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PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES
POLTICAS
PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES
POLTICAS
PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
LA GUIMARES SOUKI
ORGANIZADORES
dos autores
1 edio: 2016
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Coleo CEGOV
Transformando a Administrao Pblica
Reviso: Fernando Preusser de Mattos
Projeto Grfico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischoff, Henrique Pigozzo da Silva
Capa: Liza Bastos Bischoff
Diagramao: Liza Bastos Bischoff, Luiza Allgayer
Impresso: Grfica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleo CEGOV Transformando a
Administrao Pblica so de exclusiva responsabilidade dos
autores. permitida a reproduo parcial e total dos trabalhos,
desde que citada a fonte.
SUMRIO
PREFCIO: LA RED INTERNACIONAL DE FORMACIN E
INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS AVANZADAS (RIFIPP)
APRESENTAO
Carlos Aurlio Pimenta de Faria, Carlos Vasconcelos Rocha, Cristina Almeida Cunha
Filgueiras, La Guimares Souki
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Oscar Mac-Clure
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PREFCIO
NURIA CUNILL-GRAU
Doctora en Ciencias Sociales.
Profesora titular e investigadora de la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net.
GONZALO DELAMAZA
Profesor titular de la Universidad
de Los Lagos, Chile.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.
1. LOS ANTECEDENTES
La Red es una iniciativa del Centro de Investigacin sobre Sociedad y Polticas Pblicas (CISPO)1 de la Universidad de Los Lagos, Chile. Durante el ao 2013
cuenta con el respaldo de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) de Chile, en el marco de su programa de apoyo a la formacin
de redes internacionales entre centros de investigacin, por medio de fondos concursables. La adjudicacin de un proyecto por parte del CISPO da la oportunidad
de convocar a un conjunto de centros acadmicos con los que el CISPO haba acumulado una rica experiencia de trabajo bilateral, a saber: el CIDE y la Universidad
Autnoma Metropolitana Xochimilco, de Mxico, la Fundacin Getulio Vargas
y el Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais de la Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais, de Brasil.
(1) Desde septiembre de 2015 rebautizado como Centro de Estudios de Desarrollo Regional
y Polticas Pblicas (CEDER).
PREFCIO
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2. EL FUNDAMENTO
La iniciativa parte de la conciencia de que las diversas transformaciones
acaecidas en las ltimas dcadas en la sociedad, el Estado y la economa obligan a
repensar las polticas pblicas y a disear actividades conjuntas de formacin de
postgrado y de investigacin con una clara vocacin latinoamericana y con un foco
en la ciudadana y en los territorios.
En este sentido, la RIFIPP busca constituirse como un espacio de interaccin para desencadenar un proceso reflexivo sobre los nuevos tipos de necesidades
que enfrentan las sociedades latinoamericanas y disear actividades conjuntas que
puedan crear las condiciones para la materializacin de programas de formacin de
postgrado y de investigacin con vocacin latinoamericana.
Los centros que integran la Red estn unidos por estas preocupaciones aunque con trayectorias diferenciales que tornan ms rico el intercambio, sobre todo
porque hay experiencias acumuladas de parte de algunos sobre las que cabe compartir para avanzar mancomunadamente. Adems, todos los centros involucrados
desarrollan actividades de investigacin sobre polticas pblicas, pero son conscientes de que es necesario crear sinergias para atender los problemas comunes en
la regin.
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4. LA TRAYECTORIA
El apoyo de CONYCYT Chile permiti originalmente el financiamiento
de tres modalidades a fin de aproximarse a los objetivos fijados: a) la invitacin
del CISPO de la Universidad de los Lagos a las instituciones acadmicas extranjeras participantes a travs de estadas cortas en Chile, b) El viaje de contraparte
de investigadores y/o autoridades de la Universidad de los Lagos para visitar las
instituciones extranjeras; y c) la realizacin de un Seminario en Chile, con la participacin de todos los centros, cuya finalidad esencial era la conformacin de la Red
y la definicin de una Agenda futura de trabajo conjunto.
Las pasantas en Chile se visualizaban como una oportunidad para establecer alianzas en torno a una estrategia de formacin de carcter internacional e interdisciplinario con el Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais de la Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais y la Maestra de Polticas Pblicas de
la Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco. Las pasantas cortas en el
extranjero en el CIDE de Mxico y la Fundacin Getulio Vargas de Brasil buscaban
conocer en detalle sus experiencias en el desarrollo de sus respectivas maestras
en polticas pblicas.
El Taller Internacional de la RIFIPP, celebrado en Santiago entre el 13 y el
14 de mayo del ao 2013, revel la importancia que reviste para todos los centros
participantes el fortalecimiento de la dimensin latinoamericana en los postgrados e investigaciones sobre polticas pblicas. En este sentido, aflor el inters en
desarrollos conjuntos de los cincos centros en ambos campos. El David Rockefeller
Center for Latin American Studies de la Universidad de Harvard apoy el primer
encuentro de la Red a travs de la participacin de Merilee Grindle, lo cual permiti a la RIFIPP beneficiarse de la experiencia de ese importante Centro y establecer
vnculos que podran potenciarse a futuro.
Los otros encuentros presenciales se materializaron tambin en el ao
2013 en las siguientes pasantas: i) Visita a CIDE y a la UAM Xochimilco de los
profs. G. Delamaza y N. Cunill-Grau del 1 al 5 de julio de 2013 (acuerdos sobre
curso conjunto con el CIDE, posibles investigaciones y publicaciones, y bancos de
datos); ii) Visita a la Fundacin Getulio Vargas y a la PUC Minas de los profs. Marcel Thez y Margarita Fernndez del 7 al 11 de octubre de 2013 (acuerdos sobre
posibles lneas de cooperacin en formacin e investigacin); iii) Visita al CISPO,
entre el 4 al 7 de noviembre de 2013, de los profesores Rodolfo Vergara (UAM
XOCHIMILCO) y Carlos Vasconcelos Rocha (PUC MINAS) (revisin de todos los
acuerdos previos y sistematizacin).
No obstante que el financiamiento de CONICYT concluy en diciembre del
ao 2013, todos los centros participantes mantuvieron su voluntad de fortalecer
PREFCIO
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c. Habilitacin del sitio web de la RIFIPP: http://redinternacionaldepoliticaspublicas.ulagos.cl/, que cuenta, entre otras, con las aperturas
siguientes: i) Convocatorias de postgrados de los miembros de la RIFIPP, y oportunidades de becas o pasantas existentes para los estudiantes de otros pases; ii) Oportunidades de intercambio de estudiantes y
profesores; iii) Publicaciones de cada centro (con sus respectivos enlaces) y bases para colaboraciones, incluidas convocatorias.
d.
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PREFCIO
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APRESENTAO
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
Doutor em Cincia Poltica pelo
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: carlosf@pucminas.br
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
Doutor em Cincias Sociais pela
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: carocha@pucminas.br
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
Doutora em Sociologia pela cole des
Hautes tudes en Sciences Sociales (EHESS).
Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: cfilgueiras@pucminas.br
LA GUIMARES SOUKI
Doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB).
Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: leaguim@terra.com.br
Qualquer balano da produo acadmica latino-americana nas cincias sociais, nos ltimos trinta anos, certamente ter como um dos destaques o tema das
polticas pblicas. Na regio, os estudos sobre essa rea se multiplicaram e diversificaram nas ltimas dcadas. A agenda de pesquisa em polticas pblicas est
atualmente, em graus variados, instalada e continua se expandindo, havendo um
esforo em compreender e interpretar as mudanas ocorridas na esteira dos processos de democratizao nos pases da Amrica Latina e seus impactos na atuao
do Estado na produo das polticas pblicas.
Nesse processo existem pontos comuns entre os pases da regio, ainda
que a trajetria dessa rea de investigao enfrente percalos diferentes em cada
caso. Sendo assim, altamente positivo o intercmbio entre pesquisadores latino-americanos dedicados aos estudos das polticas pblicas e da participao social.
desejvel que esse trabalho conjunto leve ao estabelecimento de uma cooperao
acadmica duradoura, que permita avanar em estudos em parceria, investigaes
comparativas e formao acadmica conjunta de ps-graduandos.
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para la gobernanza democrtica. Una mirada comparada a tres regiones del sur de Chile,
Luis Eduardo Thayer e Gonzalo Delamaza buscam mostrar que h uma limitao na
produo de polticas pblicas no pas, fruto da caracterstica centralista das instituies chilenas. Nesse contexto, as polticas pblicas articulam desenho e implementao homognea em todo o territrio nacional, sem levar em considerao
especificidades regionais e territoriais. Disso resulta que, ao longo do tempo, as
particularidades subjetivas a partir das quais os sujeitos sociais configuram suas
experincias de vida, relacionadas a temas polticos expressados nos nveis subnacionais, vinham tendo escassa considerao nos processos de deciso localizados no
centro de poder. Contudo, conflitos regionais e territoriais ocorridos no pas, nos
ltimos anos, resultaram em que o territrio comeou a ser visto como um fator
de diferenciao relevante no espao pblico. Esses conflitos foram impulsionados
por atores que se mobilizaram, por exemplo, em torno a variveis socioambientais,
questionando megaprojetos energticos ou protestando de forma massiva contra
outras iniciativas ou omisses do governo nacional. Desse modo, a agenda decisria
foi impactada por reivindicaes vinculadas a territrios especficos.
Assim, segundo Thayer e Delamaza, a emergncia poltica de subjetividades
regionais suscita a seguinte questo: cunto importa el territorio?. A hiptese de
partida dos autores que
[] la pertenencia territorial es relevante, ms all de la demarcacin
administrativa. Atender a las prcticas y percepciones que expresan los
sujetos agrupados en territorios distintos de los demarcados administrativamente cobra sentido toda vez que esas prcticas y percepciones se modifican al ritmo de procesos sociales y econmicos respecto de los cuales
las instituciones se adaptan con cierto retraso.
Com base nesta suposio, foram analisadas trs regies chilenas Biobo,
Los Ros e Los Lagos a partir de variveis como prticas de participao, percepes polticas e confiana institucional. Como resultado, os autores demonstram
que pertencer a regies administrativas e, mais que isso, a territrios distintos,
relevante na definio das percepes dos atores sociais, o que, consequentemente,
demanda o ajuste da experincia cidad com a institucionalidade estatal, atravs
da considerao da diversidade territorial no processo de governana democrtica.
No segundo captulo, intitulado Justicia territorial: una aproximacin terica y conceptual, Oscar Mac-Clure desenvolve reflexes tericas em torno da relao entre a noo de justia social e o territrio, a partir da constatao de que
as desigualdades atravessam os territrios dentro de um pas, regio ou cidade.
Inicialmente, o autor discute o modo como a noo de justia social tem sido mais
comumente abordada na Amrica Latina nas ltimas dcadas. Segundo ele, predominam, at aqui, as anlises focadas nas relaes entre polticas pblicas e demandas dos movimentos sociais por mais democracia, ampliao da cidadania e dos
APRESENTAO
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O autor quer saber como este nvel de governo atua para promover o desenvolvimento e a coeso sociais, e quais as suas potencialidades na inovao das
polticas sociais e na garantia dos direitos universais da populao. Alm disso,
busca verificar a capacidade dos governos subnacionais de atenuar ou modificar os
efeitos das polticas nacionais. Nessa questo est implcita a crtica do autor s polticas sociais nacionais, de carter majoritariamente residual, baseadas no modelo
de gesto por resultados, que deixou de lado uma relao mais ampla entre poltica
social e democracia. O autor mostra que, frente a estas, no primeiro governo da
Cidade do Mxico, em 1997, se realizaram inovaes no formato e nos objetivos
de polticas sociais e inovaes que incluem o fomento participao. Contudo,
prossegue o autor, nos ltimos anos as capacidades democratizantes e de inovao
no enfoque social perderam fora ou regrediram, e os novos programas passaram
a se assemelhar aos programas do governo federal antes fortemente criticados.
As explicaes para essa inflexo estariam associadas a limites de financiamento,
problemas de gesto, contradies nas polticas sociais e reduo da adeso dos
cidados s instncias de participao.
APRESENTAO
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No sexto captulo, que fecha a primeira parte do livro e cujo ttulo Anlise
comparativa da estrutura socioespacial das metrpoles brasileiras: um recorte metodolgico, Jupira Gomes de Mendona analisa a estrutura socioespacial em quatro
metrpoles brasileiras Belo Horizonte, Curitiba, Salvador e Porto Alegre tomando a ocupao como varivel-chave. A autora identifica, como componentes
da relao entre hierarquia social e segregao residencial, o mercado imobilirio e
a ao estatal. Esta ltima, que se faz presente
[...] seja executando obras e definindo a distribuio de parte significativa dos recursos urbanos, seja regulando a relao entre os
diversos agentes na ocupao e uso do solo, ou ainda regulando as
relaes sociais no sistema produtivo, interfere diretamente nas
relaes de fora subjacentes s lutas pela apropriao do espao
construdo.
A anlise comparativa da estrutura socioespacial das quatro regies metropolitanas brasileiras aponta novidades relacionadas a vrios aspectos, a saber:
formao de subcentros metropolitanos com maior mescla social; composio
social mais heterognea nos espaos pericentrais; a proliferao de condomnios
verticais ou horizontais fechados habitados por classes alta e mdia alta; novos
produtos imobilirios estimulados por empreendimentos estatais prvios, e enclaves residenciais em reas perifricas, de distintas faixas de renda, que aproximam
fisicamente o que socialmente permanece distante. Para a autora, esses elementos
contribuem, principalmente, para reforar a diferenciao socioespacial, apesar de
a sociedade brasileira estar hoje mais complexa e menos polarizada socialmente do
que em dcadas passadas.
A segunda parte do livro, centrada na temtica da participao, aberta
pelo stimo captulo, Contexto y Caractersticas de la Institucionalizacin de la Participacin en las Polticas Pblicas. Un modelo metodolgico a partir del caso chileno.
O autor, Gonzalo Delamaza, busca avaliar a expanso da participao cidad na
Amrica Latina. Parte da constatao de que, depois de trs dcadas de polticas
participativas na Amrica Latina, os instrumentos utilizados parecem no corresponder s promessas iniciais.
Examinando particularmente o caso chileno, o autor faz um balano crtico dos principais corpos legais que regulam a participao social, um leque que
inclui normas jurdicas como a Ley de Asociatividad y Participacin Ciudadana en
la Gestin Pblica, a Ley de Bases del Medio Ambiente, alm de normativas relacionadas transparncia e ao acesso informao pblica e ao direito das populaes indgenas de serem consultadas sobre projetos de investimento pblico ou
privado que as afetem. Apesar dessa legislao, o autor aponta que nas polticas de
modernizao do Estado chileno, com enfoque gerencialista, a nfase foi posta na
eficincia, ficando a participao em segundo lugar, apesar de constar no discurso
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APRESENTAO
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porte coletivo das duas maiores cidades brasileiras, foi o estopim de protestos que
varreram o pas e contriburam para que o tema mobilidade urbana assumisse
um status inesperado na agenda das polticas pblicas. A partir desses eventos, o
artigo se prope a discutir a poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte. Para
tal, so analisados os principais documentos pblicos sobre mobilidade urbana do
municpio brasileiro de Belo Horizonte, produzidos desde 1991, e as pesquisas de
opinio sobre a percepo da qualidade dos servios, realizadas regularmente desde 1995, detectando avanos, contradies e ausncias nessa poltica pblica. Eles
apontam o paradoxo de que, apesar do pioneirismo da administrao municipal de
Belo Horizonte no cenrio brasileiro no planejamento da mobilidade urbana e na
institucionalizao dessa rea de poltica pblica, persistem graves problemas de
mobilidade na capital mineira, revelando um descompasso entre o avano da institucionalizao pblica nessa rea de poltica e a efetiva implementao e impacto
dos objetivos propostos.
A terceira parte da coletnea, dedicada questo da proviso de servios
sociais na Amrica Latina, aberta com uma anlise de outro importante item de
gesto pblica associado ao tema da institucionalidade das polticas, a saber, a cooperao interorganizacional. No dcimo segundo captulo, Servicios sociales y asociaciones pblico privadas. Con quines y para qu cuando est en juego la construccin
de ciudadana?, Nuria Cunill-Grau constata que a maneira como o Estado entrega
bens e servios pblicos transformou-se radicalmente nas ltimas dcadas e, com
base nessa realidade, busca examinar as novas formas de associao pblico-privado articuladas na produo dos servios sociais, um tema escassamente considerado na literatura latino-americana. Nos pases da Amrica Latina, ressalta a autora,
a onda de privatizao dos servios sociais sobretudo em sade e educao , e
a associao do Estado com o setor privado na proviso dos servios pblicos foi
muito maior do que a que ocorreu nos chamados pases centrais. Contudo, aps
examinar o amplo leque de tipos e modalidades de associaes pblico-privadas
para proviso de servios pblicos, considerando os tipos de atores, arranjos institucionais, os mecanismos e as modalidades de financiamento, a autora conclui
que nenhuma delas parece ter potencial suficiente para garantir direitos sociais.
Segundo ela, observam-se problemas tais como impreciso do que qualificado
como direito, financiamento insuficiente dos servios, lacunas na sua disponibilidade, qualidade e variedade, alm de insatisfatrios mecanismos de exigibilidade
dos direitos. O cenrio , pois, de manuteno da desigualdade com relao aos
servios pblicos.
Cunill-Grau mostra que as novas agendas das relaes entre distintos atores para assumir a proviso de servios pblicos e de infraestrutura incluem variados modelos e tipos de governana. Neles se desfazem as fronteiras entre Estado,
empresas e sociedade civil, e surgem inovaes, como diferentes mix e hibridaes
APRESENTAO
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Outra contribuio das autoras se refere ao estudo da situao no municpio de Belo Horizonte, com o qual revelam a grande dificuldade de operacionalizar
a distino, estabelecida no desenho da poltica de assistncia social, entre a proteo bsica e a proteo especial. As normativas que separam os dois nveis de proteo, bsica e especial reservando para a primeira as aes de preveno e para a
segunda as aes especificamente restaurativas em casos de direitos violados no
do conta da realidade que mistura os dois nveis. Segundo elas, torna-se difcil,
por exemplo, ofertar somente servios de natureza protetiva em territrios com
forte presena de violao de direitos.
No dcimo quarto captulo, A evoluo da institucionalizao da Assistncia
Social nos municpios mineiros entre 2005 e 2013, Bruno Lazzarotti Diniz Costa e
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Mara dos Santos Moreira mostram que, at a promulgao da Constituio brasileira de 1988, a assistncia social era responsabilidade basicamente de organizaes privadas, com o predomnio de obras catlicas e a presena fragmentada do
Estado em intervenes residuais, fragmentadas em termos de programas e aes
e com objetivos e pblico pouco claros. A nova institucionalidade da assistncia
social ganhou forma com a criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
assentado na descentralizao compartilhada, na participao e na intersetorialidade, cujo processo de implementao e consolidao ocorreu nos anos 2000. O
sistema estrutura as aes assistenciais e determina competncias e atribuies
dos entes federativos em sua gesto e financiamento. O objetivo deste trabalho
analisar o processo de institucionalizao da assistncia social nos municpios do
Estado de Minas Gerais. Visando ordenar os municpios, comparar seus nveis de
institucionalizao entre dois momentos e comparar com outros indicadores, foi
elaborado um ndice de Institucionalizao da Poltica de Assistncia Social (IIPAS). Os resultados indicam um aumento do nvel mdio de institucionalizao
da poltica de assistncia social nos municpios mineiros entre 2005 e 2013. Como
explicao para esses resultados, Costa e Moreira defendem que a induo da descentralizao da poltica pelo governo federal explica em grande parte o avano da
institucionalizao da assistncia social nos governos municipais. Buscam mostrar
que o alto ndice de institucionalizao alcanado pela poltica se explica principalmente pela exigncia de que os municpios se estruturassem para desempenhar as
novas atribuies e responsabilidades, criando rgo gestor, conselho e fundo de
assistncia social.
No captulo quinze, intitulado Transformaciones en la relacin entre jvenes
y Estado en Chile: qu consecuencias para las polticas pblicas en general y para la poltica educativa en particular?, Marcel Thez Manrquez e Jorge Castillo Pea dedicam-se a explorar as possibilidades da constituio de vnculos entre os jovens e as
polticas pblicas, tendo como foco de reflexo o caso do Chile. Neste ltimo captulo da coletnea, os autores demonstram que, naquele pas, a relativa antiguidade
da instalao de organismos pblicos especializados em juventude no impediu
que, no presente, persistam problemas como fragmentao, disperso e falta de
pertinncia da oferta pblica para esse segmento. A busca de uma poltica integral
de juventude continua sendo um objetivo no alcanado. Dentre as dificuldades
para tal, Manrquez e Pea assinalam problemas na definio sobre qual enfoque
adotar em termos de juventude, na institucionalidade (recursos e competncias),
e no desenho das aes e programas e na sua coordenao. Especial ateno dada
pelos autores poltica de educao e seus desafios atuais, visto que o pas passou
da fase da massificao da educao secundria de massificao da educao superior, que trouxe novas demandas e tenses poltica educacional.
APRESENTAO
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Enfim, os textos reunidos nesta coletnea demonstram uma riqueza de temas e abordagens, inseridos em uma ampla agenda de pesquisa, que o leitor est
convidado a conhecer. A vontade dos participantes da RIFIPP avanar, a partir
de agora, em estudos comparativos. Por enquanto, em geral, as anlises so apresentadas de maneira paralela, cada uma voltada para estudos de caso cujo foco
o nacional, ainda que os autores no percam de vista processos que ultrapassam
as fronteiras dos pases. Nos seminrios e encontros da Rede, as anlises sobre
pases foram colocadas lado a lado e os debates permitiram olhares cruzados, interlocuo e estabelecimento de comparaes iniciais. Falta avanar em estudos
e investigaes comparativas sistemticas. O terreno est preparado, a rede formada, o intercmbio fortalecido e os temas mais inquietantes foram mapeados
para que esse desejvel desdobramento ocorra. Outro tipo de efeito desejvel, e
para o qual a RIFIPP espera estar contribuindo, a incorporao, nos cursos e seminrios de ps-graduao das instituies envolvidas e das demais, de literatura
e abordagens de outros pases, de modo a estimular uma viso analtica sobre a
Amrica Latina.
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NOVAS TERRITORIALIDADES
NA PRODUO DE POLTICAS
PBLICAS NA AMRICA LATINA
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TERRITORIOS O REGIONES?
PRCTICAS DE PARTICIPACIN
Y PERCEPCIONES POLTICAS
COMO CONDICIONES PARA LA
GOBERNANZA DEMOCRTICA.
UNA MIRADA COMPARADA A
TRES REGIONES DEL SUR DE
CHILE1
LUIS EDUARDO THAYER C.
CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: luis.thayer@ulagos.cl.
GONZALO DELAMAZA
CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.
1. INTRODUCCIN: SUBJETIVIDAD,
PLURALISMO Y TERRITORIO
A partir de la dcada de 1990 se viene produciendo a nivel internacional
abundante bibliografa que apunta a la configuracin de un nuevo ciclo en el capitalismo que habra redundado en un debilitamiento de la funcin estatal para vascular la relacin entre la vida de las personas, y la esfera de lo comn y la actividad
econmica (TOURAINE, 1998; CASTELLS, 2001). Esta ltima se encontrara cada
vez ms desprendida de los anclajes institucionales que habran actuado histricamente como reguladores para limitar su despliegue autnomo (POLANYI, 2000;
GIDDENS, 2001). Esta crisis de la mediacin estatal entre los flujos econmicos y
la experiencia social (CASTELLS, 2001) dibujara un escenario de debilitamiento
de las instituciones polticas que durante la etapa industrial del capitalismo estuvieron encargadas de crear las condiciones para la integracin social.
Este proceso nombrado como individualizacin, (BECK, 2006; BECK;
BECK-GERSHEIM, 2003), desmodernizacin (TOURAINE, 1998), o desanclaje
(GIDDENS, 2001), etc., habra abierto un horizonte de incertidumbre en el plano
privado y de transformacin de las condiciones para la vida pblica y para el ejercicio del poder y el gobierno (BLANCO; GOM, 2002; CASTELLS, 1998). La disociacin entre Estado y sociedad formara, en este sentido, parte de un proceso mayor
de ruptura de los vnculos que unan en un mismo sistema de cohesin al Estado,
la economa y la experiencia de los sujetos. Las actuales crisis de representatividad
de las instituciones polticas, que aqueja en todas partes a las sociedades democrticas, habra que enmarcarlas en un debilitamiento generalizado del sistema de
cohesin entre Estado, economa, y sociedad que permita integrar a los sujetos en
una existencia comn.
Este diagnstico general de separacin entre la experiencia vital de cada
uno y la existencia comn de un nosotros se estara agravando con la complejizacin, de la sociedad a partir de la emergencia de nuevas subjetividades que,
con ms o menos xito logran configurarse en actores sociales reconocibles. Estas
nuevas subjetividades que a ratos se proyectan en la esfera poltica han desplazado a la condicin de clase como el nico referente colectivo desde el cual saltar al
escenario de la confrontacin poltica. Estos nuevos sujetos sociales que se configuran bien desde experiencias basadas en la condicin cultural, la pertenencia
territorial, el gnero, o por compartir una situacin de exclusin social, violencia o
discriminacin, o bien a partir de referentes ideolgicos transversales como el ecologismo, el nacionalismo, etc. (TOURAINE, 1998) actan de espaldas a las instituciones polticas de representacin y casi siempre interpelndolas como parte de
CAPTULO 1
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es justamente el tipo en que menores impactos se observan en cuanto al surgimiento de polos regionales con mayor capacidad y proyeccin pblica.
El territorio ha comenzado a ser visto como un factor de diferenciacin de
sujetos en el espacio pblico a partir de los diversos conflictos regionales o territoriales y que han sido impulsados por actores del territorio y no por los actores polticos tradicionales. En los ltimos aos, varios conflictos socio territoriales alcanzaron gran repercusin pblica y suscitaron diversas medidas de poltica pblica.
Algunos se relacionan con variables socio-ambientales (generacin termoelctrica
y contaminacin), megaproyectos energticos y diversas manifestaciones masivas
y protestas en localidades secundarias y alejadas de la capital (Punta Arenas, Aysn, Chilo, Calama, Freirina, Petorca, Tocopilla, entre otros). Si nos remontamos
unos aos hacia atrs encontraremos diversos conflictos relacionados a problemas
de territorios relativamente aislados o perifricos, la mayor parte de ellos asociados a consecuencias ambientales de proyectos de inversin y disputa por el uso de
los recursos naturales en el territorio. Sin embargo no slo se trata de conflictos
ambientales, sino tambin de demandas sociales por la salud, el costo de vida, la
participacin en las decisiones locales o en general por que se provean servicios del
Estado. Adems, muchos de estos conflictos han sucedido en territorios indgenas
o han tenido una importante participacin de actores indgenas, en diversos territorios (BENGOA, 2009; FLOYSAND; BARTON; ROMN, 2010; HAARSTADT;
CAMPERO, 2012; TRICOT, 2013; MILLER, 2014).
El silencio de las regiones fue roto por actores que pusieron en la agenda reivindicaciones vinculadas a territorios especficos o contextos regionales amplios.
Con ello la representacin territorialmente homognea que se supona conformaba la pluralidad poltica del espacio pblico se vio cuestionada por la emergencia
de sujetos que portaban una diversidad territorial. Este movimiento no solo puso
en entredicho el centralismo en la organizacin del Estado (DELAMAZA; CUNILL; JOIGNANT, 2012) y en el sistema de distribucin de riqueza (SHEJTMAN;
BERDEGU, 2004) sino adems puso en evidencia que la supuesta homogeneidad
territorial sobre la que se basaba el pluralismo poltico, descansaba sobre una idea
simplificada y estandarizada del nosotros. Se multiplican los actores, en diferentes escalas. As, la estructuracin de muchos conflictos parece haber cambiado,
desplazndose desde los actores del sistema poltico nacional, que tradicionalmente ejercan la mediacin entre la sociedad y el Estado (GARRETN, 1985) hacia los
escenarios territoriales. De manera que la emergencia poltica de esta subjetividad regional no solo consigui poner en la agenda temas vinculados a los territorios, sino adems instal la condicin territorial como un factor de diferenciacin
de los sujetos en el espacio pblico y por tanto, defini nuevos lugares desde los
cuales concurrir a la pluralidad.
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3. TERRITORIOS ADMINISTRATIVOS
FRENTE A TERRITORIOS VIVIDOS
El espacio regional no es homogneo. El supuesto desde el que parte nuestra investigacin es que el mejor ajuste entre polticas pblicas y territorios tal
como son vividos por los sujetos, incide favorablemente en el impacto que esas
polticas tengan en la vida de las personas y en la identificacin de los ciudadanos
con ellas. En tal sentido, asumimos que el contexto territorial es una condicin de
anclaje de las polticas que incide en la apropiacin que los sujetos hacen de ellas
(GIDDENS, 2001). Si las polticas estn diseadas en concordancia con la experiencia territorial de los sujetos van a enlazar de un mejor modo con esa experiencia. Operativamente analizamos la experiencia territorial de los sujetos a partir de
variables que permiten observar sus prcticas de participacin y sus percepciones
polticas.
Nuestro enfoque supone tomar distancia de la concepcin de territorio
como un espacio sobre-determinado por las demarcaciones administrativas del Estado. En la senda de lo planteado por Saskia Sassen (2013), pensamos que elaborar
un anlisis de los territorios tomando como base exclusiva las demarcaciones estatales, neutraliza demarcaciones de otro tipo que pueden incidir en la definicin
del territorio. Al seleccionar tipos de territorios socio-demogrficos no buscamos
sin embargo atribuir a la caracterizacin socio-demogrfica una incidencia preponderante sobre otros factores estructurales, como el productivo o el cultural, sino
ms bien establecer empricamente formas de comprender el territorio que pueden resultar ms significativas para asociar variables de subjetividad y percepcin
poltica y prctica social, trascendiendo las demarcaciones institucionales del Estado (SASSEN, 2013). La hiptesis que exploramos en este sentido es que la pertenencia territorial es relevante, ms all de la demarcacin administrativa. Atender
a las prcticas y percepciones que expresan los sujetos agrupados en territorios
distintos de los demarcados administrativamente cobra sentido toda vez que esas
prcticas y percepciones se modifican al ritmo de procesos sociales y econmicos
respecto de los cuales las instituciones se adaptan con cierto retraso.
En lo que viene realizamos un anlisis comparado de territorios administrativos (regiones de Biobo, Los Ros y Los Lagos) por una parte, y tipos de territorio por configuracin sociodemogrfica (conurbacin, ciudades intermedias y
zonas rurales). Estas dos clasificaciones no pretenden agotar las posibilidades de
definicin de escalas pero permite avanzar en el esclarecimiento del problema que
nos interesa: cunto importa el territorio?
La condicin socio-demogrfica de los territorios tal como la asumimos
CAPTULO 1
35 //
// 36
dades intermedias y zonas rurales, considerando los criterios de magnitud poblacional y condicin urbana o rural del lugar de residencia. De este modo agrupamos
como zonas rurales, la poblacin rural de comunas con menos de 100.000 habitantes; como ciudades intermedias a la poblacin urbana de las comunas con ms de
100.000 habitantes; y para la conurbacin la poblacin urbana de las comunas que
integran el conurbano de la ciudad de Concepcin (MAC-CLURE; CALVO, 2013)
en la regin del Biobo.
La definicin operativa por la que optamos se enmarca dentro de una extensa discusin en torno a los criterios ms pertinentes para definir los tipos de
territorio (MICHELINI; DEVIES, 2009) y la forma en que se esos criterios se aplican a cada contexto (LLOP, 1999). As, por una parte se discute la pertinencia de
adoptar una mirada basada en la funcin de los territorios respecto de otros, en
consideracin de su estructura productiva (BELLET; LLOP, 2000; CANALES; CANALES, 2013), o bien la de establecer definiciones de orden cuantitativo centradas
en el tamao y densidad de la poblacin. Por otra parte, no existe consenso en
cuanto a la magnitud especfica que definira a cada tipo de territorio (VILAGRASA, 2000). Siendo posible encontrar ciudades intermedias de 20.000 habitantes
en Europa y de 1.000.0000 en Argentina (LLOP, 1999). Asumimos que el debate en
torno a los criterios de definicin de los tipos de territorio es central para explicar
cabalmente la relacin entre territorios vividos y territorios administrativos y por
lo mismo forma parte la agenda de investigacin en que se sita este trabajo. Sin
embargo, abundar en ello implicara abrir una discusin cuya amplitud trasciende
el propsito ms especfico de este trabajo. En resumen el criterio que adoptamos
aqu es funcional al propsito de poner en evidencia la necesidad de atender territorios distintos de los definidos administrativamente de cara a comprender los
problemas asociados a la gobernanza, y al mismo tiempo es concordante con el
alcance que tienen la muestra de nuestra encuesta.
La seleccin de las regiones para la aplicacin de la encuesta se bas en criterios que permitieran distinguir las poblaciones, pero con una homogeneidad de
base. En este sentido se eligieron regiones del sur de Chile de tamaos diferentes,
siendo Los Ros pequea y rural y Los Lagos extensa y dispersa y Biobo caracterizada por su mayor urbanizacin. Por otra parte la regin de Los Ros surgi el
ao 2007 como territorio administrativo, a partir de la demanda de sus ciudadanos. Hasta ese entonces formaba parte de la regin de Los Lagos de la cual se
desprendi, sin que esta ltima tuviera una injerencia significativa en el proceso.
Esta situacin hace que la comparacin entre ambas sea un objeto de estudio sumamente interesante e ilustrativo. Finalmente result de inters comparar estas
dos regiones con Bo Bo, la segunda en tamao poblacional, poblacin electoral y
nivel de urbanizacin, despus de la capital.
CAPTULO 1
37 //
CIUDADES
INTERMEDIAS
TERRITORIOS
RURALES
TOTAL
Biobo
284
(5 comunas)
122
(2 comunas)
174
(6 comunas)
580
(13 comunas)
Los Ros
252
(1 comuna)
328
(5 comunas)
580
(6 comunas)
Los Lagos
330
(2 comunas)
250
(7 comunas)
580
(9 comunas)
TOTAL
284
(5 comunas)
704
(5 comunas)
752
(18 comunas)
1,740
(28 comunas)
Para la definicin de las variables dependientes se seleccionaros ocho preguntas, cuatro sobre percepcin de las instituciones polticas y cuatro prcticas de
participacin. En ambos casos se tomaron en cuenta preguntas que permitieran
dar cuenta de las condiciones existentes para la gobernanza democrtica. El supuesto para seleccionar las preguntas de percepcin es que la forma en que la ciudadana perciba a las instituciones polticas incide en su disposicin para articularse con ellas de cara a la formulacin y persecucin de objetivos pblicos comunes.
A partir de esto se analizaron comparativamente las variables de confianza institucional y las de percepcin del aporte de las instituciones polticas al desarrollo, de
las condiciones existentes para la participacin en las instituciones de gobierno y
finalmente la percepcin general sobre el grado de democracia existente en el pas.
Por el lado de las prcticas de participacin se ha supuesto que el nivel de
participacin ciudadana ilustra por una parte el nivel de desarrollo de la gobernanza y por otra fija las condiciones de partida para analizar la proyeccin potencial
de esas prcticas. Se analizaron las variables de nivel de participacin en organizaciones sociales y polticas, frecuencia de participacin en acciones ciudadanas,
hbitos de informacin poltica en los medios de comunicacin y frecuencia de uso
de redes sociales, considerada por los especialistas como un indicador asociado a
nuevas formas de participacin poltica (CASTELLS, 2009) en el Cuadro 2 se describen brevemente las variables en cuestin.
Para la definicin de las variables dependientes se seleccionaros ocho pre-
// 38
(contina)
PERCEPCIONES POLTICAS
PRCTICAS DE PARTICIPACIN
Confianza en instituciones (Carabineros, FFAA, iglesias, municipio, universidades, organizaciones sociales, medios
de comunicacin, organizaciones sociales, ONGs, tribunales de justicia, sindicatos, industrias productivas, empresas
de servicios, gobiernos nacional, gobierno regional, grandes tiendas, bancos,
congreso, partidos polticos)
CAPTULO 1
39 //
PERCEPCIONES POLTICAS
(conclusin)
PRCTICAS DE PARTICIPACIN
REGIONES
TIPOS DE TERRITORIO
1,633*
1.116
2,740*
2,282*
3,033*
3,140*
1.786
2,669*
// 40
REGIONES
TIPOS DE TERRITORIO
Participacin en organizaciones
1,727*
3,826*
Participacin en acciones
1,618*
2,082*
0.74
4,698*
2,068*
6,719*
Los datos nos muestran una pauta similar en cuanto a las distinciones regionales y las territoriales, sin embargo como tendencia general se puede observar
que la pertenencia a los distintos tipos de territorios marca ms intensamente las
prcticas de participacin ciudadana que lo que sucede con la pertenencia a las
regiones. As lo muestran por una parte los valores de significacin para el estadstico F, ms altos para los primeros que para las segundas y por otra el hecho de
que la pertenencia a tipos de territorios marca diferencias significativas en todas
las prcticas analizadas. Podemos afirmar por tanto que las diferenciaciones territoriales establecidas inciden con mayor fuerza en las prcticas de participacin que
las existentes entre las regiones.
CAPTULO 1
41 //
4. CONCLUSIONES
La bsqueda de elementos diferenciadores al interior de una sociedad nacional cobra nuevas significaciones ante el debilitamiento de los mecanismos tradicionales de integracin y mediacin poltica organizados precisamente en funcin del mbito nacional y el correspondiente rol del Estado. La introduccin de la
variable territorial, que aparece plausible a la luz de diferentes dinmicas sociales
y polticas, se revela a luz de la informacin emprica como un diferenciador muy
significativo. Esta constatacin abre interesantes perspectivas de investigacin,
toda vez que puede extenderse a otros campos temticos, donde la heterogeneidad
puede ser mayor o menor. Tambin resulta interesante introducir estudios cualitativos que permitan profundizar en aspectos ms especficos de las diferencias
encontradas utilizando muestras representativas de encuestas de opinin. Por ltimo, se abre tambin una lnea de trabajo en cuanto a comparar los datos subjetivos con otros datos socioeconmicos de las regiones. Todo ello permitira avanzar
en determinar causas o patrones de regularidad en la diferenciacin regional en el
contexto nacional.
El anlisis comparado entre regiones y tipos de territorio permite respaldar
nuestra tesis en cuanto a que los territorios existen ms all de su demarcacin administrativa. Ello implica que, en el caso de Chile las regiones no son el nico mbito territorial sobre el cual pensar las polticas pblicas. De hecho si atendemos a
las prcticas de participacin que realizan los ciudadanos, podemos sostener que
la pertenencia a alguno de los territorios aqu propuestos incide ms sobre estas
prcticas que lo que incide la pertenencia a las regiones. Si bien los resultados que
presentamos solo cubren ciertos mbitos y nos parece necesario profundizar en
posteriores estudios, tanto en la incorporacin de nuevas variables de percepciones y prcticas como en el refinamiento de los tipos de territorios y la cantidad de
regiones a tomar en consideracin.
En la misma lnea se pudo apreciar que las variables seleccionadas no se
comportan homogneamente entre s. Vale decir que no se aprecia un sesgo sistemtico en materia de percepciones polticas o prcticas ciudadanas que configuren perfiles territoriales completamente coherentes. Antes bien se aprecian
diferencias regionales y territoriales que deben ser investigadas en cada una de
las variables.
Ms all de las diferencias de intensidad observadas en cuanto a las percepciones polticas y las prcticas de participacin, nos interesa destacar en primer
trmino, la pertinencia que tiene identificar configuraciones territoriales ms all
de la divisin administrativa, a la hora de pensar sobre las condiciones para la
gobernanza territorial. Hecho esto resulta necesario definir por una parte cuales
// 42
son los criterios ms relevantes para la definicin de los territorios, y por otra qu
prcticas y percepciones son las ms relevantes de estudiar para analizar las singularidades y distinciones territoriales. Ahora bien, la recomendacin de profundizar en diferente tipo de territorios, en ningn caso implica descartar las regiones
como cuerpos administrativos relevantes para la definicin de las percepciones
polticas y prcticas de participacin.
Lo que este estudio aporta es que la divisin regional no agota la consideracin territorial necesaria para la gobernanza, puesto que las regiones son tambin
heterogneas internamente y existen procesos que rebasan las diferencias regionales y afectan de similar manera a territorios ubicados en distintas regiones, que
se acercan a ms a la nocin de territorios vividos . Ello es relevante en trminos
de conocimiento de la dinmica territorial del pas, de construccin y ejercicio de
la gobernanza incluyendo tambin las variables subjetivas que diferencian a las
ciudadanas y ciudadanos en los territorios y, finalmente en el mejor desempeo
de las polticas pblicas, incluyendo el proceso de descentralizacin.
El problema de fondo del ajuste entre experiencia ciudadana e institucionalidad, desde el punto de vista de la gobernanza democrtica, no debiera orientarse
necesariamente a redefinir las regiones y buscar un marco territorial distinto para
potenciar polticas pblicas basadas en una articulacin Estado/sociedad, sino
ms bien pensar las regiones atendiendo su heterogeneidad territorial, lo cual implica dejar de concebirlas como un territorio homogneo o con un sentido univoco
para los ciudadanos que residen en ellas. Los territorios tambin existen al interior
de las regiones.
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CAPTULO 1
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JUSTICIA TERRITORIAL:
UNA APROXIMACIN TERICA
Y CONCEPTUAL
SCAR MAC-CLURE
El autor es acadmico de la Universidad de Los Lagos, Chile.
Este trabajo ha contado con el apoyo del fondo de Chile para la
investigacin cientfica (proyecto FONDECYT 1150808).
E-mail: oscar.macclure@gmail.com
La justicia social es y ha sido una idea central en las sociedades latinoamericanas y de la mano de ella, tambin la justicia entre los territorios y al interior
de stos. Las desigualdades constituyen un objeto de estudio recurrente en las
ciencias sociales, pero no todas las desigualdades son consideradas injustas, de lo
cual se deriva la pregunta de cmo, cundo y dnde surgen percepciones acerca de
lo (in)justo.
La reproduccin de las desigualdades sociales obedece en parte a que son
aceptadas o toleradas por las personas y grupos sociales, pero estas justificaciones
han sido menos estudiadas que las desigualdades. A pesar de que la denuncia de
las injusticias se reinstala constantemente de diversos modos, para analizarlas se
mezclan reflexiones intuitivas, polticas e ideolgicas, que dificultan su comprensin. En este trabajo, nos proponemos presentar elementos tericos y conceptuales que contribuyan al anlisis de la justicia social en Amrica Latina y de la justicia
territorial en particular. Esto es un tema central en el continente hoy, cuando las
polticas pblicas dejan de estar restringidas a la pobreza y emergen con fuerza
crticas a las mltiples desigualdades que caracterizan a nuestras sociedades.
Buscamos en especial abordar el problema de la justicia desde una perspectiva cercana a los individuos, ms que desde una postura omiscente que mira a la
sociedad en su conjunto y postula un deber ser. La coherencia o inconsistencia entre los discursos acerca de la desigualdad y la justicia, con respecto de las creencias
y prcticas de los individuos en su vida cotidiana, es un problema social relevante.
Con respecto de la representacin subjetiva de la justicia social, siguiendo
a Henri Lefebrvre (1968), el territorio ocupa un lugar central, concebido como el
espacio social de la vida cotidiana. Es all donde surge su concepto espacial de la
justicia y su llamado a hacer realidad el derecho a la ciudad por parte de quienes
la habitan. Ese espacio social es significativo para los individuos y no es slo un
marco o una variable, ni una delimitacin jurdico-administrativa. Nos planteamos la pregunta sobre la justicia territorial enfatizando en la vida social de los
individuos en su propio espacio.
As, este el trabajo se refiere a la justicia territorial enfocada desde los individuos que habitan y desenvuelven sus actividades en los territorios, ms que a
partir de un nivel macro. Esto incluye, en primer lugar, el anlisis de las oportunidades de los individuos en el espacio territorial, tales como las oportunidades
en el mercado de trabajo y en el sistema educacional, que se reflejan en problemas
de justicia distributiva entre los territorios y en el territorio. En segundo lugar, la
reflexin abarca tambin las nuevas subjetividades que emergen en relacin con
la justicia territorial, desde la perspectiva de las ideas, intereses, sentimientos y
acciones de los individuos en su propio espacio social en el territorio donde desenvuelven sus actividades. Ambos aspectos se encuentran relacionados, pues las
// 48
percepciones de (in)justicia se fundamentan en diferencias objetivas y las representaciones sociales pueden a su vez expresarse en acciones tendientes a modificar
la situacin existente.
Aproximarse a la justicia social en el espacio donde se desenvuelven los individuos, requiere pasar de un nivel macroestructural a unidades ms cercanas a
la personas, como son las ciudades, donde se cristaliza un proceso de urbanizacin
que se prolonga desde hace dos siglos en el continente. En primera instancia, podemos considerar como unidades de anlisis principalmente las grandes ciudades
y las ciudades intermedias, as como zonas al interior de las metrpolis. Abordaremos las desigualdades en el acceso a oportunidades y las subjetividades acerca de
lo (in)justo, en el espacio social donde los individuos desenvuelven sus actividades
en esas ciudades.
En una primera parte, expondremos de qu modo ha sido enfocada la justicia social desde las ciencias sociales, enfatizando en aspectos centrales para nuestro enfoque. En una segunda parte, abordaremos la pregunta por la justicia social
desde los modos de responderla en la sociologa y las ciencias sociales en Amrica
Latina, en diversos perodos. En una tercera parte, asumiendo que la delimitacin
del territorio es una base para la discusin sobre la justicia territorial, presentaremos una matriz que aplicaremos al caso de Chile. Finalmente, teniendo como
referencia diversos tipos de territorio, en la cuarta parte revisaremos enfoques y
principios terico-conceptuales para el anlisis de la justicia territorial en el contexto latinoamericano y chileno actual, antes de cerrar con un encuadre acerca de
lo que hoy est en juego.
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disposicin anmica y racionalizante tendiente a transformar la situacin existente, pueden ser conceptualizados como sentimientos y percepciones de injusticia,
potencialmente capaces de provocar aspiraciones colectivas para hacerle frente.
Por otro lado, ms all de las percepciones de justicia o injusticia distributiva en relacin con los ingresos, se ha observado que destaca la escasa importancia
que las personas otorgan a las desigualdades provenientes del capital o patrimonio
(GARRETN; CUMSILLE, 2003), que se cristalizan en la lite econmica. Sin embargo, surgen percepciones de injusticia asociadas a lo que se visualiza como una
separacin entre los integrantes de esa lite econmica con respecto de los dems
integrantes de la sociedad (MAC-CLURE; BAROZET; MOYA, 2015).
De este modo, hay una investigacin reciente en Amrica Latina ms all de
las barreras producidas por la desigualdad y de las acciones colectivas tendientes a
enfrentarlas, que se enfoca a conocer mejor las representaciones subjetivas de justicia social, pero stas son todava poco estudiadas y se circunscriben a mbitos especficos. Resulta de inters saber qu se pide cuando se pide mayor justicia social
en los discursos pblicos, en un momento de mediatizacin recurrente del tema y
de implementacin de polticas que buscan mayor equidad. Pero sobre todo, falta
conocer mejor las subjetividades de los individuos acerca de lo (in)justo en su vida
social cotidiana. En esta lnea, nuestro trabajo se ha orientado a estudiar esas representaciones sociales cuando son elaboradas por los individuos a un bajo grado
de reflexividad, utilizando mtodos basados en juegos (MAC-CLURE; BAROZET,
2015). Los resultados que hemos obtenido abarcan la justicia social en un sentido
amplio, pero aportan tambin referentes para el estudio de la justicia territorial.
// 54
propuestas urbansticas se replantean cuando se incorpora un enfoque del bienestar asociado a su sentido prctico para los ciudadanos en su propio espacio social.
Distinguir cul es el territorio que es objeto de anlisis, es un paso inicial para
comprender mejor las desigualdades sociales. Los criterios administrativos son con
frecuencia insuficientes, pues las regiones administrativas ocultan una gran diversidad en su interior y a la inversa, los municipios son unidades demasiado pequeas
para una comprensin de fenmenos econmico-sociales ms amplios. Esto ha llevado a distinguir territorios segn la presencia de mercados de trabajo compartidos
(CASADO-DAZ; COOMBES, 2011). Cada mercado se caracteriza por el lugar donde reside la poblacin ocupada, pero tambin por el destino de los viajes al trabajo
que son facilitados por el desarrollo de los sistemas de transporte. De acuerdo con
estos criterios, en una metrpoli como Santiago de Chile es posible distinguir grandes zonas de mercado laboral, como la zona centro-oriente claramente diferenciada
de la zona sur de la ciudad. Adems de las metrpolis, las grandes ciudades y las
ciudades intermedias, los criterios indicados permiten distinguir diversos tipos de
territorios semirurales y rurales. Al interior de una regin administrativa especfica, la delimitacin de los mercados de trabajo locales permite identificar diversas
zonas, como por ejemplo dentro de la Regin de Los Lagos en Chile.
Las desigualdades socioeconmicas presentan particularidades en diversos
tipos de territorios. En el caso chileno, la zona centro-oriente de Santiago tiene coeficientes de Gini muy elevados, por encima del promedio nacional y del conjunto
de la ciudad, mientras los coeficientes son ms moderados en el resto de las zonas
y en las dems ciudades del pas.
Las desigualdades sociales desde una perspectiva territorial, se comprenden mejor al enfocarlas desde una perspectiva de clases sociales. Si el crecimiento est regionalmente diferenciado, es pertinente suponer que tambin lo est el
perfil de la estratificacin social (ATRIA, 2006) y esto es observable con mayor
claridad cuando se comparan territorios que comparten un mismo mercado de
trabajo, que cuando slo se consideran los lmites administrativos. Hemos abordado las desigualdades entre territorios subregionales de Chile segn clases sociales,
examinando en especial el proceso de mesocratizacin (MAC-CLURE; BAROZET;
MATURANA, 2014). Distintos tipos de territorios se caracterizan por una particular composicin de las clases sociales y de las clases medias en especial. Para identificar a las clases sociales utilizamos el esquema EGP (ERIKSON; GOLDTHORPE,
1991) que constituye el modelo ms utilizado en la actualidad tanto en Chile como
a nivel internacional. Empleando este esquema, podemos considerar que las clases
medias estn integradas por la clase de servicio alta, integrada por los profesionales con mayor reconocimiento, la clase de servicios bsica formada principalmente
por tcnicos, la clase de rutinas no manuales alta compuesta por empleados administrativos y la clase de rutinas no manuales baja integrada por vendedores y los
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55 //
TIPO DE TERRITORIO
Santiago
CLASES MEDIAS
TRABAJADORES MANUALES
Concepcin
Fuerte presencia de clases medias, con participacin similar de Muy fuerte participacin de
la clase de servicio y la de rutinas trabajadores manuales.
no manuales.
Valparaso
Ciudades
intermedias
Importante participacin de
trabajadores agrcolas y agricultores, similar a la proporcin del resto de los trabajadores manuales.
// 56
vicio en la zona centro-oriente, la clase de rutinas no manuales en la zona sur-poniente y las clases de trabajadores manuales en las restantes zonas. Ciertamente,
esto constituye una base de las desigualdades de ingresos antes reseadas.
Por otra parte, las zonas de mercado laboral permiten un anlisis ms cercano a las personas, con respecto de las polticas pblicas y la poltica a secas.
En efecto, la distincin de zonas de mercado laboral permite observar el
impacto territorial de las polticas pblicas. Polticas de desarrollo urbano, polticas sociales como las de educacin, salud y vivienda, programas de infraestructura
de transporte, e instrumentos de apoyo al empleo y la actividad econmica, estn
lejos de ser neutrales desde una perspectiva territorial, lo que habitualmente permanece en la oscuridad en las evaluaciones de polticas, programas y proyectos.
Al mismo tiempo, las formas de gobernabilidad y gobernanza en la ciudad,
si reconocen el rea de influencia e inters de los ciudadanos, pueden contribuir a
una revitalizacin de la democracia. Esto se ve mermado cuando lmites del espacio
poltico-administrativo son demasiado amplios y lejanos para la ciudadana, como
ocurre en algunos casos con las regiones en Chile. Esto permite reexaminar tambin a concentracin del poder en el territorio, ms all de la denuncia genrica de la
injusticia del centralismo. En el caso de Chile, la denuncia del centralismo cristalizado en la capital del pas, requiere observar que se ha configurando una estructura de
la ciudad de Santiago con un alto grado de desequilibrio en cuanto al poder poltico
y socio-econmico. En la zona centro-oriente se concentran las actividades de servicios y comercio ms modernas y las posiciones ms cercanas a la lite socioeconmica en el mbito pblico y privado, mientras el resto de las zonas de la ciudad
comparten caractersticas ms cercanas a ciudades de menor tamao en el pas.
En definitiva, la distincin de diversos tipos de territorios proporciona una
base territorial para el anlisis posterior de las desigualdades sociales, de las polticas pblicas, del sistema poltico urbano y de actores sociales en la ciudad. Un
aspecto relevante de la distincin de metrpolis, grandes ciudades, ciudades intermedias y zonas al interior de las metrpolis, consiste en que aportan una plataforma para el estudio de las desigualdades sociales pero tambin de la justicia social
asociada a esas desigualdades.
CAPTULO 2
57 //
La justicia social en el territorio se refiere tanto a las desigualdades inter-territoriales como las intra-territoriales. El pensamiento acadmico acerca de la justicia territorial ha experimentado una evolucin desde su auge algunas dcadas atrs.
En una primera etapa, la justicia territorial fue abordada pensando fundamentalmente en los mecanismos generadores de justicia distributiva en y entre los
territorios. Para examinar los problemas de una distribucin justa desde el punto de
vista territorial, Harvey (1973) propuso analizar los componentes de esos problemas. En primer lugar, identificando las necesidades de un territorio y examinando
el grado en que son satisfechas con una asignacin de recursos determinada. En segundo lugar, desarrollando difusores interregionales de polticas pblicas orientadas
a ejercer efectos multiplicadores significativos en una serie de territorios. En tercer
lugar, analizando los problemas que aquejan a un territorio, as como evaluando los
costos y beneficios de enfrentarlos. En cuarto lugar, estableciendo reglas o procedimientos de ordenacin territorial, mecanismos de asignacin en beneficio de los
territorios ms postergados y modelos de poder poltico que los favorezcan.
En una segunda fase, se prest atencin a concepciones de justicia asociadas a los procesos de decisin y a las condiciones para una gobernanza democrtica. Lo considerado justo en la ciudad depende segn Fainstein (2011) de la existencia de condiciones que favorezcan la diversidad, la democracia y la equidad, en
el proceso de formulacin de programas urbanos como los de vivienda, as como
en la implementacin de los programas. En Amrica Latina, el discurso sobre la
descentralizacin se ha referido al proceso de transferencia de poder poltico y
administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno, frente a lo cual Montecinos (2005) argumenta que frecuentemente se han elaborado
evaluaciones exitosas que asumen la existencia de un centro poltico homogneo
y que generalizan espacialmente los resultados, subvalorando las particularidades
de cada territorio. Tambin han sido analizadas experiencias de planificacin participativa en ciudades latinoamericanas, como en el caso de Brasil, analizando los
principios orientadores, su desarrollo prctico y los lmites de un modelo de ciudadana urbana en el contexto del neoliberalismo (CALDEIRA; HOLSTON, 2015).
Los dos enfoques que hemos expuesto acerca de la justicia territorial, pueden contribuir a lo que Marcuse (2009) conceptualiza como una teora crtica urbana y territorial , que muestre los orgenes de las desigualdades y el carcter
colectivo de las demandas sociales, en apoyo a las aspiraciones de la mayora de la
poblacin. Sin embargo, nos parece indispensable abordar la pregunta previa de en
qu consisten esas aspiraciones y cules son los anhelos de diferentes conglomerados sociales al interior del territorio.
Como reseamos previamente, en la actualidad ha ido cobrando un creciente inters en el campo de la sociologa un enfoque pragmtico cuyo acento es puesto
en las subjetividades de los individuos en la interaccin a nivel micro-social. Esto nos
// 58
5. ENFOQUE METODOLGICO DE LA
REPRESENTACIN SUBJETIVA DE LA
(IN)JUSTICIA TERRITORIAL
Nuestra pregunta general es cules son las representaciones subjetivas de lo
(in)justo en diversos espacios territoriales y ante esto, desde las ciencias sociales,
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por una mayor justicia social. La nocin de explotacin asociada a la clase de los
trabajadores manuales unificaba un diagnstico de la sociedad capitalista y la denuncia de su injusticia de acuerdo a Gonzlez Casanova (2006), pero esto ya no
tiene vigencia ni siquiera en las zonas urbanas donde predominan estos trabajadores. En la actualidad, nociones como la de clase media esforzada ocupan un lugar
preeminente en la representacin subjetiva de las diferencias de clases sociales y
ese tipo de categoras tiene al mismo tiempo una significacin moral, a diferencia
de los anlisis expertos (BAROZET; MAC-CLURE, 2014). Si la representacin de
particularidades territoriales de las diferencias de clases, en especial de las clases
medias, se encuentra asociada a valores vigentes entre las personas y no consiste en
categoras meramente cognitivas, esas particularidades pueden constituir una base
moral poderosa tanto para la justificacin como la crtica del orden establecido.
Finalmente, para abordar en qu medida las desigualdades percibidas entre
las clases sociales en ese territorio, se expresan en sentimientos e ideas de (in)justicia, debe tomarse en consideracin que los procesos de individuacin irrumpen
como una dimensin clave de anlisis en sociedades como las latinoamericanas.
Acerca de si las percepciones sobre la justicia social estn atomizadas y reducidas a
mltiples interpretaciones individuales, nuestros trabajos empricos sobre las subjetividades a un bajo grado de reflexividad, muestran la prevalencia de ciertos principios y criterios de justicia socialmente compartidos (MAC-CLURE; BAROZET,
2015). Predomina el principio distributivo de la igualdad de oportunidades, pero
hay barreras que lo delimitan y especifican, as como principios de justicia procedimental que son vulnerados, lo que genera percepciones de injusticia social.
As, enfocar el principio de la equidad de oportunidades en el espacio vivido
cotidianamente por las personas, implica averiguar en qu medida se percibe que
las desigualdades en la distribucin de los recursos tienen que ver ante todo con
el mrito o bien de modo relevante con la adscripcin territorial, tanto el lugar
de residencia como el de trabajo. En cuanto a la justicia de los procedimientos, la
interrogante es cmo se perciben las reglas que operan en la sociedad, en cuanto a
su aplicacin a personas de diferentes clases sociales, desde la percepcin de quienes habitan en el territorio. Adems, de qu manera quienes detentan posiciones
superiores tratan a quienes ocupan posiciones subordinadas, segn la percepcin
de quienes integran las clases sociales inferiores en el territorio.
6. CONCLUSIN
El conocimiento de las demandas de justicia territorial en el espacio social
de un territorio especfico, hace posible someterlas a un escrutinio democrtico
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que permita discernir y asumir las demandas principales, evitando que demandas
secundarias tengan el efecto desintegrador que caracteriza al modelo dominante.
Saber observarlas y procesarlas es as un desafo esencial de nuestras democracias.
Al incorporar la dimensin territorial en la reflexin sobre las desigualdades y la
justicia, es la propia democracia la que debe ser pensada a la luz de un contexto de
complejidad que demanda un esfuerzo terico y emprico de gran magnitud.
Retomando nuestra tesis inicial, la consideracin de la justicia social, tanto
en sus componentes distributivos como procedimentales, requiere tener en cuenta
tambin a los individuos en los espacios territoriales donde se desenvuelven. La
justicia territorial, incorporando principios de justicia distributiva y procedimental, involucra considerar tanto los problemas que objetivamente enfrentan los individuos en su propio espacio, como su representacin subjetiva de lo (in)justo, lo
que desde el punto de vista de los individuos potencialmente conecta lo que est
en juego en el territorio y al mismo tiempo en el conjunto de la sociedad.
REFERENCIAS
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v. 1, p. 2440, 2014.
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ATRIA, R. Crecimiento econmico y estratificacin social: observaciones sobre el caso
chileno. Revista de Sociologa, n. 20, p.45-68, 2006.
BAROZET, E.; MAC-CLURE, O. Nombrar y clasificar: aproximacin a una epistemologa de las clases sociales. Cinta de Moebio, n.51, p. 197-215, 2014.
BEETHAM, D. The legitimation of power. Hampshire: Palgrave, 1991.
BOLTANSKI, L. De la critique. Prcis de sociologie de lmancipation. Paris: Editions
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BOLTANSKI, L.; THVENOT, L. De la justification. Les conomies de la grandeur.
Paris: Gallimard, 1991.
CALDEIRA, T.; HOLSTON, J. Participatory urban planning in Brazil. Urban Studies,
v. 52, n. 11, August, p. 2001-2017, 2015.
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DILEMAS DA TERRITORIALIZAO
NA PRODUO DE POLTICAS
PBLICAS: REFLEXES A PARTIR
DO CASO DOS CONSRCIOS
INTERMUNICIPAIS DE SADE
EM UM ESTADO BRASILEIRO1
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
Doutor em Cincias Sociais. Professor Adjunto IV e pesquisador
da Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas).
E-mail: carocha@pucminas.br
JOS FLVIO MORAIS CASTRO
Doutor em Geografia. Professor Adjunto IV do Programa de
Ps-Graduao em Geografia (Tratamento da Informao
Espacial) da PUC Minas.
E-mail: joseflavio@pucminas.br
(1) Este artigo resultado de uma pesquisa mais ampla financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq) e, em parte, contou tambm com recursos de uma bolsa de pesquisa concedida pela Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).
Agradecemos o apoio dessas instituies.
1. INTRODUO
No Brasil, como forma de enfrentar os efeitos fragmentadores do processo
de descentralizao das polticas pblicas, foram adotadas diversificadas experincias de cooperao intermunicipal para a produo compartilhada de mltiplas
modalidades de polticas pblicas. Tal tendncia expressa uma tentativa de encontrar uma dimenso territorial adequada na produo de cada poltica pblica
especfica, em contraste com a distribuio do poder federativo brasileiro entre o
governo central, os estados e os municpios.
At recentemente a literatura tinha dado pouca nfase aos aspectos territoriais envolvidos com a produo de polticas pblicas. Nos ltimos anos, no
entanto, h um avano notvel na abordagem dessa questo. sobre essa temtica
que este trabalho pretende contribuir. Seu objetivo analisar os padres de regionalizao dos Consrcios Intermunicipais de Sade (doravante denominados CIS)
no estado do Paran, comparando-os com outras duas formas de regionalizao:
as Regionais de Sade (doravante denominadas RS) da Secretaria de Estado da
Sade do Paran (doravante denominada SESA) e as Associaes de Municpios do
Paran (doravante denominadas AMs).
Este trabalho se inicia apresentando as caractersticas gerais da federao
brasileira e a problemtica envolvida na descentralizao e na cooperao federativa, especificamente em relao constituio do Sistema nico de Sade (SUS)
no pas. Posteriormente, ser considerado o processo de surgimento dos CIS como
uma das formas adotadas de cooperao intermunicipal na produo das polticas
de sade. Finalmente, buscaremos demonstrar que os padres territoriais configurados pelos CIS se devem ao efeito path dependence, no sentido de que os atores
relevantes (policy entrepreneurs) na constituio desses consrcios se utilizam dos
esquemas de cooperao anteriores, ou seja, das AMs e/ou das RS, como suportes
institucionais para articular acordos entre os municpios na rea da sade, visando
diminuir os custos de transao entre as autoridades municipais. Isso resulta em um
mimetismo dos padres territoriais dessas outras duas formas de regionalizao pelos CIS, na medida em que aquelas so replicadas, de forma significativa, por estes.
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Como se reconhece amplamente hoje, o processo de reforma do Estado, notadamente em federaes, requer o equacionamento de graus e mecanismos diversificados de centralizao e descentralizao. Esse balano no pode ser definido a
priori e de forma abstrata, pois exige um amplo aprendizado e alguma criatividade
dos atores sociais2. Demanda uma articulao de funes e um compartilhamento
de recursos entre os nveis de governo, de maneira a se criarem condies propcias
democratizao e ampliao da eficcia e da eficincia das polticas pblicas,
antes vistas como efeitos diretos da descentralizao.
Como resultado desse aprendizado por diversos atores envolvidos no processo de reforma do Estado brasileiro, diversas modalidades de cooperao federativa surgiram. Especificamente no plano horizontal, foram institudas cmaras, redes, agncias, associaes, fruns, empresas e autarquias intermunicipais (CRUZ,
2001; ABRUCIO; SOARES, 2001). No entanto, a experincia mais relevante de
ao cooperativa horizontal foi a dos consrcios intermunicipais, notadamente
aqueles relacionados com a proviso de bens e servios na rea da sade.
A viabilizao da cooperao intermunicipal para a produo de polticas
pblicas no , no entanto, algo trivial. Requer, no seu aspecto territorial, a definio de novos padres de regionalizao que, no caso dos CIS, so supramunicipais.
A cooperao, no caso, demanda uma recriao do desenho territorial do federalismo tripartido brasileiro, baseado na Unio, nos estados e nos municpios.
No entanto, esse esforo de remapeamento encontra obstculos de diversas
naturezas. Os municpios, como entes da federao, so, em ltima instncia, autnomos para adotar, ou no, esquemas cooperativos em diversas reas nas quais
so detentores de prerrogativas. Se, pelos requisitos tcnicos da produo de polticas pblicas, encontram incentivos para a cooperao (visando ganhos de escala,
por exemplo), por outro lado so impelidos a competir, no contexto federativo, em
diversos aspectos, especialmente na esfera poltico-eleitoral3.
Essa problemtica da cooperao federativa incita um amplo debate. Nesse
sentido, o estudo de caso aqui proposto faz emergirem duas questes. A primeira,
que ser desenvolvida em outro artigo, diz respeito aos fatores que facilitam ou
dificultam a cooperao intergovernamental. A segunda, objeto deste trabalho, refere-se aos motivos pelos quais determinados padres de regionalizao so ado(2) Ao contrrio do difundido anteriormente, foi se consolidando a ideia de que centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas que se excluem mutuamente. Ao contrrio, so necessariamente complementares. Tal situao definida por Hommes (1996
apud TENDLER, 1999, p. 43) como o paradoxo da descentralizao: o esforo de descentralizao demanda dimensionar o que vai ser centralizado, pois a qualidade desse processo
depende das habilidades polticas do nvel central de governo.
(3) Em um sistema eleitoral proporcional de lista aberta, como o brasileiro, a competio
entre polticos locais significativamente acirrada.
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to da sade acabou conflitando com o princpio da equidade. Alm disso, instaurou-se uma tenso entre a lgica da descentralizao e os requisitos tcnicos do
sistema de sade. Em outras palavras, essa tenso deriva do fato de que a descentralizao responde ao objetivo poltico de afirmao da autonomia dos estados e
municpios, ao mesmo tempo em que a lgica da poltica de sade demanda um
funcionamento coordenado de relaes intergovernamentais visando cumprir os
objetivos sistmicos de universalidade, equidade e integralidade.
A fragmentao territorial resultante da afirmao das prerrogativas polticas dos municpios como gestores da sade, acabou, portanto, conflitando com
os princpios do SUS, por demandar outro tipo de organizao territorial. Um aspecto dessa inadequao, por exemplo, revela-se no fato de que, no sistema nico
e universal de sade do Brasil, as fronteiras poltico-geogrficas no delimitam o
fluxo de pacientes, j que cobrem todo o territrio e toda a populao, ao passo
que a oferta dos servios fragmentada pelas unidades poltico-administrativas.
Nesse sentido, foi ficando cada vez mais clara a necessidade da configurao
de arranjos cooperativos visando remapear o federalismo tripartido brasileiro na
rea das polticas de sade. Prover os servios para a populao requer, portanto,
um planejamento que considere uma escala adequada de oferta dos servios. Isso
demanda uma territorialidade que pode abranger vrios municpios, mais de um
estado, ou mesmo partes de municpios. Da a necessidade de acordos polticos
para a institucionalizao de formas de cooperao horizontal e vertical entre os
entes federados.
Na verdade, a conscincia da necessidade de regionalizao existia antes
do surgimento dos efeitos fragmentadores da descentralizao: esse pressuposto
tcnico era parte de um estoque de conhecimento compartilhado h muito tempo,
pois constitutivo do modelo de sade da Inglaterra, inspirador do SUS. No plano
da formulao da reforma da sade, j havia a convico de que a demarcao territorial na produo da poltica deveria adotar a concepo estratgica dos distritos
sanitrios, como denota uma resoluo da VIII Conferncia Nacional de Sade4,
realizada ainda em 1986 (KEINERT, 2001, p. 21). Consagrando essa concepo,
o princpio da regionalizao foi inscrito na Constituio Federal de 1988 como
mecanismo da descentralizao, integralidade e hierarquizao da sade. Tal princpio se desdobrou em toda uma legislao derivada. Porm isso foi feito de forma
bastante genrica, sem resultados prticos, ao longo de muitos anos. Por exemplo,
a Lei Orgnica da Sade n. 8080 afirmava a necessidade da regionalizao como
(4) As Conferncias Nacionais de Sade foram institudas no final dos anos de 1930 e representam uma instncia de participao de diversos segmentos sociais visando avaliar e propor diretrizes para a formulao da poltica de sade. No perodo da democratizao, nos
anos de 1980, se estabeleceram como importante espao de ao dos movimentos sociais. A
VIII Conferncia estabeleceu as bases do SUS.
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princpio de organizao do sistema, mas no aprofundava seu significado, aspecto que, naturalmente, no foi efetivado. Posteriormente, a Norma Operacional
de Assistncia Sade (NOAS) SUS 01/2001 propunha a criao de regies de
sade, s que de maneira formalista e rgida, sem resultar em avanos significativos. Em 2006, o Pacto pela Sade, composto por um conjunto de portarias, foi
mais realista, buscando induzir os entes federados a estabelecerem pactos visando
adoo de regies de sade, de gesto intergovernamental regional e de planejamento conjunto. Apesar de ter tido significativa adeso dos municpios, isso
ocorreu mais no plano da formalidade (VIANA et al., 2008; SANTOS; ANDRADE,
2009; LIMA et al., 2012).
Assim, o governo federal buscou, num crescendo, atravs de ampla legislao, induzir a regionalizao da sade. Contudo, ao mesmo tempo, os municpios
buscavam afirmar sua autonomia em diversas reas de polticas e, especificamente, na da sade. Esse movimento contraditrio resultou em que as tentativas do
governo central de organizar a regionalizao da sade no alcanassem seus objetivos. Na outra ponta, os municpios interpretavam essas tentativas como ameaa
a sua almejada autonomia. Em outros termos, essa distncia entre o normativo e
o efetivo expresso de uma tenso entre os requisitos tcnicos de uma poltica
pblica e os imperativos da poltica, que uma questo que baliza toda a problemtica da cooperao intergovernamental5. Em outros termos, ocorre que uma viso
estritamente normativa sobre o sistema de sade facilmente contestada pelo
territrio usado, isto , pelo territrio vivo (VIANA et al., 2008, p. 94).
Um efetivo processo de regionalizao s vai surgir em meados dos anos
de 1990, com a difuso dos CIS, por alguns fatores conjugados. De um lado, os
mecanismos indutores da cooperao vo paulatinamente se fortalecendo, tanto
por parte do governo central como dos estados, fruto do convencimento da sua
necessidade e do aprendizado acumulado por esses entes. Por outro lado, do ponto
de vista dos municpios, num contexto de crise econmica e restries fiscais, a
incapacidade de fornecer respostas individuais s presses do eleitorado por acesso aos servios de sade induz conscincia de que diversos problemas de gesto
s poderiam ser equacionados de forma cooperativa. Alm disso, nesse momento
um requisito poltico para a cooperao estava dado: a nfase na distribuio de
poder, que diz respeito busca de afirmao da autonomia dos municpios como
(5) De forma resumida e simplificadora, pode-se dizer que a deciso tcnica fundada num
processo de ordem intelectual, baseada na anlise racional, que busca levantar dados e construir uma viso geral de um problema e de suas alternativas, a partir de teorias existentes.
As decises polticas, por outro lado, surgem da interao de objetivos de grupos e indivduos, que buscam maximizar suas posies de poder, seja competindo, seja cooperando com
outros atores. Essa distino claramente um instrumento metodolgico, no sentido de um
tipo ideal weberiano, j que na realidade no se pode distinguir claramente uma lgica da
outra. Sobre o assunto, ver, por exemplo, Lindblom (1981).
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uma das estratgias essenciais para a melhoria da qualidade dos servios [...], por
consider-los um importante instrumento de articulao entre os sistemas municipais (BRASIL, 1997, p. 5), viabilizando uma melhor distribuio dos recursos;
possibilidade de beneficiar maior nmero de pessoas; e, sobretudo, elevao do
nvel de satisfao do usurio (BRASIL, 1997, p. 10).
A difuso dos CIS teve incio em meados dos anos de 1990 em alguns estados brasileiros. Esse processo se deu de forma heterognea, pois dependeu, em
grande medida, de dois fatores cuja ocorrncia se mostrou varivel na federao
brasileira: da capacidade de municpios articularem autonomamente esses esquemas cooperativos; e do comprometimento e ao indutora exercida pelo governo
central e, principalmente, pelos governos estaduais6. Alm disso, outros fatores
foram relevantes para a consolidao dos CIS7:
1. Pequenos municpios, caracterizados pela carncia de recursos materiais, tcnicos e financeiros na rea da sade tm maior propenso a
cooperar, visando obter ganhos de escala como tambm potencializar
a sua capacidade de negociao frente aos governos estaduais e federal,
no sentido de demandar apoio para as suas aes na rea.
2. Para enfrentar os aspectos negativos da competio poltico-eleitoral
sobre a cooperao, a gesto dos CIS tende a ficar sob a responsabilidade dos tcnicos. Como a oferta dos servios de sade afeta fortemente a sensibilidade do eleitorado, as disputas polticas so direcionadas
para outros espaos em favor da busca da eficincia da gesto da rea.
Em alguns casos, a politizao das relaes intermunicipais na rea da
sade acaba redundando no fracasso da cooperao.
3. A prpria caracterstica da poltica pblica impacta a probabilidade de
cooperao. A sade demanda escala no atendimento e hierarquizao
territorial conforme a complexidade dos servios, especialmente quando
fundada nos princpios da universalizao, equidade e integralidade.
4. Estabelecer as bases de cooperao um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os CIS so criados tomando
como referncia esquemas de cooperao exitosos anteriormente constitudos.
(6) Uma pesquisa de Lima e Pastrana (2000, p. 14-15) demonstrou que diversos gestores de
consrcios entrevistados revelaram ter recebido apoio estadual durante a sua fase de implementao. Para 53% deles houve cooperao com as Secretarias Estaduais de Sade, cujas
formas mais comuns foram: repasse de recursos, [...] cesso de equipamentos, estrutura
fsica, recursos humanos e assessoria tcnica, e ainda fiscalizao de contas, controle e
avaliao.
(7) Essas explicaes so fundamentadas em pesquisas sobre consrcios realizadas em Minas
Gerais (ROCHA; FARIA, 2004) e em trabalho ainda a ser publicado sobre o caso do Paran.
// 74
As experincias de maior relevncia na criao dos CIS, no Brasil, se localizam, pela combinao de alguns desses fatores e em ordem de importncia, nos
estados de Minas Gerais e do Paran8. O segundo ser objeto de ateno a seguir.
O estado do Paran, localizado na regio Sul, um dos 27 estados brasileiros (incluindo o Distrito Federal), sendo o 15 em dimenso territorial, o 6 em
populao, com cerca de 11 milhes de habitantes, tendo o 5 maior PIB do pas. O
estado dividido em 399 municpios, conforme demonstra o mapa abaixo:
Mapa 1 Estado do Paran e Municpios
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Em relao ao conjunto dos CIS necessrio apontar algumas peculiaridades. Dos 26 CIS, consideraremos 25, pois o Consrcio Paran Sade atpico.
Congregando 394 municpios, ele reproduz quase que perfeitamente o padro de
territorializao do prprio estado, tendo como nico objetivo comprar e distribuir medicamentos entre os seus integrantes. Ao contrrio, todos os outros CIS
tm de definir formas de regionalizao mais restritas e que buscam fornecer um
amplo leque de servios.
O CISLIPA tambm especfico, pois suas funes so bastante limitadas
se comparadas com as dos outros CIS: seu objetivo compartilhar o Servio de
Assistncia Mdica de Urgncia (SAMU), que visa fornecer transporte e primeiros
socorros para casos de urgncia. Esse CIS est localizado no entorno da Regio
Metropolitana de Curitiba, que a regio com maior concentrao de populao e
recursos econmicos do estado.
Justamente por ser uma regio onde a oferta de servios comparativamente maior, e a estrutura de transporte permite acesso facilitado a eles, onde se
concentra a quase totalidade de municpios no consorciados. Esse fator de acesso
aos servios, portanto, pode explicar os casos de municpios que no participam de
qualquer CIS. Como se disse, a grande maioria dos municpios no consorciados
se encontra exatamente na Regio Metropolitana de Curitiba: ou seja, seis municpios do total de nove. Ademais, sintomaticamente, foi a ltima regio do estado
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(9) Alm desses, sobram apenas mais dois municpios no consorciados: Cruzeiro do Oeste, com 21.149 habitantes e Palmas, com cerca de 47.000 habitantes, configurando casos
bastante especficos. Desentendimentos polticos com os outros municpios geralmente
explicam esses casos discrepantes, mesmo porque h uma certa instabilidade ao longo do
tempo: em 2009, esses municpios estavam integrados, respectivamente, ao CISMERIOS e
ao CONIMS e, por outro lado, nesse mesmo ano Pato Branco, sede atual do CONIMS, no
estava participando de qualquer CIS (PARAN, 2009).
(10) Esses municpios so: Campo Er, Coronel Martins, Galvo, Jupi, Novo Horizonte,
So Bernardino, So Loureno do Oeste.
(11) Notar que, de 1995 a 2002, foram criados 17 CIS, ou seja, cerca de 77% do total. Isso se
deu no perodo dos dois mandatos do governador Jaime Lerner, cujo secretrio de sade, o
sanitarista Armando Raggio, priorizou medidas de induo ao consorciamento como forma
de regionalizao da sade no estado. Fica evidente, portanto, a relevncia da ao do governo estadual na difuso dos CIS.
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ANO
CIS
ANO
CIS
1992
1998
1993
1999
1994
2002
1995
2009
1996
2010
1997
2014
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Acispar (s/d); Lima (1998) e Paran (2009).
Na configurao das AMs h uma combinao de ao espontnea dos municpios e de induo do governo federal e dos governos estaduais. Nesse processo,
num primeiro momento, especialmente os municpios menores tomam a iniciativa de se unirem para enfrentar seus desafios de forma conjunta. No final da dcada
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A definio do padro de regionalizao das AMs teve como referncia estudos tcnicos realizados por consultores contratados pelo governo estadual. A
Secretaria do Planejamento do Paran definiu, nos anos de 1970, 16 regies de
planejamento, denominadas Microrregies Programa, que passaram a orientar
as negociaes com os municpios para que estes aderissem s AMs (FERREIRA,
2014; BERGOC, 2001).
Apesar da relevncia dessa referncia tcnica fornecida pelos governos estaduais, a cooperao expressa pelas AMs fruto, em ltima instncia, da deciso
dos municpios, como no caso dos CIS. Preponderou, portanto, a lgica poltica.
O tempo expandido em que as AMs foram se formando revela, justamente, a necessidade da construo de consensos entre os municpios, conforme demonstra
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o quadro abaixo:
Quadro 2 AMs por ano de implantao
ANO
AMS
ANO
AMS
1968
1974
1969
1977
1971
1983
1972
1984
1973
2013
J as Regionais de Sade (RS) foram fixadas pela SESA, que definiu recortes
territoriais agregando grupos de municpios, em espaos geogrficos contnuos,
com base em uma srie de informaes tcnicas. A regionalizao obedeceu, na
verdade, a uma diretriz do SUS, cujo objetivo visava induzir o mapeamento de
regies de sade em todo o pas, como referncia territorial para a organizao
das aes de sade. So formas de ordenamento da hierarquizao da assistncia
sade distribuindo a oferta de servios em nveis de territorialidade.
No caso das RS da SESA, todos os municpios do estado foram alocados dentro de uma regional, com base em estudos tcnicos realizados pelo governo estadual, elaborados com critrios sobre identidades culturais, econmicas e sociais, assim
como de distribuio das redes de comunicao, infraestrutura e transportes. Em
cada RS foi definida uma cidade-polo, com base no critrio de sua capacidade de oferecer servios mais complexos e maior facilidade de acesso aos municpios da regio.
A configurao atual das RS foi decidida em 1991, mas tem origem em formas de regionalizao preexistentes. Anteriormente, os estados eram subdivididos
em Superintendncias Regionais do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS), criadas em meados dos anos de 1970, como rgo
do governo central responsvel pela sade. Em 1987, no contexto da descentralizao, essas superintendncias passaram para o controle dos governos estaduais,
conformando um momento fundamental no processo de descentralizao da sade e, de forma incipiente, de sua regionalizao. Ao absorver a estrutura material
dessas superintendncias os distritos sanitrios e postos de sade, com seus funcionrios e equipamentos , os estados se empoderaram para exercer seu papel nas
polticas de sade, especialmente como coordenadores das aes dos municpios.
Atualmente o Paran possui 22 Regies de Sade com uma mdia de 17 municpios: a menor RS tem sete, e a maior tem 30 municpios (PARAN , 2009)12.
(12) As RS so definidas pela numerao de 1 a 22.
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Mapa 4 RS
ANO
AMS
1991
22
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trabalho. Isso apesar de a natureza dos CIS diferir de alguns fundamentos das AMs
e das RS. Se, por um lado, as AMs visam a objetivos de desenvolvimento regional,
por outro reproduzem a lgica poltica dos CIS, na medida em que ambos dependem, em ltima instncia, da adeso dos prefeitos para a sua constituio. No caso
das RS, que tambm visam organizar no territrio as aes de sade, os critrios
prevalecentes no seu mapeamento foram de natureza tcnica. Sendo assim, os CIS
acompanham os objetivos de produo de poltica de sade das RS, mas discrepam
de sua lgica eminentemente tcnica, e, diversamente, reproduzem a lgica poltica das AMs, embora visando a objetivos diferentes.
Como se pode notar nos mapas apresentados a seguir, o padro de regionalizao dos CIS com as AMs e RS tem uma semelhana considervel13.
Mapa 5 CIS x AM
(13) Visando comparar os padres territoriais dos CIS com os AMs e RS, buscou-se estabelecer uma razo entre eles da seguinte forma: os CIS valem 1, considerando o nmero de seus
municpios, e a partir da calculou-se uma razo de relao de proporo com os padres de
regionalizao das AMs e das RS. Como as trs formas de territorializao so significativamente semelhantes, essa razo demonstra em que grau a regionalizao das AMs e das RS
se aproxima da regionalizao dos CIS. Esse critrio foi base para a construo dos mapas
expostos no texto, relacionando a territorialidade dos CIS com, respectivamente, a das AMs
e das RS. Ver Anexo III.
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Mapa 6 CIS x RS
CAPTULO 3
83 //
Dadas tais semelhanas, sero considerados, para efeito de desenvolvimento do nosso argumento, os fatores explicativos da formao dos CIS ou seja, os
motivos pelos quais a cooperao ocorre que incidem diretamente sobre a configurao do seu padro de regionalizao.
No geral, a experincia mostra que estabelecer as bases de cooperao
um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os depoimentos e os dados coletados sugerem, por um lado, que esses atores envolvidos no
processo de constituio dos CIS vo progressivamente estabelecendo confiana
nos seus relacionamentos e engendrando, assim, um requisito fundamental para
a institucionalizao da cooperao. Como se notou anteriormente, a cooperao
intermunicipal se viabiliza na medida em que a afirmao da autonomia dos municpios vai se consolidando no contexto da federao brasileira. Equacionado o
problema da distribuio do poder, as aes de cooperao intermunicipal tornam-se viveis. Em certo sentido, esse aspecto pode ser retratado pela acumulao
do que Putnam (1996, p. 177) define como capital social, que diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas.
No caso do Paran, essa construo de confiana foi desenvolvida principalmente pela ao de atores que podem ser classificados pelo que Mintrom (1997, p.
739, traduo nossa) chama de policy entrepreneurs:
Os policy entrepreneurs podem ter um papel fundamental na identificao de problemas relacionados com as polticas pblicas, de modo
que tanto atraem a ateno dos decision makers como indicam
respostas apropriadas s polticas. Os policy entrepreneurs devem
desenvolver estratgias para apresentar suas ideias para os outros.
por isso que eles gastam tanto tempo intercomunicando-se dentro e em torno do governo. Assim fazendo, eles captam a viso
de mundo de vrios membros da policy-making community e tecem
contatos que os ajudam a afirmar a sua credibilidade. Fazer esses
contatos permite que possam determinar quais argumentos iro
persuadir os outros para que apoiem suas ideias16.
// 84
CAPTULO 3
85 //
Em relao ao caso dos CIS no Paran, isso significa que, ao longo do tempo,
laos de colaborao estabelecidos entre grupos de municpios, num dado momento, facilitam outras formas de cooperao posteriores, pois diminuem os custos de
transao entre os envolvidos. Ou seja, ao partir de esquemas cooperativos consolidados anteriormente, o nmero potencial de atores envolvidos na barganha pela
criao de um CIS se torna limitado, e envolve pessoas que desenvolveram, ao longo de certo tempo, relaes de confiana, gerando, assim, uma expectativa positiva
sobre o cumprimento futuro dos acordos celebrados (NORTH, 1994, p. 11-12).
No entanto, no caso abordado, esse processo no se deu de forma espontnea. Em geral, os policy entrepreneurs comprometidos com a difuso dos CIS
buscaram convencer autoridades municipais que j conviviam nas RS e nas AMs
no sentido de que se unissem para a gesto da sade. Buscaram se aproveitar,
portanto, de esquemas antecedentes de cooperao. Assim, a regionalizao institucionalizada pelas RS e AMs acabou facilitando a ao indutora desses policy
entrepreneurs na rea da sade, j que forneceu suportes institucionais para a difuso da ideia dos CIS, num contexto em que os atores cooperavam em outros mbitos. Os custos de transao tornavam-se menores, pois, para grande parte dos
municpios, o desafio era transportar esquemas de cooperao j existentes para
a configurao dos CIS. Apesar dos aspectos especficos relativos a cada caso, essa
dinmica incidiu sobre a constituio da quase totalidade dos consrcios.
No entanto, essa reproduo do padro territorial das AMs e RS nos CIS
foi desigual. Considerando a variao de 10%, como demonstrado anteriormente,
sete CIS tm a mesma composio das AMs correspondentes, ao passo que 19 reproduzem a regionalizao das respectivas RS. A explicao que as RS configuram
uma base de atuao muito mais consolidada e homognea do que as AMs: aquelas
so compostas por um corpo de tcnicos coeso e com objetivos bem definidos,
(17) In the presence of positive feedback, the probality of further steps along the same path increases with each move down that path. This is because the relative benefits of the current activity
compared with once-possible options increases over time. To put it a different way, the costs of
switching to some previously plausible alternative rise.
// 86
CAPTULO 3
87 //
6. CONSIDERAES FINAIS
O processo de mapeamento do territrio envolve uma lgica tcnica, que se
refere aos requisitos de organizao de uma poltica pblica, e uma lgica poltica,
relacionada aos interesses dos atores envolvidos. No caso dos CIS, como ponto de
partida, essas duas lgicas atuam no contexto de uma configurao poltico-territorial estabelecida pelo federalismo trino brasileiro. No entanto, a poltica de sade
exige necessariamente a definio de determinadas relaes horizontais e verticais
entre os entes federados, envolvendo aspectos cooperativos e competitivos, que
vai sendo construda a partir de uma adequao tensa entre os imperativos tcnicos das polticas e os objetivos polticos dos atores. Essa construo se desenvolve
de forma incremental, em diversas reas de polticas pblicas e, especialmente, na
rea da sade, onde a distribuio das responsabilidades constitucionais envolve
todos os entes de forma vagamente definida. Assim, o processo de reestruturao
das instituies estatais ou, mais especificamente, de definio de relaes federativas, algo que vai se construindo ao longo de um horizonte temporal, e no
resultado de um modelo pronto e acabado.
// 88
REFERNCIAS
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// 90
ANEXOS
ANEXO I
Consrcios Intermunicipais de Sade do Paran:
CAPTULO 3
91 //
ANEXO II
Associaes de Municpios do Paran:
// 92
AM
RS
1974
Francisco Beltro
8 RS (27) 1.00
Francisco Beltro
1983
2013
12 RS (21) 1.00
Umuarama
11 (25) 1.00
Campo Mouro
CAPTULO 3
93 //
CIS
AM
RS
18 RS (21) 1.0
Cornlio Procpio
19 RS (22) 1.00
Jacarezinho
6 RS (9) 1.00
Unio da Vitria
AMOCENTRO(15) 2.00
Pitanga
Fonte: Elaborao prpria a partir de ACISPAR (s/d), Paran (2009) e Paran (s/d).
// 94
OS TERRITRIOS DA POLTICA
SOCIAL: REFLEXO SOBRE O
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA
SOCIAL BRASILEIRO
CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS
Doutora em Sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (Frana). Professora adjunta e pesquisadora do
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais.
E-mail: cfilgueiras@pucminas.br.
1. TERRITRIO E PROXIMIDADE
Na poltica social, territrio uma noo polissmica e que deve ser problematizada. Refere-se tanto ao espao geogrfico onde a interveno pblica ocorre,
quanto s dimenses sociais, polticas e administrativas nas quais h atores que
habitam e/ou integram os espaos, onde se exerce um poder, onde h delimitao
de competncias. A escala territorial definida de maneira varivel, de acordo com
os pases, as polticas especficas e o nvel de abrangncia ou de capilaridade ao
qual se pretende fazer referncia. No raro que haja superposio ou pluralidade
de nveis de deciso sobre um mesmo territrio.
A histria da constituio dos sistemas de proteo social , em muitos pases, a do movimento do local para uma escala maior, o Estado nacional, o qual garantidor de uma construo poltica essencial a esses sistemas, a cidadania. Como
assinala Castel (2009, p. 221-222, traduo nossa), a constituio destas polticas
de proteo tambm est conectada liberao dos indivduos com relao aos
particularismos e s limitaes da sociedade imediata:
Um nvel elevado de proteo social liberou o indivduo uma
maioria de indivduos das restries geradas pelas necessidades
e carncias das protees de proximidade oferecidas pelas comuni-
// 96
CAPTULO 4
97 //
naes, provoca interrogaes quanto vontade poltica, s capacidades operacionais, financeiras, tcnicas e de coordenao dos recursos disponveis em um territrio. Existe o risco de surgirem desigualdades entre os territrios decorrentes da
aplicao local das polticas e no acesso aos direitos, gerando, assim, disparidade
no tratamento dos beneficirios e reforo da fratura social. Naqueles lugares com
maior concentrao de populao socialmente vulnervel, o dficit de interveno
social ameaa tornar-se mais importante.
A territorializao , pois, um dos processos de mutao da interveno
social ocorridos desde os anos 1980, cuja intencionalidade seria responder melhor
demanda de proteo social. Apesar disso, no deixam de ser reivindicados pela
sociedade o envolvimento do Estado central, o financiamento e a regulamentao,
e seu papel de compensar desigualdades territoriais e sociais. Os territrios poltico-institucionais se articulam com o territrio vivido, isto , ao modo como os
atores polticos, profissionais, beneficirios constroem e se apropriam de um
espao de ao e de vida (BRESSON; COLOMB; GASPAR, 2015, p. 12).
Parece-nos interessante avanar este ponto com a contribuio de Michel
Auts sobre os sentidos da noo de territrio e o reconhecimento de que existem
disputas pela leitura da realidade e a imposio de um sentido (AUTS, 1995). H
sentidos literais de territrio, pois a poltica social precisa ocorrer em um territrio geogrfico, uma dimenso espacial e um recorte administrativo. Alm disto,
existem sentidos metafricos, que evocam o conjunto das relaes da atividade
humana com o espao e, portanto, esto carregados de noes sociais, orientaes,
elementos interpretativos e opes de sociedade.
Auts (1995, p. 57, traduo nossa) observa que a territorializao das polticas pblicas um meio para a realizao de polticas pblicas, mas com esse meio
busca-se atingir uma finalidade,
[...] a territorializao das polticas pblicas se inscreve na recomposio do conjunto que atinge ao mesmo tempo os meios e as finalidades da ao pblica. Na realidade estes dois nveis se superpem
e necessrio compreend-los conjuntamente para dar-se conta dos
mecanismos que operam na transformao contempornea das polticas pblicas. Limitar-se exclusivamente a uma viso gestionria
e estratgica arrisca reduzir a anlise a uma percepo instrumental
das mudanas que esto em curso, enquanto que estas correspondem a modificaes fundamentais que afetam o lugar e a ao da
poltica na sociedade2.
(2) [...] la territorialisation des politiques publiques sinscrit dans une recomposition densemble
qui porte la fois sur les moyens et les finalits de laction publique. En fait, ces deux niveaux se
recouvrent et il faut pouvoir les comprendre ensemble pour rendre compte des mcanismes qui
sont loeuvre dans la transformation contemporaine des politiques publiques. Se limiter trop
exclusivement une vision gestionnaire et stratgique risque de rduire lanalyse une perception
// 98
CAPTULO 4
99 //
mos destacar neste captulo, com inspirao em ideias expressas por Auts (1995,
2005) ao analisar um contexto diferente do brasileiro, que existem pressupostos
e intencionalidade quando se busca fazer do territrio ou da proximidade as categorias centrais. Tratando-se de poltica social, a qual necessariamente reflete um
projeto de sociedade apoiado em uma leitura da realidade social e do que deve ser
feito, as prioridades, indispensvel examinar a realidade social sobre a qual atua
a poltica territorializada.
// 100
101 //
// 102
torial presentes entre os seus 5.561 Municpios, a vertente territorial faz-se urgente e necessria na Poltica Nacional de Assistncia
Social. Ou seja, o princpio da homogeneidade por segmentos na
definio de prioridades de servios, programas e projetos torna-se
insuficiente frente s demandas de uma realidade marcada pela alta
desigualdade social. Exige-se agregar ao conhecimento da realidade
a dinmica demogrfica associada dinmica socioterritorial em
curso (BRASIL, 2005, p. 43).
103 //
// 104
N DE
MUNICPIOS
EM 2000*
MNIMO DE
CRAS NO
MUNICPIO*
Pequeno porte I: At
20.000 habitantes (at
5.000 famlias em mdia).
Em mdia 45% populao
rural
4018
964
TOTAL DE CRAS
INSTALADOS**
2007
2012
2.500
1894
3832
3.500
790
1365
301
5.000
399
716
209
5.000
855
1420
Metrpoles: Mais de
900.000 (mdia superior a
250.000 famlias cada)
15
5.000
257
392
Fonte: Elaborao prpria a partir de *Brasil (2009, p. 45-46) e **Brasil (2013, p. 20).
CAPTULO 4
105 //
// 106
CAPTULO 4
107 //
rea considerada perigosa. Pode ocorrer, ainda, que os motivos sejam as equipes
e equipamentos do SUAS funcionarem fechados em sua prpria lgica ou terem
dificuldades em organizar seu trabalho tomando em considerao as coordenadas
espaciais e sociais locais.
Supe-se que o planejamento da interveno governamental depende do
reconhecimento da realidade onde se atuar, por meio da elaborao de diagnstico socioterritoriais que apontem as especificidades municipais e de reas intramunicipais. Mas h lugares onde a implantao dos centros de referncia foi decidida
sem apoiar-se em um diagnstico especfico ou at mesmo em indicadores sociais
bsicos. No raro que os centros sejam implantados aproveitando-se estruturas
j existentes e em territrios que no so os prioritrios (BRAGA, 2011, p. 148).
Alm disso, quase a metade dos CRAS no possua, em 2011, um documento com
o diagnstico do seu territrio de abrangncia (IPEA, 2013, p. 75), recursos essenciais para prestar servios e coordenar a rede de proteo social bsica no seu territrio, realizar a vigilncia socioassistencial e a busca ativa, constituindo-se, assim,
em pilar central para o acesso aos direitos socioassistenciais. Isso exige o conhecimento das reas e das famlias que vivem no territrio de abrangncia dos CRAS.
O SUAS atua em territrios socialmente crticos dentro dos municpios, contudo
no basta saber de antemo, a partir dos indispensveis indicadores georreferenciados, quais so as carncias desses lugares e dessas comunidades. recomendvel conhec-las de dentro, pela interao com prprios moradores e ouvindo suas
demandas (FILGUEIRAS, 2014).
A localizao prioritria dos equipamentos deve ser em reas de maior vulnerabilidade social, porm, como alerta o prprio gestor federal da poltica, isso
pode trazer tambm o reforo de segregaes j existentes, riscos de estigmatizar ainda mais os territrios pela instalao do CRAS (IPEA, 2013). frequente
a atribuio por tcnicos, gestores e pela populao da responsabilidade do
territrio pelos limitados resultados obtidos com o trabalho da assistncia social
(porque o territrio problemtico ou zona de trfico de drogas, e justificativas
semelhantes).
A produo de informao uma dimenso essencial do funcionamento do
sistema e para a qual h diversas exigncias e instrumentos. Produz-se informao
estatstica sobre necessidades, insumos, processos, produtos e resultados. A origem de grande parte desses dados o equipamento local, isto , o SUAS com os ps
no territrio e de cara aos usurios.
Criado em 2007, o Censo SUAS foi aos poucos ampliando seu escopo e inserindo novos questionrios, tornando-se, assim, componente central e recurso
importante da poltica de assistncia social. O levantamento contempla praticamente todas as unidades, operadores e institucionalidades do SUAS, inventarian-
// 108
Considerando-se apenas as unidades de CRAS e CREAS, em 2012 trabalhavam nesses equipamentos quase 90 mil pessoas (BRASIL, 2013). Aproximadamente 35% dos trabalhadores do SUAS so profissionais de nvel superior. Dentre
os trabalhadores do social de nvel superior, destacam-se aqueles do Servio Social
e da Psicologia como as categorias com maior nmero de profissionais. Eles so
mencionados nas normas de operao bsica com relao composio das equipes de CRAS e CREAS. Porm h diferenas entre as normas de funcionamento
do SUAS e as condies em que estes operam. Em muitos lugares, as equipes so
(7) Em dezembro de 2009 foi promulgado o decreto que instituiu a poltica nacional para a
populao em situao de rua. Ele estabelece que as pessoas em situao de rua passaram
a ter o direito a ser assistidas institucionalmente nos Centros de Referncia Especializado
para Pessoas em Situao de Rua (Centros POP), com oferta de servio especfico. No Censo
SUAS de 2012 foram identificados 105 Centros POP, representando aumento de 15 novas
unidades com relao a 2011 (BRASIL, 2013, p. 58).
CAPTULO 4
109 //
5. DESCENTRALIZAO E RECORTES
FEDERATIVOS
Coexistem na Federao brasileira tendncias descentralizadoras e centralizadoras, nas quais governo federal, Estados e municpios articulam-se de diversas
maneiras em cada uma das reas de poltica pblica. Arranjos com diferentes graus
de descentralizao e cooperao intergovernamental predominam nas reas de
educao, sade e assistncia social (ALMEIDA, 2005). Na ltima dcada, as iniciativas do governo dirigidas aos segmentos mergulhados na pobreza extrema reintroduziram na esfera federal a centralizao da deciso, recursos e implementao.
Esta recentralizao requer capacidades para induo dos governos subnacionais,
especialmente os municipais, para que cumpram suas funes nas polticas pblicas.
De acordo com Palotti e Costa (2011), em estruturas federativas a descentralizao das polticas sociais tem por consequncia a transferncia de competncias entre nveis de governo e uma srie de barganhas entre os entes federados.
// 110
CAPTULO 4
111 //
tos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizaes da sociedade civil; atender s aes assistenciais de carter de emergncia; prestar os
servios assistenciais (BRASIL, 2009 apud BRASIL 2013, p. 70).
Enquanto territrios geogrficos, administrativos e polticos, os municpios
so, pois, uma varivel de grande relevncia nesse sistema. Aos olhos do gestor federal, com frequncia o municpio no seu conjunto o territrio. Este o recorte
com o qual se estabelecem o financiamento, as transferncias para o fundo municipal da assistncia social e a distribuio de outros recursos pelos governos federal
e estadual. Cabe prefeitura a responsabilidade de gesto do sistema, o que inclui
vrios elementos nos quais destacamos a deciso sobre a localizao dos equipamentos e a responsabilidade pelas equipes que executaro os programas e servios.
A concentrao ou disperso da populao no territrio de cada municpio e a proporo de populao em extrema pobreza em relao populao total so fatores
relevantes que apresentaro desafios especficos para a gesto de polticas sociais.
As prefeituras so os executores dos programas elaborados, financiados e
coordenados principalmente pelo governo federal, e, em alguns casos, pelo governo estadual. Para que os programas de promoo, socioassistenciais e de combate
pobreza sejam eficazes, espera-se que cada prefeitura seja mais do que uma operadora local dos programas, e que, portanto, desenvolva iniciativas prprias, destine recursos e saiba geri-los bem; desempenhe as funes indispensveis de articulao dos atores envolvidos na poltica, promova o diagnstico dos problemas
vividos pela populao e o atendimento s suas demandas. ainda de responsabilidade dos governos municipais a organizao da rede municipal de atendimento
(a rede pblica mais a rede privada formada por entidades sem fins de lucro de
atendimento socioassistencial). Existem, no entanto, diversas lacunas entre o que
est estabelecido e a forma como realmente executada a poltica de assistncia no
nvel municipal (FILGUEIRAS, 2010).
Outro aspecto relevante relacionado ao recorte administrativo e federativo
diz respeito s caractersticas das administraes municipais e sua repercusso
na forma de gesto das aes das polticas sociais no conjunto do municpio e no
tratamento dado a reas especificas do seu territrio. Uma das principais alteraes na assistncia social e um dos seus principais desafios a constituio de um
espao institucional prprio, um rgo gestor (secretaria) que se dedique ao tema
dentro do aparato municipal e signifique um espao institucional prprio de deciso e comando. Parte do esforo para criao ou fortalecimento da autoridade na
tivo da Assistncia Social, em conjunto com os Conselhos Estaduais, Conselho Nacional e
Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal. O conselho municipal rgo de carter
permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil que tem como propsito a discusso de estratgias, o estabelecimento de normas e a fiscalizao, relacionadas
prestao de servios socioassistenciais (governamentais ou no) no municpio.
// 112
6. CONSIDERAES FINAIS
H sentidos literais e sentidos metafricos de territrio, conforme sugeriu
M. Auts (1995, 2005). Estes ltimos esto carregados de atribuio de significado,
de elementos interpretativos e de opes da sociedade. Nesta perspectiva, propusemos que o SUAS est formado por uma somatria de tipos de territrios. Esse sistema ocorre no territrio brasileiro no seu conjunto, recortado e transpassado pela
racionalidade do planejamento da poltica. No se trata apenas do territrio fsico,
geogrfico e administrativo, mas tambm dos territrios poltico e institucional das
negociaes entre nveis de governo. Ademais, o territrio social que caracteriza a
sociedade brasileira, por um lado com suas desigualdades, vulnerabilidades e segregaes, por outro com relaes sociais e polticas que sustentam um sistema de
proteo social onde a assistncia um direito a ser garantido pela poltica pblica.
H, no desenho do SUAS, nas regras de financiamento e na regulamentao
para sua implementao, uma srie de elementos de definio territorial. Estes so
formais, porm enquadram decises, so objeto de disputas e de questionamentos
aos entes federativos envolvidos na poltica de assistncia social, bem como de negociao entre esses nveis de governo para que avance a territorializao do sistema.
consensual a suposio de que a territorializao das polticas sociais permitiria a escuta das necessidades locais e o planejamento a partir delas. No temos
elementos para afirmar se ocorre no SUAS que as equipes e responsveis pela gesto da poltica e pelos equipamentos da assistncia social, ao estarem prximas,
escutarem e conhecerem as necessidades e demandas da populao, possam dar
uma cor local aos servios socioassistenciais entregues aos beneficirios. Sem
dvida, a proximidade espacial um recurso indispensvel na poltica pblica e
uma condio para conectar as famlias no territrio s equipes dos centros de
referncia da assistncia social. Porm, o xito das aes desenvolvidas na proximidade depende em muito de quanto estas so efetivamente apoiadas e possuem
(9) Em 2009, 24,3% dos municpios brasileiros (1.352) eram geridos na assistncia social
por primeiras-damas. Em 2012 eram 1.216 primeiras-damas, correspondendo a 26,1% das
mulheres gestoras da assistncia social (SPOSATI, 2013, p. 29).
CAPTULO 4
113 //
REFERNCIAS
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// 114
CAPTULO 4
115 //
// 116
CAPTULO 4
117 //
LOS CAMBIOS EN LA
GESTIN PBLICA DE
LOS MESO-GOBIERNOS.
POLTICAS, PLANEACIN Y
DESARROLLO SOCIAL EN
LA CIUDAD DE MXICO
MANUEL CANTO CHAC
Profesor Investigador. Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco.
E-mail: manuelcantoch@hotmail.com.
El papel de los meso-gobiernos1 ha cobrado importancia a partir del proceso de reestructuracin de los Estados, pero no se tiene claridad sobre sus alcances
para generar transformaciones sustantivas en las polticas pblicas, particularmente en las relacionadas con el bienestar de la poblacin, por lo que es necesario
analizar casos especficos para captar algunas tendencias de sus alcances y restricciones. En este trabajo se tomar como caso de estudio la Ciudad de Mxico
(CDMX) que desde 1997, ao en que eligi por primera vez a sus gobernantes, ha
diseado polticas pblicas innovadoras tendientes a reducir la desigualdad, algunas han sido sealadas por la Comisin Econmica Para Amrica Latina (CEPAL,
2010) como acciones replicables en el subcontinente, como la pensin no contributiva para adultos mayores, incluso se ha incorporado la perspectiva de derechos
humanos en el diseo de polticas.
No obstante lo anterior, en los ltimos aos el impulso innovador en las
polticas de la Ciudad parece agotarse, lo que abre diversas interrogantes sobre la
relacin entre poltica y poltica social, la relacin entre planificacin y cohesin
social, as como la participacin ciudadana, se trata de captar algunos de los factores explicativos de esta situacin, ubicndolos como tendencias que ocurren en las
zonas metropolitanas.
1. INTRODUCCIN
Durante la segunda mitad del siglo XX las polticas y la gestin pblica fueron pensadas en relacin, prcticamente exclusiva, al Estado nacional. Fue muy
poca la atencin prestada a otros rdenes de gobierno, hasta que a fines de ese
siglo se dio una fuerte preocupacin por los gobiernos locales en tanto que se les
atribua un elevado potencial para incrementar la intervencin de la sociedad en
las decisiones pblicas, pero a la vez se reconoci que era muy poco lo que podan
hacer para la reorientacin de las estrategias de desarrollo econmico y social. El
siglo XXI parece volver la mirada hacia los rdenes intermedios, los que aqu refiero como meso-gobiernos, tal vez por su menor distancia respecto de sus sociedades que se conjuga con una relativa disponibilidad de recursos, materiales y de
gobierno, para impactar e innovar en algunas polticas, lo que es un primer ngulo
(1) Entiendo por meso-gobierno una categora de gobierno sub nacional, distinto del gobierno local o municipal, en los sistemas federados correspondera a los gobiernos estaduales. En particular me interesa el asunto de los gobiernos de las grandes metrpolis, que en
ocasiones tienen estatus jurdico poltico distinto de los estados an en los regmenes
federales- como ejemplos podramos citar la Ciudad Autnoma de Buenos Aires o el Distrito
Federal en Mxico.
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119 //
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I) RECOMPOSICIN Y DESCENTRALIZACIN
El grueso de la atencin sobre las transformaciones del Estado se ha puesto
en los cambios inducidos por la globalizacin, pero poco se han analizado aquellos
inducidos por la descentralizacin de funciones entre los distintos rdenes de gobierno, proceso en el cual algunos mbitos sub-nacionales se han visto reforzados
(LES GALS; VEZINAT, 2014), si bien desde tiempo atrs se ha puesto en duda la
(2) Como se recordar, en el texto de referencia, Vallespn propone como imagen del nuevo
modelo de gobierno emergente en la Inglaterra del Estado moderno a los ministerios que se
agrupan en el rea de Westminster, a partir de lo cual, se dio un largo camino de transformaciones que, sugiero, tuvieron un punto de inflexin en los acuerdos de Maastrich en los
que se dibujan las nuevas formas gubernativas de Europa.
CAPTULO 5
121 //
capacidad de los poderes locales para desarrollar polticas que modifiquen las tendencias sociales y econmicas (ARAUJO, 2001) en este sentido es difcil generalizar,
ms bien habra que diferenciar qu niveles se han visto fortalecidos y cules no.
Los procesos econmicos tienden a privilegiar el papel de las grandes metrpolis, ya no por ser centros fabriles, como en la etapa de sustitucin de importaciones, sino que ahora son los lugares en los que se ubican los centros financieros
y los corporativos empresariales, lo que demanda que los rdenes de gobiernos
intermedios desempeen nuevas funciones para lo que requieren de nuevas atribuciones reconocidas, en lo poltico las sociedades metropolitanas desarrollan un
nivel mayor de exigencia de intervencin en las decisiones pblicas, ambas tendencias podran explicar por qu en torno de 1997 varias metrpolis latinoamericanas
modificaron su estatus jurdico poltico, por ejemplo: Buenos Aires se convirti en
Ciudad autnoma (PREZ; LABANCA; SOCOLOFF, 2009), So Paulo estableci un
estatuto de gobierno, en Bogot (VELSQUEZ, 2009) y Mxico (CANTO, 2009)
tambin se experimentaron cambios normativos, en esta ltima Ciudad en estos
momento se discute el cambio de su estatus actual de distrito de la federacin a
Ciudad Capital con autonoma.
// 122
CAPTULO 5
123 //
Afortunadamente de unos aos a la fecha se ha iniciado una lenta transformacin en el anlisis de las polticas de desarrollo. La diversidad de disciplinas
que hoy concurren en los enfoques tericos ms avanzados de la poltica social (la
antropologa, la ciencia poltica, la sociologa, las polticas pblicas, entre otras)
han contribuido a la expansin del objeto terico y prctico de la poltica social,
sobre todo en el paso de la consideracin de los beneficiarios a los derechohabientes,
y de los protegidos a los sujetos capaces de intervenir en las decisiones que les conciernen (NARAYAN; PETESCH, 2008). Hoy se demanda enfocar a la PS ya no slo
como atencin a los residuos de una sociedad, sino como acciones que impactan
a la misma estructura social, que tienen que ver con las formas de socializacin y
de construccin de actores, as como con la cooperacin entre gobiernos mercados familias y organizaciones de la sociedad (ADELANTADO et al., 1998). Pero
// 124
sobre todo, algo que introduce un giro fundamental es la visin de la PS con un enfoque de derechos humanos. Ante los fracasos de las polticas sociales focalizadas
de manera individual empieza a extenderse un consenso sobre los aspectos que se
requiere modificar, entre ellos:
i) Definir el derecho a un nivel mnimo de bienestar []; ii) Incorporar a la clase media como beneficiaria de una poltica social ms
amplia [] iii) Hacer hincapi en el potencial (y las limitaciones) de
los pobres y de la clase media para poseer y acumular activos [] iv)
Crear y fortalecer mecanismos de participacin social y de rendicin
de cuentas democrtica de la poltica social (SOLIMANO, 2005, p. 52).
Sabemos que los diversos enfoques existentes sobre la PS estn determinados por la evolucin histrico poltica de los pases, por su ubicacin geopoltica, por las circunstancias especficas, entre otros muchos factores que determinan objetivos, categoras centrales, instrumentos y actores, con la mezcla de los
cuales se puede construir modelos de regularidad. Algo que es necesario enfatizar
de los nuevos desafos del presente a la poltica social es la de fundamentarse en
una perspectiva de derechos sociales universales, es decir, se ubican en el marco del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, los
que adems de criterios de orientacin intervienen en cada una de las fases de las
polticas sociales ofreciendo los umbrales a alcanzar (CANTO, 2010). De manera
sinttica se articulan estos elementos con el siguiente cuadro:
Cuadro 1 Objetivos de la Poltica Social y sus componentes
COMBATIR
POBREZA
PROPORCIONAR
PROMOVER
RECONOCER DIVERSIDAD,
SEGURIDAD
COHESIN SOCIAL PARTICIPACIN Y EQUIDAD
OBJETIVO
Compensar la
pobreza
Prestacin
asegura- da de
servicios
Fortalecer tejido
social, cerrar las
brechas
CONFLICTO
Redistributivo
Redistributivo
Redistributivo
Reconocimiento
CATEGORA
Necesidades
Bienestar
Cohesin
DDHH
AGENTES
Estado
Estado/ corporaciones
Estado/empresas/
sociedad civil
INSTRUMENTOS
Transferencias
Transferencia/
Regulaciones/
subsidios
Transferencias/
programas
Programas/ regulaciones
CONTEXTO
Europa:
fortaleza de
sindicatos, debilitamiento de
los propietarios
Europa, debilidad
sindicatos,
diversifica cin
de agregados
sociales
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125 //
// 126
CAPTULO 5
127 //
El panorama del presente da la impresin que la etapa anterior nunca existi, las instituciones participativas se han eclipsado, los programas sociales con
perspectiva de derechos han visto disminuir su cobertura y los nuevos programas
se acercan ms al enfoque de PS de la federacin lo que lleva a preguntarnos, qu
es lo que est motivando la reorientacin de la PS? Por qu si haba leyes en las
que se haba plasmado la creacin de instrumentos e instituciones para asegurar
la participacin ciudadana en los asuntos pblicos sta no se sostuvo?, se estara
perdiendo el impulso innovador y democratizador de la Ciudad?
Las anteriores interrogantes no pueden responderse slo en el mbito de
las actitudes personales y de la voluntad poltica, tienen que ver con el proceso
global de la Ciudad. Esta es la hiptesis que orientar el anlisis de este trabajo,
propondr que la CDMX se enfrenta a una doble transicin, por un lado la transicin econmica, derivada del desplazamiento que experiment como eje dinamizador del perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (1940
1980), y por otro lado la transicin poltica, de ser una dependencia del gobierno
nacional a tener un gobierno propio, aunque an sin soberana de su poblacin5.
Ambas transiciones no son independientes, para la federacin era imprescindible
mantener su dominio sobre el territorio que funcionaba como eje de la economa,
al diversificarse sta hacia los estados del norte fue posible responder paulatinamente a la demanda de democratizar el gobierno de la capital, pero la democratizacin de la capital impacta sobre las demandas democrticas del resto del pas,
por lo que se pretende mantenerla en niveles gubernamentalmente manejables,
as como tambin controlar las polticas pblicas locales a fin que no generen un
efecto - demostracin en las demandas de la sociedad nacional, para ello se precisa
generar la convergencia de las polticas sociales de la Ciudad con las del gobierno
federal, la convergencia se ve favorecida por las restricciones financieras del gobierno del gobierno de la Ciudad. La pretensin de nueva convergencia tensiona el
apoyo social al gobierno local y pone en contradiccin los mecanismos de gestin
que se haban desarrollado.
// 128
1993
2010
2014
En el PIB Nacional %
23.8
18.6
16.4
En las Manufacturas
20.9
9.7
7.4
En los Servicios
24.6
19.9
23.8
En la construccin
26.7
10.1
8.1
2005
2010
2013
S/ ingresos
3.7
3.5
3.2
Hasta 1 SM
8.5
10.1
10.8
Hasta 2 SM
23.5
27.1
29.8
Hasta 3 SM
24.9
26.3
23.4
Ms de 3 hasta 5 SM
23.0
18.6
19.7
Ms de 5 SM
16.1
14.3
13.1
CAPTULO 5
129 //
Fuente: Elaboracin propia con datos de las ENOEs de INEGI, 2006-2011 (CONDE, 2013).
Lo que genera una paradoja: a mayor nivel de escolaridad mayor desocupacin, es decir, la Ciudad desaprovecha su, comparativamente, alto capital humano.
Tabla 3 Poblacin desempleada de la Ciudad de Mxico por nivel de instruccin y sexo
NIVEL DE INSTRUCCIN
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
Primaria incompleta
3.8
4.5
2.8
Primaria completa
10.3
11.7
8.4
Secundaria completa
37.7
37.3
38.2
48.2
46.4
50.6
Total
100.0
100.0
100.0
// 130
CAPTULO 5
131 //
// 132
DERECHOHABIENTES (A)
POBLACIN 68 Y + (B)
COBERTURA %
2010
464 998
553,876
83.9
2011
480,000
565,753
84.8
2012
480,000
585, 674
81.9
2013
480,000
599,227
80.1
2014
480,000
618,890
77.6
Fuentes: (a) 2010 a 2013 Flores Castillo (2013); Instituto para la Atencin de los Adultos
Mayores en el Distrito Federal; (b) Conapo, base de datos de proyecciones de Poblacin de
Mxico.
CAPTULO 5
133 //
// 134
a la habitacin. Desde el primer gobierno electo de la Ciudad se legisl para que las
normas de construccin de vivienda favorecieran la destinada a sectores populares. Desde el inicio del actual gobierno se ha pretendido modificar estas normas en
el marco de una estrategia urbana para propiciar la densificacin de la Ciudad, sin
descuidar con ello la produccin de habitacin popular, pero vinculndola ahora a
los desarrollos de centros comerciales y a la produccin de vivienda para sectores
medios y altos, que se expresa tambin en la creacin de las Zonas de Desarrollo
Econmico y Social (ZODES) por medio de las cuales se trata de:
Orientar el desarrollo urbano hacia una ciudad compacta, dinmica,
policntrica y equitativa, que potencie las vocaciones productivas
y que fomente la inversin, para alcanzar un patrn de ocupacin
eficiente que induzca la redistribucin de la poblacin a zonas que
combinen los diversos usos del suelo, mejore la infraestructura
pblica, aproxime el empleo y los hogares a las redes de transporte
pblico y propicie la equidad territorial (PGDDF, 2013, p. 97, resaltado nuestro).
La estrategia anterior ha sido impugnada por las organizaciones territoriales, sealando que es un pretexto para favorecer a los grandes constructores,
cuya produccin podra deteriorar la calidad de los servicios urbanos en los barrios
populares9.
Se trata ciertamente de una disputa por el territorio, como muchas que se
desarrollan en las grandes ciudades de Amrica Latina, pero con un componente
adicional, el movimiento urbano popular ha desarrollado una amplia estrategia de
vinculacin con otros sectores sociales que les llev a suscribir con el anterior gobierno (2006 2012) la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad, misma
que en el perodo actual no ha tenido el comprometido seguimiento por parte de
la administracin pblica del DF. Esto podra conducir a una confrontacin de an
mayores proporciones con otros sectores sociales. Desde el primer gobierno electo, y
a lo largo de los diversos perodos, las relaciones con las empresas de la construccin
han sido bastante cercanas, pero se han mantenido en el marco de equilibrio de las
relaciones del gobierno con las organizaciones sociales urbanas para la gestin de sus
demandas, ste es el equilibrio que parece roto en la actual administracin.
Por lo que hace al derecho al trabajo, las polticas de fomento del empleo
de la CDMX entraron en su fase de rendimiento decreciente, los programas basados en la capacitacin o en la vinculacin entre oferentes y demandantes cada
vez rinden menores resultados, los programas de fomento puestos en prctica por
el Gobierno del DF (GDF) e apoyan en los recursos de la federacin y, por tanto,
dependen de sus criterios y reglas de operacin, en medio de esta restriccin se
(9) Dado lo reciente de este proceso, no parece existir an estudios sistemticos, la informacin presentada fue obtenida de notas de prensa y de entrevistas con dirigentes de organizaciones urbanas.
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135 //
TOTAL NACIONAL
AO
PERSONAS
ATENDIDAS
DISTRITO FEDERAL
PERSONAS COLOCADAS/
COLOCADAS ATENDIDAS
PERSONAS PERSONAS
ATENDIDAS COLOCADAS
COLOCADAS/
ATENDIDAS
2001 1,382,903
510,627
36.9%
166,029
41,339
24.9%
2002 1,549,201
540,820
34.9%
220,493
46,358
21.0%
2003 1,908,443
531,249
27.8%
434,395
53,253
12.3%
2004 2,037,827
587,094
28.8%
456,409
60,088
13.2%
2005 2,111,177
591,438
28.0%
376,626
42,424
11.3%
2006 2,086,140
549,437
26.3%
355,144
40,023
10.3
2007 2,272,880
657,479
28.9%
359,827
59,103
16.4%
2008 3,244,474
856,278
26.4%
467,837
82,502
17.6%
2009 3,939,401
896,402
22.2%
570,890
84,814
14.8%
2010 3,856,291
852,747
22.1%
568,848
79,470
13.9%
// 136
se podran intentar el aprovechamiento productivo de la relativamente alta capacidad de la mano de obra, el aprovechamiento de las capacidades productivas de
las organizaciones sociales y la vinculacin en ambos sentidos del desarrollo
social con el desarrollo econmico.
Pero en tanto que lo anterior no ocurre las tendencias que se van dibujando en la PS son las de la prdida de su capacidad innovadora, parece que han
tocado techo econmico, con ello su misma capacidad de reproduccin se ve en
riesgo si no se afrontan las contradicciones estructurales, como la existente entre demografa y finanzas o entre la demanda social y el fomento econmico, urge
explorar algunos otros ajustes, por ejemplo, la captacin fiscal del gobierno de
la Ciudad, siendo la ms slida de las entidades del pas, no ha aprovechado sus
oportunidades de expansin, incluso se dieron pasos en sentido contrario: se elimin el impuesto a la tenencia de vehculos, cuyo monto anual en el ltimo ao
de su aplicacin- fue similar al gasto en el programa de Adultos Mayores; el costo
financiero de la deuda del GDF es de apenas el 2.63% de su gasto total previsto
para 2015 (ALDF, 2014). Sin embargo, existe el temor a incrementar los impuestos (lo que es compartido por muchos gobiernos), pero ste es un costo poltico
que un gobierno de izquierda siempre tiene que considerar, lo contrario lo lleva
no solo a la inercia, sino a la falta de sostenibilidad de sus programas. La ampliacin de la deuda es un recurso financiera pero no polticamente factible, parte de
la falta de soberana de la CDMX, a diferencia de las dems entidades de la federacin, es que el techo de su endeudamiento se define por el Congreso Federal y
no por el local, con lo que cada ao el partido del gobierno de la Ciudad tiene que
realizar un intercambio poltico con las dems organizaciones partidarias a fin de
obtener para el GDF el techo de deuda demandado.
Tampoco podramos pensar que los recursos de la Ciudad pudieran crecer
por las transferencias de la Federacin, estas no repuntarn en el corto plazo ni en
el futuro ahora previsible. Las finanzas pblicas del pas se encuentran estancadas,
como consecuencia del debilitamiento de los precios del petrleo y de la falta de
crecimiento econmico. En el pasado el gobierno de la Ciudad pudo aprovechar
para innovar en sus polticas su relativamente elevado margen de recursos propios
(alrededor de 50%) en comparacin con las dems entidades del pas. El actual
gobierno parece estar pasmado frente a la situacin actual. Pero como ya sabemos
los problemas de las finanzas pblicas suelen ir ms all de ellas, se trata ms bien
de asuntos de carcter poltico. Pareciera que en la CDMX pasamos de un rezago
poltico frente al crecimiento econmico, a un rezago econmico frente a la dinmica poltica. La poltica social pareciera a su vez quedarse atrapada en medio de
ambos lmites, por lo que tendra que aprovechar todos los mrgenes que le diera
una formulacin ms agresiva de sus estrategias de gestin, combinadas con sus
capacidades de innovacin poltica, a ello se refiere el siguiente apartado.
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137 //
// 138
CAPTULO 5
139 //
en el 2009 y 2010 y con l al del GDF. Si bien esta crisis fue la causa inmediata, no
fue la nica ni la fundamental, deton y puso de relieve el conjunto de situaciones
que, ms all del problema financiero, limitaban ya a la estrategia innovadora.
Grfica 2 Crecimiento acumulado de los ingresos ordinarios del DF 2000-2012 (millones de pesos constantes 2012)
Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).
Ante la crisis internacional, y su expresin nacional, la estrategia que se sigui fue la de mantener el presupuesto de los programas de PS del gobierno central
de la Ciudad, reducir el gasto que ejercen las delegaciones polticas y disminuir el
subsidio a algunos servicios como transporte o agua potable. Se mantuvo el nivel
del gasto social no obstante la disminucin del programable.
Grfica 3 Crecimiento acumulado del gasto programable y gasto social del DF 20002011 (millones de pesos constantes 2012)
Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).
// 140
CAPTULO 5
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// 142
2013
2014
APRUEBA
DESAPRUEBA
39
31
APRUEBA
Diferencia 2014/2013
Delegados
26
42
Diferencia 2014/2013
DESAPRUEBA
26
54
-13
+23
20
58
-6
+16
4. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Una de las preguntas de este trabajo fue sobre las posibilidades de un meso-gobierno para atenuar las tendencias de la PS del gobierno nacional. Esto ltimo s lo lograron los gobiernos de la Ciudad, pero con un conjunto de contradicciones que estn a la espera de solucin pero que tambin generan dudas sobre su
futuro. Entre las innovaciones realizadas tenemos:
i.
ii. Se gener un efecto demostracin sobre la PS de la federacin, centrada en las TMC, a partir de programas universalizados, tambin se
desarrollaron instrumentos para la concertacin social y para la participacin ciudadana, realizando acciones cooperativas con algunos
sectores sociales, se dio lugar si bien de manera embrionaria y no sos-
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143 //
// 144
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145 //
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// 148
CAPTULO 5
149 //
ANLISE COMPARATIVA DA
ESTRUTURA SOCIOESPACIAL
DAS METRPOLES
BRASILEIRAS: UM RECORTE
METODOLGICO
JUPIRA GOMES DE MENDONA
Professora Associada da UFMG, Pesquisadora do CNPq e
do Observatrio das Metrpoles.
E-mail: jupira@gmail.com
Tendo em vista os propsitos do livro em que se insere, este texto traz uma
apresentao da metodologia utilizada pelo Observatrio das Metrpoles1 para
identificar, analisar e comparar a estrutura socioespacial das regies metropolitanas brasileiras e suas transformaes no tempo. Em particular, trata-se de apresentar a construo de uma tipologia socioespacial que permite observar as mudanas
e permanncias na organizao e expanso do territrio metropolitano, constituindo uma base sobre a qual possvel associar dados e buscar hipteses explicativas para a evoluo apresentada, inclusive aquelas relativas s polticas pblicas2.
Alguns pressupostos so bsicos no recorte metodolgico estabelecido pela
equipe do Observatrio. Em primeiro lugar, reafirmamos com Bourdieu (1997) que
o espao urbano o espao social fsicamente realizado ou objetivado, um espao diferenciado pela posio relativa dos agentes sociais e pela sua capacidade diferenciada de apropriao dos recursos nele constitudos. Assim, no h espao, em uma
sociedade hierarquizada, que no seja hierarquizado (BOURDIEU, 1997, p. 160).
Em segundo lugar, a centralidade do trabalho na estruturao e no funcionamento
da sociedade brasileira a noo que orientou a construo da hierarquia social que
serviu de base para o desenvovimento da anlise. Dessa maneira, buscou-se um mtodo que permitisse a anlise combinada do espao social e de sua territorialidade,
de maneira a identificar espaos com forte homogeneidade interna e heterogeneidade entre si, do ponto de vista da representao dos diferentes grupos sociais.
O texto explicita a metodologia e apresenta uma anlise comparada de algumas metrpoles brasileiras, com nfase na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, ilustrativa do trabalho que vem sendo desenvolvido no Observatrio e que
pode servir de referncia para outras abordagens analticas.
1. A PROBLEMTICA TERICA E
O MODELO METODOLGICO
A anlise do espao social como espao de posies relativas, em que os
princpios da diviso e da segregao so naturalizados no senso comum, o ponto
de partida para a compreenso da organizao socioespacial. Em outras palavras,
as estruturas sociais convertidas em estruturas espaciais produzem uma hierar(1) Grupo brasileiro de pesquisa que funciona como um instituto virtual, reunindo hoje mais
de 100 pesquisadores e mais de 50 instituies dos campos universitrio (programas de
ps-graduao), governamental (fundaes estaduais e prefeituras) e no governamental,
sob coordenao geral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR),
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
(2) Para detalhes sobre a produo cientfica do Observatrio das Metrpoles, ver o stio
<www.observatoriodasmetropoles.net>. Acesso em: 31 ago. 2015.
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Neste caso, a igualdade, mais que a assimilao, que a base e o contraponto para a medio da segregao. Aqui, so levantadas novas questes, tambm
relevantes para a anlise. Se a segregao expressa a hierarquia social no territrio,
ela tambm continente e contedo das lutas pela apropriao dos bens e recursos distribudos no espao fsico, enfim, pela apropriao do espao construdo4.
continente, na medida em que resultado dessas lutas, sejam elas no plano individual ou coletivo. E tambm contedo, uma vez que parte integrante dessas lutas:
como disse Bourdieu (1997, p. 164), a capacidade de dominar o espao depende do
capital que se possui; ao mesmo tempo, a proximidade no espao fsico permite
que a proximidade no espao social produza todos os seus efeitos, facilitando ou
favorecendo a acumulao de capital social.
No h, entretanto, homologia absoluta entre posio social e chances desiguais de apropriao dos recursos urbanos. H mecanismos importantes em jogo,
destacando-se o papel do Estado e o movimento do mercado imobilirio. A ao
estatal, seja executando obras e definindo a distribuio de parte significativa dos
recursos urbanos, seja regulando a relao entre os diversos agentes na ocupao e uso do solo, ou ainda regulando as relaes sociais no sistema produtivo,
interfere diretamente nas relaes de fora subjacentes s lutas pela apropriao
do espao construdo. Tambm o mercado imobilirio mecanismo relevante na
relao entre hierarquia social e segregao residencial, seja atravs da criao de
novos espaos construdos (antecipando renda), seja atravs da criao de espaos
diferenciados, smbolos de poder e prestgio, ou ainda da alterao do uso do solo.
Na terceira abordagem proposta por Grafmeyer (1994), o tema da segregao aparece ligado s figuras de enclave, dos bolses e do gueto, no se reduzindo,
entretanto, aos bolses de pobreza, podendo ser mobilizado para qualificar mais
amplamente toda forma de concentrao espacial associada estreitamente s populaes desfavorecidas ao territrio circunscrito em todo caso, a conotao negativa manifesta, diz o autor. Ele lembra, no entanto que, para Park e para Wirth,
o enclave tnico no tido intrinsecamente como ruim, pelo equilbrio que ele permite entre a tradio e a adaptao, entre a tolerncia e o conflito preservando
os modelos culturais, as instituies e as formas de sociabilidade tpicas da comunidade original, o enclave tnico limita os efeitos desorganizadores do choque de
culturas, ao preo de uma segregao espacial que regula o jogo das proximidades
e das distncias com o grupo dominante. Trata-se, a, da integrao progressiva do
imigrante na sociedade. Nas cidades do capitalismo perifrico, essa abordagem se
aplica fundamentalmente ao estudo dos processos migratrios, intensos nos anos
1970, em que as relaes de parentesco e amizade so importantes no processo
de integrao ao novo meio urbano e ao mercado de trabalho. O sentimento de
(4) A segregao no to somente uma diferenciao de lugares, mas uma capacidade
de deslocamento e de acesso em relao aos pontos estratgicos da trama urbana (CASTELLLS, 1978, p. 216-217, traduo nossa).
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de forma especfica nos pases perifricos e expressa-se de forma associada a processos histricos e locais. Nesses pases, a entrada na industrializao capitalista
ocorreu, como nos mostra Oliveira (1987), a partir de uma precria acumulao
prvia, o que demandou a formao do setor informal e produziu uma urbanizao
incompleta, precria e desigual.
No Brasil (e, de resto, na Amrica Latina), a urbanizao tomou a forma da
configurao centro-perifrica, marcada pela dualidade da distncia fsica entre
ricos e pobres de um lado, a expanso horizontal atravs dos loteamentos populares e, de outro, a expanso, pela forma empresarial, de produo de moradias e a
concentrao de servios em reas centrais (LAGO, 2000). Nas dcadas recentes,
essa configurao vem apresentando mudanas:
A oposio centro-periferia continua a configurar as grandes cidades latino-americanas. Todavia, o significado desta oposio se modificou e no explica mais o crescimento da cidade. inegvel que
outras foras globais a reestruturao produtiva, a internacionalizao e a financeirizao associadas produo de artefatos arquitetnicos e urbanos novos produtos imobilirios [...] comeam a
conformar espaos emergentes onde uma distribuio diferente dos
grupos e das atividades sociais configuram um novo espao metropolitano (PEREIRA, 2004, p. 21).
RM CURITIBA14
A Regio Metropolitana de Curitiba, com 29 municpios e uma populao
total de 3.223.836 habitantes em 2010, concentrava, em 2011, 43,3% do valor
adicionado fiscal (VAF) total do Estado do Paran e mais de 50% do VAF da indstria, tendo se favorecido, conforme Moura e Firkowski (2014, p. 30), da desconcentrao da indstria do Sul e Sudeste e consolidado sua industrializao exata(13) Esta comparao foi favorecida pela publicao da Coleo Metrpoles: territrio, coeso social e governana democrtica, composta por quatorze volumes, apresentando, para
cada uma das regies metropolitanas que compem a rede de pesquisas Observatrio das
Metrpoles, os resultados dos trabalhos desenvolvidos pela rede nas ltimas dcadas.
(14) A anlise aqui apresentada oriunda, principalmente, do captulo Introduo: transformaes na ordem urbana da RMC, de Rosa Moura e Olga Firkowski, do livro Curitiba: transformaes na ordem urbana (FIRKOWSKI; MOURA, 2014).
// 160
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161 //
1. Expanso da urbanizao em
direo s reas mais perifricas, em
municpios em torno do polo, distantes dos servios e de infraestrutura,
caracterizadas por maior homogeneidade socioespacial.
2. reas do tipo superior se mantm
na regio central de Curitiba, com
expanso das reas do tipo mdio
para bairros perifricos
RM PORTO ALEGRE16
Desde sua criao, a RMPA se caracteriza por particularidades na sua
estrutura espacial que esto relacionadas, dentre outros fatores, a um
cenrio caracterizado, do ponto de vista geogrfico, por uma distribuio assimtrica da atividade fabril e que se encontra imerso em um
permanente processo de rearranjo espacial [...], e que apresentam algumas especificidades no mesmo contexto metropolitano (ALONSO,
2001)17. Este cenrio resulta em um elevado grau de heterogeneidade
entre os municpios, tanto em termos populacionais, como sociais e
econmicos (FEDOZZI; SOARES; MAMMARELLA, 2015, p. 34).
(16) reproduzida aqui, de forma muito resumida, a anlise presente no captulo Estrutura
Social e Organizao Social do Territrio: Regio Metropolitana de Porto Alegre 1980-2010,
de Rosetta Mammarella, Mariana Lisboa Pessoa, Gisele da Silva Ferreira e Ivn G. Peyr
Tartaruga, em Fedozzi e Soares (2015).
(17) ALONSO, J. A. Caracterizao econmica da Regio Metropolitana de Porto Alegre nos
anos 90. Indicadores Econmicos, Porto Alegre, v. 29, n. 1, p. 253-293, 2001.
// 162
A Regio Metropolitana de Porto Alegre hoje conta com cerca de quatro milhes de habitantes, em 31 municpios. A sua formao constituiu uma estrutura
socioespacial dual a poro norte da RM o espao do proletariado secundrio,
agora vinculado indstria moderna, enquanto Porto Alegre concentra os grupos
superiores na hierarquia social, alm das ocupaes mdias associadas ao tercirio.
O municpio de Porto Alegre consolidou-se como o lugar privilegiado da moradia das elites, ostentando em 2010 um perfil relativamente elitizado, comparativamente aos anos anteriores: ao mesmo tempo em que no tem espaos operrios,
segregou os espaos populares para a periferia (MAMMARELLA et al., 2015, p.
180). Nos espaos perifricos, entretanto, quanto mais prximo dos centros urbanos, maior a tendncia de convivncia socialmente heterognea. O perfil scio-ocupacional da regio mantm-se essencialmente operrio e mdio, mas em outros
patamares em relao aos binios anteriores. Desta vez, inverte-se a ordem de grandeza dessas duas categorias: em 2010, o percentual de operrios um pouco inferior
ao das categorias mdias aumenta o peso do tercirio no especializado (14%) e
dos profissionais de nvel superior (MAMMARELLA et al., 2015, p. 151-152).
Com o constante e sistemtico processo de valorizao do solo urbano, observa-se, nas ltimas dcadas, a ocupao de novos territrios urbanos indutores
de novas fronteiras, seja de forma irregular por parte das populaes carentes
de acesso moradia, seja por autossegregao das camadas altas e mdias que se
refugiam em condomnios fechados (MAMMARELLA et al., 2015, p. 162-163). O
estudo mostrou ainda o surgimento de um grupo denominado mdio emergente,
com densidade relativamente alta dos dirigentes aliada a uma presena relevante
dos trabalhadores do setor secundrio, particularmente dos operrios da indstria
tradicional (MAMMARELLA et al., 2015, p. 169), em processo semelhante quele
do eixo industrial da RMBH.
Figura 3 Estrutura socioespacial da RM Porto Alegre 2010
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163 //
RM SALVADOR18
A Regio Metropolitana de Salvador, composta por 13 municpios e com
uma populao de 3.573.973 habitantes em 2010, representava, naquele mesmo
ano, um quarto da populao estadual, sendo que o polo concentrava 75% da populao metropolitana. A macrocefalia de Salvador e de sua regio metropolitana
com relao ao Estado da Bahia , no entanto, bem mais acentuada no contexto
econmico do que demogrfico: a RM concentra 50% do PIB estadual (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 37).
Nos anos 2000, a economia da RMS apresentou certo dinamismo, consolidando sua funo de centro comercial e de servios e polo econmico e turstico
baiano, ampliando suas conexes com a economia nacional e internacional (CARVALHO; PEREIRA, 2014, p. 248).
[...] Registrou-se um relevante incremento dos servios pblicos, de
alguns servios de produo, do turismo e, especialmente, dos servios pessoais [...] A RMS continuou inserida na matriz industrial
brasileira basicamente com uma produo especializada nos setores
qumico, petroqumico e metalrgico (p. 248) suas atividades de
transformao foram ampliadas e diversificadas com a atrao de
novos investimentos, com destaque para o complexo automobilstico da Ford Nordeste, implantado em 2001 (CARVALHO; PEREIRA,
2014, p. 250).
Assim como na RMBH, a valorizao fundiria induzida por aes do Estado, sob a forma de grandes obras virias e projetos de transporte pblico, tem
provocado uma disperso urbana perifrica baseada na construo de assenta(18) So apresentados aqui alguns aspectos dos textos de Inai Maria Moreira de Carvalho
e Gilberto Corso Pereira, em Carvalho e Pereira (2014).
// 164
(19) A equipe da RM Salvador no identificou nenhuma rea classificada como superior naquela RM, mas o tipo mdio-superior aquele que concentra os grupos dirigentes e profissionais de nvel superior, mesclados com grupos mdios.
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165 //
// 166
c. a difuso de novos padres habitacionais e inverses imobilirias destinadas aos grupos de alta e mdia renda, com a proliferao de condomnios verticais ou horizontais fechados, ampliando a segmentao
social, com manuteno, ou mesmo o aumento, das barreiras materiais ou simblicas que bloqueiam a livre circulao dos indivduos entre as categorias e, consequentemente, entre as localizaes espaciais
(OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2008, p. 67);
d. novos produtos imobilirios, muitas vezes estimulados por empreendimentos estatais prvios, como na RM Salvador e na RM Belo Horizonte, promovem a conformao daquilo que Pereira (2004) denominou espaos emergentes, onde uma distribuio diferente dos grupos
e das atividades sociais configuram um novo espao metropolitano;
e. maior segmentao, com enclaves residenciais em reas perifricas, de
distintas faixas de renda, aproximando fisicamente o que socialmente
permanece distante.
Como permanncia, destaca-se a crescente diferenciao socioespacial, em
que pese uma sociedade mais complexa e mais mesclada. Os grupos superiores na
hierarquia social continuam concentrados nos espaos centrais dos municpios-polo e suas extenses, e grande parte dos grupos populares vai sendo empurrada para as periferias mais distantes. Mantm-se, no nvel macro, a estrutura
centro-perifrica, ainda que os espaos perifricos agora ganhem nova dimenso,
em uma estrutura polinucleada, e apresentem-se como espaos da segmentao
social, dos enclaves fisicamente prximos e socialmente distantes.
As notas aqui apresentadas ainda requerem maior desenvolvimento, e a
anlise comparativa ainda precisa ser aprofundada. De todo modo, alm de ilustrar o potencial da metodologia trabalhada no Observatrio das Metrpoles, a
anlise evidencia a tarefa urgente de criar uma agenda de pesquisas e de debates
que permita avanar na compreenso das novas e velhas periferias. necessrio
avanar no entendimento e na explicao de uma ordem espacial que, embora marcada por continuidades, apresenta-se distinta da anterior.
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CAPTULO 6
169 //
//
PARTICIPAO CIDAD E
POLTICAS PBLICAS:
PROCESSOS, INSTRUMENTOS
E LIMITAES
//
CONTEXTO Y CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN EN LAS
POLTICAS PBLICAS. UN
MODELO METODOLGICO A
PARTIR DEL CASO CHILENO1
GONZALO DELAMAZA
Investigador CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl
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CAPTULO 7
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CAPTULO 7
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cin y veto. El Cuadro 1 sintetiza los indicadores que dan cuenta de este esquema
triple. Su aplicacin depender de la informacin que se disponga en cada caso.
Cuadro 1 Esquema operacional para analizar mecanismos de participacin ciudadana
CATEGORAS
DIMENSIN VARIABLES
CARACTERSTICAS Y EJEMPLOS
PRINCIPALES
Alcance
Quines
participan
Inclusividad
Excluyente
o selectiva
Representatividad
Representativa
Por invitacin
o cooptacin
Institucionalizacin
Institucionalizada
Ad hoc
Nocin o
concepto
de participa-cin
Informativo
Campaas de difusin
Consultivo
Consultas vecinales
Vinculante
Presupuestos participativos
Deliberativo
Abierto, se ejerce en
el espacio pblico
Restringido, se ejerce
entre los convocados
Mesas sectoriales
Derecho reconocido
Prctica
Decorativa
Carcter
del mecanismo
Publicidad
Consecuencias de la
participacin
Comits de usuarios
Altamente
inclusiva
Directa
Cmo
participan
mbito de
las consecuencias
Recursos
de poder
directo
Instrumental
Empoderadora
Certificacin
Asignacin
Veto
Presupuestos participativos
Revocatoria de autoridades, contratacin o despido de funcionarios
// 180
CAPTULO 7
181 //
los municipios8.
En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los organizaron
para obtener la opinin de los habitantes acerca de algunas prioridades de la
gestin municipal. El primero de ellos fue el alcalde Joaqun Lavn en prspera
comuna de Las Condes, en Santiago, conducta seguida luego all en dos o tres
ocasiones. Tambin se organizaron consultas no vinculantes para priorizar inversiones en las comunas metropolitanas de Providencia y Maip, al menos en una
ocasin. En el caso de los plebiscitos ciudadanos, su solicitud requera contar con
las firmas ante notario, de 10% del padrn electoral de la comuna. Solo se han
registrado dos casos en que ello se logr: Vitacura (la comuna ms rica del pas) y
La Serena. En la primera se llev a cabo, pues en La Serena el Concejo Municipal
opt por resolver a favor de los solicitantes, evitando as el costo del proceso. De
ese modo se observa la casi nula utilizacin del mecanismos plebiscitarios y la
tendencia a hacerlo en comunas con mayores recursos y no en contextos de pobreza (MLYNARZ, 2013).
Por su parte, la LGMA contempla un mecanismo de participacin de las
comunidades afectadas por la realizacin de proyectos que se han sometido voluntariamente al SEIA a travs de un estudio. Luego de presentado este ltimo,
la comunidad afectada tiene sesenta das para entregar sus observaciones, las
que deben ser referidas exclusivamente a aspectos ambientales, asunto que es
calificado por la Comisin Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada
por representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones, las empresas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no estn sometidas al
proceso participativo. Finalmente, las Corema pueden o no tomar en cuenta las
observaciones recibidas desde la comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos
presentados entre 1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones
ciudadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron aprobados, mientras que lo mismo ocurri con 96,9% en el periodo comprendido entre 2002 y 2007, lo cual indica el escaso impacto global del proceso (RIVERA et
al., 2013). El escaso tiempo destinado a la participacin, su limitacin a temas
ambientales, lo tardo del proceso cuando los proyectos han sido elaborados y
presentados, con una gran inversin de recursos por parte de las empresas y la
falta de apoyo tcnico para abordar asuntos de gran complejidad, hacen que este
proceso sea muy asimtrico e ineficaz en sus resultados. El MOP adapt el mecanismo anterior para algunos de sus proyectos de vialidad y otros. La principal
(8) En 2005, la encuesta Ms Voces en seis regiones encontr que solo 19% de los consultados conoca la existencia del Cesco en su comuna (RECABARREN; AUBRY, 2005). Datos
del ao 2007 en la antigua regin de Los Lagos mostraron que solo las comunas de Valdivia,
Paillaco y Maulln haban conformado su Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los
Cespro, organismos similares de nivel provincial (MONTECINOS, 2008). Una encuesta de
la Subdere (CHILE, 2006) indicaba que 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.
// 182
innovacin fue establecer participacin anticipada, es decir someter los proyectos a consulta durante su elaboracin, lo cual permite modificarlos en su diseo.
Para ello incorpor el proceso participativo en las licitaciones de obras viales y
edit manuales para apoyar el proceso9.
En relacin con la Ley General de Urbanismo y Construccin (LGUC) esta
legislacin rige todo el proceso de diseo y modificacin de Planes Reguladores
Comunales. El proyecto del plan regulador comunal es preparado por la municipalidad respectiva. Una vez elaborado el proyecto, el Concejo Municipal, antes
de iniciar su discusin, debe informar a los vecinos, acerca de las principales caractersticas del instrumento de planificacin propuesto y de sus efectos y luego
realizar diversas audiencias pblicas, consultar la opinin del Consejo Comunal
de Organizaciones de la Sociedad Civil (Cosoc, organismo que reemplaz al Cesco
a partir de la Ley 20.500 de 2011) y exponer el proyecto a la comunidad durante
treinta das. Despus se debe presentar un informe que sintetice las observaciones recibidas.
Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el proyecto
para la aprobacin del Concejo Municipal, junto con las observaciones que hayan
hecho llegar los interesados. El Concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones que contenga el proyecto de plan regulador, analizar las observaciones recibidas y adoptar acuerdos respecto de cada una de las materias impugnadas. Como
ocurre con casi la totalidad de los instrumentos normativos solo consideran la
informacin y consulta ciudadanas en la toma de decisiones, las cuales no tienen
mecanismos para asegurar su consideracin.
Como se aprecia en el Cuadro 2, el balance de los mecanismos legales que
regularon la participacin durante los aos noventa y primer decenio de 2000 se
caracteriza por los siguientes rasgos: se trata de un conjunto limitado de mecanismos a escala local que cubren solo unas pocas reas de accin municipal o sectorial
(medio ambiente); mayoritariamente utilizan la participacin directa; en su mayora son excluyente de los sectores pobres y marginados. Se trata de mecanismos
institucionalizados de carcter consultivo, con escasa apertura al espacio pblico
o directamente poco utilizados y dbiles recursos de poder. La participacin se
entiende como una prctica positiva de alcances muy limitados (entre decorativo e
instrumental). Esta descripcin muestra que la participacin no fue una prioridad,
por los que sus efectos fueron tambin poco significativos tanto en la reorientacin de las polticas pblicas, como en incrementar la adhesin de la ciudadana a
dichas polticas.
(9) http://www.mop.cl/participacion_ciudadana/Paginas/default.aspx.
CAPTULO 7
183 //
// 184
Vinculante,
no define mecanismos deliberativos
Institucionalizado pero
no utilizado
Informativo,
consultivo,
deliberativo
Relativamente abierto
Prctica
Decorativo
No tiene
Institucionalizacin
Carcter del
mecanismo
Publicidad
Nocin de
participacin
mbito de
consecuencias
Recursos de
poder
Institucionalizado
pero no utilizado
Representativo
Representatividad
Certificacin
Prctica
Abierto
Directo
No tiene
Derecho reconocido
No tiene
Instrumental
No tiene, aunque la
prctica indica que modifica los proyectos
Instru-mental
Prctica
Restringido
Consultivo,
Limitadamente deliberativo. Puede o no ser
tomado en cuenta
Restringido
Institucionalizado
No institucionalizado
Inclusivo, contempla
soportes en las licitaciones
MOP SEMAT
Amplio
Institucionalizado
Directo
Excluyente
Excluyente, depende de
la voluntad del alcalde
Inclusividad
Directa
Amplio
Restringido, define
segmentos de participantes
Alcance
PARTICIPACIN EN EL SEIA
LEY 19.300
LEY MUNICIPAL
PLEBISCITOS
VARIABLES
4. LA GENERACIN MS RECIENTE DE
NORMATIVAS DE PARTICIPACIN
A partir de 2007 se constata un mayor dinamismo normativo respecto de la
participacin ciudadana, donde ha surgido legislacin de diverso origen, caracterstica e importancia. Se trata de un conjunto cuya aplicacin y potenciacin futura puede determinar cambios significativos en la situacin nacional10.
CAPTULO 7
185 //
Por otra parte, quienes solicitan informacin son personas de ingresos bajos que requieren del Estado y lo pblico para su mejor desarrollo, poseen educacin media como nivel educacional, son en su mayora mujeres de entre 20 y
35 aos. En cambio, quienes han reclamado frente al CPLT, es decir, conocen que
tienen un derecho y lo han exigido, son ciudadanos con ingresos altos, con educacin superior y en un alto porcentaje con magster y doctorado, en su mayora
hombres de entre 20 y 35 aos (CPLT, 2011, p. 2). De tal modo que la expansin de
este nuevo derecho reconocido por la ley responde a las pautas de segmentacin y
desigualdad que caracterizan a la sociedad chilena actual. En este sentido, no basta
con la simple dictacin de la ley para su real aplicacin; todo lo contrario, dadas las
desigualdades existentes, suponer trato neutral implica un acto de reproduccin
de las desigualdades existentes11.
// 186
Como se desprende de lo anterior, el reconocimiento del derecho que otorga el uso consuetudinario es explcito y prioritario en la ley, contemplando incluso
el procedimiento de suspender otras reclamaciones. Su lmite est establecido, sin
embargo, respecto de otros usos que hayan sido solicitados y concedidos con anterioridad.
(12) Una comparacin sinttica entre los mecanismos de ambas leyes en Rivera et al. (2013).
CAPTULO 7
187 //
// 188
instituciones representativas, con estndares prefijados. Establece la obligacin de realizar consulta a los pueblos indgenas como mecanismo de participacin ciudadana, en cuanto a la implementacin del Convenio y la adopcin
de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarles; en caso
de explotacin del suelo y subsuelo; en caso de enajenacin de las tierras y en
materia de planes educativos13.
El Convenio fue ratificado por Chile en 2008, pero su ejercicio ha seguido
un difcil camino. Inicialmente fue el Ministerio de Planificacin quien trat de
limitarlo a travs del Decreto 124 que reglamentaba la consulta y participacin
de los pueblos indgenas en 200914. El gobierno de Sebastin Piera no logr
concretar un acuerdo para una nueva reglamentacin del ejercicio del derecho
a la consulta previa de los pueblos indgenas, a pesar de un largo proceso de
consulta y bsqueda de acuerdos. Sin embargo promulg en noviembre de 2013
el Decreto Supremo 66 que regula el procedimiento del derecho consulta15. Las
formas de aplicacin del derecho a consulta no terminan de estar consensuadas,
a pesar que ya se han realizado diversos procesos de consulta en relacin a diferentes proyectos de inversin. El asunto en disputa es, naturalmente, el alcance
del proceso de consulta, principalmente en relacin con los proyectos de inversin privada en reas sensibles como la extraccin de recursos naturales y los
proyectos energticos, que han suscitado diversas manifestaciones de rechazo,
en distintos lugares del pas.
En otro mbito de aplicacin el gobierno de Bachelet, sin mediar un
cambio de los reglamentos de consulta aprobados por el gobierno anterior,
impuls dos consultas indgenas nacionales referidas a la creacin de institucionalidad pblica que afectan a los pueblos indgenas. La primera de ellas
ha sido llevada a cabo por el Ministerio de Desarrollo Social y se refiere a
la creacin de un Ministerio de Asuntos Indgenas y Consejo de Pueblos. Se
desarroll entre septiembre de 2014 y enero de 2015, con participacin de
alrededor de 6.800 personas en 122 encuentros y culmin en una Jornada
(13) Tambin establece criterios bsicos para el desarrollo de la consulta: previa; con mecanismo consensuado con las organizaciones indgenas. La consulta debe ser de buena fe y
orientarse a alcanzar un acuerdo, adecuada y a travs de las instituciones representativas
indgenas. Debe ser sistemtica y transparente. El ltimo mecanismo explcito que seala el
convenio es el consentimiento previo, libre e informado: es un estndar vinculante exigido
para ciertos casos especficos.
(14) El Decreto 124 fue rechazado por incumplir las normas internacionales por el Instituto
Nacional de Derechos Humanos en marzo de 2011 (http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1006486). El decreto fue derogado en 2011 (http://www.indh.cl/indh-decreto-124-sobre-consultas-indigenas-no-satisface-obligaciones-internacionales-2).
(15) http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/pdf/upload/Reglamento_Nueva_Normativa_Consulta_Indigena.pdf.
CAPTULO 7
189 //
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CAPTULO 7
191 //
Directo
Directo
Institucionalizado
Consejo Autnomo
Relativamente abierto
Representatividad
Institucionalizacin
Carcter del
mecanismo
Publicidad
Instrumental y empoderadora
Ambito de
consecuencias
Recursos de
poder directos
Asignacin
Solo se ha otorgado
una concesin bajo
esta ley hasta 2011
Derecho, reconoce
uso consuetu-dinario
No tiene
Restringido
Institucionalizado
Institucionalizado
Derecho
*Ms informacin en Monitoreo Ley 20.500 a nivel municipal, en estudio de Mlynarz y Marn (2012) realizado por Ciudad Viva.
Derecho
Nocin o
concepto de
participacin
como
Excluyente
Inclusividad
26 solicitudes hasta
julio 2015 (en cuatro
regiones) 1 aprobada
Alcance
LEY DE TRANSPARENCIA Y
ACCESO A INFORMACIN
LEY 20.285
VARIABLES
No tiene
Derecho
Consultivo,
Vinculante en los plebiscitos
No institucionalizado
Amplio
ASOCIATIVIDAD Y PARTICIPACIN
LEY 20.500
// 192
CAPTULO 7
193 //
casos de corrupcin y financiamiento ilegal a la poltica por parte del gran empresariado, a comienzos de 22015, se ha profundizado una crisis de confianza en las
instituciones y el gobierno ha perdido su dinamismo reformador inicial. Sin embargo, a partir de la extendida y sostenida desconfianza que existe sobre los actores
polticos y las fuertes crticas a que ha sido sometido el modelo econmico-social
prevaleciente, es esperable que este panorama se modifique en los prximos aos.
El anuncio presidencial del inicio de un proceso constituyente a partir
de septiembre 2015, puede representar una enorme oportunidad para vincular la
participacin deliberativa de la ciudadana con las demandas sustantivas de cambio, es decir con la poltica, dndole un estatuto de mucho mayor importancia que
la que ha tenido hasta hoy. Hasta ahora el debate principal sobre la nueva constitucin ha estado centrado en el procedimiento institucional que se utilizar para su
aprobacin: si el congreso o una asamblea constituyente. Pero no se ha abordado el
proceso mediante el cual se realizar la deliberacin ciudadana en torno a la nueva
carta constitucional. Para ello se debe ir ms all de los usuales procesos informales de difusin y consulta, cuyos resultados no se sistematizan y no es claro si se
incorporan y de que manera lo hacen. Distintos diseos poltico-institucionales
para la aprobacin de la constitucin admiten un proceso regulado, extenso y sistemtico de participacin ciudadana vinculado directamente al contenido final del
documento. Eso requerira de una seal poltica clara de convocatoria, as como de
reglas de procedimiento y retroalimentacin de proceso. Todo ello permitira adelantar una institucionalidad participativa de carcter permanente que sea parte de
integrante de un diseo constitucional para el nuevo perodo poltico.
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// 196
CAPTULO 7
197 //
LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN MXICO.
UNA ARQUITECTURA PARA
ACOTAR Y CONTENER
ANA DAZ ALDRET
Profesora investigadora de la Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Correo electrnico: ana.diaz@cide.edu.
CAPTULO 8
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1. SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIN
Y LA INNOVACIN DE MECANISMOS
La participacin ciudadana directa es una realidad en las democracias modernas que responde a la vez a una demanda y a una necesidad. Para ser legtimas,
las polticas y acciones de gobierno deben estar cada vez ms ancladas en las demandas y aspiraciones de los ciudadanos; por otro lado, los gobiernos requieren
de la informacin, la colaboracin, los conocimientos y el expertise de actores no
gubernamentales y de la ciudadana en general para cubrir diversos dficit de gestin. Por participacin ciudadana directa se entiende el proceso a travs del cual, la
ciudadana que no detenta cargos ni funciones pblicas busca incidir en los asuntos que le afectan y compartir en algn grado los procesos de toma de decisin con
los actores gubernamentales (ROBERTS, 2015). De modo que se trata de una participacin que se da ms all de la participacin electoral, de manera directa y para
incidir en las polticas pblicas. En este sentido, resultan cruciales la voluntad y la
capacidad de incidir (PARS; RESENDE, 2009). Evidentemente existen muchas
formas de participacin ciudadana impulsadas para lograr esa incidencia, y todas
son importantes. La sociedad se organiza y se moviliza de muchas maneras, sin
embargo, en este trabajo nos referiremos exclusivamente a la participacin que
se da por vas institucionales, es decir, por los canales legalmente reconocidos y
promovidos desde los gobiernos. Esta forma de participacin no es la nica legtima pero es la que, por lo menos en teora, encontrara la articulacin ms directa
y fcil con el proceso de hechura de polticas pblicas. Por lo tanto, al hablar de las
vas institucionales para la participacin ciudadana, nos referimos a la oferta que
los gobiernos hacen a los ciudadanos de prcticas y polticas participativas.
// 200
CAPTULO 8
201 //
// 202
203 //
5. En Mxico, a lo largo de los veinte aos en los que la democracia representativa ha venido funcionando de una manera regular, la arquitectura para la inclusin de la participacin ciudadana directa han variado
poco o nada a pesar del creciente descontento con el funcionamiento
de la democracia electoral, del acompasado pero persistente desgaste
de las instituciones electorales y del cada vez ms complicado contexto en trminos de seguridad pblica. El desarrollo de los cauces institucionales para incorporar la participacin ciudadana ha seguido una
trayectoria muy estable, prcticamente sin innovaciones y con una
asombrosa renuencia a disear mecanismos ms flexibles y a reconocer mecanismos deliberativos que involucren ms efectivamente a los
ciudadanos. Es palpable, por ejemplo, la resistencia a institucionalizar
mecanismos de democracia directa. En este ltimo caso por institucionalizacin no me refiero nicamente al reconocimiento legal, sino a la
adecuada reglamentacin para facilitar su implementacin e incentivar
su activacin efectiva.
// 204
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205 //
78%
74%
65%
63%
58%
42%
37%
26%
1995
2000
35%
22%
2002
2004
Gubernamentalmente inducidas
2009
Autnomas
N (1995) = 2395, N (2000) = 2427; N (2002) = 2429; N (2004) = 2056, N (2009) = 2397
Fuente: Elaboracin propia con base en las Encuestas de Gobierno Municipal 1995, 2000,
2002, 2004 y 2009.
N FAMLIAS
43.461
30.000
COPLADEMUN.
Por su parte, se consider como participacin autnoma aquella
34.645que se
desarroll a travs de las organizaciones comunitarias o tradicionales, las civiles, religiosas,
20.000
ciudadanas y la contenida en la opcin otras.
10.000
// 206
At R$77,00
R$77,01 ate
R$154,00
POLTICAS
NA AMRICA
R$154,01PBLICAS
ate 1/2 Acima
de 1/2 LATINA
S.M.
S.M.
pero tambin desde las gubernaturas en los estados. Efectivamente, durante las
dos ltimas dcadas del siglo XX se consider prioritario cimentar los principios de
la democracia representativa, es decir, el fortalecimiento del sistema de partidos y
la promocin de elecciones ms competidas y equitativas. En contraste, aunque se
abrieron espacios, se avanz con mucho menor mpetu en la innovacin institucional para incorporar la participacin extra-electoral de la ciudadana.
Llegados a este punto es preciso decir que Mxico no se ha incorporado a la
tendencia del llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano; la Constitucin mexicana reconoce nicamente a la democracia representativa como el medio
para que los ciudadanos ejerzan la participacin. Es decir, aunque la Constitucin establece derechos esenciales para los ciudadanos mexicanos que son necesarios para poder participar en asuntos pblicos tales como el derecho de acceso a
la informacin (Artculo 6), el derecho de peticin (Artculo 8) o el de asociacin
(Artculo 9), la norma fundamental del pas no cuenta con mencin alguna a la
democracia participativa como posibilidad para establecer mecanismos directos ni
tampoco se le reconoce formalmente como complementaria a la representacin.
Sin duda, el gran hito en trminos de la institucionalizacin de la participacin ciudadana en Mxico se establece a partir del reconocimiento del derecho
a la participacin a la planeacin del desarrollo6 que qued plasmado en la Ley de
Planeacin de 1983. A partir de ese momento y hasta la fecha, el Sistema Nacional
de Planeacin Democrtica (SNPD) ha sido la base para la construccin de un entramado institucional que incorpora a algunos actores no gubernamentales en las
diversas reas de la poltica pblica. Al margen de ese primer impulso, la atencin
se centr en la promocin de numerosas reformas electorales mientras que el sistema para incorporar la participacin ciudadana en la hechura de polticas pblicas
se estabiliz y apenas sufri modificaciones en los aos siguientes.
En este tenor, aunque idealmente los procesos de democratizacin debieran transitar tambin por la rehabilitacin de la ciudadana - que en el caso de
Mxico haba sido deformada por la cooptacin corporativa y clientelar -, al pensar
en el binomio participacin ciudadana-democratizacin, resulta ineludible pensar
en los lmites de la consolidacin democrtica y permanece como preocupacin
central el modelo de articulacin entre la sociedad y el gobierno.
CAPTULO 8
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// 208
tes de la sociedad. stos ltimos son convocados a partir de una invitacin cerrada
y restringida formulada desde el gobierno; se trata generalmente de ciudadanos
representantes de organismos empresariales, de instituciones acadmicas y, cada
vez ms, de organizaciones de la sociedad civil. Los consejos tienen como funcin
acompaar y apoyar los trabajos de planeacin y programacin de polticas pblicas por sector y emiten opinin, aunque sta no tiene carcter vinculante.
Por su parte, los consejos consultivos que se constituyen desde una lgica
territorial incorporan la participacin de ciudadanos representantes de los diferentes comits vecinales, barriales, delegacionales, municipales, estatales, entre
otros. El proceso a travs del cual los representantes vecinales son electos vara de
comunidad a comunidad, pero es muy comn que las organizaciones representadas estn controladas por los partidos polticos. Este tipo de consejos funciona generalmente a partir de la priorizacin de demandas de obra que se van agregando y
articulando al consejo superior8. De manera que los output del SNPD son diversos
planes territoriales o sectoriales que se articulan de manera escalonada a los planes ms generales y comprehensivos. Los aspectos distintivos de la participacin
a travs del SNPD radican pues en el hecho de que sta slo se manifiesta a travs
de representantes de grupos organizados, asociaciones o entidades diversas. Tambin destaca el hecho de que en los consejos sectoriales la convocatoria a la participacin social y privada sea por invitacin. En trminos prcticos, esto significa
que slo los actores mejor organizados son los que participan, lo cual no deja de
plantear dificultades en trminos de representacin si se considera que an en un
escenario ideal de vida asociativa, existen ciudadanos que no pertenecen a ningn
grupo o partido y que aun as estaran interesados en participar activamente en la
planeacin, por ejemplo, de sus comunidades (FONT; BLANCO, 2003, p. 19). Las
polticas sectoriales y de desarrollo territorial y urbano en Mxico siguen privilegiando la interaccin del gobierno con un nmero limitado de notables y la articulacin de procesos consultivos bastante laxos, en los que la voz de la ciudadana no
necesariamente se traduce en criterios de intervencin o en programas pblicos.
A pesar de las diferencias en membresa y composicin, los consejos sectoriales y
territoriales se estructuran, en la mayor parte de los casos, para legitimar decisiones previamente tomadas en la esfera gubernamental.
La elaboracin de los planes de desarrollo se da al inicio de cada periodo de
gobierno. Es decir, son sexenales en los niveles nacional y de las entidades federativas, y trianuales en el caso de los gobiernos municipales. Dichos planes se constituyen en la piedra angular del sistema, en las directrices de la accin gubernamen(8) Las demandas y prioridades de los consejos vecinales o barriales se articulan a los
consejos delegacionales y las de los consejos delegacionales al consejo municipal (COPLADEMUN). Por su parte, los consejos estatales (COPLADE), integran las prioridades del COPLADEMUN.
CAPTULO 8
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// 210
embargo, las prcticas y polticas participativas a las que este esquema da lugar resultan muy acotadas, son esencialmente de naturaleza consultiva y no garantizan
una adecuada representatividad.
La Ley de Planeacin prev tambin que los programas federales estn en
coordinacin con la sociedad interesada as como la concertacin con grupos sociales y particulares directamente involucrados en las diferentes polticas pblicas.
En este sentido, las autoridades y funcionarios del gobierno federal estn obligados a coordinarse, tanto con los gobiernos de las entidades federativas como
con los ciudadanos, para la ejecucin de los programas federales. Entre 1988 y
1994, las funciones de concertacin y gestin se vieron impulsadas a travs de la
promocin de la participacin directa de la poblacin en situacin de vulnerabilidad econmica y social en los programas de los que eran beneficiarios. El modelo
prevaleciente se impuso a travs del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) que favoreca la participacin directa de los habitantes de las comunidades
y barriadas, al margen de los agentes de los gobiernos municipales y a travs de la
formacin obligatoria de comits que, en ltimo trmino, capitalizaban la organizacin social existente (BARAJAS, 1997). Los resultados de la participacin que se
desarrollaba en estos comits vecinales y comunitarios (propuestas o priorizacin
de obras y acciones para beneficio de la comunidad) se encausaban a travs de las
instancias vertebradas en el SNPD. A travs de los Comits de Solidaridad los ciudadanos definan, daban forma y supervisaban las obras y acciones de combate a la
pobreza que se llevaban a cabo con los fondos del PRONASOL. Una vez que dichos
comits acordaban alguna obra u accin, sta deba articularse a travs de los Consejos de Planeacin y Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) para darles un cauce
institucional10. Fue as que en el marco del PRONASOL surgieron las primeras experiencias de contralora social con el fin de que las propias comunidades y organizaciones sociales vigilaran la correcta aplicacin de los recursos del programa. No
obstante, los comits creados para efectos de contralora estaban coordinados por
la Secretara de la Contralora General de la Federacin y los vocales de control no
contaban con respaldo legal, personalidad jurdica ni tenan bien especificadas sus
atribuciones. En consecuencia, no podan aplicar sanciones en forma directa y slo
(COPLADE para los estados y COPLADEMUN para los municipios) contemplan la reunin
entre autoridades de los tres niveles de gobierno y representantes ciudadanos para discutir
y jerarquizar las obras que se llevarn a cabo en los estados y municipios.
(10) Las actividades de Pronasol se planteaban a travs de la firma de los Convenios de Desarrollo Social apartir de los cuales se dotaba de potestades a los Consejos de Planeacin del
Desdarrollo Estatal (COPLADE) y a los COPLADEMUN para definir, controlar y evaluar los
proyectos productivos y sociales en que participan las comunidades mediante los comits
de solidaridad. Junto con los Convenios de Desarrollo Social se crearon los Fondos Municipales de Solidaridad para transferir recursos adicionales a los municipios ms pobres del
pas y fortalecer su capacidad financiera y de gestin ante los requerimientos de sus habitantes (CABRERO, 2010, p. 170).
CAPTULO 8
211 //
// 212
vinculada al partido al frente del gobierno local, fuera ste del signo que fuera.
A manera de resumen, podemos afirmar que la ruta de la institucionalizacin de la participacin corre, en la ltima parte del siglo XX, a travs de la incipiente
y accidentada promulgacin de normatividades que, sin reconocer expresamente
el papel de la democracia participativa, dieron lugar a instancias y mecanismos
orientados a incentivar procesos de consulta que involucran a actores no gubernamentales y a espacios de interlocucin entre el gobierno y la sociedad en un
contexto de liberalizacin poltica. Esto sucedi principalmente, al calor del avance
electoral de la oposicin - sobre todo a nivel municipal - y de una crisis econmica
y de legitimidad del rgimen prista. Sin lugar a dudas, las estructuras principales
y protagnicas de la participacin ciudadana que se da por vas institucionales
son los diversos consejos de planeacin (territoriales y sectoriales) y los diversos
comits de base territorial (vecinales, delegacionales, de cuenca, etc.) que operan
como instancias de intermediacin para la consulta de necesidades y cuyos resultados alimentan a los diversos consejos del SNPD. Los mecanismos a que da lugar
esta estructura son de tipo consultivo, la participacin directa es prcticamente
inexistente y la convocatoria se circunscribe a los representantes de grupos bien
organizados de expertos o de la sociedad. El grado de poder o injerencia real que
tienen los representantes sociales y privados en los consejos vara en funcin de
las prcticas locales o sectoriales, pero formalmente los resultados de la participacin por estas vas nunca son vinculantes. Aunque los COPLADE y los COPLADEMUN tienen un mbito de operacin estatal y local, su diseo responde a una
lgica central pues obedecen a requerimientos institucionales impuestos desde
nivel federal a partir del SNPD.
CAPTULO 8
213 //
democrtica del Estado. El primer proyecto del ley fue propuesto por un grupo de
actores de la sociedad civil - entre los que participaban destacadamente medios de
comunicacin -, y goz del apoyo de todos los partidos representados en el Congreso. En abril del 2002 se promulg la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental que a su vez deriv en la creacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).
Las reformas institucionales que abrieron espacios y crearon instrumentos para incorporar a la ciudadana en el seguimiento y fiscalizacin del quehacer
gubernamental han dado lugar al surgimiento de numerosas demandas de informacin y a que las contraloras sociales participen en la verificacin del cumplimiento de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los
diferentes programas de gobierno. Sin embargo, no se debe juzgar el avance de la
transparencia nicamente a partir de la existencia de leyes y de demandas de informacin. Qu tanto la informacin genera un valor agregado para el ciudadano y
qu tanto se le mira como un cliente pasivo al que simplemente hay que entregarle
respuestas? El supuesto detrs de la transparencia y de la rendicin de cuentas
en relacin con la participacin ciudadana es que las demandas de informacin por
parte de la ciudadana constituyen la punta de lanza para mejorar el desempeo
del gobierno y tambin para procurar una mayor eficacia ciudadana. En este sentido, la informacin funcionara como una suerte de detonador del movimiento a
partir de la iniciativa de ciudadanos interesados por el quehacer gubernamental.
Sin embargo, como Lauer (2015, p. 96) ha sealado, para que en los hechos esto
realmente suceda es necesario que se cumplan por lo menos tres precondiciones: i)
que los ciudadanos tengan acceso a una informacin de calidad; ii) que el gobierno
produzca informacin clara, significativa y completa; y iii) que los ciudadanos recaben efectivamente esa informacin. Para el caso mexicano, el proceso no pareciera
estarse dando de esa manera tal y como se muestra en el captulo de Ana Elena
Fierro en este volumen.
Desde la perspectiva de la participacin ciudadana, cuando los mecanismos de interaccin entre el gobierno y la ciudadana se limitan o concentran en
la recopilacin de informacin o en la agregacin de demandas para la atencin a
usuarios (mecanismos tales como encuestas, cuestionarios y/o mdulos y sistemas
de quejas), se parte del supuesto de que los ciudadanos actan motivados por un
inters individual y se les asigna un papel pasivo en la relacin, es decir, el gobierno
capta y atiende las necesidades, solicitudes o quejas de usuarios insatisfechos.
En contraste, cuando la informacin abre cauces para que los ciudadanos ejerzan
influencia en la toma de decisiones y adquieran una posibilidad real para premiar
o castigar a los gobiernos, suele suceder que los mecanismos empleados permiten
una interaccin directa y van ms all de la atencin, la informacin y/o la consulta. En el primer caso, la transparencia es vista como un mecanismo para atender
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CAPTULO 8
215 //
cin directa ha sido el hueso duro de roer en Mxico dentro del marco de la institucionalizacin de la participacin ciudadana. Hasta 2014, Mxico permaneca
entre los dos pases latinoamericanos que no haban reconocido en la Constitucin
Federal los principales mecanismos de democracia directa (plebiscito, referndum
e iniciativa popular); el reconocimiento de esas formas de participacin se haba
dado nicamente a nivel de las entidades federativas y de manera muy dispar. Por
esta razn, las experiencias acumuladas en el empleo de este tipo de mecanismos
son muy pobres tanto en nmero, como en sus consecuencias e impacto. Por un
lado resulta notorio y contrastante que dos terceras partes de las entidades federativas hayan incorporado en sus textos constitucionales figuras como el plebiscito
y el referndum cuando estos mecanismos no se han reconocido a nivel federal y,
por otro, destaca el hecho de que ese avance en trminos de accin legislativa no
se haya correspondido con un incremento de las prcticas de democracia directa14.
A nivel federal, no fue sino hasta 2014 que se reconoci la figura de la consulta
popular. Antes de eso se haban presentado algunas iniciativas imprecisas tendientes a limitar las materias susceptibles de referndum y ningn partido se haba
pronunciado tampoco por promulgar una ley de participacin ciudadana a nivel
federal. A nivel de las entidades federativas, las constituciones estatales muestran
una gran variacin entre ellas pero, tal y como ha sido documentado por Olvera
(2009) y Reyna (2010), en su mayora establecen que este tipo de mecanismos slo
puedan ser activados desde arriba, es decir desde los actores gubernamentales,
o bien fijan barreras inalcanzables para que puedan ser activados desde abajo
(mismos que fluctan en un rango que va del 0.4 al 10% de la lista nominal de electores) y para que sus resultados puedan ser vinculantes (generalmente que haya
participado al menos el 51% del padrn electoral)15. Es decir, aunque en algunos
estados se hizo el intento de incorporar mecanismos de democracia directa a los
textos constitucionales, en trminos generales se legisl con el fin de obstaculizar
y complicar en al extremo su posible activacin; los qurum requeridos resultan
barreras muy altas y difciles de cumplir sobre todo si se considera que la partici(14) 22 de las 32 entidades de la Repblica contemplan la aplicacin de referndum con
plena instrumentacin legal, 21 estn en capacidad de realizar procesos plebiscitarios (tres
entidades ms mencionan estos mecanismos en la Constitucin local pero no los han reglamentado). La revocacin de mandato slo ha sido aprobada en dos estados (Chihuahua y
Zacatecas) y slo el primero la ha reglamentado (OLVERA, 2009).
(15) La activacin desde abajo se da mediante recoleccin de firmas y solicitud conducente. El estado de Guerrero marca la barrera de entrada en 0.2% del padrn electoral para
que las consultas sean promovidas desde abajo y en el extremo se encuentran Chihuaha
y Tabasco que lo fijan en el 10% (el DF lo fija en 0.4%). Entre las entidades que reconocen
el carcter vinculante de los resultados y que no exigen una participacin mayor, igual o
mayor al 50% estn Chiapas que marca una participacin del 33% del padrn, Coahuila y el
Estado de Mxico que establecen el requisito en una participacin del 20%, Guerrero y San
Luis Potos que no sealan porcentajes mnimos de participacin, Morelos que fija el lmite
en un 15%, Quintana Roo del 30%, Tlaxcala del 40%, Estados como Veracruz no reconocen
la posibilidad de que los mecanismos de consulta sean activados desde abajo.
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Un punto de partida til para examinar los efectos del diseo de la arquitectura institucional para la participacin proviene del examen de los datos
agregados de los que se dispone para el nivel local de gobierno. Como se sabe,
hay un factor de escala que es muy importante para explicar la incorporacin
de la participacin: sta suele manifestarse mejor ah donde hay proximidad, ya
sea por que se trate de los asuntos ms cotidianos y sensibles para la poblacin,
ya porque afecten su entorno ms prximo, es decir, su comunidad. El nivel local de gobierno es, por otro parte, aqul con el que se vincula ms fcilmente el
ciudadano y el cauce ms bsico a partir del cual se regula su participacin. Para
avanzar en la caracterizacin de la oferta institucional para la participacin se
han examinado los datos disponibles a partir de las diversas encuestas realizadas
a los gobiernos municipales19. Es preciso advertir que el diseo de las encuestas
no siempre fue consistente lo que plantea dificultades para la comparacin longitudinal de la informacin y que el nmero de indicadores relacionados con el
tema de la participacin ciudadana se redujo sensiblemente en los censos a partir
del 2011 lo que explica que buena parte de los rasgos que caracterizan a la oferta
estable que hacen los gobiernos para incorporar la participacin ciudadana a la
toma de decisiones estn actualizados hasta el 2009. De cualquier forma, la informacin disponible arroja resultados que confirman las tendencias principales:
problemas de representatividad en las instancias de participacin, as como su estructuracin a partir de instrumentos de base asociativa o que propician un nivel
bajo de involucramiento y poca conexin entre los resultados de la participacin
y la toma de decisiones (GARCA DEL CASTILLO, 1994; ZICCARDI, 2002; DAZ
ALDRET; ORTIZ, 2011).
De acuerdo con los datos del 2013, tenemos que aunque los mecanismos de
base asociativa son los ms comunes (en el 39% de los municipios se ha constituido el COPLADEMUN, en el 27% existen consejos ciudadanos, y en el 22% de ellos
consejos de seguridad pblica), se emplean tambin mecanismos que auspician
una participacin directa tales como las asambleas populares (en el 39% de los
municipios) aunque no sea posible derivar de la informacin disponible, si ellas
resultan en algn tipo de obligacin para la autoridad, es decir, si sus resultados
son vinculantes. Otros mecanismos para activar la participacin ciudadana en el
nivel local son: las visitas de autoridades - mecanismo disponible en poco ms de
la mitad de los municipios (en un 54% de ellos) -, instancias para la supervisin de
(19) Encuesta Municipal del CIDE (1993); Perfil de los Municipios en Mxico CEDEMUN
(1995); Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal INDESOL (2000); Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social INDESOL (2002); Encuesta Nacional de Presidentes Municipales SEDESOL (2004) y Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Justicia Municipal INEGI (2009). A partir del 2011, el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) lleva a cabo Censos bianuales a los gobiernos
municipales y delegacionales (2011, 2013 y 2015).
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6. BALANCE
La oferta participativa que hacen los gobiernos a los ciudadanos, es decir, el
conjunto de instrumentos, instancias y herramientas disponibles para la ciudadana permanece, en el caso mexicano, fundamentalmente restringida y limitada de
acuerdo con la clasificacin propuesta por Navarro, Cuesta y Font (2009) misma
// 222
que nos sirve para sistematizar los diferentes mecanismos que se derivan del actual diseo institucional para la participacin en Mxico22. Como se puede apreciar
en el cuadro 1 en el que se registra la mayor parte de los mecanismos existentes,
los mecanismos disponibles en Mxico se ubican en el recuadro superior izquierdo
de la matriz que corresponde a una baja calidad deliberativa y una extensin limitada de la participacin. La evolucin de la arquitectura institucional ha avanzado
en trminos de la inclusin de un mayor nmero de ciudadanos, pero no en cuanto
a promocin de la deliberacin. Adems, es preciso recordar que la mayor parte de
la oferta participativa se estanca en un nivel consultivo y que poco se avanza hacia
esquemas de construccin de alternativas o de decisin conjunta entre gobierno
y actores no gubernamentales, esto en buena medida se explica por la nula capacidad vinculante prevista para los resultados de la participacin.
Con base en todo lo anterior, un primer elemento de balance reside en
el hecho de que aunque en Mxico se presentaron condiciones favorables para
impulsar la democracia participativa durante las ltimas dos dcadas del siglo
pasado, en el pas no se sigui la trayectoria de otros pases iberoamericanos
en el proceso de institucionalizacin y desarrollo de la oferta para incorporar la
participacin ciudadana. El proceso se muestra estancado y lejos de producir mecanismos ms extensos que permitan una mejor vinculacin entre participacin
y toma de decisiones o que avancen en la produccin de mecanismos ms deliberativos. Una razn reside probablemente en el hecho de que, desde el principio,
la creacin del SNPD obedeci a una lgica liberalizadora que buscaba abrir el
sistema, pero sin perder el control y que fij mecanismos de carcter asociativo,
consultivo y poco flexibles. Como se coment a lo largo del captulo, en Mxico
el reconocimiento constitucional de la democracia directa fue muy tardo a nivel
federal y su funcionamiento real es prcticamente imposible. La participacin
ciudadana por las vas institucionales ha quedado encriptada en las estructuras
y rganos propios del SNPD, en mltiples reglas de operacin de programas pblicos federales que se replican o ejecutan a nivel subnacional y en mecanismos
de atencin ciudadana, destacadamente en el mbito de las normas de transparencia de la informacin pblica.
(22) Se adapt para Mxico considerando los mecanismos existentes en nuestro pas y se
conservaron aquellos surgidos en otros pases aunque an no existan experiencias equivalentes o sean poco frecuentes en el nuestro.
CAPTULO 8
223 //
MIXTA
CONVOCATORIA AMPLIA
LIMITADA
Consejos Consultivos
Consejos Ciudadanos
Internet
Observatorios
Ciudadanos
Defensoras del
ciudadano**
Comits
INTENSA
DELIBERACIN
Consulta Popular
Consejos de Planeacin
(SNPD)
COPLADE
COLPADEMUN
Fruns temticos**
Consejos deliberativos**
Ncleos de intervencin
participativa (co-gestin)**
Presupuestos
Participativos Deliberativos (Porto
Alegre)**
Jurados Ciudadanos**
Encuestas Deliberativas
* Disponibles slo a nivel estatal y no reglamentados. Han sido activados en muy contadas
ocasiones.
** No existentes en Mxico.
*** Aunque los programas de la Agenda Local 21 fueron implementados en Mxico a partir
de 1995, existen dudas acerca de que su operacin siga realmente parmetros deliberativos
(ejemplo: Consejos de Cuenca).
Fuente: Adaptacin para el caso mexicano de la propuesta de Navarro, Cuesta y Font (2009).
// 224
ses de la regin. Las experiencias que apuntan hacia all son apenas incipientes.
Tampoco se observa, por otra parte, que las estrategias y oferta de oportunidades
de participacin avancen en una lgica de profundizacin democrtica en la que
se ensayen instrumentos ms extensivos y ms directos tales como presupuestos
participativos deliberativos, encuestas deliberativas o jurados ciudadanos. Se observa, eso s, una lgica para dar una mayor legitimidad a las consultas hacindolas a partir de convocatorias ms amplias - como sucede con las consultas para el
presupuesto participativo en el Distrito Federal - que se han traducido en una muy
baja e irrelevante participacin. Esto no significa que no hayan surgido experiencias aisladas muy sugerentes, sobre todo a nivel local, pero constituyen ms una
excepcin que una norma. En su momento, se han documentado experiencias de
planeacin participativa ms abiertos sobre todo provenientes de gobiernos de alternancia (Distrito Federal; Len, Guanajuato; Tijuana, Baja California, etc.), que
sin embargo han mostrado lmites para conectar participacin con decisin debido a falta de coordinacin interinstitucional, a la cooptacin de la representacin
ciudadana o simplemente por falta de inters de la sociedad para involucrarse en
estos procesos (ZICCARDI, 2003). Por lo que hace a la poltica social que es otra de
las arenas de poltica pblica en donde se ha auspiciado la participacin, Cardozo
(2008) ha sealado que, a pesar de que las evaluaciones externas no se abocan
especficamente a evaluar la participacin, en promedio la mitad de dichas evaluaciones mencionan la ausencia de participacin o los bajos niveles alcanzados por
la misma, que en muchos casos se refieren a una participacin a travs de aportaciones de dinero o trabajo para proyectos y/o respuesta a encuestas y entrevistas
para cumplir con el requisito de la evaluacin.
Otra cosa que es necesario decir es que desde la oferta institucional la participacin se interpreta frecuentemente como sinnimo de atencin ciudadana y
que los mecanismos que se desarrollan estn relacionados fundamentalmente con
actividades de informacin, captacin de demandas u orientacin al ciudadano. En
muchos sentidos, la perspectiva tcnica ha tendido a visualizar a los ciudadanos
como simples receptores o usuarios de servicios. Desde una perspectiva as, activar
la participacin es muy difcil y su repercusin casi nula.
En resumen, la arquitectura para la participacin en Mxico arroja una diversidad de consejos (sectoriales o territoriales en los tres niveles de gobierno) y
comits vecinales para las tareas de planeacin y para la gestin de determinadas
polticas. Este tipo de mecanismos pueden muy fcilmente servir a los intereses
de control de la participacin en la medida en la que la impulsan desde arriba y
tambin para reducir conflictos. Tambin es cierto que ah donde se han desarrollado prcticas ms innovadoras e incluyentes como en las primeras gestiones de
alternancia a nivel municipal, no hizo falta crear nuevas figuras, sino que simplemente estas instancias se hicieron funcionar debidamente. Desafortunadamente,
CAPTULO 8
225 //
lo comn es que slo los intereses mejor organizados hagan presencia y que, de esa
manera, se monopolicen las vas de representacin.
Frente a la ilusin de un reposicionamiento de la sociedad civil, a lo largo
de los ltimos 30 aos buena parte de la energa que acompa al proceso de cambio poltico en las regiones se re-direccion hacia el mbito electoral y otra parte
se concentr en interactuar con el gobierno sobre todo en el nivel local o a partir
de los programas federales de apoyo social o de la operacin del FISM. En muchos sentidos a treinta aos del surgimiento del SNPD, se ha agotado el discurso
y lo que observamos es un encapsulamiento y un acotamiento de la participacin.
Tambin es comn que instancias y mecanismos que nacen con la finalidad de
fomentar la participacin muy rpido acaban orientndose hacia la regulacin, de
ah que se presuma la existencia de esquemas culturales difciles de traspasar.
Ahora bien, aunque todo lo anterior es cierto, tambin se observa, sobre
todo a nivel local, que an y cuando los gobiernos acotan mucho a la participacin,
sta puede acabar siendo efectiva porque soluciona problemas importantes para la
gente. Si bien este entramado institucional ha encapsulado y contenido a la participacin autnoma y ha generado tambin un saldo incompleto, muestra avances
significativos respecto de lo que suceda antes de la dcada de los ochenta y eso es
algo que no es posible ignorar.
As, entre un esquema de participacin ciudadana estancado, acotado y
muy rutinizado, y destellos de energa participativa que toman ms una forma de
denuncia que de participacin, transcurre una prolongada transicin que parece
ser ms bien una nueva realidad que se impone, inmvil y poco til para la actual
realidad y poco diseada tcnicamente para contribuir a solucionar los innegables
dficit de gestin existentes.
REFERENCIAS
AGUILAR, L. Estudio Introductorio. In: AGUILAR, Luis (Comp.). El Estudio de las
Polticas Pblicas. Mxico: Miguel ngel Porra, 1996. p. 15-74.
ARNSTEIN, S. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute
of Planners, v. 35, n. 4, p. 216-224, 1969.
BARAJAS, G. Comits de Solidaridad en Mxico. Surgimiento y evolucin de la estructura organizativa promovida a partir del Pronasol. Estudios Sociolgicos, v. 15, n.
45, p. 741-771, sept.-dic. 1997.
// 226
CAPTULO 8
227 //
// 228
THOMSON, A. M.; PERRY, J. Collaboration Processes: Inside the Black Box. Public
Administration Review, v. 66, p. 2032, 2006.
VARGAS, P. Reinsercin de las organizaciones civiles en Mxico. Estudio comparativo
de la Ley de Fomento en diez estados. Espiral, Guadalajara, v. XIX, n. 53, p. 125-150,
2012.
ZICCARDI, A. La participacin ciudadana en la gestin municipal: Notas a partir de la
Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional. In: SANTN, Leticia (Coord.). Perfil
y perspectivas de los municipios mexicanos para la construccin de una poltica social de Estado. Mxico, D.F.: INDESOL, 2002. p. 43-71.
ZICCARDI, A. Planeacin participativa en el espacio local. Cinco programas parciales de desarrollo urbano en el Distrito Federal. Mxico, D. F.: UNAM-Instituto de
Investigaciones Sociales, 2003.
CAPTULO 8
229 //
USO DE LA INFORMACIN
PBLICA PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA.
SISTEMA DE TRANSPARENCIA
DEL INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADSTICA Y GEOGRAFA
(INEGI) EN MXICO
ANA ELENA FIERRO
Profesora investigadora del Centro de Docencia Econmica,
CIDE. Correo electrnico: ana.fierro@cide.edu.
231 //
// 232
2. REGULACIN INTERNACIONAL DE LA
TRANSPARENCIA COMO CORRELATIVO
AL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA
INFORMACIN
El artculo 1 CPEUM seala que los derechos humanos contenidos en los
CAPTULO 9
233 //
tratados internacionales de los que Mxico sea parte deben ser considerados como
derecho del Estado mexicano. De ah que esta seccin resalta de la regulacin internacional del derecho de acceso a la informacin aquellos elementos tiles para
una poltica de transparencia que no estn explcitos dentro de la normatividad
nacional, sin pretender en modo alguno un anlisis exhaustivo de la regulacin del
acceso a la informacin como un derecho humano.
// 234
ley de la materia de manera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso. Esto supone asegurar la estricta aplicacin
del derecho, brindar los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promover una cultura de transparencia, coadyuvar a transparentar
la gestin pblica, y actuar con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional. En cuanto a la regulacin de este principio se ha detectado
como una buena prctica establecer como obligacin que toda persona
encargada de la interpretacin de la ley adopte la interpretacin razonable que garantice la mayor efectividad del derecho a la informacin.
Adems de conformidad con la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a
la Informacin Pblica dentro de las obligaciones especficamente impuestas a los
Estados por el derecho de acceso se encuentran las siguientes que no son del todo
claras en la regulacin nacional y que convendra adoptarlas (GARCA, 2014):
Obligacin de implementacin adecuada. La implementacin comprende la elaboracin de un plan estratgico, la asignacin del presupuesto necesario, la adopcin de normas, polticas y prcticas que permitan conservar y administrar adecuadamente la informacin (gestin
de archivos), as como entrenamiento y capacitacin en materia de acceso a la informacin para los servidores pblicos.
CAPTULO 9
235 //
sus formatos y calidad. En realidad an estn por delante grandes retos en la implementacin de esta legislacin para que garantice un acceso a la informacin que
permita a la sociedad realmente participar en las decisiones pblicas.
De modo que se entiende la generacin de informacin estadstica y geogrfica oficial desde su concepcin constitucional tanto como una necesidad del
Estado para la toma de decisiones pblicas, como un derecho del ciudadano a contar con informacin confiable sobre el estado que guarda la Nacin, que le permita
participar en las decisiones pblicas. A su vez se encomienda al INEGI cmo r(2) www.inegi.org.mx/prod_serv/cronologiaest/cronologia.pdf.
(3) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
// 236
gano constitucionalmente autnomo este deber. De ah el nfasis de la independencia de este rgano respecto de los dems poderes y niveles de gobierno. Esta
reforma fue publicada en abril de 2006, agregando un inciso B al artculo 26 y dando la facultad al Congreso de la Unin para emitir la Ley del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica en el artculo 73, XXIX D4, con el carcter de
ley general que regula la informacin estadstica y geogrfica de inters nacional.
As el actual texto constitucional garantiza la existencia de informacin
oficial confiable a partir de la creacin mediante la ley, del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica, quin tiene a su cargo la regulacin de la
captacin, procesamiento y publicacin de toda la informacin estadstica y geogrfica que genere el Estado mexicano. En este sentido, el texto constitucional
enfatiza que la objetividad y transparencia de la informacin se garantiza a travs
de un rgano constitucionalmente autnomo.
Los rganos constitucionalmente autnomos se caracterizan por existir
fuera de la jerarqua de los tres poderes de gobierno tradicionales, tienen atribuciones exclusivas para desempear funciones tcnicas especializadas, as como facultades para expedir normas que rigen su funcionamiento (UGALDE, 2014). Se
trata de rganos reguladores que deben actuar en un contexto que asegure que las
decisiones tcnicas prevalecen sobre las polticas. Esta calidad le permite una especializacin gerencial y operativa alejada de designaciones o injerencias polticas5.
La autonoma constitucional permite al INEGI encabezar el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica al facultarlo para emitir la regulacin
obligatoria para todo rgano del Estado, sin distincin del poder o mbito de gobierno al que pertenezca, respecto a la captacin y procesamiento de informacin,
a la vez que hace obligatorio el uso de la informacin por l generada para la toma
de decisiones pblicas, as como en la evaluacin del estado que guarda el pas para
los tres poderes y en todos los niveles de gobierno. Calvillo Vives (2003) enfatiza
que uno de los aspectos relevantes de este Sistema es el diseo de indicadores
que permitan conocer el estado que guarda las polticas pblicas y la economa
nacional. Desgraciadamente este ltimo elemento no ha contado hasta ahora con
la uniformidad deseada pues no ha sido el INEGI quin desarrolla los indicadores
sino los propios rganos del Estado.
El segundo elemento esencial de la creacin del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica es el derecho al acceso a la informacin oficial,
cmo seala el dictamen de las Comisiones Unidas de la Cmara de Diputados:
la sociedad requiere del fortalecimiento de las labores de captacin,
procesamiento y divulgacin de la informacin estadstica y geogr(4) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
(5) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
CAPTULO 9
237 //
Con ello se busca reforzar la idea de que una democracia pasa por tener
ciudadanos informados. De ah que la reforma hizo hincapi en el carcter pblico
de la informacin derivada del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (DE LA MADRID, 2009). Adems acorde con esta concepcin, la reforma
al artculo 6 constitucional incluye al INEGI tanto como sujeto obligado por el
deber de transparencia, como un rgano del Sistema Nacional de Transparencia
que colabora en la garanta del derecho humano al acceso a la informacin pblica.
Luego, la poltica de transparencia institucional del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica constituye uno de los pilares del funcionamiento del INEGI, pues no slo la generacin de la informacin oficial, objetiva y
confiable es de su competencia exclusiva, de acuerdo al artculo 26B constitucional, sino a la vez debe contar con los mecanismos que aseguren la transparencia
de su actuacin como sujeto obligado, en trminos del artculo 6 CPEUM. Por ello
este estudio realiza un anlisis normativo del sistema de transparencia del INEGI
teniendo en cuenta las dos vertientes por un lado el carcter de rgano constitucionalmente autnomo responsable de la informacin oficial del Estado Mexicano
y por el otro su deber de garantizar el acceso a la informacin oficial como un derecho humano. El sistema se esquematiza de la siguiente forma:
CPEUM
Derechos
Humanos
Derecho de Acceso a la
Informacin Pblica
SNIEG
INEGI
Transparencia de
recursos pblicos
Articulo 1
Artculo 6
Artculo 26 B 73 XXIX D
Artculo 134
Ley General de
Transparencia
Artculo 13
LFTAIP
Precedentes Corte
Interamericana
LSNIEG
Sccion VI
RINEGI
Artculo 86-91
Jurisprudencia
SCJN
// 238
Ahora bien este sistema normativo esta guiado por los principios constitucionales relativos a la transparencia como correlativo al derecho de acceso a la
informacin pre-requisitos de la verdadera participacin. Estos principios son: publicidad, informacin pblica de oficio, mxima publicidad, proteccin de datos, y
garanta de acceso a la informacin y se constituyen como guas de la poltica de
transparencia.
En efecto, los principios constitucionales conforman instrumentos de interpretacin que permiten evaluar el grado de adecuacin de las normas inferiores
o de las actuaciones de los rganos del Estado a los fines establecidos por el constituyente, al momento de emitir la reforma constitucional (FERRAJOLI, 2009).
Tanto la doctrina, como la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin (SCJN) han recalcado la importancia de los principios como rectores del actuar de la autoridad, al sealar que buscan que el actuar de los servidores pblicos
sea probo e integro desde el punto de vista jurdico, material y tico7. Adicionalmente con respecto al Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica
el artculo 26 B establece que la informacin oficial debe regirse por los principios de transparencia, objetividad y accesibilidad, mientras que el INEGI, rgano
que encabeza el sistema, debe guiar su actuar por el principio de independencia,
siendo todos estos principios las guas de la funcin del INEGI. Por lo tanto estos
dos grupos de principios deben considerares los rectores del sistema normativo de
transparencia, tanto respecto de la informacin oficial producto del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, como de la actuacin del INEGI en
tanto sujeto obligado del deber constitucional de transparencia como correlativo
del derecho humano al acceso a la informacin gubernamental.
Los siguientes prrafos detallan, a partir de la doctrina y la jurisprudencia,
los principios que guan el actuar del INEGI en trminos de acceso a la informacin
oficial y la correlativa poltica de transparencia, para posteriormente contrastar las
normas de nivel inferior (leyes y reglamentos) y evaluar su grado de adecuacin a
los principios.
CAPTULO 9
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// 240
(9) http://inicio.ifai.org.mx/Articulo6/IniciativaGacetaParlamentaria.pdf.
(10) Amparo en revisin 173/2012, prrafo 207, Ponente: Ministro Jos Ramn Cosso.
CAPTULO 9
241 //
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CAPTULO 9
243 //
De ah que si el INEGI es el rgano encargado de generar la informacin oficial del pas debe contar dentro de su sistema normativo de transparencia con los
procedimientos sencillos, expeditos y gratuitos que permitan al ciudadano realizar
una solicitud de informacin y recurrir la respuesta de no estar conformes.
Adems de los principios generales a toda poltica de transparencia establecidos en el artculo 6 constitucional, por lo que respecta al Sistema Nacional
de Informacin Estadstica y Geogrfica y su rgano rector el INEGI, el artculo 26
B, de la CPEUM, establece como principios que rigen la calidad de la informacin
oficial los siguientes:
3.6 TRANSPARENCIA
Este principio en la CPEUM tiene dos connotaciones por un lado se refiere
al uso de los recursos pblicos y mandata a travs del artculo 134 que todo ente
pblico rija el uso de presupuesto asignado de manera difana. La segunda se refiere
al ejercicio de las competencias conferidas a los diversos rganos del Estado, en este
sentido toda actuacin gubernamental debe ser conocible, tanto por la ciudadana
como por los dems rganos del Estado. En el caso del INEGI dado que su encomienda constitucional es la generacin de la informacin estadstica y geogrfica oficial
la transparencia respecto de los mtodos, procedimientos y rganos que la llevan a
cabo resulta indispensable para la confiabilidad de la informacin recabada de forma que se hace indispensable que cuente con una poltica pblica de transparencia.
La transparencia, en tanto poltica pblica, est compuesta por dos elementos principales, por un lado el ejercicio del derecho a la informacin gubernamental, en el que la autoridad se limita a dar acceso a la informacin pblica a peticin
de una persona, y por el otro la oferta de la informacin pblica es decir la que de
oficio presenta la autoridad. De ah que es necesario implementar una poltica que
haga de la informacin un recurso estratgico, de uso pblico hacia adentro y fuera
de la institucin (MERINO, 2008), en particular si se trata de la generacin de la
informacin oficial que debe ser la base de toda decisin de poltica pblica. Para
lograr una poltica de transparencia real debe entenderse el valor estratgico de la
informacin y el valor de la transparencia como herramienta organizacional que
permite una transformacin cualitativa en la forma en que se gestiona el poder
(ARELLANO; LPEZ AYLLON, 2008).
Por lo que hace a la transparencia en el uso de los recursos pblicos. Este
principio se introdujo al texto constitucional mediante la reforma publicada el 7
de agosto de 2008. Sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia haban
ya sealado la importancia de la publicidad en el manejo de los recursos pblicos.
el peticionario de amparo es que la autoridad conteste su solicitud en breve trmino y que
haga de su conocimiento la respuesta.
// 244
CAPTULO 9
245 //
// 246
ganos del gobierno u intereses particulares. Conlleva a su vez el deber de hacer pblicas las metodologas mediante las cuales se recaba y procesa la informacin oficial de manera que cualquier persona est en condiciones de verificarla o replicarla.
Este principio esta adems ligado al principio de independencia que no se
refiere a la calidad de la informacin, sino al rgano en s mismo. A fin de que se
establezcan mecanismos y condiciones que garanticen la objetividad de la informacin el INEGI se conforma cmo un rgano constitucionalmente autnomo sin
dependencia o jerarqua alguna de los dems poderes de la federacin y con un
carcter nacional. Por ello la informacin generada por el INEGI es oficial y de uso
obligatorio para los tres niveles de gobierno (federacin, estados y municipios). Es
en este elemento que debe recalcarse la importancia del INEGI como un rgano
autnomo regulador de la generacin de la informacin oficial para todo el pas.
Al ser un rgano constitucionalmente autnomo est dirigido, cmo seala
el artculo 26, B prrafos 3 y 5 de la Constitucin, por una Junta de Gobierno que
es nombrada por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, no pueden tener ningn otro cargo, empleo o comisin salvo los acadmicos no remunerados y slo pueden ser removidos a travs de juicio poltico. Estas normas buscan
garantizar que los integrantes de la Junta carezcan de vnculos pblicos o privados
que pudieran influir en la generacin o conservacin de la informacin oficial.
Si bien estos principios ya slo regulan la informacin generada por el INEGI resultan de vital importancia al referirse a la calidad que debe poseer la informacin oficial de manera que se garantice que tanto los particulares como los
otros entes gubernamentales pueden acceder, entender y reutilizar la informacin
oficial para la toma de decisiones.
Una vez establecidos los principios constitucionales que deben regir el sistema normativo de transparencia del INEGI, as como las normas internacionales
procede realizar el anlisis de la normatividad secundaria a fin de evaluar su adecuacin con estos principios as como aquellas reas de oportunidad que en lo que
respecta a las leyes y reglamentos puedan ser aprovechadas.
4. ANLISIS COMPARADO DE
NORMATIVIDAD SECUNDARIA
En esta seccin se lleva a cabo una revisin y anlisis del sistema normativo que regula al INEGI a partir de los principios constitucionales que lo rigen
CAPTULO 9
247 //
(contina)
VARIABLES
Obligacin documentar: toda actuacin del rgano debe quedar documentada a fin de asegurar que la informacin sobre el ejercicio de sus
competencias exista.
Publicidad
Obligacin de archivos: es necesario que la informacin sea resguardada y conservada de manera que pueda garantizarse su acceso posterior, de ah que dentro del principio de publicidad se establezca la obligacin de crear y mantener archivos tanto electrnicos como en papel.
Informacin
Pblica de Oficio
Mxima
publicidad
// 248
(conclusin)
VARIABLES
Mecanismos y niveles de seguridad en el manejo de la informacin: la reglamentacin debe sealar los mecanismos para recabar informacin
confidencial siempre con el consentimiento del particular y determinar los niveles de seguridad con la deben ser manejados.
Proteccin de
datos personales
Garanta de
Acceso
Transparencia
Accesibilidad
Calidad de la informacin: garantiza que es oportuna, clara y reutilizable para la toma de decisiones tanto pblicas como privadas
Objetividad
As es posible comparar las normatividad reglamentaria de los rganos pares al INEGI por lo que hace a los principios que rigen la transparencia para evaluar
su calidad. Al efecto se analiza dicha normatividad con respecto a los principios
de transparencia establecidos en el artculo 6 CPEUM vigente y el principio de
transparencia respecto del uso de los recursos pblicos mandatado por el artculo 134 constitucional, los principios de transparencia, accesibilidad y objetividad
establecidos en el artculo 26B se refieren a la informacin oficial al ser la competencia principal y exclusiva del INEGI. Se reconoce que la mayora de las leyes y
reglamentos son anteriores a la reforma del citado artculo 6 y a la Ley General
que deriva del mismo, sin embargo lo que se busca es justamente valorar la distancia entre la normatividad y los nuevas exigencias constitucionales, as como de las
nuevas obligaciones que derivan de la Ley General de manera que el INEGI pueda
adecuar su regulacin en caso de ser necesario. El desarrollo de los principios en la
normatividad secundara toma en cuenta tanto la LFAIP, como la Ley que regula
CAPTULO 9
249 //
// 250
MXIMA PUBLICIDAD
PUBLICIDAD
PRINCIPIO
(contina)
VARIABLES
PARMETRO
Obligacin de documentar:
toda actuacin del rgano debe
quedar documentada a fin de
asegurar que la informacin
sobre el ejercicio sus competencias exista.
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables por ejemplo: se explicita la
obligacin de documentar todo acto del rgano, existe una regulacin de archivos detallada que garantiza la preservacin y acceso de
la informacin.
Obligacin de Archivos: es
necesario que la informacin
sea resguardada y conservada
de manera que pueda garantizarse su acceso posterior de
ah que dentro del principio
de publicidad se establezca la
obligacin de crear y mantener
archivos.
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con
todas las variables. Existe la norma que
determina la obligacin de publicar de oficio,
se seala un mnimo de informacin a publicar o se hace referencia a la ley. Se establecen
Informacin en Internet parmetros mnimos de calidad de la inforsin que medie solicitud. Este macin.
principio constituye el fundamento de una poltica de Suficiente: alguno de los elementos de
transparencia proactiva.
las variables no estn completos. En general las reglamentaciones no suelen preocuparse por la calidad de la informacin.
Deficiente: no existe regulacin de alguna de las variables en las que se desdobla
el principio.
Regla general de publicacin. Toda la informacin es pblica y slo de manera excepcional y con fundamento legal
debe reservarse.
No debe reservarse de tipos
de documentos generales,
cada caso debe ser analizado
fundado y motivado de manera particular.
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Se regula que las reservas
sean tasadas y temporales se establece el
rgano competente para reservar y el procedimiento para llevarlo a cabo a travs de la
prueba de dao.
Suficiente: alguno de los elementos de
las variables no estn completos. Se reservan documentos generales o por plazos
indefinidos. Se establece un procedimiento
de reserva pero no se explicita la prueba de
dao.
CAPTULO 9
251 //
GARANTA DE ACCESO
MXIMA PUBLICIDAD
PRINCIPIO
// 252
VARIABLES
(contina)
PARMETRO
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Existen las medidas de seguridad adecuadas para manejar la informacin confidencial, recabar el consentimiento
del titular de los datos personales y los procedimientos para clasificar y desclasificar inPrueba de inters. Resolu- formacin. Se establecen los procedimientos
cin de un rgano legalmente para garantizar los derechos ARCO.
facultado para determinar que
Suficiente: alguno de los elementos de
en un caso concreto es necelas variables no estn completos. No se
sario divulgar informacin
establece explcitamente la necesidad de reconfidencial necesaria para la
cabar el consentimiento, los derechos ARCO
proteccin del inters pblico.
no estn completos
Derechos ARCO. La reglaDeficiente: no existe regulacin de algumentacin debe establecer los
na de las variables en las que se desdobla
procedimientos para garantiel principio.
zar a los particulares el acceso rectificacin cancelacin y
oposicin de sus datos personales.
Procedimiento de acceso a
la informacin para todo individuo de forma fcil y rpida
sin necesidad de mediar justificacin alguna de la peticin.
El rgano responsable tiene la
capacidad y competencia necesarias para requerir la informacin a todas las reas.
Bueno: las normas establecen las obligaciones explicitas para cumplir con todas
las variables. Procedimientos claros, fciles
y expeditos de acceso y reclamacin, con rganos competentes y capaces.
TRANSPARENCIA
GARANTA DE ACCESO
PRINCIPIO
VARIABLES
(conclusin)
PARMETRO
CAPTULO 9
253 //
// 254
del RINEGI que seala que la informacin estadstica no es parte de la informacin que genera como rgano obligado por la ley de transparencia. Si bien es cierto
que no se espera que esta informacin sea considerada como una obligacin de
transparencia en exclusiva, sino que es la funcin sustancial del rgano, toda la
informacin generada por cualquier rgano del Estado es pblica y este tipo de
limitaciones generales no son una prctica adecuada. El nuevo artculo 6 CPEUM
establece de manera expresa la obligacin de documentar toda actuacin de los
sujetos obligados. Ello implica que la labor sustancial de todo rgano del Estado es
materia de transparencia. En ese sentido, si bien es cierto que la informacin estadstica y geogrfica competencia del INEGI tiene un tratamiento especial regulado
de manera particular en la LSNIEG y sus reglamentos debe constar expresamente
que tambin se rige por el principio de publicidad. Adems resultara conveniente
aclarar a que se refiere el artculo 2 fraccin XXVI cuando excepta de publicacin
el material de apoyo y consulta de los servidores pblicos cuya clasificacin y difusin no correspondan al Instituto en su carcter de sujeto obligado.
Por lo que hace a la informacin pblica de oficio la reglamentacin del sistema de transparencia del INEGI resulta ejemplar al preocuparse no slo por qu
informacin debe publicarse, sino por la calidad de la informacin. Para ello establece en el RINEGI en el artculo 22 que la informacin debe difundirse de manera
clara, completa, veraz, oportuna y confiable. Adems el artculo 31 del REINEGI
da cabida a la opinin de los particulares respecto a cmo mejorar la presentacin
de la informacin en el portal de transparencia. De hecho cmo muestra la grfica
siguiente en el anlisis comparado de los portales de transparencia de los rganos
pares el INEGI obtuvo la calificacin ms alta:
Grfica 1 Calificaciones de los portales de transparencia de los rganos Constitucionalmente Autnomos, con base en la Informacin Pblica de Oficio
1
0,8
0,6
0,79
0,83
0,74
0,75
0,95
0,89
0,61
IFAI
IFE
CNDH
INEGI
BANXICO
ASF
IFAI
0.83
IFE
0.74
INEGI
0.95
BANXICO
0.89
0,4
0,2
0
CNDH
0.75
AASF
0.61
CAPTULO 9
255 //
Cmo se aprecia en la grfica entre los rganos pares del INEGI cuyas columnas son tambin azules tiene la calificacin ms alta. Incluso destaca que supera tanto al propio rgano garante de la transparencia el IFAI y a la Auditoria
Superior de la Federacin.
En realidad la nica omisin se refiere a la IPO que estricto sentido no le
es aplicable al INEGI. Si bien es cierto como seala el artculo 33 del RINEGI que
las fracciones XI y XVI del artculo 7 de LFTAIP no le son aplicables por tratarse de
competencias de autoridades, las buenas prcticas indican que es recomendable
que las fracciones que no son aplicables a un rgano del Estado en lo particular as
lo sealen en el portal.
Ahora bien la prctica internacional remarca la necesidad de que la poltica
de transparencia proactiva debe regirse por el principio de buena fe en el sentido de asegurar la estricta aplicacin del derecho, brindar los medios de asistencia
necesarios a los solicitantes, promover una cultura de transparencia, coadyuvar
a transparentar la gestin pblica, y actuar con diligencia y profesionalidad. En
ese sentido sera conveniente que si bien el artculo 31 de la Ley da cabida a la
opinin de los particulares respecto a cmo mejorar la presentacin de la IPO en
el portal, no queda del todo claro la forma en que el particular puede presentar sus
recomendaciones apoyara que contar con un chat u otro medio que permita esta
participacin en lnea.
Por lo que hace al principio de mxima publicidad Artculo 34 del RINEGI
correctamente dispone que la informacin se considerara pblica por regla general
y excepcionalmente podr adoptar el carcter de reservada, parcialmente reservada o confidencial. Asimismo, regula la temporalidad con la que la informacin debe
reservarse y el rgano encargado de hacer la reserva. Sin embargo, el Artculo 9 RINEGI hace referencia a la posibilidad de hacer reservas generales de documentos lo
que en el mbito internacional es considerado una mala prctica. Adems respecto
de la prueba de dao si bien la mayora de las reglamentaciones revisadas sealan
que la reserva de informacin debe ser fundada y motivada, idealmente debieran
establecer de manera explcita la prueba de dao con los requisitos de argumentar
y probar que de divulgarse la informacin se generara un dao mayor al inters
pblico que mantenerla reservada, lo que implica una fundamentacin reforzada
como quedo arriba remarcado. Es importante reconocer que en este aspecto el RINEGI en el artculo 35 ya muestra cierto avance en el tema al sealar que al momento de la reserva: debern tomar en consideracin el dao presente, probable
y especfico que causara su difusin a los intereses tutelados en los artculos 13,
14 y 18 de la Ley sin embargo habra que argumentar y fundamentar por qu ese
dao es mayor que el de no divulgar la informacin.
Si bien el RINEGI hace una cuidadosa regulacin del tratamiento de la informacin confidencial y el manejo de los datos personales. No prev expresamen-
// 256
te la posibilidad de, tras realizar una prueba de inters pblico, pudiera verse en
la necesidad de publicar ciertos datos personales con motivo de alguna situacin
excepcional como por ejemplo una emergencia de salud pblica. Sera deseable que
ex profeso se seale al rgano competente y el procedimiento explcito para llevar
a cabo la divulgacin con motivo de inters pblico. En general es necesario reforzar los mecanismos para hacer del conocimiento de los particulares las razones por
las que han de recabarse sus datos personales y explicitar la obligacin de contar
con el consentimiento expreso de los ciudadanos para el manejo de sus datos. Una
buena prctica en este sentido se encuentra en el reglamento del INE que seala
en su artculo 8 que todo sitio de Internet por el regulado cuente con un aviso de
privacidad que seale las medidas de seguridad para proteccin de datos implementada por el Instituto. Esto es una buena prctica que sera deseable todo sitio
en Internet de un rgano del Estado que maneje datos personales debiera contar.
La importancia de mantener la informacin confidencial debidamente resguardada lleva a la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Estadstica en Chile por
ejemplo, a regular el secreto estadstico como la obligacin de toda persona que
maneje datos personales de mantener debidamente resguardada esta informacin. El incumplimiento de esta obligacin es considerado un delito que amerita
pena corporal. La seriedad con la que la legislacin chilena maneja este aspecto es
una buena prctica que valdra la pena replicar.
En relacin con la garanta de acceso a la informacin tanto la LSNIEG
como el RINEGI regula de forma cuidadosa los rganos y procedimientos para garantizar el acceso a la informacin. La regulacin del RINEGI respecto a la creacin
de versiones pblicas de la informacin resulta de las ms avanzadas, incluso sera
conveniente que en el marco del nuevo Sistema Nacional de Transparencia fuera
INEGI quin marque la pauta respecto de esta obligacin constitucional.
Los procedimientos de acceso en todos los rganos pares son similares en
cuanto a formalidades y plazos no obstante habra que valorar la posibilidad continua de mejorarlos. El RINE por ejemplo establece un servicio telefnico para acceso a la informacin que parece una buena prctica.
Respecto del acceso a informacin la ley de transparencia colombiana establece dos principios que resultara conveniente agregar a nuestra regulacin de
manera que quede claro que el acceso a la informacin debe ser garantizado a toda
persona sin distincin de nacionalidad, origen y que el rgano del estado debe
facilitar el acceso con los medios a su alcance.
Principio de facilitacin. En virtud de este principio los sujetos obligados
debern facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo16.
(16) www.dane.gov.co.
CAPTULO 9
257 //
// 258
Adems es deseable que dentro del propio sitio se cuente con un motor
de bsqueda interno, as como la posibilidad de realizar bsquedas de
contenidos utilizando filtros por fecha, palabra clave o tema.
7. El sitio debe tener un mapa que facilite al ciudadano conocer cmo
est organizada la informacin.
8. Los contenidos del sitio deben contar con una ruta de navegacin que
indique la ubicacin del espacio que se est navegando.
9. La informacin del sitio debe ser de acceso libre, de preferencia sin derechos de autor.
10. La navegacin de un sitio no debe de requerir que el ciudadano instale
programas o Plugins adicionales en su computadora o navegador, para
poder visualizar algn contenido, navegar o descargar algn archivo.
11. Todos los contenidos deben contar con un enlace (URL) nico que permita a los usuarios reconocer con facilidad el nombre o la direccin de
la pgina que visita. En algunos desarrollos las direcciones de los contenidos tienen una URL basada en nmeros y smbolos que los usuarios
no logran identificar.
12. La experiencia de uso de un sitio, as como su acceso a contenidos se ve
mermada cuando existen enlaces rotos que evitan que un usuario acceda al contenido que desea. Deben existir mecanismos de monitoreo de
la calidad del sitio en este sentido.
Finalmente por lo que respecta a la objetividad de la informacin la regulacin del INEGI lleva tambin la vanguardia y debera ser seguido por los dems
involucrados en el Sistema Nacional de Transparencia en lo que se refiere a la
obligacin establecida en el artculo 6 constitucional relativa a la generacin de
indicadores para rendir cuentas. De manera que como responsable de generar la
informacin oficial del Estado mexicano sea el INEGI el encargado de determinar
las metodologas y procedimientos para cumplir con esta obligacin constitucional
de toda autoridad.
6. REFLEXIONES FINALES
Es necesario que la evaluacin de la poltica de transparencia no est limitada a ser una revisin del cumplimiento formal de las leyes. Se propone transitar
CAPTULO 9
259 //
REFERENCIAS
ARRELLANO, David; LPEZ AYLLN, Sergio. Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Gubernamental. Ciudad de Mxico: CIDE/UNAM/IFAI, 2008. 15 p.
CALVILLO VIVES, Gilberto. Elementos generales para la construccin de indicadores. Ciudad de Mxico: UNAM, 2013.
CARBONEL, Miguel. Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones. Ciudad de Mxico: Porra, 2012. 575 p.
CUNILL, Nuria. Participacin ciudadana, dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados latinoamericanos. Caracas: Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, 1991. 262 p.
DE LA MADRID, Miguel. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Comentada. Ciudad de Mxico: UNAM/Porra, Tomo I, artculo 26B, 2009. 37 p.
// 260
CAPTULO 9
261 //
10
PARTICIPAO SOCIAL NO
BRASIL: OS PRESSUPOSTOS
INATINGVEIS E AS BOAS
PRTICAS POSSVEIS1
1 Este trabalho foi realizado no Centro de Estudos em Administrao Pblica/FGV e contou com financiamento do
GVPesquisa.
1. INTRODUO
Nas trs ltimas dcadas observa-se um aumento crescente das instncias
de participao social nas trs esferas governamentais em diversos setores (polticas sociais, econmicas, infraestrutura, etc.) da administrao pblica brasileira. A
institucionalizao da participao, denominada pelo atual governo como controle social, tem sido ampliada com o objetivo no apenas de canalizar as demandas
sociais para dentro do Estado, mas tambm de respond-las, comprometendo-se,
portanto, com sua efetividade. A proposta consiste em incorporar a sociedade civil na gesto pblica, especialmente movimentos sociais, ONGs e usurios, com o
objetivo de orientar prioridades de gesto e aumentar a qualidade do atendimento
e dos servios. Contudo, no auge desse processo, assistimos reemergncia das
manifestaes de protesto, que tiveram seu marco inicial nas Jornadas de Junho
em 2013 e no incio de 2015, e que questionaram, entre outros temas, a abrangncia e a qualidade das polticas pblicas. Os ciclos de protestos revelaram uma
grande insatisfao popular com as polticas pblicas e demarcaram uma distncia
surpreendente entre a multido que protestou nas ruas e os polticos, partidos,
centrais sindicais e governantes.
O ponto a destacar : como explicar a indignao das ruas se, por um lado, a
participao popular se expandiu e se institucionalizou e, por outro, os movimentos
sociais e de reivindicao popular vinham sendo, desde a Constituio de 1988, representados por esses canais? Queremos explorar, neste artigo, a hiptese de que a
participao institucionalizada segue uma lgica de ao coletiva diferente e, por vezes antagnica, lgica de atuao dos movimentos sociais e aos ciclos de protesto.
Trata-se de explorar uma hiptese, to somente, porque este trabalho
ainda limitado em termos de escopo e evidncias empricas. Seu foco recai sobre
apenas um dos pilares da participao social no Brasil, qual seja, os conselhos, e
ainda assim o faz de modo parcial. So dois os objetivos gerais deste artigo: 1)
explorar a interface entre protestos e participao institucionalizada, colocando
em discusso o pressuposto de que os movimentos sociais participam e esto representados nessas instncias; 2) explorar os limites da participao institucionalizada nos Conselhos, dada a sua setorialidade e a sua lgica de ao coletiva
institucionalizada.
Diferentemente do que tem sido pautado na bibliografia especializada brasileira, no adotamos como ponto de partida uma discusso terica sobre democracia deliberativa1 ou sobre a relao entre democracia, participao e accountability
(1) Sobre o tema, ver a coletnea traduzida e organizada por Werle e Melo (2007), intitulada
Democracia Deliberativa.
CAPTULO 10
263 //
(COELHO; NOBRE, 2004; GURZA LAVALLE, 2011; MARX, 2014), nem pretendemos abordar, num nvel macro de anlise, a efetividade dos canais de participao
(AVRITZER, 2010; PIRES, 2011). Propomo-nos a discutir os limites da participao
popular institucionalizada e, retomando algumas preocupaes centrais dos trabalhos de Cohn (2011), pretendemos discutir a prtica participativa em relao aos
seus pressupostos programticos, chamando ateno, porm, para a lgica de ao
coletiva limitada pela institucionalizao dessa instncia.
Para isso, apresentaremos, inicialmente, uma discusso sobre a participao social no Brasil e sobre os movimentos sociais como entes de participao. Na
sequncia, demarcamos o conceito de movimentos sociais com o qual trabalhamos. Em seguida, apresentamos um quadro geral dos Conselhos nos trs nveis
das esferas de governo e, ao final, um estudo de caso sobre uma nova forma de
conselho participativo, para chamar ateno no apenas para os limites prtico-institucionais, mas tambm para os aspectos potenciais a serem explorados nos
conselhos especificamente no mbito local.
// 264
sentao social no interior do aparelho estatal, por meio dos Conselhos e na participao sindical patronal e dos trabalhadores, preconizadas, especialmente, na
unidade sindical e no imposto sindical de contribuio compulsria. Na academia,
movimentos sociais eram identificados, sobretudo, com o movimento sindical,
tendo os trabalhadores como principal ator. Contudo, quando movimentos de reivindicao e protestos comearam a pipocar na periferia das cidades j no final
dos anos 1970, a denominao classes populares passou a ser introduzida na
literatura especializada para expressar o advento de um novo ator poltico que
passava a compor o cenrio geral de excluso e pobreza, ao lado das classes trabalhadoras2.
No perodo da redemocratizao, os novos movimentos sociais e movimentos de reivindicao urbana se juntaram a uma ampla frente poltica contra
a ditadura militar e foram saudados como um importante protagonista de uma
nova democracia, por desafiarem, de um lado, o velho populismo e, de outro, o
autoritarismo. Os movimentos se apresentavam como um ator social capaz de ampliar e renovar no apenas o contedo das demandas populares, mas tambm as
formas de participao poltica. Especialistas enfatizavam os novos compromissos e valores dos movimentos, tais como autonomia frente ao Estado e as tticas
de contestao ou rompimento com os dois partidos ento existentes (ARENA e
MDB) e com as lideranas polticas tradicionais. Os movimentos sociais levantavam reivindicaes e bandeiras populares que enfatizavam a descentralizao do
poder, a expanso da rede e da qualidade dos servios pblicos. Todos os tipos de
movimento, os de reivindicao urbana (por creches, moradia, sade, etc.) e novos movimentos sociais (feministas, LGBT, ambientalistas, etc.) se juntaram na
frente ampla pr-democracia, que culminou na campanha nacional Diretas J.
Os novos partidos que haviam feito oposio ditadura incorporaram o
binmio participao e descentralizao na pauta da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, e foram implantados os conselhos como padro das polticas de
proteo social (DRAIBE, 1998; CARDOSO, 1990). Importante lembrar que, antes
de promulgada a Constituio de 1988, j nas dcadas de 1970 e 1980, ocorreram
as experincias pioneiras e muito bem-sucedidas de participao popular institucionalizada. Dentre elas, por exemplo, esto os Conselhos de Sade nos Centros
e Postos de Sade na cidade de So Paulo (MARTES, 1991; NEDER, 2001). Tais
Conselhos foram organizados na periferia da cidade de So Paulo, com incentivo
de mdicos sanitaristas e da Igreja catlica progressista e algumas organizaes
clandestinas de esquerda. Assim, apesar de a maioria dos trabalhos acadmicos
datarem a origem da participao social na Constituio de 1988, preciso lembrar que o binmio participao e descentralizao havia sido marca de governo no
Estado de SP com o ento governador Franco Montoro, assim como bandeira de
(2) Ver Paoli (1991).
CAPTULO 10
265 //
ao de grupos de esquerda.
Depois das Diretas J, no ocorreram manifestaes populares massivas.
Elas voltaram cena apenas na dcada seguinte, com o movimento pr-Impeachment do presidente Collor de Melo, que levou s ruas centenas de milhares
de pessoas por todo o Brasil. Com a substituio de Collor por Itamar Franco na
Presidncia da Repblica, seguiu-se um perodo de maior estabilidade econmica,
com a retomada gradual do crescimento econmico e, paralelamente, a criao e
a expanso das instncias de participao popular definidas pela Nova Constituio. Nesse perodo, no ocorreram protestos organizados por frentes partidrias.
Isso no significou, obviamente, um arrefecimento do ativismo e dos movimentos
sociais. Alguns deles, inclusive, se afirmaram no cenrio da poltica nacional, especialmente o Movimento dos Sem-Teto e dos Sem-Terra.
No decorrer dos governos Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva, observa-se um processo de consolidao da institucionalizao de alguns movimentos sociais e das formas de participao popular. Dito
de outro modo, por um lado, movimentos e grupos de reivindicao se institucionalizaram e, por outro, foram criadas e implementadas instncias de participao
popular no aparelho de Estado nos trs nveis da federao.
Relaes causais diretas dificilmente podem explicar fenmenos sociais
complexos, porm, h grande probabilidade de que a institucionalizao dos movimentos junto abertura dos canais de participao, somados a um perodo de
estabilizao e crescimento econmico, possam explicar a no ocorrncia de grandes mobilizaes e protestos de rua a partir do governo Itamar Franco. Contudo,
os protestos voltaram a ocorrer durante o governo de Dilma Rousseff, antes mesmo de uma crise econmica eclodir em 2015. As denncias, investigaes e julgamentos de corrupo certamente impulsionaram as novas ondas de protesto, mas
esse no o tema deste artigo tratamos desse tema em Murta e Martes (2015).
Interessa aqui apenas registrar que, no obstante a institucionalizao dos movimentos e da participao, os protestos voltaram. Aqui caberia a pergunta: uma
vez que a representao da sociedade civil era tida como pea fundamental dessa
engrenagem, especialmente por meio dos movimentos sociais, como explicar um
movimento amplamente social de protesto quando as instncias de participao j
haviam se proliferado pelo Brasil?
// 266
pblicas, presumiu-se que os movimentos sociais seriam atores-chave do processo. Tanto os agentes governamentais quanto a literatura acadmica tinham como
certa sua presena ativa e traziam uma perspectiva bastante otimista, quando no
apologtica, quanto ao seu potencial transformador, tal como observam Dagnino
e Tatagiba (2007). Os movimentos sociais foram chamados a participar dessas
instncias, sem que houvesse, necessariamente, um critrio que especificasse o
que estava sendo denominado como tal, ou seja, como movimento social. ONGs,
grupos de reivindicao popular, representantes de bairros, todos poderiam ser
includos nessa denominao, que por vezes se confundia, ou era usada de forma
intercambivel, com a expresso sociedade civil organizada. Para todos os efeitos,
o que interessa aqui enfatizar que representantes de movimentos sociais passaram a ocupar um espao demarcado com destaque nessas instncias, como forma, inclusive, de legitimar e acentuar o carter popular desses canais. Talvez como
consequncia dessa valorizao, e da ausncia de uma preciso conceitual, vrias
organizaes e agrupamentos passaram a se autodenominar movimento social
e a serem reconhecidos publicamente como tal. Do mesmo modo, agrupamentos
diversos passaram a ser definidos como entes de participao, na medida em que
se autodenominavam e tambm eram identificados como movimentos sociais.
Observa-se, portanto, uma convergncia entre institucionalizao dos
movimentos (com implicaes internas de maior formalizao, perda de autonomia, dependncia de financiamentos, inclusive, internacionais, estrutura hierarquizada, etc.) e uma pressuposio de que, na composio dos conselhos, a representao que teoricamente cabia sociedade civil estava sendo ocupada pelos
movimentos sociais.
Em sntese, a partir da Constituio de 1988 observa-se que, por um lado,
os movimentos sociais que surgiram com a redemocratizao (Movimento dos
Sem-Terra, Movimento dos Sem-Teto, etc.) passaram por um processo de crescente institucionalizao, sendo que muitos deles perderam as caractersticas originrias, ainda que mantivessem o nome. Por outro lado, eles foram ganhando assento
e representao formal nas instncias de participao social institucionalizadas.
Portanto, o que ocorre , de fato, um processo de institucionalizao de mo dupla.
Esse entrelaamento tambm acarretou uma confuso conceitual, que pode ser
constatada em parte significativa da bibliografia sobre participao popular, assim
como nos discursos governamentais.
CAPTULO 10
267 //
Relao de conflito com oponente claro. MS so aes coletivas conflitivas. Referem-se a atores engajados em conflitos polticos ou culturais
com objetivo de promover ou se opor a uma mudana social (conflito
caracterizado por uma relao de oposio pelo controle de um bem
ou interesse econmico, cultural ou poltico e, uma vez conquistada a
demanda, resultar em prejuzo outra parte. Os MS no apenas expressam, mas articulam politicamente interesses, valores e mudanas.
Assim, uma ao coletiva, em contraste com os MS, prescinde de um
alvo opositor poltico definido.
// 268
CAPTULO 10
269 //
movimento social possa tomar assento, por meio de um representante, num sistema institucionalizado no Estado, como o caso dos conselhos. Isso no significa a
impossibilidade de ocorrncia de interlocuo ou abertura de dilogo entre Estado
e MS. Significa, sim, que para um organismo de representao fixa, formalizado
com finalidade de intermediar interesses, como os conselhos alocados nas trs esferas de governo, no se deve pressupor a participao de movimentos sociais.
Estes seguem uma lgica de autonomia e contestao, e os conselhos seguem uma
lgica institucional de alinhamento, ou de construo de consenso com o Executivo ao qual esto ligados e com as demais partes representadas.
// 270
CAPTULO 10
271 //
// 272
otimistas sobre a participao social na gesto pblica. Ainda que tivesse carter
apenas consultivo, tentou-se, atravs do PPA, incorporar novos atores na discusso, em especial os trabalhadores assalariados. Segundo Cohn (2011), entretanto,
as reunies no resultaram em mudanas efetivas e funcionaram apenas para legitimar as polticas governamentais.
O fundamental a ser observado sobre os conselhos no nvel federal que,
diferentemente do que se esperava, nas gestes do Partido dos Trabalhadores eles
no chegaram a ser implantados na rea econmica e de infraestrutura.
No plano estadual, tambm se verifica no Estado de So Paulo o movimento
de expanso dos conselhos, especialmente em assuntos relacionados defesa de
direitos e a polticas sociais. Ao todo, foram identificado cerca de 50 conselhos
gestores de polticas no estado7. Alguns desses conselhos foram criados em funo
da imposio de uma lgica federativa, que condiciona aos entes subnacionais a
exigncia de criarem-se conselhos nas esferas estaduais.
O que se pode destacar sobre esses conselhos que, diferentemente do que
ocorre na esfera federal, existe pouca coordenao governamental quanto padronizao dos modelos de participao. Os formatos dos conselhos so muito
variveis, e o seu grau de atividade parece ser menor do que no nvel federal. Cer(7) Conselho Consultivo do Programa Educao Compromisso de So Paulo, Conselho de
Governo de Desenvolvimento Social, Conselho de Participao e Desenvolvimento da Comunidade Negra, Conselho de Participao e Desenvolvimento da Comunidade Nordestina,
Conselho de Transparncia da Administrao Pblica, Conselho Deliberativo do Programa
Estadual de Proteo a Vtimas e Testemunhas Provita/SP, Conselho do Artesanato Paulista, Conselho do Turismo Regional Paulista, Conselho Estadual da Condio Feminina, Conselho Estadual da Formao Profissional na rea de Sade, Conselho Estadual da Juventude, Conselho Estadual das Cidades, Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle
Social, Conselho Estadual de Alimentao, Conselho Estadual de Alimentao Escolar de
So Paulo, Conselho Estadual de Assistncia Social, Conselho Estadual de Cincia e Tecnologia, Conselho Estadual de Cultura, Conselho Estadual de Defesa do Consumidor, Conselho
Estadual de Defesa do Contribuinte, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana, Conselho Estadual de Desenvolvimento da Agricultura Familiar, Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico, Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e
Social, Conselho Estadual de Desportos, Conselho Estadual de Educao, Conselho Estadual
de Habitao, Conselho Estadual de Honrarias e Mrito, Conselho Estadual de Integrao
da Cidadania, Conselho Estadual de Mudanas Climticas, Conselho Estadual de Poltica
Criminal e Penitenciria, Conselho Estadual de Poltica Energtica, Conselho Estadual de
Polticas Para a Aids, Conselho Estadual de Polticas Sobre Drogas, Conselho Estadual de Recursos Hdricos, Conselho Estadual de Saneamento, Conselho Estadual de Sade, Conselho
Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel, Conselho Estadual de Tecnologia da Informao e Comunicao, Conselho Estadual de Trnsito do Estado de So Paulo,
Conselho Estadual de Transportes, Conselho Estadual de Turismo, Conselho Estadual do
Idoso, Conselho Estadual do Meio Ambiente, Conselho Estadual dos Direitos da Criana e
do Adolescente, Conselho Estadual dos Direitos da Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais, Conselho Estadual dos Povos Indgenas, Conselho Estadual Para
a Diminuio de Acidentes de Trnsito e Transporte, Conselho Estadual Para Assuntos da
Pessoa Com Deficincia.
CAPTULO 10
273 //
tamente, existe tambm menor organizao das informaes geradas por esses
conselhos, de modo que mais difcil avaliar seu efetivo grau de participao.
Em mbito local, o desafio de analisar a realidade dos conselhos de cada um
dos municpios paulistas ainda maior. Alguns indcios do funcionamento desses
conselhos foram colhidos a partir de uma relevante pesquisa elaborada pelo Ministrio Pblico de So Paulo, como veremos a seguir.
CONSELHO
EXISTE1
ATIVO2
DELIBERATIVO3 PARITRIO4
FUNDO5
Criana e Adolescente
99,83%
93,62%
94,83%
94,31%
77,07%
Sade
99,66%
97,06%
94,99%
91,88%
65,63%
Assistncia Social
99,66%
95,85%
96,03%
94,65%
81,52%
98,80%
91,81%
84,49%
75,61%
20,91%
(8) Sobre os conselhos setoriais organizados no mbito municipal ou local ver Brelaz (2012);
Cohn (2011); Draibe (1998); Lchmann (2008); Coelho (2007); Tatagiba (2002, 2004); Teixeira (2000); Avrizter (2010), entre outros.
(9) Segundo o Ministrio Pblico (2014), por deliberativo entendem-se os conselhos que
tm poder de decidir sobre as polticas de suas respectivas reas, enquanto que os consultivos apresentam funo meramente opinativa.
(10) De maneira geral, por representao paritria entende-se a composio que garante a
distribuio igual entre os diferentes atores representativos daquela poltica. Porm, a forma de atingir-se essa composio varia de acordo com cada conselho. No caso dos conselhos
de sade, por exemplo, a lei estabelece que a representao dos usurios do servio deve ser
paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos (profissionais e trabalhadores de
sade, gestores e prestadores de servios de sade).
// 274
CONSELHO
EXISTE1
ATIVO2
Fundeb
98,28%
95,10%
79,33%
78,63%
46,41%
Educao
98,11%
91,05%
90,35%
79,47%
21,23%
Meio Ambiente
89,50%
70,19%
81,15%
85,19%
43,27%
Idoso
84,17%
70,35%
83,64%
91,00%
38,65%
Desenvolvimento Rural
83,99%
74,59%
62,30%
68,24%
7,17%
Turismo6
59,72%
Segurana Alimentar
39,07%
45,81%
40,09%
61,67%
8,81%
33,22%
67,36%
67,36%
86,01%
13,99%
Moradia
24,96%
55,17%
88,97%
76,55%
74,48%
23,58%
Mulher
21,69%
53,17%
60,77%
33,85%
6,92%
Cultura6
21,34%
Bolsa Famlia
18,07%
lcool /Drogas
DELIBERATIVO3 PARITRIO4
FUNDO5
Urbanismo
9,64%
75,00%
65,52%
67,24%
18,97%
9,47%
Negros / Racial
9,29%
Esportes
8,43%
Juventude6
7,75%
Direitos Humanos
2,07%
33,33%
53,85%
30,77%
7,69%
Legenda:
1. Percentual de municpios que declaram apresentar o tipo de conselho em relao ao total
de respondentes.
2. Percentual de conselhos considerados ativos, isto , cujo conselho realizou ao menos uma
reunio ao longo de 2013, em relao ao total de conselhos existentes.
3. Percentual de conselhos com poderes deliberativos em relao ao total de conselhos existentes.
4. Percentual de conselhos com representao paritria entre o total de conselhos existentes.
5. Percentual de conselhos com fundos atrelados entre conselhos os existentes.
6. Foram citados apenas na pergunta sobre a existncia de outros conselhos. No existem
dados sobre nmero de ativos, poderes, composio e a existncia de fundos.
CAPTULO 10
275 //
ATIVO
DELIBERATIVO
PARITRIO
FUNDO
Existe
0,83
0,68
0,72
0,47
Ativo
0,83
0,76
0,74
0,52
Deliberativo
0,68
0,76
0,75
0,81
Paritrio
0,72
0,74
0,75
0,68
Fundo
0,47
0,52
0,81
0,68
Pela tabela, nota-se a forte associao entre a existncia dos conselhos e seu
grau de atividades, denotando que os tipos de conselho mais frequentes, isto , os
que existem em um maior nmero de municpios so tambm os mais ativos. Interessante notar que a existncia de fundo atrelado ao conselho no parece indicar
forte associao com a existncia ou a atividade dos conselhos. Nota-se, porm,
uma forte associao entre conselhos com poderes deliberativos e a existncia de
fundos atrelados aos conselhos, o que parece compreensvel, visto que conselhos
com fundos atrelados costumam ter poderes deliberativos11.
Uma crtica recorrente a conselhos municipais setoriais a de que suas atividades restringem-se s funes meramente cartoriais, ligadas aos repasses e
gesto dos fundos setoriais que ajudam a compor, juntamente com os rgos executivos municipais (COHN, 2011). Fugindo da lgica setorial predominante nos
Conselhos Municipais, foi institudo na cidade de So Paulo um tipo diferente e
inovador: o Conselho Participativo Municipal. dele que trataremos a seguir, com
o objetivo de identificarmos novas potencialidades de atuao dessas instncias,
no caso do Conselho de Pinheiros.
// 276
picas: todos os membros so representantes da populao; os conselheiros so diretamente eleitos pela populao; seu mbito de atuao territorial (regional) e
multissetorial. A seguir, iremos analisar de que modo essas caractersticas delineiam sua atuao e seu funcionamento. Antes disso, faremos um breve histrico
sobre os antecedentes do CMP.
A figura dos conselhos populares, como instncia local de participao em
So Paulo, foi concebida no esteio da Constituio Federal de 1988, prevista pela
Lei Orgnica do Municpio (1990) para o mbito regional, com representao por
meio do voto direto e com a atribuio de participar do processo de planejamento
e fiscalizao das aes da prefeitura. No entanto, apenas uma dcada mais tarde
ocorreu a primeira tentativa formal de regulamentar tal instncia, com a aprovao, pela Cmara Municipal de So Paulo, da lei n 13.881 (2004), que dispunha sobre a criao, composio e atribuies do Conselho de Representantes, de
acordo com a Lei Orgnica do Municpio. A proposta de expanso da participao
em mbito local estava inserida numa lgica maior de descentralizao do poder
local, promovida pela reforma administrativa que criou as subprefeituras em So
Paulo, distribuindo grande parte das polticas finalsticas para essas novas figuras
administrativas descentralizadas. Os Conselhos de Representantes exerceriam o
controle social do Poder Executivo local12.
A tramitao do projeto de lei ocorreu de forma lenta, enfrentando resistncias dos parlamentares, particularmente dos vereadores, que temiam perder
poder com a criao desse conselho, uma vez que tal instncia poderia funcionar
como trampolim eleitoral para futuros adversrios polticos (BONDUKI, 2015;
POLICE NETO, 2015). Para a aprovao da lei, o governo precisou incluir um dispositivo que garantisse a representao do Legislativo na composio dos conselhos. Apesar de aprovada e sancionada, sua regulamentao gerou uma longa disputa judicial, e o Conselho de Representantes no chegou a se estabelecer de fato13.
Contudo, na Cmara de Vereadores formou-se uma frente parlamentar
para a implementao do Conselho de Representantes da Cidade de So Paulo,
de carter pluripartidrio, formada por 24 vereadores14, que contou com a par(12) Segundo Bonduki (2014), nos governos que sucederam a gesto petista de 2001-2004,
muitas das atribuies e poderes polticos que haviam sido delegados s subprefeituras foram novamente centralizadas, reduzindo seu escopo de atuao a atividades de zeladoria.
Para mais informaes sobre o processo de centralizao, ver Pereira e Zonta (2012).
(13) Por meio de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI), o ento Procurador-Geral de Justia, Rodrigo Pinho, ajuizou um questionamento criao da lei, e uma liminar
do Tribunal de Justia impediu a realizao de eleies para formao do Conselho. A ADI
sustentava que a lei n 13.881/04 ressentia de vcio formal, uma vez que, em se tratando
de lei que versava sobre o funcionamento da administrao pblica e a criao de cargos e
funes, no poderia ser de iniciativa do Legislativo.
(14) A Frente Parlamentar para a Implementao do Conselho de Representantes da Cidade
CAPTULO 10
277 //
ticipao ativa de entidades como o Movimento Nossa So Paulo, o Instituto Policidadania e a Escola de Governo. Como resultado final dos trabalhos da frente
parlamentar, foi elaborada minuta de projeto de lei apresentada ao ento Secretrio de Relaes Governamentais, Antnio Carlos Rizeque Maluf, em 2009, a ser
apresentado pelo Executivo, solucionando-se o vcio de iniciativa existente na lei
n 13.881/0415. No entanto, a proposta no foi encaminhada Cmara de Vereadores pelo ento prefeito Gilberto Kassab (DEM).
Trs anos mais tarde, nas eleies de 2012, o candidato Fernando Haddad
(PT) incluiu em sua plataforma de campanha a criao de conselhos de representantes da sociedade civil nas subprefeituras. A proposta fazia parte de uma poltica de
ampliao da participao social, com a criao de um Sistema Municipal de Participao Popular e Cidad, com o objetivo de fortalecer a participao direta tanto para garantir o direito republicano de participao cidad, quanto para encontrar solues
inovadoras para os problemas econmicos, sociais e ambientais (HADDAD, 2012).
O estabelecimento do novo conselho ocorreu a partir de uma proposta de
emenda do vereador Police Neto (PSD) a um projeto de lei do Executivo que versava
sobre reforma administrativa. A proposta original previa a criao de conselhos nos
96 distritos da capital, o que foi alterado pelo governo, agrupando-se os conselhos nas
32 subprefeituras. A verso final da lei, sancionada pelo prefeito em maio de 2013, explicita as atribuies do Conselho, que remetem s previstas na lei orgnica do municpio, fortalecendo o conselho como instncia de controle social e de fiscalizao e prevendo articulao com os demais conselhos e instncias de participao municipais.
Os CPM foram criados com as seguintes atribuies (Art. 35): colaborar
com a Coordenao de Articulao Poltica e Social; desenvolver ao conjunta com
outras formas de representao da sociedade civil; zelar pelos direitos da populao, pelos interesses pblicos da regio e comunicar oficialmente aos rgos competentes suas deficincias; monitorar a execuo oramentria, os Indicadores de
Desempenho dos Servios Pblicos e Plano de Metas; colaborar no planejamento,
mobilizao, execuo, sistematizao e acompanhamento de iniciativas de participao popular do Executivo; manter comunicao com os conselhos gestores de
equipamentos pblicos locais.
Ao Poder Executivo coube regulamentar o funcionamento desses conselhos, sendo sua composio realizada por meio do voto popular direto e facultativo16. Cada conselho deve possuir entre 19 e 51 representantes, respeitando-se
de So Paulo foi criada pelo o projeto de resoluo 002/09, aprovado em 11 de maro de
2009. Integraram a Frente Parlamentar vereadores do PSDB, PT, PR, PTB, PPS, PMDB, PDT,
PSB, PCdoB e DEM.
(15) A minuta apresentada pela frente parlamentar est disponvel em <http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/8849>. Acesso em: 11 set. 2015.
(16) O Conselho foi regulamentado pela lei n 15.764/13.
// 278
CAPTULO 10
279 //
CANDIDATOS
ELEITOS
VOTOS
Aricanduva/Formosa/Carro
SUBPREFEITURA
26
61
26
5.939
Butant
43
97
43
11.501
Campo Limpo
51
142
48
14.378
Capela do Socorro
51
96
51
15.898
Casa Verde/Cachoeirinha
31
102
31
20.767
Cidade Ademar
41
103
41
11.410
Cidade Tiradentes
21
78
21
13.729
Ermelino Matarazzo
20
45
20
6.733
Freguesia/Brasilndia
40
100
40
25.692
Guaianases
26
38
26
10.205
Ipiranga
47
142
47
46.146
Itaim Paulista
37
139
37
20.216
Itaquera
51
149
51
23.023
Jabaquara
22
61
22
7.655
Jaan/Trememb
29
85
29
13.155
Lapa
38
54
33
8.616
MBoi Mirim
51
156
51
16.857
Mooca
40
80
40
10.705
Parelheiros
19
55
19
7.327
Penha
48
120
48
9.425
Perus
19
61
19
10.151
Pinheiros
30
46
26
5.417
Pirituba
43
89
43
24.463
Santana/Tucuruvi
33
99
33
10.149
Santo Amaro
24
50
24
6.182
So Mateus
43
104
43
20.402
So Miguel
37
106
37
15.415
49
76
44
9.865
29
79
29
8.860
Vila Mariana
34
61
34
4.356
Vila Prudente/Sapopemba
52
127
52
23.973
1.125
2.801
1.108
438.610
Total
// 280
Um dado marcante das eleies foi que vagas deixaram de ser preenchidas por falta
de candidatos. Isso nos leva a questionar a existncia de uma demanda social por
espaos participativos, tema de pesquisa a ser ainda explorado.
A conjugao entre as informaes provenientes do relatrio de final de
eleitos (SO PAULO, 2013b) e os dados demogrficos dos diferentes distritos permite verificar se as diferenas regionais influenciam no padro de participao.
Para essa anlise, relacionamos as taxas de candidatos e de votos com o nmero de
habitantes por distrito. A apresentao dos dados de forma georreferenciada nos
d a indicao de que o perfil demogrfico pode ser relevante para participao:
fica clara a menor participao nos distritos mais centrais.
Mapa 1 Participao de candidatos por 100 mil e nmero de votos por mil habitantes
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados disponveis no relatrio final de eleitos (SO
PAULO, 2013b).
CAPTULO 10
281 //
presena imigrante corresponda a, no mnimo, 0,5% (meio por cento) da populao local,
de acordo com os dados do Censo 2010. Pargrafo nico. Nas Subprefeituras em que o nmero de imigrantes ultrapasse 1% (um por cento) da populao local e o nmero absoluto
de imigrantes ultrapasse 10.000 (dez mil), ser criada uma segunda cadeira de Conselheiro
Extraordinrio.
(22) A Associao Casa da Cidade uma entidade civil sem fins lucrativos que atua na regio
de Pinheiros e voltada para a promoo de debates, conferncias, cursos de formao e
eventos culturais. Para maiores informaes, ver <http://www.casadacidade.org.br/quem-somos/>. Acesso em: 11 set. 2015.
(23) Todas as Atas de Reunio, com exceo das reunies 3 e 10, encontram-se disponveis
no endereo <http://cpmpinheiros.wordpress.com/atas-das-reunioes/>. Acesso em: 11
set. 2015.
// 282
CAPTULO 10
283 //
// 284
CAPTULO 10
285 //
// 286
5. CONCLUSO
Este trabalho aponta para dois aspectos fundamentais da lgica de atuao
dos conselhos. O primeiro refere-se lgica de ao baseada na intermediao e
na negociao. Trata-se de uma lgica do tipo instrumental (WEBER, 1991). Isso
os afasta dos movimentos sociais e das manifestaes de protesto, que tendem a
reproduzir uma lgica de ao poltica tpica dos jogos de soma zero, uma lgica
orientada por valores (WEBER, 1991). Soma-se a isso a dependncia que os conselhos tm do rgo executivo ao qual esto ligados, enquanto os MS, caminhando
na direo oposta, atribuem autonomia um valor em si mesmo.
O segundo aspecto refere-se lgica setorizada de atuao dos conselhos,
que reflexo da prpria estrutura do Estado, baseada em uma gesto no horizontal das polticas pblicas e na ausncia de dilogos intersetoriais. Consequentemente, problemas complexos e inter-relacionados, como habitao e transporte, so tratados separadamente pelos conselhos especficos de cada setor. Por um
lado, a setorialidade um limite dos conselhos gestores de polticas pblicas. Ainda
CAPTULO 10
287 //
// 288
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CAPTULO 10
289 //
// 290
CAPTULO 10
291 //
TEIXEIRA. Elenaldo. A institucionalidade participativa. In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A.; TEIXEIRA, Ana Claudia C. (Orgs.). Conselhos Gestores de Politicas Publicas. Sao Paulo: Plis, 2000. 144 p. (Publicaes Polis, n. 37).
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WERLE, Denlson L.; MELO, Rrion S. Democracia Deliberativa. So Paulo: Editora
Singular, Esfera Pblica, 2007. 314 p.
// 292
11
AVANOS E OBSTCULOS NA
FORMULAO DA POLTICA
DE MOBILIDADE URBANA EM
BELO HORIZONTE
MARCOS FONTOURA DE OLIVEIRA
engenheiro e urbanista, doutor em Cincias Sociais
pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG).
E-mail: marcosfontoura@uol.com.br
LA GUIMARES SOUKI
doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e professora titular do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-MG.
E-mail: leasouki@pucminas.br
1. INTRODUO
O artigo se prope discutir a poltica de mobilidade urbana de Belo Horizonte e sua precocidade ao se adiantar s exigncias legais exaradas pela Unio.
Nesse contexto de antecipao so analisados os percalos que a cidade vem enfrentando para conseguir a efetivao do marco legal. Afinal, isso se d em um
ambiente urbano em transformao que exige adaptaes permanentes e, em
certos casos, implica experimentaes sobre a sua adequabilidade. As anlises
aqui formuladas se baseiam, em grande medida, na pesquisa realizada por Oliveira (2014).
Nesta introduo, tratamos da relevncia da mobilidade urbana no Brasil
e, em especial, em Belo Horizonte. O caso belo-horizontino marcado pela existncia de uma instituio pblica que vem sendo premiada como modelo de gesto
de transporte e trnsito no pas, detendo uma massa sistemtica de informaes
compatvel com modelos avanados de gesto.
Em seguida, contextualizamos a produo institucional brasileira que visa
ao encaminhamento da problemtica da mobilidade urbana. No item seguinte foram analisados os principais documentos produzidos pelo municpio de Belo Horizonte na busca de solues para essas questes. Finalmente, foram consideradas
as dificuldades de se utilizar as pesquisas de opinio existentes como ferramenta
na formulao dessas solues.
A importncia da mobilidade urbana fato concreto que est ocupando governos e sociedade civil, no apenas no Brasil. Os cidados em todo o mundo almejam a condio de poder viver em cidades onde as condies de circulao possam
proporcionar a fruio da liberdade e da sociabilidade. Isso significa exercer as interaes proporcionadas pelas necessidades de deslocamentos para trabalho, lazer,
estudo e toda a gama de atividades compatveis com o padro de vida civilizada de
que fala T. H. Marshall (1967).
Entretanto, a mobilidade urbana vem se configurando como uma questo
de alta complexidade, e no Brasil, em particular, o assunto no se restringe s grandes cidades. Vale lembrar que o reajuste tarifrio praticamente simultneo de apenas vinte centavos nos servios de transporte coletivo do Rio de Janeiro e de So
Paulo, no incio de junho de 2013, foi o estopim das manifestaes que varreram o
Brasil no mesmo ano1. Desde ento, o tema mobilidade urbana assumiu no Brasil
um status inesperado na agenda de polticas pblicas.
(1) O reajuste tarifrio no Rio de Janeiro entrou em vigor em 1/06/2013, majorando a
tarifa preponderante em 7,27%, de R$ 2,75 para R$ 2,95; o reajuste tarifrio em So Paulo
entrou em vigor em 02/06/2013, majorando a tarifa nica em 6,67%, de R$ 3,00 para R$
3,20 (OLIVEIRA, 2014, p. 52-53).
// 294
CAPTULO 11
295 //
em Belo Horizonte a elaborao do plano diretor de forma participativa, como necessria gesto democrtica, rompeu com a prtica de trat-lo como um instrumento exclusivamente tcnico. Em 2005, assim avaliou o Ministrio das Cidades:
O processo da capital de Minas importante porque mostra como se
cria um instrumento de gesto democrtica efetivo, capaz de influir
na implementao da lei do Plano Diretor e nos rumos da cidade.
Comprova-se que, se o processo for democrtico, a lei pega. Outro
aspecto que pode ser tirado da experincia de Belo Horizonte o da
continuidade administrativa por quatro gestes consecutivas (BRASIL, 2005, p. 55).
// 296
CAPTULO 11
297 //
Uma prtica da BHTrans a realizao de pesquisas quantitativas e qualitativas para conhecer como os cidados pensam e dizem se comportar em questes
relacionadas mobilidade urbana. Um tipo de consulta, em especial, vem sendo
realizada regularmente desde 1995, por vezes mais de uma vez no mesmo ano,
junto ao morador de Belo Horizonte maior de dezesseis anos. Trata-se de uma
pesquisa quantitativa, aplicada por um instituto de pesquisa especialmente contratado a cada momento, que utiliza sempre questionrios estruturados. Essas
pesquisas fornecem sries histricas com at vinte anos de resultados para diversos indicadores que permitem melhor conhecer a opinio dos cidados sobre a
mobilidade urbana de Belo Horizonte.
O volume de informaes produzidas impressionante. At 2011, o conjunto de pesquisas de opinio forneceu quase 1,7 milho de respostas dadas pelos
entrevistados. Com questionrios revistos a cada edio, em funo das especificidades de cada momento, pode-se at afirmar que a realizao dessas pesquisas j
se incorporou cultura organizacional da empresa. O Grfico 1, que segue, ilustra
a variao na quantidade de questes formuladas ao longo do tempo: de 45 a 98,
em 2004 e 2001, respectivamente6.
Grfico 1 Variao do n de questes aplicadas nas pesquisas de opinio da BHTrans
(1995 a 2011)
120
98
100
80
60
45
40
20
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2000
1999
1998
1998
1997
1996
1995
DE PROPOSTAS
(6) Na pesquisa de 2013 foram aplicadas 99 questes (DOXA..., 2013); em 2012 e 2014 a
400no 359
pesquisa
foi realizada.
350
298 279
267 263
300
224
// 298 250
186POLTICAS
184 PBLICAS NA AMRICA LATINA
163
200
133
111
150
CAPTULO 11
299 //
A leitura feita por DaMatta (2010) sugere aos tomadores de deciso e formuladores de polticas pblicas que as questes da mobilidade urbana envolvem
problemas de natureza tal que planos de mobilidade no sero capazes de equacionar. Isso no significa que seja impossvel investir no planejamento da mobilidade
por meios de planos e programas. As instituies podem e almejam se mostrar
eficazes em suas tentativas de induzir civilidades que, no caso do Brasil, segundo
DaMatta (2010), podem tropear em hbitos inveterados de negao da igualdade
prpria da vida civilizada.
// 300
CAPTULO 11
301 //
// 302
de um novo e nico coeficiente de aproveitamento dos terrenos de toda a cidade. A definio das reas da cidade onde esse coeficiente pode ser majorado e as
condicionantes para se obter essa majorao so capazes de causar um grande
impacto no valor da terra, o que implicar em processos de concertao bastante
complexos.
Ao conectar no planejamento o Plano de Mobilidade Urbana ao Plano Diretor, que envolve uma rede de interesses ainda mais variados, em especial os imobilirios, que atuam de forma contundente no valor da terra, o processo de concertao se mostrou mais difcil do que o esperado. mister destacar que um dos
resultados que a PBH pretende alcanar com a aprovao do novo plano diretor
levar adiante uma operao urbana consorciada chamada de Nova BH. Quando
concebida, ela foi divulgada em representaes virtuais futuristas e, segundo o
prefeito local, vai mudar a cara da cidade (MOREIRA, 2013). At o momento,
entretanto, no se pode garantir que isso se materializar.
A despeito do processo de discusso pblica j mencionado, com divulgao
permanente na Internet dos contedos discutidos, o texto final do novo Plano
Diretor aprovado na 4 Conferncia Municipal de Poltica Urbana, nele includo
o seu novo PlanMob-BH, ainda tratado pela PBH como um documento sigiloso. At julho de 2015, quase um ano depois de encerrada a conferncia, ele no
foi sequer enviado aos representantes de uma comisso constituda por delegados
eleitos pela populao. Essa comisso foi criada, justamente, para acompanhar o
processo de elaborao do plano diretor.
Retomemos agora o ano de 2007. Na tentativa de entender qual teria sido a
motivao preponderante para o incio da elaborao do PlanMob-BH, a tipologia
citada por Serafim e Dias (2012) relativa aos fatores que determinam ou influenciam uma agenda pode ser esclarecedora. A deciso de se elaborar o PlanMob-BH
naquele momento no se deu por crises ou escndalos, por emotividade e impacto
emocional, por magnitude da populao afetada, por presso dos grupos de interesse, por meios de comunicao e nem por tradio e cultura, ou valores sociais.
Nessa tipologia, resta apenas uma alternativa: a deciso teria sido motivada pelo
chamado momento do ciclo poltico (SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129).
Para compreender o que seja esse momento do ciclo poltico bom recorrer teoria dos mltiplos fluxos (Multiple Streams) formulada por John Kingdon
(1995). Para o autor, as mudanas na agenda de polticas so resultantes da convergncia de trs fluxos: problems (problemas), policies (solues ou alternativas) e politics (poltica). Assim fazendo, Kingdon (1995) afasta-se dos modelos de escolha racional para buscar compreender porque um problema pontual, integrante do que ele
chama de agenda especializada, passa a fazer parte da agenda governamental.
O momento do ciclo poltico acontece quando a arena poltica se encontra
CAPTULO 11
303 //
// 304
Alm de se constatar a ausncia de uma poltica de divulgao de informaes que seja capaz de incentivar a participao da sociedade na busca de solues
para a mobilidade urbana sustentvel, convm aqui destacar trs outros importantes aspectos.
O primeiro relativo s metas, indicadores e estratgias contidos nos planos e programas. Da maneira como eles so formulados e divulgados, sem conexo
de prazos que permita a verificao de resultados, percebe-se que no h o compromisso de se estabelecer uma concertao e nem de se prestarem contas de forma
criteriosa sociedade. Como exemplo, tomemos inicialmente o Plano Estratgico
BHTrans 2020 elaborado em 2010, no qual foram estabelecidas as metas a serem
alcanadas, a incluindo seus indicadores de efetividade e os resultados pretendidos para o ano 2014. Elas esto apresentadas no Quadro 1, que segue:
Quadro 1 Metas estabelecidas em 2010 no Plano Estratgico BHTrans 2020
N. DO INDICADOR
INDICADOR
ndice de mobilidade em
modos coletivos
54,9%
percentual de timo/bom
na avaliao geral do
transporte coletivo
50%
mortalidade em
acidentes de trnsito
ndice de mobilidade em
modos no motorizados
(bicicleta e a p)
30,9%
ndice de congestionamento
e saturao
9,6%
CAPTULO 11
305 //
// 306
PPAG uma pea de planejamento, de elaborao obrigatria, que busca estabelecer um pacto entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo. Analisando
a tramitao do PPAG 2014-7 sancionado pela PBH em 27 de dezembro de 2013,
conclui-se que o resultado da ao legislativa bastante pobre em se tratando
da poltica pblica de mobilidade urbana (OLIVEIRA, 2014, p. 138). Os vereadores da CMBH interferiram no contedo desse PPAG com seis emendas, sendo que
apenas uma pode ser considerada como uma tentativa de avano da poltica de
mobilidade urbana9.
O terceiro e ltimo aspecto aqui apresentado que, apesar da evocao da
participao popular como uma virtude do planejamento democrtico, o que a burocracia estatal produziu no chamado Planejamento Participativo Regionalizado
(PPR) no coaduna com os princpios de governana pblica. Expliquemos: em
2011, em processo paralelo elaborao do PlanMob-BH e dos Planos Diretores
Regionais, a PBH iniciou o PPR. A inteno governamental declarada foi de [i]
ncorporar o conceito de planejamento em mdio e longo prazo entre os cidados
como uma relevante inovao para o modelo de governana participativa de
Belo Horizonte (OLIVEIRA, 2014, p. 156, grifo nosso).
Para ouvir a populao convocada a participar do processo, a PBH realizou
oficinas e reunies durante um ano, de junho de 2011 a junho de 2012. Uma das
etapas foi a apresentao de propostas populares ao prefeito de Belo Horizonte,
quando lhe foram entregues mais de 2.500 delas. Classificadas em dezessete assuntos, elas abrangeram todos os territrios do municpio. O passo seguinte do
PPR, que aqui interessa analisar, foi a avaliao das propostas por parte da administrao municipal e o retorno dado aos cidados participantes do processo.
Analisando o PPR, a concluso inicial a que se pode chegar a relevncia
da mobilidade urbana para os participantes quando encontraram esse espao para
concertao. Ao ser estimulada pelo Executivo municipal a fazer as suas propostas,
a populao convocada elegeu a mobilidade urbana como o mais frequente dentre
dezessete assuntos, representando quase 15% do total de propostas recebidas pela
PBH. Isso est ilustrado no Grfico 2, que segue:
municipal segue o PPA elaborado pela gesto anterior, o que ajuda a evitar descontinuidades que comprometam a execuo dos servios pblicos (OLIVEIRA, 2014, p. 127).
(9) Na forma de subaes, as seis emendas foram: uma para implantao de travessia preferencial de pedestres nas ruas e avenidas de Belo Horizonte; duas para garantir a implantao, pavimentao, requalificao e manuteno em duas vias (nomeadas) do bairro Jardim dos Comercirios; uma para criao de 60 (sessenta) pontos exclusivos de parada para
embarque e desembarque, no transporte coletivo, para usurios com mobilidade reduzida;
uma para implantao de temporizadores em 30 (trinta) semforos da cidade; uma para
realizao de quatro campanhas educativas para mobilidade urbana por bicicletas (OLIVEIRA, 2014, p. 137-139).
CAPTULO 11
307 //
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2000
1999
1998
1998
1997
1996
1995
N. DE PROPOSTAS
359
298 279
267 263
224
186 184
163
133
111
28
28
A concluso
nas respostas da PBH
100%seguinte que, a despeito da diversidade90%
93% 85%
85% dar um feedback pontual
s propostas populares,81%
cada qual
buscando
s demandas
77%
76%
71%
80%
postas pelos cidados, possvel nelas encontrar semelhanas em seus conte-73% 69%
dos. O exame de todos os documentos produzidos pela PBH, que contm tanto as
60%
propostas produzidas nas oficinas quanto as respostas formalizadas uma a uma,
permite agrupar
as solicitaes da populao em trs tipos: atendidas, no aten40%
didas e no respondidas adequadamente.
20%
Apesar da importncia quantitativa da mobilidade urbana, pode-se afirmar
0%pela burocracia tcnica da PBH apresenta fragilidades. Mais de
que a anlise feita
81% das propostas populares de mobilidade urbana no foram respondidas adequadamente pela PBH, ndice que alcanou 93% quando focamos a anlise nas
propostas dos cidados da regio norte. A distribuio dessa anlise por cada uma
no atendidas
no respondidas adequadamente
atendidas
das nove administraes regionais da cidade est detalhada no Grfico 3, na pgina seguinte.
Feita a apresentao de algumas das constataes formuladas por Oliveira
(2014), a partir da anlise de um conjunto de documentos estatais especialmente selecionados, necessrio se faz, aqui, apresentar os problemas encontrados ao
analisar, especificamente, o diagnstico da mobilidade urbana de Belo Horizonte.
Elaborado em 2008, esse documento fundamental para a compreenso da poltica de mobilidade urbana. nele que se sustenta todo o PlanMob-BH concludo
em 2012, decretado em 2013 e levado para discusso pblica na 4 Conferncia
Municipal de Poltica Urbana em 2014.
// 308
100%
80%
81%
77%
90%
85%
71%
76%
93%
85%
73%
69%
60%
40%
20%
0%
no atendidas
no respondidas adequadamente
atendidas
Esse diagnstico foi decupado, analisado e avaliado para, ao final, serem formalizados sete problemas que podem ser classificados em trs dimenses distintas
(OLIVEIRA, 2014, p. 290). A primeira dimenso diz respeito qualidade das informaes. Apesar de sua grande quantidade, muitas vezes elas se mostram de forma
jornalstica no que se refere ao estabelecimento de causas/efeitos e fornecem pouca margem para interpretaes. As bases de dados, as fontes e a caracterizao de
indicadores contidos nesse diagnstico, por sua vez, se mostraram, muitas vezes,
frgeis, corroborando a falta de rigor cientfico anteriormente aqui mencionada.
A segunda dimenso diz respeito anlise das informaes disponveis,
que por vezes se apresentaram ausentes ou equivocadas. Ambos, equvocos e ausncias, colocam sob suspeio, como ferramenta de planejamento urbano, o diagnstico elaborado para ser capaz de sustentar o PlanMob-BH. Exemplifiquemos
os equvocos: confundir infraes de trnsito mais cometidas com infraes de
trnsito mais autuadas, supor que existe uma poltica clara de implantao de
semforos que estaria garantindo a travessia segura dos pedestres e supor que a
cobertura espacial da rede de transporte coletivo atingiria praticamente 100% da
rede viria existente. Para exemplificar as ausncias de investigaes importantes
podemos citar a omisso do assunto acessibilidade10, o tratamento superficial do
(10) Acessibilidade: possibilidade e condio de alcance para utilizao, com segurana e
autonomia, de espaos, mobilirios, equipamentos urbanos, edificaes, transportes, informao e comunicao, inclusive seus sistemas e tecnologias, bem como de outros servios
e instalaes abertos ao pblico, de uso pblico ou privados de uso coletivo, tanto na zona
urbana como na rural, por pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida (BRASIL,
2015, Lei n 13.146, 6 de julho de 2015).
CAPTULO 11
309 //
4. AS PESQUISAS DE OPINIO
Como j antecipado, a BHTrans vem realizando pesquisas de opinio, regularmente, desde 1995, para conhecer o que pensam os moradores de Belo Horizonte e como eles dizem se comportar em questes relacionadas com a mobilidade
urbana. Esse extenso material foi recolhido, reorganizado e analisado, permitindo
constatar a existncia de resultados quantitativos relativos a 839 variveis.
Com base em critrios previamente definidos para selecionar as variveis
mais robustas dentre as 839, chegou-se a um conjunto de cinquenta variveis capazes de permitir a elaborao de predies da percepo dos moradores de Belo Horizonte sobre questes relacionadas mobilidade urbana. Essas variveis foram classificadas em dez assuntos: qualidade de itens especficos dos servios de transporte
coletivo e trnsito; Jornal do nibus; comparao da BHTrans com referenciais
externos; conhecimento das atribuies da BHTrans como gestor dos servios de
transporte e trnsito; multas de trnsito aplicadas; avaliaes do trnsito, do transporte coletivo e da gesto da BHTrans; modicidade da tarifa do transporte coletivo.
(11) Ao longo de quatro anos, que o perodo de uma gesto governamental, apenas em
parte do transporte de Belo Horizonte, mais especificamente nas roletas dos nibus gerenciados pela BHTrans, houve uma arrecadao da ordem de quatro bilhes de reais. Ora, apenas menos da metade desse montante seria suficiente para implantar totalmente as linhas
de metr includas no PlanMob-BH (OLIVEIRA, 2014, p. 294).
(12) Benchmarking o termo utilizado para o processo de comparao de resultados. Segundo Sabino (1997 apud OLIVEIRA, 2014, p. 225): Benchmarking originou-se da palavra
benchmark, que significa uma marca feita por agrimensor, indicando um ponto em uma
linha de nvel, um padro ou um ponto de referncia. Ou seja, um marco cuja altura, em
relao a uma dada referncia, tenha sido determinada por nivelamento.
// 310
Para todas as cinquenta variveis, com base nos resultados disponveis para
o perodo 1995-2010, foram calculados os valores preditos para 2011. Vale aqui
destacar que a metodologia estabelecida levou a uma perda de 94% do potencial
analtico quantitativo das pesquisas, o que no impede que outras metodologias
sejam definidas para melhor se aproveitarem os resultados disponveis (OLIVEIRA, 2014, p. 307). Na medida em que haja a incorporao de novos resultados,
de novas pesquisas, a cada ano, com o uso da mesma metodologia pode haver a
incorporao de outras variveis consideradas robustas.
Selecionadas as cinquenta variveis mais robustas, foram utilizadas tcnicas de regresso com o uso do Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) para
fazer uma aproximao sucessiva dessas variveis, de modo a tentar conhecer mais
a fundo os seus significados. De posse dos resultados das regresses simples e das
correlaes relativas ao perodo 1995-2010, predies para essas variveis foram
calculadas para 2011. A tentativa foi de encontrar tendncias das percepes do
cidado de Belo Horizonte que pudessem ajudar a melhor conhecer e compreender
a mobilidade urbana. A hiptese formulada foi de que as pesquisas indicam que
alguns aspectos da mobilidade so mais previsveis que outros.
O passo seguinte do estudo foi comparar a orientao da predio das
cinquenta variveis robustas com o que se chamou de orientao desejada. Vale
destacar:
A orientao da predio considerada positiva, negativa ou neutra
respectivamente quando os resultados apurados apontam para
um futuro aumento, uma futura queda ou uma futura manuteno
dos seus valores. A orientao desejada, por sua vez, como o prprio
nome diz, o resultado (positivo, negativo ou neutro) que o gestor
da mobilidade (a BHTrans) pretende alcanar para melhorar a qualidade de vida dos cidados. Comparando orientao da predio e
orientao desejada, so obtidos trs tipos de resultado: positivos
quando as orientaes so coincidentes, negativos quando as orientaes no so coincidentes e neutros quando pelo menos uma das
orientaes neutra (OLIVEIRA, 2014, p. 325).
CAPTULO 11
311 //
9
resultados negativos
resultados positivos
11
30
resultados neutros
// 312
313 //
REFERNCIAS
BARRETO, Ablio. Belo Horizonte: memria histrica e descritiva histria antiga e
histria mdia. 2. ed. rev. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro/Centro de Estudos
Histricos e Culturais, 1996. (v. 1, Histria antiga, 446 p.).
(13) A PBH anunciou no lanamento do PPAG 2014/2017 que, em mobilidade urbana, esto previstos investimentos de R$ 4,8 bilhes, valor 120% superior aos R$ 2,2 bilhes do
PPAG 2010/2013 (BELO HORIZONTE. Prefeitura. Lei n 10.690, 27 de dezembro 2013.
Dirio Oficial do Municpio - DOM, Belo Horizonte, Poder Executivo, Secretaria Municipal de Governo, ano 19, n. 4466, 28 dez. 2013).
// 314
CAPTULO 11
315 //
// 316
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Harper Collins, 1995. 253 p.
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CAPTULO 11
317 //
A PROVISO DE SERVIOS
// SOCIAIS NA AMRICA LATINA: //
ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE
12
SERVICIOS SOCIALES Y
ASOCIACIONES PBLICO
PRIVADAS: CON QUINES
Y PARA QU TODA VEZ
QUE EST EN JUEGO
LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA?1
NURIA CUNILL-GRAU
Doctora en Ciencias Sociales. Profesora titular e investigadora de
la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net
// 320
CAPTULO 12
321 //
(5) El movimiento surge originalmente en los pases anglosajones dominados por una profunda crisis fiscal que hace que dentro de los sectores pblicos se convierta en un objetivo
central la reduccin de costos y, por ende, la eficiencia. El enfoque de la Nueva Gestin Pblica (OSBORNE; GAEBLER, 1994; FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001) y ms recientemente las corrientes neo-institucionales (BANCO MUNDIAL, 2004; BID, 1996) sobre todo
en Amrica Latina, constituyen los principales referentes de este movimiento aunque en su
caso no siempre es la crisis fiscal el principal detonante.
// 322
CAPTULO 12
323 //
la lgica de sistemas, sobre todo considerando: i) la naturaleza interorganizacional del suministro de los servicios pblicos y que ii) en la mayora de los servicios,
la produccin y el consumo son actos simultneos. Por lo tanto, el postulado es
que la intervencin de los usuarios como co-creadores, co-productores y co-evaluadores debe estar en el propio corazn del diseo de los servicios y no ser un mero
aadido7 (vase tambin LASAGNA BARRENA, 2014).
Bajo estas corrientes, tambin en la ltima dcada, emerge la nocin de un
Nuevo Servicio Pblico en que la co-produccin de servicios pblicos se basa en
las TIC, sustentada en el cambio tecnolgico y las oportunidades que plantea el
gobierno electrnico, el surgimiento de organizaciones de base y la participacin
informal en la vida pblica, as como las tendencias y oportunidades que plantea la
colaboracin gobierno-ciudadano (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 5). El Nuevo
Servicio Pblico se define como un proceso de interaccin que parte de que e-gobierno reemplaza y reestructura los sistemas tradicionales que sirven de apoyo a la
relacin Gobierno-Ciudadanos, por lo que aquel facilita la entrega de informacin
y servicios en lnea (online) a travs del Internet y otros medios digitales (e-mail,
grupos de discusin, blogs, Twitter) y redes sociales (Facebook y My Space), brindando informacin, generando interaccin, produciendo transaccin e incentivando la transformacin (Colaboracin) (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 1).
En el campo del diseo de polticas, el modelo que se funda en este tipo de
enfoque es el de la formacin colaborativa de poltica que remarca que tan
importante como lograr acuerdos entre los diferentes stakeholders de una poltica
pblica es el desarrollar nuevas prcticas y especficamente producir nuevas relaciones a travs de dilogos sostenidos en el tiempo (ver INNES; BOOHER, 2003).
// 324
Cuarto Sector descansa en la identificacin de un conjunto de dinmicas o trnsitos protagonizados por organizaciones que, partiendo de su encuadre en alguno
de los tres sectores clsicos de la economa, evolucionan hacia un lugar fronterizo
que hibridiza las lgicas de intervencin de modelos organizativos, de modelos de
negocio o de estilos de gestin, propios de cada sector (ZURBANO et al., 2012
apud GATICA; KOLJATIC; MIRANDA , 2013, p. 2).
Bajo esta perspectiva, el cuarto sector estara llamado a desarrollar un nuevo modelo empresarial con una misin social o ambiental, que aspira a constituir
redes y comunidades de prctica. Con este marco, ha emergido una literatura especfica respecto de la Empresa B que, adems de resaltar el valor social generado por
entidades lucrativas, justifica el desarrollo de actividades lucrativas por las entidades sin fines de lucro. Aunque, en su caso, la relacin con el Estado suele buscarse
solo en trminos de reconocimiento y de apoyos financieros, es notable que esta literatura seale expresamente que entre los sectores especialmente atractivos para el
desarrollo de las Empresas B est el de la proteccin social. Especficamente se seala
El mercado de los fondos de pensiones y de las empresas de
salud representa un espacio de crecimiento para las Empresas B.
Un fondo de pensiones B definira su xito a partir de la calidad de
las pensiones de jubilacin de sus afiliados, y una empresa de salud
B considerara como su misin promover la salud, a la vez que logran estos desafos de forma rentable para sus accionistas (FOMIN,
2014, p. 20, resaltado nuestro).
325 //
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sociales (o a sus causas) que involucran diversos tipos de socios de manera activa
(SELSKY; PARKER, 2005).
Los estudios suelen tener como foco asuntos conflictivos que atingen a
sectores de la sociedad y en los que se asume que la alianza con el Estado puede
generar sinergias, como por ejemplo, la insercin socio-econmica de los inmigrantes, o las reivindicaciones de los indgenas. Tambin abarcan temas tales como
desarrollo econmico, educacin, cuidado de la salud, mitigacin de la pobreza,
construccin de capacidades comunitarias y sostenibilidad ambiental (SELSKY;
PARKER, 2005).
En los arreglos que incluyen los tres sectores un rango distintivo es la frecuente presencia de Organizaciones puente para convenir o administrar las relaciones entre diferentes sectores (SELSKY; PARKER, 2005, p. 863). En cualquier
caso, los proyectos de CSSP no necesariamente involucran al Estado y pueden ser
de tipo Transaccional corto plazo, y fundamentalmente orientados a s mismos o Integrativos y Desarrollistas de largo plazo y orientados a intereses
comunes (SELSKY; PARKER, 2005).
Reportes de estudios empricos sobre CSSP parecen estar mejor documentados en economas avanzadas. Sin embargo, es posible conseguir experiencias documentadas para Amrica Latina (ver, por ejemplo, NYU WAGNER; AVINA, 2009)
de relaciones entre los sectores pblico, privado y sin fines de lucro en los que
la colaboracin se asocia con la creacin de espacios pblicos y el desarrollo de
valor pblico.
Esta discusin es importante porque posiciona el valor pblico en la perspectiva del sector privado, remarcando que la apropiabilidad del valor es clave
para comprender la creacin de valor en CSC que buscan resolver problemas sociales. El argumento principal al respecto es que no basta con que el valor creado tenga un sentido social, sino quin se apropia del valor (ver TRUJILLO; OSPINA,
2012)9. Bajo este marco
CSC son arreglos institucionales que demuestran ventajas (cuando son comparados con mercados o burocracias pblicas) para la
produccin de manera sustentable de valor que no puede ser
capturado/apropiado por un solo actor u organizacin (TRUJILLO;
OSPINA, 2012, p. 19).
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contexto de CSC se crea valor pblico cuando la colaboracin deliberadamente fomenta beneficios (de resultados o de procesos) que no se pueden capturar de manera privada sino que corresponden a la esfera pblica (TRUJILLO; OSPINA, 2012).
En suma, el aserto que resumira la nocin de valor pblico, bajo esta perspectiva,
puede ser expresado de la siguiente forma: crear valor, capturando valor de los
beneficios creados, pero sin que ese valor sea apropiado privadamente.
3. QU VALORES MAXIMIZAR EN
LAS APP Y CON QUINES?
Segn hemos podido apreciar, la amplia literatura de la que hemos intentado dar cuenta suscintamente justifica las APP acudiendo a diversos valores. De
hecho, el para qu de las APP es un punto neurlgico que deslinda los enfoques.
En algunos es ntido: la maximizacin del valor econmico, mientras que en otros
es ms ambiguo: el valor social o el valor pblico visto desde la perspectiva de la
accin de entes privados.
Por otra parte, del recuento de corrientes resalta una clara tendencia a justificar la dilusin de las fronteras entre Estado, entes mercantiles y organizaciones
sin fines de lucro, sea porque cada uno estara perdiendo su identidad (vg. entidades sin fines de lucro que asumen actividades lucrativas; entidades con fines de
lucro que asumen funciones sociales) o porque ya no sera importante quines son
los actores sino qu es lo que hacen.
Ahora bien, como lo destaca Moore (200610), una preocupacin central que
incumbe a las APP es acerca del impacto que puede tener en los intereses pblicos,
sobre todo teniendo en cuenta que estos no suelen ser los intereses primarios de
muchos de los socios privados. De hecho, por ejemplo, los PPPs incluso pueden
ser interpretados como proyectos puramente comerciales con un inters econmico o pueden ser vistos como polticas pblicas en accin. Esto significa que las asociaciones pueden desarrollarse en cualquier punto dentro del espectro (JOHNSTON; GUDERGAN, 2007 apud TORCHIA; CALABR; MORNER, 2015, p. 252).
Aun respecto de los CSSP la revisin sistemtica de literatura hecha por
Selsky y Parker (2005, p. 850-851) ilustra con toda claridad que cuando actores
de diferentes sectores se focalizan en el mismo asunto, posiblemente lo piensan
de manera distinta, estn motivados por diferentes objetivos, y usan diferentes
(10) En ese trabajo, Moore desarrolla un marco analtico para la preservacin del componente pblico de las Asociaciones Pblico Privadas.
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enfoques. En este sentido, se afirma que es posible que los complejos objetivos
de proyectos de trisector pueden convertirse en contraproducentes porque ellos
inclinan el balance de poder en resolver asuntos de polticas pblicas hacia intereses corporativos (COOK et al., 2003; ZAMMIT, 2004 apud SELSKY; PARKER,
2005, p. 864-865).
Indudablemente los enfoques esbozados tienen diferentes alcances y, por
ende, impactan en forma diferente sobre las formas de provisin de los servicios
pblicos. Es claro, por ejemplo, que la corriente que favorece los CSSP no tiene
aspiraciones en tal sentido. Por otra parte, el denominado enfoque de un Nuevo
Servicio Pblico se refiere en realidad a campos tangenciales y no al corazn de
los servicios sociales. En cambio, el resto de las corrientes pretenden convertirse en nuevos paradigmas de provisin y financiamiento de servicios pblicos, en
especial sociales (vg. la nueva gobernanza pblica, la gobernanza hbrida, la
innovacin pblico-privada).
Adems de tender a argumentar que el quines no es importante, ninguno de tales enfoques sita la discusin de la APP en la maximizacin de los valores
pblicos. Cabe apreciar qu dicen al respecto otras visiones.
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La idea de una economa centrada en una humana calidad de vida individual y social y focalizada en humanizar las relaciones sociales conduce, en esta perspectiva, a enfatizar el rol usando los propios trminos de Donati (2012, p. 340)
[] de las esferas sociales, comnmente llamadas tercer sector,
no solo por su creciente rol econmico (en trminos del volumen
de ventas y de mano de obra), sino sobre todo porque tales esferas
operan como un motor de la sociedad civil.
Existira, pues, un vnculo estrecho entre esta visin del Tercer Sector y los
servicios de proximidad, los que constituiran la forma de organizacin que identifica a la economa solidaria. Los mismos, de acuerdo a Mochi (2001, p. 9), indican una serie de servicios a las personas, difundidos en Europa, principalmente en
Francia, en respuesta a la crisis del welfare state y a las nuevas necesidades de los
ciudadanos. En los servicios de proximidad es importante la caracterstica espacial
(de ah su nombre), es decir la proximidad entre quienes brindan y quienes reciben
los servicios (servicios ms personalizados). Por eso, tambin se llevan a cabo en
espacios territoriales pequeos que facilitan el acceso de los usuarios. Responden
adems a necesidades cotidianas e inmediatas de los individuos. La oferta proviene
de fuerzas locales de la sociedad civil. Es una manera de democratizar los servicios y
revitalizar las comunidades y los municipios. Se organizan en formas de estructuras
asociativas y cooperativas sociales de pequeas dimensiones (MOCHI, 2001).
En suma,
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cooperativas, o al menos a seguir una lgica de competencia no mutuamente destructiva, dentro de un proyecto global de sostenibilidad de un sistema mundo (DONATI, 2012, p. 344)12.
Bajo este marco, por ejemplo Cunill-Grau (1997, 2004) analiza la coproduccin de servicios sociales como uno de los posibles medios de influencia de la
ciudadana para presionar en pos del aumento de la solidaridad y la maximizacin de las capacidades de auto-gobierno y organizacin social en la generacin de
bienes colectivos. No es pues cualquier ente social el que resulta interpelado sino
solo los entes no mercantiles y especficamente aquellos que conforman el espacio
(12) En lo que concierne a experiencias de economa social y solidaria en Amrica Latina, de
acuerdo a Coraggio (2013), varios pases en la ltima dcada han avanzado en la institucionalizacin de una poltica sostenida de Economa Social (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Venezuela) en correspondencia con sus intentos por limitar el modelo neo liberal, sea tratando de crear otro modelo de produccin, comercializacin y consumo (Argentina), una lnea de
desarrollo econmico y social (Brasil), e, incluso intentando construir otro sistema econmico (Bolivia, Ecuador, Venezuela). Coraggio (2013, p. 13) sostiene que la Ley de Economa Popular y Solidaria, promulgada en el ao 2011 en Ecuador es posiblemente el instrumento especfico de institucionalizacin jurdica de la economa social y solidaria ms desarrollado en
la regin. Esta ley establece que la Economa Popular Solidaria se integra por asociaciones,
cooperativas y comunidades, como ya se dijo, pero agrega las Unidades Econmicas Populares (UEP), es decir organizaciones no formales ni necesariamente solidarias de la economa
popular, de las que se requiere tener personera jurdica pero se ofrecen procedimientos simplificados (la inscripcin en un registro) para permitir esa formalizacin (CORAGGIO, 2013).
(13) Esta autora se interroga sobre la relacin entre la CPP y los valores pblicos (en plural).
Su estudio se refiere a los PPP en el campo de la infraestructura. Alude a los siguientes valores pblicos: Accountability; Transparency; Responsiveness; Responsibility; Quality.
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do en que los valores pblicos y determinados actores sociales son relevados. Sugieren, por tanto, que es importante interrogarse sobre si las APP en los servicios
sociales, particularmente de educacin, salud y de cuidados para la infancia y la
tercera edad, no solo sirven a la eficiencia o a la relacionalidad o pueden aportar a
crear valor social y a la innovacin social, sino si contribuyen al despliegue de los
valores e intereses pblicos; o sea si refuerzan el mbito de lo pblico.
Ahora bien, teniendo en cuenta esos tipos de aportes y algunos otros, estimamos que los anlisis sobre las APP referidas a los servicios sociales pudieran
enriquecerse notablemente si se resitan en el marco de su potencial aporte a la
construccin de ciudadana. Exponemos a continuacin algunos de los asuntos
que cabra considerar en una primera aproximacin al respecto.
Principios: mayor nivel de certeza posible, mayor nivel de adecuacin posible, mayor nivel de equidad posible, mayor nivel de cobertura posible;
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4.5 LA ACCOUNTABILITY
Ya ha sido mencionado que un mix pblico privado compatible con el dominio pblico tendra que incluir transparencia y rendicin de cuentas, o sea, en general, sistemas de accountability (KERSTENETZKY, 2012). La contralora social es, de
hecho, uno de sus mecanismos clave, ya que tanto depende como facilita la transparencia y la rendicin de cuentas. Hay, sin embargo, otros asuntos ms a considerar.
Recientes investigaciones han reconocido la complejidad de las relaciones
de rendicin de cuentas sobre todo cuando estn implicadas organizaciones sociales comunitarias. Respecto de ellas, se reconoce que la rendicin de cuentas es una
compleja interaccin entre los requerimientos de las comunidades, los financistas,
y los profesionales; y, por tanto, que la rendicin de cuentas de los proveedores
hacia el financista podra no la ms importante relacin en la rendicin de cuentas (DWYER et al., 2014). En este sentido, la nocin de Reciprocal Accountability
ofrece una comprensin alternativa considerada como
la actividad de rendicin de cuentas al interior de un grupo y entre
grupos de modo que los actores negocian su identidad, obligaciones
y responsabilidades en relacin con otros, produciendo un ambiente
de rendicin de cuentas recproca (DWYER et al, 2014, p. 1095).
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Ahora bien, es evidente que los roles y alcances de la participacin de privados en el desarrollo social estn condicionados por el modelo de Estado22 adoptado y especficamente por su relacin con la sociedad. En un modelo de Estado
subsidiario, por ejemplo, es claro que el balance de poder se inclina a favor de los
privados en la provisin del bienestar social, as como es evidente que las responsabilidades bsicas se hacen recaer en los individuos y las familias. Pero, lo contrario no necesariamente significa que los derechos sociales sean efectivamente
garantizados puesto que servicios pblicos estatales de baja calidad y de escasa
cobertura tambin atentan contra la construccin de ciudadana social.
Si nos atenemos a aportes recientes, esta discusin, para trascender la retrica, requiere de una agenda concreta que cubra al menos cuatro asuntos que estn
interconectados:
En primer lugar, una clara precisin del alcance de lo que es calificado como
un derecho. La literatura especializada coincide en reconocer que los principios
normativos sobre los que se fundan las polticas pblicas con enfoque de derechos
(22) Filgueira (2013, p. 7) seala que para discutir el rol del Estado en Amrica Latina y
su contribucin a la eficiencia agregada de los sistemas sociales, existen tres factores que
deben estar en el centro del debate adems de aquellos referidos al gasto social y el mercado
de empleo: los niveles de desigualdad, las dinmicas demogrficas y las transformaciones
familiares.
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son la universalidad igualdad no discriminacin, la exigibilidad, la participacin social, la integralidad y la progresividad (UNITED NATIONS, 2002)23. Ahora
bien, como lo destaca Robles (2013, p. 47),
desde un enfoque de derechos, la igualdad en el acceso a los mecanismos que realizan los derechos es un eje central a la hora de examinar el progreso de las polticas de proteccin social y ste es parte
del anlisis que se puede realizar al explorar su avance en la regin24.
En segundo lugar, un financiamiento de los servicios pblicos que posibilite la real consagracin de los derechos que ellos expresan. En este sentido,
cunto y cmo gasta el estado en materia social constituye una de
los indicadores ms claros de cmo y cunto el riesgo social y las
oportunidades se encuentran socializadas y colectivizadas ms all
de los mritos y azares individuales (FILGUEIRA, 2013, p. 9).
Sin embargo, tal como reconocen Galilea, Letelier y Ross (2011, p. 35),
la provisin de servicios pblicos en nuestras ciudades suele estar
estructuralmente desfinanciada [] Se supone que el financiamiento del presupuesto pblico (incluidas las instancias regionales y municipales, en sus relativos mbitos de competencia) debe dar cuenta
de los recursos para enfrentar esta tarea social. Fcilmente estamos
hablando de presupuestos que distan de las necesidades efectivas.
En tercer lugar, la disponibilidad, la calidad y la variedad de los servicios pblicos. Es obvio, por ejemplo, que cobertura sin calidad no incide en la atenuacin de las desigualdades sociales. Para el caso de la educacin en Chile, Robles
(2013, p. 54) destaca que el dilema de la desigualdad en la calidad de la educacin
a la que se accede perpeta las brechas, en lugar de reducirlas, como se observa en
la regresiva distribucin de los ingresos laborales en Chile y el dbil margen para la
movilidad de ingresos en el pas [...].
En cuarto lugar, la exigibilidad de los derechos. La real fuerza del enfoque de derechos est dada por el principio de su exigibilidad por la ciudadana.
(23) En Cunill-Grau (2010) desarrollamos el argumento de que la adopcin de un enfoque
de derechos en el diseo de una poltica pblica exige de la presencia de ciertos atributos
sobre las instituciones que se encargarn de su implantacin. Especficamente, en consistencia con los principios normativos de las polticas con enfoque de derechos, aborda la
cuestin de la accountabilty, del espacio pblico y de la gobernanza sistmica.
(24) La misma autora seala que encontramos pases con un fuerte compromiso a las garantas de derechos de ciudadana universales que sus estados se comprometen a garantizar
ste es el caso del derecho a la educacin y a niveles de vida bsico, en el caso de Argentina,
y del derecho a la salud, reconocido por la Constitucin de 1996, en el caso de Brasil [...]
En el caso de la reforma de pensiones y de la salud, este pas se ha inscrito en un enfoque
universalista en su cobertura, aun cuando mantiene la estratificacin y focalizacin en las
prestaciones recibidas, rasgo propio de regmenes marcados por la coexistencia de un fuerte
sector privado en materias claves para el bienestar salud, educacin y pensiones , heredado de las reformas estructurales de la dcada de los ochenta (ROBLES, 2013, p. 47-48).
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6. CONCLUSIN
En suma, frente a un escenario de profundas desigualdades, al final de
cuentas lo que est en juego centralmente es la relacin entre servicios pblicos
construccin de ciudadana enfrentamiento de las desigualdades socio econmicas y territoriales. Dada la vastedad de las APP en el campo social, es imprescindible que su valoracin se efecte en ese marco y que las polticas pblicas as como
la literatura acadmica no se agoten en propugnar cambios solo en el aparato del
Estado. De hecho, por ejemplo, apelar a la participacin ciudadana para democratizar las relaciones Estado-sociedad es actualmente, en el mejor de los casos, afectar
una pequea porcin de lo que concierne a las personas, ya que la mayora de los
asuntos asociados a sus derechos ha sido desplazada fuera de la rbita estatal.
En este sentido, si bien una de las discusiones que ha emergido recientemente atae al potencial redistributivo de los arreglos pblico-privado en la provisin de la proteccin social (ver KERSTENETZKY, 2012), el campo disciplinario
en que se ha desarrollado esta discusin ha sido fundamentalmente el propio de la
economa. Como resultado, encontramos muchas consideraciones econmico-financieras sobre las denominadas polticas sociales privadas y sus relaciones con
(25) El diseo de mecanismos que permitan a la ciudadana el acceso a una justicia independiente y eficaz es, pues, clave en el enfoque de derechos. No obstante, el hecho de que deban
existir tambin mecanismos cuasi-judiciales y administrativos de accountability impone
una demanda de creacin de una institucionalidad independiente no slo judicial para asegurar la exigibilidad del derecho concernido toda vez que sea lesionado. Es ms, la literatura
especializada tiende a favorecer la conformacin adicional de otras instancias, atendiendo
al hecho de que las acciones judiciales suelen ser costosas y lentas y, por tanto, no siempre
de fcil acceso para los grupos ms vulnerables. La figura de las superintendencias (de salud
o de educacin, por ejemplo) o de los tribunales administrativos (vinculados al acceso de la
informacin, por ejemplo) pueden ayudar a completar el cuadro en este sentido (CUNILL-GRAU, 2010).
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las desigualdades pero muy pocas en los campos de la poltica social26 y, sobre todo
en el de la gestin pblica. Es evidente, por tanto, que tales campos requieren involucrarse ms activamente en la relacin entre APP y construccin de ciudadana.
Al respecto es importante tener en cuenta, tal como hemos tratado de evidenciar, que hay diferentes tipos de actores sociales que pueden estar involucrados,
diferentes mecanismos y lo que es ms importante: distintos objetivos especficos
posibles. Las decisiones acerca de tales asuntos son necesariamente polticas y no
solo tcnicas y requieren considerar las trayectorias histricas del Estado, del sector
empresarial y de la sociedad civil y los patrones que han prevalecido en sus relaciones.
Parafraseando a Torchia, Calabr y Morner (2015, p. 252), puede concluirse que la implementacin de las APP requiere de una reflexin de poltica crtica,
especialmente considerando que las interacciones entre los sectores pblico y privado pueden impactar positiva o negativamente en el logro de salud para todos
y, en general, en todos los derechos sociales. Ello implica adoptar un paradigma
de polticas en el que las relaciones pblico-privadas sean vistas como relaciones
potencialmente problemticas entre dos esferas separadas y preguntarse quin
gana qu? quin arriesga qu? y adoptar las adecuadas precauciones para preservar el inters pblico.
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(26) Robles (2013, p. 57) afirma: cabra recuperar la discusin sobre el concepto ms amplio de bienestar a la hora de pensar y definir la proteccin social como base para la consolidacin de la ciudadana en la regin. Parte de los lmites de este enfoque son conceptuales,
pues al aproximrsele en la implementacin desde un eje en la reduccin de la pobreza, se
reduce su impacto esperado a este mbito de resultados. En este sentido, pensar la proteccin ante riesgos como slo una dimensin de un entramado de necesidades bsicas,
oportunidades y posiciones, podra indicar de manera ms sustantiva hacia donde enfocar
los dilemas distributivos y redistributivos que se requiere enfrentar y a travs de cul combinacin de instrumentos el bienestar puede ser posible.
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// 350
CAPTULO 12
351 //
13
ASSISTNCIA SOCIAL NO
BRASIL: A BUSCA POR
DIREITOS, O CENRIO DE
PRIVAES E OS DESAFIOS
DA PROTEO
CARLA BRONZO
Professora e pesquisadora da Escola de Governo Professor
Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro/MG.
E-mail: cbronzo@gmail.com
MARIA CLARA MENDES
Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais (PUC/MG).
E-mail: mariaclara.sousamendes@gmail.com
1. INTRODUO
A assistncia social no Brasil passou por uma inflexo profunda a partir de
2004, com a constituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que alterou de forma radical o sentido e o alcance da proteo social no pas. Estruturado
como sistema e tendo como base os princpios da territorialidade e da matricialidade sociofamiliar, o SUAS rompe com a tradio clientelista e com o vis filantrpico da poltica, inaugurando a perspectiva dos direitos sociais nesse campo. A
poltica de assistncia no pas, at fins dos anos 1980, era marcada pelas aes das
primeiras damas, atravs de aes beneficentes, pontuais e fragmentadas, fortemente ancoradas na prtica da caridade. Alterar essa cultura assistencialista, centrada tambm em prticas clientelistas, para uma viso de direitos e de cidadania
demanda tempo e muito esforo de construo institucional. Entretanto, passados
mais de dez anos, ainda se encontram grandes desafios para sua implementao.
O artigo1 , sem pretenses conclusivas, pontua algumas questes relativas ao processo de produo dessa poltica, tendo como base os dados secundrios produzidos pelos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) e sistematizados no
Censo SUAS2.
Uma questo estruturante da anlise consiste em considerar a dimenso do
territrio e da gesto de proximidade, perspectiva que orienta a produo de polticas pblicas principalmente no campo da proteo social. Por esse registro, tem-se
desafios no triviais de implementar as diretrizes e objetivos de polticas nacionais,
em um contexto federativo e em um pas com amplas e profundas desigualdades
e com baixa capacidade institucional no campo da produo e gesto de polticas
sociais. A partir da anlise das condies da oferta de servios socioassistenciais
no Brasil e em uma metrpole brasileira, podem ser elencados alguns desafios para
a construo de uma gesto de proximidade capaz de considerar o territrio como
um eixo da interveno no campo da proteo social. Tendo como perspectiva de
(1) A produo dessa anlise constituiu uma primeira aproximao com a oferta de servios
socioassistenciais no Brasil, como parte de uma pesquisa financiada pelo Edital CNPq-MDS
2013: Proteo social, autonomia e territrio: termos de uma equao necessria para ampliar efetividade da ao governamental junto s famlias em condio de pobreza extrema Processo 457062/2013-4. A pesquisa foi coordenada por Carla Bronzo, e Maria Clara
Mendes foi bolsista da referida pesquisa. Alguns achados da pesquisa emprica, somados
aos dados obtidos a partir do Censo SUAS, serviram de base para o presente trabalho.
(2) O Censo SUAS produzido anualmente pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), do Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS). Foram tambm utilizados
os dados do Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS (2014). Os dados encontram-se
disponveis em bases de dados acessveis no site do MDS. Foram tambm utilizados os dados do Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS (2014). Essa base de dados est disponvel no sistema de informao da rede SUAS, portal MDS.
CAPTULO 13
353 //
fundo a concepo de proximidade e suas virtudes, apontam-se, contudo, os limites para o enfrentamento das condies de vulnerabilidade das famlias.
// 354
355 //
// 356
CAPTULO 13
357 //
// 358
REGIO
QUANTIDADE CRAS
QUANTIDADE CREAS
Norte
616
8%
209
9%
Nordeste
2611
32%
914
39%
Sudeste
2.765
34%
666
28%
Sul
1.485
18%
359
15%
Centro-Oeste
611
8%
224
9%
Total
8088
100%
2372
100%
30% cada, do total de CRAS no Brasil. As regies Norte e Centro Oeste apresentam
menor presena, com percentuais que chegam a 8% do total (Tabela 1).
Observa-se uma estreita relao entre o nmero de equipamentos CRAS
e CREAS e o nmero de indivduos extremamente pobres (renda per capita mensal de R$ 0,01 a R$ 70,004) e pobres (renda domiciliar per capita mensal de R$
70,01 a R$ 140,00). Essa linha de pobreza e extrema pobreza teve como definio
o incio do Plano Brasil sem Misria5, com base no ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC) como tambm resultante dos critrios de elegibilidade para
acesso a programas federais de transferncia de renda, como o Programa Bolsa
Famlia. Nota-se que as regies Sudeste e Nordeste lideram no nmero de indivduos pobres e extremamente pobres, embora proporcionalmente a regio Norte e
Nordeste tenham mais famlias nessas condies em relao populao total de
cada regio.
De acordo com os dados da Tabela 2, pode-se inferir a presena de dois
diferentes padres. Por um lado, existe um componente de pobreza de origem
rural, especialmente a regio Nordeste e Norte. Por outro, h um significativo
volume de pobreza metropolitana, circunscrita regio sudeste (TORRES; MARQUES, 2004, p. 30). Colocam-se, portanto, diferentes anlises da pobreza nessas
diferentes regies e, consequentemente, diferentes estratgias de mitigao e
superao de situaes de pobreza e vulnerabilidades, tendo em conta as peculiaridades territoriais.
(4) Em junho de 2014, o valor da linha de extrema pobreza foi atualizado para R$ 77,00
mensais per capita.
(5) O Plano Brasil sem Misria (BSM), criado em 2 de junho de 2011 por meio do decreto
n 7.492, tem por objetivo a superao da extrema pobreza. Segundo o MDS, o Plano se
organiza em trs eixos: um de garantia de renda, outro de acesso a servios pblicos e um
terceiro de incluso produtiva. Coordenado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), o BSM envolve 22 ministrios em sua gesto, alm de contar com a
parceria de estados e municpios, bancos pblicos, setor privado e terceiro setor. Disponvel
em: <www.brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 25 ago. 2015.
CAPTULO 13
359 //
QTD. DE MORADORES DE
DOMICLIOS PARTICULARES PERM. COM RENDA
DOMICILIAR PER CAPITA DE
R$ 70,01 A 140,00
826.008
5%
1.566.804
10%
53.081.950
3.939.443
7%
5.481.474
10%
80.364.410
1.204.126
1%
1.628.676
2%
REGIO
POPULAO
CENSO 2010
QTD. DE MORADORES DE
DOMICLIOS PARTICULARES PERM. COM RENDA
DOMICILIAR PER CAPITA DE
R$ 0,00 A 70,00
Norte
15.864.454
Nordeste
Sudeste
Sul
27.386.891
305.225
1%
436.042
2%
Centro-Oeste
14.058.094
214.124
2%
279.756
2%
Total
190.755.799
6.488.926
17%
9.392.752
26%
*Populao com rendimento domiciliar mensal per capita de at R$ 70,00 em valores de junho de 2011, deflacionados/inflacionados pelo INPC para os meses de referncia da PNAD.
Fonte: Elaborao prpria a partir de BRASIL (2015a); IBGE (2010).
Os dados do Cadnico1 de junho/2015 apontam que h mais de 13 milhes de famlias com rendimento mensal abaixo de R$ 77,00 per capita; e mais 4
milhes de famlias com renda entre R$ 77,00 e R$ 154,00 per capita ao ms. Em
setembro de 2015, o Programa Bolsa Famlia beneficiou 13,8 milhes de famlias
(BRASIL, 2015b). Esses resultados evidenciam a magnitude e desafios, em torno
da proviso de proteo social para segmentos populacionais pobres e em situao
de vulnerabilidade social.
Ao analisarmos a quantidade de equipamentos CRAS em relao ao porte
populacional (Tabela 3), verificamos que a maior parte (67%) est localizada em
municpios de pequeno porte (at 50 mil habitantes). De acordo com a PNAS,
municpios de pequeno porte necessitam somente de uma rede simplificada e reduzida de servios de proteo social bsica, pois os nveis de coeso social, as
demandas potenciais e as redes socioassistenciais no justificam servios de natureza complexa (BRASIL, 2005, p. 45). J os municpios grandes e as metrpoles
so caracterizados pelo grande volume e pela heterogeneidade de demandas por
servios socioassistenciais, sendo necessrio, portanto, uma rede socioassisten(1) O Cadastro nico dos Programas Sociais (Cadnico) uma base nacional coordenada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que identifica as famlias de baixa renda e potenciais beneficirias de programas sociais, em especial do Programa
Bolsa Famlia. O Cadnico um instrumento que identifica e caracteriza as famlias com
renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa ou de trs salrios mnimos no total.
Dessa forma, o Cadastro nico possibilita conhecer a realidade socioeconmica dessas famlias, trazendo informaes de todo o ncleo familiar, das caractersticas do domiclio, das
formas de acesso a servios pblicos essenciais e tambm dados de cada um dos componentes da famlia. Disponvel em: <www.mds.gov.br/cadastrounico>. Acesso em: 22 set. 2015.
// 360
QUANTIDADE
CRAS
QTD. APROXIMADA DE
FAMLIAS EM SITUAO DE
VULNERABILIDADE
MDIA DE FAMLIAS EM
SITUAO DE
VULNERABILIDADE
POR CRAS
N CRAS
N FAM.
3.998
49%
2.312.059
21%
578,3
1.426
18%
1.741.236
16%
1221,1
763
9%
1.031.036
10%
1351,3
Grande
1496
18%
2.877.560
27%
1923,5
Metrpole
405
5%
2.872.280
27%
7092,0
Total
8.088
100%
10.834.171
100%
Pequeno I
(at 20 mil/hab)
Pequeno II
(20 a 50 mil/hab)
Mdio
(50 a 100 mil/hab)
(100 a 900 mil/hab)
(mais de 900 mil/hab)
Da mesma forma, olhando a distribuio a partir da capacidade de atendimento (Tabela 4), nota-se que em municpios grandes e nas metrpoles a capacidade de atendimento menor do que o pblico demandante pelos servios
socioassistenciais, uma vez que mais da metade dos CRAS esto na marca de at
2.500 famlias referenciadas, e quase 30% dos CRAS esto no limite de 5 mil
famlias referenciadas2. Segundo a NOB/SUAS, a capacidade de referenciamento
de um CRAS est relacionada ao nmero de famlias do territrio, estrutura
fsica da unidade e quantidade de profissionais que atuam na unidade (BRASIL,
2013, p. 35).
(2) Entende-se por famlias referenciadas a unidade de medida de famlias que vivem em
territrios vulnerveis e so elegveis ao atendimento dos servios socioassistenciais ofertados pelo CRAS (BRASIL, 2013, p. 5).
CAPTULO 13
361 //
QUANTIDADE CRAS
4.325
53%
1373
17%
2.390
30%
Total
8.088
100%
Segundo as diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia Social, o provimento de servios socioassistenciais no mbito da proteo social bsica destina-se populao em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza,
privaes e acesso precrio ou nulo a servios e polticas. Deste modo, as especificidades das vulnerabilidades das famlias e dos territrios de abrangncia do
CRAS aparecem como categorias intervenientes, cujas caractersticas implicam
tipos especficos de intervenes sociais. No Censo SUAS 2014 foi solicitado aos
gestores de cada CRAS que informassem o nmero aproximado de famlias em
situao de vulnerabilidade social. Verificou-se que 29,5%, ou 2.386 CRAS3, no
souberam informar a quantidade de famlias vulnerveis, nmero elevado, considerando-se que as situaes de vulnerabilidades e riscos sociais funcionam como
eixos norteadores de aes, diagnsticos e avaliao de efeitos do CRAS no fortalecimento e ampliao de ativos. No entanto, esses dados demonstram as dificuldades para se criarem critrios especficos capazes de informar, com facilidade, o
quantitativo de famlias nessa situao4.
Para buscar identificar as situaes de vulnerabilidade nos territrios
de abrangncia do CRAS, o Censo SUAS pergunta aos gestores dos CRAS as seis
principais situaes que eles consideram mais frequentes. Conforme se observa
na Tabela 5, tem-se uma grande incidncia de situaes de negligncia em relao
a crianas/adolescentes e idosos, sendo essa uma situao marcada para 70,9% e
60,2% dos CRAS, respectivamente.
O rpido exame da incidncia de tipos de vulnerabilidades que so mais frequentes nos territrios dos CRAS permite identificar situaes que extrapolam o
campo de ao dos servios socioassistenciais de proteo bsica. Para mais de 40%
(3) Fonte: Brasil (2015c).
(4) A questo 47 do questionrio do Censo SUAS 2014 tem como pergunta: Aproximadamente quantas famlias em situao de vulnerabilidade social residem no territrio de
abrangncia deste CRAS?. Segundo orientaes do Manual de Preenchimento do Questionrio Eletrnico do Censo SUAS, cada CRAS deveria indicar o quantitativo aproximado de
famlias em situao de vulnerabilidade com base nos processos de mensurao definidos
por cada CRAS. Desse modo, no h informaes e especificaes detalhadas quanto aos
critrios utilizados para que cada famlia seja considerada vulnervel.
// 362
QUANTIDADE CRAS
5.736
70,9%
4925
60,9%
4865
60,2%
3695
45,7%
3466
42,9%
3250
40,2%
2995
37,0%
2986
36,9%
Usurios de lcool
2508
31,0%
2502
30.9%
8088
363 //
a funo protetiva das famlias, prevenir a ruptura de seus vnculos, promover seu
acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de condies de vida. De
acordo com a Tabela 6, verifica-se que quase 2 milhes de famlias eram acompanhadas pelo servio de Proteo e Ateno Integral Famlia (PAIF) durante o ms
de agosto de 2014, valor que representa uma mdia de 218 famlias acompanhadas
em cada CRAS durante o ms de referncia. Nesse mesmo ms, foram inseridas
mais de 120 mil famlias, com uma mdia de aproximadamente 16 famlias inseridas por CRAS no ms de referncia.
Tabela 6 Total de famlias em acompanhamento pelo PAIF Brasil (ms de referncia
agosto de 2014)
TOTAL DE CRAS
CONSIDERADOS
TOTAL DE FAMLIAS
ACOMPANHADAS PELO CRAS
Total de famlias em
acompanhamento
pelo PAIF em agosto/2014
7814
218,63
1.708.372
Quantidade de novas
famlias inseridas em
acompanhamento
no PAIF durante o
ms de referncia
(ago/2014)
7814
15,86
123.965
A defesa de direitos e o acesso a servios e polticas constituem as premissas do PAIF, como forma de viabilizar a proteo social nos territrios. Para tanto,
torna-se imprescindvel a existncia de uma rede socioassistencial, capaz de ser
mobilizada para atender s demandas e necessidades das famlias nos territrios.
Alm de uma adequada infraestrutura social nos territrios, a poltica de assistncia supe uma integrao entre benefcios e servios socioassistenciais, conforme
estabelecido no Protocolo de Gesto Integrada5. Uma informao importante para
a efetividade dos objetivos desse Protocolo seria a localizao espacial/geogrfica
dos beneficirios do Bolsa Famlia nos territrios cobertos pelos CRAS. Quantas
dessas famlias acompanhadas pelo PAIF so beneficirias do Bolsa Famlia?
A ao decisiva do governo central na criao, implementao e financiamento do SUAS, seja definindo as normas e bases legais para o seu funcionamento,
(5) O Protocolo de Gesto Integrada prev a articulao da transferncia de renda (Bolsa
Famlia e BPC) com os servios socioassistenciais e que define como deve ser realizada a insero no acompanhamento familiar dos beneficirios em descumprimento, bem como a realizao de aes socioassistenciais nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS)
e/ou Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (CREAS), de acordo com as
situaes de vulnerabilidade e riscos identificados.
// 364
CAPTULO 13
365 //
Gubernamentalmente inducidas
Autnomas
Grfico 1 Distribuio das famlias cadastradas no Cadnico por renda per capita.
Belo Horizonte/MG (2014)
70.000
N FAMLIAS
60.000
50.000
62.456
40.000
56.239
43.461
30.000
34.645
20.000
10.000
0
At R$77,00
R$77,01 ate
R$154,00
Venda Nova
// 366
que potencialmente podero fazer uso dos servios socioassistenciais. O municpio de Belo Horizonte, segundo dados do Relatrio de Informaes Sociais, possui
165 mil6 famlias referenciadas, porm a rede de proteo bsica apresenta uma
capacidade de atendimento de 33 mil famlias, o que permite verificar o descompasso entre oferta e demanda.
Tabela 7 Quantidade de Equipamentos CRAS, Capacidade de Atendimento e Referenciamento Minas Gerais e Belo Horizonte (2015)
QTD. CRAS
COFINANCIADOS
N DE FAM[ILIAS
REFERENCIADAS
CAPACIDADE DE ATENDIMENTO
FAMLIAS/ANO
Minas Gerais
1.050
3.353.750
670.750
Belo Horizonte
33
165.000
33.000
CAPTULO 13
367 //
QTD.
CRAS
MDIA DE FAMLIAS EM
SITUAO DE VULNERABILIDADE POR CRAS
Barreiro
11422
3807,3
Centro-Sul
8285
2761,7
Leste
13601
3400,3
Nordeste
11788
3929,3
Noroeste
8888
1777,6
Norte
18825
3765,0
Oeste
13963
3490,8
Pampulha
5203
1734,3
Venda Nova
9027
3009,0
Total
33
101002
// 368
QTD, CRAS
32
31
22
22
21
21
20
19
17
16
15
14
13
13
11
CAPTULO 13
369 //
pelas famlias. Trata-se de uma prestao de servios imediata, pontual e objetiva, a partir da insero do grupo familiar ou de um ou mais de seus membros em
algumas das aes ofertadas pelo PAIF, a saber: aes ou atendimentos particularizados; encaminhamentos para rede socioassistencial ou para as polticas setoriais;
oficinas com famlias e aes comunitrias.
Como se pode verificar, muitas famlias acessam os CRAS em busca de uma
maior participao do poder pblico na resoluo de demandas, no enfrentamento
de situaes de vulnerabilidades. Nisso os grupos do PAIF tambm tm um papel
importante, uma vez que a formao dos grupos busca trabalhar, de forma coletiva, vulnerabilidades e potencialidades compartilhadas e vivenciadas pelas famlias
dos respectivos territrios, alm de fortalecer vnculos e ampliar ativos relacionais. Percebe-se, entretanto, uma grande diversidade no quantitativo de famlias
que participam regularmente dos grupos do PAIF no ms de referencia (agosto
de 2014): o nmero varia de 23 famlias no Barreiro a 158 famlias na regional
Noroeste. Importante ressaltar a baixa presena de famlias beneficirias do Bolsa
Famlia dentre as famlias em acompanhamento pelo PAIF, representando 3,5% do
total de famlias em acompanhamento. Esse ponto representa um desafio para a
integrao dos servios e transferncias.
Tabela 10 Total de famlias atendidas e acompanhamento pelo PAIF em agosto/2014.
REGIONAL
QTD
CRAS
TOTAL DE
ATENDIMENTOS
REALIZADOS
Barreiro
493
TOTAL DE
FAMLIAS EM
ACOMPANHAMENTO PAIF
NOVAS
FAMLIAS
INSERIDAS
NO PAIF NO
MS DE
REFERNCIA
FAMLIAS
PARTICIPANDO
REGULARMENTE
DE GRUPOS NO
MBITO DO PAIF
FAMLIAS BENEFICIRIAS DO
BOLSA FAMLIA EM
ACOMPANHAMENTO PELO PAIF
624
83
23
28
Centro-Sul
427
478
55
44
14
Leste
821
541
79
95
27
Nordeste
409
518
54
101
Noroeste
610
796
92
158
15
Norte
786
830
156
70
46
Oeste
721
749
116
82
33
Pampulha
368
492
70
31
10
Venda-Nova
506
467
67
121
16
Total
33
5141
5495
772
725
196
// 370
QTD
CRAS
AT 6 ANOS
7 A 14 ANOS
15 A 17 ANOS
IDOSOS
Barreiro
284
13
185
Centro-Sul
152
32
86
Leste
202
204
Nordeste
297
202
22
165
Noroeste
89
132
60
228
Norte
243
26
229
Oeste
293
30
219
Pampulha
284
20
86
Venda Nova
337
14
108
CAPTULO 13
371 //
At 6 anos
a 14 anos
a 17 anos
At 6 anos
7 a 14 7anos
15 a 1715anos
IdososIdosos
400
Quantidade de participantes
Quantidade de participantes
50
50
350 350
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
At 6At
anos6 anos
a 14 anos
7 a 147anos
15anos
a 17 anos
15 a 17
IdososIdosos
etrias
FaixasFaixas
etrias
Barreiro
Barreiro
Centro-SulLesteLeste
Centro-Sul
Nordeste Noroeste
Noroeste
Nordeste
Pampulha VendaVenda
NorteNorte
OesteOeste
Pampulha
NovaNova
Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2014b).
5. CONSIDERAES FINAIS
A poltica de assistncia social, sob o formato do SUAS, constitui uma aposta decisiva do governo federal na conformao de um sistema de proteo robusto
para a populao vulnervel no pas. Leis, normativas, portarias, decises, oramento, orientaes e tipificao de servios foram criados nos ltimos dez anos, e
mais de 5 mil municpios passaram a contar com pelo menos um equipamento de
proteo bsica de assistncia social, conformando as condies mnimas para a
proviso de servios socioassistenciais.
A assistncia social requer a oferta capilarizada dos servios socioassistenciais, ajustada s necessidades e especificidades das famlias que residem em suas
reas geogrficas de atuao. A proteo social para famlias pobres ou socialmente vulnerabilizadas dependeria, assim, de redes de servios com capacidade para
atend-las com qualidade. Entretanto, as condies da oferta, a variedade e a adequao dos servios disponveis so heterogneas, o que, na prtica, ir requerer,
para atender minimamente o que prescrito no marco regulatrio, a atuao consistente dos agentes pblicos sobre as condies de oferta, de modo a adequ-las
s necessidades identificadas.
// 372
CAPTULO 13
373 //
polticas sociais municipais de quase duas dcadas, ainda existem dficits de acesso, cobertura e qualidade em todas essas polticas (VEIGA; BRONZO, 2014).
Um terceiro ponto a enfatizar que as principais vulnerabilidades identificadas pelos gestores dos equipamentos apontam para questes que vo alm
do raio de ao do CRAS e mesmo alm da sua articulao com outras polticas
no nvel micro territorial, supondo que estas existam de forma adequada. Se os
dados do Censo SUAS trazem os indcios, dados qualitativos corroboram essa leitura, sendo que a infraestrutura social dominante em grande parte dos territrios
cobertos pelos equipamentos apresenta-se como uma rede com furos pelos quais
escapam as possibilidades de materializao dos objetivos previstos pela poltica. A demanda por proteo e pela satisfao de necessidades bsicas das famlias
em condies de vulnerabilidade que moram nas reas do CRAS maior do que a
capacidade de resposta dos servios de proteo social, e ela extrapola, e muito, a
dimenso da preveno, pois so situaes e/ou condies com presena marcante
de violao de direitos. Questes relativas criminalidade e trfico de drogas, jovens em situao de risco e casos de violao de direitos marcam os territrios de
abrangncia, revelando as profundas fissuras do tecido social.
O trabalho de preveno, objetivo da proteo bsica, apresenta ambiguidades e contradies que so estruturais. Por se localizarem, em sua maioria, em territrios vulnerveis e com alto ndice de violncia e precrias condies de vida de
seus moradores, os CRAS se deparam, frequentemente, com situaes de violao
de direitos e riscos sociais, e no tm, sob sua governabilidade, os meios para equacion-los e para fornecer as respostas necessrias para as famlias. Como prevenir
situaes de privaes e inseguranas, se os usurios j vivenciam problemas e situaes de violaes de direitos? Portanto, um ponto importante refere-se articulao entre a proteo bsica e a especial, com todos os desafios que tal articulao
provoca, pois a proteo especial envolve, alm dos atores da proteo bsica, atores diversos do sistema de garantia de direitos, como Poder Judicirio e Ministrio
Pblico, cujas tramitaes dos processos so morosas e muitas vezes sem resoluo.
O ponto aqui que, em se tratando de situaes de violao de direitos, evidente
a incapacidade da rede em fornecer uma resposta conjunta, que v alm do estabelecimento de um fluxo de encaminhamento das famlias para servios setoriais.
O exame emprico aponta os desafios para se ofertarem servios de natureza protetiva em territrios com forte presena de violao de direitos. As normativas e diretrizes que separam os dois nveis de proteo, bsica e especial reservando para a proteo bsica as aes de preveno e para a proteo especial
as aes mais especificamente restaurativas, em casos de direitos violados no
do conta da realidade que teima em misturar os dois nveis, e frequentemente
no se sabe quando a famlia atravessa a ponte da proteo bsica para a proteo
especial, ou vice-versa.
// 374
Quando se observam os desafios de coordenao da rede a partir da anlise do atendimento a pblicos em situao de violao de direitos, como abuso
e explorao sexual, a questo mostra toda a fragilidade do aparato de proteo.
Vises distintas sobre o problema (o CREAS v a violao, o CRAS v a totalidade
da famlia) e sobre a forma de operacionalizar o atendimento (o CREAS pontual, o CRAS contnuo) colocam desafios importantes para a poltica e que esto
longe de serem equacionados, seja pelas aes no mbito federal, seja do mbito
municipal. Ao adotar como modelo o Sistema nico de Sade (SUS), estruturado
por nveis de complexidade, o SUAS encontra dificuldades que no so facilmente
superveis. No caso da assistncia, no se tem, a rigor, tecnologias de interveno
distintas para um e outro nvel de proteo, como o caso da sade, cujo atendimento de maior complexidade requer uma tecnologia distinta da que ofertada
nos centros de sade (equipamento da sade de base local, equivalente aos CRAS).
Pela prpria natureza da interveno socioassistencial e pelas caractersticas dos problemas que enfrenta, o campo da assistncia apresenta desafios maiores
que o setor de sade, por exemplo, que capaz de distinguir com relativa facilidade
o que fazer em se tratando de situaes de baixa ou alta complexidade. No campo
das polticas voltadas para o atendimento de setores mais vulnerveis, inexiste um
conhecimento sistemtico e consolidado que explique a complexa cadeia de causalidades que geram situaes de pobreza e vulnerabilidade, bem como existem dificuldades para estabelecer o que pode ser necessrio e suficiente para super-las.
Isso configura o carter brando das tecnologias (SULBRANT, 1994), que se refere
ao caso no qual as supostas relaes de causalidade entre atividades, produtos,
resultados e impacto no respondem a um conhecimento certo e vlido, mas so,
no mximo, hipteses a serem testadas. No caso de tecnologias brandas, opera-se
com base no ensaio e erro, sem que se conhea a cadeia de causalidades capaz de
viabilizar os resultados almejados. No campo da sade, as cadeias de causa e efeito
so mais conhecidas, e as tecnologias de interveno so especficas para o tratamento de casos distintos; as famlias residem e so referenciadas nos territrios,
e acionam os servios de alta complexidade quando necessitam de intervenes
cirrgicas ou exames mais complexos. No caso da assistncia social, embora a situao de violao de direitos exija um tipo de interveno mais especfico por parte
dos tcnicos do CREAS, as famlias criam vnculos com os tcnicos dos CRAS nos
territrios de origem; e no se tem, a rigor, uma exigncia tecnolgica ou metodolgica clara para que as famlias sejam atendidas em um equipamento de base
regional, mais distante de seu local de moradia.
Um desafio central para as polticas de assistncia social consiste, portanto,
em avanar no desenvolvimento de metodologias de interveno, para alm da
tipificao dos servios, e na definio mais precisa dos resultados a serem alcanados e dos indicadores usados para mensur-los.
CAPTULO 13
375 //
REFERNCIAS
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CAPTULO 13
379 //
14
A EVOLUO DA
INSTITUCIONALIZAO DA
ASSISTNCIA SOCIAL NOS
MUNICPIOS MINEIROS ENTRE
2005 E 20131
BRUNO LAZZAROTTI DINIZ COSTA
Mestre em Sociologia (1995) e doutor em Sociologia e Poltica
pela Universidade Federal de Minas Gerais (2005). Atualmente
pesquisador da Fundao Joo Pinheiro e professor da Escola
de Governo Paulo Neves Carvalho.
E-mail: brunold@yahoo.com.br
MARA DOS SANTOS MOREIRA
Mestra em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (2015). Atua como especialista em polticas pblicas na
Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social de
Minas Gerais.
E-mail: maira.dos.santos.moreira@gmail.com
(1) Verso anterior deste texto foi apresentada no Encontro
da Associao Brasileira de Cincia Poltica, em 2012. Esta
verso revisa alguns argumentos e apresenta dados mais
atualizados, que aumentam a srie histrica analisada. Os
autores agradecem Fapemig e ao CNPq pelo apoio.
1. INTRODUO
O objetivo deste captulo analisar o processo recente de institucionalizao da assistncia social nos municpios mineiros. A assistncia social , dentre as
polticas sociais brasileiras, uma das que mais tardiamente experimentou um processo de institucionalizao, seja do ponto de vista do objeto da poltica, do marco
legal, de capacidade tcnica e administrativa, ou da criao de um aparato organizacional e administrativo prprio. Esse legado tem relevncia para a compreenso
das mudanas recentes na rea. A trajetria de uma poltica pblica relevante
para sua anlise, pois as escolhas prvias criam legados e influenciam as decises e
intervenes futuras (PIERSON, 2000).
De outro lado, as regras formais, o marco legal e os mecanismos de induo
e de incentivo tm particular relevncia em contextos federativos, pois condicionam as estratgias, a coordenao e a propenso maior ou menor cooperao ou
desero por parte dos entes federativos, no que concerne a objetivos ou estratgias compartilhadas de polticas sociais (ARRETCHE, 1999).
A trajetria da assistncia social no Brasil marcada por modelos consideravelmente diferentes de organizao e implementao. No incio da consolidao
do Estado de Bem-Estar Social brasileiro, a assistncia social esteve sob responsabilidade de organizaes privadas apoiadas financeiramente pelo Estado. Com
a Constituio Federal de 1988 (CF/88), surgem importantes inovaes para a
assistncia social. A CF/88 reconheceu a assistncia como direito dos cidados e
afirmou a responsabilidade estatal pelo atendimento s populaes vulnerveis.
Foi instituda a Seguridade Social fundada em trs pilares: a previdncia social, a
sade e a assistncia social. Essas determinaes constitucionais representaram
uma mudana conceitual crtica para a assistncia social, que at ento era fortemente relacionada filantropia e ao favor e que, na CF/88, passa a ser tratada
como poltica pblica, relacionada garantia de direitos. Essa mudana conceitual
foi reafirmada pela regulamentao posterior Constituio, que tambm buscou
detalhar o funcionamento da nova poltica de assistncia social.
com base na importncia de considerar a trajetria histrica de uma poltica que surge o questionamento em torno da institucionalizao da poltica de
assistncia nos municpios brasileiros. A relevncia deste questionamento est
justamente no histrico da assistncia social, marcado pela lgica de benemerncia e pela debilidade institucional, e, na nova legislao, mecanismos e instrumentos que instituram outro modelo para a poltica. Este captulo norteia-se por esta
questo, qual seja, explorar se, e em que medida, o novo contexto, o novo arranjo
institucional, seus mecanismos e instrumentos, foram exitosos em induzir a institucionalizao da assistncia social nos municpios mineiros.
CAPTULO 14
381 //
2. A TRAJETRIA DA ASSISTNCIA
SOCIAL NO BRASIL
At a CF/88, a Assistncia Social esteve basicamente sob responsabilidade
de organizaes privadas, com o predomnio das obras catlicas. Houve uma lenta
aproximao dessas iniciativas com o Estado, especialmente atravs da concesso
de subsdios financeiros. No entanto, isso ocorreu sem que o Estado chamasse a si
a responsabilidade pela priorizao, organizao, regulao ou prestao dos servios e do atendimento populao. Na verdade, o setor pblico agia mais de forma
subsidiria, prestando apoio pouco sistemtico a organizaes privadas.
De outro lado, o campo da assistncia padecia de uma ausncia completa de
mecanismos de coordenao federativa e de financiamento suficiente e estvel, o
que gerava persistentes lacunas, sobreposies e inconsistncia na oferta de servios. Mais alm da falta de prioridades para a interveno na rea, o prprio objeto
ou campo de poltica carecia de uma definio mais clara. Havia e no deixou de
existir grande diversidade entre os distintos entes federados sobre este tema: em
alguns casos, creches eram includas nesse campo de poltica, mas em outros no;
o mesmo ocorria com iniciativas de formao profissional ou gerao de renda, ou
ainda atividades no contraturno da escola, bem como preveno a doenas sexualmente transmissveis ou apoio a pessoas com deficincia.
A partir dos anos 1980, a ao social do Estado no Brasil foi amplamente
reformada. A Constituio de 1988 reconheceu uma srie de direitos sociais e ampliou a responsabilidade pblica sobre a proteo social, resultando em mudanas
// 382
CAPTULO 14
383 //
Alm disso, a LOAS detalhou o formato descentralizado da poltica, apresentando as competncias de cada esfera de governo. Nessa distribuio de competncias, cabe destacar que, enquanto a Unio e os estados tm atribuies de
cofinanciar os servios, os programas e os projetos de assistncia social, de realizar
o monitoramento e a avaliao da poltica e de assessorar os municpios, cabe a estes a execuo dos projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com
organizaes da sociedade civil e a prestao dos servios assistenciais, alm de
tambm cofinanciar, monitorar e avaliar a poltica em seu mbito (BRASIL, 1993,
2011, arts.12-15).
Nota-se, portanto, que a execuo da poltica, incluindo a prestao dos
servios socioassistenciais e as parcerias com as organizaes sem fins lucrativos,
ficou basicamente sob responsabilidade dos municpios, que devem contar com o
apoio tcnico e financeiro dos estados e da Unio, sendo que, com a alterao da
LOAS feita pela lei n 12.436/2011 e com a NOB-SUAS/2012, esse apoio financeiro deve ser realizado por meio de transferncias regulares e automticas, de fundo
a fundo. Contudo, os mecanismos e incentivos estabelecidos pela LOAS, em 1993,
foram insuficientes para alavancar o processo de descentralizao e transferncia
de atribuies aos municpios (ARRETCHE, 2000).
Em 2004, foi aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), o
marco que efetivamente deu incio implementao do novo modelo de assistncia social no Brasil. A PNAS-2004 trouxe o conceito e as bases de organizao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Desenhado tendo como referncia o
Sistema nico de Sade (SUS), o SUAS tem um modelo de gesto descentralizado
e participativo e um dos principais marcos de institucionalizao da assistncia
social no Brasil. O SUAS foi institudo para regular e organizar as aes socioassistenciais em todo o territrio nacional, aumentando o grau de coordenao intergovernamental e conferindo maior racionalidade, transparncia e universalismo aos
servios (COSTA, 2007, p. 194).
Organizou-se a proteo social em dois tipos: proteo social bsica e proteo social especial. A proteo social bsica tem carter preventivo e se destina
populao em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao
(de renda e/ou de acesso a servios) e/ou fragilizao de vnculos afetivos e de pertencimento social. Para a execuo dos servios de proteo social bsica foi prevista a criao de Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS). O CRAS um
equipamento pblico de base territorial, localizado em reas de vulnerabilidade e
risco social, destinado prestao e articulao de servios socioassistenciais no
territrio. O principal programa da proteo bsica o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), que consiste na oferta de servios continuados
para a preveno ao rompimento dos vnculos familiares e a violncias (BRASIL,
2011, arts. 6-A, 6-C e 24-A).
// 384
CAPTULO 14
385 //
// 386
CAPTULO 14
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389 //
5. A IDEIA DE INSTITUCIONALIZAO
E SUA OPERACIONALIZAO
A discusso acima sobre a trajetria da poltica de assistncia social e os
processos e tentativas de mudana ora em curso ressalta a relevncia da anlise
institucional para a compreenso do alcance e dos limites dessas iniciativas. Esta
abordagem , no entanto, bastante heterognea, sendo particularmente importantes, para os objetivos deste trabalho, elementos da vertente histrica e da escolha racional da corrente neoinstitucional. No primeiro caso, considera-se que
as instituies j existentes, inclusive as prprias polticas pblicas, influenciam
as escolhas polticas a serem feitas e as polticas pblicas a serem implementadas.
Contrapondo outras abordagens, centradas nos recursos de poder e nos grupos
de interesse, os defensores do neoinstitucionalismo argumentam que os prprios
grupos de interesse e a distribuio de recursos de poder so, em larga medida,
resultados de polticas prvias. As polticas pblicas alteram a conformao dos
grupos de interesse e a distribuio de recursos de poder entre eles, alm de poderem proporcionar aprendizado organizacional. Dessa forma, elas no so apenas
resultados do processo poltico, so tambm determinantes desse processo e das
polticas futuras (PIERSON, 1995; HALL; TAYLOR, 2003).
Partindo da ideia de que as instituies existentes so um aspecto relevante para as escolhas futuras, construiu-se o conceito de dependncia de trajetria.
Esse conceito tem como ideia central a de que o que acontece em um ponto no
tempo afeta as possibilidades do que pode ocorrer em um momento futuro. Os estgios precedentes tm relevncia causal em uma sequncia temporal, embora no
necessariamente conduzam os movimentos futuros na mesma direo (PIERSON,
2000; ALVERGA, 2003). Dessa forma, o conceito de dependncia de trajetria diz
que uma vez adotado determinado caminho, os custos de reverso crescem, tornando a mudana de curso mais difcil (LEVI, 1997 apud ALVERGA, 2003). Entre
os fatores que levam ao crescimento dos custos de reverso esto as externalidades
em rede, o aprendizado das organizaes e os modelos subjetivos de concepo das
questes pblicas (NORTH, 1990 apud ALVERGA, 2003).
No caso da vertente da escolha racional, ressalta-se que os atores polticos
so racionais e perseguem seus objetivos. No entanto, o fazem a partir da interao
estratgica em contextos institucionalizados. As instituies so aqui entendidas
como as regras formais do jogo, que limitam e induzem comportamentos e estratgias dos atores e tambm criam oportunidades para sua atuao. As instituies
federativas so particularmente relevantes, pois criam atores relativamente autnomos e sem submisso hierrquica os entes federados. Desse ponto de vista,
// 390
VARIVEIS
Caracterizao do rgo
gestor da Assistncia Social ()
VALORES ATRIBUDOS
No Possui = 0
Setor subordinado a outra secretaria
=0
Secretaria em conjunto = 0,25
Setor subordinado diretamente ao
Executivo = 0,5
Secretaria exclusiva = 1
No possui um ou mais = 0
Possui os trs = 1
No = 0
Sim = 1
=nmero de estatutrios
total de funcionrios
CAPTULO 14
391 //
( + + + )
4
A caracterizao do rgo gestor foi includa com base na ideia de que esta
uma varivel que indica o status da poltica no governo municipal. Entendeu-se
que uma poltica municipal de assistncia totalmente institucionalizada deve contar com uma secretaria exclusiva, tipo de rgo ao qual foi atribudo o valor um (1).
A suposio subjacente de que, estando num rgo no exclusivo, a assistncia
pode no ser a poltica prioritria de seu gestor e, no caso de setor subordinado
a outra secretaria, muito dificilmente o ser. A atribuio do valor zero (0) para
setores subordinados a outra secretaria municipal levou em conta ainda dois fatos.
Na maioria dos casos em que o rgo gestor desse tipo, sua subordinao em
relao secretaria municipal de sade, uma poltica muito mais consolidada do
que a de assistncia, sendo, portanto, possivelmente a prioridade da estrutura em
questo. Alm disso, h municpios que responderam pergunta de caracterizao
do rgo gestor da Assistncia Social com setor subordinado a outra secretaria e,
ao serem questionados sobre qual seria essa secretaria, responderam duas secretarias, indicando que, na verdade, no existe, nesses casos, uma estrutura nica e
especfica de gesto da assistncia.
A incluso da existncia de conselho, plano e fundo municipais justifica-se, em primeiro lugar, pelo papel central que dado a esses instrumentos pela
legislao e por serem ferramentas que contribuem para a continuidade e o desenvolvimento da poltica. Devido ao fato de que, separadamente, cada um desses
trs itens varia muito pouco, e de que, ao selecionar itens para um ndice, deve-se
considerar tambm a quantidade de varincia fornecida por eles (BABBIE, 1999,
p. 218), na composio do ndice optou-se por agrupar os trs em uma s varivel.
Assim, na varivel existncia de Conselho, Plano e Fundo de Assistncia Social
foram atribudos os valores zero (0), para municpios que no tm pelo menos
um dos itens, e um (1) para municpios que possuem os trs. Alm disso, dada
a importncia da existncia de avaliao ou monitoramento do plano municipal
como forma de acompanhamento do desenvolvimento da poltica, essa dimenso
foi includa no clculo do ndice.
Por fim, foi considerada a proporo entre Total de funcionrios estatutrios ocupados na assistncia social e Total de funcionrios ocupados na assistncia
social. O uso desse indicador fundamenta-se na suposio de que uma maior proporo de funcionrios estatutrios facilita a continuidade da poltica, uma vez que
// 392
estes so servidores estveis, tendo, portanto, uma probabilidade alta de se manterem no Estado ao longo do tempo. Foi usada a razo entre o nmero de funcionrios
estatutrios em relao ao total da assistncia social como uma forma de ponderar
esse primeiro indicador pelo tamanho da estrutura municipal de assistncia.
Os dados sobre as estruturas municipais de assistncia social esto disponveis nos suplementos de Assistncia Social da MUNIC 2005, 2009 e 2013, realizada pelo IBGE.
2005
2009
2013
Mdia
0,6321
0,7038
0,7721
Desvio padro
0,25406
0,20330
0,13171
CAPTULO 14
393 //
Tabela 2 IIPAS mdio e desvio padro por mesorregio em 2005, 2009 e 2013
MESORREGIO
IIPAS
MDIO
2005
DESVIO
PADRO
2005
IIPAS
MDIO
2009
DESVIO
PADRO
2009
IIPAS MDIO
2013
DESVIO
PADRO
2013
Campo das
Vertentes
0,6317
0,21698
0,6900
0,21434
0,755
0,13649
Central Mineira
0,6652
0,26580
0,7075
0,17822
0,7641
0,10630
Jequitinhonha
0,7085
0,22558
0,7063
0,16578
0,7797
0,10928
Metropolitana de
Belo Horizonte
0,6180
0,27071
0,6858
0,21150
0,7692
0,11893
Noroeste de Minas
0,6472
0,21039
0,7144
0,12987
0,8077
0,14116
Norte de Minas
0,6953
0,19170
0,7768
0,16064
0,7615
0,13886
Oeste de Minas
0,6303
0,26754
0,7044
0,25562
0,7782
0,14893
Sul/Sudoeste
de Minas
0,5934
0,26644
0,6859
0,21308
0,7741
0,14597
0,6119
0,25170
0,7161
0,20596
0,8150
0,11974
Vale do Mucuri
0,6459
0,24682
0,6624
0,24472
0,7714
0,10928
0,6414
0,28187
0,7169
0,17510
0,7788
0,12841
Zona da Mata
0,6075
0,25529
0,6818
0,21991
0,7509
0,13454
Total
0,6321
0,25406
0,7038
0,20330
0,7721
0,13171
Conforme a Tabela 2, em 2005 a mesorregio do estado com ndice mdio mais alto era Jequitinhonha, com 0,7085, seguida pelo Norte de Minas, com
0,6953, e pela mesorregio Central de Minas, com 0,6652. Os ndices mais baixos
eram os das regies Sul/Sudoeste de Minas, de 0,5934; Zona da Mata, de 0,6075;
e Tringulo Mineiro/Alto Paranaba, de 0,6119. J em 2009, as regies de maiores
ndices passam a ser Norte de Minas, em primeiro lugar, com 0,7768; Vale do Rio
Doce, com 0,7169; e Tringulo Mineiro/Alto Paranaba, com 0,7161, que era, em
2005, a terceira pior. Em 2013, o Tringulo Mineiro/Alto Paranaba passa a ser a
regio com maior IIPAS mdio, com 0,815, seguida pelo Noroeste de Minas, com
0,8077 e pelo Jequitinhonha, com 0,7797.
De 2005 para 2009, quase todas as mesorregies tiveram seu ndice aumentado. A exceo a mesorregio Jequitinhonha, cujo IIPAS praticamente se
manteve constante. De 2009 para 2013 o cenrio semelhante. Apenas o Norte de
Minas teve uma pequena queda no IIPAS mdio. Sobre os desvios padro, observa-se que, com exceo do Noroeste de Minas de 2009 para 2013, nos dois perodos
todas as mesorregies tiveram seu desvio padro reduzido. Tambm dentro das
mesorregies h uma tendncia de uniformizao.
// 394
IIPAS
MDIO
2005
DESVIO
PADRO
2005
IIPAS
MDIO
2009
DESVIO
PADRO
2009
IIPAS MDIO
2013
DESVIO
PADRO
2013
Pequeno 1
0,6000
0,26126
0,6927
0,21181
0,7684
0,13384
Pequeno 2
0,7413
0,19379
0,7369
0,16819
0,7842
0,11771
Mdio
0,7869
0,14300
0,7389
0,16399
0,7722
0,15101
Grande
0,7568
0,15739
0,7895
0,12059
0,8131
0,10549
Metrpole
0,8799
0,8349
0,7012
Total
0,6321
0,25406
0,7038
0,20330
0,7721
0,13171
CAPTULO 14
395 //
// 396
2005 X 2005
2009 X 2010
2013 X 2013
0,186**
0,193**
0,094**
A Tabela 4 apresenta os coeficientes de correlao de Spearman entre o IIPAS e a populao total do municpio. Os coeficientes so positivos, indicando que,
quanto mais alta a posio de um municpio na classificao segundo populao,
mais alto tende a ser seu posto na classificao segundo IIPAS. Mas os valores desses coeficientes so pequenos. Ou seja, populao municipal e IIPAS associam-se
positiva e fracamente. Apenas uma pequena parte da variao no IIPAS entre os
municpios mineiros pode ser explicada pelas diferenas populacionais.
Com base nos argumentos defendidos pelos tericos do neoinstitucionalismo, foi formulada a hiptese de que o grau de institucionalizao da poltica de assistncia fortemente influenciado pelo grau de institucionalizao da poltica em
um momento anterior. O elemento dessa abordagem terica que orientou a formulao da hiptese supracitada a noo de legado das polticas prvias, ou seja,
a noo de que as escolhas polticas prvias influenciam as polticas do presente. A
suposio a de que seria possvel identificar uma trajetria contnua de institucionalizao da assistncia social nos municpios mineiros, seja com mudanas em
um mesmo sentido, seja com a manuteno do mesmo nvel de institucionalizao.
Tabela 5 Correlaes entre IIPAS
2005 X 2009
2009 X 2013
0,186**
0,193**
CAPTULO 14
397 //
// 398
(2) Os dados de renda per capita foram retirados do ndice Mineiro de Responsabilidade Social
verso 2011, cuja fonte o Censo Demogrfico do IBGE de 2010.
(3) Os valores das transferncias do governo federal em 2009 esto disponveis na MUNIC e
os de 2013 foram retirados da Matriz de Informaes Sociais do MDS.
CAPTULO 14
399 //
7. CONCLUSO
A dcada de 2000 foi marcada por importantes avanos no processo de consolidao da Poltica de Assistncia Social no Brasil. Dentre esses avanos, merece
destaque a criao do SUAS, um sistema assentado na descentralizao compartilhada, na participao e na intersetorialidade, cuja implantao vem conferindo
maior organicidade e coordenao poltica. Houve tambm a criao do MDS e
sua consolidao como rgo gestor da assistncia no nvel federal. No governo
do Estado de Minas Gerais, a trajetria recente aponta tambm para uma maior
institucionalizao da poltica, ainda que bastante errtica.
Este captulo visou analisar as variaes recentes na institucionalizao da
poltica de assistncia nos municpios mineiros. Para tal foi utilizado o ndice de
Institucionalizao da Poltica de Assistncia Social (IIPAS), que foi calculado para
os anos de 2005, 2009 e 2013, analisado por porte populacional e por mesorregio
do estado e comparado com outros indicadores.
Comparando-se o IIPAS desses trs momentos, tem-se que sua mdia aumentou e seu desvio padro diminuiu, ou seja, de maneira geral houve um crescimento do nvel de institucionalizao da poltica e uma aproximao dos municpios nesse critrio.
Na anlise por mesorregio, observou-se que no h grandes disparidades
inter-regionais no que se refere institucionalizao da assistncia. Os IIPAS mdios das regies no so muito diferentes entre si, e a variabilidade do IIPAS intramesorregio tem aproximadamente o mesmo porte da variabilidade em todo
o estado, pois os desvios padro so prximos do desvio padro total. O fato de as
mesorregies mais pobres, como Norte de Minas, Vale do Mucuri e Jequitinhonha,
apresentarem tambm bons nveis de institucionalizao, no caso do Norte de Minas e de Jequitinhonha superiores mdia do estado nos dois momentos, pode ser
explicado pela dependncia dos municpios que as compem em relao a recursos
vindos das esferas mais amplas de governo. Ao vincular o recebimento de repasses
do Fundo Nacional de Assistncia Social existncia de Conselho, Plano e Fundo
Municipais de Assistncia Social, o governo federal estimulou a institucionalizao
da poltica nos municpios, especialmente nos que mais precisam desses recursos.
Na anlise por porte populacional, observou-se que os grupos de porte pequeno 1, pequeno 2 e grande apresentaram tambm um acrscimo do IIPAS de
2005 para 2013 e que, em geral, o IIPAS cresce medida que aumenta o porte do
grupo. Os coeficientes de correlao entre IIPAS e populao municipal encontrados foram estatisticamente significativos, positivos e com valores um pouco abaixo
de 0,2 para os anos de 2005 e 2009, e abaixo de 0,1 para 2013. IIPAS e populao
// 400
CAPTULO 14
401 //
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// 404
CAPTULO 14
405 //
15
TRANSFORMACIONES EN LA
RELACIN ENTRE JVENES
Y ESTADO EN CHILE: QU
CONSECUENCIAS PARA LAS
POLTICAS PBLICAS EN
GENERAL Y PARA LA POLTICA
EDUCATIVA EN PARTICULAR?1
MARCEL THEZ MANRQUEZ
Licenciado en Filosofa por la Universidad Catlica de Valparaso,
Chile, y Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de
Lovaina, Blgica. Investigador del Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Polticas Pblicas (CEDER) de la Universidad de
Los Lagos, Chile.
Correo electrnico: marcel.theza@ulagos.cl.
JORGE CASTILLO PEA
Socilogo de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y Master
en Ciencias de la Educacin en la Universit Paris VIII Vincennes
Saint Denis. Coordinador del Proyecto Educacin y Desarrollo
Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y tambin Investigador del Informe sobre Desarrollo
Humano en Chile. Acadmico de la Facultad de Ciencias Sociales e
Historia de la Universidad Diego Portales, Santiago.
Correo electrnico: jorge.castillo@undp.org.
(1) Este captulo ha sido desarrollado en el marco del proyecto de
investigacin Fondecyt N 11121115 financiado por el Fondo de
Ciencia y Tecnologa del Gobierno de Chile.
1. INTRODUCCIN GENERAL
En el ltimo tiempo, la relacin entre sociedad, poltica y Estado se ha visto
expuesta a un conjunto de cambios muy intensos tanto en las experiencias prcticas de la vida en comn, como as tambin en los imaginarios normativos de dicha
coexistencia.
Lo anterior, si bien responde a un fenmeno que pareciese ser general en
Occidente, se expresa muy elocuentemente en Amrica Latina, produciendo, de
esta forma, consecuencias directas sobre el funcionamiento de lo que habitualmente denominamos lo poltico en todos sus planos.
De esta forma, la sociedad parece participar intensamente de mutaciones
significativas en sus valores movilizadores, pero, tambin, de transformaciones en
los cdigos interpretativos con los cuales se observa la propia naturaleza de estos
cambios.
Precisamente, es en este marco que los jvenes constituyen un sector de la
sociedad donde estas transformaciones han operado ms intensamente, lo que los
ha llevado, en mayor medida que los adultos, a ser portadores de lgicas de accin
donde las ideas de autodeterminacin y de autorealizacin parecen primar por sobre las lgicas asociativas-colaborativas, como stas fueron conocidas y analizadas
en el pasado.
En este contexto de preocupaciones, este captulo buscar examinar el vnculo que es posible construir entre jvenes y polticas pblicas; vnculo que proponemos analizar a partir de la situacin especfica de los jvenes en Chile. Se busca,
de esta forma, relevar el cmo opera dicha relacin, qu factores de tipo cultural
influyen en l y qu consecuencias esto ha tenido y pudiese a futuro tener en el
campo de las polticas pblicas.
Como estructura del captulo, intentaremos dilucidar, en una primera seccin, en qu contexto general de preocupaciones tericas y empricas nos encontramos, estableciendo, posteriormente, el tratamiento histrico que se la ha dado
a estos temas tanto por la propia academia como por los organismos del Estado
responsables de estas temticas. Lo anterior teniendo siempre como referente el
caso chileno.
En una segunda seccin, pondremos una especial atencin en las polticas
educativas bajo la premisa de que precisamente el espacio escolar constituye,
dada las caractersticas que sern explicadas, un lugar desde el cual es posible
y urgente abordar el fenmeno de tensin entre jvenes y poltica pblica de
manera integral.
CAPTULO 15
407 //
// 408
CAPTULO 15
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Hoy, en el marco del permanente debate acerca de la pertinencia y proyeccin que le asignamos al conjunto de instituciones que el Estado chileno ha creado
para acoger adecuadamente la diversidad estructural de la sociedad como ella es vista, sigue siendo importante reexaminar la orientacin que las instituciones y la poltica han adoptado cuando el tema articulador ha sido en este caso el de los jvenes.
Partamos afirmando que la historia de la institucionalidad chilena en juventud se remonta no ms all de la dcada de los aos sesenta, y en ella no slo
se expresa la tensin entre las necesidades que se van manifestando al interior de
la sociedad y las formas cmo el Estado interpreta esas necesidades. Tambin, a lo
largo de estos aos, una fuente de tensin bsica ha sido, para el mundo pblico,
la inexistencia de una juventud cabalmente entendida y aceptada como categora
social efectiva; a saber, una juventud reconocida como realidad diferenciada de la
niez, de la mera adolescencia y, luego, de la adultez.
En este marco, si analizamos la segunda mitad de la dcada de los sesenta
bajo la administracin presidencial de Eduardo Frei Montalva6 podemos constatar
que prcticamente el 50% de la poblacin nacional tena menos de 21 aos, y que si
bien en aquella poca hubo un impulso significativo hacia la creacin de programas
en los mbitos de la educacin extraescolar, el servicio voluntario y el deporte recreativo todo esto en virtud de la lgica orientadora de la idea de promocin popular todava lo juvenil se encontraba ntima e indisolublemente asociado a lo
estrictamente escolar. De esta forma, otras dimensiones de lo juvenil simplemente
no eran debidamente integradas como elemento claro de poltica pblica.
Por otra parte, si analizamos los efectos que estas primeras acciones tuvieron en el mbito de la institucionalidad estatal, lo ms que podramos sealar es
que las funciones del trabajo con jvenes estuvieron diseminadas y distribuidas
entre la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN7) y el Ministerio de Educacin (MINEDUC); no existiendo, en rigor, responsabilidades claras y expresas
hacia alguna institucionalidad especfica para el tratamiento de lo juvenil.
Ms tarde, durante el Gobierno de la Unidad Popular8, una de las propuestas-pilares de la administracin de Salvador Allende fue la creacin de un Ministerio de la Familia, lugar donde se planificaba la implementacin de un departamento especializado en el tema juvenil. Dado el rechazo que esta iniciativa tuvo en el
Parlamento, el tema juvenil quedar radicado en la Secretara General de Gobierno, desde donde se impulsarn medidas orientadas al fomento de los trabajos vo(6) Presidente de Chile en el perodo 1964-1970. Militante del Partido Demcrata Cristiano
(Orientacin social cristiana).
(7) La Oficina de Planificacin Nacional es el primer antecedente institucional del actual Ministerio de Desarrollo Social (Ley 20530, http://bcn.cl/1mcnz ).
(8) Presidencia de Salvador Allende entre los aos 1970 y 1973. Militante del Partido Socialista, respaldado por una coalicin de partidos de izquierda.
// 412
CAPTULO 15
413 //
Desde el punto de vista de sus nfasis, la preocupacin esencial del Instituto Nacional de la Juventud durante sus primeros aos, deriv y se fundament,
por lo tanto, en la constatacin de que a pesar del significativo aumento experimentado por el gasto social en Amrica Latina a partir de la dcada de los noventa
proceso coincidente con el advenimiento de los gobiernos democrticos en el
continente , y a pesar de la puesta en marcha de diversos organismos pblicos
especializados en lo juvenil, todava se apreciaban serias dificultades asociadas a
la dispersin, fragmentacin y falta de pertinencia de la oferta pblica diseada y
ejecutada durante estos aos.
Con el objetivo de corregir esta debilidad estructural la que desde los primeros aos de gobierno democrtico se manifest como un problema que potencialmente poda atentar contra el desafo de garantizar la integralidad del esfuerzo
pblico el Instituto Nacional de la Juventud impuls diversas iniciativas, las que,
con diversos grados de xito, pretendan investigar, explorar y analizar el mejor cuadro terico e institucional en el cual podra insertarse el desarrollo de un proceso
tendiente a la elaboracin de una llamada poltica pblica en materia de juventud.
Es as que ya en 1991 el Programa de Oportunidades para los Jvenes
(PROJOVEN) surge como el primer esfuerzo destinado a la generacin de un
cuerpo articulador de las diversas iniciativas sectoriales que en aquellos aos se
comenzaban a materializar. PROJOVEN busc, por lo tanto, ofrecer un soporte
programtico dirigido a dotar a los jvenes de herramientas destinadas a disminuir, sobre todo, la creciente brecha entre el mundo de la educacin y del trabajo;
preocupacin que desde la perspectiva oficial se expresaba tanto en los programas
de mejoramiento de la calidad de la enseanza, como en los incentivos para la
mantencin de los jvenes en el sistema escolar. Es as que este programa aparece
como la primera propuesta gubernamental global dirigida hacia los jvenes. La
tarea de su seguimiento, coordinacin y evaluacin fue encomendada al Instituto
Nacional de la Juventud, quien fue responsable de estas tareas, como as tambin
de la formulacin del programa.
Posterior a este esfuerzo, y para dar cumplimiento a los objetivos antes descritos, fue creado el Grupo de Trabajo Interministerial Coordinador de Polticas
de Juventud (GTI) a travs del instructivo presidencial N 868 del 25 de junio de
1992. Con este instrumento se buscaba la generacin de una cierta institucionalidad que fuese capaz de realizar tanto el diseo como la ejecucin y evaluacin de
los programas contenidos en el PROJOVEN; as tambin se consideraba estratgicamente importante el dar las bases para el desarrollo de una poltica integral de
juventud. En este marco, es preciso traer a la memoria aquellas consideraciones
polticas que dieron origen al GTI; a saber:
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La necesidad de lograr una mejor coordinacin y coherencia en la ejecucin de las polticas de gobierno y facilitar el proceso de ejecucin de
los programas.
La necesidad de conformar instancias institucionales que permitan alcanzar los objetivos ya descritos.
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Por una parte, hay quienes hablan de un cierto exotismo en estas medidas;
esto puesto que para algunos nuestra realidad no justificara una supuesta complejizacin del Estado. Otros, por su parte, con un argumento ms ideolgico que
tcnico, predican un sector pblico lo suficientemente pequeo para que en l se
concentren las mnimas funciones de regulacin; espacio donde no caben las pretensiones de quienes intentan relevar lo social, disputando as la pura centralidad
de lo econmico.
Frente a este acercamiento que pudisemos denominar escptico, surge
tambin aquel que sugiere que el Estado es el nico responsable de resolver los
problemas sociales que fundamentalmente la contingencia va incorporando al
imaginario de los ciudadanos. Entonces, si la prevalencia de agresiones domsticas a las mujeres no disminuye, esto significara que el Servicio Nacional de la
Mujer (SERNAM) no est haciendo nada; o bien, si hay un rebrote de acciones protestatarias de las organizaciones indgenas, habra que inferir que la Corporacin
Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) no planific bien sus tareas. En ambos
casos pareciera que el Estado es el nico responsable de procesos cuyo origen y
desarrollo es evidentemente mucho ms profundo.
En una lnea ms equilibrada e integral, es preciso reflexionar sobre el contenido y sentido de las ideas a veces algo vagas que han venido acompaando
el nacimiento de diversas instituciones que hoy ya son parte del organigrama del
Estado chileno. En esa direccin, resulta fundamental el establecer el alcance y
la relevancia que tiene el disponer de una institucionalidad en juventud. En este
marco podemos afirmar que:
1. Una institucionalidad en juventud no es un producto extico,
sino que es una respuesta general de todos los pases desarrollados y en vas de desarrollo que actan seriamente al momento
de planificar sus polticas sociales. Una institucionalidad en Juventud es la incorporacin del pas a un conjunto plural y variado de
naciones que, en sus niveles nacionales, regionales y locales, han creado organismos de juventud para pensar y materializar iniciativas que
fomenten y fortalezcan el rol de los jvenes al interior de su sociedad.
2. Una institucionalidad en juventud es ms democracia. La democracia implica aceptacin y reconocimiento de todos aquellos que
constituyen, en un sentido extenso, la comunidad poltica. Por ello, reconocer a los jvenes desde una perspectiva de Estado implica concretamente tener la voluntad de incorporarlos a la agenda pblica, generando, de esta manera, conciencia de su especificidad como grupo social.
3. Una institucionalidad en juventud es indisoluble a la nocin de
Estado moderno. Ms all de las permanentes controversias que han
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Reconocer y visibilizar los sentidos y valoraciones que los jvenes hacen de sus formas de participacin en la sociedad.
Fortalecer los entornos sociales que favorezcan el dilogo de los jvenes con otros actores sociales.
Facilitar herramientas y mecanismos de inclusin de los jvenes a la informacin y a los nuevos conocimientos a travs de las nuevas tecnologas.
Creacin de redes y espacios participativos que permitan recoger, integrar y canalizar las necesidades e intereses juveniles.
POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA
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Lo juvenil est asociado a un periodo vital cuyas manifestaciones requieren, en algunos de sus aspectos, respuestas de inclusin estructural que deben ser asumidas desde la Sociedad y el Estado.
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mos - sobre todo aquella que est asociada a una suerte de moratoria social - slo
es posible de ser concebida gracias a una educacin que genera las condiciones para
que progresivamente la mayora de la poblacin en edad joven pueda disfrutar ese
estado de menor responsabilidad social y preparacin para una vida adulta (CRIADO, 1998; FEIXA, 1998).
As mismo, especficamente la masificacin de la educacin secundaria ha
permitido que esta condicin haya comenzado a universalizarse (democratizarse)
entre la poblacin en el tramo de edad que va entre los 15 y 18 aos aproximadamente en Chile, dejando de ser exclusivamente un atributo de los jvenes de elite
o clase media que eran los que podan acceder a este tipo de educacin.
Por otra parte, y a partir de una perspectiva ms culturalista, esta democratizacin o masificacin de la educacin ha generado otro fenmeno que ha vuelto an ms significativo el vnculo entre juventud y educacin (sobre todo desde
la poltica educativa), y se refiere al hecho de que la educacin, entendida como
un proceso de formacin-aprendizaje social de los individuos, requiere considerar gradualmente las caractersticas (necesidades, intereses, inquietudes, valores,
predisposiciones) y, en trminos ms amplios, los cdigos culturales de los jvenes
para hacer ms significativo el proceso educativo de stos. Son precisamente estos
los elementos que estn expuestos en la primera seccin de este texto.
Ahora bien, la idea de la pertinencia educativa de los enfoques pedaggicos
constructivistas adquieren relevancia en la poltica educativa que intenta hacerse
cargo de la masificacin de la enseanza secundaria: cmo educar a sujetos que
poseen cdigos culturales lejanos al capital cultural que valida la escuela? (DUBET;
MARTUCCELLI, 1998; TENTI, 2000; BAUTIER; ROCHEX, 1998). Hablamos de
lejana en el entendido de que estos jvenes desarrollan una cultura juvenil particular en trminos socioculturales en tanto considera valores, actitudes y comportamientos que se alejan de aquellos que la escuela valora, y tambin en trminos
relacionados a la cultura ms marginal portada por aquellos estudiantes que en los
90en Chile accedan como primeros en sus familias a la educacin secundaria (nombrados como nuevos estudiantes en textos de Bautier, Rochex y Tenti Fanfani).
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Por otra parte, a pesar de la emergente existencia de sistemas de informacin que han tratado de hacer ms digerible la estructura y el
mercado de la educacin superior en la poblacin escolar y sus familias (pginas web como elige carrera, por ejemplo21), la estructura del
sistema educativo chileno, en lo que se refiere a educacin superior, es
complejo y difcil de entender (OCDE, 2009). Aspectos claves como la
acreditacin de las instituciones, los montos de matrcula, la estimacin de salarios por opcin elegida, criterios y caractersticas de becas
y crditos, la hacen difcil de manejar para muchos. Lo anterior, sobre
todo para los jvenes de menor capital cultural.
(21) http://www.eligecarrera.cl/.
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4. CONCLUSIN GENERAL
Como lo hemos intentado mostrar en este texto, hoy resulta fundamental
entender que la juventud no debiese seguir siendo analizada a partir de una concepcin de poltica pblica cuyo eje articulador est puesto fundamentalmente en
(22) Aproximadamente 76 millones de dlares anuales.
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la lgica de los riesgos y las limitaciones de los jvenes. De igual forma, debiese
ser superada la concepcin que se funda en la mirada que todo lo observa desde el
mundo de lo adulto y que define a la juventud como si sta fuese una manifestacin de una idea de ciudadana incompleta.
Por ello, la poltica pblica en materia de juventud debiese asimilar nuevos
elementos que hoy no aborda; a saber, la expresin de otro tipo de ciudadana, de
otras expectativas, de otros smbolos y, generalmente, de otros intereses distintos
a los que clsicamente el mundo adulto procesa y analiza.
Desde esta perspectiva, existiran dimensiones mltiples del ser joven, y
por ello la adecuada coordinacin e integralidad de las polticas pblicas es de importancia vital para el aprovechamiento de los efectos sinrgicos de la accin del
Estado en el segmento juvenil. De esto debisemos concluir que es por ello que el
desarrollo de la institucionalidad juvenil en el Estado es una necesidad derivada de
la propia complejidad del sujeto juvenil.
Por lo tanto, frente a este sujeto que es complejo, se requieren polticas,
estructuras y procesos que permitan cumplir adecuadamente los desafos de integralidad que hemos descrito. Ante todo, se requiere la implementacin de una
perspectiva de juventud que, sobre la base de una clara nocin de derechos, produzca un impacto que tenga efectos concretos en la accin del Estado.
Lo anterior se expresa muy ntidamente en el caso de la poltica educativa,
donde es urgente tomar en cuenta, como mbito definido de poltica pblica, por
ejemplo el desajuste entre cultural juvenil y sistema educativo. De esta forma, la
implementacin de programas de apoyo para fortalecer los proyectos de vida y
toma de decisiones, junto al fortalecimiento de la orientacin vocacional, pueden
ser mecanismos muy relevantes en este sentido.
Es urgente igualmente abordar los desiguales capitales culturales de la poblacin juvenil estudiantil, los que se traducen en desiguales posicionamientos en
el campo educativo y en las trayectorias de vida de los jvenes. Lo anterior sobre
todo si tenemos en cuenta el complejo trnsito de la educacin en su nivel secundario hacia a la educacin superior-universitaria.
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Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.
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