote mecanismos de coordenao federativa
e de fomento cooperao intergovernamental, alm de implementar polticas
compensatrias em favor dos entes mais necessitados (ARRETCHE, 1996).
Resulta que, com a descentralizao, foi se afirmando a necessidade de uma
maior coordenao federativa na produo das polticas pblicas, tanto em seu
sentido vertical, articulando Unio, estados e municpios, como, tambm, em seu
sentido horizontal, estruturando esquemas de cooperao entre estados e, principalmente, entre municpios. Mostrou-se indispensvel, portanto, produzir relaes mais complexas e matizadas entre os entes federados.

// 68

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Como se reconhece amplamente hoje, o processo de reforma do Estado, notadamente em federaes, requer o equacionamento de graus e mecanismos diversificados de centralizao e descentralizao. Esse balano no pode ser definido a
priori e de forma abstrata, pois exige um amplo aprendizado e alguma criatividade
dos atores sociais2. Demanda uma articulao de funes e um compartilhamento
de recursos entre os nveis de governo, de maneira a se criarem condies propcias
democratizao e ampliao da eficcia e da eficincia das polticas pblicas,
antes vistas como efeitos diretos da descentralizao.
Como resultado desse aprendizado por diversos atores envolvidos no processo de reforma do Estado brasileiro, diversas modalidades de cooperao federativa surgiram. Especificamente no plano horizontal, foram institudas cmaras, redes, agncias, associaes, fruns, empresas e autarquias intermunicipais (CRUZ,
2001; ABRUCIO; SOARES, 2001). No entanto, a experincia mais relevante de
ao cooperativa horizontal foi a dos consrcios intermunicipais, notadamente
aqueles relacionados com a proviso de bens e servios na rea da sade.
A viabilizao da cooperao intermunicipal para a produo de polticas
pblicas no , no entanto, algo trivial. Requer, no seu aspecto territorial, a definio de novos padres de regionalizao que, no caso dos CIS, so supramunicipais.
A cooperao, no caso, demanda uma recriao do desenho territorial do federalismo tripartido brasileiro, baseado na Unio, nos estados e nos municpios.
No entanto, esse esforo de remapeamento encontra obstculos de diversas
naturezas. Os municpios, como entes da federao, so, em ltima instncia, autnomos para adotar, ou no, esquemas cooperativos em diversas reas nas quais
so detentores de prerrogativas. Se, pelos requisitos tcnicos da produo de polticas pblicas, encontram incentivos para a cooperao (visando ganhos de escala,
por exemplo), por outro lado so impelidos a competir, no contexto federativo, em
diversos aspectos, especialmente na esfera poltico-eleitoral3.
Essa problemtica da cooperao federativa incita um amplo debate. Nesse
sentido, o estudo de caso aqui proposto faz emergirem duas questes. A primeira,
que ser desenvolvida em outro artigo, diz respeito aos fatores que facilitam ou
dificultam a cooperao intergovernamental. A segunda, objeto deste trabalho, refere-se aos motivos pelos quais determinados padres de regionalizao so ado(2) Ao contrrio do difundido anteriormente, foi se consolidando a ideia de que centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas que se excluem mutuamente. Ao contrrio, so necessariamente complementares. Tal situao definida por Hommes (1996
apud TENDLER, 1999, p. 43) como o paradoxo da descentralizao: o esforo de descentralizao demanda dimensionar o que vai ser centralizado, pois a qualidade desse processo
depende das habilidades polticas do nvel central de governo.
(3) Em um sistema eleitoral proporcional de lista aberta, como o brasileiro, a competio
entre polticos locais significativamente acirrada.

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tados no contexto da cooperao intermunicipal. Visando enfrentar essa segunda


questo, os padres de regionalizao definidos pelos CIS sero comparados com
os das Associaes de Municpios (AMs) e das Regionais de Sade (RS) da Secretaria de Sade do Estado do Paran, que se consolidaram anteriormente.
Antes de desenvolver a anlise do problema proposto, no tpico seguinte
sero apresentadas as caractersticas das polticas de sade no Brasil, enfatizando
seus aspectos federativos e territoriais.

3. POLTICAS DE SADE E O DESAFIO


DA REGIONALIZAO
Com a Constituio Federal de 1988, momento de consolidao do processo de democratizao poltica no Brasil, foi adotado um Sistema nico de Sade
(SUS) inspirado no National Health Service, da Inglaterra, fundado nos princpios
da universalidade, equidade, integralidade, com gesto descentralizada e participativa. A busca de reproduzir esse modelo numa federao em comparao a
um pas unitrio se reveste de especial complexidade: no caso, na produo das
polticas pblicas a questo sobre quem deve fazer se sobrepe de o que fazer (PIERSON, 1995). Ainda mais no caso do sistema de sade brasileiro, um dos
maiores do mundo em termos de nmero de usurios, e com responsabilidades divididas entre os trs nveis de governo. Os desafios colocados para a estruturao
dessa poltica so, portanto, imensos.
Coerente com o princpio da descentralizao federativa tomado como
meio de democratizao e de eficincia na gesto pblica , o primeiro decnio da
implantao do SUS priorizou a municipalizao da sade. Instaurou-se, assim, um
processo de intensa transferncia de competncias e recursos, antes concentrados
no governo central, em direo aos municpios, atravs de instrumentos normativos como as Normas Operacionais Bsicas (NOB) e as Normas Operacionais de
Assistncia Sade (NOAS), utilizados pelo Ministrio da Sade para estruturar o
setor. Sendo assim, os municpios passaram a assumir progressivamente a gesto
das aes e dos servios de sade em seus territrios.
Na medida em que a descentralizao ia se consolidando, essa nfase no
papel dos municpios comeou, no entanto, a demonstrar os problemas que foram
referidos genericamente no tpico anterior. Primeiramente, a heterogeneidade de
capacidades financeiras e administrativas dos municpios para assumirem a ges-

// 70

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

to da sade acabou conflitando com o princpio da equidade. Alm disso, instaurou-se uma tenso entre a lgica da descentralizao e os requisitos tcnicos do
sistema de sade. Em outras palavras, essa tenso deriva do fato de que a descentralizao responde ao objetivo poltico de afirmao da autonomia dos estados e
municpios, ao mesmo tempo em que a lgica da poltica de sade demanda um
funcionamento coordenado de relaes intergovernamentais visando cumprir os
objetivos sistmicos de universalidade, equidade e integralidade.
A fragmentao territorial resultante da afirmao das prerrogativas polticas dos municpios como gestores da sade, acabou, portanto, conflitando com
os princpios do SUS, por demandar outro tipo de organizao territorial. Um aspecto dessa inadequao, por exemplo, revela-se no fato de que, no sistema nico
e universal de sade do Brasil, as fronteiras poltico-geogrficas no delimitam o
fluxo de pacientes, j que cobrem todo o territrio e toda a populao, ao passo
que a oferta dos servios fragmentada pelas unidades poltico-administrativas.
Nesse sentido, foi ficando cada vez mais clara a necessidade da configurao
de arranjos cooperativos visando remapear o federalismo tripartido brasileiro na
rea das polticas de sade. Prover os servios para a populao requer, portanto,
um planejamento que considere uma escala adequada de oferta dos servios. Isso
demanda uma territorialidade que pode abranger vrios municpios, mais de um
estado, ou mesmo partes de municpios. Da a necessidade de acordos polticos
para a institucionalizao de formas de cooperao horizontal e vertical entre os
entes federados.
Na verdade, a conscincia da necessidade de regionalizao existia antes
do surgimento dos efeitos fragmentadores da descentralizao: esse pressuposto
tcnico era parte de um estoque de conhecimento compartilhado h muito tempo,
pois constitutivo do modelo de sade da Inglaterra, inspirador do SUS. No plano
da formulao da reforma da sade, j havia a convico de que a demarcao territorial na produo da poltica deveria adotar a concepo estratgica dos distritos
sanitrios, como denota uma resoluo da VIII Conferncia Nacional de Sade4,
realizada ainda em 1986 (KEINERT, 2001, p. 21). Consagrando essa concepo,
o princpio da regionalizao foi inscrito na Constituio Federal de 1988 como
mecanismo da descentralizao, integralidade e hierarquizao da sade. Tal princpio se desdobrou em toda uma legislao derivada. Porm isso foi feito de forma
bastante genrica, sem resultados prticos, ao longo de muitos anos. Por exemplo,
a Lei Orgnica da Sade n. 8080 afirmava a necessidade da regionalizao como
(4) As Conferncias Nacionais de Sade foram institudas no final dos anos de 1930 e representam uma instncia de participao de diversos segmentos sociais visando avaliar e propor diretrizes para a formulao da poltica de sade. No perodo da democratizao, nos
anos de 1980, se estabeleceram como importante espao de ao dos movimentos sociais. A
VIII Conferncia estabeleceu as bases do SUS.

CAPTULO 3

71 //

princpio de organizao do sistema, mas no aprofundava seu significado, aspecto que, naturalmente, no foi efetivado. Posteriormente, a Norma Operacional
de Assistncia Sade (NOAS) SUS 01/2001 propunha a criao de regies de
sade, s que de maneira formalista e rgida, sem resultar em avanos significativos. Em 2006, o Pacto pela Sade, composto por um conjunto de portarias, foi
mais realista, buscando induzir os entes federados a estabelecerem pactos visando
adoo de regies de sade, de gesto intergovernamental regional e de planejamento conjunto. Apesar de ter tido significativa adeso dos municpios, isso
ocorreu mais no plano da formalidade (VIANA et al., 2008; SANTOS; ANDRADE,
2009; LIMA et al., 2012).
Assim, o governo federal buscou, num crescendo, atravs de ampla legislao, induzir a regionalizao da sade. Contudo, ao mesmo tempo, os municpios
buscavam afirmar sua autonomia em diversas reas de polticas e, especificamente, na da sade. Esse movimento contraditrio resultou em que as tentativas do
governo central de organizar a regionalizao da sade no alcanassem seus objetivos. Na outra ponta, os municpios interpretavam essas tentativas como ameaa
a sua almejada autonomia. Em outros termos, essa distncia entre o normativo e
o efetivo expresso de uma tenso entre os requisitos tcnicos de uma poltica
pblica e os imperativos da poltica, que uma questo que baliza toda a problemtica da cooperao intergovernamental5. Em outros termos, ocorre que uma viso
estritamente normativa sobre o sistema de sade facilmente contestada pelo
territrio usado, isto , pelo territrio vivo (VIANA et al., 2008, p. 94).
Um efetivo processo de regionalizao s vai surgir em meados dos anos
de 1990, com a difuso dos CIS, por alguns fatores conjugados. De um lado, os
mecanismos indutores da cooperao vo paulatinamente se fortalecendo, tanto
por parte do governo central como dos estados, fruto do convencimento da sua
necessidade e do aprendizado acumulado por esses entes. Por outro lado, do ponto
de vista dos municpios, num contexto de crise econmica e restries fiscais, a
incapacidade de fornecer respostas individuais s presses do eleitorado por acesso aos servios de sade induz conscincia de que diversos problemas de gesto
s poderiam ser equacionados de forma cooperativa. Alm disso, nesse momento
um requisito poltico para a cooperao estava dado: a nfase na distribuio de
poder, que diz respeito busca de afirmao da autonomia dos municpios como
(5) De forma resumida e simplificadora, pode-se dizer que a deciso tcnica fundada num
processo de ordem intelectual, baseada na anlise racional, que busca levantar dados e construir uma viso geral de um problema e de suas alternativas, a partir de teorias existentes.
As decises polticas, por outro lado, surgem da interao de objetivos de grupos e indivduos, que buscam maximizar suas posies de poder, seja competindo, seja cooperando com
outros atores. Essa distino claramente um instrumento metodolgico, no sentido de um
tipo ideal weberiano, j que na realidade no se pode distinguir claramente uma lgica da
outra. Sobre o assunto, ver, por exemplo, Lindblom (1981).

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

forma de superar a centralizao federativa do regime autoritrio, encontrava-se


relativamente resolvida. Com suas garantias de autonomia satisfatoriamente consolidadas, os municpios podiam concentrar-se nos requisitos tcnicos necessrios
para a produo de polticas pblicas de maior qualidade. A lgica a envolvida
expressa por Scharpf (1988 apud PIERSON, 1995, p. 459, traduo nossa), quando
este diz que eficincia e flexibilidade so subordinadas s garantias procedurais de
acomodao poltica. As polticas que visam garantir dois objetivos, metas substantivas e proteo de posies institucionais, tendem a ser menos efetivas do que
as que visam apenas ao primeiro objetivo (PIERSON, 1995).
Assim, os CIS surgem no momento em que, arrefecidos os conflitos em
torno da distribuio do poder federativo, a cooperao entre os municpios se
torna vivel. A criao dos CIS ser o tema do prximo tpico.

4. OS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS DE SADE


DO PARAN: PADRES DE REGIONALIZAO EM
PERSPECTIVA COMPARADA
Como discutido anteriormente, os problemas decorrentes da descentralizao no Brasil, especialmente seus efeitos fragmentadores sobre as polticas pblicas, colocam para os municpios a necessidade de alternativas ao municipalismo autrquico. Nesse sentido, em diversas reas de polticas pblicas, variadas
modalidades de cooperao federativa foram adotadas. Uma das mais relevantes
foram os consrcios intermunicipais, que constituem uma forma de associao ou
unio entre municpios, calcada na percepo de um compartilhamento de interesses e propsitos, tendo sido constitudos nos mais diferentes mbitos, visando
ao provimento de servios pblicos como tratamento e destinao do lixo, cultura,
lazer, educao e merenda escolar, realizao de obras pblicas, agricultura e desenvolvimento sustentvel (CRUZ, 2001; VAZ, 1997). A modalidade que mais se
difundiu no Brasil aquela que tem por objeto a proviso de bens e servios na
rea da sade.
Um Consrcio Intermunicipal de Sade (CIS) a unio ou associao de
dois ou mais municpios visando resoluo de problemas e busca de objetivos
comuns no setor, mediante a utilizao conjunta dos recursos humanos e materiais disponveis. As vantagens apontadas para a criao dos CIS so variadas. O
Ministrio da Sade, por exemplo, caracteriza os consrcios intermunicipais como

CAPTULO 3

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uma das estratgias essenciais para a melhoria da qualidade dos servios [...], por
consider-los um importante instrumento de articulao entre os sistemas municipais (BRASIL, 1997, p. 5), viabilizando uma melhor distribuio dos recursos;
possibilidade de beneficiar maior nmero de pessoas; e, sobretudo, elevao do
nvel de satisfao do usurio (BRASIL, 1997, p. 10).
A difuso dos CIS teve incio em meados dos anos de 1990 em alguns estados brasileiros. Esse processo se deu de forma heterognea, pois dependeu, em
grande medida, de dois fatores cuja ocorrncia se mostrou varivel na federao
brasileira: da capacidade de municpios articularem autonomamente esses esquemas cooperativos; e do comprometimento e ao indutora exercida pelo governo
central e, principalmente, pelos governos estaduais6. Alm disso, outros fatores
foram relevantes para a consolidao dos CIS7:
1. Pequenos municpios, caracterizados pela carncia de recursos materiais, tcnicos e financeiros na rea da sade tm maior propenso a
cooperar, visando obter ganhos de escala como tambm potencializar
a sua capacidade de negociao frente aos governos estaduais e federal,
no sentido de demandar apoio para as suas aes na rea.
2. Para enfrentar os aspectos negativos da competio poltico-eleitoral
sobre a cooperao, a gesto dos CIS tende a ficar sob a responsabilidade dos tcnicos. Como a oferta dos servios de sade afeta fortemente a sensibilidade do eleitorado, as disputas polticas so direcionadas
para outros espaos em favor da busca da eficincia da gesto da rea.
Em alguns casos, a politizao das relaes intermunicipais na rea da
sade acaba redundando no fracasso da cooperao.
3. A prpria caracterstica da poltica pblica impacta a probabilidade de
cooperao. A sade demanda escala no atendimento e hierarquizao
territorial conforme a complexidade dos servios, especialmente quando
fundada nos princpios da universalizao, equidade e integralidade.
4. Estabelecer as bases de cooperao um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os CIS so criados tomando
como referncia esquemas de cooperao exitosos anteriormente constitudos.
(6) Uma pesquisa de Lima e Pastrana (2000, p. 14-15) demonstrou que diversos gestores de
consrcios entrevistados revelaram ter recebido apoio estadual durante a sua fase de implementao. Para 53% deles houve cooperao com as Secretarias Estaduais de Sade, cujas
formas mais comuns foram: repasse de recursos, [...] cesso de equipamentos, estrutura
fsica, recursos humanos e assessoria tcnica, e ainda fiscalizao de contas, controle e
avaliao.
(7) Essas explicaes so fundamentadas em pesquisas sobre consrcios realizadas em Minas
Gerais (ROCHA; FARIA, 2004) e em trabalho ainda a ser publicado sobre o caso do Paran.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

As experincias de maior relevncia na criao dos CIS, no Brasil, se localizam, pela combinao de alguns desses fatores e em ordem de importncia, nos
estados de Minas Gerais e do Paran8. O segundo ser objeto de ateno a seguir.
O estado do Paran, localizado na regio Sul, um dos 27 estados brasileiros (incluindo o Distrito Federal), sendo o 15 em dimenso territorial, o 6 em
populao, com cerca de 11 milhes de habitantes, tendo o 5 maior PIB do pas. O
estado dividido em 399 municpios, conforme demonstra o mapa abaixo:
Mapa 1 Estado do Paran e Municpios

No Paran, foram constitudos progressivamente 26 CIS (ver Anexo I), com


as primeiras experincias se desenvolvendo nos municpios pequenos do norte e
nordeste do estado, com estruturas administrativas precrias, e, posteriormente,
se difundindo para a quase totalidade do estado: hoje, dos 399 municpios, 390 esto consorciados. Ou seja, 97,5% dos municpios paranaenses esto consorciados,
com uma mdia de 16 por consrcio, sendo que o menor CIS tem trs e o maior
tem 30 municpios.
(8) Em 1999, por exemplo, Minas Gerais o estado com maior porcentagem de municpios
consorciados na rea da sade, 92,4% do total, sendo seguido pelo Paran, com 77,6%. O
Brasil apresentava 31,5% dos seus municpios consorciados (CRUZ, 2001, p. 74). Para o
caso de Minas Gerais, ver Rocha e Faria (2004) e Diniz Filho (2006).

CAPTULO 3

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Mapa 2 CIS Paran

Em relao ao conjunto dos CIS necessrio apontar algumas peculiaridades. Dos 26 CIS, consideraremos 25, pois o Consrcio Paran Sade atpico.
Congregando 394 municpios, ele reproduz quase que perfeitamente o padro de
territorializao do prprio estado, tendo como nico objetivo comprar e distribuir medicamentos entre os seus integrantes. Ao contrrio, todos os outros CIS
tm de definir formas de regionalizao mais restritas e que buscam fornecer um
amplo leque de servios.
O CISLIPA tambm especfico, pois suas funes so bastante limitadas
se comparadas com as dos outros CIS: seu objetivo compartilhar o Servio de
Assistncia Mdica de Urgncia (SAMU), que visa fornecer transporte e primeiros
socorros para casos de urgncia. Esse CIS est localizado no entorno da Regio
Metropolitana de Curitiba, que a regio com maior concentrao de populao e
recursos econmicos do estado.
Justamente por ser uma regio onde a oferta de servios comparativamente maior, e a estrutura de transporte permite acesso facilitado a eles, onde se
concentra a quase totalidade de municpios no consorciados. Esse fator de acesso
aos servios, portanto, pode explicar os casos de municpios que no participam de
qualquer CIS. Como se disse, a grande maioria dos municpios no consorciados
se encontra exatamente na Regio Metropolitana de Curitiba: ou seja, seis municpios do total de nove. Ademais, sintomaticamente, foi a ltima regio do estado

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

a constituir os CIS: o CISLIPA, o COMESP e o CIMSADE comeam a funcionar


depois de 2010 (PARAN, 2009; LIMA, 1998).
Dentre os trs municpios no consorciados que se encontram fora da
Regio Metropolitana, pelo menos um, Foz do Iguau, tambm um caso de
municpio que no tem incentivo para a cooperao, pois dotado dos requisitos
para gerir de forma mais autnoma a sua poltica de sade. Com a stima populao dos municpios do estado (cerca de 270.000 habitantes), Foz do Iguau o
segundo destino de turistas no Brasil, contando, portanto, com fonte de renda
significativa, alm de ser servido por um grande hospital da Usina Hidreltrica
de Itaipu9.
Alm disso, h 18 municpios que participam de mais de um CIS, configurando consrcios sobrepostos no territrio. o caso do CISVAP, do CIS Paran
Centro e do CISGAP, que se encontram com hachuras no mapa. Por sua vez, o
CONINS tem sete de seus 20 municpios pertencentes ao estado vizinho de Santa
Catarina10, o que o torna especialmente complexo, pois seus municpios se relacionam simultaneamente com dois governos estaduais.
O processo de constituio dos CIS envolveu diversos atores que concorreram para viabilizar a cooperao intermunicipal. Prefeitos, secretrios municipais
de sade, tcnicos da SESA, com o apoio posterior dos governos do estado, foram
atores fundamentais na articulao da cooperao intermunicipal na rea. Diversos deles eram profissionais da sade comprometidos com os princpios do SUS.
A criao dos CIS envolveu uma lgica poltica, permeada por conflitos e
consensos, dependente, em ltima instncia, da busca de acordos entre os prefeitos, o que evidenciado pelo largo perodo de tempo que perpassou sua difuso
pela quase totalidade dos municpios do estado, conforme demonstra o quadro a
seguir11:

(9) Alm desses, sobram apenas mais dois municpios no consorciados: Cruzeiro do Oeste, com 21.149 habitantes e Palmas, com cerca de 47.000 habitantes, configurando casos
bastante especficos. Desentendimentos polticos com os outros municpios geralmente
explicam esses casos discrepantes, mesmo porque h uma certa instabilidade ao longo do
tempo: em 2009, esses municpios estavam integrados, respectivamente, ao CISMERIOS e
ao CONIMS e, por outro lado, nesse mesmo ano Pato Branco, sede atual do CONIMS, no
estava participando de qualquer CIS (PARAN, 2009).
(10) Esses municpios so: Campo Er, Coronel Martins, Galvo, Jupi, Novo Horizonte,
So Bernardino, So Loureno do Oeste.
(11) Notar que, de 1995 a 2002, foram criados 17 CIS, ou seja, cerca de 77% do total. Isso se
deu no perodo dos dois mandatos do governador Jaime Lerner, cujo secretrio de sade, o
sanitarista Armando Raggio, priorizou medidas de induo ao consorciamento como forma
de regionalizao da sade no estado. Fica evidente, portanto, a relevncia da ao do governo estadual na difuso dos CIS.

CAPTULO 3

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Quadro 1 CIS por ano de implantao

ANO

CIS

ANO

CIS

1992

1998

1993

1999

1994

2002

1995

2009

1996

2010

1997

2014

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Acispar (s/d); Lima (1998) e Paran (2009).

Como ressaltado anteriormente, o objetivo do presente trabalho explicar


os padres de regionalizao configurados pelos CIS na quase totalidade do territrio paranaense. Para tal, sero comparados os padres de regionalizao dos CIS
com outros dois processos de regionalizao vigentes no estado: as Associaes de
Municpios (AMs) e as Regionais de Sade (RS) da secretaria de sade estadual. O
que justifica tal comparao o fato de que a lgica de regionalizao dos CIS tem
relao de similitude com os padres estabelecidos pela constituio das AMs e das
RS. Antes de desenvolver esses argumentos, sero caracterizadas, resumidamente,
essas duas outras formas de cooperao.
As AMs, criadas a partir do incio da dcada de 1960 em diversos estados
brasileiros, visam promoo do desenvolvimento regional, atravs do planejamento e da cooperao intermunicipal. So um tipo de cooperao que busca o
enfrentamento conjunto de problemas econmicos, sociais e administrativos de
um agregado de municpios.
Ou seja, uma AM constitui:
[...] uma organizao formal de municpios, atravs da iniciativa
do poder Executivo [municipal], com aprovao do Legislativo, em
territrio contnuo, que tem a finalidade de resolver problemas comuns atravs da reivindicao de obras e servios atravs da elaborao de planos e projetos e da busca de recursos junto a rgos estaduais, nacionais e internacionais, desenvolvendo aes que visem
melhorar a eficincia da regio e a melhoria da qualidade de vida
de sua populao atravs da cooperao intermunicipal (BERGOC,
2001, p. 37).

Na configurao das AMs h uma combinao de ao espontnea dos municpios e de induo do governo federal e dos governos estaduais. Nesse processo,
num primeiro momento, especialmente os municpios menores tomam a iniciativa de se unirem para enfrentar seus desafios de forma conjunta. No final da dcada

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

de 1960, no entanto, os governos estaduais mobilizam mecanismos de induo


visando incentivar polticas de regionalizao como forma de planejar o desenvolvimento local integrado, permitir ganhos de economia de escala e fornecer apoio
tcnico a um agregado de municpios. Em 2001, todos os municpios do estado
estavam associados em 19 AMs (ver Anexo II), com mdia de 22 municpios por
associao: a menor com quatro e a maior com 52 municpios.

Mapa 3 AMs Paran

A definio do padro de regionalizao das AMs teve como referncia estudos tcnicos realizados por consultores contratados pelo governo estadual. A
Secretaria do Planejamento do Paran definiu, nos anos de 1970, 16 regies de
planejamento, denominadas Microrregies Programa, que passaram a orientar
as negociaes com os municpios para que estes aderissem s AMs (FERREIRA,
2014; BERGOC, 2001).
Apesar da relevncia dessa referncia tcnica fornecida pelos governos estaduais, a cooperao expressa pelas AMs fruto, em ltima instncia, da deciso
dos municpios, como no caso dos CIS. Preponderou, portanto, a lgica poltica.
O tempo expandido em que as AMs foram se formando revela, justamente, a necessidade da construo de consensos entre os municpios, conforme demonstra

CAPTULO 3

79 //

o quadro abaixo:
Quadro 2 AMs por ano de implantao

ANO

AMS

ANO

AMS

1968

1974

1969

1977

1971

1983

1972

1984

1973

2013

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Paran (s/d).

J as Regionais de Sade (RS) foram fixadas pela SESA, que definiu recortes
territoriais agregando grupos de municpios, em espaos geogrficos contnuos,
com base em uma srie de informaes tcnicas. A regionalizao obedeceu, na
verdade, a uma diretriz do SUS, cujo objetivo visava induzir o mapeamento de
regies de sade em todo o pas, como referncia territorial para a organizao
das aes de sade. So formas de ordenamento da hierarquizao da assistncia
sade distribuindo a oferta de servios em nveis de territorialidade.
No caso das RS da SESA, todos os municpios do estado foram alocados dentro de uma regional, com base em estudos tcnicos realizados pelo governo estadual, elaborados com critrios sobre identidades culturais, econmicas e sociais, assim
como de distribuio das redes de comunicao, infraestrutura e transportes. Em
cada RS foi definida uma cidade-polo, com base no critrio de sua capacidade de oferecer servios mais complexos e maior facilidade de acesso aos municpios da regio.
A configurao atual das RS foi decidida em 1991, mas tem origem em formas de regionalizao preexistentes. Anteriormente, os estados eram subdivididos
em Superintendncias Regionais do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS), criadas em meados dos anos de 1970, como rgo
do governo central responsvel pela sade. Em 1987, no contexto da descentralizao, essas superintendncias passaram para o controle dos governos estaduais,
conformando um momento fundamental no processo de descentralizao da sade e, de forma incipiente, de sua regionalizao. Ao absorver a estrutura material
dessas superintendncias os distritos sanitrios e postos de sade, com seus funcionrios e equipamentos , os estados se empoderaram para exercer seu papel nas
polticas de sade, especialmente como coordenadores das aes dos municpios.
Atualmente o Paran possui 22 Regies de Sade com uma mdia de 17 municpios: a menor RS tem sete, e a maior tem 30 municpios (PARAN , 2009)12.
(12) As RS so definidas pela numerao de 1 a 22.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Mapa 4 RS

Como um processo predominantemente tcnico, todos os municpios do


estado foram distribudos pelas RS num mesmo momento, segundo os critrios
definidos pela SESA, como demonstra o quadro abaixo:
Quadro 3 RS por ano de implantao

ANO

AMS

1991

22

Fonte: Paran (2009).

5. FATORES EXPLICATIVOS DO PADRO DE


REGIONALIZAO DOS CIS NO PARAN
A questo a ser desenvolvida neste tpico diz respeito aos motivos pelos
quais determinados padres de regionalizao foram adotados pelos CIS. Para tal,
no se pode negligenciar a semelhana significativa dos padres de territorializao dos CIS com as outras duas formas de regionalizao consideradas neste

CAPTULO 3

81 //

trabalho. Isso apesar de a natureza dos CIS diferir de alguns fundamentos das AMs
e das RS. Se, por um lado, as AMs visam a objetivos de desenvolvimento regional,
por outro reproduzem a lgica poltica dos CIS, na medida em que ambos dependem, em ltima instncia, da adeso dos prefeitos para a sua constituio. No caso
das RS, que tambm visam organizar no territrio as aes de sade, os critrios
prevalecentes no seu mapeamento foram de natureza tcnica. Sendo assim, os CIS
acompanham os objetivos de produo de poltica de sade das RS, mas discrepam
de sua lgica eminentemente tcnica, e, diversamente, reproduzem a lgica poltica das AMs, embora visando a objetivos diferentes.
Como se pode notar nos mapas apresentados a seguir, o padro de regionalizao dos CIS com as AMs e RS tem uma semelhana considervel13.
Mapa 5 CIS x AM

(13) Visando comparar os padres territoriais dos CIS com os AMs e RS, buscou-se estabelecer uma razo entre eles da seguinte forma: os CIS valem 1, considerando o nmero de seus
municpios, e a partir da calculou-se uma razo de relao de proporo com os padres de
regionalizao das AMs e das RS. Como as trs formas de territorializao so significativamente semelhantes, essa razo demonstra em que grau a regionalizao das AMs e das RS
se aproxima da regionalizao dos CIS. Esse critrio foi base para a construo dos mapas
expostos no texto, relacionando a territorialidade dos CIS com, respectivamente, a das AMs
e das RS. Ver Anexo III.

// 82

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Mapa 6 CIS x RS

Como indicado no Mapa 5, quatro CIS tm a mesma composio das AMs


correspondentes. Mais trs variam menos de 10 % dos municpios que conformam
as AMs afins14.
No entanto, comparando os CIS com as RS, os padres de regionalizao
so significativamente mais semelhantes. O Mapa 6 demonstra que 17 CIS reproduzem a mesma configurao territorial das RS, e mais dois variam menos de 10%
do conjunto de municpios que compem a sua RS correspondente.
H, portanto, uma reproduo exata do padro territorial de 18 CIS (72%
do total) com o padro de determinadas AMs e RS. Se excluirmos variaes de at
10% dos municpios que conformam as trs formas de regionalizao, esse percentual aumenta para 84% (21 dos 25 CIS). J quatro conjuntos de CIS, RS e AMs so
exatamente iguais em sua composio. Se desprezarmos uma variao menor que
10%, esse nmero sobe para seis15.
(14) Visando descartar discrepncias territoriais pequenas, desprezamos uma variao de
nmero de municpios de 10%. Como h uma sobreposio significativamente simtrica
entre os padres territoriais das trs formas de regionalizao, possvel fazer referncias
entre elas como correspondentes ou afins. Notar que essa correspondncia aparece at na
denominao que adotam.
(15) Notar, no Anexo III, como os municpios-polo so significativamente semelhantes entre os CIS, AMs e RS.

CAPTULO 3

83 //

Dadas tais semelhanas, sero considerados, para efeito de desenvolvimento do nosso argumento, os fatores explicativos da formao dos CIS ou seja, os
motivos pelos quais a cooperao ocorre que incidem diretamente sobre a configurao do seu padro de regionalizao.
No geral, a experincia mostra que estabelecer as bases de cooperao
um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os depoimentos e os dados coletados sugerem, por um lado, que esses atores envolvidos no
processo de constituio dos CIS vo progressivamente estabelecendo confiana
nos seus relacionamentos e engendrando, assim, um requisito fundamental para
a institucionalizao da cooperao. Como se notou anteriormente, a cooperao
intermunicipal se viabiliza na medida em que a afirmao da autonomia dos municpios vai se consolidando no contexto da federao brasileira. Equacionado o
problema da distribuio do poder, as aes de cooperao intermunicipal tornam-se viveis. Em certo sentido, esse aspecto pode ser retratado pela acumulao
do que Putnam (1996, p. 177) define como capital social, que diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas.
No caso do Paran, essa construo de confiana foi desenvolvida principalmente pela ao de atores que podem ser classificados pelo que Mintrom (1997, p.
739, traduo nossa) chama de policy entrepreneurs:
Os policy entrepreneurs podem ter um papel fundamental na identificao de problemas relacionados com as polticas pblicas, de modo
que tanto atraem a ateno dos decision makers como indicam
respostas apropriadas s polticas. Os policy entrepreneurs devem
desenvolver estratgias para apresentar suas ideias para os outros.
por isso que eles gastam tanto tempo intercomunicando-se dentro e em torno do governo. Assim fazendo, eles captam a viso
de mundo de vrios membros da policy-making community e tecem
contatos que os ajudam a afirmar a sua credibilidade. Fazer esses
contatos permite que possam determinar quais argumentos iro
persuadir os outros para que apoiem suas ideias16.

Ou seja, alguns personagens especiais, com profundo comprometimento


com a causa da sade pblica, aparecem como peas fundamentais no convencimento das autoridades municipais acerca da necessidade de cooperao na rea
das polticas de sade, como forma de superar os efeitos fragmentadores do processo de municipalizao.
(16) Policy entrepreneurs can play a key role in identifying policy problems in ways that both attract the attention of decision makers and indicate appropriate policy responses [] policy entrepreneurs must develop strategies for presenting their ideas to others. This is why policy entrepreneurs spend large amounts of time networking in and around government []. In so doing, they
learn the world views of various members of the policy-making community and make contacts
that can help build their credibility. Making these contacts allows policy entrepreneurs to determine what arguments will persuade others to support their policy ideas.

// 84

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

A grande maioria desses personagens participava do Movimento Sanitrio,


que surgiu no Brasil nos anos de 1970, composto especialmente por profissionais
da sade, com o objetivo de defender a sade pblica como direito universal e baseada nos princpios de integralidade, equidade e descentralizao. Alm de constituir um movimento social com a caracterstica clssica de direcionar demandas
ao Estado, atravs de um leque de estratgias de presso, os sanitaristas buscaram
tambm desenvolver sua atuao nos partidos polticos quase sempre de esquerda e ocupar cargos governamentais. Essa ttica teve resultado em todos os nveis
de governo, mas principalmente no plano dos municpios. Devido precariedade
tcnica de grande parte das administraes municipais, no sentido de cumprir a
sua recente prerrogativa de gerir os servios de sade, vrios prefeitos passaram
a recrutar esses atores para cargos de direo no setor (DOWBOR, 2014). Assim,
tcnicos dedicados causa da sade pblica, com alta capacidade de articulao
poltica, passaram a ocupar espaos na burocracia e em cargos de direo governamental com poder de deciso. Levaram, portanto, para os espaos de tomada
de decises suas convices sobre a relevncia da cooperao para a produo das
polticas de sade (LACZYNSKI; TEIXEIRA, 2012; ROCHA; FARIA, 2004).
Como se disse, os sanitaristas eram tcnicos fazendo poltica, no sentido
mais geral, mas tambm no sentido mais estrito de disputar espaos no aparato estatal. Ao se investirem da autoridade governamental, buscavam concretizar suas
metas tcnicas, o que, no caso dos CIS, exigia certo insulamento da poltica eleitoral, j que os consrcios dependiam da cooperao de prefeitos que competiam
na esfera poltico-eleitoral. Ou seja, difundiu-se a conscincia mesmo entre os
prefeitos da necessidade dos polticos se posicionarem de forma equidistante do
processo de gesto dos CIS, reforando, em contrapartida, a posio dos tcnicos.
Como a sensibilidade do eleitorado para a qualidade da oferta dos servios de sade
alta, os prefeitos se veem constrangidos e incentivados a superar os obstculos
oriundos de suas diferenas poltico-partidrias com governantes de outros municpios. Buscam, assim, deslocar a competio para outras arenas. Como esse processo de insulamento dos embates polticos variavelmente precrio, os CIS acabam
apresentando equilbrios mais ou menos instveis, pois sempre est presente a possibilidade de partidarizao das relaes entre as lideranas municipais. Quando
isso ocorre, os policy entrepreneurs acabam tendo a funo de mediar esses conflitos
entre prefeitos, visando garantir os pressupostos tcnicos da cooperao.
Por outro lado, a difuso dos CIS envolveu um processo acumulativo onde
cada um que se constitua incentivava a criao de outros, instaurando um movimento mimtico. Em cada novo CIS que surgia, a rede de apoio e de difuso de
ideias se afirmava na reproduo de outros consrcios na rea da sade.
No entanto, a atuao desses policy entrepreneurs, dos polticos e das bu-

CAPTULO 3

85 //

rocracias municipais no se d num vazio. Sua ao ocorre a partir de um padro


de institucionalizao territorial fornecido pelas formas anteriores de regionalizao, especialmente as RS e as AMs, expressando uma lgica definida como
path dependence, cujo significado Pierson (2004, p. 21, traduo nossa) definiu da
seguinte maneira:
Na presena de feedback positivo, a probabilidade de novos passos
na mesma trajetria aumenta com cada passo dado nesse percurso.
Isso porque os benefcios relativos da atividade atual, comparados
s opes anteriormente disponveis, aumentam com o tempo. Dito
de outra maneira, os custos de transio para uma alternativa previamente possvel aumentam17.

Em relao ao caso dos CIS no Paran, isso significa que, ao longo do tempo,
laos de colaborao estabelecidos entre grupos de municpios, num dado momento, facilitam outras formas de cooperao posteriores, pois diminuem os custos de
transao entre os envolvidos. Ou seja, ao partir de esquemas cooperativos consolidados anteriormente, o nmero potencial de atores envolvidos na barganha pela
criao de um CIS se torna limitado, e envolve pessoas que desenvolveram, ao longo de certo tempo, relaes de confiana, gerando, assim, uma expectativa positiva
sobre o cumprimento futuro dos acordos celebrados (NORTH, 1994, p. 11-12).
No entanto, no caso abordado, esse processo no se deu de forma espontnea. Em geral, os policy entrepreneurs comprometidos com a difuso dos CIS
buscaram convencer autoridades municipais que j conviviam nas RS e nas AMs
no sentido de que se unissem para a gesto da sade. Buscaram se aproveitar,
portanto, de esquemas antecedentes de cooperao. Assim, a regionalizao institucionalizada pelas RS e AMs acabou facilitando a ao indutora desses policy
entrepreneurs na rea da sade, j que forneceu suportes institucionais para a difuso da ideia dos CIS, num contexto em que os atores cooperavam em outros mbitos. Os custos de transao tornavam-se menores, pois, para grande parte dos
municpios, o desafio era transportar esquemas de cooperao j existentes para
a configurao dos CIS. Apesar dos aspectos especficos relativos a cada caso, essa
dinmica incidiu sobre a constituio da quase totalidade dos consrcios.
No entanto, essa reproduo do padro territorial das AMs e RS nos CIS
foi desigual. Considerando a variao de 10%, como demonstrado anteriormente,
sete CIS tm a mesma composio das AMs correspondentes, ao passo que 19 reproduzem a regionalizao das respectivas RS. A explicao que as RS configuram
uma base de atuao muito mais consolidada e homognea do que as AMs: aquelas
so compostas por um corpo de tcnicos coeso e com objetivos bem definidos,
(17) In the presence of positive feedback, the probality of further steps along the same path increases with each move down that path. This is because the relative benefits of the current activity
compared with once-possible options increases over time. To put it a different way, the costs of
switching to some previously plausible alternative rise.

// 86

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

atuando por uma lgica menos contaminada pelos interesses poltico-eleitorais;


em contrapartida, as AMs so dominadas por prefeitos, com objetivos muito mais
heterogneos e sujeitos a uma politizao maior em suas relaes. Com objetivo
ilustrativo, sero explorados, a seguir, alguns casos particulares.
Um dos primeiros polos irradiadores dos CIS foi a regio do norte do Paran, no entorno do municpio de Londrina18. O protagonismo dessa regio se deve,
por um lado, predominncia de pequenos municpios, com baixa capacidade de
gesto na rea de sade, que encontram como nica alternativa unir esforos. Por
outro lado, foi bastante relevante o papel exercido pela Faculdade de Medicina de
Londrina, onde havia uma forte militncia sanitarista, cujos membros, entre outros
objetivos, trabalharam pela regionalizao da sade. Um dos policy entrepreneurs da
regio foi Gilberto Martim, aluno da faculdade, militante do movimento sanitarista
e de um partido de esquerda, que se tornou secretrio municipal de sade de Camb, um pequeno municpio prximo de Londrina. Consciente de que a sada para
a melhoria dos servios de sade passava pela cooperao intermunicipal, Martim
se empenhou em convencer os prefeitos da regio a constiturem um CIS. No caso,
a base inicial de aglutinao dos municpios foi uma associao de municpios, a
AMEPAR. Para tal, foi criado um ncleo de sade nessa AM que, posteriormente,
deu origem a um consrcio de sade, o CISMEPAR. Como esse exemplo, vrias
AMs serviram de suporte institucional, principalmente por parte de membros de
governos municipais que j conviviam nesses espaos e se aproveitaram disso para
a criao de CIS.
No mesmo sentido, o outro suporte que foi utilizado para o mesmo fim
foram as RS. Os policy entrepreneurs que atuavam nesses espaos eram majoritariamente da direo e da burocracia da SESA. Grande parte desses atores estava
comprometida com a misso de estruturar o SUS e de incentivar a criao dos CIS.
Como eles estavam alocados nas RS, era natural que se utilizassem desses espaos
como ponto de partida para cumprirem os seus objetivos. O CISAMUNPAR teve
como incentivadores tcnicos da 14 RS, que posteriormente tambm inspiraram
a criao do CISCOMCAM.
Na verdade, a parte ativa da burocracia da SESA tinha conexo com os atores oriundos do movimento sanitarista. A origem da conformao desses funcionrios fruto da ao de sanitaristas que comearam a ocupar cargos de direo
na SESA. A partir de 1983, foram eleitos trs governos consecutivos do Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) partido de oposio ao regime autoritrio , que recrutaram para cargos de chefia da rea de sade pessoas oriundas
do movimento sanitarista. Nesse sentido, a direo da SESA passou a implementar a estratgia de investir na formao de uma burocracia comprometida com
(18) O maior municpio brasileiro participante de um CIS, em 2000, era Londrina, no Paran, com cerca de 412 mil habitantes (LIMA, 2000, p. 988).

CAPTULO 3

87 //

os princpios da sade pblica universal. Para tal, os tcnicos da rea da sade


eram incentivados a fazer um curso intensivo, de trs meses, na Escola Nacional de
Sade da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz), centro de formulao do SUS
no pas. Criou-se, assim, uma massa crtica de tcnicos idealistas, atuando num
contexto muito politizado de consolidao da democracia e que compartilhava
das mesmas ideias. Diversas dessas pessoas que estavam nas RS quando da promulgao da Constituio Federal de 1988 tiveram influncia fundamental sobre
os prefeitos.
Em meados dos anos de 1990, como referido anteriormente, um militante
do movimento sanitarista tornou-se secretrio estadual de sade, e, atuando junto
com essa burocracia, ambos incentivaram a difuso dos CIS se utilizando das RS.
Nesse sentido, a burocracia e o ento secretrio estadual da sade buscaram fomentar a criao dos CIS, a partir de uma configurao territorial j dada.
Foi assim que, pela ao indutiva desses atores denominados policy
entrepreneurs , utilizando como suportes institucionais as AMs e as RS, os
CIS foram sendo criados. Os padres territoriais de esquemas de cooperao
consolidados anteriormente se reproduzem de forma significativa nos padres de
regionalizao dos CIS.

6. CONSIDERAES FINAIS
O processo de mapeamento do territrio envolve uma lgica tcnica, que se
refere aos requisitos de organizao de uma poltica pblica, e uma lgica poltica,
relacionada aos interesses dos atores envolvidos. No caso dos CIS, como ponto de
partida, essas duas lgicas atuam no contexto de uma configurao poltico-territorial estabelecida pelo federalismo trino brasileiro. No entanto, a poltica de sade
exige necessariamente a definio de determinadas relaes horizontais e verticais
entre os entes federados, envolvendo aspectos cooperativos e competitivos, que
vai sendo construda a partir de uma adequao tensa entre os imperativos tcnicos das polticas e os objetivos polticos dos atores. Essa construo se desenvolve
de forma incremental, em diversas reas de polticas pblicas e, especialmente, na
rea da sade, onde a distribuio das responsabilidades constitucionais envolve
todos os entes de forma vagamente definida. Assim, o processo de reestruturao
das instituies estatais ou, mais especificamente, de definio de relaes federativas, algo que vai se construindo ao longo de um horizonte temporal, e no
resultado de um modelo pronto e acabado.

// 88

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Como se tentou demonstrar neste trabalho, os padres de regionalizao


definidos pelos CIS dependeram de configuraes territoriais constitudas para
outros fins. As decises que se cristalizaram nas AMs e nas RS deram suporte
para aes cooperativas posteriores. Os atores relevantes na articulao dos CIS
(policy entrepreneurs) se utilizaram, conforme suas caractersticas, das AMs ou das
RS como suportes institucionais visando diminuir os custos de transao entre
autoridades municipais na articulao da cooperao na rea de sade. No tempo,
padres de regionalizao anteriores foram se reproduzindo, configurando um
efeito path dependence. Os CIS reproduzem, em termos territoriais, as AMs e,
principalmente, as RS.
Nesse sentido, os resultados aqui expostos pretendem jogar luz sobre um
aspecto pouco explorado da temtica do federalismo e das relaes intergovernamentais, que diz respeito s lgicas envolvidas na territorializao das polticas
pblicas.

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CAPTULO 3

89 //

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ANEXOS
ANEXO I
Consrcios Intermunicipais de Sade do Paran:




Associao Regional de Sade do Sudoeste (ARSS)


Associao Intermunicipal de Sade do Centro Oeste do Paran (ASSISCOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade dos Campos Gerais (CIMSADE)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CIS 22 R. S)
Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio Centro Sul do Paran
(AMCESPAR)

CAPTULO 3

91 //

Consrcio Intermunicipal de Sade (CISAMERIOS)


Consrcio Intermunicipal de Sade (CISAMUNPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Setentrio Paranaense (CISAMUSEP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Centro Oeste do Paran (CIS
CENTRO-OESTE)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Centro Noroeste do Paran (CISCENOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade da Comunidade dos Municpios da
Regio de Campo Mouro (CISCOMCAM)
Consrcio Intermunicipal de Sade Costa Oeste do Paran (CISCOPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade Guarapuava/Pinho (CISGAP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Iguau (CISI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Mdio Paranapanema (CISMEPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Norte do Paran (CISNOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Norte Pioneiro (CISNORPI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Oeste do Paran (CISOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Iguau (CISVALI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Paranapanema (CISVAP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Iva e Regio (CISVIR)
Consrcio Metropolitano de Sade do Paran (COMESP)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CONIMS)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Litoral do Paran (CISLIPA)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CIS PARAN CENTRO)
Consrcio Intergestores Paran Sade (PARAN SADE)

ANEXO II
Associaes de Municpios do Paran:













// 92

Associao dos Municpios do Litoral (AMLIPA);


Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Curitiba (ASSOMEC);
Associao dos Municpios do Norte Pioneiro (AMUNORPI);
Associao dos Municpios da Regio Suleste do Paran (AMSULEP);
Associao dos Municpios da Regio dos Campos Gerais (AMCG);
Associao dos Municpios do Norte do Paran (AMUNOP);
Associao dos Municpios do Mdio Paranapanema (AMEPAR);
Associao dos Municpios do Vale do Iva (AMUVI);
Associao dos Municpios do Setentrio Paranaense (AMUSEP);
Associao dos Municpios do Noroeste do Paran (AMUNPAR);
Associao dos Municpios da Regio de Entre Rios (AMERIOS);
Comunidade dos Municpios da Regio de Campo Mouro (COMCAM);
Associao dos Municpios do Oeste do Paran (AMOP);
Associao dos Municpios do Sul Paranaense (AMSULPAR);
POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Associao dos Municpios do Sudoeste do Paran (AMSOP);


Associao dos Municpios do Centro Sul do Paran (AMCESPAR);
Associao dos Municpios do Centro do Paran (AMOCENTRO);
Associao dos Municpios do Mdio Noroeste do estado do Paran
(AMENORTE);
Associao dos Municpios do Mdio Centro Oeste do Paran
(CANTUQUIRIGUAU).

ANEXO III: RAZO ENTRE CIS, AMS E RS E MUNICPIOS-POLO


CIS

AM

RS

ARSS (N: 27) 1.00

1974

Francisco Beltro

AMSOP (42) 1.55 Pato Branco

8 RS (27) 1.00

Francisco Beltro

1983

CONINS (21) 1.00 Pato Branco


CIMSADE (19) 1.00
Ponta Grossa

AMSOP (42) 2.10 Pato Branco 7 RS (15) 0.75 Pato Branco


1

2013

AMCG (18) 0.95 Ponta Grossa 3 RS (12) 0.63 Ponta Grossa

CIS 22 RS (15) 1.00 Ivaipor

AMUVI (26) 1.73 Apucarana

22 RS (16) 1.07 Ivaipor

ASSISCOP (6) 1.00


Laranjeiras do Sul

CANTUG. (20) 3.33


Laranjeiras do Sul

5 RS (20) 3.33 Guarapuava

Centro Oeste(14) 1.00


Guarapuava

CANTUG. (20) 1.42


Laranjeiras do Sul

5 RS (20) 1.42 Guarapuava

AMCESPAR (9) 1.00 Irati

AMCESPAR (10) 1.11 Irati

4 RS (9) 1.00 Irati

CISPAG (3) 1.00 Guarapuava

AMCESPAR(10) 3.33 Irati

4 RS (9) 3.00 Irati

CISMERIOS (21) 1.00


Umuarama

AMERIOS (32) 1.52


Umuarama

12 RS (21) 1.00
Umuarama

CISAMUNPAR (28) 1.0


Paranava

AMUNPAR (28) 1.00


Paranava

14 RS (28) 1.00 Paranava

CISAMUSEP (30) 1.0


Maring

AMUSEP (30) 1.00 Maring

15 RS (30) 1.00 Maring

CISVAP (8) 1.00 Colorado

AMUSEP (30) 3.70 Maring

15 RS (30) 3.70 Maring

CISCENOP (10) 1.00


Cianorte

AMENORTE (12) 1.20


Cianorte

13 RS (11) 1.10 Cianorte

CISCOMCAM (25) 1.0


Campo Mouro

COMCAM (22) 0.88


Campo Mouro

11 (25) 1.00
Campo Mouro

CISCOPAR (18) 1.00


Toledo

AMOP (52) 2.90 Cascavel

20 RS (18) 1.00 Toledo

CISI (8) 1.00 Medianeira

AMOP (52) 6.5 Cascavel

9 RS (9) 1.12 Foz do Iguau

CISOP (25) 1.00 Cascavel

AMOP (52) 2.10 Cascavel

10 RS (25) 1.00 Cascavel

CAPTULO 3

93 //

CIS

AM

RS

CISMEPAR (21) 1.00


Londrina

AMEPAR (22) 1.05 Londrina

17 RS (21) 1.00 Londrina

CISNOP (21) 1.0


Cornlio Procpio

AMUNOP (19) 0.9


Cornlio Procpio

18 RS (21) 1.0
Cornlio Procpio

CISNORP (22) 1.00


Jacarezinho

AMUNORPI (26) 1.18 S.


Ant. Platina

19 RS (22) 1.00
Jacarezinho

CISVALI (9) 1.00


Unio da Vitria

AMSULPAR (9) 1.0


Unio da Vitria

6 RS (9) 1.00
Unio da Vitria

CISVIR (17) 1.00 Apucarana

AMIVI (26) 1.52 Apucarana

16 RS (17) 1.00 Apucarana

COMESP (24) 1.00 Curitiba ASSOMEC (26) 1.08 Curitiba

2 RS (29) 1.20 Curitiba

Paran Centro(7) 1.00


Pitanga

AMOCENTRO(15) 2.00
Pitanga

5 RS (20) 2.87 Guarapuava

CISLIPA (7) 1.00 Paranagu

AMLIPA (7) 1.0 Paranagu

1 RS (7) 1.0 Paranagu

22 RS (16) 2.28 Ivaipor

Fonte: Elaborao prpria a partir de ACISPAR (s/d), Paran (2009) e Paran (s/d).

// 94

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

OS TERRITRIOS DA POLTICA
SOCIAL: REFLEXO SOBRE O
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA
SOCIAL BRASILEIRO
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
Doutora em Sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (Frana). Professora adjunta e pesquisadora do
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais.
E-mail: cfilgueiras@pucminas.br.

O territrio onde a ao governamental acontece uma construo social


e poltica que no se restringe delimitao espacial e administrativa. Na retrica
do poder pblico, territrio e proximidade com frequncia aparecem como noes
autoexplicativas e com entendimento evidente. Contudo, essas noes esto carregadas de sentidos que precisam ser interpretados.
Neste captulo, abordaremos a noo de territrio como uma noo polissmica e a territorializao como parte das mutaes das polticas sociais nas ltimas dcadas. Faremos, inicialmente, aluso discusso em pases europeus, de
modo a mostrar que a preocupao em torno desse fenmeno, de seus objetivos,
contornos e efeitos, existe em outras regies do mundo. Em seguida, abordaremos
o tema na poltica brasileira de assistncia social. O Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), que estrutura essa poltica no Brasil, uma somatria de territrios,
visto que nele esto reunidos os recortes federativos da poltica social descentralizada, o territrio imaterial dos objetivos da poltica pblica de assistncia social,
o territrio social no qual ocorrem as intervenes, o territrio real da Assistncia
Social praticada nos equipamentos e servios municipais e o campo de atuao
profissional de trabalhadores do social (FILGUEIRAS, 2014).

1. TERRITRIO E PROXIMIDADE
Na poltica social, territrio uma noo polissmica e que deve ser problematizada. Refere-se tanto ao espao geogrfico onde a interveno pblica ocorre,
quanto s dimenses sociais, polticas e administrativas nas quais h atores que
habitam e/ou integram os espaos, onde se exerce um poder, onde h delimitao
de competncias. A escala territorial definida de maneira varivel, de acordo com
os pases, as polticas especficas e o nvel de abrangncia ou de capilaridade ao
qual se pretende fazer referncia. No raro que haja superposio ou pluralidade
de nveis de deciso sobre um mesmo territrio.
A histria da constituio dos sistemas de proteo social , em muitos pases, a do movimento do local para uma escala maior, o Estado nacional, o qual garantidor de uma construo poltica essencial a esses sistemas, a cidadania. Como
assinala Castel (2009, p. 221-222, traduo nossa), a constituio destas polticas
de proteo tambm est conectada liberao dos indivduos com relao aos
particularismos e s limitaes da sociedade imediata:
Um nvel elevado de proteo social liberou o indivduo uma
maioria de indivduos das restries geradas pelas necessidades
e carncias das protees de proximidade oferecidas pelas comuni-

// 96

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

dades concretas, a vizinhana ou a famlia, e que se tornaram cada


vez mais insuficientes medida que a sociedade se industrializou e
se urbanizou1.

Desde os anos 1980-1990, forma iniciados processos de descentralizao


das polticas sociais na Europa (por exemplo, na Frana, Itlia, Blgica, Sua, entre outros pases), que percorreu o caminho inverso, isto , transferiu parte das
competncias da ajuda social do nvel nacional para o local (BRESSON; COLOMB;
GASPAR, 2015, p. 12). Em cada um dos pases, varia o recorte geogrfico, poltico e
administrativo considerado como local. Alm disso, resultado de diversas transformaes, observa-se a multiescala da proteo social, pois esta supe a mobilizao de uma grande diversidade de atores pblicos e privados, inscritos em espaos
de interao ou de nveis de ao poltica variados (ANDREOTTI; MINGIONE,
2015). No continente ocorreu a transferncia do poder em nvel vertical, para o
alto (Unio Europeia), convivendo com as tendncias para baixo, a territorializao da ao pblica (inclusive podendo chegar ao microlocal em zonas vistas
como prioritrias ou particularmente problemticas). Um terceiro tipo de processo observado em algumas polticas pblicas, nos anos 2000, a recentralizao em
nveis territoriais intermedirios, tais como departamentos, provncias e regies
(BRESSON; MESSU, 2014).
Neste quadro j complexo, nas polticas de assistncia social mais recentes
as novas formas de interveno social so chamadas a ser mais locais e orientadas
responsabilizao dos indivduos beneficirios (em dispositivos de ativao), a
focalizar os investimentos e aumentar a participao do terceiro setor e do setor
privado na proteo social (ANDREOTTI; MINGIONE, 2015, p. 22).
O processo de transformao da proteo social em direo escala local
teria sido estimulado por duas foras de mutao. Por um lado, ter de dar respostas
eficazes s necessidades de assistncia social mais individualizadas, fragmentadas
e heterogneas e, por outro, ter de enfrentar a insuficincia de recursos dos Estados nacionais e a crescente dificuldade de legitimar os gastos pblicos (BRESSON;
MESSU, 2004).
Se a territorializao da ao pblica tiver por propsito organizar a ao
pblica a partir das necessidades identificadas em cada territrio especfico, ela
tambm pode estar associada ao surgimento de tenses entre particularidades locais e exigncias nacionais, para garantir direitos iguais independentemente de
onde os indivduos e as famlias vivam em um mesmo pas. Conforme Destremau
e Messu (2008, p. 723), a proximidade territorial, qualquer que sejam suas decli(1) [...] Un niveau lv de protection sociale a affranchi lindividu une majorit dindividu des
contraintes de besoin et des carences des protections rapproches prodigues par les communauts
concrtes, du voisinage, de la famille et qui deviennent de plus en plus insuffisantes lorsque la
socit sindustrialise et surbanise.

CAPTULO 4

97 //

naes, provoca interrogaes quanto vontade poltica, s capacidades operacionais, financeiras, tcnicas e de coordenao dos recursos disponveis em um territrio. Existe o risco de surgirem desigualdades entre os territrios decorrentes da
aplicao local das polticas e no acesso aos direitos, gerando, assim, disparidade
no tratamento dos beneficirios e reforo da fratura social. Naqueles lugares com
maior concentrao de populao socialmente vulnervel, o dficit de interveno
social ameaa tornar-se mais importante.
A territorializao , pois, um dos processos de mutao da interveno
social ocorridos desde os anos 1980, cuja intencionalidade seria responder melhor
demanda de proteo social. Apesar disso, no deixam de ser reivindicados pela
sociedade o envolvimento do Estado central, o financiamento e a regulamentao,
e seu papel de compensar desigualdades territoriais e sociais. Os territrios poltico-institucionais se articulam com o territrio vivido, isto , ao modo como os
atores polticos, profissionais, beneficirios constroem e se apropriam de um
espao de ao e de vida (BRESSON; COLOMB; GASPAR, 2015, p. 12).
Parece-nos interessante avanar este ponto com a contribuio de Michel
Auts sobre os sentidos da noo de territrio e o reconhecimento de que existem
disputas pela leitura da realidade e a imposio de um sentido (AUTS, 1995). H
sentidos literais de territrio, pois a poltica social precisa ocorrer em um territrio geogrfico, uma dimenso espacial e um recorte administrativo. Alm disto,
existem sentidos metafricos, que evocam o conjunto das relaes da atividade
humana com o espao e, portanto, esto carregados de noes sociais, orientaes,
elementos interpretativos e opes de sociedade.
Auts (1995, p. 57, traduo nossa) observa que a territorializao das polticas pblicas um meio para a realizao de polticas pblicas, mas com esse meio
busca-se atingir uma finalidade,
[...] a territorializao das polticas pblicas se inscreve na recomposio do conjunto que atinge ao mesmo tempo os meios e as finalidades da ao pblica. Na realidade estes dois nveis se superpem
e necessrio compreend-los conjuntamente para dar-se conta dos
mecanismos que operam na transformao contempornea das polticas pblicas. Limitar-se exclusivamente a uma viso gestionria
e estratgica arrisca reduzir a anlise a uma percepo instrumental
das mudanas que esto em curso, enquanto que estas correspondem a modificaes fundamentais que afetam o lugar e a ao da
poltica na sociedade2.
(2) [...] la territorialisation des politiques publiques sinscrit dans une recomposition densemble
qui porte la fois sur les moyens et les finalits de laction publique. En fait, ces deux niveaux se
recouvrent et il faut pouvoir les comprendre ensemble pour rendre compte des mcanismes qui
sont loeuvre dans la transformation contemporaine des politiques publiques. Se limiter trop
exclusivement une vision gestionnaire et stratgique risque de rduire lanalyse une perception

// 98

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

O sentido literal, instrumental, toma o territrio como um meio ao servio


de fins. Por sua vez, os usos metafricos constroem as representaes simblicas
do territrio e tambm os usos sociais, por exemplos os fenmenos de fronteiras,
de poder poltico, de territrio poltico. Em nome da eficcia, a territorializao
tornou-se um componente central das polticas pblicas, que as tornaria mais eficazes em nome da proximidade e da microscopia. As decises seriam mais eficazes
quanto mais prximas elas esto do terreno de sua aplicao e quando so tomadas em escalas menores. Dessa forma se garantiria maior fidelidade demanda e
maior rapidez nas respostas (AUTS, 1995, p. 59).
Porm, o argumento de que a proximidade permitiria adaptar as polticas
diversidade de contextos locais e s suas particularidades deve ser visto criticamente, pois a eficcia no decorre de modo automtico da descentralizao e da
territorializao. Ademais, diferentes projetos polticos podem promover a territorializao, mas com propsitos ou nfases diferentes. Como sinnimo de busca
de eficincia das polticas pblicas, ela suspeita de estar estreitamente associada
ao afastamento e ao menor compromisso do Estado central.
O territrio como critrio de focalizao de polticas sociais outro elemento importante a ser considerado. Auts (1995) preocupa-se especialmente com as
polticas de desenvolvimento social urbano, que progressivamente se instalaram
no contexto das polticas sociais desde meados dos anos 1970 nos pases desenvolvidos. Com essas polticas,
[...] passamos progressivamente nas polticas sociais, desde meados
dos anos 70, de uma estratgia que tomava como objeto pblicos focalizados, definidos em funo de caractersticas individuais, a uma
estratgia que se dirige a populaes enquanto ocupantes de um territrio. Passamos da focalizao em indivduos com problemas os
territrios com problemas (AUTS, 1995, p. 59, traduo nossa)3.

A territorializao das polticas est no corao do modo de produo da


legitimao do poltico e de um tipo de eficcia e, na sua perspectiva, o territrio
um novo modo de gesto das populaes. O deslocamento das polticas pblicas
e das instituies em direo escala local tambm est associado passagem do
governo governana (AUTS, 2005, p. 22).
A atribuio de sentido e os princpios normativos subjacentes adoo da
territorializao no so iguais para qualquer poltica e qualquer pas. O que buscainstrumentale des changements en cours, alors que ceux-ci correspondent des modifications fondamentales qui affectent la place et laction du politique dans la socit.
(3) [] on passe progressivement dans les politiques sociales, depuis les milieu des annes 70,
dune stratgie qui prenait pour objet des publics cibles, construits en fonction de caractristiques
individuelles, une stratgie qui sadresse des populations en tant quelles occupent un territoire.
On passe des individus problmes aux territoires problmes.

CAPTULO 4

99 //

mos destacar neste captulo, com inspirao em ideias expressas por Auts (1995,
2005) ao analisar um contexto diferente do brasileiro, que existem pressupostos
e intencionalidade quando se busca fazer do territrio ou da proximidade as categorias centrais. Tratando-se de poltica social, a qual necessariamente reflete um
projeto de sociedade apoiado em uma leitura da realidade social e do que deve ser
feito, as prioridades, indispensvel examinar a realidade social sobre a qual atua
a poltica territorializada.

2. TERRITRIO E QUESTO SOCIAL


Pode-se afirmar que, na realidade brasileira, a questo social territorializada. As polticas sociais brasileiras ocorrem em territrios cada vez mais complexos, com frequncia em espaos urbanos fragmentados e segregados. Neles o
enfrentamento da pobreza e da desigualdade desafio permanente.
Neste texto, referimo-nos, em especial, aos espaos de moradia da populao pobre e questo urbana4, considerando que, em razo dos objetivos da poltica da assistncia social e das caractersticas dos cidados a quem ela est destinada, em uma parcela significativa de cidades essas intervenes governamentais se
desenvolvem em reas urbanas onde se concentra a populao pobre.
O contexto econmico, social, poltico e cultural brasileiro de persistente
desigualdade. Em 2012, os 40% mais pobres da populao participavam somente
com 14% da renda do pas. Enquanto isso, no outro extremo da pirmide social,
os 10% mais ricos participavam com 41%. A incidncia da pobreza na populao
era de 18%, sendo os extremamente pobres 5,4%. Porm, entre a populao de 0
a 17 anos, um tero (33%) vive em condio de pobreza medida pela renda, sendo
11,7% extremamente pobres (CEPAL, 2013, p. 13)5. A esses indicadores poderiam
ser agregados outros tais como escolaridade, tipo de moradia, acesso a servios
(4) Mencionamos, neste captulo, somente a situao dos municpios de mdio e grande
porte, onde se apresentam de maneira intensa os problemas sociais. No pas h, porm,
outros tipos de territrios nos quais a poltica de assistncia social est presente, e que
apresentam outras caractersticas especficas a serem tomadas em conta pelos programas e
aes. o caso, por exemplo, dos territrios rurais e dos territrios supramunicipais.
(5) Taxas calculadas com base na definio de extrema pobreza igual a menos de US$ 1,25
dirios per capita e pobreza igual a menos de US$ 2 dirios per capita. O governo brasileiro
no adota oficialmente uma linha de pobreza. A Lei Orgnica da Assistncia Social considera uma pessoa como extremamente pobre se tem renda mensal at do salrio mnimo, e
como pobre se tem renda mensal at do salrio mnimo. O salrio mnimo em janeiro de
2012 era de R$ 622 e um dlar era cotado, aproximadamente, a R$ 1,90.

// 100

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

pblicos de sade e saneamento , que revelam a manuteno, em alta proporo,


de insegurana e vulnerabilidade na sociedade brasileira. Frente a esse quadro, assumem grande importncia as aes governamentais que buscam reduzir a pobreza e os riscos sociais, promover a incluso, ampliar as oportunidades e proteger os
direitos dos indivduos (FILGUEIRAS, 2014).
Na grande maioria das cidades coexistem ainda graves problemas sociais,
com a forma de ocupao e uso do espao urbano levando concentrao das populaes pobres em certas regies desvalorizadas das cidades. So esses os territrios
prioritrios de atuao do SUAS. A espoliao urbana, a segregao socioespacial,
a negao do acesso pelos pobres a partes do territrio e a bens pblicos e servios
urbanos no so apenas dados do contexto, mas tambm componentes das carncias e dos riscos vividos pela populao a quem se dirige a poltica de assistncia
social. As reas urbanas socialmente homogneas, onde se concentra a pobreza,
so estigmatizadas em razo da ocorrncia de criminalidade, ou pelo fato de nelas
residirem mais famlias monoparentais, ou por haver maiores taxas de abandono
escolar, etc. Grande parte das reas onde os equipamentos do SUAS se instalam
possuem essas caractersticas. As polticas sociais educao, sade, assistncia
social so realizadas considerando-se a imagem negativa desses territrios aos
olhos dos prprios habitantes e dos moradores de outras zonas da cidade. Contudo, essas reas pobres, por vezes estigmatizadas, so espaos de vida, territrios
vivenciados (KOGA, 2002), lugares de sentido para os moradores.

3. ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA


PBLICA NO BRASIL
A assistncia social foi reconhecida como direito e como poltica pblica no
Brasil pela Constituio Federal de 1988. Ela passou a ser um dos componentes da
seguridade social juntamente com a previdncia e a sade. Durante os anos 1990
foram realizados esforos para a institucionalizao dessa rea da poltica social,
os quais avanaram a partir de 2003 com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e com a rpida expanso das aes e da
regulamentao do setor (VAITSMAN; ANDRADE; FARIA, 2008). A construo
de um sistema de assistncia de carter pblico e universal ocorreu, no pas, em
concomitncia com a rpida expanso da cobertura de um grande programa de
transferncia condicionada de renda para famlias pobres, o Programa Bolsa Famlia, que beneficia mais de 13 milhes de famlias e ao qual o governo brasileiro
dedica importante quantidade de recursos financeiros desde sua implementao.
CAPTULO 4

101 //

Os debates em torno deste ltimo ganharam maior visibilidade para o conjunto da


sociedade brasileira do que a importante mudana no status da assistncia social
no contexto do Estado brasileiro.
Em dezembro de 1993, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), que regulamentou a Assistncia Social como poltica
pblica, direito do cidado e dever do Estado. Porm, foi somente em 2003, quando essa lei foi alterada, que se estabeleceram verdadeiramente as bases legais e
normativas do setor e tiveram incio prticas efetivas. Em 2003, a IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social deliberou sobre a criao do SUAS e, em 2004, foi
aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2005).
O SUAS estrutura as aes assistenciais e determina competncias e atribuies dos entes federativos em sua gesto e financiamento. O sistema organiza,
em todo o territrio nacional, servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais de carter continuado ou eventual, executados e providos pelo poder
pblico e por pessoas jurdicas de direito pblico sob critrio universal e lgica de
ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. O
SUAS define padres dos servios, a qualidade do atendimento aos usurios, indicadores de avaliao e resultado, nomenclatura dos servios e da rede prestadora
de servios socioassistenciais, para que sejam cumpridos os objetivos da assistncia social de prover proteo vida, reduzir danos, prevenir a incidncia de riscos
sociais, independente de contribuio prvia, e deve ser financiada com recursos
previstos no oramento da Seguridade Social (BRASIL, 2012, p. 2).
Nesta seo, nos dedicaremos a apresentar os principais elementos do modelo adotado no SUAS. Adotando a perspectiva analtica de Auts (2005), vamos
considerar que se trata de um territrio imaterial, isto , onde se encontra explicitada a intencionalidade da poltica pblica e o modo como nela se entende a
realidade social. Imaterial, porque se refere aos ideais e fundamentos, ao discurso e s diretrizes adotadas. Nessa perspectiva, consideraremos que o SUAS faz
uma leitura dos problemas sociais e adota um modelo de poltica para enfrent-los. Abordaremos seus componentes principais, com destaque, em primeiro lugar, para os equipamentos, as unidades socioassistenciais que so implantadas em
reas escolhidas e que ali prestam o servio de proteo social populao. Em
segundo lugar, sero destacados os municpios, como unidade de planejamento,
alocao de recursos e responsabilidade de gesto, pois os governos municipais so
responsveis pela execuo da poltica.
O sistema se baseia na descentralizao, e a poltica se desenvolve com participao dos trs nveis de governo.
Considerando a alta densidade populacional do Pas e, ao mesmo
tempo, seu alto grau de heterogeneidade e desigualdade socioterri-

// 102

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

torial presentes entre os seus 5.561 Municpios, a vertente territorial faz-se urgente e necessria na Poltica Nacional de Assistncia
Social. Ou seja, o princpio da homogeneidade por segmentos na
definio de prioridades de servios, programas e projetos torna-se
insuficiente frente s demandas de uma realidade marcada pela alta
desigualdade social. Exige-se agregar ao conhecimento da realidade
a dinmica demogrfica associada dinmica socioterritorial em
curso (BRASIL, 2005, p. 43).

A preocupao com as aes nos territrios est claramente estabelecida


nas normas operacionais:
O princpio da territorializao significa o reconhecimento de mltiplos fatores sociais e econmicos, que levam o indivduo e a famlia
a uma situao de vulnerabilidade, risco pessoal e social. O princpio
da territorializao possibilita orientar a proteo social de Assistncia Social: na perspectiva do alcance de universalidade de cobertura entre indivduos e famlias, sob situaes similares de risco e
vulnerabilidade; na aplicao do princpio de preveno e proteo
proativa, nas aes de Assistncia Social; no planejamento da localizao de redes de servios, a partir dos territrios de maior incidncia de vulnerabilidade e riscos (BRASIL, 2005, p. 91).

Os motivos apresentados para a adoo dos novos formatos de luta contra a


pobreza e os riscos sociais baseados na territorializao das aes e da presena dos
agentes pblicos so: a proximidade, considerada indispensvel no esforo de criar
ou reparar os vnculos sociais; a concentrao em certas reas de populaes que vivem em situao de carncias; e a necessidade de focalizao dos recursos (financiamento, equipamentos e equipes), para que as aes sejam mais eficazes e eficientes.
A oferta dos servios responsabilidade direta dos governos municipais e
ocorre atravs dos servios e equipamentos financiados e implantados em territrios
estabelecidos segundo normas especficas. As aes da assistncia social esto organizadas em dois mbitos principais, a proteo social bsica e a proteo social especial.
A proteo especial destina-se a famlias e indivduos que se encontram em
situao de risco pessoal e social, cujos direitos tenham sido violados ou ameaados. As atividades da Proteo Especial so diferenciadas de acordo com nveis
de complexidade (mdia ou alta) e conforme a situao vivenciada pelo indivduo
ou famlia. O Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social (CREAS)
a unidade pblica e estatal que presta servios especializados e continuados a
famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos pela violncia
fsica, psicolgica, sexual, trfico de pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, etc. parte tambm da proteo especial o Servio Especializado de Abordagem Social, trabalho de abordagem e busca ativa que identifica
nos territrios a incidncia de trabalho infantil, explorao sexual de crianas e
adolescentes, situao de rua, dentre outras.
CAPTULO 4

103 //

No mbito da proteo especial, a poltica de assistncia social somente


pode realizar-se na maior parte do pas caso possa contar com a participao de entidades socioassistenciais e com a criao de uma rede de atendimento que inclua
unidades pblicas e privadas. Para isso foi necessrio estabelecer parmetros para
cada tipo de unidade de atendimento e acolhimento de proteo especial, definindo suas caractersticas essenciais e as condies para realizar convnios e receber
recursos pblicos.
Quanto proteo bsica, os servios visam potencializar a famlia como
unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos internos e externos de solidariedade, atravs do protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto
de aes locais que visam convivncia, socializao e ao acolhimento (BRASIL,
2013). O que d forma proteo social bsica nos municpios so os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), a principal porta de acesso dos potenciais beneficirios s polticas socioassistenciais e de promoo e transferncia de renda.
O CRAS oferece o Servio de Proteo e Ateno Integral Famlia (conhecido como PAIF) e o Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos, que
consistem no desenvolvimento de atividades (oficinas, acompanhamento) que
levem ao fortalecimento de laos familiares e sociocomunitrios e, dessa forma,
contribuam para prevenir situaes de risco. Alm disso, ao CRAS tambm so
atribudas as funes de gesto do territrio (relacionamento com as entidades
socioassistenciais; coordenao de rede local) e de vigilncia socioassistencial6.
Este contribuir atravs da elaborao de diagnsticos e da busca ativa, de modo
a antecipar-se na identificao de situaes de vulnerabilidades e de riscos sociais.
atravs do CRAS que a proteo social da assistncia social se territorializa e se aproxima da populao, reconhecendo a existncia
das desigualdades sociais intra-urbanas [sic] e que a presena de
polticas sociais reduz essas desigualdades, pois previne e mitiga
situaes de vulnerabilidade e risco social, bem como identifica e estimula potencialidades locais, modificando a qualidade de vida das
famlias que vivem na regio (BRASIL, 2013, p. 18).

A poltica nacional de assistncia social adota, como forma de classificao


dos grupos territoriais, a definio de municpios como referncia de pequeno,
mdio e grande porte e metrpole (BRASIL, 2009, p. 45-46). A territorializao,
por sua vez, significa, concretamente, delimitar reas de abrangncia de atuao
nas quais reside a populao que ser atendida por esses servios. Estabelece-se a
noo de famlias referenciadas, isto , a quem o servio ser ofertado pelas unida(6) A Vigilncia Socioassistencial deve ser realizada por intermdio da produo, sistematizao, anlise e disseminao de informaes territorializadas, sobre: 1) as situaes de
vulnerabilidade e risco que incidem sobre famlias e indivduos; e dos eventos de violao de
direitos em determinados territrios; 2) tipo, volume e padres de qualidade dos servios
ofertados pela rede socioassistencial (BRASIL, 2012).

// 104

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

des que atuam naquele determinado territrio.


Tais classificaes esto diretamente relacionadas ao financiamento da poltica e ao repasse de recursos pelo governo federal aos municpios. O financiamento da assistncia social concebido como tripartite, cada nvel de governo tem
responsabilidades financeiras, de gesto e outras. A Norma Operacional Bsica do
SUAS estabelece, a respeito da partilha de recursos e financiamento, um volume
de recursos (piso) que ser repassado ao municpio baseando-se no nmero de
famlias referenciadas nos centros de assistncia social. A capacidade de referenciamento de um CRAS est relacionada ao nmero de famlias do territrio; estrutura fsica da unidade; e quantidade de profissionais que atuam na unidade,
conforme instrudo na Norma Operacional Bsica de Recursos Humano. Desse
modo, se estabelece que cada unidade de CRAS ser organizada conforme o nmero de famlias a ela referenciadas (BRASIL, 2012).
A normativa de 2005 estabeleceu o mnimo de unidades de CRAS e de famlias referenciadas segundo o porte populacional do municpio, conforme pode
ser visto na Tabela 1. A tabela apresenta ainda a informao sobre o mnimo de
unidades de proteo bsica que deve ser implantado em cada tipo de municpio,
bem como o mximo de famlias referenciadas por centro e o total de CRAS computados nos anos 2007 e 2012.
Tabela 1 Quantidade de CRAS e de famlias referenciadas segundo classificao dos
municpios por tamanho da populao
CLASSIFICAO DOS
MUNICPIOS SEGUNDO
TAMANHO DA POPULAO*

N DE
MUNICPIOS
EM 2000*

MNIMO DE
CRAS NO
MUNICPIO*

MXIMO DE FAMLIAS REFERENCIADAS POR CRAS*

Pequeno porte I: At
20.000 habitantes (at
5.000 famlias em mdia).
Em mdia 45% populao
rural

4018

Pequeno porte II: 20.001


a 50.000 habitantes cerca
de 5.000 a 10.000 famlias
em mdia)

964

Mdio porte: 50.001 a


100.000 habitantes (cerca
de 10.000 a 25.000 famlias)

TOTAL DE CRAS
INSTALADOS**
2007

2012

2.500

1894

3832

3.500

790

1365

301

5.000

399

716

Grande porte: de 101.000


a 900.000 habitantes (de
25.000 a 250.000 famlias)

209

5.000

855

1420

Metrpoles: Mais de
900.000 (mdia superior a
250.000 famlias cada)

15

5.000

257

392

Fonte: Elaborao prpria a partir de *Brasil (2009, p. 45-46) e **Brasil (2013, p. 20).

CAPTULO 4

105 //

Entre 2000 e 2010, o nmero de municpios brasileiros passou de 5.507


para 5.565. Nesse mesmo intervalo, a populao aumentou de 169,5 milhes para
190,7 milhes. Quanto poltica de assistncia social, a dcada foi de implantao das unidades de atendimento em todo o pas. Comparando-se os anos 2007 e
2012, verifica-se uma rpida expanso, de 4.175 para 7.773 unidades, alcanando
o total 22,4 milhes de famlias como populao de referncia. O equipamento pblico est presente em 95% dos municpios brasileiros. Em 2012, somavam 242 os
municpios que ainda no dispunham de CRAS em seu territrio (BRASIL, 2013,
p. 19). A cobertura geogrfica em termos de unidades instaladas fortemente concentrada nas regies Sul e Sudeste, seguidas do Nordeste, do Centro-Oeste e Norte. Essa distribuio regional bastante aproximada da distribuio de municpios
segundo regies no pas.
Foi crucial o cofinanciamento federal, seja com os governos estaduais, seja
com as prefeituras, para a expanso do nmero de centros de referncia. No processo de deciso de onde instalar cada unidade de CRAS (e tambm de CREAS),
alm das prescries j estabelecidas, operam ainda outros elementos de viso do
territrio. Que municpio priorizar pelo governo estadual? Qual a melhor localizao intramunicipal? Quais so os territrios mais vulnerveis? A resposta mais frequente dada pelos gestores pblicos a essas perguntas que foi utilizado o critrio
de vulnerabilidade, porm nem sempre somente isso o que conta. Podem ocorrer
situaes como o aproveitamento da disponibilidade de infraestrutura fsica em
uma zona ou a discricionariedade do gestor municipal considerando situaes sociais e polticas locais.
Apesar da rpida expanso da rede de unidades de referncia da assistncia
social, que deu capilaridade a essa poltica, em grande parte do imenso territrio
brasileiro os equipamentos do SUAS so ainda pequenssimos pontos. So gotinhas de gua em um oceano de carncias e problemas sociais. Apenas em cinco
das 27 unidades federativas todos os municpios possuem uma unidade de CRAS.
Por vezes, um equipamento recobre uma rea to extensa que a noo de proximidade perde o sentido. A distncia dos locais de moradia faz com que parte da populao referenciada precise fazer deslocamentos importantes para ser atendida.
Essa situao ainda mais frequente com relao ao CREAS, pois o atendimento
especializado est planejado para cobrir um territrio mais extenso. necessrio
tambm mencionar que h lacunas entre a norma e a realidade dos centros. O funcionamento dos equipamentos e servios, com frequncia, no cumpre todas as
prescries (BRASIL, 2013). Apesar disso, importante destacar que a concepo
e o funcionamento das unidades territorializadas no modelo SUAS significou o
que Sposati (2013b, p. 6) chamou de superao da viso equipamentista de polticas anteriores, nas quais ter um prdio no significa ter um servio.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

4. OS EQUIPAMENTOS E SEUS TERRITRIOS


O que chamamos anteriormente de territrio imaterial ganha corpo em
territrios geogrfica e administrativamente delimitados. A poltica de Assistncia
Social, concebida para ser implementada com uma viso e com um ordenamento
de sistema em todo o pas, torna-se realidade nos contextos geogrfico, poltico,
administrativo e social do municpio. O imaterial se concretiza, o SUAS real.
O territrio do CRAS pode ser todo um municpio, ou um bairro, uma zona
na cidade. Pode haver bases territoriais distintas na poltica de assistncia e inclusive aquelas que no se limitam a apenas um municpio, como o caso de certas
unidades de acolhimento institucional na proteo o especial. O territrio de um
CREAS pode ser uma parte de um municpio, todo o municpio ou mais de um
municpio.
De acordo com as informaes do Censo Suas 2012, existem no
Brasil 2.167 Creas instalados. Destes, mais de 90% (2.114) so municipais e menos de 10% (53) so centros de abrangncia regionais.
Os centros regionais podem ser implantados por estados ou por
um grupo de municpios sempre que a demanda no justificar a
disponibilizao de servios continuados de PSE (proteo social
especializada) de mdia complexidade, ou quando determinado
municpio no apresentar condies de assumir a gesto individual
em seu territrio, devido ao seu porte ou ao seu nvel de gesto
(IPEA, 2014, p. 92).

Em grande nmero de municpios mais isolados e em muitos bairros de


periferia de grandes cidades onde no h escolas nem unidades de sade, o CRAS
o nico equipamento pblico presente. Nos territrios onde as carncias sociais e
urbanas so muito acentuadas e as estruturas de oportunidades promovidas pelo
Estado esto ausentes ou so muito limitadas, recaem sobre o centro de referncia
da assistncia social todo tipo de demandas e de problemas.
Em geral, a populao realmente atendida em um CRAS em um territrio
corresponde apenas a uma parte da populao de referncia. A localizao ou a
capacidade de atendimento contribuem para delimitar ainda mais o territrio e
focalizar o trabalho em um grupo menor de famlias. Portanto, no poderamos
falar do territrio do CRAS, mas do territrio que o CRAS consegue atender.
Muitos CRAS se limitam a atender e orientar o usurio e a acompanhar as
condicionalidades dos benefcios de transferncia de renda. H unidades nas quais
o trabalho social ocorre fechado entre as suas paredes, pois as equipes no ultrapassam os limites do equipamento ou raramente o fazem. As razes para que isso
ocorra podem ser variadas: falta de tempo, distncia, falta de veculo, receio por

CAPTULO 4

107 //

rea considerada perigosa. Pode ocorrer, ainda, que os motivos sejam as equipes
e equipamentos do SUAS funcionarem fechados em sua prpria lgica ou terem
dificuldades em organizar seu trabalho tomando em considerao as coordenadas
espaciais e sociais locais.
Supe-se que o planejamento da interveno governamental depende do
reconhecimento da realidade onde se atuar, por meio da elaborao de diagnstico socioterritoriais que apontem as especificidades municipais e de reas intramunicipais. Mas h lugares onde a implantao dos centros de referncia foi decidida
sem apoiar-se em um diagnstico especfico ou at mesmo em indicadores sociais
bsicos. No raro que os centros sejam implantados aproveitando-se estruturas
j existentes e em territrios que no so os prioritrios (BRAGA, 2011, p. 148).
Alm disso, quase a metade dos CRAS no possua, em 2011, um documento com
o diagnstico do seu territrio de abrangncia (IPEA, 2013, p. 75), recursos essenciais para prestar servios e coordenar a rede de proteo social bsica no seu territrio, realizar a vigilncia socioassistencial e a busca ativa, constituindo-se, assim,
em pilar central para o acesso aos direitos socioassistenciais. Isso exige o conhecimento das reas e das famlias que vivem no territrio de abrangncia dos CRAS.
O SUAS atua em territrios socialmente crticos dentro dos municpios, contudo
no basta saber de antemo, a partir dos indispensveis indicadores georreferenciados, quais so as carncias desses lugares e dessas comunidades. recomendvel conhec-las de dentro, pela interao com prprios moradores e ouvindo suas
demandas (FILGUEIRAS, 2014).
A localizao prioritria dos equipamentos deve ser em reas de maior vulnerabilidade social, porm, como alerta o prprio gestor federal da poltica, isso
pode trazer tambm o reforo de segregaes j existentes, riscos de estigmatizar ainda mais os territrios pela instalao do CRAS (IPEA, 2013). frequente
a atribuio por tcnicos, gestores e pela populao da responsabilidade do
territrio pelos limitados resultados obtidos com o trabalho da assistncia social
(porque o territrio problemtico ou zona de trfico de drogas, e justificativas
semelhantes).
A produo de informao uma dimenso essencial do funcionamento do
sistema e para a qual h diversas exigncias e instrumentos. Produz-se informao
estatstica sobre necessidades, insumos, processos, produtos e resultados. A origem de grande parte desses dados o equipamento local, isto , o SUAS com os ps
no territrio e de cara aos usurios.
Criado em 2007, o Censo SUAS foi aos poucos ampliando seu escopo e inserindo novos questionrios, tornando-se, assim, componente central e recurso
importante da poltica de assistncia social. O levantamento contempla praticamente todas as unidades, operadores e institucionalidades do SUAS, inventarian-

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

do seus servios, programas, recursos e equipamentos, como os CRAS e CREAS, os


conselhos estaduais e municipais de assistncia social, a gesto estadual e a gesto
municipal, bem como as unidades de acolhimento e os Centros Pop7. A realizao
do Censo ocorre
[...] por meio de um sistema eletrnico de coleta das informaes,
preenchido por gestores, conselheiros e por responsveis tcnicos,
nos entes federados e nos equipamentos do SUAS (BRASIL, 2013,
p.13).

Ele rene um conjunto de indicadores estratgicos quanto a estrutura fsica,


caracterizao dos servios ofertados, gesto do territrio, recursos humanos, rede
socioassistencial no territrio, bem como ao tipo de situaes sociais atendidas. Tal
conjunto permite ao governo federal estabelecer periodicamente uma cartografia
nacional da Assistncia Social, monitorar e avaliar permanentemente a implementao, execuo e resultados dos programas, servios e benefcios oferecidos.
Os momentos de coleta dos dados e de divulgao nacional dos resultados dos censos SUAS pelo MDS tm estimulado as unidades de CRAS e CREAS
a olharem para si mesmas com relao a uma grande quantidade de indicadores
(sua organizao, composio, equipe, nmero de atendimentos, etc.). Ademais,
o levantamento peridico tem permitido acompanhar a ampliao da rede, tanto em equipamentos como em capacidade de oferta quanto ao crescimento dos
recursos humanos.
O CensoSUAS 2012 identificou cerca de 260 mil trabalhadores nas
unidades pblicas e na gesto no DF, estados e municpios. Em
2011, o Censo SUAS da Rede Privada identificou quase 330 mil trabalhadores atuando nas entidades de assistncia social. Estes dados
denotam que, apesar da recente implantao, o Sistema consolidou-se contando com equipes prprias e com contingente significativo
de profissionais (COLIN; JACCOUD, 2013, p. 51).

Considerando-se apenas as unidades de CRAS e CREAS, em 2012 trabalhavam nesses equipamentos quase 90 mil pessoas (BRASIL, 2013). Aproximadamente 35% dos trabalhadores do SUAS so profissionais de nvel superior. Dentre
os trabalhadores do social de nvel superior, destacam-se aqueles do Servio Social
e da Psicologia como as categorias com maior nmero de profissionais. Eles so
mencionados nas normas de operao bsica com relao composio das equipes de CRAS e CREAS. Porm h diferenas entre as normas de funcionamento
do SUAS e as condies em que estes operam. Em muitos lugares, as equipes so
(7) Em dezembro de 2009 foi promulgado o decreto que instituiu a poltica nacional para a
populao em situao de rua. Ele estabelece que as pessoas em situao de rua passaram
a ter o direito a ser assistidas institucionalmente nos Centros de Referncia Especializado
para Pessoas em Situao de Rua (Centros POP), com oferta de servio especfico. No Censo
SUAS de 2012 foram identificados 105 Centros POP, representando aumento de 15 novas
unidades com relao a 2011 (BRASIL, 2013, p. 58).

CAPTULO 4

109 //

incompletas e insuficientes, no h veculos para visitas, os locais de atendimento


nem sempre so adequados. As dificuldades operacionais na gesto do SUAS em
termos de recursos humanos e materiais indicam brechas entre o territrio imaterial da poltica e a implementao efetiva (FILGUEIRAS, 2014). As condies
de trabalho no SUAS variam entre os municpios. Na medida em que foi se ampliando o nmero de centros de referncia ao longo do pas e, portanto, o volume
de pessoal na execuo da poltica de Assistncia Social, tenses foram surgindo
e foram estabelecidas normas com relao s jornadas de trabalho e composio
das equipes (RAICHELIS, 2010). Cerca de um tero das pessoas que trabalham em
unidades de CRAS e CREAS tem contratos temporrios (BRASIL, 2013).
O SUAS como espao de atuao profissional, ou seja, como campo de trabalho de tcnicos de diversas formaes profissionais que se encontram em uma
mesma equipe nos programas e equipamentos outro desdobramento da passagem do territrio imaterial para o territrio real. O formato definido para o SUAS
levou ao surgimento de um novo campo de atuao profissional para psiclogos,
principalmente, e a expanso para assistentes sociais (MOREIRA, 2014). Uma das
tenses importantes do processo de construo do SUAS foi o estranhamento entre assistentes sociais e psiclogos no trabalho nos CRAS e CREAS quanto ao tipo
de atendimento e de acompanhamento a realizar com as famlias e quanto diviso do trabalho nas equipes.

5. DESCENTRALIZAO E RECORTES
FEDERATIVOS
Coexistem na Federao brasileira tendncias descentralizadoras e centralizadoras, nas quais governo federal, Estados e municpios articulam-se de diversas
maneiras em cada uma das reas de poltica pblica. Arranjos com diferentes graus
de descentralizao e cooperao intergovernamental predominam nas reas de
educao, sade e assistncia social (ALMEIDA, 2005). Na ltima dcada, as iniciativas do governo dirigidas aos segmentos mergulhados na pobreza extrema reintroduziram na esfera federal a centralizao da deciso, recursos e implementao.
Esta recentralizao requer capacidades para induo dos governos subnacionais,
especialmente os municipais, para que cumpram suas funes nas polticas pblicas.
De acordo com Palotti e Costa (2011), em estruturas federativas a descentralizao das polticas sociais tem por consequncia a transferncia de competncias entre nveis de governo e uma srie de barganhas entre os entes federados.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

H, pois, exigncia de estratgias de induo por parte do governo federal, o que


se verificou de modo muito claro na induo promovida pelos governos centrais
para a municipalizao da poltica de assistncia social. No caso da assistncia social, lembram os autores, h dificuldades adicionais decorrentes da recente e ainda
frgil institucionalizao, da escassa presena do Estado em assumir responsabilidades de cunho socioassistencial e da importncia da iniciativa privada e sem fins
lucrativos na proviso dos servios.
Esse modelo de gesto da assistncia social supe um pacto federativo, com
a definio de competncias e responsabilidades dos entes das esferas de governo
federal, estadual e municipal, alm do estabelecimento de mecanismos de coordenao entre os trs nveis de governos. O papel dos governos estaduais na estrutura e no funcionamento do SUAS foi um dos muitos pontos problemticos desde
a criao do sistema. Caberia aos Estados, de acordo com a LOAS, prestar apoio
tcnico e financeiro aos municpios, bem como ofertar os servios de proteo especial, promover o estabelecimento de uma rede social de servios nesse mbito
da proteo. A oferta de capacitao a tcnicos e gestores tambm uma atividade
a ser desenvolvida pelos estados e pelo Distrito Federal (BRASIL, 2013, p. 86).
As normas inicialmente estabelecidas para operacionalizao da assistncia social
tinham reconhecidamente um carter essencialmente municipalizante. A modificao das normativas na dcada seguinte (em 2012), por sua vez, buscou atenuar
esse carter e adequar os mecanismos de descentralizao e o financiamento, visando aumentar a participao dos governos estaduais na implementao da poltica de assistncia social nos seus territrios (IPEA, 2014, p. 47).
O SUAS, tal como os demais programas e aes de poltica social, inseriu-se
no complexo padro de relacionamento federativo brasileiro, e sua implementao
foi influenciada por acertos e problemas advindos da descentralizao das polticas sociais desde os anos 1990. Nos anos 2000, o ritmo acelerado da expanso
de programas sociais, principalmente do Bolsa Famlia, imprimiram exigncias
mltiplas aos responsveis em todos os nveis pela sua execuo (FILGUEIRAS;
CAETANO, 2008).
No nvel municipal onde se executa a poltica, onde as pessoas so atendidas e recebem os benefcios. A nova configurao dos servios baseada na gesto
descentralizada e na territorializao colocou o municpio como principal responsvel entre os entes federativos pela execuo dessa poltica pblica no seu territrio. A LOAS estabelece como competncias do municpio: destinar recursos
financeiros para custeio do pagamento dos auxlios eventuais, mediante critrios
estabelecidos pelos Conselho Municipal de Assistncia Social8; executar os proje(8) Um componente importante da poltica de assistncia social a participao, que tambm tem base territorial. Criados e definidos pela LOAS, os Conselhos Municipais de Assistncia Social compem as instncias deliberativas do sistema descentralizado e participa-

CAPTULO 4

111 //

tos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizaes da sociedade civil; atender s aes assistenciais de carter de emergncia; prestar os
servios assistenciais (BRASIL, 2009 apud BRASIL 2013, p. 70).
Enquanto territrios geogrficos, administrativos e polticos, os municpios
so, pois, uma varivel de grande relevncia nesse sistema. Aos olhos do gestor federal, com frequncia o municpio no seu conjunto o territrio. Este o recorte
com o qual se estabelecem o financiamento, as transferncias para o fundo municipal da assistncia social e a distribuio de outros recursos pelos governos federal
e estadual. Cabe prefeitura a responsabilidade de gesto do sistema, o que inclui
vrios elementos nos quais destacamos a deciso sobre a localizao dos equipamentos e a responsabilidade pelas equipes que executaro os programas e servios.
A concentrao ou disperso da populao no territrio de cada municpio e a proporo de populao em extrema pobreza em relao populao total so fatores
relevantes que apresentaro desafios especficos para a gesto de polticas sociais.
As prefeituras so os executores dos programas elaborados, financiados e
coordenados principalmente pelo governo federal, e, em alguns casos, pelo governo estadual. Para que os programas de promoo, socioassistenciais e de combate
pobreza sejam eficazes, espera-se que cada prefeitura seja mais do que uma operadora local dos programas, e que, portanto, desenvolva iniciativas prprias, destine recursos e saiba geri-los bem; desempenhe as funes indispensveis de articulao dos atores envolvidos na poltica, promova o diagnstico dos problemas
vividos pela populao e o atendimento s suas demandas. ainda de responsabilidade dos governos municipais a organizao da rede municipal de atendimento
(a rede pblica mais a rede privada formada por entidades sem fins de lucro de
atendimento socioassistencial). Existem, no entanto, diversas lacunas entre o que
est estabelecido e a forma como realmente executada a poltica de assistncia no
nvel municipal (FILGUEIRAS, 2010).
Outro aspecto relevante relacionado ao recorte administrativo e federativo
diz respeito s caractersticas das administraes municipais e sua repercusso
na forma de gesto das aes das polticas sociais no conjunto do municpio e no
tratamento dado a reas especificas do seu territrio. Uma das principais alteraes na assistncia social e um dos seus principais desafios a constituio de um
espao institucional prprio, um rgo gestor (secretaria) que se dedique ao tema
dentro do aparato municipal e signifique um espao institucional prprio de deciso e comando. Parte do esforo para criao ou fortalecimento da autoridade na
tivo da Assistncia Social, em conjunto com os Conselhos Estaduais, Conselho Nacional e
Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal. O conselho municipal rgo de carter
permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil que tem como propsito a discusso de estratgias, o estabelecimento de normas e a fiscalizao, relacionadas
prestao de servios socioassistenciais (governamentais ou no) no municpio.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

rea da poltica de assistncia social em cada nvel de governo inclui abandonar o


primeiro damismo e contar com equipes gestoras profissionalizadas, eliminando
as estratgias assistencialistas, patrimonialistas e clientelistas. Nas ltimas duas
dcadas, muito se avanou nesse aspecto, porm ainda h muito o que fazer nesse
mbito9 (SPOSATI, 2015).

6. CONSIDERAES FINAIS
H sentidos literais e sentidos metafricos de territrio, conforme sugeriu
M. Auts (1995, 2005). Estes ltimos esto carregados de atribuio de significado,
de elementos interpretativos e de opes da sociedade. Nesta perspectiva, propusemos que o SUAS est formado por uma somatria de tipos de territrios. Esse sistema ocorre no territrio brasileiro no seu conjunto, recortado e transpassado pela
racionalidade do planejamento da poltica. No se trata apenas do territrio fsico,
geogrfico e administrativo, mas tambm dos territrios poltico e institucional das
negociaes entre nveis de governo. Ademais, o territrio social que caracteriza a
sociedade brasileira, por um lado com suas desigualdades, vulnerabilidades e segregaes, por outro com relaes sociais e polticas que sustentam um sistema de
proteo social onde a assistncia um direito a ser garantido pela poltica pblica.
H, no desenho do SUAS, nas regras de financiamento e na regulamentao
para sua implementao, uma srie de elementos de definio territorial. Estes so
formais, porm enquadram decises, so objeto de disputas e de questionamentos
aos entes federativos envolvidos na poltica de assistncia social, bem como de negociao entre esses nveis de governo para que avance a territorializao do sistema.
consensual a suposio de que a territorializao das polticas sociais permitiria a escuta das necessidades locais e o planejamento a partir delas. No temos
elementos para afirmar se ocorre no SUAS que as equipes e responsveis pela gesto da poltica e pelos equipamentos da assistncia social, ao estarem prximas,
escutarem e conhecerem as necessidades e demandas da populao, possam dar
uma cor local aos servios socioassistenciais entregues aos beneficirios. Sem
dvida, a proximidade espacial um recurso indispensvel na poltica pblica e
uma condio para conectar as famlias no territrio s equipes dos centros de
referncia da assistncia social. Porm, o xito das aes desenvolvidas na proximidade depende em muito de quanto estas so efetivamente apoiadas e possuem
(9) Em 2009, 24,3% dos municpios brasileiros (1.352) eram geridos na assistncia social
por primeiras-damas. Em 2012 eram 1.216 primeiras-damas, correspondendo a 26,1% das
mulheres gestoras da assistncia social (SPOSATI, 2013, p. 29).

CAPTULO 4

113 //

condies (equipes, recursos, desenhos programticos) fornecidas pela distncia,


isto , pelo enquadramento que nossa sociedade d aos objetivos dessa poltica e
pelo combate s causas das vulnerabilidades sociais e riscos sociais, que ela tem
por propsito realizar.
Desde a Constituio de 1988 ocorreu no Brasil lentamente e com dificuldades durante a dcada de 1990 e com muita fora, e no menos problemas,
depois de 2003 a instalao da assistncia social como integrante do grande
campo das polticas pblicas de proteo social. Podemos afirmar que se definiu e
organizou um territrio de direitos legtimos dentro do sistema de proteo social,
diferentemente do lugar de obteno de favores e do campo da filantropia em que
a assistncia se encontrava anteriormente. Um territrio de interveno pblica
que precisa ser continuamente reinventado, consolidado e defendido, como ocorre
com todas as polticas sociais.

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CAPTULO 4

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

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4 set. 2015.

CAPTULO 4

117 //

LOS CAMBIOS EN LA
GESTIN PBLICA DE
LOS MESO-GOBIERNOS.
POLTICAS, PLANEACIN Y
DESARROLLO SOCIAL EN
LA CIUDAD DE MXICO
MANUEL CANTO CHAC
Profesor Investigador. Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco.
E-mail: manuelcantoch@hotmail.com.

El papel de los meso-gobiernos1 ha cobrado importancia a partir del proceso de reestructuracin de los Estados, pero no se tiene claridad sobre sus alcances
para generar transformaciones sustantivas en las polticas pblicas, particularmente en las relacionadas con el bienestar de la poblacin, por lo que es necesario
analizar casos especficos para captar algunas tendencias de sus alcances y restricciones. En este trabajo se tomar como caso de estudio la Ciudad de Mxico
(CDMX) que desde 1997, ao en que eligi por primera vez a sus gobernantes, ha
diseado polticas pblicas innovadoras tendientes a reducir la desigualdad, algunas han sido sealadas por la Comisin Econmica Para Amrica Latina (CEPAL,
2010) como acciones replicables en el subcontinente, como la pensin no contributiva para adultos mayores, incluso se ha incorporado la perspectiva de derechos
humanos en el diseo de polticas.
No obstante lo anterior, en los ltimos aos el impulso innovador en las
polticas de la Ciudad parece agotarse, lo que abre diversas interrogantes sobre la
relacin entre poltica y poltica social, la relacin entre planificacin y cohesin
social, as como la participacin ciudadana, se trata de captar algunos de los factores explicativos de esta situacin, ubicndolos como tendencias que ocurren en las
zonas metropolitanas.

1. INTRODUCCIN
Durante la segunda mitad del siglo XX las polticas y la gestin pblica fueron pensadas en relacin, prcticamente exclusiva, al Estado nacional. Fue muy
poca la atencin prestada a otros rdenes de gobierno, hasta que a fines de ese
siglo se dio una fuerte preocupacin por los gobiernos locales en tanto que se les
atribua un elevado potencial para incrementar la intervencin de la sociedad en
las decisiones pblicas, pero a la vez se reconoci que era muy poco lo que podan
hacer para la reorientacin de las estrategias de desarrollo econmico y social. El
siglo XXI parece volver la mirada hacia los rdenes intermedios, los que aqu refiero como meso-gobiernos, tal vez por su menor distancia respecto de sus sociedades que se conjuga con una relativa disponibilidad de recursos, materiales y de
gobierno, para impactar e innovar en algunas polticas, lo que es un primer ngulo
(1) Entiendo por meso-gobierno una categora de gobierno sub nacional, distinto del gobierno local o municipal, en los sistemas federados correspondera a los gobiernos estaduales. En particular me interesa el asunto de los gobiernos de las grandes metrpolis, que en
ocasiones tienen estatus jurdico poltico distinto de los estados an en los regmenes
federales- como ejemplos podramos citar la Ciudad Autnoma de Buenos Aires o el Distrito
Federal en Mxico.

CAPTULO 5

119 //

de indagacin de este trabajo.


Como habitualmente ocurre en el anlisis de polticas pblicas (PP), una observacin de carcter general da lugar a verificaciones en aspectos especficos, en
este caso preocupa la poltica social (PS), tanto por ser uno de los retos fundamentales de Amrica Latina (AL), como por ser un aspecto en el que los meso-gobiernos tienen posibilidad de innovacin. En este mbito de la PS, en el que hasta ahora predominan las estrategias de transferencias monetarias condicionadas (TMC),
se tiene cada vez ms claro la incapacidad de estas para, por s solas, hacer frente
a la pobreza y a los mltiples problemas a ella asociados, por lo que urge encontrar
nuevos caminos, lo que constituye el segundo ngulo de indagacin.
Hay una tendencia a buscar nuevos derroteros en las polticas sociales no
solamente en trminos de sus diseos institucionales sino tambin en cuanto a los
actores que en ella participan. A los destinatarios de las estrategias de desarrollo
social se aspira a verlos no slo como consumidores pasivos de los programas gubernamentalmente diseados, sino en su papel activo en las diversas fases de la
poltica, desde su gestacin hasta su evaluacin, lo que constituye el tercer ngulo
de observacin de este trabajo.
Finalmente, el desafo bsico que aqu se pretende analizar es el que plantea
la articulacin entre los gobiernos intermedios con la sociedad, que es el problema
central de la gestin pblica democrtica, lo que no se puede analizar si no se hace
intervenir el aspecto poltico, todo ello referido a las estrategias de desarrollo social de los meso-gobiernos, considerados como tambin es habitual en el anlisis
de PP a partir de un caso especfico: el de la Ciudad de Mxico.
Para alcanzar el propsito expresado en una primera parte se presentarn
las consideraciones tericas en torno de las transformaciones del Estado y la conquista de nuevos espacios por los meso-gobiernos, as como tambin los referentes
tericos que fundamentan los retos que tienen en la actualidad las polticas sociales en Amrica Latina (AL). En una segunda parte se analizarn las principales
caractersticas de las estrategias de desarrollo social impulsadas en la Ciudad de
Mxico, ubicndolas en relacin a sus principales actores, con el fin de percibir los
alcances y las restricciones en la innovacin del desarrollo social. La tercera parte
de este trabajo ser una reflexin acerca de los desafos que enfrenta la Ciudad y
los retos tericos que contribuye a replantear en cuanto a la gestin pblica de la
PS por los meso-gobiernos.

// 120

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

2. LOS REFERENTES TERICOS


2.1. LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO
NACIONAL Y LOS MESO-GOBIERNOS
Podemos partir sin mucha argumentacin que el Estado-Nacin se encuentra hoy en una profunda aunque lenta transformacin, que el proceso de
globalizacin tiende a modificar el propio concepto de soberana, las funciones
principales atribuidas a los gobiernos y la relacin de estos con sus sociedades
(VALLESPN, 2000).
En el marco del proceso de transformacin mencionado se sealan algunas de las tendencias que se dibujan sobre la recomposicin del Estado y particularmente del gobierno, extendiendo la imagen de Vallespn podramos decir de
Westminster a Maastricht2. Por supuesto que no se puede afirmar que el camino
europeo sea necesariamente el latinoamericano, pero s es un referente para el
anlisis de lo que ocurre en nuestra regin. En medio de estos cambios hay que
ubicar las transformaciones en las formas de gestin pblica de los meso-gobiernos, particularmente de las grandes ciudades, siendo este el proceso que nos ocupa
se destacan entre las diversas caractersticas de la recomposicin del Estado, tres
que son de mayor relevancia para el tema que se viene desarrollando: i) los cambios en el tamao de escala del gobierno y la descentralizacin con tendencia a la
autonomizacin de las capitales; ii) la transformacin de la regulacin pblica de
los procesos econmicos y sociales, los estados van pasado de entes reguladores a
regulados, lo cual se extiende a los modos de gestin gubernamental; iii) la diversificacin de actores que intervienen en la decisin pblica, con lo cual la explicacin
de los procesos decisorios slo a partir de las lites gubernamentales se desplaza;
para ponerlo con una imagen, se pone en cuestin la democracia schumpeteriana.
Veamos cada uno de estos tres aspectos.

I) RECOMPOSICIN Y DESCENTRALIZACIN
El grueso de la atencin sobre las transformaciones del Estado se ha puesto
en los cambios inducidos por la globalizacin, pero poco se han analizado aquellos
inducidos por la descentralizacin de funciones entre los distintos rdenes de gobierno, proceso en el cual algunos mbitos sub-nacionales se han visto reforzados
(LES GALS; VEZINAT, 2014), si bien desde tiempo atrs se ha puesto en duda la
(2) Como se recordar, en el texto de referencia, Vallespn propone como imagen del nuevo
modelo de gobierno emergente en la Inglaterra del Estado moderno a los ministerios que se
agrupan en el rea de Westminster, a partir de lo cual, se dio un largo camino de transformaciones que, sugiero, tuvieron un punto de inflexin en los acuerdos de Maastrich en los
que se dibujan las nuevas formas gubernativas de Europa.

CAPTULO 5

121 //

capacidad de los poderes locales para desarrollar polticas que modifiquen las tendencias sociales y econmicas (ARAUJO, 2001) en este sentido es difcil generalizar,
ms bien habra que diferenciar qu niveles se han visto fortalecidos y cules no.
Los procesos econmicos tienden a privilegiar el papel de las grandes metrpolis, ya no por ser centros fabriles, como en la etapa de sustitucin de importaciones, sino que ahora son los lugares en los que se ubican los centros financieros
y los corporativos empresariales, lo que demanda que los rdenes de gobiernos
intermedios desempeen nuevas funciones para lo que requieren de nuevas atribuciones reconocidas, en lo poltico las sociedades metropolitanas desarrollan un
nivel mayor de exigencia de intervencin en las decisiones pblicas, ambas tendencias podran explicar por qu en torno de 1997 varias metrpolis latinoamericanas
modificaron su estatus jurdico poltico, por ejemplo: Buenos Aires se convirti en
Ciudad autnoma (PREZ; LABANCA; SOCOLOFF, 2009), So Paulo estableci un
estatuto de gobierno, en Bogot (VELSQUEZ, 2009) y Mxico (CANTO, 2009)
tambin se experimentaron cambios normativos, en esta ltima Ciudad en estos
momento se discute el cambio de su estatus actual de distrito de la federacin a
Ciudad Capital con autonoma.

II) LA REGULACIN DE LOS MODOS DE GESTIN PBLICA


Desde hace algunos aos Schmitter (2000 apud CHEVALIER, 2003) advirti
que una de las principales transformaciones en los Estados es que pasaron de ser
entes reguladores del quehacer econmico y social, ahora aparecen ms bien como
entes regulados por toda la trama de organismos financieros multilaterales que se
han constituido en un gobierno de facto (STIGLITZ, 2002), los que ya no solamente
regulan las polticas econmicas y sociales, sino que ahora tambin lo hacen con las
estrategias de gestin pblica, pretendiendo una suerte de estandarizacin va modelos aplicables en todos los mbitos (UA, 2011) y a todos los pases, no obstante
que estos presentan fuertes dficits de implantacin (FILC; SCARTASCINI, 2012),
uno de los ejemplos de esta estrategia es el presupuesto para resultados.
La estandarizacin de los modos de gestin se convierte en uno de los criterios principales con los que las empresas calificadoras juzgan la confiabilidad de los
gobiernos nacionales de los pases en desarrollo, de cuya valoracin depende el acceso al mercado de las finanzas internacionales, establecindose con ello un mecanismo de induccin, mismo que es replicado a escala nacional por la influencia que los
ministerios de finanzas ejercen sobre la hacienda de los gobiernos sub nacionales,
los que a su vez se enfrentan a situaciones de competencia en un mercado de recursos fiscales regulado por los organismos financieros multilaterales, en los que, como
se ha sealado para la Unin Europea [] encuentran nuevas oportunidades para
desplegar estrategias autnomas por encima de los respectivos Gobiernos centrales,
entrando en relacin con las instituciones supranacionales (MORATA, 2004, p. 21).

// 122

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

III) LA DIVERSIFICACIN DE ACTORES EN LAS DECISIONES PBLICAS


La idea de que en la democracia real lo que tenemos son lites que compiten
por el voto mayoritario a fin de obtener el monopolio de las decisiones, tal y como
Schumpeter la elabor y que diera paso a distintas versiones, ha sido puesta en
cuestin, tanto la presin de los organismos financieros multilaterales sobre los
gobiernos para asegurar sus comportamientos, como la de los diversos actores sociales para intentar intervenir en las decisiones, contribuyen si bien por diversos
motivos y con distintos instrumentos- al debilitamiento de la visin del gobierno
como espacio nico en el que se toman las decisiones sobre las PP, no en balde la
importancia que ha cobrado el concepto de gobernanza, en el sentido de un nuevo
estilo de gobierno, distinto del jerrquico, en el que interactan Estado y actores
no estatales (MAYNTZ, 2000). Pero no solamente la concepcin de gobierno vertical se ha modificado, sino tambin la de las PP, si la recepcin latinoamericana de la
produccin anglosajona puso el centro de la mirada slo en el mbito gubernamental, parece llegado el momento de ver tambin hacia los comportamientos de los
actores sociales, de ver a las PP tambin como accin pblica, como ajustes mutuos
entre actores, de los que resultan decisiones y cursos de accin que son producto:
[] de un lado la racionalidad donde un regulador central interviene
en la sociedad a partir de un objetivo predefinido y que lo ejecuta
con medios de autoridad pblica para alcanzarlos segn una finalidad elegida a priori [] de otro lado una racionalidad donde un
proceso de ajustes mutuos entre actores estructurados a travs del
juego de sus interacciones y un dispositivo de poltica pblica segn
sus finalidades experimentadas [] (MASSARDIER, 2003, p. 8).

El desafo contemporneo para la gestin pblica es ubicarse en el marco de


las transformaciones que van restando paulatinamente al Estado nacional el papel
central y prcticamente nico que ha tenido en la definicin de polticas, desplazamiento que se da en medio de la contradiccin resultante entre las tendencias
divergentes de la globalizacin y de la democratizacin, entre las estrategias de
las instituciones multilaterales y las de los actores sociales. Sola observarse estas contradicciones a travs del conflicto redistributivo, pero ahora se ha venido a
sumar el conflicto por el reconocimiento3, ambos redistribucin y reconocimiento
demandan polticas nacionales, pero tambin sub-nacionales, las que no pueden
verse como slo derivacin de las primeras, sino que van construyendo su propia
racionalidad. Ambos conflictos demandan atencin de la poltica econmica y de
la poltica social. Como esta ltima es el objeto de este texto, antes de proseguir
habr que hacer algunas consideraciones sobre ella.
(3) Se puede definir el conflicto por el reconocimiento como: [] una reivindicacin, que
como la redistribucin y junto con ella, condicionan el acceso igual a la participacin la
justicia reside as en la paridad de la participacin en relacin a la cual la redistribucin
aparece como condicin objetiva y el reconocimiento como una condicin intersubjetiva
(GUGUEN; MALOCHET, 2011, p. 96).

CAPTULO 5

123 //

2.2. LAS PERSPECTIVAS DE LA POLTICA SOCIAL


El contexto latinoamericano de las ltimas dcadas nos explica que la PS
haya puesto especial nfasis en el combate a la pobreza; el predominio que hasta
ahora ha tenido la economa en el anlisis de lo social no slo ha reafirmado este
nfasis, sino que la ha reducido a la pobreza de ingresos. La reestructuracin econmica y poltica de la dcada de los ochenta en adelante asumi la residualizacin
de la PS (BARBA, 2004), es decir, la que se plantea como propsito atender a los
residuos de la sociedad que no se incorporan plenamente al mercado y que, por
tanto, requieren de la accin supletoria del gobierno para la satisfaccin de sus
necesidades bsicas, propsito que se alcanzara por medio de programas de TMC.
La hiptesis central del diseo de polticas centradas en el ingreso, con programas
de transferencias monetarias condicionadas, ha sido puesta en tela de juicio, no se
desconoce sus logros pero s se seala con claridad sus restricciones para combatir
desigualdad y pobreza (CECCHINI; MADARIAGA, 2011; VALENCIA, 2008; COHEN; FRANCO, 2006; MOLINA, 2006, por sealar slo algunos).
No solamente la PS como prctica de gobierno se restringi al diseo operacin evaluacin de programas con el enfoque residual sealado, sino que el propio anlisis de la poltica se restringi de esta manera, dejando de lado la relacin
ms amplia entre PS y democracia:
Los avances en el diseo y evaluacin de los programas han sido
considerables y su expresin ms acabada es el nivel de sofisticacin terica, tcnica, operativa y estadstica de ciertos programas de
transferencias condicionadas y, en particular, de sus dispositivos de
gestin y de evaluacin de impacto. En ese contexto, la poltica social se ha entendido ms como la poltica posible o recomendable
para combatir la pobreza o la desigualdad y menos como la poltica
idnea para concretar los ideales universalistas de la democracia en
cuanto al goce efectivo de derechos econmicos y sociales (MALDONADO; PALMA, 2013, p. 12).

Afortunadamente de unos aos a la fecha se ha iniciado una lenta transformacin en el anlisis de las polticas de desarrollo. La diversidad de disciplinas
que hoy concurren en los enfoques tericos ms avanzados de la poltica social (la
antropologa, la ciencia poltica, la sociologa, las polticas pblicas, entre otras)
han contribuido a la expansin del objeto terico y prctico de la poltica social,
sobre todo en el paso de la consideracin de los beneficiarios a los derechohabientes,
y de los protegidos a los sujetos capaces de intervenir en las decisiones que les conciernen (NARAYAN; PETESCH, 2008). Hoy se demanda enfocar a la PS ya no slo
como atencin a los residuos de una sociedad, sino como acciones que impactan
a la misma estructura social, que tienen que ver con las formas de socializacin y
de construccin de actores, as como con la cooperacin entre gobiernos mercados familias y organizaciones de la sociedad (ADELANTADO et al., 1998). Pero

// 124

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

sobre todo, algo que introduce un giro fundamental es la visin de la PS con un enfoque de derechos humanos. Ante los fracasos de las polticas sociales focalizadas
de manera individual empieza a extenderse un consenso sobre los aspectos que se
requiere modificar, entre ellos:
i) Definir el derecho a un nivel mnimo de bienestar []; ii) Incorporar a la clase media como beneficiaria de una poltica social ms
amplia [] iii) Hacer hincapi en el potencial (y las limitaciones) de
los pobres y de la clase media para poseer y acumular activos [] iv)
Crear y fortalecer mecanismos de participacin social y de rendicin
de cuentas democrtica de la poltica social (SOLIMANO, 2005, p. 52).

Sabemos que los diversos enfoques existentes sobre la PS estn determinados por la evolucin histrico poltica de los pases, por su ubicacin geopoltica, por las circunstancias especficas, entre otros muchos factores que determinan objetivos, categoras centrales, instrumentos y actores, con la mezcla de los
cuales se puede construir modelos de regularidad. Algo que es necesario enfatizar
de los nuevos desafos del presente a la poltica social es la de fundamentarse en
una perspectiva de derechos sociales universales, es decir, se ubican en el marco del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, los
que adems de criterios de orientacin intervienen en cada una de las fases de las
polticas sociales ofreciendo los umbrales a alcanzar (CANTO, 2010). De manera
sinttica se articulan estos elementos con el siguiente cuadro:
Cuadro 1 Objetivos de la Poltica Social y sus componentes
COMBATIR
POBREZA

PROPORCIONAR
PROMOVER
RECONOCER DIVERSIDAD,
SEGURIDAD
COHESIN SOCIAL PARTICIPACIN Y EQUIDAD

OBJETIVO

Compensar la
pobreza

Prestacin
asegura- da de
servicios

Fortalecer tejido
social, cerrar las
brechas

Equidad social, con


partici pacin ciudadana e inclu sin de los
diferentes

CONFLICTO

Redistributivo

Redistributivo

Redistributivo

Reconocimiento

CATEGORA

Necesidades

Bienestar

Cohesin

DDHH

AGENTES

Estado

Estado/ corporaciones

Estado/empresas/ sociedad civil

Estado/empresas/
sociedad civil

INSTRUMENTOS

Transferencias

Transferencia/
Regulaciones/
subsidios

Transferencias/
programas

Programas/ regulaciones

CONTEXTO

A.L: desarticulacin social


campesina; dispersin obrera
por crisis de la
industrializacin

Europa:
fortaleza de
sindicatos, debilitamiento de
los propietarios

Europa, debilidad
sindicatos,
diversifica cin
de agregados
sociales

A.L. Surgen nuevas


demandas ante diversificacin de agregados
sociales

Fuente: Elaboracin propia.

CAPTULO 5

125 //

A la complejidad inherente a la reconstruccin de estrategias eficientes y


eficaces para hacer frente a los problemas sociales en Amrica Latina hay que aadir la dificultad de las formas de gestin en los gobiernos sub-nacionales. Todo lo
anterior en medio de relaciones gobierno sociedad ms diversificadas, en las que
la PS aparece tambin como el momento reflexivo, de autoproduccin de la misma
sociedad (HERRERA; CASTN, 2003), que fuerzan a pensar de distinta manera la
gerencia de lo social e incluso redefinen a la propia poltica social.
La poltica social es definida a menudo en trminos de servicios sociales como la educacin, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, la poltica social incluye mucho ms: distribucin, proteccin y
justicia social. La poltica social consiste en situar a los ciudadanos
en el ncleo de las polticas pblicas, ya no mediante el suministro
de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y
voz en todos los sectores (ONU, 2007, p. 6).

Qu es aquello que los meso gobiernos pueden hacer para innovar en la


PS para que sta sea capaz de contribuir a la garanta de los derechos universales
de la poblacin? De qu manera las transformaciones contemporneas imponen
restricciones a amplan los alcances de las estrategias de los meso-gobiernos? es
posible atenuar o modificar parcialmente los efectos de las polticas nacionales a
partir de la accin de los gobiernos subnacionales? La participacin de la ciudadana puede incrementarse o presenta las mismas restricciones que en los mbitos
nacionales? La consideracin de estas interrogantes es lo que orientar el anlisis
de lo ocurrido en la PS de la CDMX en los ltimos 18 aos.

3. LAS ESPECIFICIDADES DEL DESARROLLO


SOCIAL DEL DF
Cuando la Ciudad de Mxico realiz la eleccin democrtica de sus autoridades (hasta antes de 1997 eran designadas por el gobierno federal) se inici una
nueva etapa de creacin de instituciones polticas, con la activa participacin de
la ciudadana, continuando el impulso democratizador que sta haba seguido en
todo el pas y particularmente en la Ciudad de Mxico4. Como producto de este
(4) Tan slo dos datos, uno de los hechos que hizo avanzar la eleccin democrtica del gobierno de la Ciudad fue el Plebiscito realizado por varias organizaciones de la sociedad civil
el 21 de marzo de 1993. Tan pronto se realizaron las primeras elecciones para Jefe de Gobierno y Asamblea Legislativa se constituy la Plataforma de Organizaciones Civiles del
Distrito Federal que en dilogo con el gobierno propuso y logr la aprobacin de al menos
dos leyes y de programas de desarrollo social y urbano (cf. CANTO et al., 1999).

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

impulso se generaron leyes y programas con pretensin de crear instrumentos


estables e institucionalizados de participacin ciudadana y se inici un estilo de
gestin pblica que estableca diferencias con la federacin.
La PS del gobierno federal no dista en nada de las recetas inducidas por la
banca multilateral y puestas en prctica AL desde los ochenta: transferencias en
metlico a una poblacin entendida como individuos y familias focalizada de
acuerdo a indicadores de pobreza, disminucin del sistema de seguridad social y de
prestaciones al trabajo, colaboracin de la filantropa empresarial en la asistencia
social, reduccin de los derechos sociales a expresiones discursivas.
Desde un inicio el primer gobierno electo del DF trat de marcar su distancia respecto del modelo nacional. Para el ao 2000 el legislativo local con la
participacin de organizaciones de la sociedad civil en su elaboracin aprob
la Ley de Desarrollo Social del DF, sin embargo no fue sino hasta el 2006 que fue
asumida efectivamente como criterio de orientacin de la PS. La normatividad en
el Distrito Federal contiene una visin compleja de la PS, articula mltiples niveles como los derechos, la democracia, la equidad, la participacin social. Reflej el
espritu innovador de sus diversos actores (gubernamentales, partidarios, civiles).
Los principios que establece son: i) Universalidad, Igualdad, ii) Equidad de Gnero, iii) Equidad Social, iv) Justicia Distributiva, v) Diversidad, vi) Integralidad, vii)
Territorialidad, viii) Exigibilidad, ix) Participacin, x) Transparencia, xi) Efectividad (Ley de Desarrollo Social del DF, art. 4).
El diseo de los programas de desarrollo social se orient a la garanta de los
derechos sociales, ya sea el derecho al retiro con una pensin universal a todos los
adultos mayores de 70 aos (que en 2008 se estableci como ley, disminuyendo la
edad inicial a 68 aos), o el derecho a la salud, por medio del programa de Atencin
Mdica y Medicamentos Gratuitos, dirigido a toda la poblacin que no se encontraba
cubierta por las instituciones de seguridad social; el derecho a la educacin se fortaleci con una beca salario para todos los estudiantes que cursaran la educacin
media superior en instituciones pblicas (PROVENCIO; YANES, 2006; CANTO;
MARTNEZ, 2013).
El desarrollo de los programas sociales se vio complementado con una
instancia de evaluacin del desarrollo social, que actuaba con independencia del
gobierno, dada la inamovilidad de sus consejeros, que son quienes tomaban las
decisiones sobre a los contenidos a evaluar y cuyas recomendaciones resultaban
vinculantes para la administracin pblica. A partir del 2000 la participacin ciudadana se sigui con altibajos, en medio de una dinmica de esta naturaleza en
2011 se dieron los ltimos avances con la suscripcin de la Carta de la Ciudad de
Mxico por el Derecho a la Ciudad y con la aprobacin de la Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal.

CAPTULO 5

127 //

El panorama del presente da la impresin que la etapa anterior nunca existi, las instituciones participativas se han eclipsado, los programas sociales con
perspectiva de derechos han visto disminuir su cobertura y los nuevos programas
se acercan ms al enfoque de PS de la federacin lo que lleva a preguntarnos, qu
es lo que est motivando la reorientacin de la PS? Por qu si haba leyes en las
que se haba plasmado la creacin de instrumentos e instituciones para asegurar
la participacin ciudadana en los asuntos pblicos sta no se sostuvo?, se estara
perdiendo el impulso innovador y democratizador de la Ciudad?
Las anteriores interrogantes no pueden responderse slo en el mbito de
las actitudes personales y de la voluntad poltica, tienen que ver con el proceso
global de la Ciudad. Esta es la hiptesis que orientar el anlisis de este trabajo,
propondr que la CDMX se enfrenta a una doble transicin, por un lado la transicin econmica, derivada del desplazamiento que experiment como eje dinamizador del perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (1940
1980), y por otro lado la transicin poltica, de ser una dependencia del gobierno
nacional a tener un gobierno propio, aunque an sin soberana de su poblacin5.
Ambas transiciones no son independientes, para la federacin era imprescindible
mantener su dominio sobre el territorio que funcionaba como eje de la economa,
al diversificarse sta hacia los estados del norte fue posible responder paulatinamente a la demanda de democratizar el gobierno de la capital, pero la democratizacin de la capital impacta sobre las demandas democrticas del resto del pas,
por lo que se pretende mantenerla en niveles gubernamentalmente manejables,
as como tambin controlar las polticas pblicas locales a fin que no generen un
efecto - demostracin en las demandas de la sociedad nacional, para ello se precisa
generar la convergencia de las polticas sociales de la Ciudad con las del gobierno
federal, la convergencia se ve favorecida por las restricciones financieras del gobierno del gobierno de la Ciudad. La pretensin de nueva convergencia tensiona el
apoyo social al gobierno local y pone en contradiccin los mecanismos de gestin
que se haban desarrollado.

3.1. RECOMPOSICIN Y DESCENTRALIZACIN


Veamos lo que ocurri en la economa de la CDMX:
[] la consolidacin del nuevo patrn de crecimiento nacional
desindustrializ y foment la tercerizacin de la economa del DF;
la inversin privada vino a reforzar y ampliar brechas en la productividad entre sectores y empresas que posteriormente se manifest
en la segmentacin del mercado laboral y en la dispersin territo(5) En los ltimos meses se ha estado discutiendo el cambio de situacin jurdico poltica
de la CDMX, para dotarla de las mismas atribuciones de los gobiernos de las dems entidades del pas.

// 128

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

rial, (tanto en calidad del empleo como productividad del trabajo e


ingresos salariales) (CONDE, 2013, p. 31).

Lo sealado en la cita anterior se expresa claramente en la disminucin de


la participacin del DF en el PIB, en la modificacin del aporte de los sectores de
la produccin y en la consecuente disminucin de los niveles de ingreso y el incremento de la informalidad.
Tabla 1 Participacin del DF en Rubros de la Economa Nacional %
RUBRO/ AO

1993

2010

2014

En el PIB Nacional %

23.8

18.6

16.4

En las Manufacturas

20.9

9.7

7.4

En los Servicios

24.6

19.9

23.8

En la construccin

26.7

10.1

8.1

Fuente: Datos de INEGI recopilados por Conde (2013) y STyFE (2014).

Tabla 2 Poblacin Ocupada segn Nivel de Ingresos en el DF %


NIVEL/ AOS

2005

2010

2013

S/ ingresos

3.7

3.5

3.2

Hasta 1 SM

8.5

10.1

10.8

Hasta 2 SM

23.5

27.1

29.8

Hasta 3 SM

24.9

26.3

23.4

Ms de 3 hasta 5 SM

23.0

18.6

19.7

Ms de 5 SM

16.1

14.3

13.1

Fuente: Datos de INEGI recopilados por Conde (2013) y STyFE (2014).

Anteriormente una relacin excluyente entre crecimiento del empleo e


informalidad, a partir de 2005 evolucionan juntas, lo cual convierte a la CDMX
en una entidad que su tasa de informalidad crece ms all de lo que lo hace la
nacional.

CAPTULO 5

129 //

Grfica 1 Poblacin ocupada y Tasa de informalidad DF

Fuente: Elaboracin propia con datos de las ENOEs de INEGI, 2006-2011 (CONDE, 2013).

Lo que genera una paradoja: a mayor nivel de escolaridad mayor desocupacin, es decir, la Ciudad desaprovecha su, comparativamente, alto capital humano.
Tabla 3 Poblacin desempleada de la Ciudad de Mxico por nivel de instruccin y sexo
NIVEL DE INSTRUCCIN

TOTAL

HOMBRES

MUJERES

Primaria incompleta

3.8

4.5

2.8

Primaria completa

10.3

11.7

8.4

Secundaria completa

37.7

37.3

38.2

Medio superior y superior

48.2

46.4

50.6

Total

100.0

100.0

100.0

Fuente: Datos de INEGI recopilados por Conde (2013) y STyFE (2014).

Esta situacin vuelve imprescindible desenganchar la economa de la


Ciudad de la del Pas, o tal vez mejor: desarrollar una nueva vocacin productiva,
puesto que de lo contrario el futuro no ser ms que el incremento de la informalidad. El trmino informalidad, que como sabemos se aplic inicialmente al mundo
del trabajo, se puede extender a otras reas como la salud, la vivienda, la educacin
y otras ms para describir:
[] la precarizacin de las instituciones que garantizaban los derechos de las personas, aun a costa de la inobservancia de la ley,
no como una mala prctica, sino como un nuevo sistema, producto
del desmantelamiento paulatino de las instituciones que le dieron
estabilidad al s. XX, que procuraban el cumplimiento de los derechos y que permanecen formalmente slo para ser ignoradas en lo
real [] Al final de cuentas, informal quiere decir que la for-

// 130

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ma (acciones- instituciones) vivida durante el s. XX se perdi


(BERRIOS; CANTO, 2012, p. 29, nfasis en el original).

A partir de lo que anterior se puede derivar que lo que ocurre en la poltica


social es la lucha de diversos proyectos polticos, entre la informalidad que implacablemente conduce al deterioro de las instituciones que estructuraron la poltica
social del S. XX y el surgimiento de instituciones y entidades gubernamentales
para contender por la construccin de la sociedad del S. XXI.

3.2. LA RESPUESTA DE LA POLTICA SOCIAL


Durante la campaa poltica del primer gobernante electo en 1997, Cuauhtmoc Crdenas, se perfil el diseo de la poltica social de la Ciudad, en lo discursivo se enfatiz que se diferenciara de la federal, a la que se critica por haber
renunciado a sus responsabilidad social Tres sexenios de aplicacin de polticas
neoliberales [] han significado la minimizacin de la poltica social y la desatencin a las necesidades de la gente. La reduccin del gasto pblico, frente a ello se
propone: tener una ciudad socialmente incluyente, mediante una poltica social
integral, construida, aplicada y controlada democrticamente, misma que tendr
como criterio: Garantizar los derechos sociales de todos (CRDENAS, 1997, p.
50), a lo largo de esta propuesta se enfatiz la importancia de la participacin de
la ciudadana. Llegado al gobierno Crdenas apost por la creacin de instituciones para el desarrollo social, fortaleciendo a la Secretara correspondiente, diferenciando las funciones de salud y de educacin, as como tambin propiciando la
creacin de la Ley de Desarrollo Social que, como se ha sealado anteriormente,
fue elaborada con la participacin de organizaciones de la sociedad civil.
Las acciones emprendidas convalidaron las propuestas discursivas, se propici la integracin de las polticas sociales, se establecieron los mecanismos para
el dilogo y cooperacin con la sociedad civil, y se desarrollaron programas innovadores para la produccin social de vivienda popular o para la insercin laboral
de los jvenes.
En el siguiente perodo de gobierno de la Ciudad (2001-2006) el proceso de
institucionalizacin de la poltica se interrumpi, de hecho el reglamento de la Ley
de Desarrollo Social, que le corresponde realizar al ejecutivo, entonces encabezado
por Andr Lpez Obrador, no se elabor sino con posterioridad a su salida como
Jefe de Gobierno, si bien tuvo innovaciones importantes, como el establecimiento
de una estrategia de transferencias, tanto universalizadas como a grupos especficos, entre las cuales destacan la Pensin para Adultos Mayores, en el caso de las
primeras y la Pensin para Madres Solteras, como ejemplo de las segundas. Los programas diseados en la anterior administracin se mantuvieron.

CAPTULO 5

131 //

El tercer gobierno electo (2006 2012) encabezado por Marcelo Ebrard,


continu y amplio el programa de transferencias universalizadas, incorporando la
beca salario para estudiantes de educacin media superior en instituciones pblicas, denominado Prepa S. Asimismo se extendieron las transferencias al campo
de la poltica laboral, por medio del Seguro de Desempleo, a travs del cual se otorga
un apoyo monetario durante seis meses a los trabajadores formales que quedan en
situacin de cesanta, con lo cual se incorpor a la poltica de transferencias monetarias una estrategia de polticas pasivas de empleo6. Durante este mismo perodo
se retom el proceso de institucionalizacin de la poltica social con la creacin del
Consejo de Evaluacin del Desarrollo del Distrito Federal, organismo integrado por
seis consejeros independientes, nombrados con carcter de inamovibles, quienes
definan las evaluaciones a realizar, as como las recomendaciones que de ellas se
derivaran, teniendo estas recomendaciones el carcter de vinculantes para la administracin pblica.
Si bien hubo avances de importancia en la poltica social en este tercer perodo de gobierno, resulta muy significativo el intento de algunos de los colaboradores ms cercanos al entonces Jefe de Gobierno de sustituir la legislacin de
desarrollo social, basada en derechos sociales universales, por otra basada en la
perspectiva de proteccin social, con la cual las prestaciones de gobierno pasaban
de exigibles por los ciudadanos a meritorias y dirigidas a las personas en situacin
de vulnerabilidad:
Para abatir la desigualdad entre los grupos ms desfavorecidos, el
gasto social debe focalizarse en las unidades territoriales con mayor
ndice de marginacin y atender en particular a los grupos vulnerables, como los adultos mayores, la poblacin indgena, infantes,
jvenes, mujeres, migrantes y personas con discapacidad (Secretara
de Gobierno: Iniciativa de Ley del Sistema de Proteccin Social).

Esta iniciativa fue fcilmente derrotada por la oposicin de organizaciones


de la sociedad civil y de los propios acadmicos que eran los consejeros del rgano
de evaluacin, pero lo que llama la atencin es que reaparecieran sus contenidos
en el perodo siguiente, ya no como iniciativa de ley, sino como estrategia de desarrollo social.
El cuarto gobierno electo (2012 2018) que tiene como Jefe de Gobierno
a Miguel Mancera, al igual que sus tres predecesores, surgi del mismo partido de
izquierda (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD) y si bien ha continuado con
los programas de desarrollo social, aparecen algunos cambios en su concepcin. El
Programa General de Desarrollo del DF 2013-2018 (PGD) introduce como catego(6) Se entiende por polticas pasivas aquellas que tienden a disminuir los efectos de la cesanta en los trabajadores, se distinguen de las activas que apuntan ms hacia la reinsercin
laboral.

// 132

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ra central el desarrollo humano, de conocida gnesis y uso, con lo cual se desplaza


la categora que le da sentido y denominacin a la ley vigente: el desarrollo social.
A este cambio se aade otro de no menor importancia. Si bien el PGD seala que
se fundamenta en derechos su consideracin experimenta un giro fundamental al
ubicarlos desde la perspectiva de combate a la discriminacin. Para esta categora
se asume lo definido por el Programa 2013 del Consejo para Prevenir la Discriminacin del DF: la discriminacin es una prctica que diferencia en el trato a las
personas por una condicin determinada, haciendo menoscabo de sus derechos y
colocndola en una situacin de desventaja, marginacin, exclusin y vulnerabilidad (COPRED, 2013). Queda claro entonces que el problema del desarrollo y la
exclusin, de la afirmacin de derechos como combate de las causas estructurales
de la pobreza y la desigualdad, se sustituye por otra que pretende centrarse en la
cultura del trato de la sociedad a las personas de ciertas condiciones.
No slo en los enunciados de la planeacin aparecen cambios, sino tambin en su ejecucin. De acuerdo a la Ley de Desarrollo Social en la planeacin
participan diversas secretaras, entre ellas, la del Trabajo y Fomento al Empleo,
adems de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (en los dos casos por ser
las encargadas de los derechos correspondientes), ahora ambas fueron separadas
de la planeacin social, la del Trabajo fue incorporada en la planeacin econmica y la de vivienda al programa sectorial denominado Habitabilidad y Servicios,
Espacio Pblico e Infraestructura. Un tercer elemento confirma que se estaran
intentando cambios de fondo, la disminucin de la cobertura del programa de
Adultos Mayores; Este programa desde que inici en 2001 tuvo un progresivo
crecimiento de su cobertura, que incluso pas por la disminucin del rango de
edad de 70 a 68 aos, pero a partir de 2011 y hasta diciembre de 2014 (ltimo
dato disponible) se estanc el nmero de derechohabientes en 480,000, lo cual,
dado el dinamismo de la poblacin de esa edad, habla indudablemente de una
cada continua en la cobertura.
Tabla 4 Cobertura del Programa de Adultos Mayores (2010 2014)
AO

DERECHOHABIENTES (A)

POBLACIN 68 Y + (B)

COBERTURA %

2010

464 998

553,876

83.9

2011

480,000

565,753

84.8

2012

480,000

585, 674

81.9

2013

480,000

599,227

80.1

2014

480,000

618,890

77.6

Fuentes: (a) 2010 a 2013 Flores Castillo (2013); Instituto para la Atencin de los Adultos
Mayores en el Distrito Federal; (b) Conapo, base de datos de proyecciones de Poblacin de
Mxico.

CAPTULO 5

133 //

No ha ocurrido lo mismo con el programa Prepa S debido a que, por las


tendencias demogrficas de la CDMX, la edad de las personas a las que cubre corresponde a un grupo etreo que va en descenso, al contrario de los adultos mayores. El programa de Atencin Mdica y Medicamentos Gratuitos ha experimentado
una transformacin en su ejecucin, ms no en su diseo (MUSSOT, 2013). El
gobierno federal creo estrategia de salud denominada Seguro Popular, consiste en
transferir recursos a los gobiernos de las entidades de la federacin equivalentes a
una proporcin del costo de cada paciente atendido, pero slo en los padecimientos incluidos en el cuadro bsico de atencin mdica que ofrece el Seguro Popular,
por lo que resulta ms rentable para los meso-gobiernos incorporar a su poblacin a este programa, puesto que obtienen transferencias de la federacin que no
las tendran si siguieran una estrategia propia. De esta manera el programa de la
CDMX se ha adecuado al programa federal y con ello ste lo ha transformado en
la prctica de un programa que garantizaba el derecho a la salud atendiendo por
tanto cualquier enfermedad que se padeciera por los derechohabientes7 a otro
que proporciona atencin slo a travs de un paquete bsico de servicios de salud.
El programa refleja una cada del gasto por paciente atendido en 2013 respecto de
2008, a precios constantes, de aproximadamente el 11%8.
Los programas incorporados a la PS de la Ciudad a partir de 2013 parecen
apartarse de la estrategia de diferenciacin con la poltica de la federacin, por lo
contrario, los reproducen en una suerte de competencia por la defensa de los territorios, tal y como ocurri con el programa federal Cruzada Contra el Hambre, que
ante el anuncio que comprendera algunas delegaciones del DF, el gobierno local
respondi con el programa Alimntate. Surgieron tambin programas vinculados a
la estrategia de seguridad pblica, como el de intercambio de armas por dinero y de
becas para jvenes residentes en reas de violencia. Este acercamiento de la PS se
corresponde al acercamiento poltico con la federacin y a la ruptura de los vnculos
con los actores sociales con las que se haban aliado los gobiernos anteriores, un
ejemplo de lo anterior se tiene con lo ocurrido en relaciones a las organizaciones
urbano populares y con la poltica de vivienda, lo que veremos a continuacin.
Las acciones del gobierno de la Ciudad mantienen la ruta de conservacin
de los programas heredados de los gobiernos anteriores pero con ajustes en sentido diverso del inicial, una muestra palpable es la de los cambios en la estrategia
de vivienda, que han generado fuertes confrontaciones con el movimiento urbano
popular. Sabemos que uno de los principales desafos de los gobiernos de las megalpolis es la reglamentacin del uso del suelo, en particular para lo que se refiere
(7) Es necesario hacer un acotamiento, el programa de la CDMX atiende slo a primero y
segundo niveles, por carecer de infraestructura de tercer nivel, el Seguro Popular atiende los
tres niveles pero slo de un cuadro bsico de enfermedades.
(8) Clculo propio con base en Mancera (2014, cuadro 3.1.12) e ndice de precios del INEGI.

// 134

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

a la habitacin. Desde el primer gobierno electo de la Ciudad se legisl para que las
normas de construccin de vivienda favorecieran la destinada a sectores populares. Desde el inicio del actual gobierno se ha pretendido modificar estas normas en
el marco de una estrategia urbana para propiciar la densificacin de la Ciudad, sin
descuidar con ello la produccin de habitacin popular, pero vinculndola ahora a
los desarrollos de centros comerciales y a la produccin de vivienda para sectores
medios y altos, que se expresa tambin en la creacin de las Zonas de Desarrollo
Econmico y Social (ZODES) por medio de las cuales se trata de:
Orientar el desarrollo urbano hacia una ciudad compacta, dinmica,
policntrica y equitativa, que potencie las vocaciones productivas
y que fomente la inversin, para alcanzar un patrn de ocupacin
eficiente que induzca la redistribucin de la poblacin a zonas que
combinen los diversos usos del suelo, mejore la infraestructura
pblica, aproxime el empleo y los hogares a las redes de transporte
pblico y propicie la equidad territorial (PGDDF, 2013, p. 97, resaltado nuestro).

La estrategia anterior ha sido impugnada por las organizaciones territoriales, sealando que es un pretexto para favorecer a los grandes constructores,
cuya produccin podra deteriorar la calidad de los servicios urbanos en los barrios
populares9.
Se trata ciertamente de una disputa por el territorio, como muchas que se
desarrollan en las grandes ciudades de Amrica Latina, pero con un componente
adicional, el movimiento urbano popular ha desarrollado una amplia estrategia de
vinculacin con otros sectores sociales que les llev a suscribir con el anterior gobierno (2006 2012) la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad, misma
que en el perodo actual no ha tenido el comprometido seguimiento por parte de
la administracin pblica del DF. Esto podra conducir a una confrontacin de an
mayores proporciones con otros sectores sociales. Desde el primer gobierno electo, y
a lo largo de los diversos perodos, las relaciones con las empresas de la construccin
han sido bastante cercanas, pero se han mantenido en el marco de equilibrio de las
relaciones del gobierno con las organizaciones sociales urbanas para la gestin de sus
demandas, ste es el equilibrio que parece roto en la actual administracin.
Por lo que hace al derecho al trabajo, las polticas de fomento del empleo
de la CDMX entraron en su fase de rendimiento decreciente, los programas basados en la capacitacin o en la vinculacin entre oferentes y demandantes cada
vez rinden menores resultados, los programas de fomento puestos en prctica por
el Gobierno del DF (GDF) e apoyan en los recursos de la federacin y, por tanto,
dependen de sus criterios y reglas de operacin, en medio de esta restriccin se
(9) Dado lo reciente de este proceso, no parece existir an estudios sistemticos, la informacin presentada fue obtenida de notas de prensa y de entrevistas con dirigentes de organizaciones urbanas.

CAPTULO 5

135 //

hizo la innovacin del seguro de desempleo, en los dems programas de fomento


al empleo los diverso gobierno de la Ciudad han seguido las mismas tendencias
del gobierno federal, pero lo que ocurre con claridad es que tanto a nivel nacional
como local los resultados de estos programas, comprendidos en el Servicio Nacional del Empleo, presentan una tendencia a la baja, la aparente paradoja es que los
rendimientos en el DF son an menores, en ambos casos son decrecientes, pero la
efectividad de los programas en la CDMX es an menor, la explicacin est relacionada con el desplazamiento de la economa local como eje de la industrializacin.
Tabla 5 Resultados del Servicio Nacional de Empleo: Nacional y DF

TOTAL NACIONAL
AO

PERSONAS
ATENDIDAS

DISTRITO FEDERAL

PERSONAS COLOCADAS/
COLOCADAS ATENDIDAS

PERSONAS PERSONAS
ATENDIDAS COLOCADAS

COLOCADAS/
ATENDIDAS

2001 1,382,903

510,627

36.9%

166,029

41,339

24.9%

2002 1,549,201

540,820

34.9%

220,493

46,358

21.0%

2003 1,908,443

531,249

27.8%

434,395

53,253

12.3%

2004 2,037,827

587,094

28.8%

456,409

60,088

13.2%

2005 2,111,177

591,438

28.0%

376,626

42,424

11.3%

2006 2,086,140

549,437

26.3%

355,144

40,023

10.3

2007 2,272,880

657,479

28.9%

359,827

59,103

16.4%

2008 3,244,474

856,278

26.4%

467,837

82,502

17.6%

2009 3,939,401

896,402

22.2%

570,890

84,814

14.8%

2010 3,856,291

852,747

22.1%

568,848

79,470

13.9%

Fuente: Elaboracin propia con datos de Presidencia de la Repblica (2011).

La economa del DF sufri los estragos del cambio de modelo econmico


del pas, sin que la CDMX haya reencontrado una nueva vocacin productiva que
permita una cierta desvinculacin de la dinmica nacional. Las tendencias propias de la economa local, que se comentaron desde el inicio de este apartado, influyen evidentemente sobre la situacin del empleo, para revertirlas se requieren
polticas de mucho mayor trascendencia, que impacten en la creacin de puestos
de trabajo, de manera ms general, se tendran que modificar las tendencias econmicas para que las polticas sociales tuvieran mejores resultados, lo cual nos
conduce a interrogarnos sobre la relacin entre dinmica econmica nacional y
local, qu tanto la segunda se puede desvincular de la primera? Sin lugar a duda
que una total autonomizacin es imposible, pero s habra un margen de ajustes
en el marco de las atribuciones para un gobierno sub-nacional que hasta ahora
no se ha aprovechado del todo, para ir ms all de la sola atraccin de capitales,

// 136

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

se podran intentar el aprovechamiento productivo de la relativamente alta capacidad de la mano de obra, el aprovechamiento de las capacidades productivas de
las organizaciones sociales y la vinculacin en ambos sentidos del desarrollo
social con el desarrollo econmico.
Pero en tanto que lo anterior no ocurre las tendencias que se van dibujando en la PS son las de la prdida de su capacidad innovadora, parece que han
tocado techo econmico, con ello su misma capacidad de reproduccin se ve en
riesgo si no se afrontan las contradicciones estructurales, como la existente entre demografa y finanzas o entre la demanda social y el fomento econmico, urge
explorar algunos otros ajustes, por ejemplo, la captacin fiscal del gobierno de
la Ciudad, siendo la ms slida de las entidades del pas, no ha aprovechado sus
oportunidades de expansin, incluso se dieron pasos en sentido contrario: se elimin el impuesto a la tenencia de vehculos, cuyo monto anual en el ltimo ao
de su aplicacin- fue similar al gasto en el programa de Adultos Mayores; el costo
financiero de la deuda del GDF es de apenas el 2.63% de su gasto total previsto
para 2015 (ALDF, 2014). Sin embargo, existe el temor a incrementar los impuestos (lo que es compartido por muchos gobiernos), pero ste es un costo poltico
que un gobierno de izquierda siempre tiene que considerar, lo contrario lo lleva
no solo a la inercia, sino a la falta de sostenibilidad de sus programas. La ampliacin de la deuda es un recurso financiera pero no polticamente factible, parte de
la falta de soberana de la CDMX, a diferencia de las dems entidades de la federacin, es que el techo de su endeudamiento se define por el Congreso Federal y
no por el local, con lo que cada ao el partido del gobierno de la Ciudad tiene que
realizar un intercambio poltico con las dems organizaciones partidarias a fin de
obtener para el GDF el techo de deuda demandado.
Tampoco podramos pensar que los recursos de la Ciudad pudieran crecer
por las transferencias de la Federacin, estas no repuntarn en el corto plazo ni en
el futuro ahora previsible. Las finanzas pblicas del pas se encuentran estancadas,
como consecuencia del debilitamiento de los precios del petrleo y de la falta de
crecimiento econmico. En el pasado el gobierno de la Ciudad pudo aprovechar
para innovar en sus polticas su relativamente elevado margen de recursos propios
(alrededor de 50%) en comparacin con las dems entidades del pas. El actual
gobierno parece estar pasmado frente a la situacin actual. Pero como ya sabemos
los problemas de las finanzas pblicas suelen ir ms all de ellas, se trata ms bien
de asuntos de carcter poltico. Pareciera que en la CDMX pasamos de un rezago
poltico frente al crecimiento econmico, a un rezago econmico frente a la dinmica poltica. La poltica social pareciera a su vez quedarse atrapada en medio de
ambos lmites, por lo que tendra que aprovechar todos los mrgenes que le diera
una formulacin ms agresiva de sus estrategias de gestin, combinadas con sus
capacidades de innovacin poltica, a ello se refiere el siguiente apartado.

CAPTULO 5

137 //

3.3. LA REGULACIN DE LOS MODOS DE GESTIN PBLICA Y LAS


CONTRADICCIONES ENTRE LOS ACTORES DE LA POLTICA
Antes de abordar este ltimo aspecto es necesario hacer una breve referencia a las relaciones entre el gobierno nacional y el de la Ciudad. Ya se haba dicho
que el primer gobierno electo enfatiz la necesidad de diferenciar las polticas del
DF de las de la federacin, lo cual era una amplia demanda de la ciudadana de
la capital, como lo han demostrado los diversos resultados electorales a partir de
199710. Por supuesto que esta diferenciacin resultaba en una crtica discursiva y
prctica a los gobiernos nacionales, quienes evidentemente no convalidaban las
estrategias de la Ciudad. A esto se aade que los dos primeros Jefes de Gobierno
electos se percibieron desde muy pronto como candidatos a la Presidencia de la
Repblica, con lo cual se convertan en blanco de las crticas de los partidos que
han tenido el mando federal, cuyos gobiernos impusieron restricciones financieras, polticas y jurdicas a las polticas de la CDMX. Las confrontaciones alcanzaron
su nivel ms alto en el perodo de 2000 2006, por lo que para el tercer gobierno
de la Ciudad era necesario mantener la diferenciacin pero atenuar la confrontacin. El cuarto gobierno electo sacrific la diferenciacin en aras de la conciliacin.
El primer gobierno electo de la CDMX impuls la planeacin como forma de
racionalizar la accin pblica, se dise una Ley de Planeacin del Desarrollo, misma que fue aprobada hacia finales del gobierno de Crdenas (que fue de slo tres
aos11), si bien esta ley sigue vigente, nunca ha sido cabalmente puesta en prctica dada la carencia de la reglamentacin correspondiente, contiene una visin
tradicional de la planeacin, vertical y descendente del Jefe de Gobierno a los
Secretarios- en los que el mismo funcionario es quien diagnstica, disea, ejecuta
y evala. De manera simultnea se elabor la Ley de Desarrollo Social, ya mencionada anteriormente, que contiene otra forma de planeacin, integra a las distintas
agencias de gobierno que intervienen en el desarrollo social, con mecanismos de
articulacin horizontal como la Comisin Interinstitucional de Desarrollo Social, distingue la instancia de planeacin de la de evaluacin y establece instrumentos para
la participacin ciudadana en todas las fases de la poltica.
Tanto la ley de Planeacin como la de Desarrollo Social fueron ignoradas
en la administracin 2000 2006, en este perodo se dise una estrategia de desarrollo social excesivamente centrada en el Jefe de Gobierno, en los territorios y
en las transferencias monetarias universalizadas, con la pretensin de relacionar
(10) Los votos para la izquierda han sido abrumadoramente mayoritarios, incluso en las
ltimas elecciones en que el partido gobernante fue duramente castigado, los votos por
partidos de izquierda sumaron ms del 50% del total.
(11) La reforma poltica, que permiti que el gobernante del DF fuera electo por la poblacin, contempl que el primer gobierno tendra una duracin de tan slo tres aos con el
fin que a partir de la segunda eleccin fuera simultnea a la eleccin a la presidencia de la
Repblica, a partir de entonces los gobiernos tendran una duracin de seis aos.

// 138

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

directamente al gobierno con los territorios, sin mediaciones sociales. Cuando el


entonces jefe del ejecutivo fue aparatado de su puesto12 quien lo sustituy impuls la elaboracin de los reglamentos pendientes, entre ellos el de Desarrollo Social, realiz una gestin breve pero con ms apego a la legislacin. En este marco,
el tercer perodo de gobierno inici y continu una forma de gestin que revitaliz los rganos de planeacin y de participacin ciudadana, si bien hizo un aadido, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del DF se estableci la figura
de gabinetes especializados, entre ellos el de desarrollo social. La consecuencia de
ello es que se sobreponen tres formas normativas para la gestin de la PS, la de
la Ley de Planeacin del Desarrollo, la de la Ley de Desarrollo Social y la de la Ley
Orgnica (LUENGAS; ABREU; GARCA, 2013). Como ocurre cuando se dan estas
situaciones, ninguna de ellas se sigui puntualmente, sino se oper una mezcla
pragmtica que por supuesto gener ms confusiones.
Otro aadido del tercer perodo que vino a complejizar an ms la gestin
de la PS fue la introduccin del presupuesto por resultados (PpR). Como adaptacin
a las demandas de la Secretara de Hacienda de la federacin, la que para armonizar la gestin financiera pidi a los gobiernos de los estados introducir el PpR, el
GDF respondi a esta demanda con la aprobacin de la Ley de Gasto Eficiente. Sin
embargo esta ley no fue suficiente para implantar los comportamientos requeridos para el eficaz funcionamiento de esta forma de presupuestacin (LAZOS,
2013), pero s contribuy a la mayor distancia entre los objetivos trazados en la
PS y la asignacin de recursos operada con criterios que no eran compatibles con
su orientacin. Ocurri lo que en muchos lugares con la introduccin de estos
mecanismos estandarizados (FILC; SCARTASCINI, 2012), la Secretara de Finanzas tom de facto la funcin de ser el organismo que fijaba la orientacin de las
estrategias de los dems sectores de la administracin pblica.
En sntesis, el tercer perodo de gobierno en la Ciudad intento el reencuentro de la gestin con la legislacin formulada en el primer perodo de gobierno, aadindole aspectos que pretendan el acercamiento con el rea financiera del gobierno nacional, este doble pretensin gener diversas contradicciones que tuvieron un
punto de quiebre en la segunda mitad de su perodo y marcaron la primera mitad
del siguiente y actual gobierno, ya se ha sealado como a partir de 2011, fue claro
que el fomento de la participacin ciudadana comenz a retraerse y se pretendi
modificar la legislacin sobre desarrollo social (ambas ya analizadas en el punto
2.2), esta nueva tendencia influy en las decisiones tanto del gobierno que terminaba como del que inici en el 2012, se trata de la respuesta que se dio a la crisis financiera internacional de 2008 que golpe fuertemente al gasto del gobierno nacional
(12) Casi al final del segundo perodo del GDF el titular del ejecutivo, Andrs Lpez Obrador,
fue desaforado a instancias del gobierno federal- para impedirle competir por la presidencia
de la Repblica, ante la reaccin social por tan ilegtima estratagema la federacin dio marcha atrs, pero Lpez Obrador ya no regres a ocupar su puesto sino que inici su campaa
por la presidencia nacional que, en polmicas elecciones, perdi por primera ocasin.

CAPTULO 5

139 //

en el 2009 y 2010 y con l al del GDF. Si bien esta crisis fue la causa inmediata, no
fue la nica ni la fundamental, deton y puso de relieve el conjunto de situaciones
que, ms all del problema financiero, limitaban ya a la estrategia innovadora.
Grfica 2 Crecimiento acumulado de los ingresos ordinarios del DF 2000-2012 (millones de pesos constantes 2012)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).

Ante la crisis internacional, y su expresin nacional, la estrategia que se sigui fue la de mantener el presupuesto de los programas de PS del gobierno central
de la Ciudad, reducir el gasto que ejercen las delegaciones polticas y disminuir el
subsidio a algunos servicios como transporte o agua potable. Se mantuvo el nivel
del gasto social no obstante la disminucin del programable.
Grfica 3 Crecimiento acumulado del gasto programable y gasto social del DF 20002011 (millones de pesos constantes 2012)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

La estrategia funcion, pero era claro para la administracin pblica del DF


que tena que realizar cambios en la estrategia seguida. La primera reaccin fue la
de la iniciativa de la fallida ley de Proteccin Social. Pero ms all de lo inmediato,
quedaba pendiente la respuesta de fondo a los desafos a la estrategia seguida por
los gobiernos electos para la gestin de la PS, estos fueron sintetizados por la instancia de Evaluacin (EvalaDF) en cinco dficits:
i.

De implementacin (las normas no se ejecutan).

ii. De articulacin (no obstante los instrumentos jurdicos existentes,


persista la dispersin de los programas).
iii. De relaciones intergubernamentales (lo planificado por el gobierno
central no se articula con las acciones de los gobiernos locales).
iv. De sostenibilidad (en el corto y mediano plazos se acrecentaran las
dificultades financieras para la continuidad de los programas).
v. De calidad y suficiencia (ante las dificultades anteriores se disminuira
calidad y cobertura de los servicios) (CANTO; MARTNEZ, 2013).
Los problemas de gestin expresaban tambin las contradicciones polticas
de la PS. La respuesta que intent el cuarto perodo de gobierno, tambin presentada en el apartado 2.2, fue retomar la lgica conservadora subyacente en la Ley
de Planeacin del Desarrollo del DF en el diseo de su Programa General de Desarrollo, pero sin la intervencin de la sociedad civil, lo que gener la impugnacin
por parte de diversas organizaciones, tanto por la falta de participacin como por
las inconsistencias lgicas, por ejemplo elaborar primero los planes por secretara
y despus pretender establecer los ejes transversales. No obstante la demanda de
diversos organismos civiles y sociales, el procesamiento de la planeacin se mantuvo encerrado en los mbitos del gobierno, se constituy la Asamblea Ciudadana
del Distrito Federal, integrada por ms de ochenta organizaciones civiles, sindicales
y hasta campesinas, la que convoc al Jefe de Gobierno al dilogo en una sesin
pblica, asisti un funcionario de menor rango que comprometi una audiencia
con Miguel Mancera, misma que nunca se realiz13.
La participacin ciudadana en las polticas pblicas, para la cual las diversas leyes previeron instrumentos especficos, haba empezado a disminuir parcialmente desde fines del tercer gobierno, pero con el nuevo gobierno se convirti en
estrategia, el Consejo de Desarrollo Social ya no se renov, a la Carta de La Ciudad
de Mxico por el Derecho a la Ciudad no se le dio el seguimiento comprometido, se
obstaculiz su funcionamiento del Programa de Derechos Humanos (en cuyo Co(13) Dado lo reciente de estos hechos la informacin se recab de diversas notas de prensa y
de entrevistas con dirigentes de organizaciones de la sociedad civil.

CAPTULO 5

141 //

mit de Evaluacin y Seguimiento participan organizaciones de la Sociedad Civil),


se retras por varios meses la renovacin del Consejo del Instituto de las Mujeres,
el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social sufri un permanente hostigamiento por parte de la Secretara correspondiente que condujo a que en 2014 renunciaran pblicamente cuatro de sus seis consejeros ciudadanos. Quedaba claro que
el nuevo gobierno segua un tipo de gestin que pretenda que la administracin
pblica monopolizara agenda, decisiones y evaluacin. El desencuentro entre Accin y Polticas Pblicas era prcticamente total, condujo incluso a la paralizacin de
algunas decisiones centrales para la estrategia gubernamental, como los cambios
en la legislacin del uso del suelo, pero antes que las contradicciones sociedad
gobierno se manifestaran en los rendimientos de los programas sociales, la crisis
apareci por el lado de la poltica.
Tan pronto concluyeron las elecciones nacionales del 2012 el partido de izquierda (PRD) entr en un proceso de descomposicin, la corriente predominante
en sus rganos de direccin decidi seguir un proceso de acercamiento con el gobierno federal y apropiarse de todas las posiciones de representacin poltica, ante
esta situacin diversos miembros connotados salieron de ese partido, por un lado
renunci su fundador Cuauhtmoc Crdenas y, por otro, su anterior candidato a
la presidencia Andrs Lpez Obrador quien decidi formar otro partido (El Movimiento de Regeneracin Nacional). El PRD se enfrent entonces a la paradoja de
que sus tres primeros presidentes y todos los anteriores Jefes de Gobierno del DF
(tanto los electos como los sustitutos), su bastin electoral, quedaron fuera de ese
partido, si bien por motivos distintos. Ante un panorama as las perspectivas no
podan ser ms desoladoras para el actual gobierno de la Ciudad.
En las elecciones intermedias de junio de 2015 (de diputados federales y
de la CDMX), la votacin por partidos de izquierda fue mayoritaria, pero estos se
encontraban no slo divididos sino tambin confrontados, el PRD perdi su mayora en la Asamblea Legislativa, quedando ligeramente atrs del partido de Lpez
Obrador (24 y 25 puntos porcentuales respectivamente). Pero no es solamente
la divisin nacional de la izquierda lo que explica esta catstrofe electoral para el
gobierno de la Ciudad. La propia gestin de Mancera, con todas las rupturas sealadas en el apartado anterior tuvo un papel importante en la cada de la votacin
del partido en el gobierno del DF. Los gobiernos locales (Delegados) tuvieron un
elevado crecimiento en su desaprobacin, pero el incremento de la mala opinin
sobre el Jefe de Gobierno fue an mayor (16 y 23 puntos respectivamente). Por
detrs de ello parece asomarse la costumbre del poder de los funcionarios, despus
de ms de quince aos de continuidad poltica el monopolio Schumpeteriano de
las decisiones pblicas se vuelve costumbre ms que tentacin.

// 142

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Tabla 6 Aprobacin del Jefe de Gobierno y de Delegados de la CDMX, %


APRUEBA COMO GOBIERNA
Jefe de Gobierno

2013

2014

APRUEBA

DESAPRUEBA

39

31

APRUEBA

Diferencia 2014/2013
Delegados

26

42

Diferencia 2014/2013

DESAPRUEBA

26

54

-13

+23

20

58

-6

+16

Fuente: Elaboracin propia con datos de (EL UNIVERSAL, 2014).

Ante los resultados de las elecciones de 2015 el gobierno de la Ciudad acus


recibo, dejaron sus puestos tanto el responsable de la poltica de la Ciudad como
la responsable de la poltica social, es muy pronto para saber si el cambio ser
tambin de las polticas pblicas, dado que del lado de la ciudadana no se trat
de una simple divisin de partidos sino de un hartazgo de las diversas formas de
organizacin social que hasta hace cuatro aos eran aliadas del gobierno del DF.
Ante ello el dilema del gobierno es sencillo de plantear, reformular sus polticas,
particularmente la social, planteando con claridad su diferencia con las que sigue
la federacin, o bien renunciar a que la izquierda encabece el gobierno ms all de
2018, para fundamentar esta perspectiva veamos antes las conclusiones.

4. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Una de las preguntas de este trabajo fue sobre las posibilidades de un meso-gobierno para atenuar las tendencias de la PS del gobierno nacional. Esto ltimo s lo lograron los gobiernos de la Ciudad, pero con un conjunto de contradicciones que estn a la espera de solucin pero que tambin generan dudas sobre su
futuro. Entre las innovaciones realizadas tenemos:
i.

La estructuracin de una legislacin local sobre desarrollo social (que


fue previa a la de la federacin), con enfoque de polticas integrales,
basado en derechos universales y con participacin de la sociedad.

ii. Se gener un efecto demostracin sobre la PS de la federacin, centrada en las TMC, a partir de programas universalizados, tambin se
desarrollaron instrumentos para la concertacin social y para la participacin ciudadana, realizando acciones cooperativas con algunos
sectores sociales, se dio lugar si bien de manera embrionaria y no sos-

CAPTULO 5

143 //

tenida- a una administracin pblica deliberativa.


iii. Se propici el desarrollo de experimentos para la innovacin en los programas sociales, como los dirigidos a la juventud, que articularon los
aspectos culturales con los estructurales, o bien que asumieron como
programas pblicos los formulados y experimentados por organizaciones de la sociedad civil, como en vivienda.
iv. Se logr una tendencia, en los tres primeros gobiernos y de manera limitada en el cuarto, de acumulacin en los programas de desarrollo social, rompiendo la inercia por la cual los programas tenan un perodo
de vida sexenal, y permitiendo por tanto que maduraran y se pudieran
evaluar los resultados alcanzados.
Entre las restricciones que tuvieron estos diseos de PS tenemos:
v. La sostenibilidad de los programas universalizados en el mediano y
largo plazos, que reclaman adecuaciones fiscales y cuyos rendimientos
estn acotados por la dinmica econmica nacional, la modificacin de
esta ltima rebasa a los gobiernos sub nacionales, pero no niega las
posibilidades de innovar en sus mrgenes.
vi. Las contra-estrategias de los gobiernos de la federacin que, por la falta
de desarrollo democrtico que conduzca a la aceptacin de los gobiernos diferenciados, se vuelven recurrentes y se convierten en referente
de clculo para los sucesivos gobiernos de la Ciudad que los fuerza a
pensar alternativas que se apartan de la estrategia innovadora.
vii. La rutinizacin de los programas sociales, que por su repeticin y ante
la carencia de expansin cualitativa de la estrategia de desarrollo social
que los sustenta, pierden su impulso innovador y tienden a burocratizarse, rompiendo as su vnculo con la ciudadana.
viii. La prdida de la capacidad de presin de las organizaciones de la sociedad civil que -por otras vas, como la ocupacin de cargos o recursos
pblicos- terminan por compartir acrticamente el enfoque gubernamental o por resignarse ante la inercia en la vida pblica.
La observacin de los alcances y de las restricciones sugiere tambin que
un gobierno metropolitano requiere de condiciones para asumir la tarea de agente
innovador del desarrollo, entre ellas se encuentran:
a. Capacidad de generacin de recursos propios a fin de darle sostenibilidad a sus estrategias en el mediano y largo plazos. La optimizacin del

// 144

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

gasto contribuye, pero el desarrollo de una poltica fiscal propia sin


salirse por supuesto de los marcos nacionales parece imprescindible.
b. Pero no slo hay que dotar de sostenibilidad a los recursos, sino tambin a los pactos sociales para que contribuyan a la factibilidad poltica
de las estrategias de desarrollo. No basta con innovar junto con la sociedad, se requiere evaluar y reformular con su participacin, activa y
creciente, lo que fuerza al rediseo de la organizacin gubernamental y
a la renovacin de la cultura del funcionario pblico para la interaccin
con lo social.
c. Un asunto medular, referido en este trabajo pero no analizado con la
extensin necesaria, es el de las relaciones intergubernamentales. Tanto con el gobierno nacional como con el local. Del primero, sobre todo
cuando hablamos de gobiernos partidariamente diferenciados, es necesario tener la capacidad de distinguir entre las estrategias para que al
ciudadano le quede clara el distinto proyecto y estrategia de desarrollo
y la confrontacin permanente, el conflicto es ineludible pero el reto
es dirimirlo democrtica e institucionalmente. Con los gobiernos locales, que tambin pueden ser partidariamente diferenciados, el reto es
como ejercer un liderazgo desde el meso-gobierno.
d. La continuidad de la innovacin de la vida pblica reclama no slo un
gobierno eficiente y promotor, sino tambin una sociedad civil fuerte y
con capacidades de intervenir eficazmente en la gestin del desarrollo.
Tener como horizonte slo el reconocimiento o, peor an, pensar la
vida cvica como forma alternativa de acceso a las posiciones de gobierno conduce ms pronto al fracaso de la democracia.
Las experiencias de la CDMX en la gestin de lo social pueden ser un ejemplo de que gobiernos de alternancia no pueden dejar de innovar si es que quieren
una permanencia estable y productiva en el poder, y que las sociedades civiles no
pueden delegar en los funcionarios la tarea de impulsar la ampliacin de la vida
pblica. El que sta ltima se vea enriquecida depende por supuesto del fortalecimiento de los afanes democratizadores, pero tambin del rediseo continuo de
formas de gestin que aprovechen el potencial productivo de la interaccin gobierno sociedad. La llamada ltima de atencin en la Ciudad de Mxico puede ser
ocasin para recordarlo y para actualizar el pacto para la innovacin que construya
formas democrticas de gestin del desarrollo.

Ciudad de Mxico, verano de 2015

CAPTULO 5

145 //

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CAPTULO 5

149 //

ANLISE COMPARATIVA DA
ESTRUTURA SOCIOESPACIAL
DAS METRPOLES
BRASILEIRAS: UM RECORTE
METODOLGICO
JUPIRA GOMES DE MENDONA
Professora Associada da UFMG, Pesquisadora do CNPq e
do Observatrio das Metrpoles.
E-mail: jupira@gmail.com

Tendo em vista os propsitos do livro em que se insere, este texto traz uma
apresentao da metodologia utilizada pelo Observatrio das Metrpoles1 para
identificar, analisar e comparar a estrutura socioespacial das regies metropolitanas brasileiras e suas transformaes no tempo. Em particular, trata-se de apresentar a construo de uma tipologia socioespacial que permite observar as mudanas
e permanncias na organizao e expanso do territrio metropolitano, constituindo uma base sobre a qual possvel associar dados e buscar hipteses explicativas para a evoluo apresentada, inclusive aquelas relativas s polticas pblicas2.
Alguns pressupostos so bsicos no recorte metodolgico estabelecido pela
equipe do Observatrio. Em primeiro lugar, reafirmamos com Bourdieu (1997) que
o espao urbano o espao social fsicamente realizado ou objetivado, um espao diferenciado pela posio relativa dos agentes sociais e pela sua capacidade diferenciada de apropriao dos recursos nele constitudos. Assim, no h espao, em uma
sociedade hierarquizada, que no seja hierarquizado (BOURDIEU, 1997, p. 160).
Em segundo lugar, a centralidade do trabalho na estruturao e no funcionamento
da sociedade brasileira a noo que orientou a construo da hierarquia social que
serviu de base para o desenvovimento da anlise. Dessa maneira, buscou-se um mtodo que permitisse a anlise combinada do espao social e de sua territorialidade,
de maneira a identificar espaos com forte homogeneidade interna e heterogeneidade entre si, do ponto de vista da representao dos diferentes grupos sociais.
O texto explicita a metodologia e apresenta uma anlise comparada de algumas metrpoles brasileiras, com nfase na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, ilustrativa do trabalho que vem sendo desenvolvido no Observatrio e que
pode servir de referncia para outras abordagens analticas.

1. A PROBLEMTICA TERICA E
O MODELO METODOLGICO
A anlise do espao social como espao de posies relativas, em que os
princpios da diviso e da segregao so naturalizados no senso comum, o ponto
de partida para a compreenso da organizao socioespacial. Em outras palavras,
as estruturas sociais convertidas em estruturas espaciais produzem uma hierar(1) Grupo brasileiro de pesquisa que funciona como um instituto virtual, reunindo hoje mais
de 100 pesquisadores e mais de 50 instituies dos campos universitrio (programas de
ps-graduao), governamental (fundaes estaduais e prefeituras) e no governamental,
sob coordenao geral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR),
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
(2) Para detalhes sobre a produo cientfica do Observatrio das Metrpoles, ver o stio
<www.observatoriodasmetropoles.net>. Acesso em: 31 ago. 2015.

CAPTULO 6

151 //

quizao prtica das diversas regies do espao construido. Essa hierarquizao ,


entretanto, naturalizada, como disse Bourdieu (1997), isto , as oposies sociais
objetivadas no espao fsico tendem a se reproduzir nos espritos e na linguagem.
Desenvolve-se, assim, uma cidade segregada, em que a hierarquia social e a apropriao desigual dos recursos urbanos so reproduzidas em uma diferenciao social naturalizada nas estruturas mentais.
Grafmeyer (1994) prope trs abordagens da noo de segregao, em geral
restritas dimenso residencial, mas, segundo ele, conceitualmente distintas, que
vo se colocar como aspectos complementares no estudo da estruturao urbana
e metropolitana.
Em primeiro lugar, diz o autor, a noo de segregao faz referncia a diferenas de localizao de grupos definidos em funo de critrios como posio
social, origem, religio, etc. Comparando-se dois grupos, complementa, pode-se
medir a amplitude de sua dissimilaridade, isto , medir e comparar o grau de
contraste ou similitude entre eles. Ao mesmo tempo, comparando-se o esquema
de distribuio de um grupo particular em relao ao resto da populao, pode-se
medir o grau de concentrao, ou de segregao desse grupo. Trata-se aqui de uma
abordagem que, independentemente das possibilidades de medio quantitativa
do grau de similitude entre grupos sociais e do grau de segregao de cada um deles, coloca uma questo de fundo: a posio relacional dos agentes no espao social
e sua traduo no espao fsico, construdo. A segregao , pois, uma categoria
que expressa a hierarquia social no territrio.
Uma segunda forma de abordar a segregao coloca nfase nas chances desiguais de acesso aos bens materiais e simblicos ofertados pela cidade, e menos sobre o
fato das distncias sociais entre grupos. Segundo Grafmeyer (1994), na interpretao weberiana as categorias e os grupos sociais so situados sobre um continuum
orientado segundo o nvel dos recursos, o lugar ocupado na escala de prestgio e de
honra social ou, ainda, segundo os graus de participao na vida pblica. A anlise
marxista ressalta o jogo das relaes sociais como princpio das desigualdades de
condies e de posies3.
Em um caso como em outro, a localizao residencial considerada como a traduo material de lgicas coletivas que, para alm da
questo de proximidades e distncias entre grupos, coloca aquela
dos respectivos lugares na estrutura social ou nas relaes de fora
que atravessam e modelam o mundo social (GRAFMEYER, 1994, p.
89, traduo nossa).
(3) Harvey (1989, p. 117) identifica trs tipos de foras determinantes da diferenciao
social: a) uma fora primria, decorrente das relaes entre capital e trabalho; b) uma variedade de foras secundrias, decorrentes do carter contraditrio e evolucionrio do capitalismo diviso do trabalho e especializao de funes, padres de consumo e estilos de
vida, relaes de autoridade e barreiras s chances de mobilidade social; e c) foras residuais
refletindo as relaes sociais estabelecidas em modos de produo anteriores.

// 152

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Neste caso, a igualdade, mais que a assimilao, que a base e o contraponto para a medio da segregao. Aqui, so levantadas novas questes, tambm
relevantes para a anlise. Se a segregao expressa a hierarquia social no territrio,
ela tambm continente e contedo das lutas pela apropriao dos bens e recursos distribudos no espao fsico, enfim, pela apropriao do espao construdo4.
continente, na medida em que resultado dessas lutas, sejam elas no plano individual ou coletivo. E tambm contedo, uma vez que parte integrante dessas lutas:
como disse Bourdieu (1997, p. 164), a capacidade de dominar o espao depende do
capital que se possui; ao mesmo tempo, a proximidade no espao fsico permite
que a proximidade no espao social produza todos os seus efeitos, facilitando ou
favorecendo a acumulao de capital social.
No h, entretanto, homologia absoluta entre posio social e chances desiguais de apropriao dos recursos urbanos. H mecanismos importantes em jogo,
destacando-se o papel do Estado e o movimento do mercado imobilirio. A ao
estatal, seja executando obras e definindo a distribuio de parte significativa dos
recursos urbanos, seja regulando a relao entre os diversos agentes na ocupao e uso do solo, ou ainda regulando as relaes sociais no sistema produtivo,
interfere diretamente nas relaes de fora subjacentes s lutas pela apropriao
do espao construdo. Tambm o mercado imobilirio mecanismo relevante na
relao entre hierarquia social e segregao residencial, seja atravs da criao de
novos espaos construdos (antecipando renda), seja atravs da criao de espaos
diferenciados, smbolos de poder e prestgio, ou ainda da alterao do uso do solo.
Na terceira abordagem proposta por Grafmeyer (1994), o tema da segregao aparece ligado s figuras de enclave, dos bolses e do gueto, no se reduzindo,
entretanto, aos bolses de pobreza, podendo ser mobilizado para qualificar mais
amplamente toda forma de concentrao espacial associada estreitamente s populaes desfavorecidas ao territrio circunscrito em todo caso, a conotao negativa manifesta, diz o autor. Ele lembra, no entanto que, para Park e para Wirth,
o enclave tnico no tido intrinsecamente como ruim, pelo equilbrio que ele permite entre a tradio e a adaptao, entre a tolerncia e o conflito preservando
os modelos culturais, as instituies e as formas de sociabilidade tpicas da comunidade original, o enclave tnico limita os efeitos desorganizadores do choque de
culturas, ao preo de uma segregao espacial que regula o jogo das proximidades
e das distncias com o grupo dominante. Trata-se, a, da integrao progressiva do
imigrante na sociedade. Nas cidades do capitalismo perifrico, essa abordagem se
aplica fundamentalmente ao estudo dos processos migratrios, intensos nos anos
1970, em que as relaes de parentesco e amizade so importantes no processo
de integrao ao novo meio urbano e ao mercado de trabalho. O sentimento de
(4) A segregao no to somente uma diferenciao de lugares, mas uma capacidade
de deslocamento e de acesso em relao aos pontos estratgicos da trama urbana (CASTELLLS, 1978, p. 216-217, traduo nossa).

CAPTULO 6

153 //

identidade e de pertena a uma comunidade , para o migrante, fator de segurana


e constitui parte de sua estratgia de sobrevivncia.
A abordagem pode se aplicar tambm, e aqui o sentido que interessa ao
trabalho, a processos mais contemporneos de criao de enclaves de alta renda,
como gerao de espaos diferenciados. Configura-se uma autossegregao, como
forma de manter distncia ou de excluir toda espcie de intruso indesejvel,
constituindo o que Bourdieu (1997) denominou ganho de ocupao.
As trs abordagens propostas por Grafmeyer (1994) correspondem, em sntese, a trs dimenses da estruturao das cidades contemporneas: a segregao
enquanto expresso da hierarquia social, enquanto expresso das lutas pela ocupao de posies na hierarquia socioespacial e enquanto expresso de reconhecimento simblico coletivo, de identidade e de posio relativa, que exclui o outro.
Observar a concretude desses fenmenos no territrio das metrpoles
brasileiras foi tarefa sobre a qual o Observatrio das Metrpoles se debruou nos
ltimos quinze anos. O trabalho iniciou-se com a construo de metodologia que
permitisse verificar a composio social no territrio metropolitano, de modo a
viabilizar a comparao no tempo (e a evoluo da dinmica urbana e metropolitana), bem como a comparao entre as distintas metrpoles brasileiras5.
As anlises contemplaram uma viso ao mesmo tempo abrangente e desagregada das regies metropolitanas abrangente, na medida em que os objetivos
requerem a identificao de processos que esto compreendidos em todo o espao
metropolitano, e desagregada tendo em vista a compreenso de processos especficos que podem contribuir para a explicao dos fenmenos mais gerais.
O ponto de partida foi a construo de uma hierarquia social que servisse
de base para o desenvovimento da anlise, suportada na categoria trabalho. A compreenso acerca dessa categoria ampliada para alm da oposio entre propriedade do capital e propriedade da fora de trabalho, entendendo-se que h distintas
posies sociais, relacionadas ao grau de concentrao do capital, posies de autonomia ou subordinao, de comando ou execuo, etc. Em outras palavras, no
interior da oposio clssica de classes sociais h outras oposies relevantes, que
contam no posicionamento do indivduo na estrutura social como um todo. Assim,
por exemplo, a oposio trabalho manual x trabalho no manual define no apenas a posio na estrutura produtiva, mas na prpria hierarquia social, em que as
tarefas braais situam-se em estratos reconhecidos socialmente como inferiores.
Entre os trabalhadores no manuais h aqueles em posio de controle e outros em
posies de execuo de tarefas. Em cada uma das posies h um reconhecimento
social, que localiza o indivduo em uma hierarquia os agentes sociais, como diz
Bourdieu (1997), esto situados num lugar do espao social que se pode caracterizar por sua posio relativa e pela distncia que o separa deles.
(5) Optou-se por trabalhar com o territrio das regies metropolitanas institudas legalmente.

// 154

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Do ponto de vista emprico, a ocupao foi utilizada como varivel principal


para a anlise do espao social o IBGE define como ocupao o emprego, cargo,
funo, profisso, etc. exercido durante a maior parte dos 12 meses anteriores
data de referncia do Censo Demogrfico, no caso dos Censos anteriores a 2010,
ou em uma determinada semana de referncia, no caso do ltimo recenseamento.
A partir de dados do Censo Demogrfico foi possvel, ento, construir uma representao da estrutura social, combinando a varivel ocupao com outras variveis,
como posio na ocupao, setor de atividade, escolaridade e renda6.
Trata-se, por um lado, de localizar os indivduos nas posies ocupacionais
que formam a diviso social do trabalho vigente na economia metropolitana brasileira e, por outro, de identificar os agrupamentos que representam posies sociais
ou classes de posies sociais com certa homogeneidade social, formando distintos milieux sociaux, socialmente re-conhecidos7. Dessa maneira, as ocupaes
foram agrupadas em vinte e quatro categorias scio-ocupacionais representativas
do espao social metropolitano8.
O segundo passo foi encontrar a representao territorial dessa estrutura
social, para o que foi construda uma tipologia socioespacial para cada regio metropolitana, utilizada como instrumento para descrever a estrutura metropolitana e
sua evoluo. A tipologia socioespacial expressa as relaes entre as estruturas do
espao social e as estruturas do espao fsico, atravs da representao da densidade9
(6) A classificao resultante produto de um trabalho coletivo no mbito do Observatrio
das Metrpoles, que utilizou como referncia inicial o sistema de classificao das profisses na Frana, criado no incio dos anos cinquenta e aperfeioado desde ento pelo Institut
National dconomie et Statistique (INSEE) ver Ribeiro e Lago (2000).
(7) O mtodo consiste em encontrar categorias sociais resultantes da combinao de atributos socias desigualmente distribudos (DESROSIRES; GOY; THVENOT, 1983).
(8) A construo das categorias foi adaptada, ao longo das dcadas, para adequao a alteraes nas definies do Censo. Atualmente so os seguintes os grupos: Dirigentes (Grandes
Empregadores, Dirigentes do Setor Pblico, Dirigentes do Setor Privado); Profissionais
de Nvel Superior (Profissionais Autnomos de Nvel Superior, Profissionais Empregados
de Nvel Superior, Profissionais Estatutrios de Nvel Superior, Professores de Nvel Superior); Pequenos Empregadores; Ocupaes Mdias (Ocupaes Artsticas e Similares,
Ocupaes de Escritrio, Ocupaes de Superviso, Ocupaes Tcnicas, Ocupaes Mdias
da Sade e Educao, Ocupaes de Segurana Pblica, Justia e Correios); Trabalhadores
do Tercirio (Trabalhadores do Comrcio, Prestadores de Servios Especializados); Trabalhadores da Indstria (Trabalhadores da Indstria Moderna, Trabalhadores da Indstria
Tradicional, Operrios dos Servios Auxiliares, Operrios da Construo Civil); Trabalhadores do Tercirio no especializado (Prestadores de Servios No Especializados, Trabalhadores Domsticos, Ambulantes e biscateiros); Trabalhadores na Agricultura.
(9) A densidade a relao entre a participao de determinada categoria scio-ocupacional no
conjunto da populao ocupada em determinado tipo socioespacial e a sua participao mdia
no conjunto da populao ocupada da regio metropolitana uma densidade equivalente a
1,0 significa participao da categoria em determinado tipo socioespacial igual participao
desta categoria no conjunto da regio metropolitana. Densidades maiores do que 1,0 significam concentrao das respectivas categorias scio-ocupacionais. Densidades menores do que
1,0 significam, ao contrrio, sub-representao das respectivas categorias scio-ocupacionais.

CAPTULO 6

155 //

das diversas categorias e de sua combinao no espao metropolitano.


O recurso utilizado foi o emprego das tcnicas de anlise fatorial por correspondncia binria e de classificao hierrquica ascendente, atravs das quais
possvel identificar os ndices de varincia das categorias scio-ocupacionais,
ou seja, a regularidade da representao das categorias no espao de determinada
regio metropolitana10. Esse procedimento permite a construo de um mapa, no
qual as proximidades e distncias entre as categorias scio-ocupacionais no espao
metropolitano revelam estruturas de propriedades similares ou diferentes. Em outras palavras, o mtodo permite encontrar unidades espaciais homogneas entre
si, em relao composio das diversas categorias scio-ocupacionais residentes
no seu territrio, e heterogneas em relao s demais, pelos mesmos critrios.
A anlise da organizao socioespacial feita, ento, a partir de fotografias, representadas pelas tipologias socioespaciais presentes em cada dcada, cuja
comparao possibilita analisar sua evoluo e associao a outras dinmicas (tais
como mobilidade residencial, dinmica imobiliria, etc.), que permitem explicar
as mudanas e permanncias. Igualmente, a utilizao dos dados dos Censos Demogrficos, coletados em todo o pas, permite comparao entre as dinmicas de
mudana socioespacial das diversas regies metropolitanas.

2. O CASO DA REGIO METROPOLITANA


DE BELO HORIZONTE
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte, hoje constituda por 34 municpios, totalizando cerca de cinco milhes de habitantes, tem uma histria marcada
pela forte interveno do Estado na sua configurao econmica e territorial.
Do ponto de vista scio-ocupacional, a economia metropolitana, ainda hoje
suportada pela atividade mnero-metal-mecnica, mantm um padro gerador de
uma estrutura ainda marcada pela populao operria e por segmentos pouco especializados. Embora a participao do conjunto dos trabalhadores manuais no total
da populao ocupada venha diminuindo (de 64% em 1980 para 59% em 2010), ela
ainda significa quase dois teros do total11. Ressalta-se que a hierarquia social nesta
(10) A origem da construo desse mtodo remonta metodologia desenvolvida por Chenu
e Tabard (1993) no incio dos anos 1990 para o territrio francs e, posteriormente, trabalhada por Preteceille em Paris e Luiz Csar Ribeiro para o Rio de Janeiro ver, entre outros
textos destes autores, Preteceille e Ribeiro (1999).
(11) Teixeira (1986, p. 135) prope uma distino entre aqueles classicamente componentes
do secundrio e um semioperariado do servio, que ele considera em situao contraditria de
classe, um quase pertencimento s classes mdias e quase pertencimento ao subproletariado.

// 156

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

regio metropolitana, comparativamente a outras regies metropolitanas e mdia


nacional, tem sido suportada por uma estrutura mais formal do mercado de trabalho.
Nas duas ltimas dcadas, chama a ateno o expressivo aumento da participao dos profissionais de nvel superior no total da populao ocupada, de forma bastante distribuda no territrio. De modo geral, mantm-se uma estrutura
social complexa, que mostra, ao mesmo tempo, a importncia relativa da indstria
na estrutura produtiva da regio, ainda que decrescente, um tercirio relevante e
um conjunto de segmentos que compem as classes mdias com participao tambm significativa (e crescente) na estrutura social.
Do ponto de vista da composio social no territrio metropolitano, em
2010 foram encontrados oito tipos de espaos, com composio social semelhante
internamente e diferenciada das demais12. Esses tipos podem ser sintetizados da
seguinte maneira (ver tambm a Figura 1):
a. Grupo Superior (Tipos Superior e Superior-Mdio) distingue-se
pela concentrao de categorias scio-ocupacionais dirigentes e de
profissionais de nvel superior, constituindo, claramente, um espao
das categorias dirigentes: 65% das categorias que compem o grupo
dirigente esto a concentradas (no caso dos profissionais de nvel superior, esse percentual de 54%). Por outro lado, os setores operrios
e populares esto praticamente ausentes desses espaos, no chegando
a 10% do total do conjunto desses setores na regio metropolitana.
Neste grupo estavam 20% da populao ocupada da RMBH em 2010.
a. Grupo Mdio (Tipos Mdio e Mdio-Superior-Operrio) agrupando
cerca de 15% da populao ocupada da RMBH, caracteriza-se principalmente por uma representao dos pequenos empregadores e dos
trabalhadores em ocupaes mdias acima da mdia metropolitana ou
prximos dela e, em geral, pela sub-representao das categorias operrias e populares (abaixo da mdia metropolitana), exceo dos trabalhadores do tercirio especializado. O tipo Mdio-Superior-Operrio
caracterizado por concentrao significativa de grandes empregadores
(20% acima da mdia metropolitana desta categoria), bem como de
profissionais de nvel superior, alm da concentrao de trabalhadores
de ocupaes mdias e tambm de trabalhadores industriais. So classificadas neste tipo as reas centrais do eixo industrial (Eldorado, em
Contagem, e o centro de Betim).
a. Grupo Operrio (Tipos Operrio e Operrio-Popular-Agrcola) 40%
da populao ocupada da RMBH est neste grupo, que tem como carac(12) Para uma anlise mais detalhada sobre a estrutura socioespacial da RMBH e suas mudanas, ver Mendona e Marinho (2015).

CAPTULO 6

157 //

terstica principal uma forte representao operria, em contraposio


a uma fraca representao dos segmentos superiores (a representao
dos setores mdios igual mdia metropolitana no tipo operrio e
menor que a mdia no tipo operrio-popular e agrcola).
a. Tipo popular caracteriza-se pela forte representao dos operrios da construo civil, trabalhadores de servio no especializado,
domsticos, ambulantes e biscateiros. A maior densidade desses trabalhadores encontra-se nos espaos deste tipo.
a. Tipo agrcola-operrio-popular agregando apenas 0,4% da populao ocupada da RMBH, este o tipo que caracteriza os pequenos
municpios distantes, onde se encontram 10% dos trabalhadores agrcolas da regio metropolitana (internamente ao tipo, 39% da P.O. so
constitudos desses trabalhadores). Os operrios da indstria tradicional, dos servios auxiliares e da construo civil, alm dos trabalhadores domsticos, tm representao prxima da mdia metropolitana;
as demais categorias esto sub-representadas.
Figura 1 Estrutura socioespacial da RMBH 2010

Fonte: Mendona e Marinho (2015, p. 167).

// 158

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

A estruturao socioespacial da Regio Metropolitana de Belo Horizonte


continua marcada pela historicamente forte presena do Estado, com investimentos
(principalmente em infraestrutura logstica) orientados para o crescimento econmico. Assim, o chamado eixo industrial (Contagem, Betim e as reas vizinhas que tm
recebido a expanso industrial), situado no vetor oeste de expanso metropolitana, gerado a partir de decises do governo estadual nos anos 1940, ainda concentra
a produo industrial da regio, congregando, juntamente com o municpio-polo,
a quase totalidade do PIB metropolitano. Anuncia-se, no entanto, um novo eixo
econmico, a partir dos grandes investimentos, inicialmente estatais, mas agora
tambm privados, no vetor norte de expanso metropolitana. Tratam-se, agora, de
investimentos orientados para a nova economia, guiada por tecnologia avanada,
com objetivos de colocar a RMBH de forma mais competitiva no cenrio econmico
nacional. Como resultado, grandes empreendimentos imobilirios comeam a ser
implantados na regio, configurando uma nova estrutura socioespacial no futuro
prximo, com implantao de enclaves residenciais de alta e mdia renda.
Uma permanncia se destaca: a constante diferenciao socioespacial, em
que pese uma sociedade mais complexa e mais mesclada. Os grupos superiores na
hierarquia social continuam concentrados nos espaos centrais do municpio-polo
e sua extenso ao sul, pelo municpio de Nova Lima. Ao oeste, nos espaos industriais, mantm-se tambm a constante transformao na direo de uma composio social superior nas suas reas mais centrais centro do Barreiro, em Belo
Horizonte, regio do Eldorado e sua expanso at o centro de Contagem e o centro
de Betim. A novidade, em 2010, nesses espaos, a significativa presena de categorias dirigentes e de profissionais empregados de nvel superior, bem como a
relativa diminuio de grupos populares.
A permanente urbanizao dos espaos perifricos vai sendo configurada
com uma composio social predominantemente popular. Anuncia-se, entretanto,
ao norte, a fragmentao socioespacial do territrio, com a formao de enclaves
residenciais de alta renda e reas industriais de alta tecnologia, caracterizadas por
mo de obra especializada e padro de consumo mais alto. Tudo indica que, mais
uma vez, mudanas iniciadas pela ao estatal vo gerar novas transformaes na
estrutura socioespacial da metrpole.

3. COMPARANDO REGIES METROPOLITANAS


BRASILEIRAS NOTAS PRELIMINARES
A desigualdade, intrnseca ao capitalismo, manifesta-se territorialmente

CAPTULO 6

159 //

de forma especfica nos pases perifricos e expressa-se de forma associada a processos histricos e locais. Nesses pases, a entrada na industrializao capitalista
ocorreu, como nos mostra Oliveira (1987), a partir de uma precria acumulao
prvia, o que demandou a formao do setor informal e produziu uma urbanizao
incompleta, precria e desigual.
No Brasil (e, de resto, na Amrica Latina), a urbanizao tomou a forma da
configurao centro-perifrica, marcada pela dualidade da distncia fsica entre
ricos e pobres de um lado, a expanso horizontal atravs dos loteamentos populares e, de outro, a expanso, pela forma empresarial, de produo de moradias e a
concentrao de servios em reas centrais (LAGO, 2000). Nas dcadas recentes,
essa configurao vem apresentando mudanas:
A oposio centro-periferia continua a configurar as grandes cidades latino-americanas. Todavia, o significado desta oposio se modificou e no explica mais o crescimento da cidade. inegvel que
outras foras globais a reestruturao produtiva, a internacionalizao e a financeirizao associadas produo de artefatos arquitetnicos e urbanos novos produtos imobilirios [...] comeam a
conformar espaos emergentes onde uma distribuio diferente dos
grupos e das atividades sociais configuram um novo espao metropolitano (PEREIRA, 2004, p. 21).

De fato, mudanas se anunciam, embora ainda seja difcil caracteriz-las,


dada a inrcia que a estrutura fsica contrape s mudanas econmicas e sociais.
Comparando quatro regies metropolitanas brasileiras Belo Horizonte, Curitiba,
Porto Alegre e Salvador , de tamanho e expresso econmica parecidos, embora
com especificidades decorrentes de diferentes trajetrias histricas, percebe-se
como os novos processos ainda no provocaram ruptura na estrutura urbana e
metropolitana, mas j apontam tendncias13.

RM CURITIBA14
A Regio Metropolitana de Curitiba, com 29 municpios e uma populao
total de 3.223.836 habitantes em 2010, concentrava, em 2011, 43,3% do valor
adicionado fiscal (VAF) total do Estado do Paran e mais de 50% do VAF da indstria, tendo se favorecido, conforme Moura e Firkowski (2014, p. 30), da desconcentrao da indstria do Sul e Sudeste e consolidado sua industrializao exata(13) Esta comparao foi favorecida pela publicao da Coleo Metrpoles: territrio, coeso social e governana democrtica, composta por quatorze volumes, apresentando, para
cada uma das regies metropolitanas que compem a rede de pesquisas Observatrio das
Metrpoles, os resultados dos trabalhos desenvolvidos pela rede nas ltimas dcadas.
(14) A anlise aqui apresentada oriunda, principalmente, do captulo Introduo: transformaes na ordem urbana da RMC, de Rosa Moura e Olga Firkowski, do livro Curitiba: transformaes na ordem urbana (FIRKOWSKI; MOURA, 2014).

// 160

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

mente no perodo em que modelo de substituio de importaes entrava em crise


no pas o polo automotivo localizado na RM tornou-se um dos componentes de
sustentao da economia paranaense.
Do ponto de vista da estrutura socioespacial, a localizao espacial das
reas do tipo superior manteve-se, na ltima dcada, na regio central de Curitiba,
com expanso das reas do tipo mdio para bairros perifricos ver Figura 2.
[...] A categoria popular operrio apresenta o maior contingente
de ocupados, porm com perda do peso relativo na conformao da
estrutura scio-ocupacional. Tal categoria se expande para municpios da ACP [rea de concentrao de populao denominao do
IBGE], no entorno a Curitiba, num claro processo de excluso territorial, sinalizando que essas reas abrigam trabalhadores do polo
que realizam diariamente desloca-mento de ida e volta trabalho/
residncia (MOURA; FIRKOWSKI, 2014, p. 32).

O trabalho organizado por Firkowski e Moura (2014) mostra a manuteno


da concentrao dos dirigentes, profissionais de nvel superior e pequenos empregadores no polo metropolitano, com expanso para outros municpios, particularmente aqueles com alto e muito alto nvel de integrao dinmica da metropolizao15. O estudo observa, ainda, que 1/3 das ocupaes mdias passou a residir
fora do polo, assim como os dirigentes do setor pblico (de 25% para 34% residindo fora de Curitiba) e os professores de nvel universitrio (de 17% para 28%).
[...] Prossegue a periferizao dos trabalhadores da indstria e do
tercirio no especializado [...] maior segregao residencial em
Curitiba, bem como [...] crescente diversificao social em alguns dos
municpios no entorno do polo (FIRKOWSKI; MOURA, 2014, p. 33).

Em sntese, a desigualdade permanece de forma contundente na Regio


Metropolitana de Curitiba, refletindo o modelo de ocupao adotado, que induz
periferizao da pobreza e ao abandono de grandes contingentes de populao em
reas com baixas condies de bem-estar urbano (MOURA; FIRKOWSKI, 2014, p.
36) a intensificao do processo de produo dos espaos informais de moradia
indica que h maior dificuldade de acesso terra urbanizada formal por parte dos
grupos sociais de baixa renda. Novos subcentros metropolitanos, no entanto, embora ainda incipientes, tendem a transformar a estrutura espacial de mono para
polinucleada (MOURA; FIRKOWSKI, 2014, p. 44).
A regio [MC] ora se aproxima, ora se distancia dos elementos que
do corpo aos conceitos e caractersticas atribudos s metrpoles
contemporneas, levando a se considerar a existncia de estgios diferenciados na metropolizao do Brasil (a serem confirmados com
(15) Para a classificao dos municpios da RM Curitiba segundo o grau de integrao dinmica de metropolizao, ver o captulo 1 do livro Curitiba: transformaes na ordem urbana
(FIRKOWSKI; MOURA, 2014).

CAPTULO 6

161 //

os futuros estudos comparativos entre RMs) e a organizao de uma


rede de metrpoles (em seus diferentes estgios) e todas as demais
categorias da escala da rede urbana, conduzida por uma grande megalpole (configurada por So Paulo, Rio de Janeiro e adjacncias),
com caractersticas da metrpole contempornea (MOURA; FIRKOWSKI, 2014, p. 43-44).

Figura 2 Estrutura socioespacial da RM Curitiba 2010

1. Expanso da urbanizao em
direo s reas mais perifricas, em
municpios em torno do polo, distantes dos servios e de infraestrutura,
caracterizadas por maior homogeneidade socioespacial.
2. reas do tipo superior se mantm
na regio central de Curitiba, com
expanso das reas do tipo mdio
para bairros perifricos

Fonte: Elaborao prpria a partir de Deschamps (2014, p. 192).

RM PORTO ALEGRE16
Desde sua criao, a RMPA se caracteriza por particularidades na sua
estrutura espacial que esto relacionadas, dentre outros fatores, a um
cenrio caracterizado, do ponto de vista geogrfico, por uma distribuio assimtrica da atividade fabril e que se encontra imerso em um
permanente processo de rearranjo espacial [...], e que apresentam algumas especificidades no mesmo contexto metropolitano (ALONSO,
2001)17. Este cenrio resulta em um elevado grau de heterogeneidade
entre os municpios, tanto em termos populacionais, como sociais e
econmicos (FEDOZZI; SOARES; MAMMARELLA, 2015, p. 34).
(16) reproduzida aqui, de forma muito resumida, a anlise presente no captulo Estrutura
Social e Organizao Social do Territrio: Regio Metropolitana de Porto Alegre 1980-2010,
de Rosetta Mammarella, Mariana Lisboa Pessoa, Gisele da Silva Ferreira e Ivn G. Peyr
Tartaruga, em Fedozzi e Soares (2015).
(17) ALONSO, J. A. Caracterizao econmica da Regio Metropolitana de Porto Alegre nos
anos 90. Indicadores Econmicos, Porto Alegre, v. 29, n. 1, p. 253-293, 2001.

// 162

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

A Regio Metropolitana de Porto Alegre hoje conta com cerca de quatro milhes de habitantes, em 31 municpios. A sua formao constituiu uma estrutura
socioespacial dual a poro norte da RM o espao do proletariado secundrio,
agora vinculado indstria moderna, enquanto Porto Alegre concentra os grupos
superiores na hierarquia social, alm das ocupaes mdias associadas ao tercirio.
O municpio de Porto Alegre consolidou-se como o lugar privilegiado da moradia das elites, ostentando em 2010 um perfil relativamente elitizado, comparativamente aos anos anteriores: ao mesmo tempo em que no tem espaos operrios,
segregou os espaos populares para a periferia (MAMMARELLA et al., 2015, p.
180). Nos espaos perifricos, entretanto, quanto mais prximo dos centros urbanos, maior a tendncia de convivncia socialmente heterognea. O perfil scio-ocupacional da regio mantm-se essencialmente operrio e mdio, mas em outros
patamares em relao aos binios anteriores. Desta vez, inverte-se a ordem de grandeza dessas duas categorias: em 2010, o percentual de operrios um pouco inferior
ao das categorias mdias aumenta o peso do tercirio no especializado (14%) e
dos profissionais de nvel superior (MAMMARELLA et al., 2015, p. 151-152).
Com o constante e sistemtico processo de valorizao do solo urbano, observa-se, nas ltimas dcadas, a ocupao de novos territrios urbanos indutores
de novas fronteiras, seja de forma irregular por parte das populaes carentes
de acesso moradia, seja por autossegregao das camadas altas e mdias que se
refugiam em condomnios fechados (MAMMARELLA et al., 2015, p. 162-163). O
estudo mostrou ainda o surgimento de um grupo denominado mdio emergente,
com densidade relativamente alta dos dirigentes aliada a uma presena relevante
dos trabalhadores do setor secundrio, particularmente dos operrios da indstria
tradicional (MAMMARELLA et al., 2015, p. 169), em processo semelhante quele
do eixo industrial da RMBH.
Figura 3 Estrutura socioespacial da RM Porto Alegre 2010

1. Setor coureiro-caladista; espao do operariado tradicional; surgimento do grupo


mdio emergente
2. Porto Alegre: predominncia de setores
mdios; aumento das reas elitizadas

Fonte: Elaborao prpria a partir de Mammarella et al. (2015, p. 173).

CAPTULO 6

163 //

RM SALVADOR18
A Regio Metropolitana de Salvador, composta por 13 municpios e com
uma populao de 3.573.973 habitantes em 2010, representava, naquele mesmo
ano, um quarto da populao estadual, sendo que o polo concentrava 75% da populao metropolitana. A macrocefalia de Salvador e de sua regio metropolitana
com relao ao Estado da Bahia , no entanto, bem mais acentuada no contexto
econmico do que demogrfico: a RM concentra 50% do PIB estadual (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 37).
Nos anos 2000, a economia da RMS apresentou certo dinamismo, consolidando sua funo de centro comercial e de servios e polo econmico e turstico
baiano, ampliando suas conexes com a economia nacional e internacional (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 248).
[...] Registrou-se um relevante incremento dos servios pblicos, de
alguns servios de produo, do turismo e, especialmente, dos servios pessoais [...] A RMS continuou inserida na matriz industrial
brasileira basicamente com uma produo especializada nos setores
qumico, petroqumico e metalrgico (p. 248) suas atividades de
transformao foram ampliadas e diversificadas com a atrao de
novos investimentos, com destaque para o complexo automobilstico da Ford Nordeste, implantado em 2001 (CARVALHO; PEREIRA,
2014, p. 250).

A economia da RM, no entanto, persistiu ancorada na produo terciria,


com mais de um tero de sua populao ocupada vinculada prestao de outros
servios em 2010. O estudo de Carvalho e Pereira (2014) mostra certa continuidade quanto estrutura social, que no se repete no que tange a estrutura urbana.
Entre as mudanas socioespaciais, destacam-se:
[...] uma expanso para as bordas e para o periurbano, assim como
o esvaziamento, a decadncia ou a gentrificao de antigas reas
centrais; a edificao de equipamentos de grande impacto na estruturao do espao urbano; e a difuso de novos padres habitacionais e inverses imobilirias destinadas aos grupos de alta e mdia
renda, com a proliferao de condomnios verticais ou horizontais
fechados, que ampliam a autossegregao dos ricos, a fragmentao e as desigualdades urbanas, assim como revelam uma afirmao
crescente da lgica do capital na produo e reproduo das cidades
(CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 251).

Assim como na RMBH, a valorizao fundiria induzida por aes do Estado, sob a forma de grandes obras virias e projetos de transporte pblico, tem
provocado uma disperso urbana perifrica baseada na construo de assenta(18) So apresentados aqui alguns aspectos dos textos de Inai Maria Moreira de Carvalho
e Gilberto Corso Pereira, em Carvalho e Pereira (2014).

// 164

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

mentos residenciais homogneos em reas precrias ou mesmo no urbanizadas,


observando-se uma permanncia bsica da estrutura urbana e do macro padro
de segregao conformado ao longo das dcadas anteriores (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 252). Os grandes empregadores, os dirigentes do setor pblico e do
setor privado e os de nvel superior concentram-se, fundamentalmente, no polo e
no municpio vizinho de Lauro de Freitas, conformando uma ocupao litornea
conurbada caracterizada como de tipo mdio-superior19, com presena de enclaves
de baixa renda (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 118) ver Figura 4. Os setores
mdios tambm ocupam essas reas, assim como o centro tradicional e as reas
mais antigas da cidade.
Se a estrutura social da RMS vem sendo marcada principalmente
pela persistncia, deixando claro que no existem tendncias inexorveis no que diz respeito s transformaes metropolitanas e
reafirmando as caractersticas e especificidades locais, o mesmo no
pode ser dito no que tange sua conformao territorial e sua estrutura urbana [...] ao longo dos ltimos anos, tanto a capital baiana
como alguns outros municpios da RMS vem experimentando certas
mudanas e tendncias (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 124).

Destacam-se, nesse sentido: expanso para as bordas, gentrificao de


reas centrais e intervenes estatais de grande impacto na estruturao do espao urbano.
Nota-se, em especial, o aumento dos enclaves estratificados por renda, com
a presena dos condomnios verticais e horizontais, ocupando reas da metrpole
em localizaes nem sempre centrais, mas ainda assim impermeveis circulao
de no moradores (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 133) a segregao agora no
se expressa somente atravs do padro centro-periferia, mas, cada vez mais, toma
a forma de enclaves em reas no centrais ou perifricas:
Esses enclaves podem ser de alta renda, como os condomnios fechados, que tm escalas agora maiores, ou de baixa renda, como as
invases ou loteamentos populares, ou de mdia renda, como os
empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida, todos eles
empurrando a metrpole para uma periferia segmentada e desigual
(CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 138).

(19) A equipe da RM Salvador no identificou nenhuma rea classificada como superior naquela RM, mas o tipo mdio-superior aquele que concentra os grupos dirigentes e profissionais de nvel superior, mesclados com grupos mdios.

CAPTULO 6

165 //

Figura 4 Estrutura socioespacial da RM Porto Alegre 2010


1. Expanso para as bordas e periurbano
(disperso urbana perifrica baseada na
construo de assentametos residenciais
homogneos em reas precrias ou mesmo
no-urbanizadas)
2. Constante
gentrificao de
antigas reas
centrais

Fonte: Elaborao prpria a partir de Carvalho e Pereira (2014, p. 133).

Ainda que de forma incipiente, as anlises aqui trazidas permitem algumas


observaes comparativas acerca da estrutura socioespacial das regies metropolitanas brasileiras de terceiro nvel20. Destacam-se como novidades:
a. a formao de subcentros metropolitanos, apontando para estruturas
polinucleadas, onde se observa maior mescla social;
b. uma composio social mais mesclada nos espaos pericentrais, em
reas antes caracterizadas por populao operria, surgindo um tipo
de espao que os pesquisadores da RM Porto Alegre denominaram mdio-emergente, e que na RM Belo Horizonte foi chamado de mdio-superior-operrio;
(20) A RM So Paulo situa-se no primeiro nvel, e a do Rio de Janeiro no segundo nvel.
Para a classificao das regies metropolitanas brasileiras, ver o trabalho Anlise das regies
metropolitanas no Brasil relatrio da atividade 1 identificao dos espaos metropolitanos e
construo de tipologias (OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2005).

// 166

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

c. a difuso de novos padres habitacionais e inverses imobilirias destinadas aos grupos de alta e mdia renda, com a proliferao de condomnios verticais ou horizontais fechados, ampliando a segmentao
social, com manuteno, ou mesmo o aumento, das barreiras materiais ou simblicas que bloqueiam a livre circulao dos indivduos entre as categorias e, consequentemente, entre as localizaes espaciais
(OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2008, p. 67);
d. novos produtos imobilirios, muitas vezes estimulados por empreendimentos estatais prvios, como na RM Salvador e na RM Belo Horizonte, promovem a conformao daquilo que Pereira (2004) denominou espaos emergentes, onde uma distribuio diferente dos grupos
e das atividades sociais configuram um novo espao metropolitano;
e. maior segmentao, com enclaves residenciais em reas perifricas, de
distintas faixas de renda, aproximando fisicamente o que socialmente
permanece distante.
Como permanncia, destaca-se a crescente diferenciao socioespacial, em
que pese uma sociedade mais complexa e mais mesclada. Os grupos superiores na
hierarquia social continuam concentrados nos espaos centrais dos municpios-polo e suas extenses, e grande parte dos grupos populares vai sendo empurrada para as periferias mais distantes. Mantm-se, no nvel macro, a estrutura
centro-perifrica, ainda que os espaos perifricos agora ganhem nova dimenso,
em uma estrutura polinucleada, e apresentem-se como espaos da segmentao
social, dos enclaves fisicamente prximos e socialmente distantes.
As notas aqui apresentadas ainda requerem maior desenvolvimento, e a
anlise comparativa ainda precisa ser aprofundada. De todo modo, alm de ilustrar o potencial da metodologia trabalhada no Observatrio das Metrpoles, a
anlise evidencia a tarefa urgente de criar uma agenda de pesquisas e de debates
que permita avanar na compreenso das novas e velhas periferias. necessrio
avanar no entendimento e na explicao de uma ordem espacial que, embora marcada por continuidades, apresenta-se distinta da anterior.

REFERNCIAS
BOURDIEU, Pierre. Efeitos do lugar. In: BOURDIEU, Pierre. A Misria do Mundo.
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CAPTULO 6

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// 168

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

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OBSERVATRIO DAS METRPOLES. Territrio, coeso social e governana democrtica: Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Belm, Natal, Goinia e Maring. Coordenao Geral: RIBEIRO, Luiz Csar de Queirz. Vice-Coordenao: PASTERNAK, Suzana. Rio de Janeiro:
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1986. 179 f. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1986.

CAPTULO 6

169 //

//

PARTICIPAO CIDAD E
POLTICAS PBLICAS:
PROCESSOS, INSTRUMENTOS
E LIMITAES

//

CONTEXTO Y CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN EN LAS
POLTICAS PBLICAS. UN
MODELO METODOLGICO A
PARTIR DEL CASO CHILENO1
GONZALO DELAMAZA
Investigador CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl

(1) Agradezco la colaboracin prestada en la investigacin


de base de este documento, as como en las contribuciones
sobre algunos aspectos relativos a la reforma del Estado de
Danae Mlynarz. Tambin los comentarios a la primera versin del trabajo vertidos en el Seminario de la RIFIPP en Belo
Horizonte en maro de 2015.

Transcurrido un cuarto de siglo de aplicacin de polticas participativas en


Amrica Latina, los instrumentos utilizados por ellas parecen no satisfacer las promesas asociadas a su puesta en prctica. En el trabajo se aborda normativamente
la participacin ciudadana institucionalizada en trminos de sus aportes a la profundizacin de la democracia y al despliegue de polticas pblicas con enfoque de
derechos humanos. Se releva la importancia de incorporar el contexto poltico de la
institucionalizacin de mecanismos, por sobre las definiciones conceptuales o los
aspectos metodolgicos, para evaluar sus potencialidades y limitaciones, dada la polisemia extrema diversidad asociada a la participacin. El artculo propone una conceptualizacin operativa de la institucionalidad participativa, que incorpora tanto el
contexto como algunas caractersticas de la participacin y lo aplica al caso chileno.
La participacin ciudadana ha estado presente en el discurso poltico en
Chile desde inicios de los aos noventa y se ha institucionalizado principalmente
en el mbito de los programas sociales y a travs de mecanismos de carcter consultivo. Las caractersticas del acuerdo de gobernabilidad que estructur la transicin democrtica chilena a partir de 1988 impidieron que la reactivacin de las
polticas pblicas que se produjo luego del advenimiento del primer gobierno democrtico en 1990, se convirtiese en un instrumento de fortalecimiento de la sociedad civil e incluyese una participacin ciudadana vinculante, institucionalizada
y con impacto poltico. Veinte aos ms tarde, el proceso de aprobacin de la Ley
20.500 de Asociatividad y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (2011),
as como las reformas a otros cuerpos legales (como la Ley de Bases del Medio Ambiente) estuvieron marcados por estos mismos rasgos, adems su implementacin
efectiva dependa, una vez ms, de cambios en el contexto poltico nacional.
La falta de una institucionalizacin ms amplia de la participacin ciudadana ha redundado en la reproduccin de la desigualdad al momento de incidir
en decisiones pblicas y en un incremento de la desconfianza de las ciudadanas y
los ciudadanos hacia las instituciones polticas democrticas. En este artculo se
revisan de forma somera los principales cuerpos legales; se entregan datos sobre
participacin social y confianza en las instituciones y se describe la relacin entre
poltica social, poltica pro participacin y proceso poltico en general.
La ponencia propone un balance crtico de la concepcin elitista de la democracia (originada en Schumpeter y desarrollada por la transitologa latinoamericana de Linz, ODonnell y otros) y postula la necesidad de una consideracin prioritaria de las condiciones generales del proceso poltico nacional incluyendo las
caractersticas del Estado como factores explicativos de los avances y retrocesos
de la participacin ciudadana. Por otra parte, propone un enfoque de tipo positivo,
evitando las propuestas demasiado normativas y que exageran el impacto de los
mecanismos de participacin en s mismos, corrientes en los planteamientos de
los organismos internacionales y las elaboraciones que dependen de ellos.

// 172

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

1. ITINERARIO POLTICO DE LA PARTICIPACIN


Si bien la participacin ciudadana ha estado presente en el discurso poltico
en Chile desde inicios de los aos noventa, sostenemos que las caractersticas del
acuerdo de gobernabilidad que estructur la transicin democrtica a partir de
1988 impidieron que la reactivacin de las polticas pblicas, se convirtiese en un
instrumento de fortalecimiento de la sociedad civil e incluyese una participacin
ciudadana vinculante, institucionalizada y con impacto poltico. Al mismo tiempo
ello redujo el impacto de la participacin en algunas de las metas democratizadoras que se plantearon al inicio de la transicin. Por una parte es conocida la persistente desigualdad de ingresos y recursos en la sociedad chilena, que la constituye
en un caso extremo de desigualdad en Amrica Latina. Por otra parte, es necesario
reconocer que el diseo poltico institucional chileno, nacido como respuesta de
transicin pactada para hacer viable el retorno a la democracia a comienzos de los
aos noventa, no contempl modalidades de participacin ciudadana con consecuencias polticas. Antes bien se orient a restringir la arena poltica a un conjunto
pequeo de actores, hecho que disminuy al mximo la incertidumbre respecto
de posibles cambios en la esfera socioeconmica (modelo econmico) o poltica
(Constitucin Poltica y Leyes Orgnicas Constitucionales). Esto se denomin
gobernabilidad democrtica (BOENNINGER, 1997).
La tradicin histrica chilena, su cultura poltica y sus prcticas estatales,
tampoco ofrecieron an no lo hacen modelos tiles a los desafos contemporneos de la participacin ciudadana. El Estado unitario, centralizado y estructurado
sectorialmente; el sistema poltico presidencialista (reforzado por el binominalismo del sistema electoral), as como el impacto de las reformas institucionales neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a 1990),
crearon condiciones desfavorables para la participacin.
A pesar del cuadro general descrito, a partir de 1990 la participacin comenz a formar parte del discurso gubernamental y sus estrategias de legitimacin, aunque dentro de parmetros mucho ms limitados. Durante los dos primeros
gobiernos de la Concertacin (1990-2000) el estmulo de la participacin se hizo a
partir de los diseos de los programas sociales, con nfasis en el cofinanciamiento y la implementacin. El principal programa de la poca fue el de pavimentos
participativos, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres cofinanciaban la pavimentacin de sus calles y pasajes, subsidiando as al Estado, cuyos
recursos resultaban insuficientes. El problema de la participacin ingres como
tal a la agenda poltica en la campaa presidencial de 1999, recin despus que
se produjeron cambios en el cuadro poltico electoral a fines de 1997. La drstica
disminucin de votacin sufrida por la coalicin gobernante en ese momento un

CAPTULO 7

173 //

milln de votos introdujo el debate acerca de que la orientacin deba tomarse


para reencantar ese fue el trmino que se us a la ciudadana. Mientras un
sector defenda la postura de que la desafeccin poltica no era otra cosa que un
sntoma ms de la modernizacin exitosa del pas, otros sealaron la necesidad de
considerar nuevas estrategias de involucracin de los ciudadanos, acercndolos a
la tarea de lo pblico (VAN DER REE, 2007; DELAMAZA, 2010)2.
Mirado desde el ngulo de los diferentes niveles de la institucionalidad,
se aprecia que las reas estratgicas del Gobierno central carecen, hasta hoy, de
estructuras participativas en la toma de decisiones. Lo mismo sucede en el mbito regional y, con un diseo muy limitado, en el municipal, como lo muestran las
escasas evaluaciones al respecto (CUNILL, 2011; MONTECINOS, 2007). Incluso
las polticas de modernizacin del Estado implementadas en Chile, resultan poco
claras al respecto, pues si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio hacer
ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una
gestin pblica participativa (CIMGP, 2000, p. 16), en la prctica, el nfasis ha sido
dado a la eficiencia y no a la participacin, asumiendo la modernizacin del Estado
un enfoque gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de autonoma que han ganado sus elites tecnoburocrticas. No se aprecia una estrategia
integrada de reforma estatal que incorpore el componente de participacin.
A partir del gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se ha abordado el tema
de la participacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, as como de profundizar la reforma del Estado. Se convoc, entonces, a un
Consejo Ciudadano de amplia composicin para formular una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil. Se public un plan gubernamental que recogi parte
de los planteamientos del Consejo Ciudadano (CHILE, 2001). En 2002 se dict
un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a que los diferentes ministerios comprometieran metas especficas enfocadas en incorporar la
participacin en las polticas y programas que impulsan. En 2004 se present al
parlamento el proyecto de ley sobre Asociatividad y Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica. En agosto de 2008, el gobierno de Michelle Bachelet public un
nuevo instructivo presidencial, referido a cuatro mandatos vlidos para todos los
ministerios: a) establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; b)
rendir una cuenta anual de gestin y ejecucin presupuestaria; c) disear mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil, y d) poner a disposicin de la ciudadana sus planes, programas y proyectos. En el ao 2011, durante
el gobierno de Sebastin Piera, se aprob la Ley 20.500 y se public un tercer
instructivo, bajo la idea de corresponsabilidad, con el fin de llevar a cabo una adecu(2) El debate fue conocido como entre autocomplacientes y autoflagelantes dentro de la coalicin gobernante y sus intelectuales. En la vspera de la recuperacin del Gobierno por parte
de la hoy llamada Nueva Mayora, se vuelve a mencionar la existencia de esas dos tendencias en la poltica chilena (El Mercurio, 25.08.13, Cuerpo C).

// 174

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ada implementacin de la ley en los servicios pblicos, aumentar el capital social,


la eficiencia en la poltica pblica, los canales de informacin entre la ciudadana
y el Estado, y hacer posible formas de control social y fiscalizacin ciudadana. En
agosto de 2014, la presidenta Bachelet (2014 2018) public un cuarto instructivo, tendiente a aplicar integralmente la Ley 20.500, proponer otras modalidades
consultivas de participacin consultivas (cabildos, audiencias y dilogos ciudadanos) y anunci la creacin de un Consejo Nacional de Participacin Ciudadana,
cuya implementacin recin se verific en el segundo semestre de 2015.
Una evaluacin de la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos realizada en 2007, a partir del informe gubernamental
realizado por la Divisin de Organizaciones Sociales (CHILE, 2007), arroja la sorprendente cantidad de 305 mecanismos de participacin, correspondientes a 155
compromisos de participacin ciudadana establecidos por la totalidad de los 18
ministerios en que se divide la administracin central (FERNNDEZ; ORDEZ,
2007, p. 32). Sin embargo la misma evaluacin muestra el escaso potencial efectivo
de promocin de la participacin ciudadana: 37% de los mecanismos que se informan y publican no corresponde a participacin. Ello evidencia una falta de comprensin y claridad, as como ausencia total de estndares, respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos participativos puestos en prctica estn concentrados en la
modalidad instrumental (44%), sobre todo en la modalidad ms bsica de esta: la
participacin informativa, que alcanza 26% del total de mecanismos. La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil solo
alcanza 19% (FERNNDEZ; ORDEZ, 2007). Dichas iniciativas no han comprometido ningn reacomodo institucional y siguen en este sentido la tendencia previa:
fortalecer programticamente las instancias existentes, sin enfrentar los desafos de
cambio institucional ni de rediseo poltico que introducir la participacin supone.
En la medida que no existi una consagracin legal suficiente de la participacin ciudadana, esta ingres en la agenda pblica en el marco de los programas
sociales, los que de diferente manera fueron incorporando la participacin en sus
diseos y en determinadas fases de su implementacin. A partir del gobierno de
Ricardo Lagos, cada administracin dict instructivos presidenciales de participacin que buscaban avanzar en una orientacin ms general para el Gobierno
en la materia. El impacto de dichos instructivos no se limita a la poltica social,
en cambio estos buscan afectar al conjunto de la iniciativa pblica en la materia,
incluyendo la iniciativa legal que dio origen a la Ley 20.500. En la prctica, los instructivos de Lagos y el del primer gobierno de Bachelet buscaron adelantar por la
va administrativa los contenidos del proyecto de ley.
Existe muy poca evidencia emprica o evaluativa directa acerca de los resultados de los programas participativos, en particular en cuanto a la ampliacin de
CAPTULO 7

175 //

la participacin y el fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos


para influir en la accin pblica. Tampoco se ha estudiado el grado de articulacin
y potenciamiento que se produce o no entre los programas sociales y las iniciativas
de participacin ciudadana, por lo que debemos plantear ms hiptesis que conclusiones a este respecto. En general en los programas participativos se puede apreciar
el predominio de participacin de los involucrados directos en el ltimo eslabn de
la cadena, es decir, en la seleccin e implementacin de proyectos comunitarios.
No se advierte la misma realidad para las fases de formulacin de polticas, diseo,
control o retroalimentacin de los programas. Las formas organizativas empleadas
tienden a ser ad hoc y sectoriales, en otras palabras, relacionadas con los objetivos
del programa en particular. Los programas no ofrecen suficiente continuidad en su
implementacin, ni estrategias incrementales o de escalamiento e institucionalizacin. Vale la pena mencionar que no se desarrollan programas pilotos que, luego de
su validacin pudiesen convertirse en programas nacionales; por el contrario, aun
cuando en ocasiones se utilizaron como modelos de poltica algunas experiencias
locales, los programas nacionales significaron el fin de la experiencia local en vez de
su fortalecimiento, como ocurri con el modelo familiar de la comuna de Quillota,
en relacin con el Programa Puente del Fosis (RUZ; PALMA, 2005).
Por otra parte, llama la atencin que los programas que involucran la garanta
de derechos ciudadanos no fueron acompaados de instancias participativas de la comunidad, ni en su diseo ni en su implementacin y control, como en el caso del Sistema Chile Solidario y el Sistema de Garantas Explcitas en salud. El enfoque familiar
del primero y sus derivados y el enfoque centrado en la atencin individual en salud,
no incluyen una orientacin participativa, ms all de la de quejas y reclamos. A su vez
la prioridad de la poltica de participacin ciudadana en la gestin pblica no estuvo
vinculada a las metas y prioridades de la poltica social (educacin, salud, pobreza). La
hiptesis general que afirmamos, es que no ha existido una sinergia y acoplamiento
entre la agenda modernizadora del Estado y su componente de participacin ciudadana con respecto a la poltica social y sus programas ms o menos participativos. Ms
an, tampoco la agenda emergente de garanta de derechos universales incorpora un
componente de participacin ciudadana, revelando as una disociacin que convierte
a la participacin en un ejercicio de bajo impacto e inters para las personas.
Aunque el potencial desplegado por las iniciativas institucionales de PC es
bajo, al menos a partir de 2006 se registran varios avances normativos. Junto a
los instructivos y la Ley 20.500 ya mencionados, se puede incluir tambin la aprobacin de la Ley 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
(2007), la ratificacin del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales, que consagra el derecho a consulta previa frente a proyectos de inversin
pblica o privada que afecten a poblaciones indgenas (2008) y la aprobacin de
la Carta Iberoamericana de PC en la Gestin Pblica (2009) (refrendada por el

// 176

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Plan de Accin la Cumbre de Presidentes en noviembre del mismo ao)3. Tambin


podra incluirse la modificacin de la Ley de Bases del Medio Ambiente, aunque en
lo relativo a participacin ciudadana sus modificaciones son menores y no alteran
las asimetras en la participacin que en ella se observan (RIVERA et al., 2013). A
ello se puede adicionar algunos procesos implementados en el mbito local, como
los presupuestos participativos, que se han llevado a cabo en no ms del 10% de
los municipios del pas4.
Mirado el proceso en trminos ms generales, puede sealarse que aun
cuando Chile exhibe un buen comportamiento de sus indicadores tradicionales
de desarrollo social, la calidad y la valoracin de las experiencias vividas entre los
miembros de la sociedad presentan muy profundas diferencias. Los diagnsticos
coinciden en mostrar situaciones de falta de participacin efectiva, en un contexto
social donde la poblacin ha generado y recreado nuevas y mayores expectativas
de influencia, aunque an no sean del todo claras en sus formas o modos de satisfaccin. Pero es una tensin que se ha visto acentuada entre otros factores por la
prdida de identificacin y participacin en el sistema de partidos y la baja o casi
nula capacidad demostrada por el Estado para escuchar a los ciudadanos, generar
un dilogo creble con ellos, incorporarlos como aliados en los sistemas de gestin
de asuntos pblicos de inters directo, en los mbitos local, regional y nacional,
por ms de cuarenta aos (FSP, 2013).
En el plano organizacional ello se expresa en una acentuada fragmentacin
y atomizacin de las organizaciones sociales, en especial entre los sectores ms
pobres y marginados. No se trata de que las personas no participen en asociaciones de diverso tipo, sino ms bien que este tejido asociativo carece, en extremo,
de cohesin, est formado por unidades muy pequeas, de escaso alcance en su
accionar, poco coordinadas entre s y con otras organizaciones. Es lo que hemos
llamado el archipilago de la sociedad civil: un conjunto abigarrado de pequeas
organizaciones desconectadas, dotadas de un bajo nivel de influencia, con dficit
de liderazgos, as como de condiciones materiales para su reproduccin y accin
efectivas (DELAMAZA, 2010). Tambin en este plano las diferencias sociales se
expresan en desmedro de los sectores ms pobres y marginados: los sectores socioeconmicos altos cuentan con mayor dotacin de capital social tanto formal como
informal (PNUD, 2000) e incluso los movimientos ciudadanos ABC1 (urbanos,
santiaguinos, de sectores pudientes) se desarrollan ms rpido y obtienen mayor
satisfaccin a sus demandas que los de los grupos excluidos (PODUJE, 2007).

(3) Ver el texto de la Carta Iberoamericana en: http://old.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-participacion-ciudadana.


(4) Sobre presupuestos participativos en Chile ver los trabajos de Egon Montecinos
(2006, 2008).

CAPTULO 7

177 //

Pero ms all de las organizaciones, el fenmeno de la falta de participacin


se expresa en el plano subjetivo como una falta de reconocimiento, e incluso una
invisibilidad de los sujetos frente al Estado, a lo que se suma la percepcin de impotencia, vale decir la escasa capacidad de producir cambios a partir de la propia accin (FSP, 2013). Este fenmeno no se limita a una pequea fraccin de la poblacin,
sino que se registra como un fenmeno prevalente en un tercio de esta que intermitente o establemente se ha encontrado en situaciones de pobreza de ingresos5. El
fenmeno fue detectado inicialmente por el PNUD (1998), que mostr cmo el desajuste entre los progresos de los sistemas funcionales (el mercado, los servicios)
no tena un correlato en la subjetividad y se encontraba detrs de la desafeccin y
el desencanto. Sin embargo los trminos dominantes del debate nacional siguieron
desarrollndose en torno al xito econmico, medido en trminos de crecimiento
del producto interno bruto (PIB). A pesar de que ya desde la campaa presidencial
de 1999 emerge el tema de la desigualdad como un asunto a enfrentar sin cambios
significativos hasta hoy y que se toman iniciativas importantes en el plano social,
como fueron la reforma de la salud y el sistema de proteccin social. Se consolida
un distanciamiento de la poblacin respecto de la representacin poltica institucional, fenmeno agudo sobre todo entre los jvenes y, entre ellos, los jvenes populares. La desafeccin y desconfianza se profundizaron en el mbito interpersonal
y se ampliaron a la mayora de las instituciones tanto econmicas como polticas6.
En consecuencia, tenemos una sociedad que se ha estructurado sobre la
base de la competencia y la iniciativa individual, cuyas estructuras institucionales
son percibidas como incapaces de procesar los conflictos y proporcionar los bienes
pblicos que prometen (seguridad y proteccin, ciudadana igualitaria, educacin
y movilidad social, participacin pblica, entre otros). La continuidad del crecimiento econmico durante la etapa del boom de los commodities produjo dos fenmenos que lejos de disminuir el problema lo agudizaron: de una parte difundi
una imagen de xito del pas que pone en evidencia an ms la inequidad existente
para disfrutar de los beneficios del xito, y de otra, increment las expectativas,
tanto de quienes experimentaron cierta movilidad social y quisieran continuarla y
consolidarla, como de quienes observan que las reglas del juego resultan injustas
respecto de importantes grupos en la sociedad.
(5) Las encuestas de panel aplicadas a las mismas personas a lo largo del tiempo, indican que
la pobreza es un fenmeno altamente dinmico: en un periodo de diez aos, mientras 4,6%
de la poblacin puede considerarse en un rango estadstico de pobreza dura, un porcentaje
de 31,2% ha estado por debajo de la lnea de pobreza en algn momento del decenio (ARZOLA; CASTRO, 2009, p. 73). Similar envergadura adquieren los pobres, si se actualizara la
forma de medicin de la misma, como demostr Felipe Larran a partir de los estudios de la
Fundacin para la Superacin de la Pobreza, ascendiendo a 29% en 2007 (LARRAN, 2008).
(6) Al respecto, consultar las encuestas peridicas del Centro de Estudios Pblicos (www.
cep.cl). Tambin las muestras regionales del Barmetro Regional en 2011 y 2013 (www.
politicaspublicas.ulagos.cl).

// 178

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

2. UN ESQUEMA OPERACIONAL PARA ANALIZAR


LA PARTICIPACIN Y SU INSTITUCIONALIZACIN:
QUINES PARTICIPAN, CMO LO HACEN Y
CULES SON LAS CONSECUENCIAS
Establecido el diagnstico general y la evolucin de la participacin en el
pas, corresponde en esta seccin analizar de manera pormenorizada los principales instrumentos utilizados para viabilizarla. Para ello hemos desarrollado un
esquema operacional que puede ser aplicado tanto a los instrumentos normativos
como a los programticos que se han utilizado en el pas.
Para abordar tanto la normativa como los programas pblicos se establece
un triple punto de vista. En primer lugar, respecto de quienes participan, es decir del alcance que estos mecanismos abren para que los diferentes sectores de la
sociedad puedan participar. Nunca un mecanismo participativo es inclusivo por
completo, ni homogneo en su totalidad en cuanto a su acceso o ejercicio, puesto que existen barreras de entrada, disponibilidad de informacin y otros factores
que van conformando su utilizacin mayor o menor por parte de diferentes grupos
sociales. Aqu no interesa especialmente la cantidad de participantes sino, en particular, si est incorporada o no la diversidad de actores implicados en una poltica o
programa, as como su inclusividad respecto de quienes tienen menores oportunidades para participar. En segundo trmino nos interesa cmo se participa; es decir,
a travs de qu mecanismos concretos esto se realiza. Hay mecanismos de participacin directa, como tambin representativa; formas de participacin extensivas
y sencillas, pero dbilmente deliberativas; as como tambin formas intensivas y
ms complejas, aunque con menor alcance en trminos cuantitativos; mecanismos
institucionalizados o ad hoc; entre otros factores. Tambin es pertinente sealar el
carcter de la participacin, es decir, si esta es informativa, consultiva o vinculante.
La tercera caracterstica a resaltar en los mecanismos y formas de participacin son las consecuencias del proceso. Aqu podemos distinguir entre una participacin sin mayores consecuencias o decorativa; una de tipo instrumental o funcional a las metas de la poltica pblica y aquella de tipo empoderadora, que junto con
mejorar la poltica, fortalece las capacidades de la comunidad o los grupos sociales.
Tambin es importante si la participacin es concebida como un derecho o una accin que la autoridad decide emprender por cualquier motivo. Finalmente adoptamos
un indicador conceptualizado por Cunill (2009) como uno de los recursos directos
de poder institucionalizado que pueden ejercer las instancias de participacin sobre
la administracin pblica7. La autora distingue entre poder de certificacin, asigna(7) La aplicacin de este ltimo indicador se restringe a las modalidades vinculantes de

CAPTULO 7

179 //

cin y veto. El Cuadro 1 sintetiza los indicadores que dan cuenta de este esquema
triple. Su aplicacin depender de la informacin que se disponga en cada caso.
Cuadro 1 Esquema operacional para analizar mecanismos de participacin ciudadana
CATEGORAS
DIMENSIN VARIABLES
CARACTERSTICAS Y EJEMPLOS
PRINCIPALES
Alcance

Incorpora a todos los


sectores implicados
Incorpora slo a
algunos sectores

Quines
participan
Inclusividad

Bajas barreras de entrada y fuertes (tcnicos, de


financiamiento, etc.) soportes para posibilitar la
participacin de los grupos pobres o excluidos

Excluyente
o selectiva

Altas barreras de entrada, sin accin afirmativa,


compensatoria o de soporte
Consulta

Representatividad

Representativa

Consejo mixto de representantes electos

Por invitacin
o cooptacin

Consejo mixto de lderes invitados

Institucionalizacin

Institucionalizada
Ad hoc

Nocin o
concepto
de participa-cin

Consejos de Organizaciones de la Sociedad Civil


Mesas barriales, consultas comunales

Informativo

Campaas de difusin

Consultivo

Consultas vecinales

Vinculante

Presupuestos participativos

Deliberativo

Plebiscito con informacin previa y debates entre


las opciones

Abierto, se ejerce en
el espacio pblico

Dilogos y plazas ciudadanas, consultas vecinales

Restringido, se ejerce
entre los convocados

Mesas sectoriales

Derecho reconocido

Se establece con independencia de los programas


especficos, estos deben incluir aquello que est
reconocido previamente como derecho

Prctica

El mecanismo se establece como componente de


algn programa o poltica que cambia en el tiempo

Decorativa

Se ejecuta una accin participativa, sin mayores


consecuencias. Plazas ciudadanas.

Carcter
del mecanismo

Publicidad

Consecuencias de la
participacin

Comits de usuarios

Altamente
inclusiva

Directa

Cmo
participan

Actores diversos, presencia de negociacin entre


actores

mbito de
las consecuencias

Recursos
de poder
directo

Instrumental

Se mejora la poltica o programa

Empoderadora

Se fortalecen las capacidades de los grupos sociales

Certificacin

Aprueban o autorizan ex ante proyectos o presupuestos

Asignacin
Veto

Presupuestos participativos
Revocatoria de autoridades, contratacin o despido de funcionarios

Fuente: Elaboracin propia.


participacin. Es importante incluirlo, sin embargo, puesto que alude directamente al poder
relativo de las instancias para producir consecuencias sobre el rumbo de la gestin pblica.

// 180

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

3. INSTRUMENTOS NORMATIVOS QUE


REGULAN LA PARTICIPACIN CIUDADANA:
PRIMERA GENERACIN
Tal como se ha sealado, la participacin ciudadana ha formado parte del
discurso e iniciativa gubernamental desde 1990. Ello se ha plasmado en diversos
instrumentos normativos, promulgados a lo largo de este periodo. Entre los principales instrumentos normativos est la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCM) en su reforma de 1999, la Ley de Juntas de Vecinos (1997), la
Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) (Decreto de 1975), la Ley de
Bases del Medio Ambiente (LBMA) (1995). Incluimos aqu el sistema de participacin desarrollado por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP), inspirado en el
de participacin en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) de la
Ley de Bases del Medio Ambiente. Aunque no tiene estatuto legal, tampoco es un
programa especfico y representa un avance por sobre su inspiracin inicial. Como
se ver, ambos sistemas constituyeron la principal forma de participacin en la
gestin pblica hasta hace muy poco tiempo. Tambin se puede hacer mencin a
la existencia de diversos organismos pblicos que cuentan con Consejos Mixtos
para su direccin: la Conadi, el Fosis y, el principal de ellos, el Consejo Nacional de
la Cultura y las Artes.
La LOCM incorpor en 1999 la obligatoriedad para todos los municipios
de contar con una Ordenanza Municipal de Participacin, por decisin autnoma del propio municipio y aprobacin de su Concejo Municipal. Aunque algunas comunas utilizaron esa flexibilidad de manera creativa, la gran mayora se
limit a utilizar el documento de Ordenanza Tipo, publicada por la Asociacin
Chilena de Municipalidades (ACHM) cumpliendo as con la norma, pero sin perfeccionar el proceso participativo local. Otra limitacin de estas ordenanzas es
que no cuentan con mecanismos que garanticen su aplicacin. La LOCM tena,
hasta 2011, dos mecanismos de participacin: los Consejos Econmico Sociales
(Cescos) y los plebiscitos ciudadanos. Los primeros provienen de la reforma municipal de 1992 y en la prctica fueron una adaptacin del mecanismo existente
bajo la dictadura, los Consejos de Desarrollo Comunal (Codeco). Se caracterizan
por una participacin estamentaria de dirigentes de los diferentes segmentos
de organizaciones locales (los Codecos hablaban de fuerzas vivas). Su funcin
era consultiva y su composicin, por lo general, privilegiaba el estamento de las
Juntas de Vecinos. Su labor fue escasamente valorada por los alcaldes y muy
poco conocida por la ciudadana. Tampoco se constituyeron los Cescos en todos

CAPTULO 7

181 //

los municipios8.
En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los organizaron
para obtener la opinin de los habitantes acerca de algunas prioridades de la
gestin municipal. El primero de ellos fue el alcalde Joaqun Lavn en prspera
comuna de Las Condes, en Santiago, conducta seguida luego all en dos o tres
ocasiones. Tambin se organizaron consultas no vinculantes para priorizar inversiones en las comunas metropolitanas de Providencia y Maip, al menos en una
ocasin. En el caso de los plebiscitos ciudadanos, su solicitud requera contar con
las firmas ante notario, de 10% del padrn electoral de la comuna. Solo se han
registrado dos casos en que ello se logr: Vitacura (la comuna ms rica del pas) y
La Serena. En la primera se llev a cabo, pues en La Serena el Concejo Municipal
opt por resolver a favor de los solicitantes, evitando as el costo del proceso. De
ese modo se observa la casi nula utilizacin del mecanismos plebiscitarios y la
tendencia a hacerlo en comunas con mayores recursos y no en contextos de pobreza (MLYNARZ, 2013).
Por su parte, la LGMA contempla un mecanismo de participacin de las
comunidades afectadas por la realizacin de proyectos que se han sometido voluntariamente al SEIA a travs de un estudio. Luego de presentado este ltimo,
la comunidad afectada tiene sesenta das para entregar sus observaciones, las
que deben ser referidas exclusivamente a aspectos ambientales, asunto que es
calificado por la Comisin Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada
por representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones, las empresas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no estn sometidas al
proceso participativo. Finalmente, las Corema pueden o no tomar en cuenta las
observaciones recibidas desde la comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos
presentados entre 1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones
ciudadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron aprobados, mientras que lo mismo ocurri con 96,9% en el periodo comprendido entre 2002 y 2007, lo cual indica el escaso impacto global del proceso (RIVERA et
al., 2013). El escaso tiempo destinado a la participacin, su limitacin a temas
ambientales, lo tardo del proceso cuando los proyectos han sido elaborados y
presentados, con una gran inversin de recursos por parte de las empresas y la
falta de apoyo tcnico para abordar asuntos de gran complejidad, hacen que este
proceso sea muy asimtrico e ineficaz en sus resultados. El MOP adapt el mecanismo anterior para algunos de sus proyectos de vialidad y otros. La principal
(8) En 2005, la encuesta Ms Voces en seis regiones encontr que solo 19% de los consultados conoca la existencia del Cesco en su comuna (RECABARREN; AUBRY, 2005). Datos
del ao 2007 en la antigua regin de Los Lagos mostraron que solo las comunas de Valdivia,
Paillaco y Maulln haban conformado su Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los
Cespro, organismos similares de nivel provincial (MONTECINOS, 2008). Una encuesta de
la Subdere (CHILE, 2006) indicaba que 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.

// 182

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

innovacin fue establecer participacin anticipada, es decir someter los proyectos a consulta durante su elaboracin, lo cual permite modificarlos en su diseo.
Para ello incorpor el proceso participativo en las licitaciones de obras viales y
edit manuales para apoyar el proceso9.
En relacin con la Ley General de Urbanismo y Construccin (LGUC) esta
legislacin rige todo el proceso de diseo y modificacin de Planes Reguladores
Comunales. El proyecto del plan regulador comunal es preparado por la municipalidad respectiva. Una vez elaborado el proyecto, el Concejo Municipal, antes
de iniciar su discusin, debe informar a los vecinos, acerca de las principales caractersticas del instrumento de planificacin propuesto y de sus efectos y luego
realizar diversas audiencias pblicas, consultar la opinin del Consejo Comunal
de Organizaciones de la Sociedad Civil (Cosoc, organismo que reemplaz al Cesco
a partir de la Ley 20.500 de 2011) y exponer el proyecto a la comunidad durante
treinta das. Despus se debe presentar un informe que sintetice las observaciones recibidas.
Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el proyecto
para la aprobacin del Concejo Municipal, junto con las observaciones que hayan
hecho llegar los interesados. El Concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones que contenga el proyecto de plan regulador, analizar las observaciones recibidas y adoptar acuerdos respecto de cada una de las materias impugnadas. Como
ocurre con casi la totalidad de los instrumentos normativos solo consideran la
informacin y consulta ciudadanas en la toma de decisiones, las cuales no tienen
mecanismos para asegurar su consideracin.
Como se aprecia en el Cuadro 2, el balance de los mecanismos legales que
regularon la participacin durante los aos noventa y primer decenio de 2000 se
caracteriza por los siguientes rasgos: se trata de un conjunto limitado de mecanismos a escala local que cubren solo unas pocas reas de accin municipal o sectorial
(medio ambiente); mayoritariamente utilizan la participacin directa; en su mayora son excluyente de los sectores pobres y marginados. Se trata de mecanismos
institucionalizados de carcter consultivo, con escasa apertura al espacio pblico
o directamente poco utilizados y dbiles recursos de poder. La participacin se
entiende como una prctica positiva de alcances muy limitados (entre decorativo e
instrumental). Esta descripcin muestra que la participacin no fue una prioridad,
por los que sus efectos fueron tambin poco significativos tanto en la reorientacin de las polticas pblicas, como en incrementar la adhesin de la ciudadana a
dichas polticas.

(9) http://www.mop.cl/participacion_ciudadana/Paginas/default.aspx.

CAPTULO 7

183 //

// 184

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Vinculante,
no define mecanismos deliberativos

Institucionalizado pero
no utilizado

Informativo,
consultivo,
deliberativo

Relativamente abierto

Prctica

Decorativo

No tiene

Institucionalizacin

Carcter del
mecanismo

Publicidad

Nocin de
participacin

mbito de
consecuencias

Recursos de
poder

Fuente: Elaboracin propia.

Institucionalizado
pero no utilizado

Representativo

Representatividad

Certificacin

No hay evidencia por


su baja utilizacin

Prctica

Abierto

Directo

Directo en observaciones ciudadanas


y representativo en votacin de cambios en Cosoc y Concejo Municipal

No tiene

La evidencia sugiere que


es decorativa

Derecho reconocido

No tiene

Instrumental

No tiene, aunque la
prctica indica que modifica los proyectos

Instru-mental

Prctica

Relativamente abierto, aunque restringido por su carcter tcnico


Derecho reconocido

Restringido

Informativo, Consultivo. Las observaciones deben ser analizadas por el


Concejo Municipal

Consultivo,
Limitadamente deliberativo. Puede o no ser
tomado en cuenta
Restringido

Informativo, consultivo, deliberativo. Puede


o no ser tomado en
cuenta

Institucionalizado

No institucionalizado

Inclusivo, contempla
soportes en las licitaciones

Solo los directamente afectados por un


proyecto

MOP SEMAT

Excluyente, no contempla soportes,


ni formas especficas de difundir un
documento eminentemente tcnico

Amplio

LEY GENERAL DE URBANISMO Y


CONSTRUCCIN

Institucionalizado

Directo

Excluyente

Altas barreras de entrada y no contempla


soportes

Excluyente, depende de
la voluntad del alcalde

Inclusividad

Directa

Solo los afectados directos por un proyecto

Amplio

Restringido, define
segmentos de participantes

Alcance

PARTICIPACIN EN EL SEIA
LEY 19.300

LEY MUNICIPAL
PLEBISCITOS

LEY MUNICIPAL CESCOS


(HASTA 2011)

VARIABLES

Cuadro 2 Caracterizacin de la participacin en la legislacin chilena. Leyes seleccionadas

4. LA GENERACIN MS RECIENTE DE
NORMATIVAS DE PARTICIPACIN
A partir de 2007 se constata un mayor dinamismo normativo respecto de la
participacin ciudadana, donde ha surgido legislacin de diverso origen, caracterstica e importancia. Se trata de un conjunto cuya aplicacin y potenciacin futura puede determinar cambios significativos en la situacin nacional10.

A) LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A


LA INFORMACIN PBLICA (2008)
Como parte de la Agenda de Modernizacin del Estado pactada entre el
gobierno de Ricardo Lagos y la oposicin de la poca, se aprob en 2008 esta ley,
que puede considerarse una herramienta muy til para ejercer la participacin
ciudadana y en forma especfica el control social de la ciudadana con respecto al
actuar del Estado. Sus consideraciones bsicas son que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano de la administracin del
Estado, en la forma y condiciones que establece la ley. El acceso a la informacin
comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, as como a toda informacin
elaborada con presupuesto pblico, cualquiera sea el formato o soporte en que se
contenga, salvo las excepciones legales. La publicidad a que obliga la ley incluye los
actos y resoluciones de los rganos de la administracin del estado; sus fundamentos; los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial;
los procedimientos que se utilicen para su dictacin; la informacin elaborada con
presupuesto pblico; y toda otra informacin que obre en poder de los rganos de
la administracin. Salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en
otras leyes de qurum calificado.
Sin embargo,
[] existen algunas dificultades a superar entre el trnsito de la ley a
la poltica pblica y por tanto de generar mayor impacto sobre la democratizacin del proceso de diseo e implementacin de polticas
pblicas. As, un 35% de la poblacin ha demandado informacin al
Estado y, sin embargo, solo un 14% de la poblacin conoce que tiene
un derecho que lo ampara (CPLT, 2011, p. 2).
(10) Como se trata de legislacin reciente, los datos sobre experiencias locales o de otro tipo
que pudiesen servir de modelo a futuro son limitados. Por ello se privilegiar la mayor cantidad de informacin sistematizada existente sobre el periodo anterior. Sin perjuicio de lo cual
se utilizarn las fuentes secundarias que ya existen sobre alguno de estos cuerpos legales.

CAPTULO 7

185 //

Por otra parte, quienes solicitan informacin son personas de ingresos bajos que requieren del Estado y lo pblico para su mejor desarrollo, poseen educacin media como nivel educacional, son en su mayora mujeres de entre 20 y
35 aos. En cambio, quienes han reclamado frente al CPLT, es decir, conocen que
tienen un derecho y lo han exigido, son ciudadanos con ingresos altos, con educacin superior y en un alto porcentaje con magster y doctorado, en su mayora
hombres de entre 20 y 35 aos (CPLT, 2011, p. 2). De tal modo que la expansin de
este nuevo derecho reconocido por la ley responde a las pautas de segmentacin y
desigualdad que caracterizan a la sociedad chilena actual. En este sentido, no basta
con la simple dictacin de la ley para su real aplicacin; todo lo contrario, dadas las
desigualdades existentes, suponer trato neutral implica un acto de reproduccin
de las desigualdades existentes11.

B) LEY LAFKENCHE: ESPACIO COSTERO MARTIMO


PARA LOS PUEBLOS ORIGINARIOS
La aprobacin de la Ley Lafkenche (los lafkenches son el segmento del pueblo mapuche que viven de los recursos del mar, la gente de mar) a inicios de 2008,
por sus caractersticas, actores involucrados y contexto histrico, podra decirse
que constituye un hito para las organizaciones de la sociedad civil que les afecta.
Se trata de una demanda que, esbozada y gestionada desde abajo hacia arriba, logr
posicionarse de manera progresiva en el sistema poltico y transformarse en una
de las pocas polticas pblicas protegidas por ley, diseadas para tratar la especificidad de los asuntos y necesidades propios de una demanda indgena (DELAMAZA; FLORES, 2012).
El proceso se inici en 1989 con la aprobacin de la ley de pesca y acuicultura, que fue rechazada por la organizacin indgena Pu Lafkenche y reforzada por las
actividades de lobby realizadas por los alcaldes de Tira y Puerto Saavedra (primeros
alcaldes mapuche en pas) (TOLEDO, 2001). La ley se aprob en 2008 y establece
Crase el espacio costero marino de pueblos originarios, cuyo objetivo ser resguardar el uso consuetudinario de dichos espacios, a
fin de mantener las tradiciones y el uso de los recursos naturales
(11) Segn los estudios del CPLT, existen una serie importante de barreras de ingreso para
el ejercicio del derecho (CPLT, 2011, p. 3). Un 30 % de las solicitudes realizadas no alcanzan
a ingresar a los sistemas dispuestos por los servicios pblicos. Y slo el 32% del total de
solicitudes realizadas fueron respondidas en tiempo y forma. Adems, se demostr que en
la lgica presencial (la ms utilizada por los ciudadanos), un ciudadano no informado de sus
derechos de acceso, tiene muchas menos posibilidades de xito en su bsqueda, que un ciudadano empoderado y que conoce su derecho. En definitiva, el grado de conocimiento tanto
de funcionarios (para que no pongan barreras al ingreso), como de los propios ciudadanos
(en tanto puedan ampararse en su nuevo derecho), es la llave maestra para el uso efectivo de
este derecho de reciente data en la sociedad chilena (DAZ TENDERO, 2013, p. 161).

// 186

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

por parte de las comunidades vinculadas al borde costero (CHILE,


s.f., p. 12).

Los conflictos ms evidentes, es decir cuando una solicitud de este tipo se


sobrepone total o parcialmente a un rea ya otorgada para usos martimos, acucolas o como rea de manejo a otras entidades, da lugar a denegacin o bien a
modificaciones de la solicitud. Sin embargo, en caso de que la misma rea
hubiere sido objeto de afectacin para otros fines, se deber suspender su tramitacin hasta que se emita el informe del uso consuetudinario elaborado por la Conadi o se resuelva el recurso de reclamacin que se hubiere interpuesto en su contra []. En caso que
la Conadi d cuenta del uso consuetudinario, se deber preferir la
solicitud de espacio costero marino de pueblos originarios (CHILE,
s.f., p. 15-16).

Como se desprende de lo anterior, el reconocimiento del derecho que otorga el uso consuetudinario es explcito y prioritario en la ley, contemplando incluso
el procedimiento de suspender otras reclamaciones. Su lmite est establecido, sin
embargo, respecto de otros usos que hayan sido solicitados y concedidos con anterioridad.

C) REFORMA A LA LEY DE GENERAL DE MEDIO


AMBIENTE EN LO RELATIVO A PARTICIPACIN
La comprobacin emprica de que la enorme mayora de los proyectos presentados al SEIA a travs de un estudio de impacto ambiental resultaban aprobados, las grandes limitaciones al proceso mismo y la consecuente deslegitimacin
del sistema entre los actores fueron produciendo una progresiva judicializacin
de los conflictos, restando efectividad al proceso, como no fuese para aprobar los
proyectos. En la reforma a la Ley de Medio Ambiente se incluyeron entonces modificaciones al proceso de participacin. La principal de las cuales es la obligatoriedad que el proceso adquiere para los proyectos que presentan solo Declaracin
de Impacto Ambiental y no estudio. Lo mismo sucede para los planes sectoriales
estratgicos. La otra modificacin es la creacin de los tribunales ambientales,
que pueden acoger reclamaciones frente a conflictos no resueltos y la ampliacin
de quienes pueden presentar observaciones, ms all de los directamente involucrados. Como se aprecia, no se trata de una modificacin significativa respecto
de la ley anterior y no es esperable un cambio muy relevante en el proceso participativo12.

(12) Una comparacin sinttica entre los mecanismos de ambas leyes en Rivera et al. (2013).

CAPTULO 7

187 //

D) LEY DE ASOCIATIVIDAD Y PARTICIPACIN


CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA
El 4 de febrero de 2011, luego de una tramitacin de siete aos, se promulg la Ley 20.500 que regula la asociatividad y la participacin ciudadana en
la gestin pblica. La ley se inscribe en el marco de la reforma y modernizacin
del Estado y busca fortalecer el papel de las OSC (conceptualizadas a travs de la
nocin de asociaciones sin fines de lucro) a travs de Consejos en las tareas de la
gestin pblica en diferentes niveles del Estado. Tambin facilita la constitucin
de organizaciones y entrega algunos recursos de financiamiento para las OSC.
La ley consta de cinco ttulos, donde se organizan sus principales materias:
la regulacin de las asociaciones sin fines de lucro; la introduccin de la nocin de
organizaciones de inters pblico (OIP); la creacin del Fondo de Fortalecimiento de
las OIP. Tambin se modifican otros cuerpos legales: la ley de Bases Generales de
la Administracin del Estado, para incorporar el derecho a la participacin y establecer los Consejos de OSC de carcter consultivo en los diferentes ministerios y
servicios; la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, para crear los Cosoc
y otorgarles funciones y modificar el qurum para convocar a plebiscito comunal
de origen ciudadano; la ley sobre Juntas de Vecinos y dems Organizaciones Comunitarias, para permitirles constituir organizaciones nacionales y el Cdigo Civil en lo alusivo al otorgamiento de personalidad jurdica a organizaciones. Como
puede verse, las materias de los tres primeros ttulos no han sido legisladas con
anterioridad, sobre todo lo relativo a la sociedad civil y sus organizaciones. Mientras el ttulo IV lo hace con materias ya legisladas, entre ellas la materia de este
documento, relativa a la gestin local y municipal. La ley se reglament en 2012 y
comenz la constitucin de los Cosoc.

E) CONVENIO 169 DE LA OIT SOBRE


PUEBLOS ORIGINALES Y TRIBALES
En septiembre de 2009 entr en plena vigencia en Chile tras dos dcadas de tramitacin legislativa, el Convenio 169, que plantea un estndar
mnimo para el ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos indgenas. Reconoce derechos de carcter colectivo: a la identidad, al territorio, las
tierras, los recursos naturales y el medio ambiente como condicin necesaria
para asegurar una vida digna y su pleno acceso a los dems derechos humanos.
En cuanto a la participacin ciudadana exige que los gobiernos establezcan los
medios que permitan a los pueblos interesados participar en la toma de decisiones a todos los niveles, tanto a instancias legislativas como administrativas, que los consulten mediante procedimientos adecuados y, a travs de sus

// 188

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

instituciones representativas, con estndares prefijados. Establece la obligacin de realizar consulta a los pueblos indgenas como mecanismo de participacin ciudadana, en cuanto a la implementacin del Convenio y la adopcin
de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarles; en caso
de explotacin del suelo y subsuelo; en caso de enajenacin de las tierras y en
materia de planes educativos13.
El Convenio fue ratificado por Chile en 2008, pero su ejercicio ha seguido
un difcil camino. Inicialmente fue el Ministerio de Planificacin quien trat de
limitarlo a travs del Decreto 124 que reglamentaba la consulta y participacin
de los pueblos indgenas en 200914. El gobierno de Sebastin Piera no logr
concretar un acuerdo para una nueva reglamentacin del ejercicio del derecho
a la consulta previa de los pueblos indgenas, a pesar de un largo proceso de
consulta y bsqueda de acuerdos. Sin embargo promulg en noviembre de 2013
el Decreto Supremo 66 que regula el procedimiento del derecho consulta15. Las
formas de aplicacin del derecho a consulta no terminan de estar consensuadas,
a pesar que ya se han realizado diversos procesos de consulta en relacin a diferentes proyectos de inversin. El asunto en disputa es, naturalmente, el alcance
del proceso de consulta, principalmente en relacin con los proyectos de inversin privada en reas sensibles como la extraccin de recursos naturales y los
proyectos energticos, que han suscitado diversas manifestaciones de rechazo,
en distintos lugares del pas.
En otro mbito de aplicacin el gobierno de Bachelet, sin mediar un
cambio de los reglamentos de consulta aprobados por el gobierno anterior,
impuls dos consultas indgenas nacionales referidas a la creacin de institucionalidad pblica que afectan a los pueblos indgenas. La primera de ellas
ha sido llevada a cabo por el Ministerio de Desarrollo Social y se refiere a
la creacin de un Ministerio de Asuntos Indgenas y Consejo de Pueblos. Se
desarroll entre septiembre de 2014 y enero de 2015, con participacin de
alrededor de 6.800 personas en 122 encuentros y culmin en una Jornada
(13) Tambin establece criterios bsicos para el desarrollo de la consulta: previa; con mecanismo consensuado con las organizaciones indgenas. La consulta debe ser de buena fe y
orientarse a alcanzar un acuerdo, adecuada y a travs de las instituciones representativas
indgenas. Debe ser sistemtica y transparente. El ltimo mecanismo explcito que seala el
convenio es el consentimiento previo, libre e informado: es un estndar vinculante exigido
para ciertos casos especficos.
(14) El Decreto 124 fue rechazado por incumplir las normas internacionales por el Instituto
Nacional de Derechos Humanos en marzo de 2011 (http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1006486). El decreto fue derogado en 2011 (http://www.indh.cl/indh-decreto-124-sobre-consultas-indigenas-no-satisface-obligaciones-internacionales-2).
(15) http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/pdf/upload/Reglamento_Nueva_Normativa_Consulta_Indigena.pdf.

CAPTULO 7

189 //

Nacional en la cual se acord la creacin del Ministerio de Pueblos Indgenas


y el Consejo y Consejos de Pueblos Indgenas16.
El otro proceso de consulta lo llev a cabo el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) respecto al proyecto de ley de creacin del Ministerio
de la Cultura. La consulta culmin en marzo de 2015 en una jornada donde se
acord la creacin del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio. El
CNCA informa la realizacin de 505 encuentros, con participacin de 1.653 organizaciones, en siete meses de consulta, incorporando tambin a la poblacin
afrodescendiente de Arica y Parinacota y descendientes del pueblo chango en
Atacama. El primer acuerdo de la jornada final indica que los contenidos del documento sern asumidos como vinculantes, es decir incluidos en el proyecto de
ley que se presentar17.
La exposicin somera de los avances legislativos de los ltimos cinco aos
muestra interesantes novedades con respecto a los anlisis anteriores. En primer
trmino, la participacin aparece como un derecho a ser garantizado de manera
explcita. A diferencia de otros instrumentos jurdicos previos en la mayora de
estos, se establecen condiciones para que ello sea efectivo, es decir se le plantean
requisitos ms claros. Tambin se introducen mecanismos ms fuertes de participacin, con la excepcin de la Ley 20.500 y la de medio ambiente que, aunque
reconocen el derecho a participar, permanecen limitadas a modalidades consultivas, sin mayores consecuencias jurdicas, de seguimiento o de sancin en caso
de incumplimiento. Tampoco consideran las asimetras que deben compensarse
en el caso de grupos excluidos. En cambio la Ley Lafkenche y el Convenio 169 se
orientan hacia un sector excluido, pero no lo hacen en trminos definidos desde
fuera (como ocurre con la definicin de extrema pobreza), sino que asume la identidad que los propios actores se dan, reconocindola por parte del instrumento
pblico. Los principales problemas de esta nueva legislacin parecen estar en la
implementacin, tanto por lo reciente de su promulgacin, como por la escasez de
instrumentos puestos a disposicin de su apropiacin ciudadana (difusin) como
por parte del propio aparato pblico (funcionarios y autoridades). La consideracin del espacio local puede ser un importante jaln en resolver este problema.
(16) http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/pdf/upload/ACTA%20Ministerio%20
y%20Consejo%2030-03-2015.pdf.
(17) La creacin del Ministerio de las Culturas encierra una paradoja desde el punto de vista
de la participacin, puesto que el CNCA es el nico organismo pblico con estatus ministerial que est estructurado como un organismo participativo. Este hecho lo sita en una
posicin diferente y ms avanzada que la mayor parte de los organismos pblicos, desde
el punto de vista de la institucionalizacin de la PC, pero en el trnsito a convertirse en
ministerio arriesga perder su carcter de tal (http://www.cultura.gob.cl/ministra/cierre-consulta-indigena-nueva-institucionalidad-se-llamara-ministerio-de-las-culturas-las-artes-y-el-patrimonio/).

// 190

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

CAPTULO 7

191 //

Directo

Directo a travs de comunidades, pues son


derechos colectivos

Directo

Institucionalizado
Consejo Autnomo

Resolucio-nes son vinculantes para el Estado

Relativamente abierto

Representatividad

Institucionalizacin

Carcter del
mecanismo

Publicidad

Instrumental y empoderadora

Obliga al Estado a realizar


acciones o acoger demandas

Ambito de
consecuencias

Recursos de
poder directos
Asignacin

Solo se ha otorgado
una concesin bajo
esta ley hasta 2011

Derecho, reconoce
uso consuetu-dinario

Consultivo, limitada-mente deliberativo


Puede o no ser tomado en
cuenta

Vinculante: la solicitud paraliza las existentes y la resolucin


es vinculante

No tiene

No hay evidencia de cambios significa-tivos. Se


incluy participa-cin en
proyectos con DIA

Restringido

Institucionalizado

Institucionalizado

En disputa si tendr poder de


certificacin

Su baja aplicacin ha llevado a


judicializar el derecho

Derecho

Debiese ser abierto

Consultivo con gran especificidad y acuerdo sobre mecanismos.


Vinculante en el consenti-miento

Institucionalizado aunque con


debates sobre implementacin

Mecanismos directos (consulta,


consentimiento). Incremento
de representacin indgena

Inclusivo de pueblos originarios. Especfico en la regulacin


de inclusividad

26 proyectos de inversin han


sido sometidos a consulta 2
consultas institucionales (para
creacin de ministerios

CONVENIO 169 OIT

Fuente: Elaboracin propia.

*Ms informacin en Monitoreo Ley 20.500 a nivel municipal, en estudio de Mlynarz y Marn (2012) realizado por Ciudad Viva.

Derecho

Nocin o
concepto de
participacin

como

Excluyente

Focalizado en comunida-des lafkenche

Excluyente de hecho: hombres, profesiona-les entre


20 y 35 aos

Inclusividad

Solo los directamente afectados

26 solicitudes hasta
julio 2015 (en cuatro
regiones) 1 aprobada

Amplio, aunque slo un


14% de los ciudadanos
seala conocer este derecho

Alcance

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL SEIA LEY 20.417

LEY LAFKENCHE LEY


18.892

LEY DE TRANSPARENCIA Y
ACCESO A INFORMACIN
LEY 20.285

VARIABLES

Cuadro 3 Caracterizacin de la participacin ciudadana en la legislacin chilena reciente

No tiene

44% de los municipios tena Cosoc


y 17% de ellos con nuevos mecanismos (mayo 2012)*

Derecho

Consultivo,
Vinculante en los plebiscitos

No institucionalizado

Directo en plebiscitos. Representativo a travs de los Cosoc

Inclusivo, no contempla soportes


en las licitaciones

Amplio

ASOCIATIVIDAD Y PARTICIPACIN
LEY 20.500

5. EMERGENCIA CIUDADANA, LOS NUEVOS


DESENCUENTROS Y LOS NUEVOS DESAFOS
DE LA PARTICIPACIN
Hemos analizado un conjunto de iniciativas institucionales que han dado
expresin a mecanismos de participacin ciudadana funcionales al modelo de
gobernabilidad surgido de las negociaciones de la transicin de la dictadura a la
democracia. Nuestro enfoque privilegia los desafos de la construccin democrtica, pues no se restringe al campo institucional, sino que vincula la dimensin
institucional con los desarrollos que ocurren en el mbito de los actores sociales,
dada la estrecha imbricacin entre actores situados en distintos niveles de poder
y mbitos de inters pblico. Una concepcin de este tipo, alojada de manera progresiva en prcticas al interior del Estado, dara base de sustentacin a un rgimen
ampliado de ciudadana, que no se limita a su dimensin pasiva (reconocimiento
de derechos), sino que incluye la ciudadana activa y deliberante (JONES; GAVENTA, 2002). Vale decir una relacin entre la sociedad civil y el Estado que instituye
cursos y mecanismos de coparticipacin para quienes no ejercen directamente el
poder poltico institucionalizado. Estos participan en la definicin de intereses,
prioridades y control del quehacer pblico, buscan incidir en la toma de decisiones,
deliberan acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad poltica
y coordinan sus esfuerzos de generacin y ampliacin de bienes pblicos que ni el
Estado ni el mercado aseguran por s solos.
La incorporacin de nuevas prcticas participativas en la accin estatal en
Chile ha sido mucho ms restringida, que lo que se desprendera del marco normativo expuesto. Se ha desenvuelto en el marco de una democracia de baja intensidad y creatividad institucional y fuertes desigualdades sociales. Las estrategias
y polticas focalizadas de desarrollo social o local, implantadas en los ochenta y
reformadas en los noventa, instalaron prcticas y sistemas participativos a escala
microsocial o territorial. Algunos de estos espacios han evolucionado hacia la creacin de instancias directas de dilogo, concertacin y deliberacin pblica entre
segmentos del Estado y actores de la sociedad civil; es decir, no mediatizados por el
sistema poltico ni incorporados formalmente a l. Otros se han mantenido como
expresiones ms o menos formalizadas, de una participacin marcada por el carcter consultivo, no vinculante y funcional al desempeo de los programas pblicos.
No hay evidencia de un impacto cierto sobre el fortalecimiento de la sociedad civil
en su capacidad de actuacin pblica.
En trminos comparados, Chile muestra niveles intermedios de asociatividad y un amplio repertorio de formas de accin colectiva. Sin embargo, lo distinti-

// 192

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

vo del caso es la baja densidad de las vinculaciones entre organizaciones y la falta


de acceso a las decisiones de poltica a travs de los canales establecidos, sobre
todo en el mbito local (COLLIER; HANDLIN, 2010). Los estudios disponibles sobre asociatividad, instrumentos legales de participacin local, experiencias innovadoras y percepcin ciudadana muestran un conjunto de conclusiones bastante
homogneo que conviene sintetizar (DELAMAZA; OCHSENIUS, 2010; FOSTER,
2010). En primer trmino, en Chile existe una alta tasa de asociatividad de primer
grado (de base), de mayor densidad en zonas rurales, aunque de escasa interlocucin e incidencia en polticas y orientaciones de gestin pblica. En segundo lugar,
los escasos instrumentos participativos dispuestos por ley son poco conocidos y se
utilizan de modo irregular y parcial en la gran mayora de los municipios del pas,
a pesar de la consagracin legal de las ordenanzas municipales de participacin y
la posibilidad de realizar plebiscitos de origen ciudadano. Por su parte, las expectativas de la poblacin sobre instancias de participacin no se corresponden con
la oferta existente.
En el plano normativo se detectan importantes avances a partir de 2007,
crendose una interesante infraestructura jurdica para el tiempo prximo. Algunas normativas siguen el modelo de participacin consultiva y no vinculante,
como ocurre en el caso de la reforma a la Ley de Bases del Medio Ambiente y la
Ley de Asociatividad y Participacin Ciudadana en le Gestin Pblica. Otros instrumentos, en cambio garantizan derechos y ofrecen mejores posibilidades de
incidencia ciudadana, como ocurre con la legislacin respaldada por convenios
internacionales y por movilizacin social previa. Es el caso del Convenio 169 de
la OIT y la llamada Ley Lafkenche. Tambin la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica tiene una institucionalidad autnoma y fuerte respaldo tanto
del sector empresarial como de organizaciones ciudadanas. El impacto esperable
de estas normativas se relaciona tambin con el respaldo poltico que tenga su implementacin por parte de la administracin, es decir si se le da prioridad poltica.
Una vez completado el ciclo poltico de la Concertacin en el Gobierno
que dur veinte aos el panorama comenz a cambiar en trminos de movilizacin social. A partir del primer trimestre de 2011 se sucedieron importantes
movilizaciones callejeras y el resurgimiento de demandas no expresadas de modo
masivo con anterioridad (medio ambiente, educacin, demandas regionales). Se
trata del fin de un ciclo poltico y la evidencia de sus limitaciones para canalizar las
aspiraciones ciudadanas. Esta emergencia ciudadana se ha producido por fuera de
la institucionalidad poltica, al margen de la iniciativa de los partidos polticos y
de los escasos mecanismos institucionales de participacin. En marzo de 2014 fue
electa por segundo perodo Michelle Bachelet, apoyada esta vez por una coalicin
poltica ampliada (Nueva Mayora) que trat de dar respuesta al nuevo escenario
por medio de un programa de reformas. Luego del descubrimiento de diversos

CAPTULO 7

193 //

casos de corrupcin y financiamiento ilegal a la poltica por parte del gran empresariado, a comienzos de 22015, se ha profundizado una crisis de confianza en las
instituciones y el gobierno ha perdido su dinamismo reformador inicial. Sin embargo, a partir de la extendida y sostenida desconfianza que existe sobre los actores
polticos y las fuertes crticas a que ha sido sometido el modelo econmico-social
prevaleciente, es esperable que este panorama se modifique en los prximos aos.
El anuncio presidencial del inicio de un proceso constituyente a partir
de septiembre 2015, puede representar una enorme oportunidad para vincular la
participacin deliberativa de la ciudadana con las demandas sustantivas de cambio, es decir con la poltica, dndole un estatuto de mucho mayor importancia que
la que ha tenido hasta hoy. Hasta ahora el debate principal sobre la nueva constitucin ha estado centrado en el procedimiento institucional que se utilizar para su
aprobacin: si el congreso o una asamblea constituyente. Pero no se ha abordado el
proceso mediante el cual se realizar la deliberacin ciudadana en torno a la nueva
carta constitucional. Para ello se debe ir ms all de los usuales procesos informales de difusin y consulta, cuyos resultados no se sistematizan y no es claro si se
incorporan y de que manera lo hacen. Distintos diseos poltico-institucionales
para la aprobacin de la constitucin admiten un proceso regulado, extenso y sistemtico de participacin ciudadana vinculado directamente al contenido final del
documento. Eso requerira de una seal poltica clara de convocatoria, as como de
reglas de procedimiento y retroalimentacin de proceso. Todo ello permitira adelantar una institucionalidad participativa de carcter permanente que sea parte de
integrante de un diseo constitucional para el nuevo perodo poltico.

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CAPTULO 7

197 //

LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN MXICO.
UNA ARQUITECTURA PARA
ACOTAR Y CONTENER
ANA DAZ ALDRET
Profesora investigadora de la Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Correo electrnico: ana.diaz@cide.edu.

A partir de la dcada de los setenta en el siglo pasado, se han desarrollado


en el mundo un gran nmero de polticas y procesos participativos con el fin de
involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones sobre asuntos de carcter pblico. Este proceso ocurre de manera simultnea en la mayora de los pases democrticos en todos los continentes. Sin embargo, y a pesar de estar muy extendida
geogrficamente, la institucionalizacin de la participacin ha seguido trayectorias
diferentes en los distintos contextos polticos. Uno de los primeros antecedentes
se remite a 1964 en los Estados Unidos, cuando el gobierno federal estableci la
formacin obligatoria de comits ciudadanos y de agencias de desarrollo comunitario para llevar a cabo la planeacin de la poltica urbana y de los programas de la
llamada guerra contra la pobreza. De manera indita se consider que los ciudadanos sin recursos de poder - especialmente los pertenecientes a los sectores ms
vulnerables - deban ser los motores de su propio desarrollo y, por lo tanto, deban
tener voz y contribuir al diseo de los programas de gobierno que estaban dirigidos
precisamente a mejorar sus condiciones. Ya desde ese primer momento, la incorporacin de la participacin directa de los ciudadanos en la gestin y en las polticas
pblicas surga atada a la expectativa de que contribuira a una mejor distribucin
de los recursos pblicos y a solucionar a los problemas de exclusin social.
Por otra parte, la apertura de espacios para incorporar la participacin ciudadana en mbitos que trascienden la esfera electoral ha estado asociada al despliegue de crisis sociales en momentos especficos1. En la actualidad, por ejemplo, la expansin de la participacin ciudadana se da en un momento de creciente
distanciamiento de los ciudadanos con sus representantes y con los tomadores
de decisiones en el gobierno. Por su parte, los gobiernos tienen cada vez ms la
necesidad de legitimar sus acciones frente a una ciudadana que demanda no slo
ser tomada en cuenta en las decisiones que le afectan, sino tambin gestiones ms
transparentes y una mayor rendicin de cuentas. Adems, enfrentan grandes limitaciones para resolver por s solos problemas cada vez ms complejos, con recursos
escasos y en un entorno de rpido cambio tecnolgico y de crecientes interdependencias organizacionales (THOMSON; PERRY, 2006). Todos estos factores configuran un contexto favorable para la incorporacin de la participacin ciudadana
que es a su vez repetidamente prescrita en convenciones, pactos y documentos
multilaterales. Fung (2015) menciona, por ejemplo, que en la primera dcada del
siglo XXI slo el Banco Mundial invirti alrededor de 85 billones de dlares en
proyectos de asesora para promover la participacin ciudadana extra-electoral.
Si bien la participacin ciudadana directa es ya una realidad ineludible, el
desarrollo de mecanismos participativos no debe analizarse nicamente a partir
(1) Los programas participativos de la llamada guerra contra la pobreza surgieron en el
contexto de grandes movilizaciones producto de la oposicin a los programas de renovacin urbana de los aos cincuenta y de la agitacin social derivada del movimiento por los
derechos civiles.

CAPTULO 8

199 //

de los marcos legales y operativos a partir de los cuales se le da cabida, pues es


necesario tambin conocer la funcin que cumplen, los resultados o efectos que se
obtienen a partir de su activacin y el contexto poltico y social en el que se emplean. En este captulo se examinan la arquitectura institucional para la participacin
ciudadana en Mxico, el proceso que ha seguido su desarrollo y la configuracin
general que es posible observar a poco ms de 30 aos de la creacin del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD). Destacan la rigidez del sistema y la
escasa innovacin desarrollada para encontrar maneras diferentes para involucrar
a los ciudadanos, de manera que tengan posibilidades reales para incidir en las
decisiones que les afectan.

1. SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIN
Y LA INNOVACIN DE MECANISMOS
La participacin ciudadana directa es una realidad en las democracias modernas que responde a la vez a una demanda y a una necesidad. Para ser legtimas,
las polticas y acciones de gobierno deben estar cada vez ms ancladas en las demandas y aspiraciones de los ciudadanos; por otro lado, los gobiernos requieren
de la informacin, la colaboracin, los conocimientos y el expertise de actores no
gubernamentales y de la ciudadana en general para cubrir diversos dficit de gestin. Por participacin ciudadana directa se entiende el proceso a travs del cual, la
ciudadana que no detenta cargos ni funciones pblicas busca incidir en los asuntos que le afectan y compartir en algn grado los procesos de toma de decisin con
los actores gubernamentales (ROBERTS, 2015). De modo que se trata de una participacin que se da ms all de la participacin electoral, de manera directa y para
incidir en las polticas pblicas. En este sentido, resultan cruciales la voluntad y la
capacidad de incidir (PARS; RESENDE, 2009). Evidentemente existen muchas
formas de participacin ciudadana impulsadas para lograr esa incidencia, y todas
son importantes. La sociedad se organiza y se moviliza de muchas maneras, sin
embargo, en este trabajo nos referiremos exclusivamente a la participacin que
se da por vas institucionales, es decir, por los canales legalmente reconocidos y
promovidos desde los gobiernos. Esta forma de participacin no es la nica legtima pero es la que, por lo menos en teora, encontrara la articulacin ms directa
y fcil con el proceso de hechura de polticas pblicas. Por lo tanto, al hablar de las
vas institucionales para la participacin ciudadana, nos referimos a la oferta que
los gobiernos hacen a los ciudadanos de prcticas y polticas participativas.

// 200

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

No todo individuo o colectivo puede transformarse automticamente en un


sujeto para la accin pblica, para que ello suceda deben existir condiciones favorables para la implicacin ciudadana. Este trabajo se inscribe en la corriente de pensamiento que hace nfasis en las maneras en las que las instituciones moldean los
patrones de interaccin, y en la forma en la que dichas instituciones son a su vez
producto de esas interacciones (SMITH, 2009; BRENNAN; HAMLIN, 2000; GOODIN, 1996). En relacin con la participacin, la arquitectura institucional es importante en la medida en la que los diferentes diseos resultan ms o menos indicados
para producir determinados resultados y porque contienen distinto potencial democrtico (SMITH, 2009). El diseo institucional tiene efectos tanto en la profundidad que alcanza la participacin (ARNSTEIN, 1969), como en la manera en la que
dicha participacin puede ejercer una influencia directa en la toma de decisiones.
Por otra parte, al enfocarnos concretamente en la institucionalizacin de
la participacin ciudadana fijamos la atencin en el proceso de construccin duradera de las reglas y espacios para darle cabida. Sin duda, la manera en la que
se institucionaliza la participacin est determinada en buen grado tanto por el
contexto histrico en el cual se llevan a cabo las reformas para abrir espacios, como
por las motivaciones de los actores que impulsan el proceso de apertura. A su vez,
el tipo de rgimen poltico, las presiones que dan lugar al origen del proceso de
institucionalizacin y las motivaciones de los actores se reflejan en el diseo del
propio proceso y en la manera en la que se implementan las reformas (BARDHAN;
MOOKHERJEE, 2006)2. Es decir, el diseo de la oferta participativa es producto
de estas variables y a su vez en buena medida explica el impacto que tiene la participacin que se presenta dentro de los marcos institucionales.
En trminos generales, desde el punto de vista democrtico la participacin ciudadana se considera en s misma valiosa pues fortalece la autonoma de
los actores sociales y promueve una mayor legitimidad de las decisiones pblicas.
Desde la perspectiva de la gestin pblica, se considera que la participacin contribuye a mejorar la capacidad de respuesta y la eficacia de los gobiernos al cubrir
dficits de informacin, de legitimidad o de justicia (FUNG, 2006). Sin embargo,
desde que se decidi alterar la tradicional separacin del trabajo en las democracias
representativas incorporando la participacin directa y extra-electoral de la ciudadana, a la participacin se le han atribuido un conjunto variado de potencialidades dependiendo del contexto. En el marco de los procesos de democratizacin en
Iberoamrica se pens, por ejemplo, que la participacin ciudadana favorecera no
nicamente la generacin de polticas pblicas ms equitativas y una mejor distribucin de los recursos pblicos, sino que tambin contribuira a desconcentrar las
(2) Al teorizar acerca de los distintos efectos que los procesos de descentralizacin tuvieron
en el mundo en desarrollo, Bardhan y Mookherjee (2006) plantean la idea de una economa
poltica de la descentralizacin al hacer referencia al tipo de variables que configuran los
distintos desarrollos y consecuencias de este tipo de procesos.

CAPTULO 8

201 //

decisiones del poder ejecutivo, a mejorar la calidad de la representacin social y a


orientar el diseo de las polticas pblicas de manera ms consensuada y con base
en criterios de eficacia estrechando as las posibilidades de supervivencia de la tradicional y extendida costumbre de definir las prioridades y de asignar recursos con
base en criterios marcadamente clientelares y partidarios.
A partir de finales de la dcada de los ochenta en el siglo pasado, Brasil
encabez el despliegue de una tradicin innovadora en Amrica Latina que se ha
traducido en el llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano. Este movimiento reproduce, entre otras cosas, la tradicin vigente desde 1934 en Uruguay de
incorporar como una caracterstica del Estado el ejercicio de la soberana popular
tanto de manera directa, como a travs de la representacin. Iniciadas por Brasil
en 1988, las reformas se han extendido a otros pases como Colombia (1991), Per
(1993), Argentina (1994), Venezuela (1999) o Ecuador (2008) con el fin de renovar,
complementar y ampliar a la democracia representativa elevando a rango constitucional la democracia participativa. En la prctica, a partir de 1989 la experiencia del
presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre abri la puerta al desarrollo
de mecanismos innovadores. En trminos democrticos, se considera innovacin a
los desarrollos que se apartan tanto de los mecanismos tradicionales de la democracia representativa (elecciones), como de aquellos desplegados exclusivamente para
consultar a los ciudadanos sobre diversos temas (SMITH, 2009, p. 1).

2. CINCO TESIS INTERPRETATIVAS


Con el objeto de hacer un anlisis organizado de las diferentes vas de institucionalizacin de la participacin ciudadana en Mxico, a continuacin se presenta el marco interpretativo a partir del cual se abordan la evolucin y caractersticas
de la oferta institucional existente.
1. Los procesos de democratizacin en Amrica Latina aparecen asociados al desarrollo de la democracia participativa. El cambio de rgimen sera el resultado de una estabilizacin de la democracia electoral
combinada con un cambio en el modelo de gobernanza desde modelos estatistas hacia modelos que involucraran la interaccin de actores
representantes del gobierno, con actores de la sociedad. Desde luego,
este trnsito supone el desarrollo de capacidades y deberes de reconocimiento mutuo3. La expectativa era que, ms all de la recuperacin
(3) Los principios democrticos de balance de poder y control cruzado suponen participacin, rendicin de cuentas, transparencia, imperio de la ley y separacin de poderes.

// 202

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

de libertades y derechos polticos a travs del fortalecimiento de las


instituciones de la democracia representativa, la participacin ciudadana contribuira a cambiar el balance de poder y a procesos de poltica
pblica menos excluyentes.
2. La participacin ciudadana directa constituye un complemento a las
instituciones de la democracia representativa y un elemento esencial
para la legitimidad de los gobiernos democrticos que fueron surgiendo
en el contexto regional. A tres dcadas de distancia del inicio de la institucionalizacin de la participacin ciudadana directa en Amrica Latina,
en la actualidad es prcticamente imposible pensar en el diseo de polticas pblicas que no reconozcan la necesidad de establecer vnculos con
la sociedad o de abrir espacios para que la ciudadana participe en algn
grado, en su diseo, ejecucin y/o evaluacin. Sin embargo, la institucionalizacin de la participacin ha seguido diferentes trayectorias y alcanzado distintos niveles de profundidad en los distintos pases. En algunos contextos es necesario pasar de los grandes principios normativos a
la objetivacin til de la participacin ciudadana. Para ello, es necesario
abordar con mayor cuidado el diseo institucional para la participacin.
3. Los procesos de institucionalizacin importan porque develan las caractersticas organizativas que adquiere la participacin institucional y
los efectos que tienen la manera y el momento en la que fue concebida
y reconocida la necesidad de involucrar a los ciudadanos y tomarlos en
cuenta ms all de los procesos electorales. Los aspectos ms especficos de la participacin que es posible desgranar a partir del examen
de su institucionalizacin son la manera en la que funciona el marco
normativo promovido para incorporar la participacin activa de una
sociedad; la forma y profundidad que adquieren las vas estables que
tienen los ciudadanos para su involucramiento y la manera en la que
ambos elementos determinan el impacto real que la participacin ciudadana directa puede tener.
4. Aunque la institucionalizacin da lugar a sistemas estables de participacin, no debe pensarse que la vida de los mecanismos es eterna. Su
uso necesariamente se desgasta con el tiempo, se establecen rutinas
que van haciendo predecible su funcionamiento y sus resultados, y los
espacios y mecanismos van vacindose de contenido. De ah que una
renovacin ms o menos continua sea necesaria para que los ciudadanos dispongan de espacios con un autntico potencial de incidencia y
para que los gobiernos cuenten con un abanico de posibilidades para
disear estrategias diferenciadas dependiendo del dficit de gestin
que requieren cubrir a travs de la participacin ciudadana.
CAPTULO 8

203 //

5. En Mxico, a lo largo de los veinte aos en los que la democracia representativa ha venido funcionando de una manera regular, la arquitectura para la inclusin de la participacin ciudadana directa han variado
poco o nada a pesar del creciente descontento con el funcionamiento
de la democracia electoral, del acompasado pero persistente desgaste
de las instituciones electorales y del cada vez ms complicado contexto en trminos de seguridad pblica. El desarrollo de los cauces institucionales para incorporar la participacin ciudadana ha seguido una
trayectoria muy estable, prcticamente sin innovaciones y con una
asombrosa renuencia a disear mecanismos ms flexibles y a reconocer mecanismos deliberativos que involucren ms efectivamente a los
ciudadanos. Es palpable, por ejemplo, la resistencia a institucionalizar
mecanismos de democracia directa. En este ltimo caso por institucionalizacin no me refiero nicamente al reconocimiento legal, sino a la
adecuada reglamentacin para facilitar su implementacin e incentivar
su activacin efectiva.

3. LOS PRIMEROS PASOS EN LA


CONFIGURACIN DE UNA ARQUITECTURA
INSTITUCIONAL PARA LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN MXICO
Los procesos de democratizacin son fenmenos que no pueden ser entendidos sin la presencia e intervencin de la sociedad. Generalmente se acompaan
de una expansin del tejido social, del incremento de la capacidad asociativa y del
surgimiento de formas innovadoras de accin social y poltica que contribuyen a
asentar la idea de la existencia de una pluralidad poltica que puede y debe convivir. Concurren tambin nuevos actores sociales en una esfera pblica ms abierta
y plural. El cambio poltico en Mxico no fue la excepcin, el cuestionamiento al
sistema de partido hegemnico se manifest de manera privilegiada a travs de
movilizaciones sociales que emergieron con fuerza en distintas regiones del pas.
El proceso de urbanizacin produjo nuevos actores que no estaban encuadrados en
el esquema corporativo de representacin y que dieron vida a organizaciones de
carcter gremial y urbano independientes del Estado. En la dcada de los ochenta
en el siglo pasado, las calles y plazas de diversas ciudades fueron ocupadas por
ciudadanos que decidieron participar en demostraciones pblicas, ingresar en

// 204

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

asociaciones de orientacin cvico-poltica, involucrarse y comprometerse con un


reclamo democrtico. De entre las diversas formas de accin social y poltica que
se manifestaron en esa poca, destacan los llamados movimientos cvicos de carcter regional que aglutinaron a una variedad de sectores sociales: mujeres, jvenes,
profesionistas, pequeos empresarios, clases trabajadoras e, incluso, a algunos
sectores de la iglesia catlica. En dichas movilizaciones se conjuntaron el celo por
la autodeterminacin frente al centralismo poltico y el reclamo democrtico que
hizo de la arena electoral el espacio estratgico de lucha (DAZ ALDRET, 2011)4.
En aquellos tiempos de efervescencia de la movilizacin social, los partidos
polticos de oposicin hicieron suyas las reivindicaciones a favor de la apertura de
espacios para la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Sin embargo, una
vez que se fueron logrando las primeras alternancias polticas los partidos fijaron
su atencin en reforzar a la democracia electoral. As, a raz del cambio de partidos
al frente de numerosos gobiernos subnacionales y de la conformacin plural de las
cmaras de representantes en las entidades federativas, los partidos polticos que
haban sido de oposicin durante el rgimen prista dejaron de ser actores destacados del impulso a la participacin ciudadana. Por su parte, los movimientos ciudadanos fueron perdiendo fuerza gradualmente y sus liderazgos fueron tambin
subsumidos por la lgica electoral. Una muestra de cmo la energa ciudadana fue
canalizada de manera muy importante a travs de la va electoral se puede apreciar
en la evolucin de la participacin ciudadana en el nivel local, es decir, en los municipios. La grfica 1 muestra cmo la participacin institucional iniciada desde la
base se estanca con el advenimiento de la democracia electoral - y de manera muy
concreta a partir de la alternancia en la presidencia de la repblica en el ao 20005.
(4) La autodeterminacin y la democratizacin de la vida municipal as como la defensa
del voto fueron divisas de la insurgencia ciudadana que nutren la memoria local y regional
en muchas ciudades mexicanas destacadamente Juchitn, San Luis Potos, Len, Mrida,
Chihuahua, Ciudad Jurez y Tijuana entre otras.
(5) Para la elaboracin de esta grfica se registraron los datos en torno a las diversas instancias u organizaciones a partir de las cuales se promueve la participacin en los municipios.
La informacin proviene de las diversas encuestas levantadas a los gobiernos municipales
en el pas durante las dcadas de los aos noventa y dos mil. Las opciones de respuesta
variaron en las diferentes versiones de la encuesta (1995, 2000, 2002, 2004 y 2009), pero
para efectos del anlisis fueron agrupadas con base en la autonoma respecto del gobierno
de las diversas organizaciones e instancias. As, en 1995, la participacin desarrollada en el
marco de los consejos ciudadanos, las organizaciones vecinales y los Comits de Solidaridad
se tom como inducida por el gobierno; por su parte la participacin desarrollada en el
marco de formas tradicionales tales como la faena, el tequio o la fajina, o bien aquella que
se realiz por parte de organizaciones civiles, religiosas o ciudadanas, fueron consideradas
como formas de participacin autnoma.
Para 2000, 2002, 2004 y 2009, la categora gubernamentalmente inducida englob a la
participacin desarrollada en el marco de los Consejos de Planeacin para el Desarrollo
Municipal (COPLADEMUN), de los consejos ciudadanos en general y de las organizaciones vecinales, precisamente porque constituyen las instancias de eslabonamiento con el

CAPTULO 8

205 //

Mi hiptesis es que este hecho es el efecto de la combinacin entre la consolidacin


de la democracia electoral y una particular institucionalizacin de la participacin
ciudadana. La evolucin que tuvo la participacin ciudadana, nos muestra lo siguiente: a) a partir del ao 2000 la participacin ciudadana inducida desde el gobierno supera con mucho a la participacin institucional promovida desde la base;
b) las instancias de participacin autnoma alcanzan su mxima presencia (58%)
en 1995 y a partir del 2000 caen a un 30% en promedio presentando sus niveles
ms bajos en el 2000 y el 2002; c) a partir del 2004 la iniciativa de participacin se
estabiliza y las iniciativas de carcter autnomo representan aproximadamente un
30 por ciento del total.
Grfica 1 - Evolucin de las iniciativas de la participacin ciudadana (1995, 2000, 2002,
2004 y 2009)

78%

74%

65%

63%

58%
42%

37%
26%

1995

2000

35%

22%

2002

2004

Gubernamentalmente inducidas

2009

Autnomas

N (1995) = 2395, N (2000) = 2427; N (2002) = 2429; N (2004) = 2056, N (2009) = 2397
Fuente: Elaboracin propia con base en las Encuestas de Gobierno Municipal 1995, 2000,
2002, 2004 y 2009.

N FAMLIAS

En Mxico, el anlisis y el rumbo de la democratizacin han quedado sub70.000


sumidos
a la lgica electoral; el cambio poltico signific fundamentalmente plu60.000
ralidad
y apertura a la competencia electoral ah donde la vida poltica y electoral
62.456
haban
fluido casi exclusivamente a travs del corporativismo
y al interior de la
50.000
56.239
coalicin
prista
animada
fundamentalmente
desde
la
presidencia
de la repblica,
40.000

43.461
30.000
COPLADEMUN.
Por su parte, se consider como participacin autnoma aquella
34.645que se
desarroll a travs de las organizaciones comunitarias o tradicionales, las civiles, religiosas,
20.000
ciudadanas y la contenida en la opcin otras.
10.000

// 206

At R$77,00

R$77,01 ate
R$154,00

POLTICAS
NA AMRICA
R$154,01PBLICAS
ate 1/2 Acima
de 1/2 LATINA
S.M.
S.M.

FAIXA DE RENDA PER CAPITA

pero tambin desde las gubernaturas en los estados. Efectivamente, durante las
dos ltimas dcadas del siglo XX se consider prioritario cimentar los principios de
la democracia representativa, es decir, el fortalecimiento del sistema de partidos y
la promocin de elecciones ms competidas y equitativas. En contraste, aunque se
abrieron espacios, se avanz con mucho menor mpetu en la innovacin institucional para incorporar la participacin extra-electoral de la ciudadana.
Llegados a este punto es preciso decir que Mxico no se ha incorporado a la
tendencia del llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano; la Constitucin mexicana reconoce nicamente a la democracia representativa como el medio
para que los ciudadanos ejerzan la participacin. Es decir, aunque la Constitucin establece derechos esenciales para los ciudadanos mexicanos que son necesarios para poder participar en asuntos pblicos tales como el derecho de acceso a
la informacin (Artculo 6), el derecho de peticin (Artculo 8) o el de asociacin
(Artculo 9), la norma fundamental del pas no cuenta con mencin alguna a la
democracia participativa como posibilidad para establecer mecanismos directos ni
tampoco se le reconoce formalmente como complementaria a la representacin.
Sin duda, el gran hito en trminos de la institucionalizacin de la participacin ciudadana en Mxico se establece a partir del reconocimiento del derecho
a la participacin a la planeacin del desarrollo6 que qued plasmado en la Ley de
Planeacin de 1983. A partir de ese momento y hasta la fecha, el Sistema Nacional
de Planeacin Democrtica (SNPD) ha sido la base para la construccin de un entramado institucional que incorpora a algunos actores no gubernamentales en las
diversas reas de la poltica pblica. Al margen de ese primer impulso, la atencin
se centr en la promocin de numerosas reformas electorales mientras que el sistema para incorporar la participacin ciudadana en la hechura de polticas pblicas
se estabiliz y apenas sufri modificaciones en los aos siguientes.
En este tenor, aunque idealmente los procesos de democratizacin debieran transitar tambin por la rehabilitacin de la ciudadana - que en el caso de
Mxico haba sido deformada por la cooptacin corporativa y clientelar -, al pensar
en el binomio participacin ciudadana-democratizacin, resulta ineludible pensar
en los lmites de la consolidacin democrtica y permanece como preocupacin
central el modelo de articulacin entre la sociedad y el gobierno.

4. TRES VAS DE INSTITUCIONALIZACIN


La configuracin de una arquitectura institucional para la participacin
(6) Artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

CAPTULO 8

207 //

ciudadana en Mxico ha seguido tres vas fundamentales: 1) las instituciones


del sistema nacional de planeacin democrtica (SNPD); 2) la promocin del
involucramiento de la ciudadana en la operacin y evaluacin de los algunos
programas pblicos y 3) la accin legislativa. A continuacin se describe y
analiza cada una de ellas.

4.1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA


Lo comn en el mundo ha sido que la afirmacin de la democracia participativa empiece con el desarrollo de una normatividad que la reconozca legalmente y
a partir de la cual se creen espacios institucionales para incorporar la participacin
ciudadana directa. En Mxico, el tema de la participacin ciudadana entr a la
agenda pblica a principios de la dcada de los ochenta, en el marco de una profunda crisis de legitimidad del sistema que se haba instalado en la posrevolucin.
El gobierno nacional se encontraba presionado por una profunda crisis financiera
y estaba obligado a emprender fuertes ajustes macroeconmicos y a retraerse, al
tiempo que deba reaccionar a la irrupcin de los nuevos actores sociales y a la diversificacin de demandas surgidas como consecuencia del avance de fenmenos
como la urbanizacin, la democratizacin de la educacin y la expansin de las
clases medias. En ese contexto, el primer diseo de una oferta institucional participativa - el SNPD - sigui la misma lgica liberalizadora que el proceso de cambio
poltico que se desarrollaba en la arena electoral. Es decir, se abrieron cauces para
que las organizaciones representativas de la sociedad participaran como rganos
de consulta permanente en la planeacin de las acciones y programas relacionados
con su actividad, pero el formato bajo el cual se incorpor dicha participacin mantuvo siempre el control de la toma de decisiones en el gobierno7. As, en ese modelo originario, se concibi a la participacin ciudadana fundamentalmente a travs
de mecanismos indirectos de consulta para recoger las aspiraciones y demandas
de la sociedad organizada, sobre todo en la etapa de planeacin de las polticas y
programas orientados al desarrollo.
El sistema opera a travs de consejos de planeacin que funcionan regularmente y que constituyen los mecanismos por excelencia para incorporar la participacin ciudadana en la formulacin de programas y polticas pblicas, tanto en
los distintos mbitos territoriales como en los diferentes sectores de poltica pblica (educacin, salud, medio ambiente, desarrollo urbano, desarrollo social, etc.).
De modo que dentro de este sistema de planeacin, la participacin ciudadana se
incorpora a partir de consejos sectoriales y territoriales. En el primer caso, los
consejos suelen tener un carcter tcnico y se integran por representantes de los
diferentes niveles de gobierno que superan siempre en nmero a los representan(7) Ley de Planeacin, Artculo 20.

// 208

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

tes de la sociedad. stos ltimos son convocados a partir de una invitacin cerrada
y restringida formulada desde el gobierno; se trata generalmente de ciudadanos
representantes de organismos empresariales, de instituciones acadmicas y, cada
vez ms, de organizaciones de la sociedad civil. Los consejos tienen como funcin
acompaar y apoyar los trabajos de planeacin y programacin de polticas pblicas por sector y emiten opinin, aunque sta no tiene carcter vinculante.
Por su parte, los consejos consultivos que se constituyen desde una lgica
territorial incorporan la participacin de ciudadanos representantes de los diferentes comits vecinales, barriales, delegacionales, municipales, estatales, entre
otros. El proceso a travs del cual los representantes vecinales son electos vara de
comunidad a comunidad, pero es muy comn que las organizaciones representadas estn controladas por los partidos polticos. Este tipo de consejos funciona generalmente a partir de la priorizacin de demandas de obra que se van agregando y
articulando al consejo superior8. De manera que los output del SNPD son diversos
planes territoriales o sectoriales que se articulan de manera escalonada a los planes ms generales y comprehensivos. Los aspectos distintivos de la participacin
a travs del SNPD radican pues en el hecho de que sta slo se manifiesta a travs
de representantes de grupos organizados, asociaciones o entidades diversas. Tambin destaca el hecho de que en los consejos sectoriales la convocatoria a la participacin social y privada sea por invitacin. En trminos prcticos, esto significa
que slo los actores mejor organizados son los que participan, lo cual no deja de
plantear dificultades en trminos de representacin si se considera que an en un
escenario ideal de vida asociativa, existen ciudadanos que no pertenecen a ningn
grupo o partido y que aun as estaran interesados en participar activamente en la
planeacin, por ejemplo, de sus comunidades (FONT; BLANCO, 2003, p. 19). Las
polticas sectoriales y de desarrollo territorial y urbano en Mxico siguen privilegiando la interaccin del gobierno con un nmero limitado de notables y la articulacin de procesos consultivos bastante laxos, en los que la voz de la ciudadana no
necesariamente se traduce en criterios de intervencin o en programas pblicos.
A pesar de las diferencias en membresa y composicin, los consejos sectoriales y
territoriales se estructuran, en la mayor parte de los casos, para legitimar decisiones previamente tomadas en la esfera gubernamental.
La elaboracin de los planes de desarrollo se da al inicio de cada periodo de
gobierno. Es decir, son sexenales en los niveles nacional y de las entidades federativas, y trianuales en el caso de los gobiernos municipales. Dichos planes se constituyen en la piedra angular del sistema, en las directrices de la accin gubernamen(8) Las demandas y prioridades de los consejos vecinales o barriales se articulan a los
consejos delegacionales y las de los consejos delegacionales al consejo municipal (COPLADEMUN). Por su parte, los consejos estatales (COPLADE), integran las prioridades del COPLADEMUN.

CAPTULO 8

209 //

tal que supuestamente recoge la voluntad de los ciudadanos, construye consensos


y articula el proyecto de gobierno para el periodo en cuestin (presupuestos, aparatos burocrticos). Toda accin y recurso pblico est pretendidamente anclado a
los objetivos de estos planes y, en consecuencia, a partir de ellos se realizan tambin las labores de evaluacin y fiscalizacin (CEJUDO, 2014). Para formular el Plan
Nacional de Desarrollo, por ejemplo, se lleva a cabo un abigarrado ejercicio de consulta que se desarrolla en un espacio limitado de tiempo - aproximadamente dos
meses - y que consiste en el desarrollo de diversas mesas sectoriales y de foros, as
como en la activacin de mecanismos para captar propuestas ciudadanas (de manera fsica o electrnica). En los hechos, los ciudadanos difcilmente conocen los
momentos en los cuales hay que sumarse a estos ejercicios y las formas o los procedimientos para hacerlo; en el mejor de los casos se consulta exclusivamente a los
representantes de las asociaciones u organizaciones ms reconocidas en la arena
de las polticas pblicas en cuestin. En este sentido, aunque el ejercicio puede ser
una oportunidad para que los gobernantes conozcan las inquietudes, necesidades,
demandas o aspiraciones de la sociedad, resulta claramente insuficiente. Se desconoce el proceso, los criterios y la extensin en la que dichas inquietudes se lleguen
realmente a incorporar a los planes de desarrollo de los gobiernos. A pesar de ello,
es comn que este esquema se reproduzca a nivel subnacional para configurar los
planes estatales y municipales de desarrollo.
Si bien el entramado del sistema ha sufrido ligeras modificaciones desde
su creacin en 1983 y se han venido incorporando recursos tecnolgicos en los
procesos de consulta, en esencia los espacios y mecanismos institucionales para la
participacin en la planeacin siguen siendo fieles a la lgica que inspir su creacin: son a la vez receptores de la participacin ciudadana y orientadores de la misma. La ciudadana carece de recursos sustantivos para incidir en la formulacin de
las polticas pblicas y para que los resultados de los procesos participativos sean
vinculantes y obliguen en algn grado a los gobernantes. Ms an, como Aguilar (1996) y Cejudo (2014) mencionan, el ejercicio de planeacin es ms un ritual
de carcter administrativo y burocrtico, que un autntico ejercicio democrtico
a partir del cual se integren las aspiraciones y necesidades de los diversos actores
o un mecanismo que sirva realmente para coordinar y asignar responsabilidades.

4.2. PARTICIPACIN CIUDADANA EN PROGRAMAS


Y POLTICAS PBLICAS
Como ya se vio, a partir del SNPD se instrumentan procesos o instancias
de consulta para proyectar planes nacionales, estatales y municipales por el periodo de gobierno en cuestin, se definen objetivos y las metas para lograrlos9. Sin
(9) El SNPD instituye instancias de planeacin y coordinacin que, en la forma de Consejos

// 210

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

embargo, las prcticas y polticas participativas a las que este esquema da lugar resultan muy acotadas, son esencialmente de naturaleza consultiva y no garantizan
una adecuada representatividad.
La Ley de Planeacin prev tambin que los programas federales estn en
coordinacin con la sociedad interesada as como la concertacin con grupos sociales y particulares directamente involucrados en las diferentes polticas pblicas.
En este sentido, las autoridades y funcionarios del gobierno federal estn obligados a coordinarse, tanto con los gobiernos de las entidades federativas como
con los ciudadanos, para la ejecucin de los programas federales. Entre 1988 y
1994, las funciones de concertacin y gestin se vieron impulsadas a travs de la
promocin de la participacin directa de la poblacin en situacin de vulnerabilidad econmica y social en los programas de los que eran beneficiarios. El modelo
prevaleciente se impuso a travs del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) que favoreca la participacin directa de los habitantes de las comunidades
y barriadas, al margen de los agentes de los gobiernos municipales y a travs de la
formacin obligatoria de comits que, en ltimo trmino, capitalizaban la organizacin social existente (BARAJAS, 1997). Los resultados de la participacin que se
desarrollaba en estos comits vecinales y comunitarios (propuestas o priorizacin
de obras y acciones para beneficio de la comunidad) se encausaban a travs de las
instancias vertebradas en el SNPD. A travs de los Comits de Solidaridad los ciudadanos definan, daban forma y supervisaban las obras y acciones de combate a la
pobreza que se llevaban a cabo con los fondos del PRONASOL. Una vez que dichos
comits acordaban alguna obra u accin, sta deba articularse a travs de los Consejos de Planeacin y Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) para darles un cauce
institucional10. Fue as que en el marco del PRONASOL surgieron las primeras experiencias de contralora social con el fin de que las propias comunidades y organizaciones sociales vigilaran la correcta aplicacin de los recursos del programa. No
obstante, los comits creados para efectos de contralora estaban coordinados por
la Secretara de la Contralora General de la Federacin y los vocales de control no
contaban con respaldo legal, personalidad jurdica ni tenan bien especificadas sus
atribuciones. En consecuencia, no podan aplicar sanciones en forma directa y slo
(COPLADE para los estados y COPLADEMUN para los municipios) contemplan la reunin
entre autoridades de los tres niveles de gobierno y representantes ciudadanos para discutir
y jerarquizar las obras que se llevarn a cabo en los estados y municipios.
(10) Las actividades de Pronasol se planteaban a travs de la firma de los Convenios de Desarrollo Social apartir de los cuales se dotaba de potestades a los Consejos de Planeacin del
Desdarrollo Estatal (COPLADE) y a los COPLADEMUN para definir, controlar y evaluar los
proyectos productivos y sociales en que participan las comunidades mediante los comits
de solidaridad. Junto con los Convenios de Desarrollo Social se crearon los Fondos Municipales de Solidaridad para transferir recursos adicionales a los municipios ms pobres del
pas y fortalecer su capacidad financiera y de gestin ante los requerimientos de sus habitantes (CABRERO, 2010, p. 170).

CAPTULO 8

211 //

informaban a las autoridades de las irregularidades que identificaban (CARDOZO,


2008). Como se estudi en su momento, desde el punto de vista poltico PRONASOL favoreci las relaciones clientelares (MOLINAR; WELDON, 1994; DRESSER,
1994). El funcionamiento de los Comits de Solidaridad estaba claramente cooptado por las estructuras del entonces todava dominante Partido Revolucionario
Institucional (PRI), en una lgica electoral y de apoyo a la imagen del presidente
de la repblica. Ms adelante, los programas sociales para atender la pobreza - los
programas OPORTUNIDADES o Hbitat, por ejemplo - ya no adquirieron el sello
presidencial que tuvo PRONASOL, pero en trminos de la institucionalizacin de
la participacin siguieron reproduciendo el modelo que involucra a los vecinos de
una comunidad en la definicin y control de las obras y acciones de los programas
a travs de la constitucin de comits cuyas decisiones se articulan a los COPLADEMUN. Si bien estos consejos funcionan en un mbito de operacin local, su
diseo es central pues dan salida a los requerimientos institucionales desde nivel
federal para la distribucin de los recursos pblicos11.
En el marco tambin del SNPD, entre 1995 y 1998 los partidos de oposicin
al PRI ejercieron presin para que se reconociera al nivel municipal una mayor autonoma en la gestin de fondos destinados a proveer de infraestructura bsica a
las comunidades que enfrentan condiciones de pobreza extrema y rezago social. A
travs del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) se transfieren recursos directamente de la federacin a los municipios para que los gobiernos locales
prioricen obras y los montos a asignar, de un abanico de posibilidades definidas
por el gobierno federal12. La decisin de gasto del FISM se hace tambin dentro de
la estructura del COPLADEMUN y, a diferencia de los modelos anteriores, permite
una mayor autonoma al nivel local de gobierno. Esta formulacin tuvo indudablemente un impacto importante hacia finales de la dcada de los noventa cuando
en un nmero significativo de municipios urbanos los gobiernos producto de la
alternancia aprovecharon el FISM para promover nuevos y autnticos liderazgos
ciudadanos y desplazar as a los liderazgos tradicionales ms fuertes y estructuralmente vinculados al PRI. En consecuencia, el panorama de liderazgos se renov y
por un pequeo periodo de tiempo la dinmica de participacin se revitaliz. Sin
embargo, muy pronto y muy probablemente debido al hecho de que no se modificaron o sustituyeron los esquemas e instancias de participacin, stas fueron parecindose cada vez ms a s mismas y se recuper la mstica corporativa y clientelar
(11) En trminos de obra pblica, el objetivo de los COPLADEMUN es servir como filtro
para la revisin, aprobacin y ejecucin de proyectos de infraestructura bsica en los municipios del pas.
(12) El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) est destinado al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas e inversiones en los siguientes rubros: agua
potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; electricidad rural y de colonias pobres; caminos
rurales; urbanizacin municipal; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica
educativa; infraestructura productiva rural y mejoramiento de la vivienda.

// 212

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

vinculada al partido al frente del gobierno local, fuera ste del signo que fuera.
A manera de resumen, podemos afirmar que la ruta de la institucionalizacin de la participacin corre, en la ltima parte del siglo XX, a travs de la incipiente
y accidentada promulgacin de normatividades que, sin reconocer expresamente
el papel de la democracia participativa, dieron lugar a instancias y mecanismos
orientados a incentivar procesos de consulta que involucran a actores no gubernamentales y a espacios de interlocucin entre el gobierno y la sociedad en un
contexto de liberalizacin poltica. Esto sucedi principalmente, al calor del avance
electoral de la oposicin - sobre todo a nivel municipal - y de una crisis econmica
y de legitimidad del rgimen prista. Sin lugar a dudas, las estructuras principales
y protagnicas de la participacin ciudadana que se da por vas institucionales
son los diversos consejos de planeacin (territoriales y sectoriales) y los diversos
comits de base territorial (vecinales, delegacionales, de cuenca, etc.) que operan
como instancias de intermediacin para la consulta de necesidades y cuyos resultados alimentan a los diversos consejos del SNPD. Los mecanismos a que da lugar
esta estructura son de tipo consultivo, la participacin directa es prcticamente
inexistente y la convocatoria se circunscribe a los representantes de grupos bien
organizados de expertos o de la sociedad. El grado de poder o injerencia real que
tienen los representantes sociales y privados en los consejos vara en funcin de
las prcticas locales o sectoriales, pero formalmente los resultados de la participacin por estas vas nunca son vinculantes. Aunque los COPLADE y los COPLADEMUN tienen un mbito de operacin estatal y local, su diseo responde a una
lgica central pues obedecen a requerimientos institucionales impuestos desde
nivel federal a partir del SNPD.

4.3. ACCIN LEGISLATIVA


Otro pilar de la institucionalizacin de la participacin ciudadana en Mxico se ha construido por la va de la transparencia y el acceso a la informacin
pblica gubernamental. En este caso, el derecho a la informacin fue inicialmente
concebido como una garanta electoral para que los partidos difundieran su ideologa y programas (reforma al artculo 6 constitucional en 1977). En un segundo
momento, el derecho a la informacin se transform en un derecho social, para
finalmente ser elevado a la categora de derecho humano (CORTS, 2005, p. 1624). As, entre 1977 y 2001 se libr una larga batalla para legislar sobre el tema
desde la perspectiva del acceso a la informacin pblica. Al final, en el contexto
de la alternancia poltica y con un buen ambiente a favor debido a que el primer
presidente de oposicin al PRI, Vicente Fox proveniente de las filas del Partido Accin Nacional (PAN), abander la causa. As, la agenda del acceso a la informacin
pblica se coloc como una de importancia trascendental en el marco de la reforma

CAPTULO 8

213 //

democrtica del Estado. El primer proyecto del ley fue propuesto por un grupo de
actores de la sociedad civil - entre los que participaban destacadamente medios de
comunicacin -, y goz del apoyo de todos los partidos representados en el Congreso. En abril del 2002 se promulg la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental que a su vez deriv en la creacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).
Las reformas institucionales que abrieron espacios y crearon instrumentos para incorporar a la ciudadana en el seguimiento y fiscalizacin del quehacer
gubernamental han dado lugar al surgimiento de numerosas demandas de informacin y a que las contraloras sociales participen en la verificacin del cumplimiento de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los
diferentes programas de gobierno. Sin embargo, no se debe juzgar el avance de la
transparencia nicamente a partir de la existencia de leyes y de demandas de informacin. Qu tanto la informacin genera un valor agregado para el ciudadano y
qu tanto se le mira como un cliente pasivo al que simplemente hay que entregarle
respuestas? El supuesto detrs de la transparencia y de la rendicin de cuentas
en relacin con la participacin ciudadana es que las demandas de informacin por
parte de la ciudadana constituyen la punta de lanza para mejorar el desempeo
del gobierno y tambin para procurar una mayor eficacia ciudadana. En este sentido, la informacin funcionara como una suerte de detonador del movimiento a
partir de la iniciativa de ciudadanos interesados por el quehacer gubernamental.
Sin embargo, como Lauer (2015, p. 96) ha sealado, para que en los hechos esto
realmente suceda es necesario que se cumplan por lo menos tres precondiciones: i)
que los ciudadanos tengan acceso a una informacin de calidad; ii) que el gobierno
produzca informacin clara, significativa y completa; y iii) que los ciudadanos recaben efectivamente esa informacin. Para el caso mexicano, el proceso no pareciera
estarse dando de esa manera tal y como se muestra en el captulo de Ana Elena
Fierro en este volumen.
Desde la perspectiva de la participacin ciudadana, cuando los mecanismos de interaccin entre el gobierno y la ciudadana se limitan o concentran en
la recopilacin de informacin o en la agregacin de demandas para la atencin a
usuarios (mecanismos tales como encuestas, cuestionarios y/o mdulos y sistemas
de quejas), se parte del supuesto de que los ciudadanos actan motivados por un
inters individual y se les asigna un papel pasivo en la relacin, es decir, el gobierno
capta y atiende las necesidades, solicitudes o quejas de usuarios insatisfechos.
En contraste, cuando la informacin abre cauces para que los ciudadanos ejerzan
influencia en la toma de decisiones y adquieran una posibilidad real para premiar
o castigar a los gobiernos, suele suceder que los mecanismos empleados permiten
una interaccin directa y van ms all de la atencin, la informacin y/o la consulta. En el primer caso, la transparencia es vista como un mecanismo para atender

// 214

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

a los ciudadanos y los gobiernos estn obligados simplemente a responder con


eficiencia. En el segundo caso, se asigna a los ciudadanos un rol ms activo y los
gobiernos estn obligados a innovar y a producir valor y bienes sociales de manera
conjunta con ellos (SMITH; HUNTSMAN, 2015, p. 104-118). En el caso mexicano,
si bien el discurso se apega al segundo modelo, en la prctica la transparencia es
vista como una forma ms de atencin ciudadana.
El hecho de que se haya priorizado los temas de transparencia y de rendicin de cuentas para mejorar el desempeo de la funcin pblica no es un avance
menor que est asociado a que se trata de agendas promovidas desde las agencias
multilaterales y apoyadas por el sector privado. Recientemente, en mayo de 2015,
se promulg la nueva Ley General de Transparencia. Las principales diferencias
entre la ley de 2002 y sta ltima versin son el grado de incidencia que lograron
las organizaciones sociales en el diseo de las recientes reformas y la ampliacin
del nmero de sujetos obligados. Esto significa que la obligacin de informar ya no
se limita a las entidades y organismos que integran el gobierno federal, sino que se
extiende a cualquiera que reciba dinero pblico. En este sentido, quedan obligados,
entre otros, el poder judicial, los congresos - nacional y estatales -, los fideicomisos, sindicatos y partidos polticos. Destaca igualmente el hecho de que el rgano
garante - el Instituto Nacional de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos
Personales (INAI) -, es nacional y autnomo. Esto significa que, en los hechos, funcionar como la instancia coordinadora de un sistema nacional que homologa los
criterios en materia de acceso a la informacin pblica en los diferentes niveles de
gobierno y a partir del cual los institutos de transparencia de cada entidad federativa debern vigilar que los sujetos obligados cumplan con sus obligaciones. El
INAI deber atraer los casos de todos los niveles de gobierno y no slo del federal.
En la anterior ley, cada estado legislaba en materia de transparencia13.
Fuera de las agendas de planeacin y de transparencia, no ha podido proyectarse un sistema de participacin ciudadana que aliente la innovacin. Como es
posible advertir, en ambos desarrollos los mecanismos previstos y la operacin
real estn todava lejos de producir una participacin ciudadana realmente incidente, que genere resultados vinculantes o que avance en trminos de calidad deliberativa. A esto se suma el hecho de que la institucionalizacin de la participacin
en Mxico tampoco ha avanzado por la ruta de la reglamentacin y la prctica de
la democracia directa. Es notable el grado de institucionalidad que han alcanzado
las prcticas y estructuras previstos en el marco del SNPD, en comparacin con el
grado en el que se han reglamentado mecanismos tales como el plebiscito, el referndum o la iniciativa popular. Sin duda, el desarrollo de mecanismos de participa(13) Quedan excluidos los temas que atenten contra la seguridad nacional, las declaraciones
patrimoniales de los funcionarios debern ser presentadas en versin pblica y no obligatoria, no se puede reservar informacin en los que haya violaciones graves a los derechos
humanos (no est claro cmo se determinarn estos casos).

CAPTULO 8

215 //

cin directa ha sido el hueso duro de roer en Mxico dentro del marco de la institucionalizacin de la participacin ciudadana. Hasta 2014, Mxico permaneca
entre los dos pases latinoamericanos que no haban reconocido en la Constitucin
Federal los principales mecanismos de democracia directa (plebiscito, referndum
e iniciativa popular); el reconocimiento de esas formas de participacin se haba
dado nicamente a nivel de las entidades federativas y de manera muy dispar. Por
esta razn, las experiencias acumuladas en el empleo de este tipo de mecanismos
son muy pobres tanto en nmero, como en sus consecuencias e impacto. Por un
lado resulta notorio y contrastante que dos terceras partes de las entidades federativas hayan incorporado en sus textos constitucionales figuras como el plebiscito
y el referndum cuando estos mecanismos no se han reconocido a nivel federal y,
por otro, destaca el hecho de que ese avance en trminos de accin legislativa no
se haya correspondido con un incremento de las prcticas de democracia directa14.
A nivel federal, no fue sino hasta 2014 que se reconoci la figura de la consulta
popular. Antes de eso se haban presentado algunas iniciativas imprecisas tendientes a limitar las materias susceptibles de referndum y ningn partido se haba
pronunciado tampoco por promulgar una ley de participacin ciudadana a nivel
federal. A nivel de las entidades federativas, las constituciones estatales muestran
una gran variacin entre ellas pero, tal y como ha sido documentado por Olvera
(2009) y Reyna (2010), en su mayora establecen que este tipo de mecanismos slo
puedan ser activados desde arriba, es decir desde los actores gubernamentales,
o bien fijan barreras inalcanzables para que puedan ser activados desde abajo
(mismos que fluctan en un rango que va del 0.4 al 10% de la lista nominal de electores) y para que sus resultados puedan ser vinculantes (generalmente que haya
participado al menos el 51% del padrn electoral)15. Es decir, aunque en algunos
estados se hizo el intento de incorporar mecanismos de democracia directa a los
textos constitucionales, en trminos generales se legisl con el fin de obstaculizar
y complicar en al extremo su posible activacin; los qurum requeridos resultan
barreras muy altas y difciles de cumplir sobre todo si se considera que la partici(14) 22 de las 32 entidades de la Repblica contemplan la aplicacin de referndum con
plena instrumentacin legal, 21 estn en capacidad de realizar procesos plebiscitarios (tres
entidades ms mencionan estos mecanismos en la Constitucin local pero no los han reglamentado). La revocacin de mandato slo ha sido aprobada en dos estados (Chihuahua y
Zacatecas) y slo el primero la ha reglamentado (OLVERA, 2009).
(15) La activacin desde abajo se da mediante recoleccin de firmas y solicitud conducente. El estado de Guerrero marca la barrera de entrada en 0.2% del padrn electoral para
que las consultas sean promovidas desde abajo y en el extremo se encuentran Chihuaha
y Tabasco que lo fijan en el 10% (el DF lo fija en 0.4%). Entre las entidades que reconocen
el carcter vinculante de los resultados y que no exigen una participacin mayor, igual o
mayor al 50% estn Chiapas que marca una participacin del 33% del padrn, Coahuila y el
Estado de Mxico que establecen el requisito en una participacin del 20%, Guerrero y San
Luis Potos que no sealan porcentajes mnimos de participacin, Morelos que fija el lmite
en un 15%, Quintana Roo del 30%, Tlaxcala del 40%, Estados como Veracruz no reconocen
la posibilidad de que los mecanismos de consulta sean activados desde abajo.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

pacin electoral est decreciendo considerablemente y alcanza niveles del 45% en


promedio en elecciones locales.
Es decir, hasta el 2014 la regulacin y uso de mecanismos de democracia directa fueron asuntos abordados exclusivamente por algunas entidades federativas
y su activacin quedaba fundamentalmente en manos de los gobernadores. Ello
supona que o bien existan y no se activaban, o bien se llevaran a cabo consultas
ad hoc. En resumen, este tipo de mecanismos ha sido empleado en muy pocas ocasiones, la mayor parte de las veces para dar un barniz de legitimidad a decisiones
ya tomadas y su activacin ha sido siempre promovida desde arriba (OLVERA,
2009). En ningn caso las figuras del referndum, plebiscito o iniciativa popular
fueron debidamente reglamentadas.
En febrero de 2014 se promulg la reforma poltica que incorpora al texto
de la Constitucin la figura de consulta popular, el primer mecanismo de democracia
directa reconocido a nivel federal aunque siempre en el marco del SNPD (Art. 26 de
la Constitucin). En este caso se ha seguido la tendencia descrita para las entidades
federativas, es decir, las barreras de entrada y los requisitos que es necesario cumplir para que sea factible y vinculante son tan altos, y son tan amplias las materias
que no es posible someter a consulta, que prcticamente es imposible poder llevar a
cabo alguna y que sus resultados tengan impacto. Para convocar a una consulta popular el legislador consider que: 1) se requiere levantar firmas del 2% del padrn
electoral, es decir, aproximadamente 1,700,000 firmas de ciudadanos registrados
ante el Instituto Nacional Electoral (INE). Si se logra reunir esa cantidad de firmas,
2) la cmara de diputados debe recibir y turnar al INE la peticin y las firmas; 3)
el INE debe verificar cada una de las firmas, si la peticin no cumple debidamente
con este requisito la cmara de diputados deber declarar inexistente la consulta;
4) si el INE declara que el requisito de las firmas s se cumple, los diputados debern enviar la peticin a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) que debe
determinar si la peticin de consulta es constitucional y de trascendencia nacional
(es decir, si no cae dentro de alguno de los temas excluidos16). Si la SCJN considera
que se cumplen los criterios de trascendencia y constitucionalidad, deber devolver
la solicitud a los diputados, no sin antes arrogarse el derecho de reformularla si la
considera mal planteada; 5) los diputados debern encargar al INE la organizacin
de la consulta en el proceso electoral inmediato siguiente. Para que el resultado sea
vinculante se establece una barrera mnima del 40 por ciento del padrn que deber aprobarla (aproximadamente 30 millones 467,000 ciudadanos)17.
(16) No podrn ser objeto de consulta popular los derechos humanos, la materia electoral,
los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organizacin, funcionamiento y
disciplina de la Fuerza Armada.
(17) Para hacernos una idea, el Presidente Pea Nieto obtuvo el triunfo con 19 millones,
219 mil 139 votos en 2012.

CAPTULO 8

217 //

Recin aprobada la reforma, la imposibilidad de realizar consultas se prob


a partir de tres propuestas que fueron presentadas por cada uno de los tres principales partidos con representacin en el Congreso: la primera fue promovida por los
partidos de izquierda (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD y Movimiento
de Regeneracin Nacional, MORENA) para someter a la consideracin de la ciudadana la reforma energtica impulsada por el gobierno del Presidente Pea Nieto y
que haba sido aprobada recientemente por el Congreso de la Unin. La SCJN concluy que la consulta claramente caa en una de las restricciones establecidas por la
Constitucin (los ingresos del Estado). Por su parte, el PRI propuso la realizacin
de una consulta para reducir el nmero de diputados y senadores plurinominales;
en este caso, la SCJN consider que la consulta provocara un impacto negativo
para los institutos polticos (materia electoral). Finalmente, el Partido Accin Nacional (PAN) propuso una consulta popular para fijar un incremento al salario mnimo; en este caso la SCJN resolvi la inconstitucionalidad de la consulta con base
en el criterio de que la consulta abordaba directamente una materia relacionada
con los ingresos y egresos del Estado. En teora, la promocin de consultas mediante mecanismos de democracia directa podra convertir a la ciudadana en un actor
con poder de veto y/o con capacidad de incidencia en la hechura de polticas pblicas. Quizs esta es la razn por la que quienes han tenido el poder para promover
reformas, leyes y reglamentaciones que reconozcan este tipo de mecanismos y los
reglamenten - los partidos polticos con representacin en las Cmaras - las han
venido limitando para evitar perder el control sobre la toma de decisiones.
Por ltimo, en materia de accin legislativa para la promocin de la participacin ciudadana es preciso mencionar la promulgacin de la Ley de Fomento a las
Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil que fue resultado directo de
la presencia activa de dichas organizaciones en el mbito pblico. A pesar de que
durante toda la dcada de los noventa las OSC lucharon porque su reconocimiento
fuera un tema de la agenda, no fue sino hasta el primer gobierno de alternancia
que se logr avanzar y a partir del 2004 - ao de promulgacin de la ley -, se les
otorga un reconocimiento institucional y, en consecuencia, certidumbre jurdica y
fiscal18. De manera consistente con lo que sucede en la regin, en Mxico se advierte una ampliacin de las OSC y por lo mismo de la esfera pblica. La presencia de
una sociedad civil vigorosa contribuye a crear un ecosistema favorable para que las
oportunidades abiertas por las reformas institucionales puedan ser aprovechadas.
Tambin es un hecho que los objetivos de estas organizaciones van hacindose ms
precisos, la certeza en su relacin con el Estado les ha abierto una perspectiva de
desarrollo institucional ms amplia. Como suele suceder, la ley se ha venido replicando en las entidades federativas; sin embargo, algunos autores que han revisado
(18) Actores que participan en el espacio pblico, que no son partidistas y que tambin se
distinguen de los organismos empresariales y religiosos.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

las legislaciones estatales observan lo mismo que sucede con la reglamentacin


de los mecanismos de democracia directa: un desarrollo muy irregular y variado
de las mismas aunque en algunos casos existen aportaciones interesantes. Ahora
bien, el impacto real de las OSC o su capacidad de incidencia es algo que todava
no es posible evaluar en parte porque su institucionalizacin ha sido muy tarda,
porque sus actividades abarcan un abanico muy amplio que va desde la asistencia
social hasta el desarrollo democrtico y porque, debido a las dos razones anteriores, todava hay muy poca informacin sobre las OSC que actan en el territorio
nacional (VARGAS, 2012).

5. EFECTOS DE UNA ARQUITECTURA


INSTITUCIONAL RGIDA PARA INCORPORAR LA
PARTICIPACIN CIUDADANA. PANORAMA DE LA
PARTICIPACIN EN LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
El diseo institucional no puede ser separado del tipo de participacin
que se produce o de los resultados que los procesos participativos arrojan. Como
hemos visto, Mxico no se ha incorporado a la tendencia de reconocer a la democracia participativa como un complemento de la democracia representativa y,
en consecuencia, no se han incorporado a cabalidad mecanismos de democracia
directa, debidamente regulados para que puedan ser activados. Debido a que se
ha privilegiado expresamente la participacin a travs de la democracia representativa, es decir, a travs de los procesos electorales y del SNPD, los consejos
de planeacin y las normas de operacin de los programas pblicos federales se
han constituido en la columna vertical de la oferta institucional para incorporar
la participacin ciudadana en la formulacin, evaluacin y control de las polticas
pblicas. La figura del consejo representa la opcin recurrente para solucionar o
dar cauce a la necesidad de incorporar a actores no gubernamentales en la hechura de las polticas pblicas. Me refiero justamente a actores porque al decantarse
de manera muy privilegiada a travs de este tipo de instrumento, el grueso de la
participacin queda enmarcada en un formato de base asociativa, a travs de individuos que representan a grupos organizados de la sociedad. Es decir, el diseo
institucional favorece la incorporacin de grupos de presin, actores implicados
(stakeholders) o de grupos corporativizados, mientras que poco se ha avanzado
para involucrar a ciudadanos no organizados, simplemente por el hecho de ser
ciudadanos.
CAPTULO 8

219 //

Un punto de partida til para examinar los efectos del diseo de la arquitectura institucional para la participacin proviene del examen de los datos
agregados de los que se dispone para el nivel local de gobierno. Como se sabe,
hay un factor de escala que es muy importante para explicar la incorporacin
de la participacin: sta suele manifestarse mejor ah donde hay proximidad, ya
sea por que se trate de los asuntos ms cotidianos y sensibles para la poblacin,
ya porque afecten su entorno ms prximo, es decir, su comunidad. El nivel local de gobierno es, por otro parte, aqul con el que se vincula ms fcilmente el
ciudadano y el cauce ms bsico a partir del cual se regula su participacin. Para
avanzar en la caracterizacin de la oferta institucional para la participacin se
han examinado los datos disponibles a partir de las diversas encuestas realizadas
a los gobiernos municipales19. Es preciso advertir que el diseo de las encuestas
no siempre fue consistente lo que plantea dificultades para la comparacin longitudinal de la informacin y que el nmero de indicadores relacionados con el
tema de la participacin ciudadana se redujo sensiblemente en los censos a partir
del 2011 lo que explica que buena parte de los rasgos que caracterizan a la oferta
estable que hacen los gobiernos para incorporar la participacin ciudadana a la
toma de decisiones estn actualizados hasta el 2009. De cualquier forma, la informacin disponible arroja resultados que confirman las tendencias principales:
problemas de representatividad en las instancias de participacin, as como su estructuracin a partir de instrumentos de base asociativa o que propician un nivel
bajo de involucramiento y poca conexin entre los resultados de la participacin
y la toma de decisiones (GARCA DEL CASTILLO, 1994; ZICCARDI, 2002; DAZ
ALDRET; ORTIZ, 2011).
De acuerdo con los datos del 2013, tenemos que aunque los mecanismos de
base asociativa son los ms comunes (en el 39% de los municipios se ha constituido el COPLADEMUN, en el 27% existen consejos ciudadanos, y en el 22% de ellos
consejos de seguridad pblica), se emplean tambin mecanismos que auspician
una participacin directa tales como las asambleas populares (en el 39% de los
municipios) aunque no sea posible derivar de la informacin disponible, si ellas
resultan en algn tipo de obligacin para la autoridad, es decir, si sus resultados
son vinculantes. Otros mecanismos para activar la participacin ciudadana en el
nivel local son: las visitas de autoridades - mecanismo disponible en poco ms de
la mitad de los municipios (en un 54% de ellos) -, instancias para la supervisin de
(19) Encuesta Municipal del CIDE (1993); Perfil de los Municipios en Mxico CEDEMUN
(1995); Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal INDESOL (2000); Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social INDESOL (2002); Encuesta Nacional de Presidentes Municipales SEDESOL (2004) y Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Justicia Municipal INEGI (2009). A partir del 2011, el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) lleva a cabo Censos bianuales a los gobiernos
municipales y delegacionales (2011, 2013 y 2015).

// 220

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

obras y programas pblicos (presentes en un 42% de los municipios), los mdulos


de recepcin de peticiones (disponibles en la cuarta parte de los municipios mexicanos) y la realizacin de foros o jornadas (en un 22% de los municipios). Como se
puede apreciar, los mecanismos ms empleados no son de los que favorecen ms
una implicacin directa o una mejor representacin de los intereses, menos an de
los que auspician a la deliberacin. Las jornadas suelen ser de carcter informativo
pero la estructura de los foros s pudiera fomentar ms el debate y la deliberacin.
Es posible apreciar tambin como se privilegia a la atencin ciudadana (visitas de
autoridades o recepcin de quejas), como una manera de entender a la participacin. En resumen, los mecanismos ms frecuentemente empleados por los gobiernos municipales como oferta para la participacin contribuyen a una visin del
ciudadano como cliente o usuario y a una perspectiva desde la cual los gobiernos
estn obligados a responder pero no necesariamente a producir conjuntamente
con la sociedad bienes y valor pblicos.
En un segundo momento del anlisis, hacemos uso de los datos disponibles acerca de la operacin del FISM que, como mencionbamos anteriormente,
se abri con la alternancia poltica como un espacio de mayor autonoma para el
nivel local y de renovacin de los liderazgos ciudadanos. La informacin disponible en la Encuesta 2009, sirve para caracterizar a la participacin ciudadana en los
municipios a partir de su complejidad y su profundidad. Para la primera dimensin,
es posible determinar, con base en el nmero de instancias que se involucran en
la definicin de las obras y acciones que se realizan con recursos del FISM20 una
variable proxy para medir la complejidad de la participacin - en el entendido de
que algunas de esas instancias (Coplademun, Consejos de Desarrollo Municipal,
Consejos Ciudadanos) pueden reunir en su seno a diversos actores21. As, para el
2009 tenamos que en la mayora de los casos (58%) la operacin del FISM involucraba a una sola instancia - segn los resultados la mayor parte de las veces se
(20) La Encuesta 2009 provee informacin sobre las instancias que participan en la seleccin de acciones en las que se emplear el recurso del Fondo de Infraestructura Social
Municipal (FISM). De acuerdo a las reglas de operacin de este fondo, los ayuntamientos
son los encargados de canalizar los recursos provenientes del mismo hacia las comunidades en condiciones de pobreza extrema y rezago social. Para tal efecto, la Ley de Coordinacin Fiscal seala expresamente que una de las obligaciones del municipio consiste
en promover la participacin de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicacin
y vigilancia del recurso. Por lo tanto, el ayuntamiento debe invitar a los ciudadanos de
todas las comunidades, colonias y barrios a que presenten sus propuestas de obra de infraestructura bsica en el Coplademun que es la instancia en la que se decide el gasto del
FISM. En teora, el Coplademun debe contar entre sus miembros a representantes de
todas las comunidades.
(21) Las instancias incluidas en la Encuesta 2009 para la definicin y aprobacin de los
proyectos financiados con el FISM son: Ayuntamiento, COPLADEMUN, Consejo de Desarrollo Municipal, Consejos Ciudadanos, consultores externos, Instituciones estatales, Instituciones federales, otras y ninguna.

CAPTULO 8

221 //

trata del Coplademun o del Consejo de Desarrollo Municipal -, en poco ms de la


cuarta parte de los casos (28%) se involucraba a dos instancias. Es decir, en casi
nueve de cada diez oportunidades la participacin presentaba un grado bajo de
complejidad si se considera que la definicin y aprobacin de los proyectos financiados a travs del FISM involucraba slo a una o dos instancias (DAZ ALDRET;
ORTIZ, 2011).
En tercer lugar, la manera en la que se operan los recursos provenientes del
FISM en los municipios nos ha servido tambin para valorar la fase del proceso de
actuacin pblica sobre el que se proyecta la experiencia participativa. El anlisis
es til para examinar a partir de un mecanismo - que por otro lado es bastante
representativo de la lgica con la que operan los diversos instrumentos diseados
desde arriba para incluir a la participacin ciudadana en Mxico - la intensidad
participativa y el potencial de influencia real que tienen los ciudadanos sobre las
polticas pblicas a partir de este tipo de mecanismos. As tenemos que en un 35%
de las oportunidades de participacin que plantea al FISM los ciudadanos nicamente presentan propuestas y en un 38% de las ocasiones contribuyen a definir
la prioridad de las acciones. En contraste, slo en un 8% de las oportunidades participan en la toma de decisiones y en un 5% de ellas forman parte de los procesos
de evaluacin de las acciones llevadas a cabo con los recursos del FISM (DAZ ALDRET; ORTIZ, 2011).
Como se puede apreciar, en los municipios mexicanos la participacin ciudadana se incentiva sobre todo en el marco de la operacin de programas sociales y en la gestin de fondos provenientes del FISM, aunque con las limitaciones
ya expuestas: baja intensidad y baja complejidad. La informacin disponible para
el 2009 confirma que las actividades en las que se involucra la ciudadana son
aquellas para las que los programas sociales y de infraestructura tienen prevista la
participacin (obra pblica). En contraste, el desarrollo econmico y la evaluacin y control concitan el involucramiento ciudadano slo en un 16 y 5% de los
municipios respectivamente.

6. BALANCE
La oferta participativa que hacen los gobiernos a los ciudadanos, es decir, el
conjunto de instrumentos, instancias y herramientas disponibles para la ciudadana permanece, en el caso mexicano, fundamentalmente restringida y limitada de
acuerdo con la clasificacin propuesta por Navarro, Cuesta y Font (2009) misma

// 222

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

que nos sirve para sistematizar los diferentes mecanismos que se derivan del actual diseo institucional para la participacin en Mxico22. Como se puede apreciar
en el cuadro 1 en el que se registra la mayor parte de los mecanismos existentes,
los mecanismos disponibles en Mxico se ubican en el recuadro superior izquierdo
de la matriz que corresponde a una baja calidad deliberativa y una extensin limitada de la participacin. La evolucin de la arquitectura institucional ha avanzado
en trminos de la inclusin de un mayor nmero de ciudadanos, pero no en cuanto
a promocin de la deliberacin. Adems, es preciso recordar que la mayor parte de
la oferta participativa se estanca en un nivel consultivo y que poco se avanza hacia
esquemas de construccin de alternativas o de decisin conjunta entre gobierno
y actores no gubernamentales, esto en buena medida se explica por la nula capacidad vinculante prevista para los resultados de la participacin.
Con base en todo lo anterior, un primer elemento de balance reside en
el hecho de que aunque en Mxico se presentaron condiciones favorables para
impulsar la democracia participativa durante las ltimas dos dcadas del siglo
pasado, en el pas no se sigui la trayectoria de otros pases iberoamericanos
en el proceso de institucionalizacin y desarrollo de la oferta para incorporar la
participacin ciudadana. El proceso se muestra estancado y lejos de producir mecanismos ms extensos que permitan una mejor vinculacin entre participacin
y toma de decisiones o que avancen en la produccin de mecanismos ms deliberativos. Una razn reside probablemente en el hecho de que, desde el principio,
la creacin del SNPD obedeci a una lgica liberalizadora que buscaba abrir el
sistema, pero sin perder el control y que fij mecanismos de carcter asociativo,
consultivo y poco flexibles. Como se coment a lo largo del captulo, en Mxico
el reconocimiento constitucional de la democracia directa fue muy tardo a nivel
federal y su funcionamiento real es prcticamente imposible. La participacin
ciudadana por las vas institucionales ha quedado encriptada en las estructuras
y rganos propios del SNPD, en mltiples reglas de operacin de programas pblicos federales que se replican o ejecutan a nivel subnacional y en mecanismos
de atencin ciudadana, destacadamente en el mbito de las normas de transparencia de la informacin pblica.

(22) Se adapt para Mxico considerando los mecanismos existentes en nuestro pas y se
conservaron aquellos surgidos en otros pases aunque an no existan experiencias equivalentes o sean poco frecuentes en el nuestro.

CAPTULO 8

223 //

Cuadro 1 - Mecanismos de participacin segn extensin e intensidad


EXTENSIN
RESTRINGIDA
(ASOCIATIVA/INFORMATIVA)

MIXTA

CONVOCATORIA AMPLIA

LIMITADA

Consejos Consultivos
Consejos Ciudadanos

Internet
Observatorios
Ciudadanos
Defensoras del
ciudadano**

Comits

INTENSA

DELIBERACIN

Consulta Popular
Consejos de Planeacin
(SNPD)
COPLADE
COLPADEMUN

Otros mecanismos de democracia directa (referndum, Plebiscito)*


Asambleas Populares
Presupuestos Participativos Consultivos (DF)
Mecanismos de Atencin
Ciudadana

Fruns temticos**

Consejos deliberativos**

Agenda Local 21***

Ncleos de intervencin
participativa (co-gestin)**

Presupuestos
Participativos Deliberativos (Porto
Alegre)**

Jurados Ciudadanos**
Encuestas Deliberativas

* Disponibles slo a nivel estatal y no reglamentados. Han sido activados en muy contadas
ocasiones.
** No existentes en Mxico.
*** Aunque los programas de la Agenda Local 21 fueron implementados en Mxico a partir
de 1995, existen dudas acerca de que su operacin siga realmente parmetros deliberativos
(ejemplo: Consejos de Cuenca).
Fuente: Adaptacin para el caso mexicano de la propuesta de Navarro, Cuesta y Font (2009).

A pesar de ello, en los niveles estatal y municipal fueron producindose


leyes de participacin ciudadana y reglamentos y normas de participacin que han
dado lugar a mecanismos e instancias para mejorar la vinculacin con la ciudadana y para canalizar propuestas. Sin embargo, como ha quedado expuesto, no
se avanz mucho ms all de la creacin de consejos consultivos (territoriales y
sectoriales), orientados desde una perspectiva de la administracin pblica que
busca subsanar en parte los dficit histricos en la prestacin de servicios y en la
provisin de infraestructura. Los mecanismos de participacin directa han sido
establecidos por las legislaciones de los estados pero no han sido reglamentados o
desarrollados posteriormente y, en consecuencia han sido ejercidos en pocas ocasiones y con resultados intrascendentes.
Por lo que hace a la innovacin, ms all del discurso no se muestra una
voluntad para crear mecanismos de participacin que avancen en trminos de calidad de la representacin y de la deliberacin como ha sucedido ya en otros pa-

// 224

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ses de la regin. Las experiencias que apuntan hacia all son apenas incipientes.
Tampoco se observa, por otra parte, que las estrategias y oferta de oportunidades
de participacin avancen en una lgica de profundizacin democrtica en la que
se ensayen instrumentos ms extensivos y ms directos tales como presupuestos
participativos deliberativos, encuestas deliberativas o jurados ciudadanos. Se observa, eso s, una lgica para dar una mayor legitimidad a las consultas hacindolas a partir de convocatorias ms amplias - como sucede con las consultas para el
presupuesto participativo en el Distrito Federal - que se han traducido en una muy
baja e irrelevante participacin. Esto no significa que no hayan surgido experiencias aisladas muy sugerentes, sobre todo a nivel local, pero constituyen ms una
excepcin que una norma. En su momento, se han documentado experiencias de
planeacin participativa ms abiertos sobre todo provenientes de gobiernos de alternancia (Distrito Federal; Len, Guanajuato; Tijuana, Baja California, etc.), que
sin embargo han mostrado lmites para conectar participacin con decisin debido a falta de coordinacin interinstitucional, a la cooptacin de la representacin
ciudadana o simplemente por falta de inters de la sociedad para involucrarse en
estos procesos (ZICCARDI, 2003). Por lo que hace a la poltica social que es otra de
las arenas de poltica pblica en donde se ha auspiciado la participacin, Cardozo
(2008) ha sealado que, a pesar de que las evaluaciones externas no se abocan
especficamente a evaluar la participacin, en promedio la mitad de dichas evaluaciones mencionan la ausencia de participacin o los bajos niveles alcanzados por
la misma, que en muchos casos se refieren a una participacin a travs de aportaciones de dinero o trabajo para proyectos y/o respuesta a encuestas y entrevistas
para cumplir con el requisito de la evaluacin.
Otra cosa que es necesario decir es que desde la oferta institucional la participacin se interpreta frecuentemente como sinnimo de atencin ciudadana y
que los mecanismos que se desarrollan estn relacionados fundamentalmente con
actividades de informacin, captacin de demandas u orientacin al ciudadano. En
muchos sentidos, la perspectiva tcnica ha tendido a visualizar a los ciudadanos
como simples receptores o usuarios de servicios. Desde una perspectiva as, activar
la participacin es muy difcil y su repercusin casi nula.
En resumen, la arquitectura para la participacin en Mxico arroja una diversidad de consejos (sectoriales o territoriales en los tres niveles de gobierno) y
comits vecinales para las tareas de planeacin y para la gestin de determinadas
polticas. Este tipo de mecanismos pueden muy fcilmente servir a los intereses
de control de la participacin en la medida en la que la impulsan desde arriba y
tambin para reducir conflictos. Tambin es cierto que ah donde se han desarrollado prcticas ms innovadoras e incluyentes como en las primeras gestiones de
alternancia a nivel municipal, no hizo falta crear nuevas figuras, sino que simplemente estas instancias se hicieron funcionar debidamente. Desafortunadamente,

CAPTULO 8

225 //

lo comn es que slo los intereses mejor organizados hagan presencia y que, de esa
manera, se monopolicen las vas de representacin.
Frente a la ilusin de un reposicionamiento de la sociedad civil, a lo largo
de los ltimos 30 aos buena parte de la energa que acompa al proceso de cambio poltico en las regiones se re-direccion hacia el mbito electoral y otra parte
se concentr en interactuar con el gobierno sobre todo en el nivel local o a partir
de los programas federales de apoyo social o de la operacin del FISM. En muchos sentidos a treinta aos del surgimiento del SNPD, se ha agotado el discurso
y lo que observamos es un encapsulamiento y un acotamiento de la participacin.
Tambin es comn que instancias y mecanismos que nacen con la finalidad de
fomentar la participacin muy rpido acaban orientndose hacia la regulacin, de
ah que se presuma la existencia de esquemas culturales difciles de traspasar.
Ahora bien, aunque todo lo anterior es cierto, tambin se observa, sobre
todo a nivel local, que an y cuando los gobiernos acotan mucho a la participacin,
sta puede acabar siendo efectiva porque soluciona problemas importantes para la
gente. Si bien este entramado institucional ha encapsulado y contenido a la participacin autnoma y ha generado tambin un saldo incompleto, muestra avances
significativos respecto de lo que suceda antes de la dcada de los ochenta y eso es
algo que no es posible ignorar.
As, entre un esquema de participacin ciudadana estancado, acotado y
muy rutinizado, y destellos de energa participativa que toman ms una forma de
denuncia que de participacin, transcurre una prolongada transicin que parece
ser ms bien una nueva realidad que se impone, inmvil y poco til para la actual
realidad y poco diseada tcnicamente para contribuir a solucionar los innegables
dficit de gestin existentes.

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CAPTULO 8

229 //

USO DE LA INFORMACIN
PBLICA PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA.
SISTEMA DE TRANSPARENCIA
DEL INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADSTICA Y GEOGRAFA
(INEGI) EN MXICO
ANA ELENA FIERRO
Profesora investigadora del Centro de Docencia Econmica,
CIDE. Correo electrnico: ana.fierro@cide.edu.

El SXXI ha sido denominado la era de la informacin. El Internet, las redes


sociales y la expansin de los medios de comunicacin han transformado a la sociedad moderna. Hoy los gobiernos se califican como abiertos si poseen polticas
de transparencia proactiva que permiten el acceso a la informacin pblica a cualquier persona a fin de garantizar su libertad de expresin y su participacin en las
decisiones pblicas; y se les separa de los gobiernos en los que impera la secreca
administrativa donde la informacin forma parte del patrimonio de quines ejercen el poder. Hoy ms que nunca queda claro que la informacin es poder.
Hoy resulta indispensable entender a la informacin cmo un bien pblico,
y a su acceso como un derecho humano. Ella constituye un elemento esencial de
la participacin ciudadana dentro de un Estado democrtico. La construccin de
la ciudadana esta aparejada al reconocimiento de los derechos civiles, polticos y
sociales (SOL ARRIAZA, 2012). Entre ellos destaca la libertad de expresin que
contiene a su vez el derecho de acceso a la informacin. Esta concepcin de la informacin como un derecho requiere de importantes cambios dentro de los rganos del Estado respecto de las formas en que comprenden el uso de la informacin,
la generan, procesan y conservan.
Estos nuevos entendimientos inician desde el mero permitir al ciudadano
solicitar informacin o acceder a un archivo. Transitan por poner a disposicin de
cualquier persona, en forma electrnica, informacin ordenada por las leyes, sin
mediar solicitud, hasta generar espacios donde la informacin pueda ser realmente
compartida y utilizada por gobernantes y gobernados para la toma de decisiones y
la participacin. Esta ltima etapa requiere de contar con informacin en base de
datos abiertos y reutilizables. Para ello es importante que el Estado cuente con polticas de transparencia proactiva e instituciones que generen informacin confiable.
As puede afirmarse que lograr un gobierno abierto realmente implica transitar de la secreca administrativa, a la reforma legal que cree los mecanismos de
acceso y publicacin de informacin, hasta consolidar una poltica de transparencia proactiva donde se entienda a la informacin como un bien pblico de uso
estratgico indispensable para la participacin.
Ahora bien el uso efectivo de la informacin pblica requiere de una regulacin de la generacin de la informacin oficial que entienda su valor estratgico y
promueva el acceso a todas las personas. Para ello se requiere una poltica pblica
de transparencia proactiva por parte de los rganos del Estado que aseguren que la
informacin sea un bien pblico.
Al efecto este trabajo propone una evaluacin de la calidad de la regulacin de la poltica de transparencia del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa INEGI, rgano del Estado mexicano encargado de proporcionar la informacin
estadstica y geogrfica oficial de manera clara y oportuna. Para ello hace un breve
CAPTULO 9

231 //

repaso de la evolucin de la normatividad de transparencia en el pas, seala las


normas internacionales que en la materia debe Mxico atender, para a partir de estos dos elementos identificar los principios constitucionales que rigen la poltica de
transparencia del Estado mexicano en general y del INEGI en particular y contrastar la normatividad secundaria con estos principios constitucionales a fin de analizar la calidad de esta regulacin y las reas de oportunidad que presenta a la luz
de las prcticas encontradas en rganos afines en Mxico, Brasil, Chile y Colombia.

1. EVOLUCIN DE LA TRANSPARENCIA EN MXICO


En Mxico la transparencia se ha convertido en uno de los elementos clave de la democracia entendindola, conforme a las disposiciones internacionales,
como los mecanismos que garantizan el acceso, a toda persona, a la informacin
generada por el actuar de cualquier rgano del Estado para la libertad de expresin
y la posibilidad de participar en la toma de decisiones pblicas.
As Mxico inicia su democratizacin con una alternancia en el poder despus de 70 aos de monopolio de un slo partido y crea leyes de transparencia que
buscan romper con la secreca que haba caracterizado al Estado mexicano durante
todo el siglo XX. Para 2007 el acceso a la informacin adquiere rango constitucional mediante la reforma al artculo 6 exigiendo un contenido mnimo a las leyes
federal y locales respecto a informacin a publicar en Internet, mecanismos de solicitud de informacin y rganos garantes del derecho, con facultades para revisar
a travs de procedimientos cuasi jurisdiccionales las negativas de las autoridades
a entregar informacin.
Con estos nuevos rganos y competencias la sociedad civil y la academia
generan diversos mecanismos de evaluacin de las polticas de transparencia. Tal
es el caso de la Mtrica de la Transparencia del CIDE o de la evaluacin de la transparencia de Artculo 19, o la Evaluacin de las Leyes de Transparencia de Fundar.
Ahora bien estas evaluaciones se concentraron en determinar principalmente cual era el grado de cumplimiento de la ley por parte de las autoridades. Buscan
calificar primero si la ley cumple con lo ordenando por la Constitucin y luego si
existe la informacin que ordenan las leyes dentro de los portales de transparencia.
Sin embargo poco o nada se analiza la calidad de la informacin, si es comprensible
para todas las personas, si es til, reusable, si fomenta la participacin.
En general el acceso a la informacin en el pas se ha limitado a los aspectos
formales es decir a enlistar informacin sin preocuparse por su utilidad para promover la participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas. Cmo apunta

// 232

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Nuria Cunill en Amrica latina la participacin ciudadana tiene un carcter formal


con una efectividad muy limitada (CUNILL, 1991), lo que tambin se refleja en su
acceso a la informacin pblica.
En 2011 Mxico firm el Acuerdo por el Gobierno Abierto en el que se comprometi, ya no slo a garantizar el acceso a informacin pblica, sino adems
cumplir con parmetros que permitan su uso y fomenten la participacin. As mismo en 2013, una reforma constitucional al artculo 6 fortalece a los rganos garantes como coordinadores de una poltica de transparencia proactiva y enfatiza la
necesidad de que se documente todo acto de la autoridad y se publiqu a fin de que
rinda cuentas de su actuar. A su vez establece un conjunto de principios que deben
guiar la poltica de transparencia proactiva.
Por ello resulta necesario transitar de formas de evaluacin de la poltica de
transparencia limitadas a ser una revisin del cumplimiento formal de las leyes a
mtodos que permitan evaluar la calidad de la informacin y su uso de manera que
pueda calificarse su habilidad de garantizar el acceso, comprensin y uso de la informacin pblica para la real participacin en la toma de decisiones. Todo rgimen
democrtico debe generar procesos que garanticen el cumplimiento de los derechos civiles, polticos y sociales (SOL ARRIAZA, 2012), incluido el el acceso a la informacin pblica como prerrequisito de una verdadera participacin ciudadana.
De ah que este trabajo explora una metodologa para evaluar la calidad del
sistema normativo en materia de transparencia a partir de los principios constitucionales, buscando que se atienda no slo a un cumplimiento formal de las normas, sino que realmente se evale la calidad de la informacin. Al efecto analiza la
legislacin en materia de transparencia del INEGI como uno de los ms importantes generadores de informacin oficial para la toma de decisiones, y la compara con
la de otros rganos autnomos, dentro del Estado mexicano, que generan informacin estratgica. De manera que sea posible identificar las fortalezas y reas de
oportunidad de esta legislacin para el desarrollo de la poltica pblica.

2. REGULACIN INTERNACIONAL DE LA
TRANSPARENCIA COMO CORRELATIVO
AL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA
INFORMACIN
El artculo 1 CPEUM seala que los derechos humanos contenidos en los

CAPTULO 9

233 //

tratados internacionales de los que Mxico sea parte deben ser considerados como
derecho del Estado mexicano. De ah que esta seccin resalta de la regulacin internacional del derecho de acceso a la informacin aquellos elementos tiles para
una poltica de transparencia que no estn explcitos dentro de la normatividad
nacional, sin pretender en modo alguno un anlisis exhaustivo de la regulacin del
acceso a la informacin como un derecho humano.

2.1 DEFINICIN DE DERECHO DE ACCESO


Para efectos del anlisis del funcionamiento de la poltica de transparencia del INEGI resulta relevante lo establecido en el artculo 2 de la Convencin
Americana que seala la obligacin de los Estados de adecuar su ordenamiento
jurdico a los mandatos convencionales. Especficamente el artculo 33 de dicho
instrumento indica que los Estados son competentes para conocer de los asuntos
relacionados con el cumplimiento de los compromisos contrados ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte Interamericana). En consecuencia, la doctrina y jurisprudencia que se desprende de sus decisiones, define el alcance y contenido de las
disposiciones que, segn el artculo 2, deben ser incorporadas al derecho interno
de los Estados partes de la Convencin Americana (GARCA, 2014). A este respecto, dicha doctrina y jurisprudencia comprende dos puntos de los que adolece la
regulacin en Mxico en forma explcita y que podran ser incorporados:
1. Respecto del principio de mxima publicidad se recomienda un rgimen de excepciones acotado, las que debern estar definidas por ley y
estrictamente necesarias en una sociedad democrtica1. El respeto de
este principio supone el establecimiento de la figura de la positiva ficta
en caso de que la autoridad no responda, el establecimiento textual de
que ante la duda o vaco prima el acceso a la informacin y que la ley de
acceso a la informacin deber prevalecer sobre otra legislacin.
2. Se establece el principio de buena fe. Este principio obliga a interpretar la
(1) Vase Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010.
Serie C No. 219, Prrafo 230. Brasil (2010): 230. Asimismo, para garantizar el ejercicio
pleno y efectivo de este derecho es necesario que la legislacin y la gestin estatales se rijan
por los principios de buena fe y de mxima divulgacin, de modo que toda la informacin en
poder del Estado se presuma pblica y accesible, sometida a un rgimen limitado de excepciones. Igualmente, toda denegatoria de informacin debe ser motivada y fundamentada,
correspondiendo al Estado la carga de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la informacin, y ante la duda o el vaco legal debe primar el derecho de acceso a la informacin.
Por otro lado, la Corte recuerda lo indicado sobre la obligacin de las autoridades estatales
de no ampararse en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la informacin en casos de violaciones de derechos humanos (supra prr. 202).

// 234

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ley de la materia de manera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso. Esto supone asegurar la estricta aplicacin
del derecho, brindar los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promover una cultura de transparencia, coadyuvar a transparentar
la gestin pblica, y actuar con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional. En cuanto a la regulacin de este principio se ha detectado
como una buena prctica establecer como obligacin que toda persona
encargada de la interpretacin de la ley adopte la interpretacin razonable que garantice la mayor efectividad del derecho a la informacin.
Adems de conformidad con la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a
la Informacin Pblica dentro de las obligaciones especficamente impuestas a los
Estados por el derecho de acceso se encuentran las siguientes que no son del todo
claras en la regulacin nacional y que convendra adoptarlas (GARCA, 2014):

Obligacin de producir o capturar informacin. Cuando el Estado tiene


la obligacin de conservar una informacin, o de producirla o capturarla y considera sin embargo que la misma no existe, debe exponer
todas las gestiones que adelant para intentar recuperar o reconstruir
la informacin perdida o ilegalmente sustrada. Esta obligacin supone
toda la informacin que necesita para el cumplimiento de sus deberes y
requiere que la informacin sea debidamente desagregada. Por ltimo,
es una obligacin estatal la de producir bases de informacin a partir
de las cuales sea posible la validacin de indicadores y, en general, el
acceso a muchas de las garantas cubiertas por cada derecho social.

La generacin de bases de informacin es una obligacin que corresponde


directamente al INEGI en el caso mexicano. Sin embargo, an se debe trabajar en
la validacin de indicadores que permitan realmente valorar el acceso efectivo a
los derechos.

Obligacin de generar una cultura de transparencia.

Obligacin de implementacin adecuada. La implementacin comprende la elaboracin de un plan estratgico, la asignacin del presupuesto necesario, la adopcin de normas, polticas y prcticas que permitan conservar y administrar adecuadamente la informacin (gestin
de archivos), as como entrenamiento y capacitacin en materia de acceso a la informacin para los servidores pblicos.

Si bien la nueva Ley General de Transparencia ya habla de una poltica de


transparencia proactiva aun no deja claro ni la supremaca de esta ley sobre otras
regulaciones que limitan el acceso a la informacin ni determina de forma difana
las obligaciones de generacin y creacin de documentos sobre todo respecto de

CAPTULO 9

235 //

sus formatos y calidad. En realidad an estn por delante grandes retos en la implementacin de esta legislacin para que garantice un acceso a la informacin que
permita a la sociedad realmente participar en las decisiones pblicas.

3. INEGI RGANO QUE EMPODERA DANDO


INFORMACIN PARA LA PARTICIPACIN
El INEGI encuentra su fundamento constitucional en el artculo 26 B, dentro del denominado captulo econmico de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, CPEUM. En este sentido desde su origen el INEGI fue concebido como un elemento esencial para la planeacin del Estado, al proporcionar la
informacin indispensable para la toma de decisiones pblicas, as como para el
desarrollo de estndares de evaluacin. Si bien en 1980 nace como un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda2, desde entonces se estima que la toma
de decisiones pblicas correctas parte de contar con la adecuada informacin (DE
LA MADRID, 2009).
En 2002 a partir de sendas iniciativas de las fracciones parlamentarias del
PRD y del PAN se propone consolidar al INEGI cmo un rgano constitucionalmente autnomo, con competencia para generar la informacin oficial de todo el
pas de manera que no slo es obligatoria la informacin que ste genera para el
diseo e implementacin de toda poltica pblica, sino que coordinar la captacin
de la informacin estadstica y geogrfica de la Nacin. As la minuta de decreto
destaca como objetivo del INEGI que:
las decisiones de los diferentes actores de la vida nacional siempre
sern ms eficaces y trascendentes si se basan en informacin veraz,
objetiva, transparente e independiente; [] de manera que se convierta en un indicador confiable permanente y accesible a todos los
ciudadanos sobre el estado que guarda la administracin pblica y
el pas en su conjunto3.

De modo que se entiende la generacin de informacin estadstica y geogrfica oficial desde su concepcin constitucional tanto como una necesidad del
Estado para la toma de decisiones pblicas, como un derecho del ciudadano a contar con informacin confiable sobre el estado que guarda la Nacin, que le permita
participar en las decisiones pblicas. A su vez se encomienda al INEGI cmo r(2) www.inegi.org.mx/prod_serv/cronologiaest/cronologia.pdf.
(3) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.

// 236

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

gano constitucionalmente autnomo este deber. De ah el nfasis de la independencia de este rgano respecto de los dems poderes y niveles de gobierno. Esta
reforma fue publicada en abril de 2006, agregando un inciso B al artculo 26 y dando la facultad al Congreso de la Unin para emitir la Ley del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica en el artculo 73, XXIX D4, con el carcter de
ley general que regula la informacin estadstica y geogrfica de inters nacional.
As el actual texto constitucional garantiza la existencia de informacin
oficial confiable a partir de la creacin mediante la ley, del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica, quin tiene a su cargo la regulacin de la
captacin, procesamiento y publicacin de toda la informacin estadstica y geogrfica que genere el Estado mexicano. En este sentido, el texto constitucional
enfatiza que la objetividad y transparencia de la informacin se garantiza a travs
de un rgano constitucionalmente autnomo.
Los rganos constitucionalmente autnomos se caracterizan por existir
fuera de la jerarqua de los tres poderes de gobierno tradicionales, tienen atribuciones exclusivas para desempear funciones tcnicas especializadas, as como facultades para expedir normas que rigen su funcionamiento (UGALDE, 2014). Se
trata de rganos reguladores que deben actuar en un contexto que asegure que las
decisiones tcnicas prevalecen sobre las polticas. Esta calidad le permite una especializacin gerencial y operativa alejada de designaciones o injerencias polticas5.
La autonoma constitucional permite al INEGI encabezar el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica al facultarlo para emitir la regulacin
obligatoria para todo rgano del Estado, sin distincin del poder o mbito de gobierno al que pertenezca, respecto a la captacin y procesamiento de informacin,
a la vez que hace obligatorio el uso de la informacin por l generada para la toma
de decisiones pblicas, as como en la evaluacin del estado que guarda el pas para
los tres poderes y en todos los niveles de gobierno. Calvillo Vives (2003) enfatiza
que uno de los aspectos relevantes de este Sistema es el diseo de indicadores
que permitan conocer el estado que guarda las polticas pblicas y la economa
nacional. Desgraciadamente este ltimo elemento no ha contado hasta ahora con
la uniformidad deseada pues no ha sido el INEGI quin desarrolla los indicadores
sino los propios rganos del Estado.
El segundo elemento esencial de la creacin del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica es el derecho al acceso a la informacin oficial,
cmo seala el dictamen de las Comisiones Unidas de la Cmara de Diputados:
la sociedad requiere del fortalecimiento de las labores de captacin,
procesamiento y divulgacin de la informacin estadstica y geogr(4) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
(5) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.

CAPTULO 9

237 //

fica, para estar en condiciones de brindar a todos los sectores del


pas (pblico, privado, social, acadmico y profesional) informacin
objetiva y confiable como base de la toma de decisiones6.

Con ello se busca reforzar la idea de que una democracia pasa por tener
ciudadanos informados. De ah que la reforma hizo hincapi en el carcter pblico
de la informacin derivada del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (DE LA MADRID, 2009). Adems acorde con esta concepcin, la reforma
al artculo 6 constitucional incluye al INEGI tanto como sujeto obligado por el
deber de transparencia, como un rgano del Sistema Nacional de Transparencia
que colabora en la garanta del derecho humano al acceso a la informacin pblica.
Luego, la poltica de transparencia institucional del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica constituye uno de los pilares del funcionamiento del INEGI, pues no slo la generacin de la informacin oficial, objetiva y
confiable es de su competencia exclusiva, de acuerdo al artculo 26B constitucional, sino a la vez debe contar con los mecanismos que aseguren la transparencia
de su actuacin como sujeto obligado, en trminos del artculo 6 CPEUM. Por ello
este estudio realiza un anlisis normativo del sistema de transparencia del INEGI
teniendo en cuenta las dos vertientes por un lado el carcter de rgano constitucionalmente autnomo responsable de la informacin oficial del Estado Mexicano
y por el otro su deber de garantizar el acceso a la informacin oficial como un derecho humano. El sistema se esquematiza de la siguiente forma:

Figura 1 Sistema Normativo INEGI

CPEUM
Derechos
Humanos

Derecho de Acceso a la
Informacin Pblica

SNIEG
INEGI

Transparencia de
recursos pblicos

Articulo 1

Artculo 6

Artculo 26 B 73 XXIX D

Artculo 134

Tratados Derechos Humanos,


Convencin Americana de
Derechos Humanos

Ley General de
Transparencia

Artculo 13

LFTAIP

Precedentes Corte
Interamericana

LSNIEG
Sccion VI

RINEGI

Artculo 86-91

Jurisprudencia
SCJN

Fuente: Elaboracin propia.


(6) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.

// 238

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Ahora bien este sistema normativo esta guiado por los principios constitucionales relativos a la transparencia como correlativo al derecho de acceso a la
informacin pre-requisitos de la verdadera participacin. Estos principios son: publicidad, informacin pblica de oficio, mxima publicidad, proteccin de datos, y
garanta de acceso a la informacin y se constituyen como guas de la poltica de
transparencia.
En efecto, los principios constitucionales conforman instrumentos de interpretacin que permiten evaluar el grado de adecuacin de las normas inferiores
o de las actuaciones de los rganos del Estado a los fines establecidos por el constituyente, al momento de emitir la reforma constitucional (FERRAJOLI, 2009).
Tanto la doctrina, como la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin (SCJN) han recalcado la importancia de los principios como rectores del actuar de la autoridad, al sealar que buscan que el actuar de los servidores pblicos
sea probo e integro desde el punto de vista jurdico, material y tico7. Adicionalmente con respecto al Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica
el artculo 26 B establece que la informacin oficial debe regirse por los principios de transparencia, objetividad y accesibilidad, mientras que el INEGI, rgano
que encabeza el sistema, debe guiar su actuar por el principio de independencia,
siendo todos estos principios las guas de la funcin del INEGI. Por lo tanto estos
dos grupos de principios deben considerares los rectores del sistema normativo de
transparencia, tanto respecto de la informacin oficial producto del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, como de la actuacin del INEGI en
tanto sujeto obligado del deber constitucional de transparencia como correlativo
del derecho humano al acceso a la informacin gubernamental.
Los siguientes prrafos detallan, a partir de la doctrina y la jurisprudencia,
los principios que guan el actuar del INEGI en trminos de acceso a la informacin
oficial y la correlativa poltica de transparencia, para posteriormente contrastar las
normas de nivel inferior (leyes y reglamentos) y evaluar su grado de adecuacin a
los principios.

3.1 PRINCIPIO DE PUBLICIDAD


La reforma al artculo 6 constitucional, ya desde 2007, pero en forma explcita en 2014, busca modificar la percepcin de la informacin pblica como patrimonio de los funcionarios, a travs del principio de publicidad, como una nueva
poltica pblica que parte de la obligacin de documentar toda actuacin de los
rganos del Estado. Lo que se busca es maximizar el uso social de la informacin,
tanto fuera como dentro de la organizacin gubernamental. El derecho de acceso
(7) Este criterio puede consultarse en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Occtava poca. Segunda Sala. Tesis 2./J. 19/93 tomo LXXII, diciembre de 1993, p. 19.

CAPTULO 9

239 //

a la informacin esta entonces en la base de una poltica pblica horizontal la


transparencia que no se limita a proveer el acceso, sino que supone un replanteamiento completo de la manera de recabar, generar, gestionar, conservar, usar y
an destruir la informacin del Estado mexicano (LPEZ AYLLN, 2006).
Este principio se traduce en la obligacin de documentar y preservar toda la
informacin generada por el sujeto obligado de manera que el ciudadano tenga la
posibilidad de acceder a ella y utilizarla. En este principio quedan preservadas todas
las obligaciones relativas a la forma en que deben archivarse y conservarse los documentos, a fin de que pueda garantizarse de forma adecuada su publicacin. As la exposicin de motivos de la reforma de 2014 al artculo 6 constitucional seala explcitamente que este principio tiene como finalidad evitar la prctica generalizada de los
ltimos aos de declarar la inexistencia de la informacin por parte de la autoridad8.

3.2 PRINCIPIO DE INFORMACIN PBLICA DE OFICIO


Todo sujeto obligado debe publicar sin necesidad de mediar solicitud alguna por parte de los particulares la informacin respecto de sus principales competencias, as como la relativa al ejercicio de los recursos pblicos que se le han
asignado. Las legislaciones en materia de transparencia y acceso a la informacin
del pas, derivadas del artculo 6 constitucional, establecen los catlogos de aquella
informacin que se estima pblica de oficio, IPO, es decir, aquella informacin que
la autoridad debe de proporcionar sin necesidad de que medie solicitud alguna por
parte de los particulares.
Ahora bien, la informacin pblica de oficio IPO puede ser entendida como
un mero listado de informacin, cuyo objetivo nico es cumplir formalmente con
las obligaciones derivadas del artculo 6 constitucional, o bien ser vista como el
fundamento de una autntica poltica de transparencia proactiva. En el caso del
INEGI, como el responsable de generar la informacin estadstica y geogrfica
nacional resulta indispensable que la poltica de transparencia sea transversal a
toda su actuacin. Es decir que comprenda que la disponibilidad de informacin,
es nicamente un primer paso para lograr una autntica poltica de transparencia.
Adems debe implementar las estrategias que permitan que la informacin sea
accesible tanto a los otros rganos del Estado, como a los ciudadanos de forma
que se garantice que las decisiones pblicas son tomadas a partir de informacin
clara, oportuna y confiable. Para ello es necesario que la informacin tenga ciertas
caractersticas de accesibilidad, y uso, que existan los canales y mecanismos para
que tanto los ciudadanos cmo los dems rganos del gobierno puedan hacer uso
de ella y generar valor tanto de forma individual como para la toma de decisiones
pblicas (FIERRO; GIL, 2012).
(8) http://inicio.ifai.org.mx/Articulo6/IniciativaGacetaParlamentaria.pdf.

// 240

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

3.3 PRINCIPIO DE MXIMA PUBLICIDAD


Este principio vincula a todas las autoridades tanto respecto de la aplicacin como de la interpretacin del derecho de acceso a la informacin con varias
consecuencias prcticas. La primera es una interpretacin necesariamente restrictiva de las excepciones al derecho de acceso a la informacin. Los legisladores no
deben multiplicarlas, ni las autoridades administrativas y jurisdiccionales aplicarlas de manera general, sino restrictiva y selectivamente. Adems, la aplicacin de
las excepciones requiere desarrollar un estndar estricto de reserva, llamado prueba de dao. Finalmente este principio conlleva a que, en caso de duda razonable,
la autoridad debe privilegiar la divulgacin de la informacin (LPEZ AYLLON,
2009). As lo precis tambin el dictamen de la reforma constitucional de 2014 de
la Cmara de Diputados al sealar que:
[] la interpretacin del principio establecido en la fraccin I de la
iniciativa que se dictamina [el de mxima publicidad] implicar que
los sujetos obligados, en el caso de duda entre la publicidad o reserva de la informacin, debern favorecer inequvocamente la publicidad de la misma9.

Se trata de un principio de interpretacin para determinar si la informacin


debe divulgarse o no. La regla general es que toda la informacin generada por
cualquier sujeto obligado es pblica, lo excepcional es reservar informacin siempre por un rgano legalmente facultado para ello mediante, una prueba de dao es
decir argumentando de manera fundada y motivada que el divulgar la informacin
provocara un dao mayor al inters pblico que reservarla. Adems la prctica internacional ha sealado que si bien las causas de reserva deben encontrarse previstas y explicitadas en ley, las mismas no deben suponer la reserva de una categora
general de documentos. En otras palabras cualquier documento debe ser pblico,
incluso tratndose de documentos que generalmente involucren supuestos de reserva, si del anlisis realizado en la prueba de dao se desprende que no se pone en
riesgo ni al Estado ni a un persona.
De forma tal que el principio de mxima publicidad supone la obligacin
de realizar la prueba de dao en todos y cada uno de los casos. La reserva debe
[] vincularse con la prueba de dao, de una manera objetiva, en
tanto que la divulgacin de la informacin ponga en riesgo o pueda
causar un perjuicio real al objetivo o principio que trata de salvaguardar, y de manera estricta debe demostrarse que el perjuicio u
objetivo reservado, resulta mayormente afectado que los beneficios
de difundir la informacin10.

(9) http://inicio.ifai.org.mx/Articulo6/IniciativaGacetaParlamentaria.pdf.
(10) Amparo en revisin 173/2012, prrafo 207, Ponente: Ministro Jos Ramn Cosso.

CAPTULO 9

241 //

3.4 PRINCIPIO DE PROTECCIN DE DATOS PERSONALES


Junto con el deber de transparencia, todo rgano del Estado est obligado
a proteger la informacin confidencial de los particulares que conozca y maneje. En este sentido la lgica que opera es inversa a la de la informacin generada
por el Estado. Cmo seala Woldenberg (2013) en una democracia el Estado slo
debe saber lo estrictamente necesario de las personas, mientras que las personas
tienen el derecho de conocer prcticamente todo lo que hace el Estado. De ah
que el rgano del Estado al momento de manejar informacin relativa a los datos
personales tiene la obligacin de contar con las medidas necesarias para asegurar
su debido tratamiento y guardarla conforme a los niveles de seguridad adecuado
al tipo de informacin. Adems deben estar reglamentados los mecanismos mediante los cuales se garantiza la proteccin de los derechos de acceso, rectificacin
cancelacin y oposicin de los datos personales, as como el rgano y procedimiento mediante el cual, en caso de ser necesario se divulgue la informacin, slo tras
una ponderacin de la afectacin al inters pblico. Esta ponderacin se denomina
prueba de inters y debe realizarse mediante una resolucin debidamente razonada, que pruebe que mantener la informacin confidencial provocara un dao al
inters pblico mayor que divulgarla.
Respecto del manejo de la informacin confidencial en otros pases incluso han desarrollado el derecho a la autodeterminacin informtica, como el medio
para proteger los datos personales. El Tribunal Constitucional Alemn en resolucin dictada el 15 de diciembre de 1983 reconoci que corresponde al individuo determinar cundo y cmo se devela informacin relativa a sus datos personales. En
Espaa tambin la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reconocido el derecho de autodeterminacin informativa, que incluye el derecho de los ciudadanos
a oponerse al uso de sus datos para fines distintos para los que los concedi11. Para
ello es necesario que toda informacin confidencial en manos del Estado sea recabada con el consentimiento expreso del ciudadano a quin previamente se le haya
explicado sobre el uso que se dar a esa informacin, as como garantizar el derecho
de acceder, rectificar, cancelar u oponerse (ARCO) a cualquier manejo de su informacin confidencial. De hecho la fraccin III del artculo 6 CPEUM as lo seala.

3.5 GARANTA DE ACCESO A LA INFORMACIN


Todo derecho humano para ser efectivo requiere de contar con un rgano
competente que permita, por un lado su ejercicio en este caso, el acceso a la informacin y por el otro un procedimiento mediante el cual se garantice el medio
para hacerlo exigible. Este principio lo establecen las fracciones III y IV del artculo
(11) Ruiz Carlos, En torno a la proteccin de datos personales. Disponible en: <dialnet.unirioja.
es/servlet/articulo?codigo=27266&orde>. p. 142.

// 242

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

6 constitucional al sealar que toda persona sin necesidad de acreditar inters


alguno puede solicitar informacin pblica de manera gratuita. El acceso a esta
informacin se realiza mediante una solicitud de acceso ante la autoridad que posee la informacin de manera escrita o electrnica sealando los datos mnimos
para su localizacin. Si la autoridad se negar a dar la informacin o lo hiciera en
forma incompleta, ilegible o excediera el plazo marcado por la ley para responder
(en general es entre 15 y 20 das) es posible presentar un recurso de revisin ante
los rganos garantes competentes segn la autoridad que posee la informacin
(federal o local). Este procedimiento se sigue en forma de un juicio administrativo.
La CPEUM seala que ambos procedimientos de solicitud y revisin deben ser sencillos. Dado que el derecho de acceso a la informacin es un derecho
humano ante una resolucin contraria a los interese del particular este puede presentar una demanda de amparo ante el Poder Judicial de la Federacin. Con ello
la Constitucin busca la plena garanta del acceso a la informacin como derecho
fundamental. De ah que la Corte incluso ha permitido la procedencia del amparo,
sin agotar el recurso ante el rgano garante cuando la solicitud est relacionada
con el artculo 8 constitucional, que se refiere al derecho de peticin, este precepto
amplia el derecho del ciudadano al no quedar constreido a un documento pblico,
sino que le permite solicitar de la autoridad una respuesta especfica; aunque con
un plazo mayor en general de al menos 4 meses12.
(12) 10a. poca; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1; Pg. 352ACCESO A LA INFORMACIN. EL JUICIO DE AMPARO PROCEDE CONTRA LA OMISIN
DE LA AUTORIDAD DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD DE ESA NATURALEZA,
CUANDO SE ALEGA EN LA DEMANDA VIOLACIN DIRECTA AL DERECHO DE PETICIN (LEGISLACIONES DE SAN LUIS POTOS Y FEDERAL). Si bien es cierto que los artculos 74 y 75 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
San Luis Potos, as como los diversos 53 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental y 93 de su reglamento regulan, a travs de un medio
de defensa o mediante un procedimiento, cmo debe respetarse el derecho de acceso a la
informacin, tambin lo es que cuando existe omisin de la dependencia o autoridad de
responder a una solicitud de esa naturaleza, el gobernado puede estimar vlidamente que se
cometi en su perjuicio una transgresin al derecho de peticin contenido en el artculo 8o.
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual garantiza la obligacin
de las autoridades de responder cualquier solicitud en breve trmino y de dar a conocer la
respuesta al interesado. En ese tenor, para el efecto de la procedencia del juicio de amparo
promovido contra la omisin de una autoridad de responder sobre una solicitud de acceso a
la informacin, en trminos de la fraccin XV del artculo 73 de la Ley de Amparo, debe determinarse en principio la violacin o transgresin que el peticionario de amparo aduce que
se cometi a sus derechos, lo que dar pauta al rgano de control constitucional para decidir
si en el caso se actualiza o no la causa de improcedencia consistente en que no se agot el
medio o procedimiento establecido en la ley que rige al acto, antes de acudir al amparo. As,
cuando se aduce en la demanda de amparo una violacin directa al derecho de peticin, el
juzgador no puede estimar que se actualiza la causal de improcedencia referida, pues en este
caso el derecho de peticin no se rige por las leyes de transparencia y de acceso a la informacin pblica en las que s se establece un recurso o medio de defensa por el que pueden ser
revocados o nulificados los actos reclamados, pues debe tenerse presente que lo que busca

CAPTULO 9

243 //

De ah que si el INEGI es el rgano encargado de generar la informacin oficial del pas debe contar dentro de su sistema normativo de transparencia con los
procedimientos sencillos, expeditos y gratuitos que permitan al ciudadano realizar
una solicitud de informacin y recurrir la respuesta de no estar conformes.
Adems de los principios generales a toda poltica de transparencia establecidos en el artculo 6 constitucional, por lo que respecta al Sistema Nacional
de Informacin Estadstica y Geogrfica y su rgano rector el INEGI, el artculo 26
B, de la CPEUM, establece como principios que rigen la calidad de la informacin
oficial los siguientes:

3.6 TRANSPARENCIA
Este principio en la CPEUM tiene dos connotaciones por un lado se refiere
al uso de los recursos pblicos y mandata a travs del artculo 134 que todo ente
pblico rija el uso de presupuesto asignado de manera difana. La segunda se refiere
al ejercicio de las competencias conferidas a los diversos rganos del Estado, en este
sentido toda actuacin gubernamental debe ser conocible, tanto por la ciudadana
como por los dems rganos del Estado. En el caso del INEGI dado que su encomienda constitucional es la generacin de la informacin estadstica y geogrfica oficial
la transparencia respecto de los mtodos, procedimientos y rganos que la llevan a
cabo resulta indispensable para la confiabilidad de la informacin recabada de forma que se hace indispensable que cuente con una poltica pblica de transparencia.
La transparencia, en tanto poltica pblica, est compuesta por dos elementos principales, por un lado el ejercicio del derecho a la informacin gubernamental, en el que la autoridad se limita a dar acceso a la informacin pblica a peticin
de una persona, y por el otro la oferta de la informacin pblica es decir la que de
oficio presenta la autoridad. De ah que es necesario implementar una poltica que
haga de la informacin un recurso estratgico, de uso pblico hacia adentro y fuera
de la institucin (MERINO, 2008), en particular si se trata de la generacin de la
informacin oficial que debe ser la base de toda decisin de poltica pblica. Para
lograr una poltica de transparencia real debe entenderse el valor estratgico de la
informacin y el valor de la transparencia como herramienta organizacional que
permite una transformacin cualitativa en la forma en que se gestiona el poder
(ARELLANO; LPEZ AYLLON, 2008).
Por lo que hace a la transparencia en el uso de los recursos pblicos. Este
principio se introdujo al texto constitucional mediante la reforma publicada el 7
de agosto de 2008. Sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia haban
ya sealado la importancia de la publicidad en el manejo de los recursos pblicos.
el peticionario de amparo es que la autoridad conteste su solicitud en breve trmino y que
haga de su conocimiento la respuesta.

// 244

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Los principales objetivos de la iniciativa de reformas presentada por el Ejecutivo


Federal fueron incrementar la calidad del gasto, prever erogaciones plurianuales
en infraestructura y fortalecer la transparencia para la rendicin de cuentas. Si
bien el principio de transparencia se explicit hasta la reforma de 2008, el manejo
transparente de los recursos, ha sido una preocupacin constante as la reforma al
artculo 134 de 1982 se sealaba la intencin de erradicar la costumbre de promociones polticas y personales con base en fondos del erario para lo que debe darse
absoluta transparencia a las percepciones de los servidores pblicos y propugnar
por la eficiencia y honestidad de quienes sirven al Estado (CARBONELL, 2012).
El dictamen de la reforma constitucional de 1982 destaca que resulta indispensable fortalecer en el pas la cultura de rendicin de cuentas. Se hace explcito
que el gobierno debe explicar puntualmente a los habitantes la forma en que ha
administrado los recursos que han sido puestos a su disposicin y los resultados
obtenidos a travs del ejercicio de los mismos. Por ltimo se seala que para lograr
lo anterior, deben fortalecerse las obligaciones de los entes pblicos para proveer
informacin y, en general, los mecanismos de rendicin de cuentas. Por su parte la
Suprema Corte de Justicia tambin ha hecho hincapi en la importancia de estos
principios como rectores de todo el gasto pblico13.
Este segundo aspecto de la transparencia regula ya no la informacin oficial producto del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica sino el
deber del INEGI como rgano del Estado de informar respecto de la forma en que
ejerce los recursos pblicos asignados.

3.7 PRINCIPIO DE ACCESIBILIDAD


Se refiere a la calidad de la informacin oficial que garantiza que es oportuna, clara y reutilizable para la toma de decisiones tanto pblicas como privadas. Si
(13) [TA]; 9a. poca; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Septiembre de 2009; Pg. 2712
GASTO PBLICO. EL ARTCULO 134 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA
MATERIA. Del citado precepto constitucional se advierte que el correcto ejercicio del gasto
pblico se salvaguarda por los siguientes principios: 1. Legalidad, en tanto que debe estar
prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso
de la Unin, lo cual significa la sujecin de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni
para un destino diverso al programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que las autoridades
deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto pblico logre el fin para el cual se program y destin. 4. Eficacia, ya que es indispensable contar
con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas. 5. Economa, en el sentido de
que el gasto pblico debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores
pblicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratacin para el Estado; y, 6.
Transparencia, para permitir hacer del conocimiento pblico el ejercicio del gasto estatal.

CAPTULO 9

245 //

bien los principios de transparencia y publicidad buscan asegurar la disponibilidad


de informacin, lo que es un paso indispensable, no es suficiente para garantizar que se cuente con ciudadanos bien informados y toma de decisiones pblicas
correctas; para ello es menester controlar la calidad de la informacin de manera
que sea accesible para todos. La Corte Interamericana tambin lo ha recalcado al
sealar que como derecho colectivo el acceso a la informacin conlleva el derecho
de la sociedad a tener acceso a la informacin esencial para el desarrollo de los sistemas democrticos14.
La poltica de transparencia debe entonces preocuparse por que la informacin tenga la suficiente calidad para ser usada de forma significativa por todos los
actores sociales. Ello pasa por regular las metodologas de generacin y documentacin de la informacin. Adems del uso de tecnologas para mejorar el acceso
de la informacin, as como estrategias que fomenten la participacin de los ciudadanos mediante el establecimiento de canales y procesos de colaboracin entre
dependencias gubernamentales y los actores sociales. En este aspecto resulta til
considerar las recomendaciones respecto al acceso a la informacin gubernamental promovidas por el Acuerdo por el Gobierno Abierto del que Mxico es parte.
Este acuerdo seala la conveniencia de establecer:
1. mnimos de calidad de la informacin establecidos en lineamientos generales;
2. autoridad competente para determinar las buenas prcticas sobre la
calidad de la informacin y su divulgacin;
3. autoridad competente para capacitar y habilitar a todos los sujetos
obligados en el manejo de la tecnologa para garantizar la calidad de la
informacin;
4. perfiles y rangos de puestos de los encargados de garantizar la calidad
de la informacin (information managers);
5. mecanismos de apoyo y colaboracin para los rganos del Estado encargados de generar informacin; y
6. mecanismos y responsables de evaluar la calidad de la informacin15.

3.8 PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD


Mediante este principio se busca que la informacin estadstica y geogrfica
sea recabada y divulgada de manera imparcial, sin injerencia indebida de otros r(14) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Bamaca Velsquez vs. Guatemala,
Sentencia de 25 de noviembre de 2000, prrafo 197.
(15) www.opengovpartnership.org.

// 246

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

ganos del gobierno u intereses particulares. Conlleva a su vez el deber de hacer pblicas las metodologas mediante las cuales se recaba y procesa la informacin oficial de manera que cualquier persona est en condiciones de verificarla o replicarla.
Este principio esta adems ligado al principio de independencia que no se
refiere a la calidad de la informacin, sino al rgano en s mismo. A fin de que se
establezcan mecanismos y condiciones que garanticen la objetividad de la informacin el INEGI se conforma cmo un rgano constitucionalmente autnomo sin
dependencia o jerarqua alguna de los dems poderes de la federacin y con un
carcter nacional. Por ello la informacin generada por el INEGI es oficial y de uso
obligatorio para los tres niveles de gobierno (federacin, estados y municipios). Es
en este elemento que debe recalcarse la importancia del INEGI como un rgano
autnomo regulador de la generacin de la informacin oficial para todo el pas.
Al ser un rgano constitucionalmente autnomo est dirigido, cmo seala
el artculo 26, B prrafos 3 y 5 de la Constitucin, por una Junta de Gobierno que
es nombrada por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, no pueden tener ningn otro cargo, empleo o comisin salvo los acadmicos no remunerados y slo pueden ser removidos a travs de juicio poltico. Estas normas buscan
garantizar que los integrantes de la Junta carezcan de vnculos pblicos o privados
que pudieran influir en la generacin o conservacin de la informacin oficial.
Si bien estos principios ya slo regulan la informacin generada por el INEGI resultan de vital importancia al referirse a la calidad que debe poseer la informacin oficial de manera que se garantice que tanto los particulares como los
otros entes gubernamentales pueden acceder, entender y reutilizar la informacin
oficial para la toma de decisiones.
Una vez establecidos los principios constitucionales que deben regir el sistema normativo de transparencia del INEGI, as como las normas internacionales
procede realizar el anlisis de la normatividad secundaria a fin de evaluar su adecuacin con estos principios as como aquellas reas de oportunidad que en lo que
respecta a las leyes y reglamentos puedan ser aprovechadas.

4. ANLISIS COMPARADO DE
NORMATIVIDAD SECUNDARIA
En esta seccin se lleva a cabo una revisin y anlisis del sistema normativo que regula al INEGI a partir de los principios constitucionales que lo rigen

CAPTULO 9

247 //

y en comparacin con instituciones que, por ser constitucionalmente autnomas


como el INEGI: Banco de Mxico BM, Comisin Nacional de Derechos Humanos
CNDH y el Instituto Nacional Electoral INE. La revisin cubre tanto la legislacin
especial que regula a cada rgano en materia de transparencia, como las normas
administrativas secundarias, ya sean acuerdos o reglamentos emitidos por la propia institucin que buscan implementar tanto su propia ley en el tema especfico
de transparencia, como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Gubernamental.
Conforme al marco constitucional arriba explicado, los principios rectores
del acceso a la informacin pblica como correlativo al derecho humano de la libertad de expresin por el que todo rgano del Estado debe guiar su actuar son:
publicidad, informacin pblica de oficio, mxima publicidad, proteccin de datos
personales, garanta de acceso. Adems dado que el INEGI es el rgano responsable de generar la informacin oficial esta funcin est regida por los principios
de transparencia, accesibilidad y objetividad. Cada uno de estos principios se desdobla en variables que permiten identificar en la normatividad los elementos que
regulan su cumplimiento como se explica en el cuadro siguiente:
Tabla 1 Principios de transparencia, accesibilidad y objetividad
PRINCIPIO

(contina)

VARIABLES
Obligacin documentar: toda actuacin del rgano debe quedar documentada a fin de asegurar que la informacin sobre el ejercicio de sus
competencias exista.

Publicidad

Obligacin de archivos: es necesario que la informacin sea resguardada y conservada de manera que pueda garantizarse su acceso posterior, de ah que dentro del principio de publicidad se establezca la obligacin de crear y mantener archivos tanto electrnicos como en papel.

Informacin
Pblica de Oficio

Informacin en Internet: sin que medie solicitud y como fundamento


de una poltica de transparencia proactiva
Regla general de publicacin: toda la informacin es pblica y slo de
manera excepcional y con fundamento legal debe reservarse. No debe
establecerse como supuestos de reservar tipos de documentos generales, cada caso de reserva debe ser analizado, fundado y motivado
de manera particular.

Mxima
publicidad

Reserva temporal: no deben existir reservas permanentes.


Prueba de dao: para reservar informacin es indispensable que un
rgano legalmente facultado, mediante una resolucin debidamente
fundada y motivada argumente que la publicidad de la informacin
causara al inters pblico un dao mayor que su reserva.
rgano competente para reservar informacin: es indispensable que un
rgano legalmente facultado realice la prueba de dao.

// 248

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Tabla 1 Principios de transparencia, accesibilidad y objetividad


PRINCIPIO

(conclusin)

VARIABLES
Mecanismos y niveles de seguridad en el manejo de la informacin: la reglamentacin debe sealar los mecanismos para recabar informacin
confidencial siempre con el consentimiento del particular y determinar los niveles de seguridad con la deben ser manejados.

Proteccin de
datos personales

Prueba de inters: de existir la obligacin de emitir una resolucin por


un rgano legalmente facultado para determinar que en un caso concreto es necesario divulgar informacin confidencial necesaria para la
proteccin del inters pblico.
Derechos ARCO: la reglamentacin debe establecer los procedimientos para garantizar a los particulares el acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin de sus datos personales.

Garanta de
Acceso

Transparencia

Procedimiento de acceso a la informacin: cualquier individuo de forma


fcil y rpida sin necesidad de mediar justificacin alguna de la peticin debe tener un medio para solicitarla.
Recurso de revisin: posibilidad de combatir la negativa a dar informacin o la forma en que fue entregada.
Informacin oficial: la informacin oficial es presentada cumple con
las normas constitucionales y los tratados internacionales.
Uso de los recursos pblicos: se regula la publicacin de ejercicio de los
recursos pblicos.

Accesibilidad

Calidad de la informacin: garantiza que es oportuna, clara y reutilizable para la toma de decisiones tanto pblicas como privadas

Objetividad

Informacin oficial objetiva: garantiza que es recabada y generada de


manera imparcial sin injerencia indebida de otros rganos del Estado
u intereses particulares.

Fuente: Elaboracin propia.

As es posible comparar las normatividad reglamentaria de los rganos pares al INEGI por lo que hace a los principios que rigen la transparencia para evaluar
su calidad. Al efecto se analiza dicha normatividad con respecto a los principios
de transparencia establecidos en el artculo 6 CPEUM vigente y el principio de
transparencia respecto del uso de los recursos pblicos mandatado por el artculo 134 constitucional, los principios de transparencia, accesibilidad y objetividad
establecidos en el artculo 26B se refieren a la informacin oficial al ser la competencia principal y exclusiva del INEGI. Se reconoce que la mayora de las leyes y
reglamentos son anteriores a la reforma del citado artculo 6 y a la Ley General
que deriva del mismo, sin embargo lo que se busca es justamente valorar la distancia entre la normatividad y los nuevas exigencias constitucionales, as como de las
nuevas obligaciones que derivan de la Ley General de manera que el INEGI pueda
adecuar su regulacin en caso de ser necesario. El desarrollo de los principios en la
normatividad secundara toma en cuenta tanto la LFAIP, como la Ley que regula

CAPTULO 9

249 //

al rgano y el reglamento de transparencia respectivo. La Normatividad revisada


para el anlisis comparativo a partir de los principios definidos en la seccin de
anlisis normativo fue:
1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos CPEUM: los
principios que sirven de fundamento al anlisis derivan de las disposiciones constitucionales.
2. Ley General de Transparencia.
3. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica LFTAIP, esta ley es comn a todos los rganos pares y es reglamentada
por cada rgano en sus reglamentos respectivos. Por lo que cuando el
reglamento se refiere a la Ley se trata de la de transparencia, excepto
en el RINE en donde se denomina Ley de Transparencia.
4. Ley del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Ley INEGI.
5. Reglamento de Transparencia del Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa: RINEGI.
6. Ley del Banco de Mxico Ley BM.
7. Reglamento del Banco de Mxico relativo a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica: RBM.
8. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales Ley INE
23.05.2014.
9. Reglamento del Instituto Nacional Electoral en materia de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
10. Ley Comisin Nacional de Derechos Humanos: ley CNDH.
11. Reglamento de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de la
Comisin Nacional de Derechos Humanos RCNDH.
La evaluacin califica el cumplimiento de cada variable como:

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir


con todas las variables desarrolladas a partir de los principios,

Suficiente: alguno de los elementos de las variables no estn completos,

Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que


se desdobla el principio.

El cuadro siguiente detalla los parmetros de evaluacin de cada principio


constitucional:

// 250

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Tabla 2 Variables y parmetros de evaluacin

MXIMA PUBLICIDAD

INFORMACIN PBLICA DE OFICIO

PUBLICIDAD

PRINCIPIO

(contina)

VARIABLES

PARMETRO

Obligacin de documentar:
toda actuacin del rgano debe
quedar documentada a fin de
asegurar que la informacin
sobre el ejercicio sus competencias exista.

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables por ejemplo: se explicita la
obligacin de documentar todo acto del rgano, existe una regulacin de archivos detallada que garantiza la preservacin y acceso de
la informacin.

Obligacin de Archivos: es
necesario que la informacin
sea resguardada y conservada
de manera que pueda garantizarse su acceso posterior de
ah que dentro del principio
de publicidad se establezca la
obligacin de crear y mantener
archivos.

Suficiente: alguno de los elementos de


las variables no estn completos por
ejemplo: se menciona que el rgano se rige
por el principio de publicidad pero no explicita la obligacin de documentar. O la regulacin de archivos no tiene suficiente detalle.
Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que se desdobla
el principio.

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con
todas las variables. Existe la norma que
determina la obligacin de publicar de oficio,
se seala un mnimo de informacin a publicar o se hace referencia a la ley. Se establecen
Informacin en Internet parmetros mnimos de calidad de la inforsin que medie solicitud. Este macin.
principio constituye el fundamento de una poltica de Suficiente: alguno de los elementos de
transparencia proactiva.
las variables no estn completos. En general las reglamentaciones no suelen preocuparse por la calidad de la informacin.
Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que se desdobla
el principio.

Regla general de publicacin. Toda la informacin es pblica y slo de manera excepcional y con fundamento legal
debe reservarse.
No debe reservarse de tipos
de documentos generales,
cada caso debe ser analizado
fundado y motivado de manera particular.

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Se regula que las reservas
sean tasadas y temporales se establece el
rgano competente para reservar y el procedimiento para llevarlo a cabo a travs de la
prueba de dao.
Suficiente: alguno de los elementos de
las variables no estn completos. Se reservan documentos generales o por plazos
indefinidos. Se establece un procedimiento
de reserva pero no se explicita la prueba de
dao.

Reserva temporal, no deben


existir reservas permanentes
Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que se desdobla
el principio.

CAPTULO 9

251 //

Tabla 2 Variables y parmetros de evaluacin

GARANTA DE ACCESO

PROTECCIN DE DATOS PERSONALES

MXIMA PUBLICIDAD

PRINCIPIO

// 252

VARIABLES

(contina)

PARMETRO

Prueba de dao para reservar


informacin es indispensable que un rgano legalmente
facultado, mediante una resolucin debidamente fundada
y motivada argumente que la
publicidad de la informacin
causara al inters pblico un
dao mayor que su reserva.
rgano Competente para
reservar informacin es indispensable que un rgano
legalmente facultado realice la
prueba de dao.
Mecanismos y niveles de
seguridad manejo de la informacin. La reglamentacin debe sealar los mecanismos para recabar informacin
confidencial siempre con el
consentimiento del particular
y determinar los niveles de
seguridad con la deben ser manejados.

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Existen las medidas de seguridad adecuadas para manejar la informacin confidencial, recabar el consentimiento
del titular de los datos personales y los procedimientos para clasificar y desclasificar inPrueba de inters. Resolu- formacin. Se establecen los procedimientos
cin de un rgano legalmente para garantizar los derechos ARCO.
facultado para determinar que
Suficiente: alguno de los elementos de
en un caso concreto es necelas variables no estn completos. No se
sario divulgar informacin
establece explcitamente la necesidad de reconfidencial necesaria para la
cabar el consentimiento, los derechos ARCO
proteccin del inters pblico.
no estn completos
Derechos ARCO. La reglaDeficiente: no existe regulacin de algumentacin debe establecer los
na de las variables en las que se desdobla
procedimientos para garantiel principio.
zar a los particulares el acceso rectificacin cancelacin y
oposicin de sus datos personales.
Procedimiento de acceso a
la informacin para todo individuo de forma fcil y rpida
sin necesidad de mediar justificacin alguna de la peticin.
El rgano responsable tiene la
capacidad y competencia necesarias para requerir la informacin a todas las reas.

Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Procedimientos claros, fciles
y expeditos de acceso y reclamacin, con rganos competentes y capaces.

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Tabla 2 Variables y parmetros de evaluacin

TRANSPARENCIA

GARANTA DE ACCESO

PRINCIPIO

VARIABLES

(conclusin)

PARMETRO

Suficiente: alguno de los elementos de


las variables no estn completos. No esRecurso de revisin posibili- tn claramente regulados alguno de los rgadad de combatir la negativa a nos o de sus competencias.
dar informacin o la forma en
Deficiente: no existe regulacin de alguque fue entregada.
na de las variables en las que se desdobla
el principio.
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Las normas sealan el rgano
que debe informar sobre el uso de los recursos pblicos as como el procedimiento.
Del uso de los recursos p- Suficiente: alguno de los elementos de las
blicos.
variables no estn completos Se hace una
afirmacin general del deber de informar
pero sin especificar ms.
Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que se desdobla
el principio.

Fuente: Elaboracin propia.

Del anlisis de esta comparacin junto con buenas prcticas encontradas


en la regulacin de transparencia y generacin de informacin oficial de Brasil,
Colombia, Chile, a continuacin se muestran los hallazgos principales remarcando
buenas prcticas y las reas de oportunidad para el sistema normativo de transparencia del INEGI.

5. HALLAZGOS DE ANLISIS COMPARADO DEL


SISTEMA NORMATIVO DE TRANSPARENCIA DEL INEGI
Lo primero a destacar es que el sistema normativo de transparencia del
INEGI presenta en trminos generales una regulacin adecuada. Es posible identificar el desarrollo de los principios constitucionales en la regulacin del Sistema
Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica tanto en la generacin de la informacin oficial como en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia
respecto del ejercicio de sus competencias y uso de recursos pblicos.

CAPTULO 9

253 //

A su vez la revisin comparada internacional destaca que el INEGI tiene


la ventaja de poseer autonoma constitucional lo que busca garantizar la objetividad y transparencia de la informacin oficial. El rango constitucional de este
rgano, la determinacin explicita de la obligacin de utilizar la informacin oficial
en la toma de decisiones pblicas y el deber de transparencia de toda su actuacin
resulta en una importante fortaleza de la institucin. Si bien otros pases como
Colombia, que en 2014 creo la ley de transparencia y del derecho de acceso a la
informacin pblica nacional y la incorpor al sistema normativo de su Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) otorga importancia a la
divulgacin de la informacin generada por este rgano, est no explicita la objetividad ni la independencia del mismo.
As mismo es de remarcarse la reciente reforma a la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica de junio de 2014 que ha permitido fortalecer el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica incorporando
en los subsistemas a todos los rganos responsables de generacin de informacin
oficial, en particular lo que se refiere a las telecomunicaciones.
Respecto al principio de publicidad el anlisis comparado muestra que tanto
en la LSNIEG como en el RINEGI la publicidad de la informacin es un elemento importante. En este sentido respecto de la ley destacan los artculos 88 y 89 que establecen la obligacin de hacer pblicos los metadatos y la aplicacin de las metodologas
que se hubieren utilizado para elaborar la informacin. Adems de prever la posibilidad de que organismos internacionales revisen y opinen sobre las metodologas empleadas por el INEGI. Adems el RINEGI ya contena un avance importante respecto de la exigencia de incorporar la regulacin de archivos conforme a los estndares
establecidos por la Ley Federal de Archivos y el nuevo texto del 6 constitucional. El
reglamento del INEGI ya establece esta regulacin, incluso atendiendo a las prcticas
internacionales prev la existencia tanto del archivo fsico como del electrnico.
Asimismo, acorde con la prctica internacional el sistema de transparencia
del INEGI garantiza un rango mnimo de los funcionarios encargados de atender
los requerimientos de transparencia lo que es considerado una buena prctica, pues
asegura que la interaccin con las reas que generan la informacin ser adecuada.
Conforme con el artculo 9 del RINEGI cada titular de rea administrativa o unidad
deber designar un enlace encargado de atender las solicitudes de la Unidad de transparencia. Esta designacin debe recaer en directores o como mnimo subdirector de
rea para las direcciones regionales o estatales. De igual forma el Comit de Informacin del artculo 12 RINEGI est conformado por funcionarios con niveles directivos.
Ahora bien a fin de cumplir a cabalidad con el principio de publicidad debe
acatarse el mandato constitucional de documentar toda actuacin de los rganos
del Estado. En este sentido sera conveniente explicitar tal obligacin en la regulacin secundaria. As mismo sera necesario reformar el artculo 2 fraccin XXVI

// 254

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

del RINEGI que seala que la informacin estadstica no es parte de la informacin que genera como rgano obligado por la ley de transparencia. Si bien es cierto
que no se espera que esta informacin sea considerada como una obligacin de
transparencia en exclusiva, sino que es la funcin sustancial del rgano, toda la
informacin generada por cualquier rgano del Estado es pblica y este tipo de
limitaciones generales no son una prctica adecuada. El nuevo artculo 6 CPEUM
establece de manera expresa la obligacin de documentar toda actuacin de los
sujetos obligados. Ello implica que la labor sustancial de todo rgano del Estado es
materia de transparencia. En ese sentido, si bien es cierto que la informacin estadstica y geogrfica competencia del INEGI tiene un tratamiento especial regulado
de manera particular en la LSNIEG y sus reglamentos debe constar expresamente
que tambin se rige por el principio de publicidad. Adems resultara conveniente
aclarar a que se refiere el artculo 2 fraccin XXVI cuando excepta de publicacin
el material de apoyo y consulta de los servidores pblicos cuya clasificacin y difusin no correspondan al Instituto en su carcter de sujeto obligado.
Por lo que hace a la informacin pblica de oficio la reglamentacin del sistema de transparencia del INEGI resulta ejemplar al preocuparse no slo por qu
informacin debe publicarse, sino por la calidad de la informacin. Para ello establece en el RINEGI en el artculo 22 que la informacin debe difundirse de manera
clara, completa, veraz, oportuna y confiable. Adems el artculo 31 del REINEGI
da cabida a la opinin de los particulares respecto a cmo mejorar la presentacin
de la informacin en el portal de transparencia. De hecho cmo muestra la grfica
siguiente en el anlisis comparado de los portales de transparencia de los rganos
pares el INEGI obtuvo la calificacin ms alta:
Grfica 1 Calificaciones de los portales de transparencia de los rganos Constitucionalmente Autnomos, con base en la Informacin Pblica de Oficio
1
0,8
0,6

0,79

0,83

0,74

0,75

0,95

0,89

0,61

IFAI

IFE

CNDH

INEGI

BANXICO

ASF

IFAI
0.83

IFE
0.74

INEGI
0.95

BANXICO
0.89

0,4
0,2
0
CNDH
0.75

AASF
0.61

Fuente: Mtrica de Transparencia (2014).

CAPTULO 9

255 //

Cmo se aprecia en la grfica entre los rganos pares del INEGI cuyas columnas son tambin azules tiene la calificacin ms alta. Incluso destaca que supera tanto al propio rgano garante de la transparencia el IFAI y a la Auditoria
Superior de la Federacin.
En realidad la nica omisin se refiere a la IPO que estricto sentido no le
es aplicable al INEGI. Si bien es cierto como seala el artculo 33 del RINEGI que
las fracciones XI y XVI del artculo 7 de LFTAIP no le son aplicables por tratarse de
competencias de autoridades, las buenas prcticas indican que es recomendable
que las fracciones que no son aplicables a un rgano del Estado en lo particular as
lo sealen en el portal.
Ahora bien la prctica internacional remarca la necesidad de que la poltica
de transparencia proactiva debe regirse por el principio de buena fe en el sentido de asegurar la estricta aplicacin del derecho, brindar los medios de asistencia
necesarios a los solicitantes, promover una cultura de transparencia, coadyuvar
a transparentar la gestin pblica, y actuar con diligencia y profesionalidad. En
ese sentido sera conveniente que si bien el artculo 31 de la Ley da cabida a la
opinin de los particulares respecto a cmo mejorar la presentacin de la IPO en
el portal, no queda del todo claro la forma en que el particular puede presentar sus
recomendaciones apoyara que contar con un chat u otro medio que permita esta
participacin en lnea.
Por lo que hace al principio de mxima publicidad Artculo 34 del RINEGI
correctamente dispone que la informacin se considerara pblica por regla general
y excepcionalmente podr adoptar el carcter de reservada, parcialmente reservada o confidencial. Asimismo, regula la temporalidad con la que la informacin debe
reservarse y el rgano encargado de hacer la reserva. Sin embargo, el Artculo 9 RINEGI hace referencia a la posibilidad de hacer reservas generales de documentos lo
que en el mbito internacional es considerado una mala prctica. Adems respecto
de la prueba de dao si bien la mayora de las reglamentaciones revisadas sealan
que la reserva de informacin debe ser fundada y motivada, idealmente debieran
establecer de manera explcita la prueba de dao con los requisitos de argumentar
y probar que de divulgarse la informacin se generara un dao mayor al inters
pblico que mantenerla reservada, lo que implica una fundamentacin reforzada
como quedo arriba remarcado. Es importante reconocer que en este aspecto el RINEGI en el artculo 35 ya muestra cierto avance en el tema al sealar que al momento de la reserva: debern tomar en consideracin el dao presente, probable
y especfico que causara su difusin a los intereses tutelados en los artculos 13,
14 y 18 de la Ley sin embargo habra que argumentar y fundamentar por qu ese
dao es mayor que el de no divulgar la informacin.
Si bien el RINEGI hace una cuidadosa regulacin del tratamiento de la informacin confidencial y el manejo de los datos personales. No prev expresamen-

// 256

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

te la posibilidad de, tras realizar una prueba de inters pblico, pudiera verse en
la necesidad de publicar ciertos datos personales con motivo de alguna situacin
excepcional como por ejemplo una emergencia de salud pblica. Sera deseable que
ex profeso se seale al rgano competente y el procedimiento explcito para llevar
a cabo la divulgacin con motivo de inters pblico. En general es necesario reforzar los mecanismos para hacer del conocimiento de los particulares las razones por
las que han de recabarse sus datos personales y explicitar la obligacin de contar
con el consentimiento expreso de los ciudadanos para el manejo de sus datos. Una
buena prctica en este sentido se encuentra en el reglamento del INE que seala
en su artculo 8 que todo sitio de Internet por el regulado cuente con un aviso de
privacidad que seale las medidas de seguridad para proteccin de datos implementada por el Instituto. Esto es una buena prctica que sera deseable todo sitio
en Internet de un rgano del Estado que maneje datos personales debiera contar.
La importancia de mantener la informacin confidencial debidamente resguardada lleva a la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Estadstica en Chile por
ejemplo, a regular el secreto estadstico como la obligacin de toda persona que
maneje datos personales de mantener debidamente resguardada esta informacin. El incumplimiento de esta obligacin es considerado un delito que amerita
pena corporal. La seriedad con la que la legislacin chilena maneja este aspecto es
una buena prctica que valdra la pena replicar.
En relacin con la garanta de acceso a la informacin tanto la LSNIEG
como el RINEGI regula de forma cuidadosa los rganos y procedimientos para garantizar el acceso a la informacin. La regulacin del RINEGI respecto a la creacin
de versiones pblicas de la informacin resulta de las ms avanzadas, incluso sera
conveniente que en el marco del nuevo Sistema Nacional de Transparencia fuera
INEGI quin marque la pauta respecto de esta obligacin constitucional.
Los procedimientos de acceso en todos los rganos pares son similares en
cuanto a formalidades y plazos no obstante habra que valorar la posibilidad continua de mejorarlos. El RINE por ejemplo establece un servicio telefnico para acceso a la informacin que parece una buena prctica.
Respecto del acceso a informacin la ley de transparencia colombiana establece dos principios que resultara conveniente agregar a nuestra regulacin de
manera que quede claro que el acceso a la informacin debe ser garantizado a toda
persona sin distincin de nacionalidad, origen y que el rgano del estado debe
facilitar el acceso con los medios a su alcance.
Principio de facilitacin. En virtud de este principio los sujetos obligados
debern facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo16.
(16) www.dane.gov.co.

CAPTULO 9

257 //

Ahora bien por lo que respecta a los principios de transparencia, objetividad


y accesibilidad hay dos elementos que respecto de la mejora de la normatividad si
valdra la pena recalcar incluso a la luz del papel que debiera tener el INEGI dentro
del Sistema Nacional de Transparencia. Por lo que respecta a la transparencia en si
misma sera conveniente regular de manera explcita y acorde con las recomendaciones internacionales tanto la obligacin de generar una cultura de transparencia
en la que el INEGI dentro del Sistema Nacional de Informacin Estadstica debiera
tener un papel de liderazgo, como la obligacin de implementacin adecuada de la
poltica de transparencia lo que comprende la elaboracin de un plan estratgico,
la asignacin del presupuesto necesario, la adopcin de normas polticas y prcticas que permitan conservar y administrar adecuadamente la informacin (gestin
de archivos), as como entrenamiento y capacitacin en materia de acceso a la informacin para los servidores pblicos. Sin duda hoy el INEGI lleva la vanguardia
es estos aspectos y debiera liderar el avance de todas las autoridades.
Respecto del principio de accesibilidad de la informacin si bien el portal
del INEGI es bueno y debiera ser modelo para otros rganos tambin resulta interesante considerar lo que el Acuerdo por el Gobierno Abierto promueve como buenas prcticas respecto de la informacin gubernamental y que conviene tomar en
cuenta como parmetros de la calidad de la informacin presentada en Internet17:
1. La informacin que se presenta debe tener niveles de especializacin
asegurando que existan versiones para pblico no especializado. En este
aspecto la seccin de cuntame del INEGI resulta una buena prctica.
2. El portal debe contar con apoyo para personas con capacidades distintas y en lenguas indgenas cuando proceda. Este aspecto ya lo enuncia
la Ley General.
3. Las mejores prcticas sobre datos abiertos (Open Data) se enfocan a la
importancia de los formatos que son usados para la entrega de informacin. Estos formatos deben habilitar el uso y anlisis de la informacin basado en restricciones como un programa o el formato ideal de
los archivos.
4. Trmites y servicios en lnea que los hacen menos costos para los ciudadanos.
5. Mecanismos para que el ciudadano pueda levantar quejas, sugerencias
y reportar fallas del sitio.
6. Los sitios deben ser indexables por motores de bsqueda. Sobre todo si
cada vez aumentar la cantidad de informacin en ellos es indispensable que el ciudadano tenga herramientas que le faciliten la navegacin.
(17) www.opengovernment.org.

// 258

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Adems es deseable que dentro del propio sitio se cuente con un motor
de bsqueda interno, as como la posibilidad de realizar bsquedas de
contenidos utilizando filtros por fecha, palabra clave o tema.
7. El sitio debe tener un mapa que facilite al ciudadano conocer cmo
est organizada la informacin.
8. Los contenidos del sitio deben contar con una ruta de navegacin que
indique la ubicacin del espacio que se est navegando.
9. La informacin del sitio debe ser de acceso libre, de preferencia sin derechos de autor.
10. La navegacin de un sitio no debe de requerir que el ciudadano instale
programas o Plugins adicionales en su computadora o navegador, para
poder visualizar algn contenido, navegar o descargar algn archivo.
11. Todos los contenidos deben contar con un enlace (URL) nico que permita a los usuarios reconocer con facilidad el nombre o la direccin de
la pgina que visita. En algunos desarrollos las direcciones de los contenidos tienen una URL basada en nmeros y smbolos que los usuarios
no logran identificar.
12. La experiencia de uso de un sitio, as como su acceso a contenidos se ve
mermada cuando existen enlaces rotos que evitan que un usuario acceda al contenido que desea. Deben existir mecanismos de monitoreo de
la calidad del sitio en este sentido.
Finalmente por lo que respecta a la objetividad de la informacin la regulacin del INEGI lleva tambin la vanguardia y debera ser seguido por los dems
involucrados en el Sistema Nacional de Transparencia en lo que se refiere a la
obligacin establecida en el artculo 6 constitucional relativa a la generacin de
indicadores para rendir cuentas. De manera que como responsable de generar la
informacin oficial del Estado mexicano sea el INEGI el encargado de determinar
las metodologas y procedimientos para cumplir con esta obligacin constitucional
de toda autoridad.

6. REFLEXIONES FINALES
Es necesario que la evaluacin de la poltica de transparencia no est limitada a ser una revisin del cumplimiento formal de las leyes. Se propone transitar
CAPTULO 9

259 //

a mtodos que permitan evaluar la calidad de la informacin y su uso de manera


que pueda calificarse su habilidad de garantizar el acceso, comprensin y uso de la
informacin pblica para la real participacin en la toma de decisiones. Para ello se
busc analizar el apego de la normatividad del INEGI a los principios de la CPEUM
y las prcticas internacionales. Al usarlos como parmetros de interpretacin respecto de la garanta y exigibilidad del derecho a la informacin se logra un anlisis
de la calidad de la informacin y la posibilidad de su uso real para la participacin
en la toma de decisiones pblicas.
En ese sentido resulta importantes que todos los rganos del Estado cumplan con los principios de publicidad, mxima publicidad, informacin pblica de
oficio, procedimiento de reserva, confidencialidad y garanta de acceso atiendo a
la calidad de la informacin buscando que sea objetiva, accesible, y reutilizable
por todos.
Lo anterior es sobretodo importante cuando se trata de rganos reguladores o especializados como INEGI, BM, INE, CNDH cuya informacin resulta esencial para poder participar en la toma de decisiones pblicas, de tal manera que los
funcionarios no se limiten a establecer sistemas y procedimientos de informacin
simplemente para cumplir con la ley, sino que se generen rutinas que entiendan a
la informacin como un recurso estratgico indispensable para la toma de decisiones pblicas y la verdadera participacin. Si la informacin es poder en una verdadera democracia la informacin debe ser un bien pblico producido y compartido
por todos.

REFERENCIAS
ARRELLANO, David; LPEZ AYLLN, Sergio. Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Gubernamental. Ciudad de Mxico: CIDE/UNAM/IFAI, 2008. 15 p.
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a%C3%B1os%20de%20Transparencia%20en%20M%C3%A9xico.pdf>. Acesso em: 19
set. 2015.

CAPTULO 9

261 //

10

PARTICIPAO SOCIAL NO
BRASIL: OS PRESSUPOSTOS
INATINGVEIS E AS BOAS
PRTICAS POSSVEIS1

ANA CRISTINA BRAGA MARTES


Professora de Sociologia da Fundao Getlio Vargas (FGV)/
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo e pesquisadora do Centro de Estudos em Administrao Pblica/FGV.
E-mail: ana.cristina.braga.martes@gmail.com
THEO LOVIZIO DE ARAUJO
Mestrando em Gesto e Polticas Pblicas pela Fundao
Getlio Vargas/Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo e pesquisador do Centro de Estudos em Administrao
Pblica/FGV.
E-mail: lovizio@gmail.com

1 Este trabalho foi realizado no Centro de Estudos em Administrao Pblica/FGV e contou com financiamento do
GVPesquisa.

1. INTRODUO
Nas trs ltimas dcadas observa-se um aumento crescente das instncias
de participao social nas trs esferas governamentais em diversos setores (polticas sociais, econmicas, infraestrutura, etc.) da administrao pblica brasileira. A
institucionalizao da participao, denominada pelo atual governo como controle social, tem sido ampliada com o objetivo no apenas de canalizar as demandas
sociais para dentro do Estado, mas tambm de respond-las, comprometendo-se,
portanto, com sua efetividade. A proposta consiste em incorporar a sociedade civil na gesto pblica, especialmente movimentos sociais, ONGs e usurios, com o
objetivo de orientar prioridades de gesto e aumentar a qualidade do atendimento
e dos servios. Contudo, no auge desse processo, assistimos reemergncia das
manifestaes de protesto, que tiveram seu marco inicial nas Jornadas de Junho
em 2013 e no incio de 2015, e que questionaram, entre outros temas, a abrangncia e a qualidade das polticas pblicas. Os ciclos de protestos revelaram uma
grande insatisfao popular com as polticas pblicas e demarcaram uma distncia
surpreendente entre a multido que protestou nas ruas e os polticos, partidos,
centrais sindicais e governantes.
O ponto a destacar : como explicar a indignao das ruas se, por um lado, a
participao popular se expandiu e se institucionalizou e, por outro, os movimentos
sociais e de reivindicao popular vinham sendo, desde a Constituio de 1988, representados por esses canais? Queremos explorar, neste artigo, a hiptese de que a
participao institucionalizada segue uma lgica de ao coletiva diferente e, por vezes antagnica, lgica de atuao dos movimentos sociais e aos ciclos de protesto.
Trata-se de explorar uma hiptese, to somente, porque este trabalho
ainda limitado em termos de escopo e evidncias empricas. Seu foco recai sobre
apenas um dos pilares da participao social no Brasil, qual seja, os conselhos, e
ainda assim o faz de modo parcial. So dois os objetivos gerais deste artigo: 1)
explorar a interface entre protestos e participao institucionalizada, colocando
em discusso o pressuposto de que os movimentos sociais participam e esto representados nessas instncias; 2) explorar os limites da participao institucionalizada nos Conselhos, dada a sua setorialidade e a sua lgica de ao coletiva
institucionalizada.
Diferentemente do que tem sido pautado na bibliografia especializada brasileira, no adotamos como ponto de partida uma discusso terica sobre democracia deliberativa1 ou sobre a relao entre democracia, participao e accountability
(1) Sobre o tema, ver a coletnea traduzida e organizada por Werle e Melo (2007), intitulada
Democracia Deliberativa.

CAPTULO 10

263 //

(COELHO; NOBRE, 2004; GURZA LAVALLE, 2011; MARX, 2014), nem pretendemos abordar, num nvel macro de anlise, a efetividade dos canais de participao
(AVRITZER, 2010; PIRES, 2011). Propomo-nos a discutir os limites da participao
popular institucionalizada e, retomando algumas preocupaes centrais dos trabalhos de Cohn (2011), pretendemos discutir a prtica participativa em relao aos
seus pressupostos programticos, chamando ateno, porm, para a lgica de ao
coletiva limitada pela institucionalizao dessa instncia.
Para isso, apresentaremos, inicialmente, uma discusso sobre a participao social no Brasil e sobre os movimentos sociais como entes de participao. Na
sequncia, demarcamos o conceito de movimentos sociais com o qual trabalhamos. Em seguida, apresentamos um quadro geral dos Conselhos nos trs nveis
das esferas de governo e, ao final, um estudo de caso sobre uma nova forma de
conselho participativo, para chamar ateno no apenas para os limites prtico-institucionais, mas tambm para os aspectos potenciais a serem explorados nos
conselhos especificamente no mbito local.

2. PARTICIPAO SOCIAL E MOVIMENTOS


SOCIAIS FENMENOS INTERLIGADOS,
CONCEITOS EMBARALHADOS
2.1 ANTECEDENTES HISTRICOS
Quando do incio da democratizao brasileira, no final dos anos 1970, parte expressiva dos cientistas sociais avaliava negativamente a participao popular
ocorrida ao longo da histria do Brasil e, de modo geral, o povo era interpretado
como um ator poltico ausente. Atribuiu-se participao um carter de manipulao e/ou cooptao das massas pelo Estado brasileiro (WEFFORT, 1978; RODRIGUES, 1979), especialmente nos perodos em que lderes populistas estiveram
frente de governos estaduais e da Presidncia da Repblica (notadamente Ademar
de Barros, Getlio Vargas e Jnio Quadros). Para esses autores, a representao e
a participao dos trabalhadores no cenrio poltico e sindical nunca foi, de fato,
autntica. E os partidos que pretendiam represent-los no tinham compromissos
reais com suas bases, pois advinham da linhagem trabalhista do nacional-populismo, ou dos partidos de esquerda tradicionais ligados ao comunismo e liderados,
poca, pela ento Unio Sovitica. Ademais, as lideranas populares estavam,
segundo eles, atreladas ao Estado, isto , ao seu formato corporativista da repre-

// 264

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

sentao social no interior do aparelho estatal, por meio dos Conselhos e na participao sindical patronal e dos trabalhadores, preconizadas, especialmente, na
unidade sindical e no imposto sindical de contribuio compulsria. Na academia,
movimentos sociais eram identificados, sobretudo, com o movimento sindical,
tendo os trabalhadores como principal ator. Contudo, quando movimentos de reivindicao e protestos comearam a pipocar na periferia das cidades j no final
dos anos 1970, a denominao classes populares passou a ser introduzida na
literatura especializada para expressar o advento de um novo ator poltico que
passava a compor o cenrio geral de excluso e pobreza, ao lado das classes trabalhadoras2.
No perodo da redemocratizao, os novos movimentos sociais e movimentos de reivindicao urbana se juntaram a uma ampla frente poltica contra
a ditadura militar e foram saudados como um importante protagonista de uma
nova democracia, por desafiarem, de um lado, o velho populismo e, de outro, o
autoritarismo. Os movimentos se apresentavam como um ator social capaz de ampliar e renovar no apenas o contedo das demandas populares, mas tambm as
formas de participao poltica. Especialistas enfatizavam os novos compromissos e valores dos movimentos, tais como autonomia frente ao Estado e as tticas
de contestao ou rompimento com os dois partidos ento existentes (ARENA e
MDB) e com as lideranas polticas tradicionais. Os movimentos sociais levantavam reivindicaes e bandeiras populares que enfatizavam a descentralizao do
poder, a expanso da rede e da qualidade dos servios pblicos. Todos os tipos de
movimento, os de reivindicao urbana (por creches, moradia, sade, etc.) e novos movimentos sociais (feministas, LGBT, ambientalistas, etc.) se juntaram na
frente ampla pr-democracia, que culminou na campanha nacional Diretas J.
Os novos partidos que haviam feito oposio ditadura incorporaram o
binmio participao e descentralizao na pauta da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, e foram implantados os conselhos como padro das polticas de
proteo social (DRAIBE, 1998; CARDOSO, 1990). Importante lembrar que, antes
de promulgada a Constituio de 1988, j nas dcadas de 1970 e 1980, ocorreram
as experincias pioneiras e muito bem-sucedidas de participao popular institucionalizada. Dentre elas, por exemplo, esto os Conselhos de Sade nos Centros
e Postos de Sade na cidade de So Paulo (MARTES, 1991; NEDER, 2001). Tais
Conselhos foram organizados na periferia da cidade de So Paulo, com incentivo
de mdicos sanitaristas e da Igreja catlica progressista e algumas organizaes
clandestinas de esquerda. Assim, apesar de a maioria dos trabalhos acadmicos
datarem a origem da participao social na Constituio de 1988, preciso lembrar que o binmio participao e descentralizao havia sido marca de governo no
Estado de SP com o ento governador Franco Montoro, assim como bandeira de
(2) Ver Paoli (1991).

CAPTULO 10

265 //

ao de grupos de esquerda.
Depois das Diretas J, no ocorreram manifestaes populares massivas.
Elas voltaram cena apenas na dcada seguinte, com o movimento pr-Impeachment do presidente Collor de Melo, que levou s ruas centenas de milhares
de pessoas por todo o Brasil. Com a substituio de Collor por Itamar Franco na
Presidncia da Repblica, seguiu-se um perodo de maior estabilidade econmica,
com a retomada gradual do crescimento econmico e, paralelamente, a criao e
a expanso das instncias de participao popular definidas pela Nova Constituio. Nesse perodo, no ocorreram protestos organizados por frentes partidrias.
Isso no significou, obviamente, um arrefecimento do ativismo e dos movimentos
sociais. Alguns deles, inclusive, se afirmaram no cenrio da poltica nacional, especialmente o Movimento dos Sem-Teto e dos Sem-Terra.
No decorrer dos governos Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva, observa-se um processo de consolidao da institucionalizao de alguns movimentos sociais e das formas de participao popular. Dito
de outro modo, por um lado, movimentos e grupos de reivindicao se institucionalizaram e, por outro, foram criadas e implementadas instncias de participao
popular no aparelho de Estado nos trs nveis da federao.
Relaes causais diretas dificilmente podem explicar fenmenos sociais
complexos, porm, h grande probabilidade de que a institucionalizao dos movimentos junto abertura dos canais de participao, somados a um perodo de
estabilizao e crescimento econmico, possam explicar a no ocorrncia de grandes mobilizaes e protestos de rua a partir do governo Itamar Franco. Contudo,
os protestos voltaram a ocorrer durante o governo de Dilma Rousseff, antes mesmo de uma crise econmica eclodir em 2015. As denncias, investigaes e julgamentos de corrupo certamente impulsionaram as novas ondas de protesto, mas
esse no o tema deste artigo tratamos desse tema em Murta e Martes (2015).
Interessa aqui apenas registrar que, no obstante a institucionalizao dos movimentos e da participao, os protestos voltaram. Aqui caberia a pergunta: uma
vez que a representao da sociedade civil era tida como pea fundamental dessa
engrenagem, especialmente por meio dos movimentos sociais, como explicar um
movimento amplamente social de protesto quando as instncias de participao j
haviam se proliferado pelo Brasil?

2.2 A PREMISSA DOS MOVIMENTOS


SOCIAIS COMO ENTES PARTICIPATIVOS
Desde a institucionalizao dos primeiros canais de participao popular, na
forma de conferncia, conselhos, oramentos participativos, fruns e audincias

// 266

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

pblicas, presumiu-se que os movimentos sociais seriam atores-chave do processo. Tanto os agentes governamentais quanto a literatura acadmica tinham como
certa sua presena ativa e traziam uma perspectiva bastante otimista, quando no
apologtica, quanto ao seu potencial transformador, tal como observam Dagnino
e Tatagiba (2007). Os movimentos sociais foram chamados a participar dessas
instncias, sem que houvesse, necessariamente, um critrio que especificasse o
que estava sendo denominado como tal, ou seja, como movimento social. ONGs,
grupos de reivindicao popular, representantes de bairros, todos poderiam ser
includos nessa denominao, que por vezes se confundia, ou era usada de forma
intercambivel, com a expresso sociedade civil organizada. Para todos os efeitos,
o que interessa aqui enfatizar que representantes de movimentos sociais passaram a ocupar um espao demarcado com destaque nessas instncias, como forma, inclusive, de legitimar e acentuar o carter popular desses canais. Talvez como
consequncia dessa valorizao, e da ausncia de uma preciso conceitual, vrias
organizaes e agrupamentos passaram a se autodenominar movimento social
e a serem reconhecidos publicamente como tal. Do mesmo modo, agrupamentos
diversos passaram a ser definidos como entes de participao, na medida em que
se autodenominavam e tambm eram identificados como movimentos sociais.
Observa-se, portanto, uma convergncia entre institucionalizao dos
movimentos (com implicaes internas de maior formalizao, perda de autonomia, dependncia de financiamentos, inclusive, internacionais, estrutura hierarquizada, etc.) e uma pressuposio de que, na composio dos conselhos, a representao que teoricamente cabia sociedade civil estava sendo ocupada pelos
movimentos sociais.
Em sntese, a partir da Constituio de 1988 observa-se que, por um lado,
os movimentos sociais que surgiram com a redemocratizao (Movimento dos
Sem-Terra, Movimento dos Sem-Teto, etc.) passaram por um processo de crescente institucionalizao, sendo que muitos deles perderam as caractersticas originrias, ainda que mantivessem o nome. Por outro lado, eles foram ganhando assento
e representao formal nas instncias de participao social institucionalizadas.
Portanto, o que ocorre , de fato, um processo de institucionalizao de mo dupla.
Esse entrelaamento tambm acarretou uma confuso conceitual, que pode ser
constatada em parte significativa da bibliografia sobre participao popular, assim
como nos discursos governamentais.

2.3 BREVE DEMARCAO CONCEITUAL


O termo Movimento Social (MS), como se sabe, refere-se a uma forma de
ao coletiva, dentre outras como, por exemplo, manifestaes ou ciclos de protestos, assim como aes desenvolvidas por grupos que integram coletivos e ins-

CAPTULO 10

267 //

tncias de participao, tendo, cada uma delas, suas caractersticas diferenciais


especficas. Ao coletiva, por sua vez, refere-se a um conjunto de indivduos que
compartilham recursos para perseguir objetivos comuns, de tal modo que, em
nome dessa ao, nenhum objetivo pode ser privatizado por quaisquer de seus
membros (DIANNI; DELLA PORTA, 2006; MELUCCI, 1980).
Importa aqui demarcar as diferenas entre os conceitos de Movimentos
Sociais (MS) e o de participao social (ou popular) institucionalizada como dois
tipos diferentes de ao coletiva. Para esse fim, faremos uma breve digresso terico-conceitual.
Adotamos a definio de Dianni e Della Porta (2006) de que Movimentos
Sociais (MS) so tipos especficos de atores coletivos que (a) esto envolvidos em
relaes conflituosas com oponente claramente identificado; (b) esto ligados por
redes densas e informais; (c) compartilham uma identidade coletiva especfica.
Assim colocado, um movimento social um conceito que define muito mais uma
dinmica de ao coletiva do que caractersticas de organizao, liderana ou estruturas. Para prosseguirmos, necessrio compreender cada um dos componentes dessa definio:
1.

Relao de conflito com oponente claro. MS so aes coletivas conflitivas. Referem-se a atores engajados em conflitos polticos ou culturais
com objetivo de promover ou se opor a uma mudana social (conflito
caracterizado por uma relao de oposio pelo controle de um bem
ou interesse econmico, cultural ou poltico e, uma vez conquistada a
demanda, resultar em prejuzo outra parte. Os MS no apenas expressam, mas articulam politicamente interesses, valores e mudanas.
Assim, uma ao coletiva, em contraste com os MS, prescinde de um
alvo opositor poltico definido.

2. Redes informais densas. MS se articulam em diferentes focos e locais


de ao, mas com coordenao, com aes tticas e estratgicas, e dependem de negociao permanente entre os indivduos e as organizaes envolvidas na ao coletiva. E aqui um ponto fundamental: no h
representante individual do movimento, embora, obviamente, possa
haver lideranas que simbolizem o MS.
3. Identidade coletiva o reconhecimento ou criao de conectividade.
Ela articula um sentido de propsito comum e compromisso compartilhado mediante uma causa, com ligao forte entre atores no necessariamente idnticos. Os critrios de pertencimento so instveis e dependentes de reconhecimento mtuo entre os atores. A identificao
de fronteiras de pertencimento e de quem faz, ou no, parte da rede
central da constituio do MS e na emergncia da ao coletiva.

// 268

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Aes coletivas podem estar baseadas em consenso, podem ser solidrias a


uma causa, compartilhar identidade. Podem, ainda, implicar cooperao, redistribuio de poder, e no alteraes estruturais no poder. O ponto a ser destacado :
ao coletiva baseada em consenso no MS.
Do mesmo modo, eventos e coalizes (frentes de atuao que agregam vrias outras organizaes) desenvolvem uma dinmica prpria, diferente das manifestaes e dos protestos coletivos e so, geralmente, episdicas. Com relao s
manifestaes de rua que vm ocorrendo no Brasil a partir de 2013, a definio de
Tarrow (1995) de ciclos de protestos parece ser mais apropriada: so um conjunto de mobilizaes que interrompem e desestabilizam rotinas cotidianas, demarcando um momento de experimentao poltica3.
Em contraste, ainda que a dinmica de um MS contemple episdios singulares, estes so percebidos como componentes de uma ao mais longa, e seus participantes sentem-se ligados por laos de solidariedade e ideais, diferentemente das
coalizes, que so marcadas pela associao de interesses negociados. A expresso
e reafirmao da identidade coletiva de um MS vo alm da mera manifestao,
campanha, eventos, de maneira que possvel reativar a mobilizao (em forma de
mobilizao, campanhas e eventos) ou mant-la.
De um modo geral, os MS oscilam entre perodos de mobilizao ativa e
de latncia. Tal oscilao uma das caractersticas que, entre outras, difere os MS
das organizaes. De acordo com Tilly (2004), MS no podem ser considerados
como organizaes qualquer que seja o seu tipo. Eles so redes que podem, ou no,
incluir organizaes. Do mesmo modo, uma organizao apenas no configura um
movimento e, seguindo a mesma lgica de argumentao, uma rede no configura, necessariamente, um movimento4. Importa aqui ressaltar as caractersticas
organizacionais dos MS: so fluidos, baseados em identidade, solidariedade, organizao horizontal e controle descentralizado. MS no tm afiliao (membership)
mas sim participantes/integrantes , nem adeso formal, ou ato de adeso. A
adeso consiste na participao dos eventos que reforam o sentimento de pertencimento e identidade.
Resumindo o que at aqui nos parece mais importante para demarcao
conceitual: (a) assim como MS no so organizaes, eles tambm no devem
ser confundidos com ciclos de protestos; (b) o conceito de MS se refere a uma dinmica de ao coletiva na qual esto presentes a afirmao de uma identidade
compartilhada com base na autonomia e a contestao ao status quo; (c) dadas as
caractersticas anteriores, uma espcie de contrassenso afirmar que determinado
(3) Ver Alonso e Mische (2015) e Tarrow (1985).
(4) H elementos da teoria das organizaes que podem ser usados pelos movimentos,
como estratgia, ttica, liderana, recrutamento, etc.

CAPTULO 10

269 //

movimento social possa tomar assento, por meio de um representante, num sistema institucionalizado no Estado, como o caso dos conselhos. Isso no significa a
impossibilidade de ocorrncia de interlocuo ou abertura de dilogo entre Estado
e MS. Significa, sim, que para um organismo de representao fixa, formalizado
com finalidade de intermediar interesses, como os conselhos alocados nas trs esferas de governo, no se deve pressupor a participao de movimentos sociais.
Estes seguem uma lgica de autonomia e contestao, e os conselhos seguem uma
lgica institucional de alinhamento, ou de construo de consenso com o Executivo ao qual esto ligados e com as demais partes representadas.

2.4 CONSELHOS FEDERAIS E ESTADUAIS EM SO PAULO


A introduo dos conselhos no nvel federal como instncias de participao
na gesto pblica brasileira remonta aos anos 1930 e foi especialmente relevante
na constituio outorgada em 1937, com o golpe que institui a ditadura varguista, conhecida como Estado Novo. Tidos como um dos pilares desse novo Estado,
os conselhos tinham inspirao fascista e corporativista e, em tese, cumpriram o
papel poltico de representar e mediar interesses das corporaes diretamente no
Estado, eliminando a intermediao de outras instituies representativas, tais
como os partidos. As formas de participao e representao foram reguladas no
interior de uma estrutura vertical e com total ausncia de autonomia em relao
ao Estado. Sua finalidade: harmonizao de interesses atravs de negociaes nas
instncias oficiais, tendo o Estado como rbitro, com a finalidade de eliminar conflitos sociais, especialmente os de classe.
Os conselhos sobreviveram ao perodo populista (1946 a 1964) e permaneceram praticamente intactos durante a ditadura militar. Tal como mencionado
anteriormente, no perodo de redemocratizao, o binmio participao e descentralizao foi uma das bandeiras da oposio ditadura militar, e a ideia dos conselhos resgatada e reconstruda, na perspectiva de democratizar a administrao e
a gesto pblicas. Trazia, portanto, uma conotao diferente, ou seja, francamente
popular e democrtica, amparada na ideia de que a poltica pblica deveria ser
concebida tambm de cima para baixo, com a participao dos beneficirios, os
reais interessados na melhoria do servio e na sua fiscalizao. A Constituio de
1988 reafirmou e ampliou o papel dos conselhos na gesto pblica, assim como
das demais instncias de participao popular (DRAIBE, 1998). Nas dcadas subsequentes, d-se a implantao crescente dos conselhos, assim como das demais
instncias participativas.
Ao longo dos ltimos 15 anos, observa-se, no plano nacional, uma forte
ampliao do nmero de conselhos gestores de polticas pblicas. Segundo informaes do Departamento de Participao Social, rgo vinculado Secretaria

// 270

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Geral da Presidncia da Repblica, entre 2003 e 2013 dezenove conselhos foram


criados e outros dezesseis foram reformulados, com o objetivo de incluir a dimenso do controle social na gesto das polticas pblicas. Existem, atualmente, 40
Conselhos e Comisses Nacionais, que seguem via de regra, uma lgica setorial5.
Tal expanso um dos pilares da institucionalizao da poltica governamental de participao social, com objetivo de ampliar espaos de participao em
todas as esferas de governo. O primeiro questionamento que pode ser feito acerca
da ampliao do nmero de conselhos se esse expressivo aumento dos espaos
formais de participao leva, de fato, a uma maior capacidade de dilogo entre a
sociedade e as autoridades de governo e representantes do Executivo.
Os conselhos federais no possuem conformao institucional nica, tal
como demonstra Buvinich (2014), variando de acordo com a poltica setorial e a
regio. De acordo com a autora, os conselhos da regio Nordeste so proporcionalmente mais paritrios e deliberativos do que os das regies Sul e Sudeste. Ainda de
acordo com a autora, embora a maior parte dos Conselhos tenha sido criada durante o governo Lula (2003 a 2010), a maior parte deles tem, no entanto, carter apenas consultivo, sendo que a maioria dos conselhos deliberativos foi criada durante
os anos 1990, como decorrncia da Constituio de 1988 (BUVINICH, 2014).
Embora possa ser tomada como uma orientao geral das polticas governamentais, a intersetorialidade dos conselhos, envolvendo trabalho de diferentes rgos pblicos que devem se articular para um fim comum, no ocorre. Via de regra,
uma nica pasta assume a implementao das polticas de que trata o conselho, enquanto que as demais tm papel pouco relevante. Isso visto, por exemplo, no caso
(5) Comisso Nacional para Erradicao do Trabalho Escravo, Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, Conselho Nacional de Combate Discriminao e Promoo dos
Direitos de LGBT, Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia, Conselho Nacional dos Direitos do Idoso,
Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil, Conselho Curador do FGTS, Conselho de Relaes do Trabalho, Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador, Conselho Nacional de Economia Solidria, Conselho Nacional de Imigrao, Comisso
Nacional de Poltica Indigenista, Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria,
Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas, Conselho Nacional de Segurana Pblica, Comisso Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica, Conselho Curador Empresa Brasil
de Comunicao, Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho Nacional de
Juventude, Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Conselho Nacional de
Poltica Energtica, Conselho Nacional de Recursos Hdricos, Conselho Nacional do Meio
Ambiente, Conselho Nacional de Assistncia Social, Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, Conselho das Cidades, Conselho de
Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca,
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, Conselho Nacional de Educao, Conselho Nacional de Poltica Cultural, Conselho Nacional de Previdncia Social, Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial,
Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil, Conselho Nacional de Sade, Conselho Nacional do Esporte, Conselho Nacional do Turismo, Conselho Nacional dos Direitos da Mulher.

CAPTULO 10

271 //

do Conselho do Imigrante, em que se verifica que apenas o Ministrio do Trabalho


tem atividade executiva nas aes desenvolvidas pelo Conselho, enquanto que os
demais rgos que o compem (MRE e MJ) cumprem papel meramente consultivo6.
Tanto a criao de conselhos como a sua reformulao, a partir de 2003,
procurou padronizar o modelo de composio de todos os conselhos federais,
adotando o formato paritrio, com igual representao entre governo e sociedade
civil. Na maior parte dos casos, contudo, a escolha dos representantes da sociedade civil feita por meio de indicao do Executivo. O questionamento colocado
nos seguintes termos: em que medida entidades e representantes da sociedade
civil que participam dos conselhos so capazes de representar demandas socais?
A simples representao formal no parece garantir a incluso das demandas na
agenda governamental. Apenas para citar um exemplo, em meio aos protestos e
questionamentos em relao aos gastos para a realizao da Copa do Mundo, no
ano de 2013, no entrou na pauta do Conselho Nacional do Esporte qualquer tema
referente sequer a futebol (MURTA; MARTES, 2015). Ao lado disso, observa-se
que determinados movimentos sociais se recusam a tomar parte de espaos formais de participao, o que no significa que esses movimentos no sejam capazes
de pautar as polticas pblicas, mas que o fazem fora do espao formal de representao, supostamente criado para esse fim. Esse foi o caso do Movimento Passe
Livre, quando convidado a participar do Conselho Municipal dos Transportes de
So Paulo em 2013, no calor das Jornadas de Junho.
Um ponto importante a destacar sobre os Conselhos Federais que a eleio de Lula, em 2002, aumentou as expectativas quanto expanso e intensificao da participao popular no nvel federal de governo, bastante acentuada na
sua plataforma de campanha. Tanto no discurso do ento candidato quanto do
seu partido, participao social e movimentos sociais eram dois elementos fundamentais para impulsionar as mudanas na gesto das polticas pblicas (GURZA LAVALLE; SZWAKO, 2014). O Oramento Participativo (OP), tomado como a
experincia mais bem-sucedida para a definio de alocao de recursos (AVRITZER, 2010), foi adotado como parmetro, e o Plano Plurianual (PPA) realizaria,
em tese, a promessa de participao popular num dos programas estratgicos do
novo governo. Porm, de acordo com Pedro Pontual (em entrevista concedida a
Gurza Lavalle e Szwako, 2014), a experincia bem-sucedida de OP nos municpios
no ocorreu no mbito federal. Alm das expectativas com a implantao do OP no
nvel federal, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), criado
no primeiro governo Lula, tambm foi apontado como uma inverso do modelo
top-down de gesto das polticas pblicas, e comps o conjunto de expectativas
(6) Compem o Conselho Nacional de Imigrao os Ministrios do Trabalho e Emprego,
Justia, Relaes Exteriores, Agricultura, Sade, Desenvolvimento, Educao e Cincia e
Tecnologia, alm de entidades representantes de trabalhadores, empregadores e comunidade cientfica e tecnolgica.

// 272

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

otimistas sobre a participao social na gesto pblica. Ainda que tivesse carter
apenas consultivo, tentou-se, atravs do PPA, incorporar novos atores na discusso, em especial os trabalhadores assalariados. Segundo Cohn (2011), entretanto,
as reunies no resultaram em mudanas efetivas e funcionaram apenas para legitimar as polticas governamentais.
O fundamental a ser observado sobre os conselhos no nvel federal que,
diferentemente do que se esperava, nas gestes do Partido dos Trabalhadores eles
no chegaram a ser implantados na rea econmica e de infraestrutura.
No plano estadual, tambm se verifica no Estado de So Paulo o movimento
de expanso dos conselhos, especialmente em assuntos relacionados defesa de
direitos e a polticas sociais. Ao todo, foram identificado cerca de 50 conselhos
gestores de polticas no estado7. Alguns desses conselhos foram criados em funo
da imposio de uma lgica federativa, que condiciona aos entes subnacionais a
exigncia de criarem-se conselhos nas esferas estaduais.
O que se pode destacar sobre esses conselhos que, diferentemente do que
ocorre na esfera federal, existe pouca coordenao governamental quanto padronizao dos modelos de participao. Os formatos dos conselhos so muito
variveis, e o seu grau de atividade parece ser menor do que no nvel federal. Cer(7) Conselho Consultivo do Programa Educao Compromisso de So Paulo, Conselho de
Governo de Desenvolvimento Social, Conselho de Participao e Desenvolvimento da Comunidade Negra, Conselho de Participao e Desenvolvimento da Comunidade Nordestina,
Conselho de Transparncia da Administrao Pblica, Conselho Deliberativo do Programa
Estadual de Proteo a Vtimas e Testemunhas Provita/SP, Conselho do Artesanato Paulista, Conselho do Turismo Regional Paulista, Conselho Estadual da Condio Feminina, Conselho Estadual da Formao Profissional na rea de Sade, Conselho Estadual da Juventude, Conselho Estadual das Cidades, Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle
Social, Conselho Estadual de Alimentao, Conselho Estadual de Alimentao Escolar de
So Paulo, Conselho Estadual de Assistncia Social, Conselho Estadual de Cincia e Tecnologia, Conselho Estadual de Cultura, Conselho Estadual de Defesa do Consumidor, Conselho
Estadual de Defesa do Contribuinte, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana, Conselho Estadual de Desenvolvimento da Agricultura Familiar, Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico, Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e
Social, Conselho Estadual de Desportos, Conselho Estadual de Educao, Conselho Estadual
de Habitao, Conselho Estadual de Honrarias e Mrito, Conselho Estadual de Integrao
da Cidadania, Conselho Estadual de Mudanas Climticas, Conselho Estadual de Poltica
Criminal e Penitenciria, Conselho Estadual de Poltica Energtica, Conselho Estadual de
Polticas Para a Aids, Conselho Estadual de Polticas Sobre Drogas, Conselho Estadual de Recursos Hdricos, Conselho Estadual de Saneamento, Conselho Estadual de Sade, Conselho
Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel, Conselho Estadual de Tecnologia da Informao e Comunicao, Conselho Estadual de Trnsito do Estado de So Paulo,
Conselho Estadual de Transportes, Conselho Estadual de Turismo, Conselho Estadual do
Idoso, Conselho Estadual do Meio Ambiente, Conselho Estadual dos Direitos da Criana e
do Adolescente, Conselho Estadual dos Direitos da Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais, Conselho Estadual dos Povos Indgenas, Conselho Estadual Para
a Diminuio de Acidentes de Trnsito e Transporte, Conselho Estadual Para Assuntos da
Pessoa Com Deficincia.

CAPTULO 10

273 //

tamente, existe tambm menor organizao das informaes geradas por esses
conselhos, de modo que mais difcil avaliar seu efetivo grau de participao.
Em mbito local, o desafio de analisar a realidade dos conselhos de cada um
dos municpios paulistas ainda maior. Alguns indcios do funcionamento desses
conselhos foram colhidos a partir de uma relevante pesquisa elaborada pelo Ministrio Pblico de So Paulo, como veremos a seguir.

2.5 OS CONSELHOS MUNICIPAIS NO ESTADO DE SO PAULO


Em 2013, o Ncleo de Polticas Pblicas do Ministrio Pblico de So Paulo
iniciou um levantamento acerca do funcionamento dos Conselhos Municipais de
Polticas do Estado de So Paulo8. Foi enviado um questionrio s 645 prefeituras
municipais de So Paulo indagando sobre a existncia de conselhos em cada um
dos municpios. Esse questionrio foi respondido por 581 municpios (ndice de
resposta de 90%). A pesquisa tinha como objetivos: a) averiguar a existncia ou
no dos principais conselhos, tais como Assistncia Social, Educao e Sade; b)
nvel de poder (deliberativo ou consultivo)9; c) composio (paritria ou no paritria)10; d) existncia ou no de fundo atrelado ao conselho; e) grau de atividade
de cada conselho (nmero de reunies realizadas ao longo do ano de 2013). A tabela abaixo indica os percentuais de cada uma das respostas dentre os municpios
respondentes.
Tabela 1 Percentual e caracterizao dos conselhos nos municpios do Estado de So
Paulo, dentre os respondentes da pesquisa
(continua)

CONSELHO

EXISTE1

ATIVO2

DELIBERATIVO3 PARITRIO4

FUNDO5

Criana e Adolescente

99,83%

93,62%

94,83%

94,31%

77,07%

Sade

99,66%

97,06%

94,99%

91,88%

65,63%

Assistncia Social

99,66%

95,85%

96,03%

94,65%

81,52%

Merenda / Alimentao Escolar

98,80%

91,81%

84,49%

75,61%

20,91%

(8) Sobre os conselhos setoriais organizados no mbito municipal ou local ver Brelaz (2012);
Cohn (2011); Draibe (1998); Lchmann (2008); Coelho (2007); Tatagiba (2002, 2004); Teixeira (2000); Avrizter (2010), entre outros.
(9) Segundo o Ministrio Pblico (2014), por deliberativo entendem-se os conselhos que
tm poder de decidir sobre as polticas de suas respectivas reas, enquanto que os consultivos apresentam funo meramente opinativa.
(10) De maneira geral, por representao paritria entende-se a composio que garante a
distribuio igual entre os diferentes atores representativos daquela poltica. Porm, a forma de atingir-se essa composio varia de acordo com cada conselho. No caso dos conselhos
de sade, por exemplo, a lei estabelece que a representao dos usurios do servio deve ser
paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos (profissionais e trabalhadores de
sade, gestores e prestadores de servios de sade).

// 274

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Tabela 1 Percentual e caracterizao dos conselhos nos municpios do Estado de So


Paulo, dentre os respondentes da pesquisa
(concluso)

CONSELHO

EXISTE1

ATIVO2

Fundeb

98,28%

95,10%

79,33%

78,63%

46,41%

Educao

98,11%

91,05%

90,35%

79,47%

21,23%

Meio Ambiente

89,50%

70,19%

81,15%

85,19%

43,27%

Idoso

84,17%

70,35%

83,64%

91,00%

38,65%

Desenvolvimento Rural

83,99%

74,59%

62,30%

68,24%

7,17%

Turismo6

59,72%

Segurana Alimentar

39,07%

45,81%

40,09%

61,67%

8,81%

Pessoa com Deficincia

33,22%

67,36%

67,36%

86,01%

13,99%

Moradia

24,96%

55,17%

88,97%

76,55%

74,48%

23,58%

Mulher

21,69%

53,17%

60,77%

33,85%

6,92%

Cultura6

21,34%

Bolsa Famlia

18,07%

lcool /Drogas

DELIBERATIVO3 PARITRIO4

FUNDO5

Urbanismo

9,64%

75,00%

65,52%

67,24%

18,97%

Fundo Social de Solidariedade6

9,47%

Negros / Racial

9,29%

Esportes

8,43%

Juventude6

7,75%

Direitos Humanos

2,07%

33,33%

53,85%

30,77%

7,69%

Legenda:
1. Percentual de municpios que declaram apresentar o tipo de conselho em relao ao total
de respondentes.
2. Percentual de conselhos considerados ativos, isto , cujo conselho realizou ao menos uma
reunio ao longo de 2013, em relao ao total de conselhos existentes.
3. Percentual de conselhos com poderes deliberativos em relao ao total de conselhos existentes.
4. Percentual de conselhos com representao paritria entre o total de conselhos existentes.
5. Percentual de conselhos com fundos atrelados entre conselhos os existentes.
6. Foram citados apenas na pergunta sobre a existncia de outros conselhos. No existem
dados sobre nmero de ativos, poderes, composio e a existncia de fundos.

Os resultados da pesquisa mostram a existncia de setores representados


em mais de 80% dos municpios, o que denota uma grande capilaridade. Tratam-se, em sua maioria, de conselhos da rea social, cuja criao est vinculada a um
sistema nacional ou estadual que parece estimular essa formalizao. Observa-se
que os conselhos mais presentes no total dos municpios so tambm os mais ativos. Esses conselhos so aqueles que exercem funes ativas na execuo da pol-

CAPTULO 10

275 //

tica, como a autorizao de gastos, aprovao de contas e gesto de recursos. Uma


anlise do coeficiente de correlao entre os diferentes padres de resposta auxilia
a entender o grau de associao entre as variveis. Para fins deste trabalho, entendemos que valores acima de 0,4 so considerados estatisticamente relevantes, e
valores acima de 0,7 so considerados de alta correlao.
Tabela 2 Coeficiente de correlao entre as questes respondidas
EXISTE

ATIVO

DELIBERATIVO

PARITRIO

FUNDO

Existe

0,83

0,68

0,72

0,47

Ativo

0,83

0,76

0,74

0,52

Deliberativo

0,68

0,76

0,75

0,81

Paritrio

0,72

0,74

0,75

0,68

Fundo

0,47

0,52

0,81

0,68

Fonte: Elaborao prpria a partir de So Paulo (2014).

Pela tabela, nota-se a forte associao entre a existncia dos conselhos e seu
grau de atividades, denotando que os tipos de conselho mais frequentes, isto , os
que existem em um maior nmero de municpios so tambm os mais ativos. Interessante notar que a existncia de fundo atrelado ao conselho no parece indicar
forte associao com a existncia ou a atividade dos conselhos. Nota-se, porm,
uma forte associao entre conselhos com poderes deliberativos e a existncia de
fundos atrelados aos conselhos, o que parece compreensvel, visto que conselhos
com fundos atrelados costumam ter poderes deliberativos11.
Uma crtica recorrente a conselhos municipais setoriais a de que suas atividades restringem-se s funes meramente cartoriais, ligadas aos repasses e
gesto dos fundos setoriais que ajudam a compor, juntamente com os rgos executivos municipais (COHN, 2011). Fugindo da lgica setorial predominante nos
Conselhos Municipais, foi institudo na cidade de So Paulo um tipo diferente e
inovador: o Conselho Participativo Municipal. dele que trataremos a seguir, com
o objetivo de identificarmos novas potencialidades de atuao dessas instncias,
no caso do Conselho de Pinheiros.

2.6 CONSELHO PARTICIPATIVO MUNICIPAL (CPM)


O Conselho Participativo Municipal de So Paulo foi institudo pela lei n
15.764, de 27 de maio de 2013. Trata-se de um conselho com caractersticas at(11) necessrio atentar para o fato de que esta pesquisa depende exclusivamente das informaes fornecidas pelas prefeituras, uma vez que no houve um trabalho de verificao
de sua veracidade.

// 276

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

picas: todos os membros so representantes da populao; os conselheiros so diretamente eleitos pela populao; seu mbito de atuao territorial (regional) e
multissetorial. A seguir, iremos analisar de que modo essas caractersticas delineiam sua atuao e seu funcionamento. Antes disso, faremos um breve histrico
sobre os antecedentes do CMP.
A figura dos conselhos populares, como instncia local de participao em
So Paulo, foi concebida no esteio da Constituio Federal de 1988, prevista pela
Lei Orgnica do Municpio (1990) para o mbito regional, com representao por
meio do voto direto e com a atribuio de participar do processo de planejamento
e fiscalizao das aes da prefeitura. No entanto, apenas uma dcada mais tarde
ocorreu a primeira tentativa formal de regulamentar tal instncia, com a aprovao, pela Cmara Municipal de So Paulo, da lei n 13.881 (2004), que dispunha sobre a criao, composio e atribuies do Conselho de Representantes, de
acordo com a Lei Orgnica do Municpio. A proposta de expanso da participao
em mbito local estava inserida numa lgica maior de descentralizao do poder
local, promovida pela reforma administrativa que criou as subprefeituras em So
Paulo, distribuindo grande parte das polticas finalsticas para essas novas figuras
administrativas descentralizadas. Os Conselhos de Representantes exerceriam o
controle social do Poder Executivo local12.
A tramitao do projeto de lei ocorreu de forma lenta, enfrentando resistncias dos parlamentares, particularmente dos vereadores, que temiam perder
poder com a criao desse conselho, uma vez que tal instncia poderia funcionar
como trampolim eleitoral para futuros adversrios polticos (BONDUKI, 2015;
POLICE NETO, 2015). Para a aprovao da lei, o governo precisou incluir um dispositivo que garantisse a representao do Legislativo na composio dos conselhos. Apesar de aprovada e sancionada, sua regulamentao gerou uma longa disputa judicial, e o Conselho de Representantes no chegou a se estabelecer de fato13.
Contudo, na Cmara de Vereadores formou-se uma frente parlamentar
para a implementao do Conselho de Representantes da Cidade de So Paulo,
de carter pluripartidrio, formada por 24 vereadores14, que contou com a par(12) Segundo Bonduki (2014), nos governos que sucederam a gesto petista de 2001-2004,
muitas das atribuies e poderes polticos que haviam sido delegados s subprefeituras foram novamente centralizadas, reduzindo seu escopo de atuao a atividades de zeladoria.
Para mais informaes sobre o processo de centralizao, ver Pereira e Zonta (2012).
(13) Por meio de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI), o ento Procurador-Geral de Justia, Rodrigo Pinho, ajuizou um questionamento criao da lei, e uma liminar
do Tribunal de Justia impediu a realizao de eleies para formao do Conselho. A ADI
sustentava que a lei n 13.881/04 ressentia de vcio formal, uma vez que, em se tratando
de lei que versava sobre o funcionamento da administrao pblica e a criao de cargos e
funes, no poderia ser de iniciativa do Legislativo.
(14) A Frente Parlamentar para a Implementao do Conselho de Representantes da Cidade

CAPTULO 10

277 //

ticipao ativa de entidades como o Movimento Nossa So Paulo, o Instituto Policidadania e a Escola de Governo. Como resultado final dos trabalhos da frente
parlamentar, foi elaborada minuta de projeto de lei apresentada ao ento Secretrio de Relaes Governamentais, Antnio Carlos Rizeque Maluf, em 2009, a ser
apresentado pelo Executivo, solucionando-se o vcio de iniciativa existente na lei
n 13.881/0415. No entanto, a proposta no foi encaminhada Cmara de Vereadores pelo ento prefeito Gilberto Kassab (DEM).
Trs anos mais tarde, nas eleies de 2012, o candidato Fernando Haddad
(PT) incluiu em sua plataforma de campanha a criao de conselhos de representantes da sociedade civil nas subprefeituras. A proposta fazia parte de uma poltica de
ampliao da participao social, com a criao de um Sistema Municipal de Participao Popular e Cidad, com o objetivo de fortalecer a participao direta tanto para garantir o direito republicano de participao cidad, quanto para encontrar solues
inovadoras para os problemas econmicos, sociais e ambientais (HADDAD, 2012).
O estabelecimento do novo conselho ocorreu a partir de uma proposta de
emenda do vereador Police Neto (PSD) a um projeto de lei do Executivo que versava
sobre reforma administrativa. A proposta original previa a criao de conselhos nos
96 distritos da capital, o que foi alterado pelo governo, agrupando-se os conselhos nas
32 subprefeituras. A verso final da lei, sancionada pelo prefeito em maio de 2013, explicita as atribuies do Conselho, que remetem s previstas na lei orgnica do municpio, fortalecendo o conselho como instncia de controle social e de fiscalizao e prevendo articulao com os demais conselhos e instncias de participao municipais.
Os CPM foram criados com as seguintes atribuies (Art. 35): colaborar
com a Coordenao de Articulao Poltica e Social; desenvolver ao conjunta com
outras formas de representao da sociedade civil; zelar pelos direitos da populao, pelos interesses pblicos da regio e comunicar oficialmente aos rgos competentes suas deficincias; monitorar a execuo oramentria, os Indicadores de
Desempenho dos Servios Pblicos e Plano de Metas; colaborar no planejamento,
mobilizao, execuo, sistematizao e acompanhamento de iniciativas de participao popular do Executivo; manter comunicao com os conselhos gestores de
equipamentos pblicos locais.
Ao Poder Executivo coube regulamentar o funcionamento desses conselhos, sendo sua composio realizada por meio do voto popular direto e facultativo16. Cada conselho deve possuir entre 19 e 51 representantes, respeitando-se
de So Paulo foi criada pelo o projeto de resoluo 002/09, aprovado em 11 de maro de
2009. Integraram a Frente Parlamentar vereadores do PSDB, PT, PR, PTB, PPS, PMDB, PDT,
PSB, PCdoB e DEM.
(15) A minuta apresentada pela frente parlamentar est disponvel em <http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/8849>. Acesso em: 11 set. 2015.
(16) O Conselho foi regulamentado pela lei n 15.764/13.

// 278

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

a proporo de um candidato para cada 10 mil eleitores, com representatividade


mnima de cinco eleitos por distrito. O conselho no tem carter paritrio e composto exclusivamente por representantes da sociedade civil. Os conselheiros exercem funo no remunerada e possuem mandato de dois anos, de forma descasada
com as eleies municipais.
A primeira eleio de conselheiros ocorreu em dezembro de 2013. Para viabiliz-la, foram utilizadas as bases de dados de eleitores da capital paulista, de
modo que todos os cidados maiores de 16 anos e portadores de ttulo de eleitor
inscrito na cidade de So Paulo estavam aptos a votar, podendo escolher at cinco
candidatos. As zonas de votao foram distribudas a partir da base de dados do
TRE, que no coincidia com a distribuio territorial das subprefeituras e distritos. Isso obrigou a prefeitura a alterar a regra de votao que restringia o voto
aos candidatos correspondentes Subprefeitura da Zona e Seo eleitoral de cada
eleitor17. Com a alterao, passou a ser possvel votar qualquer candidato, independentemente do distrito ou subprefeitura para o qual se candidataram, perdendo-se
a lgica distrital do voto o que significa que o conselheiro de um distrito poderia
ser eleito por cidados de outras localidades18.
O processo contou com 2,8 mil candidatos, que concorreram a 1.125 vagas.
Em 25 de janeiro de 2014, aniversrio da cidade, 1.113 cidados tomaram posse
nas 32 subprefeituras para um mandato de dois anos19. A prefeitura divulgou o
nmero de 120 mil votantes, totalizando aproximadamente 600 mil votos. Num
universo de 8,78 milhes de eleitores, esse nmero representaria 1,37% de participao eleitoral20. Contudo, tomando como base a planilha de votao disponvel na Internet, elaboramos uma base de dados contendo a lista completa de
candidatos, eleitos e nmero de votos, distribudos por subprefeituras e distritos.
A constatao inicial de que os dados diferem das consolidaes apresentadas
pela prefeitura. Embora no seja possvel identificar o nmero de votantes pelas
planilhas disponveis, o nmero de votos computados somou 438.610, bem abaixo
do oficialmente divulgado pela prefeitura.
(17) A alterao das regras de votao ocorreu em meio ao processo eleitoral, por meio do
decreto municipal n 54.457, de 11 de outubro de 2013.
(18) A alterao da regra foi questionada pelos partidos da oposio, PSDB e PPS, que impetraram mandado de segurana exigindo o cancelamento da eleio, mas o TJ-SP negou
a liminar e as eleies transcorreram normalmente. Mandado de Segurana Coletivo n
0199758-09.2013.8.26.0000.
(19) Embora tenha havido mais candidatos do que vagas no cmputo geral, em alguns distritos no se apresentaram candidatos suficientes para o preenchimento do nmero de vagas estabelecido pela lei, o que explicaria um nmero menor de eleitos do que de vagas.
(20) Segundo dados do TRE-SP, o municpio de So Paulo possua, nas eleies de 2014,
8.782.406 eleitores. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleitorais-2014-resultado>. Acesso em: 11 set. 2015.

CAPTULO 10

279 //

Quadro 1 Total de vagas, candidatos, eleitos e votos por subprefeitura


VAGAS

CANDIDATOS

ELEITOS

VOTOS

Aricanduva/Formosa/Carro

SUBPREFEITURA

26

61

26

5.939

Butant

43

97

43

11.501

Campo Limpo

51

142

48

14.378

Capela do Socorro

51

96

51

15.898

Casa Verde/Cachoeirinha

31

102

31

20.767

Cidade Ademar

41

103

41

11.410

Cidade Tiradentes

21

78

21

13.729

Ermelino Matarazzo

20

45

20

6.733

Freguesia/Brasilndia

40

100

40

25.692

Guaianases

26

38

26

10.205

Ipiranga

47

142

47

46.146

Itaim Paulista

37

139

37

20.216

Itaquera

51

149

51

23.023

Jabaquara

22

61

22

7.655

Jaan/Trememb

29

85

29

13.155

Lapa

38

54

33

8.616

MBoi Mirim

51

156

51

16.857

Mooca

40

80

40

10.705

Parelheiros

19

55

19

7.327

Penha

48

120

48

9.425

Perus

19

61

19

10.151

Pinheiros

30

46

26

5.417

Pirituba

43

89

43

24.463

Santana/Tucuruvi

33

99

33

10.149

Santo Amaro

24

50

24

6.182

So Mateus

43

104

43

20.402

So Miguel

37

106

37

15.415

49

76

44

9.865

Vila Maria/Vila Guilherme

29

79

29

8.860

Vila Mariana

34

61

34

4.356

Vila Prudente/Sapopemba

52

127

52

23.973

1.125

2.801

1.108

438.610

Total

Observa-se a eleio de 1.108 conselheiros, com 17 vagas no preenchidas


por falta de candidatos para seu preenchimento, o que ocorreu em oito distritos.

// 280

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Um dado marcante das eleies foi que vagas deixaram de ser preenchidas por falta
de candidatos. Isso nos leva a questionar a existncia de uma demanda social por
espaos participativos, tema de pesquisa a ser ainda explorado.
A conjugao entre as informaes provenientes do relatrio de final de
eleitos (SO PAULO, 2013b) e os dados demogrficos dos diferentes distritos permite verificar se as diferenas regionais influenciam no padro de participao.
Para essa anlise, relacionamos as taxas de candidatos e de votos com o nmero de
habitantes por distrito. A apresentao dos dados de forma georreferenciada nos
d a indicao de que o perfil demogrfico pode ser relevante para participao:
fica clara a menor participao nos distritos mais centrais.
Mapa 1 Participao de candidatos por 100 mil e nmero de votos por mil habitantes

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados disponveis no relatrio final de eleitos (SO
PAULO, 2013b).

Posteriormente eleio geral dos conselheiros, foi criada uma cadeira


de Conselheiro Extraordinrio para imigrantes nas regies do municpio em que
exista presena significativa de imigrantes residentes21. Ao todo, 49 candidatos
(21) O decreto n 54.645, de 29 de novembro de 2013, que cria a cadeira extraordinria
para imigrantes, estabelece percentuais mnimos para a representao de imigrantes: Art.
2 Ser criada 1 (uma) cadeira de Conselheiro Extraordinrio nas Subprefeituras em que a

CAPTULO 10

281 //

concorreram a 20 vagas em 19 subprefeituras. Diferentemente da eleio geral, os


imigrantes votaram em apenas um candidato, e a escolha estava restrita a candidatos da subprefeitura de residncia do eleitor.

2.7 O CASO DO CPM DE PINHEIROS


A subprefeitura de Pinheiros formada por quatro distritos Alto de Pinheiros, Itaim Bibi, Jardim Paulista e Pinheiros e, segundo dados do Censo IBGE,
possua 289.743 habitantes em 2010. Localiza-se na zona oeste, em uma regio
central do municpio contida no centro expandido, fartamente provida de infraestrutura urbana, transporte pblico, opes culturais e de servios pblicos.
A maior parte de sua populao de alta renda mais da metade dos domiclios
possui faixa de rendimento acima dos dez salrios mnimos, nmero muito superior mdia do municpio.
O processo eleitoral em Pinheiros seguiu a forma unificada em todo o
municpio, em agosto. A maior parte da campanha foi feita por meio da Internet,
mas houve candidatos que montaram chapa, imprimiram santinhos e fizeram
campanhas de rua (BUZZO, 2014). A Casa da Cidade organizou um coletivo de
candidatos, que se reuniu algumas vezes para discutir uma carta-proposta22. Todos os candidatos da Casa da Cidade foram eleitos. No total foram eleitos nove
mulheres e 17 homens, com forte subrepresentao do distrito de Jardim Paulista, enquanto o distrito de Itaim Bibi concentra os conselheiros com o menor
nmero de votos. O candidato com maior nmero de votos somou 515, e o menor, 101.
O CMP de Pinheiros um dos mais ativos da cidade, tendo realizado 20
reunies ordinrias ao longo do ano de 2014. Por meio das Atas de Reunio, disponibilizadas na Internet, possvel identificar os principais assuntos tratados na
reunio, perfil dos conselheiros e seu nvel de participao no Conselho23.

presena imigrante corresponda a, no mnimo, 0,5% (meio por cento) da populao local,
de acordo com os dados do Censo 2010. Pargrafo nico. Nas Subprefeituras em que o nmero de imigrantes ultrapasse 1% (um por cento) da populao local e o nmero absoluto
de imigrantes ultrapasse 10.000 (dez mil), ser criada uma segunda cadeira de Conselheiro
Extraordinrio.
(22) A Associao Casa da Cidade uma entidade civil sem fins lucrativos que atua na regio
de Pinheiros e voltada para a promoo de debates, conferncias, cursos de formao e
eventos culturais. Para maiores informaes, ver <http://www.casadacidade.org.br/quem-somos/>. Acesso em: 11 set. 2015.
(23) Todas as Atas de Reunio, com exceo das reunies 3 e 10, encontram-se disponveis
no endereo <http://cpmpinheiros.wordpress.com/atas-das-reunioes/>. Acesso em: 11
set. 2015.

// 282

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

3. PERFIL DOS CONSELHEIROS, DINMICA


INTERNA, PAPEL E FUNO DO CONSELHO
Dentre as profisses exercidas pelos conselheiros destacam-se empresrios
e comerciantes. Prevalece a formao de nvel superior, como administrador, bilogo, gelogo, professor e economista. Destoa do perfil apenas uma conselheira,
empregada domstica.
Dentre as razes declaradas para a participao no conselho, destacam-se:
a vontade de participar, ajudar a melhorar a regio, incentivar a participao popular e a articulao comunitria, insatisfao com os desmandos que ocorrem
no bairro. Entre os temas de interesse dos conselheiros, destacam-se: questes
socioambientais, melhoria dos espaos pblicos, revitalizao de praas, arborizao, mobilidade urbana, agricultura urbana, e qualidade da gesto da prefeitura,
limpeza, iluminao e pavimentao. Vrios conselheiros so representantes da
sociedade civil em outros conselhos, atuam em ONGs e movimentos de reivindicao ou em Sociedade Amigos de Bairro (Alto de Pinheiros, Itaim Bibi e Vila
Madalena, por exemplo). Dos 20 conselheiros que se apresentaram nas reunies
iniciais, sete deles declararam possuir filiao partidria: PT (3), PSB (2), PSDB e
PR. Assim, apesar de possurem baixa representatividade em nmero de votos,
os conselheiros de Pinheiros so atipicamente engajados e ativos, posicionados
poltica e partidariamente de modo diversificado, o que pode funcionar como uma
barreira para a cooptao poltica.
Ao longo do primeiro ano de sua existncia, as discusses giraram, sobretudo, em torno da forma de organizao do trabalho do conselho. Interessante observar um padro em que, nos anos iniciais dos conselhos, as discusses e deliberaes
tendem a girar em torno dos seus mecanismos de funcionamento interno (GURZA
LAVALLE et al., 2015). Esse conselho adotou um modelo de coordenao rotativa
e compartilhada entre dois de seus membros, ambos bastante participativos. As
reunies ordinrias, inicialmente quinzenais, passaram a ser mensais; instituiu-se a organizao de reunies distritais para alm das ordinrias, com o objetivo
de aproximar o conselho dos cidados e dar publicidade s aes em andamento.
Tambm foi feita uma diviso por setor entre os membros do conselho, diviso de
tarefas em grupos de trabalho com atribuies especficas e agenda prpria. O GT
de comunicao, por exemplo, alimenta uma pgina no Facebook e um blog, que
contm extenso material pblico sobre o conselho24. Este tem atuado como canal de
(24) Blog disponvel em: <https://cpmpinheiros.wordpress.com/>, e pgina do Facebook
disponvel em <https://www.facebook.com/pages/Conselho-Participativo-Municipal-Pinh
eiros/772524606141719?ref=ts&fref=ts>. Acessos em: 11 set. 2015.

CAPTULO 10

283 //

comunicao entre a sociedade e o Executivo municipal. Os espaos de comunicao


que operavam de maneira informal, de acordo com a poltica e o estilo do gestor
municipal, foram substitudos pela figura institucional do conselho.
Apesar de possuir carter consultivo, a participao afeta positivamente as
decises da subprefeitura, de acordo com os conselheiros entrevistados e com o
subprefeito. Para este, ampliando-se o processo de deciso, antecipam-se os problemas e acabam sendo construdos solues e consensos de melhor qualidade.
Observa-se, ainda, que o conselho no demonstrou ter capacidade de mobilizao
popular, embora os membros sejam bastante ativos, comprometidos e com capacidade de dilogo com a populao, como o caso do Carnaval, que veremos abaixo.
O carter apenas consultivo do CPM divide a opinio dos entrevistados.
Como autor da emenda ao projeto de lei que criou os conselhos participativos,
o vereador Police Neto (2015) afirma que esprito da lei era dot-los de poderes
deliberativos, especialmente no que tange o planejamento dos bairros, decises
de mdio e longo prazo. Em sua viso, s a sociedade pode se responsabilizar pelo
planejamento local, fsico-territorial. De acordo com o vereador Nabil Bonduki
(2015), no entanto, o conselho deve possuir carter deliberativo, contanto que em
assuntos estritamente locais, que no afetem a cidade como um todo. Embora seja
proposta de alguns polticos e conselheiros da regio, parece difcil justificar a posio de que o conselho deveria ter funo deliberativa, tendo em vista o baixo o
nmero de eleitores. Essa a posio tambm do subprefeito Angelo Filardo Jr.
(2014), que entende que a participao por meio do CMP tem demonstrado ser,
por si s, uma arma poderosa, que fora a transparncia da administrao e gera
responsabilizao do gestor pblico, transformando positivamente sua forma de
atuao. Caso fosse deliberativo, caberia ao CPM assumir responsabilidade pela
tomada de deciso, e esta deve caber apenas ao Executivo. Filardo Jr. (2014) ressalta, ainda, que outros conselhos com poder deliberativo, como o Conselho de
Sade, no funcionam como tal, pois formulam uma poltica para o setor que no
seguida pelos gestores pblicos. A conselheira Madalena Buzzo (2014), vice-coordenadora, entende no ter informao suficiente para deliberar nas decises sobre
a priorizao das aes na subprefeitura, por falta de conhecimento tcnico para a
tomada de deciso.
A relao entre os conselheiros e a burocracia pblica municipal tensa e
delicada. Na avaliao do subprefeito, por um lado, a cultura clientelista assusta
os burocratas, que evitam a proximidade dos cidados. Por outro lado, conselho
elemento de transparncia, que pode ser utilizado para aliviar a presso sobre o
servidor pblico. Os problemas de gesto da subprefeitura de Pinheiros, com um
quadro de servidores envelhecido e com baixa capacidade de resposta s demandas da populao, ampliam o conflito com o conselho. Nesse contexto, o estilo de
atuao do subprefeito parece ser essencial para garantir a ponte entre os con-

// 284

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

selheiros e os burocratas. As situaes de conflito e cooperao entre conselheiros


e burocracia ainda so um tema de pesquisa a ser ampliado. Na literatura, de um
modo geral, as resistncias participao tendem a vir de cima, ou seja, a disputa
enfatizada entre os atores que ocupam o topo da hierarquia versus os que esto
na sua base. Em resumo, o conflito entre instncias que ocupam posies estruturais semelhantes ainda pouco explorado.

4. LIMITES DE ATUAO E RESULTADOS


POSITIVOS ALCANADOS
Um dos principais desafios envolvidos na criao do CPM a superao da
intensa setorizao da poltica de participao. Como observa o vereador Nabil
Bonduki (2015), a lgica setorizada dos conselhos reflexo da prpria estrutura do Estado, que dialoga pouco horizontalmente na gesto de polticas pblicas.
O resultado que assuntos correlatos so discutidos independentemente em diversos conselhos, impedindo o debate amplo de problemas de alta complexidade,
como habitao e transporte. Mesmo os conselheiros que participam de mais de
um conselho no conseguem contornar o problema do vcuo institucional entre
os diversos conselhos dos quais participam. Segundo um deles, os conselhos no
encontraram caminho conjunto nem uma clara separao de atribuies, competindo tanto por tema, como por participantes.
A subprefeitura trata de um nmero limitado de temas, relacionados especialmente zeladoria pblica, o que pode restringir o horizonte de atuao do
conselho. Essa preocupao aparece na fala do subprefeito, que entende caber aos
conselheiros extrapolar tal limitao. Para ele, um caminho de aproximao entre
o conselho e a sociedade seria o de abraar questes de apelo popular que no tm
sido adequadamente tratadas em outros conselhos e cuja soluo depende das autoridades pblicas locais, como trnsito, caladas, iluminao pblica, varrimento
de ruas, tapa-buraco, poda de rvores, limpeza de galerias e o uso do espao pblico.
A organizao do Carnaval de Rua na Vila Madalena em 2015 foi, nesse sentido, um desafio cuja soluo contou com o envolvimento direto do CPM. Durante
a Copa do Mundo de 2014, cerca de 70 mil pessoas concentraram-se no bairro para
assistir aos jogos, gerando transtornos aos moradores e grandes desafios de coordenao ao Executivo local. A comemorao do carnaval tem gerado, igualmente,
conflitos entre blocos de rua e moradores do bairro. Com o crescimento do nmero
de blocos e folies, a gesto municipal tentou coordenar a festa, a despeito da von-

CAPTULO 10

285 //

tade de alguns moradores da Vila, que pleiteavam a proibio completa do carnaval


no bairro dados os transtornos.
A necessidade de organizar o carnaval levou os conselheiros e a prefeitura
a um trabalho conjunto, para prever problemas e buscar solues que minimizassem os transtornos populao local e garantissem a realizao ordenada da festa.
Quinzenalmente, o conselho rene-se com o subprefeito e com representantes do
poder pblico (CET, PM, Secretaria da Cultura, SP Negcios) para planejar e definir
aes coordenadas para organizar o carnaval. At mesmo o Ministrio Pblico, que
havia impetrado processo para proibir o carnaval da Vila Madalena, passou a participar dos encontros e a buscar uma soluo pacfica do problema. Alm do envolvimento dos rgos pblicos, o conselho intermediou interesses locais heterogneos
e conflitantes, resumidos de modo esquemtico da seguinte forma: os que queriam
e os que no queriam a realizao do carnaval na vila. Madalena Buzzo (2014) considera o papel de intermediador do CPM na organizao do carnaval como um dos
principais resultados atingidos pelo grupo at ento, embora alguns moradores
radicalmente contrrios realizao do carnaval tenham acusado o Conselho de
Pinheiros de ter sido cooptado pelo poder pblico ao defender a organizao do
carnaval na Vila Madalena.

4.1 QUESTES QUE O CASO LEVANTA


O papel dos CPM encontra-se em processo de construo. As normas apresentam suas atribuies formais, mas o caminho para o funcionamento depender: 1) das circunstncias locais, para definir, inclusive, o papel efetivo e especfico
do conselho naquela regio; 2) da atuao configurada pela dinmica do grupo que
integra o conselho; 3) do perfil dos conselheiros eleitos; 4) do empenho e do estilo
de gesto do subprefeito. A questo crtica aqui que esses quatro pontos no so
(e no podem ser) institucionalmente formalizados.
O papel fundamental no caso do CMP aqui analisado o de atuar como intermediador no apenas entre Executivo/governo-sociedade, mas tambm entre os
diversos interesses locais, que no podem ser pressupostos como sendo homogneos. Dito de outro modo, os conflitos de interesse no podem ser vistos apenas como
Estado versus sociedade civil. Deve-se, sim, considerar que boa parte deles intrassocial, e tambm nessa esfera o CMP pode ter seu papel. No caso do carnaval, o interesse do comrcio local colide com o dos moradores, apenas para citar um exemplo.
Dentre as dificuldades ou gap de atuao, destacam-se o no estabelecimento de prioridades para a regio (alocao de recursos); o baixo poder de fiscalizao
das aes da subprefeitura; e a baixa representatividade dos conselheiros. As relaes com o Legislativo no foram mencionadas como um problema a ser enfrenta-

// 286

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

do, porque no h disputa entre ambos, dadas as poucas atribuies do conselho.


Ao contrrio, alguns conselheiros mencionaram o desinteresse dos parlamentares
pelos CPM. Tambm no foram detectados conflitos com o Executivo, mas sim
no interior do rgo executivo, especialmente em funo do temor de burocratas
quanto intromisso dos conselheiros em assuntos tcnicos, gerando ambos
uma zona de desconforto. O risco de cooptao e aparelhamento do conselho por
partidos polticos apontado como uma das principais preocupaes por parte de
alguns entrevistados, pois comprometeria a independncia e a capacidade crtica
dos conselheiros, subvertendo a lgica da participao social. Parece inevitvel,
porm, que os partidos aproximem-se cada vez mais dos conselhos, na medida em
que estes ganham mais fora e se consolidem como arena de deciso local. Alguns
entrevistados relataram um crescente envolvimento de grupos religiosos evanglicos na composio dos conselhos da periferia de So Paulo.
O que de mais relevante o CMP de Pinheiros revela o desempenho de um
papel positivo de intermediao de demandas e de negociao de solues sobre
pontos crticos, tal como vimos no exemplo do carnaval. Contudo, por se tratar
de um estudo de caso nico, estes resultados so apenas indicativos do que os
conselhos podem fazer com algum xito, ainda que no sejam deliberativos. Esse
conselho demonstra ter maior autonomia, a comear pelo fato de que define a prpria pauta, embora tenha carter apenas consultivo e nenhum recurso financeiro.

5. CONCLUSO
Este trabalho aponta para dois aspectos fundamentais da lgica de atuao
dos conselhos. O primeiro refere-se lgica de ao baseada na intermediao e
na negociao. Trata-se de uma lgica do tipo instrumental (WEBER, 1991). Isso
os afasta dos movimentos sociais e das manifestaes de protesto, que tendem a
reproduzir uma lgica de ao poltica tpica dos jogos de soma zero, uma lgica
orientada por valores (WEBER, 1991). Soma-se a isso a dependncia que os conselhos tm do rgo executivo ao qual esto ligados, enquanto os MS, caminhando
na direo oposta, atribuem autonomia um valor em si mesmo.
O segundo aspecto refere-se lgica setorizada de atuao dos conselhos,
que reflexo da prpria estrutura do Estado, baseada em uma gesto no horizontal das polticas pblicas e na ausncia de dilogos intersetoriais. Consequentemente, problemas complexos e inter-relacionados, como habitao e transporte, so tratados separadamente pelos conselhos especficos de cada setor. Por um
lado, a setorialidade um limite dos conselhos gestores de polticas pblicas. Ainda
CAPTULO 10

287 //

que os conselheiros tivessem uma concepo distinta, os conselhos no possuem


recursos capazes de superar tal lgica. Por outro lado, propostas de rompimento
com a setorializao, de modo a integrar instncias diversas de participao por
meio da ABONG e/ou de processos de formao de redes de conselheiros e demais
instncias participativas, tendem a fracassar, por serem iniciativas incapazes de
aumentar a interconexo entre os prprios canais de participao. O caso dos CPM
aqui apresentados inova por ser territorial e no setorial. Contudo, apesar de no
estarem presos a uma lgica setorial, eles tambm no conseguem se articular com
os demais conselhos. Dito de outro modo, a utopia programtica de conectar as
instncias participativas, aproximando-os dos movimentos sociais, foge lgica
institucional das instncias de participao.
H aspectos no institucionais, e que, portanto, no podem ser resolvidos
no plano normativo, muito relevantes para o bom funcionamento de um conselho,
ou seja, para que sua atuao gere algum impacto na qualidade da gesto pblica.
Tudo indica que o perfil dos conselheiros uma varivel fundamental para definir o nvel de sua atividade, assim como o perfil dos gestores pblicos tem papel
central na abertura de espao para a atuao dos conselhos. Inovao uma expectativa que as instncias participativas levantam, e no sem razo. H motivos
histricos para isso, como, por exemplo, o apoio ao SUS dado pelas Conferncias
e Conselhos de Sade. Se os gestores pblicos estiverem alinhados com os conselhos e conseguirem definir trabalhos conjuntos, ambos se unem contra foras que
obstaculizam a inovao e, portanto, desafiam as foras de acomodao, como, por
exemplo, a burocracia. Se o Executivo abre espao para a atuao dos conselhos,
ser ou no deliberativo no define seu poder e capacidade de ao. Pode-se questionar a ideia de que um conselho deliberativo teria capacidade real de definir e implementar poltica pblica, enquanto um conselho consultivo tenderia a funcionar
como uma instncia de retificao do Poder Executivo. Contudo, essa possibilidade
extrapola qualquer capacidade normativa.
Grosso modo, a bibliografia especializada tende a afirmar que, uma vez que
as instncias de participao esto bem desenhadas e ampliadas, a questo passa
a ser a efetividade. Ou seja, se no plano normativo, na arquitetura institucional
e na abrangncia das instncias participativas no h problemas, ento o fundamental, agora, se perguntar sobre a efetividade da participao. Este trabalho,
embora ainda inicial, aponta outro caminho: os problemas e, mais exatamente,
as limitaes da participao social no Brasil esto dados tambm no plano institucional, o que pretendemos chamar de condicionantes institucionais da ao
coletiva dos conselhos, ao passo que algumas solues ou caminhos que resultam em boas prticas esto num plano onde a institucionalizao no possvel:
sobretudo no perfil dos conselheiros e no estilo de gesto daqueles que exercem
funes no Executivo.

// 288

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

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// 292

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

11

AVANOS E OBSTCULOS NA
FORMULAO DA POLTICA
DE MOBILIDADE URBANA EM
BELO HORIZONTE
MARCOS FONTOURA DE OLIVEIRA
engenheiro e urbanista, doutor em Cincias Sociais
pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG).
E-mail: marcosfontoura@uol.com.br
LA GUIMARES SOUKI
doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e professora titular do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-MG.
E-mail: leasouki@pucminas.br

1. INTRODUO
O artigo se prope discutir a poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte e sua precocidade ao se adiantar s exigncias legais exaradas pela Unio.
Nesse contexto de antecipao so analisados os percalos que a cidade vem enfrentando para conseguir a efetivao do marco legal. Afinal, isso se d em um
ambiente urbano em transformao que exige adaptaes permanentes e, em
certos casos, implica experimentaes sobre a sua adequabilidade. As anlises
aqui formuladas se baseiam, em grande medida, na pesquisa realizada por Oliveira (2014).
Nesta introduo, tratamos da relevncia da mobilidade urbana no Brasil
e, em especial, em Belo Horizonte. O caso belo-horizontino marcado pela existncia de uma instituio pblica que vem sendo premiada como modelo de gesto
de transporte e trnsito no pas, detendo uma massa sistemtica de informaes
compatvel com modelos avanados de gesto.
Em seguida, contextualizamos a produo institucional brasileira que visa
ao encaminhamento da problemtica da mobilidade urbana. No item seguinte foram analisados os principais documentos produzidos pelo municpio de Belo Horizonte na busca de solues para essas questes. Finalmente, foram consideradas
as dificuldades de se utilizar as pesquisas de opinio existentes como ferramenta
na formulao dessas solues.
A importncia da mobilidade urbana fato concreto que est ocupando governos e sociedade civil, no apenas no Brasil. Os cidados em todo o mundo almejam a condio de poder viver em cidades onde as condies de circulao possam
proporcionar a fruio da liberdade e da sociabilidade. Isso significa exercer as interaes proporcionadas pelas necessidades de deslocamentos para trabalho, lazer,
estudo e toda a gama de atividades compatveis com o padro de vida civilizada de
que fala T. H. Marshall (1967).
Entretanto, a mobilidade urbana vem se configurando como uma questo
de alta complexidade, e no Brasil, em particular, o assunto no se restringe s grandes cidades. Vale lembrar que o reajuste tarifrio praticamente simultneo de apenas vinte centavos nos servios de transporte coletivo do Rio de Janeiro e de So
Paulo, no incio de junho de 2013, foi o estopim das manifestaes que varreram o
Brasil no mesmo ano1. Desde ento, o tema mobilidade urbana assumiu no Brasil
um status inesperado na agenda de polticas pblicas.
(1) O reajuste tarifrio no Rio de Janeiro entrou em vigor em 1/06/2013, majorando a
tarifa preponderante em 7,27%, de R$ 2,75 para R$ 2,95; o reajuste tarifrio em So Paulo
entrou em vigor em 02/06/2013, majorando a tarifa nica em 6,67%, de R$ 3,00 para R$
3,20 (OLIVEIRA, 2014, p. 52-53).

// 294

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Belo Horizonte a sexta cidade mais populosa do Brasil e polo da terceira


maior regio metropolitana brasileira2. Cidade inaugurada em 1897, foi planejada
para ser a nova capital do Estado de Minas Gerais, onde viveriam de 150 a 200 mil
habitantes (BARRETO, 1996). No entanto, a cidade chegou a dois milhes de habitantes ainda no incio da dcada de 1990, com problemas de toda ordem, dentre
eles os relativos mobilidade urbana e, em especial, os relativos no garantia da
acessibilidade para todos nos servios de transportes e trnsito.
O interesse em tratar da poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte
advm do fato de a cidade vir se consolidando, h tempos, como uma referncia
nacional no assunto, levando em conta principalmente seu pioneirismo no planejamento e na prtica de ouvir os usurios da mobilidade urbana. Em pesquisa
realizada em 2015 pela Associao Nacional das Empresas de Transporte Urbanos
(NTU) nas 46 cidades brasileiras com populao acima de 500 mil habitantes, a
capital mineira se destaca como parte do restrito grupo de treze cidades que j
possuem plano de mobilidade elaborado e do ainda mais restrito grupo de trs
municpios que j esto fazendo a reviso de seu plano (MENOS..., 2015, p. 16).
Corroborando esse argumento, destaca-se que a cidade recebeu o Prmio
Transporte Sustentvel 2015 do Institute for Transportation and Development Policy (ITDP), entidade no governamental com sede em Nova York que promove o
transporte sustentvel e equitativo no mundo. Ao divulgar o recebimento desse
prmio, a Prefeitura de Belo Horizonte anunciou:
Para eleger Belo Horizonte, a comisso julgadora levou em considerao o desenvolvimento de medidas abrangentes para melhorar a
mobilidade, incluindo o BRT Move e a criao de infraestrutura para a
utilizao de bicicletas. Belo Horizonte foi o primeiro municpio brasileiro a desenvolver um plano de mobilidade alinhado Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), o PlanMob-BH, que projeta aes
para os prximos 20 anos (BELO HORIZONTE, 2015, grifo nosso).

No contexto de um certo pioneirismo ao tratar das questes urbanas, antes


de ser sancionado o Estatuto da Cidade, a capital mineira j aplicava alguns dos
princpios e instrumentos nele previstos, como a definio de zonas especiais de
interesse social e a gesto democrtica do espao urbano3. Pode-se afirmar que
(2) Os seis municpios brasileiros mais populosos em 2010 so: So Paulo com 11.253.503
habitantes, Rio de Janeiro com 6.320.446, Salvador com 2.675.656, Braslia com 2.570.160,
Fortaleza com 2.452.185 e Belo Horizonte com 2.375.151; as trs mais populosas regies
metropolitanas (RM) do Brasil em 2010 so: So Paulo (RMSP) com 19.683.975 habitantes, Rio de Janeiro (RMRJ) com 11.835.708 habitantes e Belo Horizonte (RMBH) com
5.414.701 habitantes (IBGE, 2010).
(3) Por zonas especiais de interesse social entende-se as reas destinadas, na legislao
de uso e ocupao do solo, promoo de programas habitacionais de interesse social com
a adoo de padres urbansticos mais flexveis. A gesto democrtica da cidade prevista
no Estatuto da Cidade determina a utilizao, entre outros, dos seguintes instrumentos:

CAPTULO 11

295 //

em Belo Horizonte a elaborao do plano diretor de forma participativa, como necessria gesto democrtica, rompeu com a prtica de trat-lo como um instrumento exclusivamente tcnico. Em 2005, assim avaliou o Ministrio das Cidades:
O processo da capital de Minas importante porque mostra como se
cria um instrumento de gesto democrtica efetivo, capaz de influir
na implementao da lei do Plano Diretor e nos rumos da cidade.
Comprova-se que, se o processo for democrtico, a lei pega. Outro
aspecto que pode ser tirado da experincia de Belo Horizonte o da
continuidade administrativa por quatro gestes consecutivas (BRASIL, 2005, p. 55).

No entanto, at que ponto o fato de Belo Horizonte ter um plano de


mobilidade que, supostamente, foi o primeiro do pas alinhado Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU) no estaria se limitando apenas ao cumprimento
de uma obrigao encerrada em si prpria?4 Essa preocupao est tambm
destacada por agncias internacionais como o Greenpeace, que em 2013 lanou
a campanha #Cad o Plano de Mobilidade Urbana? Essa campanha incentiva que
os cidados acompanhem a elaborao do Plano de Mobilidade de suas cidades,
reivindiquem transparncia, participao e melhorias, e tambm revejam seus
hbitos cotidianos (GREENPEACE, 2013). A organizao no governamental
conclama os belo-horizontinos a cobrar aes do prefeito, no tomando o plano
elaborado como um modelo acabado: O Plano precisa ser revisto de forma a
garantir que a populao seja ouvida e que as diretrizes da Poltica Nacional sejam
cumpridas! (GREENPEACE, 2015).
A afirmao de uma necessidade de concertao e reelaborao sistemticas
do Plano de Mobilidade Urbana, como parte integrante do Plano Diretor da cidade, est presente com clareza na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU).
Segundo a PNMU, o plano de mobilidade precisa ser trabalhado em arenas de concertao, o que envolve um processo de discusso permanente com os mltiplos
atores interessados.
O Estatuto da Cidade definiu, em 2001, as normas de concertao dos planos diretores, e a PNMU detalhou as relativas mobilidade urbana. Vale destacar que, em Belo Horizonte, os principais atores desse processo conhecem essas
normas, uma vez que participam das muitas instncias de participao existentes
no municpio. Esses atores podem ser divididos em trs blocos que nada tm de
homogneos: governamentais, operadores e sociedade, cada qual com seus intergos colegiados de poltica urbana; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias
sobre assuntos de interesse urbano; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001, art.43, caput, incisos I a IV).
(4) A despeito da informao oficial ser a de que o PlanMob-BH foi realizado [...] entre
2003 e 2010 (BHTRANS, 2015), mais correto afirmar que foi iniciado em 2007, anunciado em 2011, concludo em 2012 e decretado em 2013 (OLIVEIRA, 2014, p. 168).

// 296

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

resses. O ponto de partida dessa concertao foi, certamente, a 4 Conferncia


Municipal de Poltica Urbana realizada em 2014, como se ver mais adiante.
Qual a importncia de Belo Horizonte estabelecer normas e procedimentos
adequados gesto democrtica antecipando-se s diretrizes traadas pelo Ministrio das Cidades? Pode-se afirmar que, de alguma maneira, ao adotar procedimentos locais que se anteciparam poltica nacional, Belo Horizonte forneceu
insumos para a elaborao de normas nacionais5.
Se as instituies podem moldar a poltica, como sustenta o neoinstitucionalismo, a sua verso culturalista chama a ateno para o fato de elas serem
moldadas pela histria. Portanto, as instituies que se poderia classificar como
boas e adequadas seriam capazes de gerar comportamentos e prticas desejveis
desde que encontrassem um terreno mais ou menos propcio para sua execuo e
continuidade (ROCHA, 2005; PUTNAM, 2006).
Belo Horizonte, por meio da Empresa de Transportes e Trnsito de Belo
Horizonte S.A.(BHTrans), se antecipou Reforma Urbana, ao Estatuto da Cidade,
PNMU. Assim fazendo, tratou a mobilidade urbana como uma questo importante no espectro das metrpoles brasileiras antes que ela entrasse na agenda ps-manifestaes de junho de 2013. Contudo, ela no foi capaz de conduzir o processo de concertao com os diferentes atores interessados e, tampouco, de utilizar as
informaes coletadas para sustentar os apoios necessrios tarefa de construir
um sistema de mobilidade urbana como atributo de um ambiente sustentvel.
Aqui se faz necessrio um breve histrico da principal agncia pblica responsvel pela elaborao e execuo da poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte, que a BHTrans. Trata-se de uma sociedade de economia mista municipal
dependente e de capital fechado, composta pelo Municpio de Belo Horizonte, que
detm 98% (noventa e oito por cento) do capital. Ela tem ainda como acionistas,
com 1% (um por cento) do capital cada, a Superintendncia de Desenvolvimento
da Capital (Sudecap, uma autarquia municipal) e a Empresa de Informtica e Informao do Municpio de Belo Horizonte S/A (Prodabel, uma sociedade de economia
mista dependente e de capital fechado como a BHTrans). Criada em 1991, na esteira do processo de municipalizao dos transportes coletivos, a instituio tem
continuadamente elaborado diagnsticos, planos e projetos de mobilidade urbana
e atualmente vinculada Secretaria Municipal de Servios Urbanos.
(5) Belo Horizonte, como j afirmado, h tempos vem se antecipando s normas nacionais
na mobilidade urbana, como atestam esses dois exemplos de normas locais para incluso
social: a) em 1984 foi concedida a gratuidade no transporte coletivo aos idosos maiores de
65 anos, quatro anos antes de sua instituio como benefcio constitucional (OLIVEIRA,
2002, p. 40-43); b) em 2002 iniciou-se a implantao de vagas de estacionamento reservado na via pblica para pessoas com deficincia, antes que o Conselho Nacional de Trnsito
regulamentasse a sua obrigatoriedade em 2008 (BHTRANS, 2015).

CAPTULO 11

297 //

Uma prtica da BHTrans a realizao de pesquisas quantitativas e qualitativas para conhecer como os cidados pensam e dizem se comportar em questes
relacionadas mobilidade urbana. Um tipo de consulta, em especial, vem sendo
realizada regularmente desde 1995, por vezes mais de uma vez no mesmo ano,
junto ao morador de Belo Horizonte maior de dezesseis anos. Trata-se de uma
pesquisa quantitativa, aplicada por um instituto de pesquisa especialmente contratado a cada momento, que utiliza sempre questionrios estruturados. Essas
pesquisas fornecem sries histricas com at vinte anos de resultados para diversos indicadores que permitem melhor conhecer a opinio dos cidados sobre a
mobilidade urbana de Belo Horizonte.
O volume de informaes produzidas impressionante. At 2011, o conjunto de pesquisas de opinio forneceu quase 1,7 milho de respostas dadas pelos
entrevistados. Com questionrios revistos a cada edio, em funo das especificidades de cada momento, pode-se at afirmar que a realizao dessas pesquisas j
se incorporou cultura organizacional da empresa. O Grfico 1, que segue, ilustra
a variao na quantidade de questes formuladas ao longo do tempo: de 45 a 98,
em 2004 e 2001, respectivamente6.
Grfico 1 Variao do n de questes aplicadas nas pesquisas de opinio da BHTrans
(1995 a 2011)
120

98

100
80
60

45
40
20

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2000

1999

1998

1998

1997

1996

1995

Fonte: Oliveira (2014, p. 365/Grfico 72).

DE PROPOSTAS

(6) Na pesquisa de 2013 foram aplicadas 99 questes (DOXA..., 2013); em 2012 e 2014 a
400no 359
pesquisa
foi realizada.
350
298 279
267 263
300
224
// 298 250
186POLTICAS
184 PBLICAS NA AMRICA LATINA
163
200
133
111
150

Apesar do volume considervel de informao sobre a mobilidade urbana


e do exerccio permanente de planejamento, a cidade de Belo Horizonte chega
segunda dcada do sculo XXI sem ter resolvido satisfatoriamente os problemas
que foi capaz de formular com antecedncia legislao. A primeira sugesto para
uma explicao de sua dificuldade em resolver a questo indica que mesmo uma
gesto democrtica encontra limites para alcanar resultados, dadas a complexidade e a variedade de interesses em grande medida contraditrios. Isso lembrando
que, sem considerar, neste momento, a sua qualidade, Belo Horizonte possui um
plano de mobilidade urbana concludo desde 2012. De maneira bem simplificada,
podemos afirmar que os obstculos encontrados so de vrias naturezas.
Do ponto de vista poltico, as administraes municipais brasileiras, mesmo quando mantm certos princpios de gesto democrtica, tm variado na nfase ao exerc-la. Isto , a cada nova composio partidria ou coalizo de governo,
vo surgindo diferentes prioridades e estilos de conduo. Ao mesmo tempo, do
ponto de vista econmico, considerando-se que as prefeituras tm conexes complexas com o setor privado, as decises nem sempre tm a transparncia que a
participao democrtica supe. O espao urbano, como sabido, por excelncia
um lugar marcado por fortes interesses econmicos e imobilirios. Sob o aspecto
social, a complexidade dos hbitos e costumes tem no espao urbano uma malha
complexa de instituies que tornam esse espao pouco previsvel quando se trata
de comportamentos que envolvem valores e interesses.
O estudo feito por Roberto da Matta sobre o trnsito na cidade de Vitria
um exemplo dessa complexidade. Ele tem origem em pesquisa originalmente encomendada pelo Departamento Estadual de Trnsito (Detran) do Esprito Santo,
realizada de maio de 2007 a janeiro de 2008. Incorporada ao projeto com o simblico nome de Igualdade no Trnsito, a contratao tinha o objetivo, considerado
inadivel e premente, de melhorar o trnsito na rea da Grande Vitria e do
restante do estado, cujos ndices de acidentes e outros abusos no destoavam do
nvel epidmico e patolgico vigente no resto do pas (DaMATTA, 2010, p. 29).
A pesquisa do antroplogo situa os comportamentos no trnsito no marco
da incivilidade brasileira, onde todos se sentem especiais:
[...] tais comportamentos resultam menos de questes de obras e
melhorias materiais do ambiente do trnsito, que do fato de que todos, no fundo de suas conscincias, se sentem especiais, superiores
e com direitos a regalias e prioridades. A imprudncia, o descaso e a
mais chocante e irreconhecvel incivilidade brasileira no trnsito decorrem da ausncia de uma viso igualitria de mundo, justamente
num espao inevitavelmente marcado e desenhado pela igualdade
mais absoluta entre seus usurios, como ocorre com as ruas e avenidas, as estradas e viadutos (DaMATTA, 2010, p. 64).

CAPTULO 11

299 //

A leitura feita por DaMatta (2010) sugere aos tomadores de deciso e formuladores de polticas pblicas que as questes da mobilidade urbana envolvem
problemas de natureza tal que planos de mobilidade no sero capazes de equacionar. Isso no significa que seja impossvel investir no planejamento da mobilidade
por meios de planos e programas. As instituies podem e almejam se mostrar
eficazes em suas tentativas de induzir civilidades que, no caso do Brasil, segundo
DaMatta (2010), podem tropear em hbitos inveterados de negao da igualdade
prpria da vida civilizada.

2. PLANOS DE MOBILIDADE URBANA


NO BRASIL E EM BELO HORIZONTE
Examinando o histrico do problema da mobilidade urbana no Brasil, v-se
que a necessidade de superao da ausncia de planos municipais especficos sobre
o assunto pode ser considerada como formalmente estabelecida no pas em 2001,
como uma das determinaes do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). A nova legislao federal estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso
da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (BRASIL, 2001, art.1, pargrafo nico).
Ao nvel federal, ao tratar especificamente do Plano Diretor, o Estatuto da
Cidade confirma que ele deve ser aprovado por lei municipal como o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Por outro lado, o plano
diretor deve estar articulado com o planejamento municipal, devendo incorporar
o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual. Foi tambm
estabelecido que o plano diretor deve englobar o territrio do municpio como um
todo, e que a lei que o instituir deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
O Estatuto da Cidade estabelece outra obrigao que aqui interessa especialmente. Todos os municpios com mais de 500 mil habitantes, como o caso de
Belo Horizonte, passam a ter que elaborar um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor, ou nele inserido (BRASIL, 2001, art.41,
2). Destaque-se que no processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao
de sua implementao ficam os Poderes Legislativo e Executivo municipais obrigados a garantir, dentre outros, a publicidade quanto aos documentos e informaes
produzidos e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. O plano diretor deve ainda conter, dentre outras obrigaes, um sistema
de acompanhamento e controle.

// 300

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Passando ao nvel local, podemos resumir o histrico da implantao do


que receberia o nome de Plano de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte (PlanMob-BH) em duas datas fundamentais: 2007 e 2011.
Em 2007, a BHTrans decidiu pela contratao de uma consultoria especializada para apoiar a elaborao de um novo plano. Considerou-se que os planos
desenvolvidos para a mobilidade urbana de Belo Horizonte na dcada de 1990 teriam atingido seu horizonte de projeto em 2005, e que a ao pretendia dar continuidade ao processo de planejamento da mobilidade para o horizonte de 2020
(BHTRANS, 2007, p. 4).
Para a contratao do PlanMob-BH, a BHTrans tomou como referncia as
recomendaes do Ministrio das Cidades expressas em um caderno especialmente elaborado para orientar os municpios brasileiros. Ele apresenta uma concepo
que pretende ser inovadora, seguindo os princpios estabelecidos na Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
Sustentvel. Uma das inovaes que o Plano de transporte urbano integrado
previsto no Estatuto da Cidade, tambm conhecido como Plano de Transporte e
Trnsito, rebatizado como Plano Diretor de Mobilidade PlanMob. Essa alterao acompanhada da seguinte comunicao:
No s uma mudana de nome, mas uma reformulao de contedo: a mobilidade urbana um atributo das cidades, relativo ao
deslocamento de pessoas e bens no espao urbano, utilizando para
isto veculos, vias e toda a infraestrutura urbana. Este um conceito
mais abrangente do que a forma antiga de tratar os elementos que
atuam na circulao de forma fragmentada ou estanque e de administrar a circulao de veculos e no de pessoas (BRASIL, 2007,
p. 15, grifo nosso).

Em 2011, os projetos de mobilidade urbana de Belo Horizonte passaram a


ter um novo marco legal com a instituio, por lei, da Poltica Municipal de Mobilidade Urbana (BELO HORIZONTE, 2011). No mesmo ano, o PlanMob-BH foi
formalmente lanado pela Prefeitura de Belo Horizonte (PBH) sociedade em
um seminrio que teve a presena de entidades representativas de usurios do
transporte coletivo, entidades representativas de ciclistas, comisses regionais de
moradores, associaes de classe, entidades sindicais, acadmicos, operadores do
transporte coletivo, consultores, bem como de tcnicos de diversos rgos municipais. Como tentativa de resposta aos problemas de mobilidade, supostamente formalizados em diagnsticos consistentes, a PBH anunciou que a BHTrans elaborou
o Plano Estratgico BHTrans 2020 alinhando suas atividades ao Plano Estratgico
de Belo Horizonte para 2030 (BHTRANS, 2010).
Por iniciativa do governo federal, em 2012 foi instituda a Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU). Dentre as atribuies conferidas aos municpios,

CAPTULO 11

301 //

vale destacar: planejar, executar e avaliar a poltica de mobilidade urbana. Dentre as


diretrizes para o planejamento e gesto dos sistemas de mobilidade urbana esto: a
identificao clara e transparente dos objetivos de curto, mdio e longo prazo, bem
como dos meios financeiros e institucionais que assegurem sua implantao e execuo; a formulao e implantao dos mecanismos de monitoramento e avaliao
sistemticos; a definio das metas de atendimento e universalizao da oferta de
transporte pblico coletivo, monitorados por indicadores preestabelecidos.
Nos municpios com populao superior a vinte mil habitantes, e em todos
os demais j obrigados legalmente elaborao do plano diretor, a lei federal determinou que o Plano de Mobilidade urbana deveria estar integrado e compatvel
com os respectivos planos diretores ou neles inserido. Determinou-se, tambm,
que no prazo mximo de trs anos de vigncia da lei at abril de 2015, portanto esse plano deveria ser elaborado e integrado ao plano diretor municipal. Os
municpios que assim no procederem ficam impedidos de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana at que atendam exigncia
da lei (BRASIL, 2012, art.24, 4).
O processo do que pode ser interpretado como um ajustamento do PlanMob-BH concludo em 2012 com carter eminentemente tcnico s diretrizes
estabelecidas pela PNMU iniciou-se em fevereiro de 2015 com a preocupao de
ser feito por meio de uma concertao. Aps cobranas persistentes por parte de
movimentos populares e vereadores na oposio ao atual prefeito, o Conselho Municipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte (Compur) convocou a conferncia no
incio de 2014 (COMPUR, 2014).
Naquele momento foram realizadas onze plenrias de eleio de delegados
para a 4 Conferncia Municipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte. A conferncia iniciou-se em fevereiro de 2015 e prolongou-se at agosto de 2015, quando
aconteceram as plenrias finais de votao das propostas. Os delegados aprovaram
413 dentre as 584 propostas apresentadas e discutidas ao longo do processo. Vale
lembrar que essa conferncia deveria ter acontecido em 2013, uma vez que a legislao municipal determina que ela deva ser realizada sempre no primeiro ano de
gesto do Executivo.
O passo seguinte desse ajuste do PlanMob-BH supe a elaborao de um
projeto de lei, de iniciativa do Executivo municipal, que contenha as deliberaes
da referida Conferncia, a ser encaminhado para a apreciao da Cmara Municipal. O projeto, conforme foi concertado, conter o novo Plano Diretor da cidade,
e um de seus captulos ser dedicado ao Plano de Mobilidade Urbana. O processo
de elaborao, discusso e aprovao de um Plano Diretor uma dimenso bastante problemtica e que extrapola os objetivos do presente artigo. No entanto,
necessrio considerar um aspecto polmico na nova legislao: o estabelecimento

// 302

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

de um novo e nico coeficiente de aproveitamento dos terrenos de toda a cidade. A definio das reas da cidade onde esse coeficiente pode ser majorado e as
condicionantes para se obter essa majorao so capazes de causar um grande
impacto no valor da terra, o que implicar em processos de concertao bastante
complexos.
Ao conectar no planejamento o Plano de Mobilidade Urbana ao Plano Diretor, que envolve uma rede de interesses ainda mais variados, em especial os imobilirios, que atuam de forma contundente no valor da terra, o processo de concertao se mostrou mais difcil do que o esperado. mister destacar que um dos
resultados que a PBH pretende alcanar com a aprovao do novo plano diretor
levar adiante uma operao urbana consorciada chamada de Nova BH. Quando
concebida, ela foi divulgada em representaes virtuais futuristas e, segundo o
prefeito local, vai mudar a cara da cidade (MOREIRA, 2013). At o momento,
entretanto, no se pode garantir que isso se materializar.
A despeito do processo de discusso pblica j mencionado, com divulgao
permanente na Internet dos contedos discutidos, o texto final do novo Plano
Diretor aprovado na 4 Conferncia Municipal de Poltica Urbana, nele includo
o seu novo PlanMob-BH, ainda tratado pela PBH como um documento sigiloso. At julho de 2015, quase um ano depois de encerrada a conferncia, ele no
foi sequer enviado aos representantes de uma comisso constituda por delegados
eleitos pela populao. Essa comisso foi criada, justamente, para acompanhar o
processo de elaborao do plano diretor.
Retomemos agora o ano de 2007. Na tentativa de entender qual teria sido a
motivao preponderante para o incio da elaborao do PlanMob-BH, a tipologia
citada por Serafim e Dias (2012) relativa aos fatores que determinam ou influenciam uma agenda pode ser esclarecedora. A deciso de se elaborar o PlanMob-BH
naquele momento no se deu por crises ou escndalos, por emotividade e impacto
emocional, por magnitude da populao afetada, por presso dos grupos de interesse, por meios de comunicao e nem por tradio e cultura, ou valores sociais.
Nessa tipologia, resta apenas uma alternativa: a deciso teria sido motivada pelo
chamado momento do ciclo poltico (SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129).
Para compreender o que seja esse momento do ciclo poltico bom recorrer teoria dos mltiplos fluxos (Multiple Streams) formulada por John Kingdon
(1995). Para o autor, as mudanas na agenda de polticas so resultantes da convergncia de trs fluxos: problems (problemas), policies (solues ou alternativas) e politics (poltica). Assim fazendo, Kingdon (1995) afasta-se dos modelos de escolha racional para buscar compreender porque um problema pontual, integrante do que ele
chama de agenda especializada, passa a fazer parte da agenda governamental.
O momento do ciclo poltico acontece quando a arena poltica se encontra
CAPTULO 11

303 //

favorvel, quando h um encontro da convergncia entre os trs fluxos: problemas,


solues e poltica. As circunstncias que possibilitam a convergncia dos trs fluxos receberam o nome de policy windows, e o momento em que isso acontece recebeu o nome de coupling (juno dos fluxos). Apesar de a traduo encontrada para
a expresso policy windows ser janelas de polticas, a leitura do modelo permite
traduzi-la, para sua melhor compreenso, como janelas de oportunidade.
Pode-se afirmar que a deciso pela elaborao do PlanMob-BH em 2007
aproveitou uma janela de oportunidade: [a] policy window uma oportunidade
para os defensores de propostas empurrarem suas solues preferidas para seus
problemas especiais (KINGDON, 1995, p. 165, traduo nossa). A motivao
belo-horizontina certamente diferente da provocada em outras cidades pela
entrada em vigor da PNMU, em 2012, que condicionou investimentos federais
existncia de um plano municipal de mobilidade urbana. A motivao tambm
diferente da que provavelmente impulsionou outras cidades a elaborarem seus
planos aps as jornadas de junho de 2013.

3. ANLISE DOCUMENTAL DA POLTICA DE


MOBILIDADE URBANA DE BELO HORIZONTE
Com a finalidade de refletir acerca dos meandros do contexto decisrio que
envolve a mobilidade urbana foram analisados os principais documentos estatais
diretamente correlacionados com a elaborao de um plano de mobilidade urbana, com foco na situao de Belo Horizonte. So eles: o Plano de mobilidade urbana de Belo Horizonte (PlanMob-BH), o Plano Estratgico BHTrans 2020, o Programa
BH metas e resultados, o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) e o Planejamento Participativo Regionalizado (PPR)7. Dessa anlise podem-se depreender
constataes que encerram ausncias, avanos e contradies da atual poltica de
mobilidade urbana de Belo Horizonte.
(7) Os documentos que compem o PlanMob-BH devem ser lidos como partes que se complementam. Dito de outra forma: a leitura do conjunto de documentos fundamental para
a compreenso de cada um deles: o Diagnstico preliminar do sistema de mobilidade urbana de
Belo Horizonte, o Diagnstico e prognstico preliminar do Plano de Mobilidade urbana de Belo
Horizonte, o Plano de gerenciamento da demanda e diretrizes para melhoria da oferta do Plano
de Mobilidade urbana de Belo Horizonte Reviso, o Plano de implantao, gesto e monitoramento do Plano de Mobilidade urbana de Belo Horizonte Relatrio etapa 5, o Apresentao dos
resultados finais do Plano de Mobilidade urbana de Belo Horizonte, o Plano de melhoria da oferta
do Plano de Mobilidade urbana de Belo Horizonte Relatrio etapa 4, o Diagnstico e prognstico
preliminar do Plano de Mobilidade urbana de Belo Horizonte Sumrio executivo, o Plano de
Mobilidade urbana de Belo Horizonte Relatrio final.

// 304

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Alm de se constatar a ausncia de uma poltica de divulgao de informaes que seja capaz de incentivar a participao da sociedade na busca de solues
para a mobilidade urbana sustentvel, convm aqui destacar trs outros importantes aspectos.
O primeiro relativo s metas, indicadores e estratgias contidos nos planos e programas. Da maneira como eles so formulados e divulgados, sem conexo
de prazos que permita a verificao de resultados, percebe-se que no h o compromisso de se estabelecer uma concertao e nem de se prestarem contas de forma
criteriosa sociedade. Como exemplo, tomemos inicialmente o Plano Estratgico
BHTrans 2020 elaborado em 2010, no qual foram estabelecidas as metas a serem
alcanadas, a incluindo seus indicadores de efetividade e os resultados pretendidos para o ano 2014. Elas esto apresentadas no Quadro 1, que segue:
Quadro 1 Metas estabelecidas em 2010 no Plano Estratgico BHTrans 2020

N. DO INDICADOR

INDICADOR

META ESTABELECIDA PARA 2014

ndice de mobilidade em
modos coletivos

54,9%

percentual de timo/bom
na avaliao geral do
transporte coletivo

50%

mortalidade em
acidentes de trnsito

8,41 mortos/100 mil habitantes

ndice de mobilidade em
modos no motorizados
(bicicleta e a p)

30,9%

ndice de congestionamento
e saturao

9,6%

mdia de viagens dirias da


populao mais pobre

1,28 viagens por pessoa por dia

Fonte: Elaborao prpria a partir de BHTrans (2010).

Das seis metas estabelecidas em 2010 para serem alcanadas em 2014,


trs so medidas por indicadores (n. 1, n. 4 e n. 6) que s podem ser apurados
por pesquisas de origem/destino realizadas a cada dez anos. Dito de outra forma,
como em 2010 havia os resultados da pesquisa de 2002 e em 2015 h os resultados
da pesquisa de 2012, no h como apurar o cumprimento de metade das metas
estabelecidas para 2014, pois a prxima pesquisa s trar resultados em 2022.
Das outras trs metas, no momento em que o presente artigo redigido,
ainda est em fase de apurao o resultado relativo ao indicador n. 3 (mortalidade
em acidentes de trnsito), e no h, ainda, metodologia divulgada para se apurar o

CAPTULO 11

305 //

indicador n. 5 (ndice de congestionamento e saturao). Quanto ao indicador n.


2 (percentual de timo/bom na avaliao geral do transporte coletivo), no houve
a realizao de pesquisa de opinio em 2014 e, portanto, no haver como apurar
se o resultado pretendido foi alcanado.
O que precisa ser indagado em relao ao Quadro 1 o porqu de terem
sido escolhidos esses seis indicadores e como foram definidas as suas metas. Especificamente em relao definio de metas, parece ter ocorrido um processo
errtico, o que faz com que todo o processo de acompanhamento dos resultados
do PlanMob-BH fique comprometido. Afinal, as premissas para a definio de cada
meta so fundamentais para subsidiar os balanos, os ajustes e as revises que
forem realizados a cada momento.
Outra evidncia de que o plano de mobilidade, com suas metas e indicadores, ainda est sendo construdo sem a devida concertao a reviso realizada em
2013 do Plano Estratgico BHTrans 2020. Do que se trata quando se evoca a concertao como condio para a busca de solues na mobilidade urbana? A PNMU
pressupe a participao da sociedade para alm da representao partidria. Isso
implica a presena de um variado espectro de movimentos sociais, cada qual com
seus interesses, que a 4 Conferncia buscou reunir para construir consensos. A
fragilidade na operacionalizao dessa concertao se fez sentir na medida em que
metas e indicadores quase no emergiram como resultado das plenrias. Isso faz
crer que quem continua estabelecendo as metas da mobilidade urbana de Belo Horizonte a burocracia estatal.
Comparando as verses 2010 e 2013 do Plano Estratgico BHTrans 2020, h
que se considerar pela menos duas constataes. Inicialmente, nos cinco objetivos
mantidos na reviso de 2013 que mantiveram os mesmos indicadores ento selecionados em 2010, houve uma alterao substancial: os compromissos (as metas)
que haviam sido assumidos para 2014 foram sumariamente abandonados. A constatao seguinte que, para esses cinco objetivos o plano revisto em 2013 apresenta novos compromissos em substituio aos abandonados, todos eles com metas
postergadas para 2016 sem a apresentao das anlises que justificam as decises.
O segundo aspecto relevante mostrado pela anlise documental diz respeito dificuldade que a populao de Belo Horizonte ter para contar com a Cmara de Vereadores (Cmara Municipal de Belo Horizonte CMBH) no processo
de aprimoramento da poltica de mobilidade urbana via discusso, tramitao e
aprovao do Plano Plurianual de ao Governamental (PPAG)8. Como se sabe, o
(8) O PPAG trata das despesas com programas, obras e servios decorrentes que durem
mais de um ano. Elaborado no primeiro ano de governo, um plano de quatro anos que deve
ser revisto anualmente. Ele estabelece as diretrizes, metas e objetivos que, aps aprovao
da Cmara de Vereadores, vigoraro nos trs anos seguintes da gesto em curso e no primeiro ano da gesto subsequente. Assim, no primeiro ano de cada governo a administrao

// 306

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

PPAG uma pea de planejamento, de elaborao obrigatria, que busca estabelecer um pacto entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo. Analisando
a tramitao do PPAG 2014-7 sancionado pela PBH em 27 de dezembro de 2013,
conclui-se que o resultado da ao legislativa bastante pobre em se tratando
da poltica pblica de mobilidade urbana (OLIVEIRA, 2014, p. 138). Os vereadores da CMBH interferiram no contedo desse PPAG com seis emendas, sendo que
apenas uma pode ser considerada como uma tentativa de avano da poltica de
mobilidade urbana9.
O terceiro e ltimo aspecto aqui apresentado que, apesar da evocao da
participao popular como uma virtude do planejamento democrtico, o que a burocracia estatal produziu no chamado Planejamento Participativo Regionalizado
(PPR) no coaduna com os princpios de governana pblica. Expliquemos: em
2011, em processo paralelo elaborao do PlanMob-BH e dos Planos Diretores
Regionais, a PBH iniciou o PPR. A inteno governamental declarada foi de [i]
ncorporar o conceito de planejamento em mdio e longo prazo entre os cidados
como uma relevante inovao para o modelo de governana participativa de
Belo Horizonte (OLIVEIRA, 2014, p. 156, grifo nosso).
Para ouvir a populao convocada a participar do processo, a PBH realizou
oficinas e reunies durante um ano, de junho de 2011 a junho de 2012. Uma das
etapas foi a apresentao de propostas populares ao prefeito de Belo Horizonte,
quando lhe foram entregues mais de 2.500 delas. Classificadas em dezessete assuntos, elas abrangeram todos os territrios do municpio. O passo seguinte do
PPR, que aqui interessa analisar, foi a avaliao das propostas por parte da administrao municipal e o retorno dado aos cidados participantes do processo.
Analisando o PPR, a concluso inicial a que se pode chegar a relevncia
da mobilidade urbana para os participantes quando encontraram esse espao para
concertao. Ao ser estimulada pelo Executivo municipal a fazer as suas propostas,
a populao convocada elegeu a mobilidade urbana como o mais frequente dentre
dezessete assuntos, representando quase 15% do total de propostas recebidas pela
PBH. Isso est ilustrado no Grfico 2, que segue:
municipal segue o PPA elaborado pela gesto anterior, o que ajuda a evitar descontinuidades que comprometam a execuo dos servios pblicos (OLIVEIRA, 2014, p. 127).
(9) Na forma de subaes, as seis emendas foram: uma para implantao de travessia preferencial de pedestres nas ruas e avenidas de Belo Horizonte; duas para garantir a implantao, pavimentao, requalificao e manuteno em duas vias (nomeadas) do bairro Jardim dos Comercirios; uma para criao de 60 (sessenta) pontos exclusivos de parada para
embarque e desembarque, no transporte coletivo, para usurios com mobilidade reduzida;
uma para implantao de temporizadores em 30 (trinta) semforos da cidade; uma para
realizao de quatro campanhas educativas para mobilidade urbana por bicicletas (OLIVEIRA, 2014, p. 137-139).

CAPTULO 11

307 //

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2000

1999

1998

1998

1997

1996

1995

N. DE PROPOSTAS

Grfico 2 Quantidades de propostas apresentadas por assunto no PPR 2011/2012


400
350
300
250
200
150
100
50
0

359
298 279
267 263

224

186 184

163

133

111
28

28

Fonte: Oliveira (2014, p. 158 /Grfico 3).

A concluso
nas respostas da PBH
100%seguinte que, a despeito da diversidade90%
93% 85%
85% dar um feedback pontual
s propostas populares,81%
cada qual
buscando
s demandas
77%
76%
71%
80%
postas pelos cidados, possvel nelas encontrar semelhanas em seus conte-73% 69%
dos. O exame de todos os documentos produzidos pela PBH, que contm tanto as
60%
propostas produzidas nas oficinas quanto as respostas formalizadas uma a uma,
permite agrupar
as solicitaes da populao em trs tipos: atendidas, no aten40%
didas e no respondidas adequadamente.
20%
Apesar da importncia quantitativa da mobilidade urbana, pode-se afirmar
0%pela burocracia tcnica da PBH apresenta fragilidades. Mais de
que a anlise feita
81% das propostas populares de mobilidade urbana no foram respondidas adequadamente pela PBH, ndice que alcanou 93% quando focamos a anlise nas
propostas dos cidados da regio norte. A distribuio dessa anlise por cada uma
no atendidas
no respondidas adequadamente
atendidas
das nove administraes regionais da cidade est detalhada no Grfico 3, na pgina seguinte.
Feita a apresentao de algumas das constataes formuladas por Oliveira
(2014), a partir da anlise de um conjunto de documentos estatais especialmente selecionados, necessrio se faz, aqui, apresentar os problemas encontrados ao
analisar, especificamente, o diagnstico da mobilidade urbana de Belo Horizonte.
Elaborado em 2008, esse documento fundamental para a compreenso da poltica de mobilidade urbana. nele que se sustenta todo o PlanMob-BH concludo
em 2012, decretado em 2013 e levado para discusso pblica na 4 Conferncia
Municipal de Poltica Urbana em 2014.

// 308

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Grfico 3 Avaliao das anlises da PBH s propostas apresentadas pela populao no


PPR 2011/2012 por administrao regional

100%
80%

81%

77%

90%

85%
71%

76%

93%

85%

73%

69%

60%
40%
20%
0%

no atendidas

no respondidas adequadamente

atendidas

Fonte: Oliveira (2014, p. 161 /Grfico 6).

Esse diagnstico foi decupado, analisado e avaliado para, ao final, serem formalizados sete problemas que podem ser classificados em trs dimenses distintas
(OLIVEIRA, 2014, p. 290). A primeira dimenso diz respeito qualidade das informaes. Apesar de sua grande quantidade, muitas vezes elas se mostram de forma
jornalstica no que se refere ao estabelecimento de causas/efeitos e fornecem pouca margem para interpretaes. As bases de dados, as fontes e a caracterizao de
indicadores contidos nesse diagnstico, por sua vez, se mostraram, muitas vezes,
frgeis, corroborando a falta de rigor cientfico anteriormente aqui mencionada.
A segunda dimenso diz respeito anlise das informaes disponveis,
que por vezes se apresentaram ausentes ou equivocadas. Ambos, equvocos e ausncias, colocam sob suspeio, como ferramenta de planejamento urbano, o diagnstico elaborado para ser capaz de sustentar o PlanMob-BH. Exemplifiquemos
os equvocos: confundir infraes de trnsito mais cometidas com infraes de
trnsito mais autuadas, supor que existe uma poltica clara de implantao de
semforos que estaria garantindo a travessia segura dos pedestres e supor que a
cobertura espacial da rede de transporte coletivo atingiria praticamente 100% da
rede viria existente. Para exemplificar as ausncias de investigaes importantes
podemos citar a omisso do assunto acessibilidade10, o tratamento superficial do
(10) Acessibilidade: possibilidade e condio de alcance para utilizao, com segurana e
autonomia, de espaos, mobilirios, equipamentos urbanos, edificaes, transportes, informao e comunicao, inclusive seus sistemas e tecnologias, bem como de outros servios
e instalaes abertos ao pblico, de uso pblico ou privados de uso coletivo, tanto na zona
urbana como na rural, por pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida (BRASIL,
2015, Lei n 13.146, 6 de julho de 2015).

CAPTULO 11

309 //

assunto acidentes de trnsito e a no relativizao de resultados relevantes sobre


as receitas geradas pelo transporte coletivo11.
Finalmente, a terceira dimenso diz respeito desconexo do diagnstico
produzido com outros programas governamentais e com as realidades de outros
sistemas de mobilidade urbana. Vale aqui destacar a desconexo institucional da
poltica de mobilidade urbana no mbito da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, tema que vem sendo estudado exaustivamente por Gouva (1992, 2003, 2005,
2009). Alm disso, a ausncia de benchmark e benchmarking estruturados no facilita
o cotejamento da realidade de Belo Horizonte com a de outras cidades12. Nesse caso,
as comparaes realizadas evidenciam um escasso rigor cientfico nas anlises.

4. AS PESQUISAS DE OPINIO
Como j antecipado, a BHTrans vem realizando pesquisas de opinio, regularmente, desde 1995, para conhecer o que pensam os moradores de Belo Horizonte e como eles dizem se comportar em questes relacionadas com a mobilidade
urbana. Esse extenso material foi recolhido, reorganizado e analisado, permitindo
constatar a existncia de resultados quantitativos relativos a 839 variveis.
Com base em critrios previamente definidos para selecionar as variveis
mais robustas dentre as 839, chegou-se a um conjunto de cinquenta variveis capazes de permitir a elaborao de predies da percepo dos moradores de Belo Horizonte sobre questes relacionadas mobilidade urbana. Essas variveis foram classificadas em dez assuntos: qualidade de itens especficos dos servios de transporte
coletivo e trnsito; Jornal do nibus; comparao da BHTrans com referenciais
externos; conhecimento das atribuies da BHTrans como gestor dos servios de
transporte e trnsito; multas de trnsito aplicadas; avaliaes do trnsito, do transporte coletivo e da gesto da BHTrans; modicidade da tarifa do transporte coletivo.
(11) Ao longo de quatro anos, que o perodo de uma gesto governamental, apenas em
parte do transporte de Belo Horizonte, mais especificamente nas roletas dos nibus gerenciados pela BHTrans, houve uma arrecadao da ordem de quatro bilhes de reais. Ora, apenas menos da metade desse montante seria suficiente para implantar totalmente as linhas
de metr includas no PlanMob-BH (OLIVEIRA, 2014, p. 294).
(12) Benchmarking o termo utilizado para o processo de comparao de resultados. Segundo Sabino (1997 apud OLIVEIRA, 2014, p. 225): Benchmarking originou-se da palavra
benchmark, que significa uma marca feita por agrimensor, indicando um ponto em uma
linha de nvel, um padro ou um ponto de referncia. Ou seja, um marco cuja altura, em
relao a uma dada referncia, tenha sido determinada por nivelamento.

// 310

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Para todas as cinquenta variveis, com base nos resultados disponveis para
o perodo 1995-2010, foram calculados os valores preditos para 2011. Vale aqui
destacar que a metodologia estabelecida levou a uma perda de 94% do potencial
analtico quantitativo das pesquisas, o que no impede que outras metodologias
sejam definidas para melhor se aproveitarem os resultados disponveis (OLIVEIRA, 2014, p. 307). Na medida em que haja a incorporao de novos resultados,
de novas pesquisas, a cada ano, com o uso da mesma metodologia pode haver a
incorporao de outras variveis consideradas robustas.
Selecionadas as cinquenta variveis mais robustas, foram utilizadas tcnicas de regresso com o uso do Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) para
fazer uma aproximao sucessiva dessas variveis, de modo a tentar conhecer mais
a fundo os seus significados. De posse dos resultados das regresses simples e das
correlaes relativas ao perodo 1995-2010, predies para essas variveis foram
calculadas para 2011. A tentativa foi de encontrar tendncias das percepes do
cidado de Belo Horizonte que pudessem ajudar a melhor conhecer e compreender
a mobilidade urbana. A hiptese formulada foi de que as pesquisas indicam que
alguns aspectos da mobilidade so mais previsveis que outros.
O passo seguinte do estudo foi comparar a orientao da predio das
cinquenta variveis robustas com o que se chamou de orientao desejada. Vale
destacar:
A orientao da predio considerada positiva, negativa ou neutra
respectivamente quando os resultados apurados apontam para
um futuro aumento, uma futura queda ou uma futura manuteno
dos seus valores. A orientao desejada, por sua vez, como o prprio
nome diz, o resultado (positivo, negativo ou neutro) que o gestor
da mobilidade (a BHTrans) pretende alcanar para melhorar a qualidade de vida dos cidados. Comparando orientao da predio e
orientao desejada, so obtidos trs tipos de resultado: positivos
quando as orientaes so coincidentes, negativos quando as orientaes no so coincidentes e neutros quando pelo menos uma das
orientaes neutra (OLIVEIRA, 2014, p. 325).

O resultado dessa comparao mostra um quadro nada satisfatrio para os


gestores da mobilidade urbana de Belo Horizonte, pois em apenas 22% das variveis h coincidncia nas duas orientaes, e em 60% delas h dissonncia. o que
est ilustrado no Grfico 4, que segue, apontando para uma clara insuficincia dos
planos que foram elaborados at o momento. Afinal, o que os gestores pblicos
sempre pretendem uma convergncia entre as duas orientaes aqui calculadas
ou, pelo menos, naquelas que integram seus planejamentos estratgicos.

CAPTULO 11

311 //

Grfico 4 Resultados da comparao entre orientao da predio e orientao


desejada nas pesquisas de opinio

9
resultados negativos
resultados positivos

11

30

resultados neutros

Fonte: Oliveira (2014, p. 326/Grfico 51).

Outro conjunto de anlises feito por Oliveira (2014) refere-se comparao


dos valores preditos para 2011 com os valores efetivamente medidos na pesquisa
realizada naquele ano. A inteno, previamente definida, foi a de aferir se as tendncias calculadas estavam to definidas a ponto de permitirem antecipar resultados. A importncia dessa comparao permitir a formulao de aes capazes
de interferir nos resultados preditos, seja reforando os resultados desejados, seja
interferindo para reverter os no desejados.
Como o transporte coletivo aspecto fundamental de qualquer poltica de
mobilidade urbana, tomemos do Quadro 1 deste artigo o indicador que pretende
medir a percepo dos cidados sobre a qualidade geral do servio. Ele bem exemplifica a necessidade de se definirem aes capazes de alterar resultados que no
so os pretendidos pelos gestores da mobilidade urbana. Trata-se do indicador denominado como percentual timo/bom da avaliao geral do transporte coletivo.
Esse indicador foi selecionado pela BHTrans para medir a meta de ampliar o percentual de usurios satisfeitos com os servios de transporte coletivo. Em 2010,
vale lembrar, a meta fixada foi a de se chegar ao ano de 2014 com 50% de cidados
avaliando o transporte coletivo como timo/bom (BHTRANS, 2010, p. 22).
Analisando os resultados das pesquisas realizadas de 1995 a 2010, constata-se que esse um dos indicadores constantes dos 60% anteriormente mencionados,
para os quais as orientaes desejada e da predio so dissonantes. A predio
aponta que o ndice continuaria caindo e chegaria a 22,01% em 2011. No entanto,
o resultado medido na pesquisa de 2011 foi cerca de 8% diferente para pior: 20,47%

// 312

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

de avaliao timo/bom do transporte coletivo na pesquisa realizada em 2011.


Em 2013, a BHTrans elaborou a reviso de seu planejamento estratgico,
abandonando a meta de se alcanar 50% de usurios satisfeitos no ano 2014 e estabelecendo uma nova meta, mais modesta e para mais adiante: alcanar o ndice
de 30% de avaliao timo/bom do transporte coletivo no ano 2016 (BHTRANS,
2013, p. 20). Naquele mesmo ano de 2013, uma nova pesquisa de opinio foi realizada, e esse indicador apresentou o pior resultado de toda a srie, desde 1995:
11,00% de cidados satisfeitos com o transporte coletivo. No entanto, mais importante que detectar o no alcance de uma meta estabelecida, considerar uma
possvel fragilidade do indicador escolhido para o alcance da meta. Afinal, no houve uma concertao capaz de sustentar aes que possam fazer com que, at o ano
de 2020, 60% dos cidados de Belo Horizonte passem a se declarar satisfeitos com
o transporte coletivo, avaliando os servios como timo ou bom.
Retomemos o modelo dos mltiplos fluxos, anteriormente mencionado,
na busca de melhor compreender o assunto. Segundo Kingdon (1995), o uso de
indicadores (indicators) e feedback das aes governamentais so dois dos trs mecanismos bsicos por meio dos quais as condies, ou questes, so transformadas
ou percebidas como problemas que requeiram uma ao por parte de quem responsvel por tomar decises.
O mecanismo indicadores especialmente interessante de ser estudado
para aqui auxiliar na elaborao da poltica de mobilidade urbana. Para Kingdon
(1995, p. 91), indicadores no so usados inicialmente para determinar se um
determinado problema existe ou no. Dito de outra forma: os indicadores no
determinam per se a existncia concreta de um problema, antes so interpretaes
que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo (CAPELLA, 2004, p. 22).
Com relao ao mecanismo do feedback, segundo Kingdon (1995) ele capaz de trazer problemas para a agenda. Pode-se afirmar que, pela maneira como
metas, indicadores e estratgias esto sendo tratados nos planos municipais de
Belo Horizonte, no se pode esperar que esse mecanismo seja capaz, atualmente,
de fazer uma questo se tornar um problema que chegue agenda. Para que isso
efetivamente acontea, necessrio que haja um nvel de organizao e conhecimento dos problemas, com gerao de feedback, que ainda no est ao alcance de
ser acompanhado pelos cidados e subsidiar a concertao.
Para corroborar essa afirmao, convm aqui destacar mais alguns resultados extrados das pesquisas de opinio realizadas desde 1995 pela BHTrans. Um
resultado surpreendente a percepo da populao de que o trnsito nem melhora e nem piora, significativamente, ao longo do tempo. Isso a despeito do senso
comum de que o trnsito estaria piorando a cada ano. Das cinquenta variveis
robustas aqui mencionadas, a que mede essa percepo a nica com caracterstiCAPTULO 11

313 //

ca de estabilidade ao longo do perodo 1995-2011. Analisando-se os resultados do


indicador denominado como avaliao do sistema de trnsito, conclui-se que a
percepo da populao de que o trnsito sempre ruim.
Constatado que o transporte coletivo, como se viu anteriormente, vem piorando ano a ano na avaliao do cidado morador de Belo Horizonte, e que esse
mesmo cidado avalia o trnsito sem significativas alteraes, como estaria sendo
avaliada a gesto que a BHTrans faz de cada um dos dois servios?
Pode-se afirmar que, a despeito das avaliaes diferentes que a populao
faz, separadamente, dos transportes e do trnsito, so sempre melhores as avaliaes que essa mesma populao faz da BHTrans como gestora dos dois servios.
Essa populao parece saber que no pode imputar a responsabilidade pela melhoria dos transportes e do trnsito apenas ao rgo estatal responsvel por sua
gesto. H uma evidente relativizao entre qualidade dos servios e qualidade da
gesto que precisa ser mais pesquisada para ser mais bem compreendida.
Como se antecipou, a percepo da populao de que o trnsito sempre
ruim. Ora, saber que uma determinada populao sempre insatisfeita com um determinado servio, e que sua satisfao no se altera, nem para mais e nem para menos, ao longo de um perodo significativo de tempo, uma informao importante.
Como muitas foram, so e como planejado ainda sero as intervenes estatais
no trnsito de Belo Horizonte, relevante escutar para entender como a populao
percebe a qualidade de um servio que consome recursos to expressivos13.
O que fica de tudo isto que a poltica de mobilidade urbana vem tentando
se sustentar em uma lgica de racionalidade administrativa, com definio de metas, indicadores, programas, planos, etc. A situao se torna mais complexa diante
do imperativo de se incluir a participao social que, se no for tomada de forma
inovadora, pode se transformar em mero simulacro.

REFERNCIAS
BARRETO, Ablio. Belo Horizonte: memria histrica e descritiva histria antiga e
histria mdia. 2. ed. rev. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro/Centro de Estudos
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(13) A PBH anunciou no lanamento do PPAG 2014/2017 que, em mobilidade urbana, esto previstos investimentos de R$ 4,8 bilhes, valor 120% superior aos R$ 2,2 bilhes do
PPAG 2010/2013 (BELO HORIZONTE. Prefeitura. Lei n 10.690, 27 de dezembro 2013.
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de setembro de 2013. Institui o Plano Diretor de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte
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de sua implementao, avaliao e reviso peridica. Dirio Oficial do Municpio
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maro de 2011. Institui a Poltica Municipal de Mobilidade Urbana. Dirio Oficial do
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Poder Executivo, Secretaria Municipal de Governo, ano 19, n. 4466, 28 de dez. 2013.
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(CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e das Leis nos
5.917, de 10 de setembro de 1973, e 6.261, de 14 de novembro de 1975; e d outras
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CAPTULO 11

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// 316

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CAPTULO 11

317 //

A PROVISO DE SERVIOS
// SOCIAIS NA AMRICA LATINA: //
ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE

12

SERVICIOS SOCIALES Y
ASOCIACIONES PBLICO
PRIVADAS: CON QUINES
Y PARA QU TODA VEZ
QUE EST EN JUEGO
LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA?1
NURIA CUNILL-GRAU
Doctora en Ciencias Sociales. Profesora titular e investigadora de
la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net

(1) Trabajo inscrito en el marco del proyecto FONDECYT


N 1150500 Las asociaciones pblico-privadas y sus efectos en la ciudadana y en la ampliacin del espacio pblico. Los casos de las polticas de primera infancia y tercera edad, financiado por CONICYT, Chile por cuatro aos
(15/3/2015 al 15/3/2019).

1. POR QU EL TEMA DE LOS


SERVICIOS PBLICOS?
No es usual encontrar en la literatura especializada sobre polticas sociales
ni en la referida a gestin pblica el tpico de los servicios pblicos. Sin embargo,
el principal vehculo de igualdad lo constituyen los servicios pblicos, en particular
los sociales.
En efecto, los servicios pblicos interpelan premisas bsicas respecto de
la construccin de ciudadana. Una de ellas es que la ciudadana entendida no
meramente como un estatus legal permanece inconclusa hasta tanto la igualdad
no permee al bienestar social, a travs de derechos sociales encarnados en el sistema educacional y en los servicios sociales (MARSHALL, 1950). Otra premisa es
que los derechos sociales constituyen una condicin ineludible para la creacin de
comunidad, habida cuenta de que el sentido de pertenencia a una comunidad est
ligada a la percepcin de su justicia (ODONNELL, 2010; TITMUSS, 1974). Una
tercera es que la libertad de lograr es consustancial a la diversidad humana y
exige el desarrollo de capacidades que permitan a cada cual hacer posible su propia
concepcin de una buena vida, considerando que las diversidades antecedentes, es decir de sexo, edad, clase se encuentran entre las principales causas de
libertades desiguales de la gente (SEN, 1995, p. 160-161).
Cuando estamos en presencia de sociedades muy desiguales, la efectividad
de la poltica social depender crucialmente, adems, de que los servicios pblicos
sean provistos por medio de canales socialmente aprobados, esto es, sin prdida
del autorespeto de los usuarios y de sus familias (TITMUSS, 1974 apud KERSTENETZKY, 2012, p. 26-27). Esto significa que en este tipo de sociedad, el desafo no
est en escoger entre sistemas universales y focalizados sino en crear una infraestructura de servicios universales dentro de la cual se puedan desenvolver servicios
selectivos aceptables, como derechos sociales, basados en criterios de necesidades
de categoras, grupos y territorios especficos, y no basados en test de medios,
por tanto, sin promover un asalto a la dignidad humana y divisiones sociales
que generan dos patrones de servicios para dos naciones (TITMUSS, 1974 apud
KERSTENETZKY, 2012, p. 26-27).
Los ajustes estructurales operados en Amrica Latina durante los aos
ochenta y noventa irrumpieron en contra de todos estos postulados, y debilitaron
significativamente la presencia estatal en cada una de las esferas claves para la democratizacin del bienestar: recursos, seguridad y servicios sociales. Esto incluy
la reforma de los sistemas de seguridad social en salud y pensiones adems de los
servicios de educacin y salud (ROBLES, 2013, p. 37-38). Por tanto, los estados

// 320

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

de bienestar potenciales, incipientes o como quiera aludrselos, son debilitados en


su base, cortando su trayectoria de expansin (ROBLES, 2013, p. 37-38).
En las ltimas dcadas, ante los devastadores efectos sociales de este tipo
de polticas, emergen nuevos esquemas de proteccin social2; sin embargo, se ha
llamado la atencin de que el paradigma dominante
[] aunque busca consolidarse como una respuesta de poltica pblica ante situaciones severas de deprivacin, junto con buscar garantizar, en lo mnimo, la igualdad en el acceso a servicios sociales,
no considera en ello el debate respecto de la desigualdad intrnseca en los servicios sociales ofertados, uno de los ncleos de
desigualdad de oportunidades y posiciones en la regin (ROBLES,
2013, p. 41, resaltado nuestro).

Pero no solo, en general, no han operado transformaciones profundas que


conecten con la igualdad los servicios que han permanecido en la esfera estatal3,
sino que la tendencia dominante ha sido abrir tales servicios radicalmente a formas de provisin privadas. As, a la ola de privatizaciones, ha seguido otra fase de
reformas que puede ser caracterizada como la era de las Asociaciones Pblico
Privado (APP), an en pleno desarrollo.
En efecto, si observamos el panorama latinoamericano a partir de los 80
encontramos una clara tendencia a acudir a las contrataciones externas, asumiendo que el fomento de la competencia a travs de la apertura hacia el sector
privado puede aumentar la eficiencia y, a la vez, las posibilidades de eleccin de los
usuarios al ampliarse los oferentes de un mismo tipo de servicio.
Bajo este marco, la decisin para determinar cundo una APP es ventajosa
debera basarse en una evaluacin del valor por dinero (VPD) (Value for Money
en ingls) (ALONSO et al., 2014, p. 8) y, correlativamente, en el valor econmico
como rdito ganancial que las partes pueden obtener. De all, el claro privilegio
de la asociacin con el sector privado mercantil; aunque el sector no mercantil
tambin es interpelado (BANCO MUNDIAL, 2004; BID, 1996) teniendo en vista,
entre otros, la flexibilidad laboral que puede provocar en los servicios pblicos la
intervencin de entes que no estn sometidos a las normas del derecho pblico4.
(2) Este tema, aunque de enorme importancia, no es objeto de este estudio.
(3) Este trabajo no analiza el caso de pases que han efectuado recientemente transformaciones en el modelo de Estado como Ecuador o Bolivia, ni aquellos que crearon estados
relativamente robustos, como Uruguay. Nos basamos en tendencias generales.
(4) En este sentido se afirma la contratacin tiene potencial de aumentar la flexibilidad de
la administracin de los recursos humanos, de aumentar la productividad (especialmente si
se crean incentivos en los esquemas de pago), de mejorar la capacidad de un administrador
de contratar pericia especializada cuando sea necesaria y de disminuir los costos de nmina
del sector pblico (KITCHEN, 2008, p. 145).

CAPTULO 12

321 //

Dominado fundamentalmente por esta perspectiva, el campo de la gestin


pblica ha hecho de los arreglos pblico-privados un tema obligado. De hecho,
es fcil constatar el crecimiento explosivo tanto prctico como terico que han
experimentado las APP en las ltimas dcadas en Amrica Latina, al punto que la
idea de asociacin con privados o de accin privada directa es la nocin dominante
respecto de los servicios pblicos que puedan tarificarse y respecto de los que
es posible encontrar mercados adecuados (GALILEA; LETELIER; ROSS, 2011, p.
33). Servicios de electricidad, agua, gas y otros se han transferido desde la esfera
de las empresas pblicas hacia las privadas pero tambin en servicios ms tradicionales de salud y de educacin es creciente la participacin de operadores privados.
En muchos mbitos de servicios ms locales, la expresin privada es mayor (GALILEA; LETELIER; ROSS, 2011, p. 35).
En la esfera de los servicios sociales, aunque se ha incrementado la presencia de organizaciones de la sociedad civil, lo ms destacable es el refuerzo del sector
privado mercantil especialmente en los servicios de salud y educacin (CUNILL-GRAU, 2012; MENICUCCI, 2011; BATLEY; LARBI, 2004). As, los cambios que
han acaecido en las ltimas dcadas de la mano del discurso de la nueva gestin
pblica y de sus vertientes institucionalistas5, a pesar de su aparente orientacin
meramente administrativa o econmica, han modificado las reglas de juego a travs de las cuales se proveen los servicios pblicos.
Entre las consecuencias de tales cambios, desde la perspectiva de la ciudadana, dos suelen ser destacadas. Primero, el hecho de que ahora suele haber
un pago o un copago de los servicios pblicos que utilizan. Segundo, la relativa
ampliacin de las posibilidades de eleccin, aunque evidentemente restringida a
aquella parte de la ciudadana que dispone de la libertad de elegir. No obstante
todo ello, y a pesar de que existen mltiples estudios sobre las APP, es evidente el
dficit de anlisis respecto a cmo impactan la relacin entre los servicios pblicos
y los derechos sociales y polticos de la ciudadana.
Actualmente el campo ha experimentado cierta pluralizacin conceptual.
Cabe, sin embargo, apreciar sus alcances.

(5) El movimiento surge originalmente en los pases anglosajones dominados por una profunda crisis fiscal que hace que dentro de los sectores pblicos se convierta en un objetivo
central la reduccin de costos y, por ende, la eficiencia. El enfoque de la Nueva Gestin Pblica (OSBORNE; GAEBLER, 1994; FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001) y ms recientemente las corrientes neo-institucionales (BANCO MUNDIAL, 2004; BID, 1996) sobre todo
en Amrica Latina, constituyen los principales referentes de este movimiento aunque en su
caso no siempre es la crisis fiscal el principal detonante.

// 322

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

2. LAS NUEVAS AGENDAS


En las dos ltimas dcadas, en aparente reaccin contra la tendencia dominante, afloran nuevas agendas respecto de las APP en los servicios pblicos que
exponemos sucintamente a continuacin.

2.1 LA NUEVA GOBERNANZA PBLICA


Bajo el argumento de que el Estado, por ms eficiente y eficaz que sea, no
tiene en la actualidad capacidad para lidiar con problemas sociales complejos e
interdependientes, esta corriente (KOLIBA; MEEK; ZIA, 2011; HODGE; GREVE;
BOARDMAN, 2010; DONAHUE; ZECKHAUSER, 2011; OSBORNE, 2010; CROPPER et al., 2008; GOLDSMITH; EGGERS, 2006) postula que tan importante
como la bsqueda de un valor econmico es la creacin de nuevas prcticas sociales basadas en fomentar las relaciones entre distintos tipos de actores sociales tras el lema de que gana quien puede manejarse mejor en la interactividad
(ARROYO, 2012, p. 4).
Para la provisin de servicios pblicos y el desarrollo de infraestructura, el
diseo institucional por excelencia que expresa el nuevo enfoque son los Partenariados Pblico-Privados (PPP). Ellos, a diferencia del enfoque de la contratacin externa, constituyen una frmula de colaboracin voluntaria donde las partes
son asumidas como socios que comparten recursos para desarrollar un proyecto
y, por tanto, tambin los riesgos, los costos, las responsabilidades y los beneficios
que derivan de su ejecucin. Esta condicin, de suyo, supone que los socios preferentes provienen del mbito mercantil.
En los servicios de salud, uno de los modelos es el denominado bata gris-verde que corresponde a la concesin de la obra pblica y la explotacin u operacin de servicios no sanitarios como los hoteleros o de logstica. Este es el modelo ms extendido a nivel mundial. Sin embargo, se ha advertido que en Amrica
Latina prima el modelo bata blanca en el que la intervencin de entes privados
abarca la provisin de los servicios asistenciales, pudiendo incorporar uno o varios
niveles de atencin (ALONSO et al., 2014, p. 15); o sea, en la regin la asociacin
con privados se centra bsicamente en los servicios sanitarios propiamente tales6 .
Para otros servicios como educacin, seguridad social o preparacin para
el mercado de trabajo se preconiza la idea de la co-creacin y co-produccin
de servicios pblicos (e.g. RADNOR et al., 2014; OSBORNE; RADNOR; NASI,
2012). El planteamiento es que la lgica de productos debe ser reemplazada por
(6) Segn Alonso et al. (2014), la participacin de proyectos de bata blanca llega al 40%.

CAPTULO 12

323 //

la lgica de sistemas, sobre todo considerando: i) la naturaleza interorganizacional del suministro de los servicios pblicos y que ii) en la mayora de los servicios,
la produccin y el consumo son actos simultneos. Por lo tanto, el postulado es
que la intervencin de los usuarios como co-creadores, co-productores y co-evaluadores debe estar en el propio corazn del diseo de los servicios y no ser un mero
aadido7 (vase tambin LASAGNA BARRENA, 2014).
Bajo estas corrientes, tambin en la ltima dcada, emerge la nocin de un
Nuevo Servicio Pblico en que la co-produccin de servicios pblicos se basa en
las TIC, sustentada en el cambio tecnolgico y las oportunidades que plantea el
gobierno electrnico, el surgimiento de organizaciones de base y la participacin
informal en la vida pblica, as como las tendencias y oportunidades que plantea la
colaboracin gobierno-ciudadano (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 5). El Nuevo
Servicio Pblico se define como un proceso de interaccin que parte de que e-gobierno reemplaza y reestructura los sistemas tradicionales que sirven de apoyo a la
relacin Gobierno-Ciudadanos, por lo que aquel facilita la entrega de informacin
y servicios en lnea (online) a travs del Internet y otros medios digitales (e-mail,
grupos de discusin, blogs, Twitter) y redes sociales (Facebook y My Space), brindando informacin, generando interaccin, produciendo transaccin e incentivando la transformacin (Colaboracin) (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 1).
En el campo del diseo de polticas, el modelo que se funda en este tipo de
enfoque es el de la formacin colaborativa de poltica que remarca que tan
importante como lograr acuerdos entre los diferentes stakeholders de una poltica
pblica es el desarrollar nuevas prcticas y especficamente producir nuevas relaciones a travs de dilogos sostenidos en el tiempo (ver INNES; BOOHER, 2003).

2.2 LA GOBERNANZA HBRIDA


Fuera de la literatura de estudios organizacionales, en complemento con la
idea de que las capacidades estatales por s solas son actualmente insuficientes, se
intenta remarcar que tampoco los modelos tradicionales de organizaciones con o sin
fines de lucro constituyen modelos adecuados para lidiar con los problemas sociales
y ambientales actuales (HAIGH; HOFFMAN, 2012, p. 126). Emerge as recientemente una corriente cuyo argumento general es que en las nuevas relaciones entre
Estados, empresas y sociedad civil se desdibujan los lmites entre tales sectores, produciendo una gobernanza hbrida y, consecuentemente, un cuarto sector.
Se sostiene que, desde el punto de vista conceptual, la fundamentacin del
(6) Los autores proponen el uso de la herramienta grfica de service-blueprinting para
capturar el proceso de suministro de un servicio y sus interacciones y muestran un caso
donde ella fue aplicada por los estudiante respecto del proceso de enrolamiento en una
universidad.

// 324

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

Cuarto Sector descansa en la identificacin de un conjunto de dinmicas o trnsitos protagonizados por organizaciones que, partiendo de su encuadre en alguno
de los tres sectores clsicos de la economa, evolucionan hacia un lugar fronterizo
que hibridiza las lgicas de intervencin de modelos organizativos, de modelos de
negocio o de estilos de gestin, propios de cada sector (ZURBANO et al., 2012
apud GATICA; KOLJATIC; MIRANDA , 2013, p. 2).
Bajo esta perspectiva, el cuarto sector estara llamado a desarrollar un nuevo modelo empresarial con una misin social o ambiental, que aspira a constituir
redes y comunidades de prctica. Con este marco, ha emergido una literatura especfica respecto de la Empresa B que, adems de resaltar el valor social generado por
entidades lucrativas, justifica el desarrollo de actividades lucrativas por las entidades sin fines de lucro. Aunque, en su caso, la relacin con el Estado suele buscarse
solo en trminos de reconocimiento y de apoyos financieros, es notable que esta literatura seale expresamente que entre los sectores especialmente atractivos para el
desarrollo de las Empresas B est el de la proteccin social. Especficamente se seala
El mercado de los fondos de pensiones y de las empresas de
salud representa un espacio de crecimiento para las Empresas B.
Un fondo de pensiones B definira su xito a partir de la calidad de
las pensiones de jubilacin de sus afiliados, y una empresa de salud
B considerara como su misin promover la salud, a la vez que logran estos desafos de forma rentable para sus accionistas (FOMIN,
2014, p. 20, resaltado nuestro).

2.3 LA INNOVACIN PBLICO-PRIVADA


Otro campo emergente es el de la innovacin social, vista como un nuevo mind set que aparece como un campo propicio para generar un nuevo modelo
para disear polticas pblicas y darle otro set de valores a [la] economa (CNID,
2014, s. p.). En forma similar a los dos enfoques precedentes tambin ac se tiende
a desdibujar las fronteras entre los sectores pero aduciendo otro argumento. Al
respecto se afirma que la innovacin social supone distinguir los procesos y las
prcticas de las formas jurdicas que estn realizndolas: no quin lo hace sino lo que
hace, considerando: i) la forma del proceso y su bsqueda de impacto; ii) el sector
que se aborda y si presenta una manera nueva que busca ser ms inclusiva; iii) los
productos y servicios si acaso buscan generar valor social; iv) los modelos de negocios cooperativos que ponen de acuerdo a grupos sociales para abordar problemas
sociales; v) las instancias que buscan provocar cambios culturales y/o las organizaciones que buscan formar agentes de cambio (CNID, 2014, s.p.).
En la literatura especializada en gestin pblica el reconocimiento de la necesidad de innovar, especialmente a travs de redes entre entes gubernamentales,
organizaciones sin fines de lucro y empresas, ha dado lugar a una significativa liCAPTULO 12

325 //

teratura referida a la Innovacin Pblico-Privada, IPP (ver, por ejemplo, BLAND


et al., 2010). Un reciente estudio (ROSTGAARD EVALD et al., 2014), a travs de
un proceso sistemtico de seleccin y descarte, identific 58 artculos (en ingls)
sobre IPP. Tras su revisin bibliogrfica, seala que la IPP a menudo est asociada
al propsito de desarrollar soluciones nuevas, orientadas al sector pblico, para
resolver problemas sociales a travs de una estrecha colaboracin entre actores pblicos y privados. Tambin la IPP es reconocida como un particular modo de partenariado que apoya el desarrollo de innovaciones en un amplio contexto, como la
promocin de clusters de desarrollo y las innovaciones en nuevas tecnologas en
sistemas de innovacin nacionales, regionales y sectoriales (ROSTGAARD EVALD
et al., 2014, p. 43).
Un especial nfasis se hace en el mbito local como espacio de la innovacin
social. Se destaca, entre otras cuestiones, la posibilidad que tienen los gobiernos
locales de incidir directamente sobre la institucionalidad blanda; o sea, esa amalgama social que est formada por las asambleas de ciudadanos, las asociaciones de
vecinos, las cmaras empresariales, los centros de estudios, los centros culturales,
etc. (GARCA-VEGAS, 2014, p. 5-6). Tambin bajo el tema de la innovacin social
aparece el asunto de la co-creacin de servicios. Al respecto, Lasagna Barrena
(2014, p. 4) sostiene que la creacin de nuevas soluciones con la gente puede
ayudar a impulsar la innovacin radical en el sector pblico. Al centrarse en las
experiencias de los ciudadanos y de los recursos propios, la co-creacin puede ayudar a identificar los servicios realmente valiosos. Afirma, asimismo, que ejemplos
recientes en los sectores pblico y privado demuestran que las metodologas de
diseo pueden mejorar la prestacin de servicios en desarrollar servicios ms personalizados; aprovechar el conocimiento de personal de primera lnea; y dar un
mayor control a los usuarios de servicios.

2.4 UN CAMPO ACOTADO: LOS CROSS-SECTOR


SOCIAL PARTNERSHIPS (CSSP)
Fuera del mbito de la gestin pblica existe, por otra parte, una amplia literatura acerca de los Cross-Sector Social Partnerships (CSSP)8 , o sea proyectos de
APP establecidos explcitamente para responder de manera colectiva a problemas
(8) Tambin denominados Project-based cross-sector partnerships to address social issues
(CSSPs) (SELSKY; PARKER, 2005). Otras denominaciones en ingls son: social partnerships, intersectoral partnerships, social alliances, issues management alliances, y strategic
partnerships (SELSKY; PARKER, 2005, p. 250). Tambin es significativa la atencin sobre
las Inter-organizational action networks o las coaliciones para el cambio social. Dichas
coaliciones representaran un modo especifico de gobernanza inter-organizacional una
red; o sea, relaciones cooperativas de largo plazo entre organizaciones, en donde cada organizacin mantiene control sobre sus recursos pero, al mismo tiempo, se toman decisiones
conjuntas sobre su uso (OSPINA; SAZ-CARRANZA, 2010; AGRANOFF, 2003).

// 326

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

sociales (o a sus causas) que involucran diversos tipos de socios de manera activa
(SELSKY; PARKER, 2005).
Los estudios suelen tener como foco asuntos conflictivos que atingen a
sectores de la sociedad y en los que se asume que la alianza con el Estado puede
generar sinergias, como por ejemplo, la insercin socio-econmica de los inmigrantes, o las reivindicaciones de los indgenas. Tambin abarcan temas tales como
desarrollo econmico, educacin, cuidado de la salud, mitigacin de la pobreza,
construccin de capacidades comunitarias y sostenibilidad ambiental (SELSKY;
PARKER, 2005).
En los arreglos que incluyen los tres sectores un rango distintivo es la frecuente presencia de Organizaciones puente para convenir o administrar las relaciones entre diferentes sectores (SELSKY; PARKER, 2005, p. 863). En cualquier
caso, los proyectos de CSSP no necesariamente involucran al Estado y pueden ser
de tipo Transaccional corto plazo, y fundamentalmente orientados a s mismos o Integrativos y Desarrollistas de largo plazo y orientados a intereses
comunes (SELSKY; PARKER, 2005).
Reportes de estudios empricos sobre CSSP parecen estar mejor documentados en economas avanzadas. Sin embargo, es posible conseguir experiencias documentadas para Amrica Latina (ver, por ejemplo, NYU WAGNER; AVINA, 2009)
de relaciones entre los sectores pblico, privado y sin fines de lucro en los que
la colaboracin se asocia con la creacin de espacios pblicos y el desarrollo de
valor pblico.
Esta discusin es importante porque posiciona el valor pblico en la perspectiva del sector privado, remarcando que la apropiabilidad del valor es clave
para comprender la creacin de valor en CSC que buscan resolver problemas sociales. El argumento principal al respecto es que no basta con que el valor creado tenga un sentido social, sino quin se apropia del valor (ver TRUJILLO; OSPINA,
2012)9. Bajo este marco
CSC son arreglos institucionales que demuestran ventajas (cuando son comparados con mercados o burocracias pblicas) para la
produccin de manera sustentable de valor que no puede ser
capturado/apropiado por un solo actor u organizacin (TRUJILLO;
OSPINA, 2012, p. 19).

De acuerdo con las autoras, el anlisis de las distintas maneras de crear y


apropiar valor, ilustrado con ejemplos de investigacin emprica, sugiere que en el
(9) Analizando quin apropia qu tipo de valor en contextos de colaboracin, y cunto de
dicho valor no se puede apropiar puede ayudar a comprender tericamente la creacin de
valor que despus es extrapolada del contexto de CSC para ofrecer un aporte a la discusin
sobre valor pblico. De este manera, se puede avanzar en clarificar cul valor creado se
puede considera pblico (TRUJILLO; OSPINA, 2012, p. 19).

CAPTULO 12

327 //

contexto de CSC se crea valor pblico cuando la colaboracin deliberadamente fomenta beneficios (de resultados o de procesos) que no se pueden capturar de manera privada sino que corresponden a la esfera pblica (TRUJILLO; OSPINA, 2012).
En suma, el aserto que resumira la nocin de valor pblico, bajo esta perspectiva,
puede ser expresado de la siguiente forma: crear valor, capturando valor de los
beneficios creados, pero sin que ese valor sea apropiado privadamente.

3. QU VALORES MAXIMIZAR EN
LAS APP Y CON QUINES?
Segn hemos podido apreciar, la amplia literatura de la que hemos intentado dar cuenta suscintamente justifica las APP acudiendo a diversos valores. De
hecho, el para qu de las APP es un punto neurlgico que deslinda los enfoques.
En algunos es ntido: la maximizacin del valor econmico, mientras que en otros
es ms ambiguo: el valor social o el valor pblico visto desde la perspectiva de la
accin de entes privados.
Por otra parte, del recuento de corrientes resalta una clara tendencia a justificar la dilusin de las fronteras entre Estado, entes mercantiles y organizaciones
sin fines de lucro, sea porque cada uno estara perdiendo su identidad (vg. entidades sin fines de lucro que asumen actividades lucrativas; entidades con fines de
lucro que asumen funciones sociales) o porque ya no sera importante quines son
los actores sino qu es lo que hacen.
Ahora bien, como lo destaca Moore (200610), una preocupacin central que
incumbe a las APP es acerca del impacto que puede tener en los intereses pblicos,
sobre todo teniendo en cuenta que estos no suelen ser los intereses primarios de
muchos de los socios privados. De hecho, por ejemplo, los PPPs incluso pueden
ser interpretados como proyectos puramente comerciales con un inters econmico o pueden ser vistos como polticas pblicas en accin. Esto significa que las asociaciones pueden desarrollarse en cualquier punto dentro del espectro (JOHNSTON; GUDERGAN, 2007 apud TORCHIA; CALABR; MORNER, 2015, p. 252).
Aun respecto de los CSSP la revisin sistemtica de literatura hecha por
Selsky y Parker (2005, p. 850-851) ilustra con toda claridad que cuando actores
de diferentes sectores se focalizan en el mismo asunto, posiblemente lo piensan
de manera distinta, estn motivados por diferentes objetivos, y usan diferentes
(10) En ese trabajo, Moore desarrolla un marco analtico para la preservacin del componente pblico de las Asociaciones Pblico Privadas.

// 328

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

enfoques. En este sentido, se afirma que es posible que los complejos objetivos
de proyectos de trisector pueden convertirse en contraproducentes porque ellos
inclinan el balance de poder en resolver asuntos de polticas pblicas hacia intereses corporativos (COOK et al., 2003; ZAMMIT, 2004 apud SELSKY; PARKER,
2005, p. 864-865).
Indudablemente los enfoques esbozados tienen diferentes alcances y, por
ende, impactan en forma diferente sobre las formas de provisin de los servicios
pblicos. Es claro, por ejemplo, que la corriente que favorece los CSSP no tiene
aspiraciones en tal sentido. Por otra parte, el denominado enfoque de un Nuevo
Servicio Pblico se refiere en realidad a campos tangenciales y no al corazn de
los servicios sociales. En cambio, el resto de las corrientes pretenden convertirse en nuevos paradigmas de provisin y financiamiento de servicios pblicos, en
especial sociales (vg. la nueva gobernanza pblica, la gobernanza hbrida, la
innovacin pblico-privada).
Adems de tender a argumentar que el quines no es importante, ninguno de tales enfoques sita la discusin de la APP en la maximizacin de los valores
pblicos. Cabe apreciar qu dicen al respecto otras visiones.

3.1 LA ECONOMA SOLIDARIA Y LOS ENFOQUES NEO PBLICOS


Una perspectiva que sita las APP en un marco normativo radicalmente
diferente es la economa solidaria11 que impugna la mercantilizacin incesante de
la vida social y que pone especial nfasis en lo que la sociedad, incluso sin el apoyo
del Estado, puede hacer para retomar otros valores en la convivencia social.
Donati (2012), quien es uno de los tericos en este campo, enmarca su reflexin en un proyecto de una nueva configuracin societal o una nueva manera
de hacer sociedad capaz de lograr dos cuestiones: a) a nivel macro, reducir los determinismos sistmicos en favor de redes organizacionales capaces de autogobernarse; b) en el nivel micro (i.e. de la accin individual) modificar los estilos de
vida, esto es, los hbitos de consumo de acuerdo a guas ms austeras y evitar los
mecanismos de comercializacin funcionales. Sostiene que
los mundos de vida, o sea las relaciones e interacciones primarias,
cara a cara, toman lugar en las familias, en los grupos pequeos, en
las redes asociativas basadas en relaciones interpersonales, a las que
se les debe dar una oportunidad para expresarse por s mismas. De
esta manera, una economa diferente sera hecha posible a travs de
una nocin diferente, relacional y no meramente materialista del
bienestar y de la felicidad (DONATI, 2012, p. 339-340).
(11) Tambin la de la economa social, aunque escapa al alcance de este trabajo.

CAPTULO 12

329 //

La idea de una economa centrada en una humana calidad de vida individual y social y focalizada en humanizar las relaciones sociales conduce, en esta perspectiva, a enfatizar el rol usando los propios trminos de Donati (2012, p. 340)
[] de las esferas sociales, comnmente llamadas tercer sector,
no solo por su creciente rol econmico (en trminos del volumen
de ventas y de mano de obra), sino sobre todo porque tales esferas
operan como un motor de la sociedad civil.

Es importante considerar que, bajo esta perspectiva, el carcter original y


originario del Tercer Sector tiene su banco de prueba en el tipo de bienes sociales que
produce (DONATI, 1996 apud MOCHI, 2001, p. 7).
Los bienes producidos por el Tercer Sector poseen un carcter pblico (porque tienen una utilidad social) y un carcter privado (porque
son gestionados por privados), pero superan ambas categoras. Entre estas dos dimensiones, la pblica y la privada, la interaccin de
lo social, propia del Tercer Sector, genera otra realidad, ni pblica ni
privada. Estos bienes son generados slo si existe una relacionalidad
entre los miembros que participan, una relacin que precede toda
accin. Nadie produce bienes en el Tercer Sector para s mismo, el
colectivo es quien los produce, y tambin es relacional, a partir del
momento en que produce estos bienes, sin seguir impulsos econmicos (en busca de ganancias), ni someterse a los comandos de la ley
(particularmente del Estado), aunque se atenga a un orden jurdico.
Por tal motivo se denominan bienes relacionales (DONATI, 1993
apud MOCHI, 2001, p. 7).

Existira, pues, un vnculo estrecho entre esta visin del Tercer Sector y los
servicios de proximidad, los que constituiran la forma de organizacin que identifica a la economa solidaria. Los mismos, de acuerdo a Mochi (2001, p. 9), indican una serie de servicios a las personas, difundidos en Europa, principalmente en
Francia, en respuesta a la crisis del welfare state y a las nuevas necesidades de los
ciudadanos. En los servicios de proximidad es importante la caracterstica espacial
(de ah su nombre), es decir la proximidad entre quienes brindan y quienes reciben
los servicios (servicios ms personalizados). Por eso, tambin se llevan a cabo en
espacios territoriales pequeos que facilitan el acceso de los usuarios. Responden
adems a necesidades cotidianas e inmediatas de los individuos. La oferta proviene
de fuerzas locales de la sociedad civil. Es una manera de democratizar los servicios y
revitalizar las comunidades y los municipios. Se organizan en formas de estructuras
asociativas y cooperativas sociales de pequeas dimensiones (MOCHI, 2001).
En suma,

// 330

la nueva configuracin [] despus de moderna [after-modern] no


est caracterizada por una lgica de dominacin de un polo (Mercado o Estado) sobre el otro o por lgicas de negociacin comercial
entre subsistemas o esferas sociales, sino que por una lgica similar
a la de una red, que fuerza a las diferentes esferas sociales a ser ms

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

cooperativas, o al menos a seguir una lgica de competencia no mutuamente destructiva, dentro de un proyecto global de sostenibilidad de un sistema mundo (DONATI, 2012, p. 344)12.

Otros enfoques an en proceso de desarrollo, como son los Neo Pblicos


(FURNEAUX; RYAN, 2014; DENHADT; DENHARDT, 2007; REYNAERS13, 2014;
LAUER SCHACHTER, 2011; MAC CARTHAIGH, 2008; CUNILL-GRAU, 1997,
2004), se plantean la posibilidad de recurrir a las APP para maximizar valores pblicos como la solidaridad, la equidad, la efectividad social, y la democracia en la
provisin de servicios pblicos y, a partir de ello, asumen que no es indiferente
quines son los socios del Estado ni los campos en los que se produce la relacin.
De hecho, por ejemplo Beck Jorgensen (1999 apud CUNILL-GRAU, 2004) afirma
que cuando se considera una contratacin externa, la decisin ms importante
es respecto de si el contrato debe ser hecho con una firma privada multinacional,
una asociacin voluntaria o un grupo de ciudadanos autogobernados, en tanto es
probable que esas distintas formas organizacionales adherirn distintos valores y
representarn distintas rutas a la democracia. Incluso, autores que no necesariamente adscriben a este tipo de enfoque reconocen que
la co-produccin [con los usuarios] va al corazn tanto del suministro de servicios pblicos efectivos como del rol que tienen los servicios pblicos de lograr otros fines sociales como inclusin social o
compromiso ciudadano (ver RADNOR et al., 2014, p. 404).

Bajo este marco, por ejemplo Cunill-Grau (1997, 2004) analiza la coproduccin de servicios sociales como uno de los posibles medios de influencia de la
ciudadana para presionar en pos del aumento de la solidaridad y la maximizacin de las capacidades de auto-gobierno y organizacin social en la generacin de
bienes colectivos. No es pues cualquier ente social el que resulta interpelado sino
solo los entes no mercantiles y especficamente aquellos que conforman el espacio
(12) En lo que concierne a experiencias de economa social y solidaria en Amrica Latina, de
acuerdo a Coraggio (2013), varios pases en la ltima dcada han avanzado en la institucionalizacin de una poltica sostenida de Economa Social (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Venezuela) en correspondencia con sus intentos por limitar el modelo neo liberal, sea tratando de crear otro modelo de produccin, comercializacin y consumo (Argentina), una lnea de
desarrollo econmico y social (Brasil), e, incluso intentando construir otro sistema econmico (Bolivia, Ecuador, Venezuela). Coraggio (2013, p. 13) sostiene que la Ley de Economa Popular y Solidaria, promulgada en el ao 2011 en Ecuador es posiblemente el instrumento especfico de institucionalizacin jurdica de la economa social y solidaria ms desarrollado en
la regin. Esta ley establece que la Economa Popular Solidaria se integra por asociaciones,
cooperativas y comunidades, como ya se dijo, pero agrega las Unidades Econmicas Populares (UEP), es decir organizaciones no formales ni necesariamente solidarias de la economa
popular, de las que se requiere tener personera jurdica pero se ofrecen procedimientos simplificados (la inscripcin en un registro) para permitir esa formalizacin (CORAGGIO, 2013).
(13) Esta autora se interroga sobre la relacin entre la CPP y los valores pblicos (en plural).
Su estudio se refiere a los PPP en el campo de la infraestructura. Alude a los siguientes valores pblicos: Accountability; Transparency; Responsiveness; Responsibility; Quality.

CAPTULO 12

331 //

de lo pblico no estatal, el que, en principio, abarcara las entidades privadas de


inters pblico14 movidas estrictamente por ese tipo de lgica.
Por tanto, este enfoque privilegia la relacin del Estado con las comunidades, en general, y con aquellas ONG que agregan un valor no solo desde una perspectiva funcional sino, sobre todo, desde una perspectiva democrtica o desde una
perspectiva social ya sea a travs de nuevos tipos de servicios de apoyo para pblicos vulnerables (soft support services)15 (FURNEAUX; RYAN, 2014, p. 1057), o
fortaleciendo capacidades sociales en servicios sociales tradicionales.
Los denominados servicios de proximidad o relacionales podran considerarse expresin de este tipo de enfoque. Tambin algunas formas de coproduccin de
salud con organizaciones comunitarias o de coproduccin de viviendas sociales con
cooperativas. En cualquier caso, adems de los propsitos primarios, interesa en este
enfoque tanto la suficiencia y estabilidad del financiamiento estatal como la consideracin de las partes como co-principales16 en una articulacin institucionalizada.

4. DIMENSIONES DE ANLISIS PARA POLTICAS


PBLICAS CRTICAS
Estas ltimas visiones ilustran, aunque con diferentes tipos de nfasis, una
aproximacin a la provisin de servicios en esquemas de asociacin pblico priva(14) Reconocemos que esta expresin es ambigua y requiere, por tanto, una mayor precisin.
(15) Por ejemplo, modelos de cuidado domicilario, viviendas tuteladas y cuidado residencial
en pequea escala. Pautassi y Zibecchi (2010 apud CECCHINI; MARTNEZ, 2011, p. 182)
refieren como caso interesante la labor de cuidado a nios en edad preescolar realizada por
algunas organizaciones sociales y comunitarias de Buenos Aires en el marco de los PTC ante
el dficit de oferta. Si bien estas organizaciones difieren en cuanto a su grado de institucionalizacin y profesionalizacin, las autoras coinciden en valorar no solo su capacidad
de absorcin de la demanda insatisfecha, sino tambin la adecuacin de los servicios a la
realidad de los nios que reciben asistencia. Sin embargo, las entidades no cuentan con reconocimiento oficial y su vnculo con la oferta educativa pblica se circunscribe a relaciones
informales (por ejemplo, recomendacin o contacto a travs de una profesora), y no tienen
una articulacin estable e institucionalizada con el sector educacin.
(16) En el campo de la salud, se han documentado prcticas en atencin primaria con familias y comunidades (e.g. experiencia en los 90 en Rosario, Argentina) en el marco del aumento de la equidad tanto en la atencin, como en la distribucin de los riesgos y en la distribucin del saber y del poder en salud (ROVERE, 1999). Bajo el mismo enfoque, en Australia,
Nueva Zelanda y Canad se ha documentado la coproduccin de la salud con organizaciones
comunitarias indgenas, mostrando que su consideracin como co-principales y, por ende,
contratos de tipo relacional y de largo plazo pueden ser ms ventajosos que las modalidades
de contratacin externa sugeridas desde la NGP (ver DWYER et al., 2014).

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

do en que los valores pblicos y determinados actores sociales son relevados. Sugieren, por tanto, que es importante interrogarse sobre si las APP en los servicios
sociales, particularmente de educacin, salud y de cuidados para la infancia y la
tercera edad, no solo sirven a la eficiencia o a la relacionalidad o pueden aportar a
crear valor social y a la innovacin social, sino si contribuyen al despliegue de los
valores e intereses pblicos; o sea si refuerzan el mbito de lo pblico.
Ahora bien, teniendo en cuenta esos tipos de aportes y algunos otros, estimamos que los anlisis sobre las APP referidas a los servicios sociales pudieran
enriquecerse notablemente si se resitan en el marco de su potencial aporte a la
construccin de ciudadana. Exponemos a continuacin algunos de los asuntos
que cabra considerar en una primera aproximacin al respecto.

4.1 EL TEST DEL DOMINIO PBLICO


El dominio pblico, como lo postula Marquand (2004 apud KERSTENETZKY, 2012, p. 87-88), cualesquiera sea el tipo de entes intervinientes, es el reino
de la ciudadana, o sea el de las dimensiones y actividades de la vida social reguladas por normas como equidad y servicio volcadas a la promocin de intereses
comunes. En cambio, el dominio privado es aquel donde prevalece el inters privado o las relaciones afectivas y de reciprocidad o lealtad. Las normas del dominio
privado tambin pueden estar operando en el sector pblico (por ejemplo, cuando
se buscan ventajas propias en detrimento de la equidad o la calidad).
Ahora bien, el aserto clave a nuestros efectos es que
[] cualesquiera que sean las eventuales ventajas sociales de las polticas privadas, su adopcin, dada su menor capacidad redistributiva y el mayor riesgo que comportan de segregacin y segmentacin
del bienestar, debera ser limitada por la observancia de parmetros
del dominio pblico (KERSTENETZKY, 2012, p. 88).

En tal sentido, siguiendo a Kerstenetzky (2012, p. 88), cabra atender los


siguientes aspectos de un mix pblico-privado compatible con el dominio pblico:

Principios: mayor nivel de certeza posible, mayor nivel de adecuacin posible, mayor nivel de equidad posible, mayor nivel de cobertura posible;

Procesos: mxima transparencia y prestacin de cuentas, oportunidad


mxima para la participacin y la deliberacin por parte de los beneficiarios;

Resultados: expansin equitativa de capacidades (como libertad


real). Pobreza y desigualdad seran algunos indicadores, pero tambin la equidad en los patrones de bienestar obtenidos por medio de la
intervencin.

CAPTULO 12

333 //

Tambin puede ser un referente la contribucin de Matus et al. (2009, p.


116) acerca de indicadores sociales asociados a la inclusin econmica de los individuos, el fortalecimiento de vnculos sociales, la comprensin y el desarrollo de la
pluralidad en relacin a las diferencias, entre otros.
Considerando tales propuestas, cabra explorar los resultados de las APP en
trminos de equidad y de efectividad social, entendida esta como una nocin
comprensiva que, en principio, puede ser entendida como la capacidad de atender necesidades sociales (responsiveness, calidad) y ampliar libertades reales de la
ciudadana. Todo ello para avanzar en la operacionalizacin de los efectos que las
APP tienen sobre esta dimensin de la construccin de ciudadana y, as, delimitar
mejor el dominio pblico17.
En paralelo, situada la discusin sobre la APP en el marco de los derechos
sociales, afloran otros asuntos crticos para las polticas pblicas.

4.2 LOS TIPOS DE ACTORES INTERVINIENTES


Para el caso de los servicios sociales, la literatura especializada tiende a
apoyar la necesidad de discernir con quin se asocia el Estado, asumiendo que los
efectos pueden ser diferentes segn se trate de empresas mercantiles o entes no
mercantiles y, dentro de estos, segn sean ONGs, comunidades o beneficiarios.
Al respecto pueden ser citados Andrews y Entwistle (2010) quienes, a partir de
un estudio en 46 servicios a nivel local en el Reino Unido, sealan que las asociaciones pblico-pblico estn positivamente asociadas a la eficiencia, efectividad
y equidad de las agencias pblicas que se ocupan de temas sociales, pero que las
asociaciones pblico-privado estn negativamente asociadas con la efectividad y
con la equidad; mientras que la asociacin con organizaciones sin fines de lucro
no presenta una relacin con el desempeo pero s con la equidad pues ayudan a
llegar a sectores excluidos tradicionalmente de los servicios sociales. Por su parte, los enfoques neo pblicos, segn apreciamos, sugieren efectos positivos en las
asociaciones con entes que pertenecen al mbito de lo pblico no estatal. En tr(17) Soucat et al. (2008, p. 160) perfilan una jerarqua de determinantes que afectan la probabilidad de que los servicios de salud satisfagan las necesidades de los pobres. Se examinan
en forma breve metodologas y datos necesarios para evaluar cada uno de los determinantes. Cabe organizar los determinantes en ocho pasos. Los primeros cinco representan cobertura potencial (accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, de insumos materiales, calidad organizativa y responsabilidad social), en tanto que los ltimos tres representan
cobertura actual (pertinencia y utilizacin de servicios, oportunidad y continuidad, y calidad tcnica). Sealan adems posibles indicadores para cada uno de estos determinantes.
Sugieren que, hasta donde sea posible, los analistas que evalan cada uno de estos determinantes deben incluir informacin sobre todos los posibles proveedores y fuentes de servicio
pblicos, ONG y servicios privados , con el fin de obtener un panorama completo de la
prestacin de los servicios de salud y permitir comparaciones de eficiencia y calidad.

// 334

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

minos ms especficos, se llama la atencin sobre la importancia de considerar las


diferencias entre las ONGs y las comunidades de base cuando actan como prestadoras de servicios (CUNILL-GRAU, 2004, 1997), as como, eventualmente, las
situaciones en que las ONGs pueden tener una incidencia negativa en la provisin
de bienestar (MUOZ GUZMN; MIRANDA SNCHEZ; FLORES GUERRERO,
2012; CHUDNOVSKY; POTENZA, 2010). Lo cierto es que encontramos mltiples
posiciones, no siempre respaldadas empricamente, pero que al menos s sugieren
que la respuesta a quines lo hacen puede determinar lo que se hace; o sea, que los
actores intervinientes en las APP pueden impactar de distintas maneras en los
derechos sociales de la ciudadana.
Por lo tanto, expresiones que apelan a una difuminacin de las fronteras
entre sectores y, consecuentemente, a un cuarto sector ameritaran, bajo este
marco, un anlisis ms cuidadoso cuando est en juego la provisin de servicios
sociales. Tambin aquellos enfoques que plantean que lo que interesa no es quin
lo hace sino lo que hace18.

4.3 LOS MECANISMOS Y LAS MODALIDADES


DE FINANCIAMIENTO DE LAS APP
Los diversos enfoques dan cuenta de una gran variedad de mecanismos
de APP aparentemente inocuos para la ciudadana. Sin embargo, hay estudios
que relevan los efectos diferenciales que pueden tener los propios mecanismos
de APP que se adopten en el campo social, segn si son contrataciones externas,
partenariados pblico privados (PPP), vouchers o fondos concursables. Por ejemplo, se ha puesto de relieve que los PPP pueden producir una responsabilidad
borrosa en materia financiera y obligar a manejar lgicas distintas a la pblica
(SAZ-CARRANZA; LONGO, 2012; YSA, 2007). Quienes han estudiado los fondos
concursables han encontrado que pueden reforzar la segmentacin de las comunidades locales al promover la competencia en su seno (ESPINOZA, 2004). Otros
estudios advierten que financiamientos precarios y medidas cuantitativas y corto
placistas de evaluacin de los resultados de las ONGs incentivan su mercantilizacin y, por ende, producen una merma de sus ventajas comparativas, especialmente en trminos de autonoma y aporte a la organizacin social de los sectores
ms necesitados (DELAMAZA, 2009, 2010; CUNILL-GRAU, 1997). Ms especficamente, Crdenas, Andrade y Arancibia (2012) muestran que la concursabilidad
y la competencia a las que se someten las organizaciones sociales en las polticas
de infancia con discapacidad tornan vulnerables sus prestaciones. Esta discusin
sugiere que los mecanismos que adopten las APP y sus modalidades de financiamiento impactan no solo en los servicios, sino tambin en los proveedores no
(18) Vase el enfoque de la Innovacin Social, supra.

CAPTULO 12

335 //

mercantiles, pudiendo afectar de distintas maneras su autonoma y el ejercicio de


sus derechos polticos.

4.4 EL TEST DE LOS DERECHOS POLTICOS DE LA CIUDADANA


Una de las cuestiones remarcadas por algunos especialistas es que la distribucin y balance de poder al interior de las asociaciones y en el contexto requieren
ser examinados con mayor detencin, especialmente porque las inequidades en el
poder pueden emerger al interior de las asociaciones sociales, y los socios menos
poderosos (ej., una organizacin medioambiental local) podran sentir su identidad o cultura vulnerada por socios ms poderosos (como una gran compaa o
empresa) (SELSKY; PARKER, 2005, p. 867).
De hecho, se afirma que la colaboracin no producir los resultados deseables de gobernanza en ausencia de un poder compensatorio (FUNG, 2002, p. 6).
Este autor argumenta que
profundas diferencias de intereses estn presentes en muchas de las
reas de polticas pblicas en las cuales la gobernanza colaborativa
parece ser prometedora (como son proteccin ambiental, estndares laborales, discriminacin racial y de gnero, educacin pblica,
y hasta temas bsicos de seguridad). No obstante, la ausencia de un
poder compensatorio en los encuentros ha amenazado varios beneficios potenciales de la colaboracin, y desmentido muchos de
los argumentos de sus proponentes. Por lo tanto, un mayor poder
compensatorio puede favorecer resultados ms justos y efectivos de
la gobernanza colaborativa en muchos casos. Lamentablemente, las
formas de poder compensatorio a menudo han sido diseadas para
propsitos adversariales y no se adaptan fcilmente a las necesidades de una gobernanza colaborativa. De all que los proponentes de
la colaboracin deberan comprender la relevancia de la dimensin
poltica la cuestin de poder compensatorio- que sus crticos enfatizan (FUNG, 2002, p. 6).

Incluso, se afirma que la propia naturaleza del envolvimiento de los socios


en las decisiones dentro de la fase de implementacin de los PPP puede ser disfuncional e ineficiente cuando no se coloca el suficiente nfasis en este aspecto en la
fase de diseo de los proyectos (FISCHBACHER; BEAUMONT, 2003 apud TORCHIA; CALABR; MORNER, 2015, p. 248-249). Para que los propios PPP puedan ser efectivos es necesario reducir la asimetra de poder entre los socios y usar
mecanismos informales de coordinacin y de generacin de confianza (TORCHIA;
CALABR; MORNER, 2015, p. 249).
Pero lo que estara en juego no solo es la necesidad de que existan mecanismos de participacin de todos los involucrados directos en una APP e, incluso, la co-construccin de las decisiones, sino la participacin de los beneficiarios y de la ciu-

// 336

POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

dadana de a pie. Algunos enfoques ni siquiera contemplan este asunto, mientras


que en otros est en el corazn mismo de las APP19 dando cuenta de su centralidad.
De hecho, la nocin de ciudadana tambin interpela centralmente la participacin de la sociedad sobre los asuntos pblicos. Esta dimensin poltica de la
ciudadana es pertinente tanto en los servicios que son provistos por el Estado
como en los que son provistos por APP. Un mix pblico-privado compatible con
el dominio pblico, segn advertamos, tendra que ofrecer mxima oportunidad
para el control y la participacin social (KERSTENETZKY, 2012, p. 88; MATUS
et al., 2009; OSZLAK, 2008) y contemplar cada uno, segn corresponda, los criterios bsicos de un test compatible con el dominio pblico como son, por ejemplo, deliberacin, igualdad y pluralismo, autonoma y recursos de enforcement (ver
CUNILL-GRAU, 2004). Adems, las APP no pueden lesionar las capacidades de
incidencia poltica y de organizacin social de quienes actan como prestadores de
los servicios, sean estos ONG, comunidades locales o destinatarios mismos, puesto que, lo contrario, supondra atentar contra sus ventajas comparativas.
Por otra parte, diversos hallazgos sugieren que es necesario un enfoque integral de los mecanismos de participacin ciudadana en la institucionalidad social
(programas-servicios-polticas), habida cuenta de que las posibilidades de incidencia se sesgan cuando como es usual la participacin se circunscribe solo a una
dimensin o se relega exclusivamente al mbito local (CUNILL-GRAU, 2009). El
enfoque de derechos en la poltica social obliga tambin a que la participacin ciudadana contrabalancee los desequilibrios en la distribucin del poder, o sea, que
involucre especialmente a quienes no tienen voz o estn subrepresentados en las
decisiones que les conciernen.
Segn los diversos enfoques, la participacin ciudadana as planteada se
puede traducir en ms democracia y en ms eficiencia en los servicios pblicos; por
ende, suscitar una relacin virtuosa entre derechos sociales y derechos polticos de
la ciudadana (CANTO CHAC, 2005; CORNWALL; GAVENTA, 2000).
En cualquier caso, tal como lo advierten los diversos estudios de Habermas, el espacio pblico se alimenta bsicamente de la funcin de regulacin que
la sociedad ejerce sobre el Estado y su aparato administrativo. Por eso, el control
y evaluacin ciudadano directo (la contralora social) es un mecanismo clave
para asegurar la responsabilizacin de aqullos y, a la vez, para exigirles cuentas.
Sin embargo, la eficacia de la contralora social depende tanto de su autonoma
y carcter poltico como de los recursos de poder social (CUNILL-GRAU, 2010,
2009); y actualmente depende, adems, de que se ejerza realmente sobre el enorme espacio de provisin privada de los servicios sociales.
(19) Ver en el marco de la economa social y solidaria los trabajos de Vaillancourt (por ej.
2008), referidos s a Canad bsicamente.

CAPTULO 12

337 //

4.5 LA ACCOUNTABILITY
Ya ha sido mencionado que un mix pblico privado compatible con el dominio pblico tendra que incluir transparencia y rendicin de cuentas, o sea, en general, sistemas de accountability (KERSTENETZKY, 2012). La contralora social es, de
hecho, uno de sus mecanismos clave, ya que tanto depende como facilita la transparencia y la rendicin de cuentas. Hay, sin embargo, otros asuntos ms a considerar.
Recientes investigaciones han reconocido la complejidad de las relaciones
de rendicin de cuentas sobre todo cuando estn implicadas organizaciones sociales comunitarias. Respecto de ellas, se reconoce que la rendicin de cuentas es una
compleja interaccin entre los requerimientos de las comunidades, los financistas,
y los profesionales; y, por tanto, que la rendicin de cuentas de los proveedores
hacia el financista podra no la ms importante relacin en la rendicin de cuentas (DWYER et al., 2014). En este sentido, la nocin de Reciprocal Accountability
ofrece una comprensin alternativa considerada como
la actividad de rendicin de cuentas al interior de un grupo y entre
grupos de modo que los actores negocian su identidad, obligaciones
y responsabilidades en relacin con otros, produciendo un ambiente
de rendicin de cuentas recproca (DWYER et al, 2014, p. 1095).

En cualquier caso, es evidente que la cuestin de la accountability de las APP


es una asignatura pendiente, sobre todo cuando se propone trascender el habitual
sesgo financiero-contable. Asociado a lo anterior existe consenso en que tambin
es una asignatura pendiente la evaluacin de las diferentes variantes de APP
y que, por tanto, no hay evidencias contundentes sobre sus efectos20. Respecto de
los PPP en el rea de la salud una revisin sistemtica de 46 artculos cientficos
escritos en lengua inglesa desde 1990 al 2011 seala que
[] los principales resultados muestran que, a pesar de que las APPS
se han convertido en un enfoque comn para enfrentar problemas
de problemas en salud en el mundo, no hay un acuerdo general acerca de sus principales beneficios (TORCHIA; CALABR; MORNER,
2015, p. 238).

Selsky y Parker (2005, p. 867) plantean significativas interrogantes que no


tienen an respuestas, por ejemplo, cmo las asociaciones cambian los campos
institucionales en los cuales ellas estn enraizadas? Deberan los asuntos sociales
ser vistos como endgenos (un producto de interacciones entre organizaciones
que eligen enfrentarlos) o como exgenos (brotando en las sociedades como mo(20) Entre las excepciones en Iberoamrica est el estudio de Murciano et al. (2010). Cabe
destacar que hay estudios (e.g. VERSCHUERE; BRANDSEN; PESTOFF, 2012) sobre el estado del arte de la investigacin sobre la co-produccin de servicios pblicos entendida
como la participacin de los ciudadanos individuales y en grupos en la prestacin de servicios pblicos que muestran que existen an problemas de confusin conceptual y metodolgicos en los pocos trabajos empricos.

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POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA

vimientos sociales, ms all del control de organizaciones, y luego impactando


en ellas)?

4.6 EL TEST DEL CONTEXTO


Cabe considerar tambin la influencia de los contextos de desarrollo de
las APP. Los resultados positivos de las APP, segn algunos especialistas, pueden ser muy tenues o inexistentes en pases subdesarrollados, donde afloran en
mayor medida los dficits de capacidades tanto internas como externas al sector
pblico y los obstculos polticos que provienen de sistemas polticos frgiles y
en oportunidades altamente capturados por intereses particulares. Batley y Larbi (2004), por ejemplo, muestran que especialmente las contrataciones externas
a menudo presentan problemas, incluso en mbitos vinculados a la infraestructura. Una investigacin emprica en algunos pases de frica, Sur y Sureste de
Asia y Amrica Latina de los autores en referencia (en este caso, respecto del
abastecimiento de agua) da cuenta de la existencia de obstculos institucionales
y polticos a la reforma.
La literatura tambin sugiere que el territorio ejerce efectos diferenciales sobre las polticas y los servicios sociales y, por tanto, en las APP. En este
sentido, Fernndez Gatica (2013) llama la atencin que una misma poltica o
programa puede ser pertinente para una regin, indiferente para otra, y para una
tercera tener un efecto adverso. Siguiendo a McCann y Rodrguez-Pose (2011),
releva que las polticas espacialmente ciegas en su diseo rara vez son espacialmente neutras en sus resultados, pudiendo devenir en la falta de adecuacin
de los criterios de acceso a los bienes y servicios a las heterogneas condiciones territoriales. Esto es especialmente importante cuando se ha producido una
descentralizacin no solo en la provisin sino tambin en el financiamiento de
los servicios sociales en las municipalidades, las que son altamente diversas en
sus capacidades financieras, polticas y administrativas (BRONZO, 2010; SILVA;
VILLALOBOS; SARACOSTTI, 2011; CHILE, 2009). Por ejemplo, para el caso de
Chile, Drago y Paredes (2011) muestran cmo diferentes formas de institucionalidad subnacional afectan la equidad de los servicios de educacin primaria y
secundaria.
Por otra parte, entre otros, Kerlin (2009) plantea que las instituciones
y patrones sociales limitan y estructuran las opciones disponibles para el desarrollo de nuevas instituciones, sugiriendo que el contexto social es un factor
explicativo de la diversidad de modelos y definiciones que se observan globalmente.

CAPTULO 1