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Verso preliminar para comentrios

Questes Macroeconmicas
B. Ames, W. Brown e S. Devarajan
Verso preliminar
Resumo
1. Introduo
2. Definio e medio da pobreza
3. O crescimento a fora propulsora da reduo da pobreza
3.1. A importncia do crescimento: dados empricos
3.2. Composio e distribuio dos temas do crescimento
4. O impacto das polticas macroeconmicas de alvio da pobreza orientadas para o
crescimento
4.1. Como as polticas macroeconmicas podem influenciar e contribuir para se
alcanar rapidamente o crescimento sustentvel no alvio da pobreza?
4.2. A poltica fiscal
4.3. As polticas monetria e cambial
5. O impacto dos choques externos sobre os pobres e as polticas de resposta
apropriadas
5.1. O impacto dos choques
5.2. As polticas de resposta
Anexo: Um modelo para a anlise das conseqncias distributivas das polticas
macroeconmicas e respostas a choques externos
Referncias
Notas tcnicas:

Nota
Este captulo foi preparado para ajudar a orientar o desenvolvimento ou o fortalecimento das estratgias
para a reduo da pobreza. No se pretende que ele seja um receiturio de prescries nem que
fornea as respostas. De forma mais geral, este captulo no contm balas mgicas capazes de
resolver todas as difceis questes com que os pases se defrontam na montagem de suas estratgias
para a reduo da pobreza. Destina-se apenas a oferecer sugestes e a ser usado seletivamente como
fonte de informaes. No reflete as polticas ou abordagens oficiais do Banco Mundial nem do Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Trata-se de um documento em evoluo que ser revisto luz dos
comentrios e do feedback recebidos, bem como da experincia dos pases no desenvolvimento e no
fortalecimento das estratgias de reduo da pobreza.

Verso preliminar para comentrios

1. Introduo
Este captulo oferece um resumo dos conceitos bsicos e um conjunto de tcnicas que
podem ser usadas na elaborao de polticas macroeconmicas em apoio ao programa de
reduo da pobreza de um pas. Fundamentado na literatura mais recente, ele destaca a
importncia do crescimento como o principal determinante pobreza de renda e como a
fora propulsora da reduo da pobreza.
Depois, discute como as polticas
macroeconmicas influenciam e contribuem para a consecuo rpida e sustentvel do alvio
da pobreza e ressalta como essas polticas precisam refletir as prioridades estabelecidas no
processo participativo que leva ao Documento de Estratgia para a Reduo da Pobreza
(PRSP). Este captulo oferece uma estrutura analtica para o desenvolvimento de um conjunto
de polticas fiscais em apoio a programas de reduo da pobreza que podem ser financiados
de maneira sustentvel e no-inflacionria e trata da importncia de se adotar polticas
monetrias e cambiais prudentes que ajudem nos objetivos do crescimento sustentvel e da
inflao baixa e estvel. Em seguida, apresenta o impacto dos choques externos sobre o
crescimento e a distribuio de renda, fornece um conjunto de estruturas analticas que
podem ser usadas na avaliao das implicaes distributivas desses choques e indica como os
pobres podem ser protegidos por meio de respostas macroeconmicas apropriadas e redes
de segurana em bom funcionamento. O captulo termina com a apresentao de uma
estrutura quantitativa que pode ajudar as equipes do pas mediante o rastreamento dos efeitos
das polticas macroeconmicas e dos choques sobre o crescimento, os preos relativos e as
receitas e despesas familiares.

2. Definio, Medio e Conseqncias da Pobreza


As pessoas divergem na compreenso da pobreza e de suas causas. Antes de entrarmos na
discusso de como as polticas macroeconmicas podem ter impacto sobre o alvio da
pobreza, convm definir pobreza, ver at que ponto ela pode ser medida e examinar o que os
dados existentes nos dizem sobre sua origem e evoluo.
Definio de pobreza
A melhor definio da pobreza a de uma privao inaceitvel do ser humano. Privao pode
ser entendida no sentido tanto fisiolgico como social (ver Captulo 1, Viso geral). Privao
fisiolgica envolve a no-satisfao das necessidades bsicas materiais ou biolgicas, o que
inclui alimentao, sade, educao e moradia inadequadas. Portanto, algum pode ser
considerado pobre quando no capaz de garantir a quantidade de bens e servios suficientes
para atender a essas necessidades materiais bsicas. O conceito de privao fisiolgica est
estreitamente relacionado com os de baixa renda monetria e baixos nveis de consumo, mas
pode ir alm disso. A privao social amplia o conceito de privao para incluir risco,
vulnerabilidade, falta de autonomia, impotncia e ausncia de auto-estima. Como as definies
locais de privao com freqncia vo alm da privao fisiolgica e por vezes do mais peso
privao social, as populaes locais (inclusive as comunidades pobres) devem ser
envolvidas no dilogo para se chegar definio mais apropriada de pobreza no pas. O
alargamento da definio de pobreza a partir de nveis mais baixos de renda e consumo para
nveis baixos de necessidades bsicas requer a ampliao da discusso de instrumentos de
poltica a partir daqueles que s se relacionam com renda para os que se destinam a melhorar
o desenvolvimento humano. Ele leva, portanto, ao centro das questes de polticas de

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implantao de redes de segurana social (Captulo 8, Desenvolvimento humano) e de
medidas sociais e institucionais (Captulos 10-14).
Medio e conseqncias da pobreza
Uma vez definida a pobreza, necessrio medi-la (ver Captulo 3, Dados e medio da
pobreza). A medio da pobreza importante porque possibilita uma viso agregada da
pobreza ao longo do tempo e permite que os planejadores estabeleam alvos mensurveis
a partir dos quais possvel avaliar as aes empreendidas. A maior parte das medies da
pobreza se concentra na renda e no consumo, muitas vezes mediante o uso de pesquisas
domiciliares peridicas. Na medida em que a definio de pobreza for estendida para incluir a
privao de dimenses que no envolvem renda, a medio da privao dever passar a cobrir
reas como sade e educao, bem como vulnerabilidade e impotncia. A medio da
vulnerabilidade e a quantificao da impotncia problemtica, embora existam algumas
tcnicas para ajudar nessas reas (ver Captulo 2, Organizao de processos participativos e
Captulo 11, Desenvolvimento comunitrio). A linha final que o entendimento da pobreza
exige que se dispense ateno separada s diferentes dimenses de privao. A definio e
depois a medio da privao em qualquer de suas dimenses se basear na capacidade e
disponibilidade institucional de dados em nvel de pas.
O que os dados nos dizem sobre a incidncia da pobreza? As lies aprendidas dos dados
disponveis e de recentes estudos empricos relativos origem, evoluo e s conseqncias
da pobreza so as de uma tremenda diversidade nas conseqncias ao longo da ltima
dcada entre regies, pases, comunidades, famlias e indivduos (ver Captulo 1 do
Relatrio sobre o desenvolvimento mundial 2000, no prelo). Alm disso, os padres da
evoluo da pobreza tm variado enormemente, sobretudo em nvel de dados no
agregados. Estudos detalhados, que usam tanto as linhas de pobreza nacional como os
indicadores sociais, mostram igualmente grandes variaes no desempenho da pobreza entre
pases dentro de cada regio. Os indicadores de desempenho em nvel nacional podem
mascarar disparidades entre reas e por grupos tnicos e gnero. Portanto, embora os nveis
de pobreza, tanto nas dimenses que envolvem como nas que no envolvem renda, possam
estar decrescendo no nvel agregado, a situao de diferentes grupos da populao talvez
esteja de fato piorando. Alm disso, o desempenho da pobreza de renda no combina
necessariamente com o desempenho da privao de no-renda. Os dados desagregados para
baixo at o nvel familiar mostram um padro de grande volatilidade, o que uma medida da
insegurana enfrentada pelas famlias nos pases pobres. A lio a ser tirada desses padres
da evoluo da pobreza varia muito, especialmente no nvel desagregado, e no existe
explanao causal simples para essas mudanas. Nessas circunstncias, no se deve
esperar um conjunto uniforme de prescries de polticas para acabar com a pobreza.
Pelo contrrio, os padres diferenciados das conseqncias indicam causas diferenciadas da
pobreza e, portanto, justificam a necessidade de polticas de resposta diferenciadas com
base nas situaes particulares enfrentadas por cada pas.

3.

O Crescimento a Fora Propulsora da Reduo da Pobreza

O crescimento econmico beneficia os pobres? Em caso positivo, o que determina o impacto


do crescimento sobre a pobreza? Esta pergunta permanece no centro de um debate contnuo
sobre a relao entre crescimento econmico e alvio da pobreza. Esta seo apresenta
um breve resumo dos fatos estilizados, tirado da literatura emprica recente sobre
crescimento e pobreza. As principais concluses so que o crescimento o determinante

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primrio da reduo na pobreza de renda, que a composio do crescimento setorial
determina o grau em que os segmentos mais pobres da populao compartilham dos
benefcios do crescimento e que a distribuio de riqueza e renda em um pas determina at
que ponto os pobres se beneficiaro do crescimento.

3.1 A importncia do crescimento


O crescimento econmico o fator nico mais importante que influencia a pobreza. Alm
disso, o crescimento uma condio necessria mas no suficiente para o alvio da
pobreza. Numerosos estudos estatsticos encontraram uma forte associao entre a renda
nacional per capita e os indicadores da pobreza nacional. Esses estudos examinam tanto as
variaes entre pases em diferentes nveis da renda per capita, alm das variaes ao longo
do tempo para um dado pas, quanto os seus aumentos da renda per capita. Os exemplos
incluem as relaes entre as taxas de mortalidade infantil e a renda per capita, entre a relao
da alfabetizao feminina e masculina e a renda per capita, e entre o consumo mdio e a
incidncia da pobreza de renda. Nestes trs casos, os indicadores da pobreza nacional
melhoram medida que a renda per capita se eleva. Um estudo recente, 1 que engloba 80
pases ao longo de quatro dcadas, concluiu que, na mdia, a renda do quinto inferior da
populao cresce no mesmo ritmo do crescimento geral da economia definido pelo PIB per
capita. Alm disso, o estudo constatou que o efeito do crescimento sobre a renda dos pobres
no diferente nos pases pobres em comparao com os pases ricos, que a relao pobrezacrescimento no se alterou nos ltimos anos e que o crescimento induzido por polticas to
bom para os pobres quanto o para a economia em geral. Com base nessas indicaes,
pode-se concluir que o crescimento econmico a fora propulsora da reduo da
pobreza.
No obstante, pode ocorrer uma ampla variao entre os pases no tocante extenso em
que o crescimento econmico reduz a pobreza (ou seja, uma grande variao entre
movimentos na renda nacional per capita e os movimentos nos indicadores da pobreza
nacional). As provas disto so mais misturadas. Um estudo observou pequena variao no
grau em que o crescimento econmico teve impacto sobre a pobreza e que mais de 80% da
variao nos indicadores da pobreza entre os pases e ao longo do tempo se deviam a
variaes nas rendas globais per capita. 2 Outro estudo constatou que, embora existisse uma
forte associao entre um aumento no consumo mdio e um declnio na frao de pessoas
abaixo da linha da pobreza, a mesma taxa de crescimento podia ter um impacto na pobreza
cinco vezes maior em um pas que em outro. 3 Tambm parece ocorrer uma grande variao
no impacto do crescimento econmico sobre os indicadores da pobreza que no envolvem
renda. Diversos estudos concluram que, para dado nvel de renda per capita, grande a
variao nos resultados obtidos, juntamente com as dimenses que no envolvem renda, o que
inclui mortalidade infantil e desnutrio.
O impacto da estabilidade do processo de crescimento na reduo da pobreza no
claro. Um estudo recente entre pases constatou que as rendas dos pobres caem apenas
proporcionalmente durante as crises econmicas.4 Mas, para alguns pases, tambm existem
indcios de padres assimtricos de respostas da pobreza a surtos de expanso econmica e a
recesses (fenmeno conhecido como histerese), e dados vigorosos apontam para o fato de
1

Dollar e Kray 2000.


Ibid.
3
Ravallion e Chen 1997.
4
Dollar e Kray 2000.
2

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que os choques de curto prazo em dimenses que no envolvem renda, como a educao e a
sade, podem ter conseqncias de longo prazo. Na medida em que cria incerteza, a
volatilidade no processo de crescimento tambm pode ser prejudicial para o prprio
crescimento, o que, por sua vez, pode ter efeitos negativos sobre a pobreza.5 Isto pode ser
particularmente relevante no caso de pases em desenvolvimento que dependem pesadamente
da exportao de bens primrios de preos altamente volteis. Decorre da que a volatilidade
amplificada pela gesto imprpria de choques no poderia ter efeitos de longo prazo sobre os
pobres.
Conforme se observou na seo anterior, no caso da pobreza de renda e de no-renda,
medidas de movimentos de bem-estar nos agregados nacionais podem ser
decepcionantes, pois tendem a mascarar movimentos nos dados desagregados entre
grupos e famlias de renda diferente. Portanto, importante ir alm dos indicadores da
pobreza nacional e examinar as variaes regionais e de outros grupos no interior da
populao. Alm disso, o que verdadeiro para a pobreza de renda entre regies tambm
pode ser verdadeiro para a no-pobreza de renda entre grupos ricos. Portanto, a vinculao
entre crescimento econmico e reduo da pobreza se complica na medida em que se
desagregam os indicadores da pobreza nacional. A mesma taxa de crescimento nacional,
ainda que possa beneficiar os pobres proporcionalmente no desagregado, pode ter efeitos
muito diversos em diferentes indivduos, dependendo de sua posio patrimonial, situao de
emprego, localizao, gnero, etnia e acesso a redes de segurana. preciso levar em conta
essas diferenas na compreenso de conseqncias especficas da pobreza e de aes
especficas para combater a pobreza.

3.2 Composio e distribuio da importncia do crescimento


Embora seja a fora propulsora da reduo da pobreza, parece que o crescimento econmico
pode funcionar com mais eficcia em algumas situaes que em outras. Para cada incremento
dado na renda mdia nacional, o impacto sobre a pobreza depender de como o incremento se
distribui entre a populao. Se bem que o crescimento seja quase sempre acompanhado de
uma reduo na pobreza de renda e o crescimento negativo seja acompanhado de um
aumento na pobreza, para cada taxa de crescimento dada o impacto sobre a pobreza pode
variar substancialmente. Dois fatores essenciais que parecem determinar o impacto do
crescimento sobre a pobreza so a composio setorial e os padres de distribuio do
crescimento.
Composio do crescimento
A composio setorial do crescimento pode determinar o impacto que o crescimento
ter na pobreza. A sabedoria convencional tem se manifestado no sentido de que o
crescimento em setores da economia em que os pobres esto concentrados tem um impacto
maior na reduo da pobreza do que o crescimento em outros setores na verdade, isto
quase uma tautologia. Por exemplo, argumenta-se com freqncia que, nos pases em que a
maioria dos pobres vive em reas rurais, o crescimento agrcola reduz a pobreza porque gera
renda para os agricultores pobres e aumenta a demanda por bens e servios que podem ser
facilmente produzidos pelos pobres (ver Captulo 7, Pobreza rural). Vrios estudos
especficos de pases e entre pases mostraram que o crescimento nos setores agrcola e
tercirio tem um efeito maior sobre a reduo da pobreza, o que no acontece com o
5

Ramey e Ramey 1995.

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crescimento na indstria de transformao.6 Todavia, os vnculos podem ser mais complexos
no longo prazo. Embora o crescimento mais rpido na agricultura possa resolver a pobreza
rural no curto prazo, a dependncia da atividade agrcola pode intensificar a variabilidade da
produo, o que, por sua vez, contribuiria mais para aumentar que para diminuir a pobreza.
Uma economia mais diversificada, com um setor de transformao vibrante, pode oferecer
as melhores oportunidades para a elevao dos padres de vida no longo prazo.
Independentemente, existe um consenso geral de que as polticas que introduzem distores
para influenciar o crescimento de determinado setor podem ter um impacto negativo
significativo sobre o crescimento geral. Em vez disso, as estratgias para o crescimento de um
setor especfico deveriam concentrar-se na remoo das distores que impedem o
crescimento no setor.
O crescimento intensivo em trabalho tem um impacto maior sobre a reduo da pobreza do
que o crescimento intensivo em capital. Quando o crescimento resulta na expanso do
emprego de mo-de-obra de baixa qualificao, mais provvel que os pobres sejam os
beneficirios do crescimento. Um estudo recente entre pases constatou que, quanto mais
intenso em trabalho for o padro do crescimento, mais rpido ser o declnio na incidncia da
pobreza.7 Alm disso, os pases que tm tarifas reduzidas sobre os bens de capital e, ao
mesmo tempo, descuidam da reforma de seu mercado de trabalho, tm experimentado
oscilaes significativas nos preos relativos, que resultam em aumento de desemprego e
nveis mais elevados de pobreza.
Distribuio do crescimento
Quando os benefcios do crescimento se traduzem em reduo da pobreza por meio da
distribuio da renda existente, as sociedades mais iguais transformam o crescimento em
reduo da pobreza de forma mais eficiente. Diversos estudos empricos constataram que a
resposta da pobreza de renda ao crescimento aumenta significativamente com a reduo da
desigualdade. 8 Essa concluso apoiada tambm por um estudo recente entre pases que
observou que, quanto mais igual a distribuio de renda em um pas, maior o impacto do
crescimento sobre as pessoas na pobreza.9 Mas desigualdade vai alm de desigualdade de
renda e inclui desigualdade no patrimnio, seja ela humano, imobilirio ou financeiro. Por
exemplo, desigualdade na distribuio de terra (ver Captulo 7, Pobreza rural), no acesso aos
servios de sade (ver Captulo 8.1, Sade) e no nvel de educao (ver Captulo 8.2,
Educao) pode afetar a base patrimonial e a renda dos pobres e, por sua vez, determinar em
parte como os pobres se beneficiaro do crescimento. O crescimento pode, portanto, ter
efeitos diferentes sobre a reduo da pobreza, pois se alimenta da estrutura particular
distribuio de renda e patrimnio em um determinado pas.
O prprio grau de desigualdade em um pas pode afetar a taxa de crescimento
econmico. Existe a preocupao de que se consegue maior igualdade obtida s custas de
menor crescimento e de que necessria uma soluo de compromisso entre crescimento e
igualdade para se chegar reduo da pobreza. Embora exista pouca dvida de que maior
igualdade possa levar a maior crescimento, provvel que exista um ponto alm do qual maior
igualdade seja incompatvel com trabalho e incentivos empresariais adequados, o que, por sua
vez, prejudicial para o crescimento. Mas um grande nmero de estudos empricos constatou
6

Datt e Ravallion 1998, Thorbecke e Jung 1996, Timmer 1997 e Bourguignon e Morrison 1998.
Fallon e Hon 1999.
8
Alesina e Rodrik 1994, Benabou 1996, Birdsall e Londono 1997, Deininger e Squire 1998, Perotti 1992, 1993, 1996;
e Persson e Tabellini 1994.
9
Ravakkuib 1997a.
7

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que no existe soluo de compromisso necessria10 e que a igualdade em suas vrias
dimenses pode de fato promover o crescimento.11 Para a maioria dos pases em
desenvolvimento, possivelmente existe espao substancial para se buscar o crescimento por
meio de polticas destinadas a melhorar a distribuio de renda (por exemplo, alteraes nas
alquotas fiscais marginais e mdias, aumentos nos gastos sociais, etc.), que em seu conjunto
podem beneficiar os pobres.
Quando o prprio processo de crescimento conduz a mudanas na desigualdade, a relao
entre o crescimento e a reduo da pobreza se torna mais complexa. Por exemplo, se o
crescimento resulta em aumento na desigualdade, o impacto do crescimento sobre os
indicadores da pobreza nacional passa a depender obviamente da natureza e da magnitude
desse efeito. A mesma taxa de crescimento econmico pode, portanto, estar associada a
padres muito diferentes de mudana da desigualdade.

4.

O Impacto das Polticas Macroeconmicas sobre a Pobreza

As sees anteriores trataram das causas diferenciadas da pobreza, da importncia do


crescimento como principal determinante da pobreza de renda e do impacto da composio
setorial do crescimento e da distribuio de renda sobre os esforos para aliviar a pobreza.
Mas que implicaes operacionais podem ser tiradas dessas discusses? Qual o impacto
das polticas macroeconmicas sobre a pobreza? Dadas as diversas causas da pobreza,
existe um conjunto de polticas macroeconmicas bsicas que deva ser aplicado entre pases
ou os planejadores precisam elaborar essas polticas sob medida para adapt-las s
circunstncias nicas de cada pas?
Embora as circunstncias especficas do pas certamente precisem ser levadas em conta no
desenvolvimento da estratgia apropriada para a reduo da pobreza, a necessidade de
polticas voltadas para um crescimento econmico sustentvel e de base ampla
universal. A estabilidade macroeconmica a pedra fundamental de qualquer esforo bemsucedido para aumentar o desenvolvimento do setor privado e o crescimento econmico. Por
estabilidade macroeconmica entendemos o retorno a uma situao de equilbrio em seguida a
um choque interno ou externo. importante, porm, observar que no existe uma definio
nica ou um nvel estabelecido de parmetros especficos com relao situao de equilbrio
para todos os pases. O que se tem um conjunto contnuo de vrias combinaes de nveis
de variveis macroeconmicas bsicas (por exemplo, crescimento, inflao, dficit fiscal, dficit
em conta corrente, reservas internacionais) que podem indicar a estabilidade macroeconmica.
Embora possa ser relativamente fcil identificar quando um pas se encontra em uma situao
de instabilidade macroeconmica (grandes dficits em conta corrente financiados por
emprstimos de curto prazo, nveis altos e crescentes de dvida pblica, taxas de inflao de
dois dgitos e PIB estagnado ou em declnio) ou de estabilidade macroeconmica (saldos de
conta corrente e fiscal coerentes com nveis de dvida baixos e em declnio, inflao baixa de
um s dgito e PIB per capita em crescimento), existe uma rea cinza substancial entre as
duas situaes. Como no existe uma linha divisria ntida para cada uma das variveis
macroeconmicas separando entre estabilidade e instabilidade macroeconmicas, os
planejadores precisam avaliar e determinar qual a combinao mais apropriada de alvos
macroeconmicos que constitui a estabilidade macroeconmica em sua circunstncia
particular.
10

Alesina e Rodrik 1994; Benabou 1996; Birdsall e Londono 1997; Deninger e Squire 1998; Perotti 1992, 1993,
1996; e Persson e Tabellini 1994.
11
Deininger 1999, Thomas e Wang 1998; Klasen 1999; Dollar e Gatti 1999; e Easterly e Rebelo 1993.

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As regresses entre pases que usam uma grande amostra de pases sugerem que
crescimento, investimento e produtividade se correlacionam negativamente com instabilidade
macroeconmica, distores estruturais e movimentos adversos de relaes de troca. Embora
seja difcil provar a direo da causalidade, esses resultados reforam o ponto de vista de que
a instabilidade macroeconmica geralmente tem sido associada com desempenho de
crescimento fraco. Na ausncia dessa estabilidade, os investimentos interno e externo no
se apresentam e os recursos so desviados para outra parte. De fato, a prova economtrica
do comportamento do investimento indica que, alm dos fatores convencionais (ou seja,
crescimento passado da atividade econmica, taxas de juros reais e crdito para o setor
privado), o investimento privado significativamente influenciado pela incerteza e pela
instabilidade macroeconmica.
Para conseguir estabilidade, os planejadores precisam equilibrar as necessidades de
recursos dos setores pblico e privado, evitar a marginalizao indevida do investimento
do setor privado, impedir a acumulao excessiva de dvida ou o recurso a financiamento
monetrio e adotar uma poltica monetria conducente manuteno de taxas reais baixas de
juros e da estabilidade de preos. Essas polticas devem, por sua vez, apoiar taxas de cmbio
competitivas e inspirar confiana no pblico.
Esta seo trata do impacto das polticas macroeconmicas sobre as conseqncias da
pobreza. Comea com uma viso geral de como as polticas macroeconmicas influenciam e
contribuem para a consecuo de um crescimento rpido e sustentvel, voltado para o alvio da
pobreza. Depois, apresenta a principais opes disponveis aos planejadores na rea de
polticas fiscal, monetria e cambial, e discute o impacto de cada uma dessas polticas sobre a
pobreza luz das circunstncias particulares enfrentadas pelo pas. E por fim apresenta uma
estrutura analtica que pode ser usada pelos planejadores na montagem de um conjunto de
medidas destinadas reduo da pobreza, que podem ser financiadas de maneira coerente
com o objetivos macroeconmicos do pas e de forma compatvel com os recursos disponveis.

4.1 Como as polticas macroeconmicas influenciam o crescimento


As polticas macroeconmicas influenciam e contribuem para a consecuo de crescimento
econmico rpido e sustentvel, orientado para aliviar a pobreza de diversas maneiras. Em
primeiro lugar, e sobretudo, com a adoo de polticas econmicas slidas, os planejadores
enviam sinais claros ao setor privado. Os planejadores conseguiro influenciar a confiana do
setor privado na medida em que forem capazes de apresentar um retrospecto de polticas
sadias, o que, por sua vez, ter impacto sobre o investimento, o crescimento econmico e as
conseqncias da pobreza.
Segundo, polticas macroeconmicas prudentes que resultam em inflao baixa e estvel
tm importantes efeitos diretos e indiretos sobre os pobres. A inflao acarreta impactos
negativos sobre os pobres graas reduo do crescimento e redistribuio real de renda e
riqueza em detrimento daqueles que na sociedade so os menos aptos a defender seus
interesses econmicos. Em geral, os pobres so menos capazes de proteger o valor real de
sua renda e seus bens da inflao do que os ricos. Em conseqncia, aumentos no nvel de
preos impem sofrimentos significativamente maiores sobre os salrios e bens dos pobres em
comparao com os dos no-pobres. No caso de certos preos (por exemplo, salrios) serem
rgidos, a inflao teria impacto sobre os preos relativos, os quais, por sua vez, teriam
conseqncias distributivas. Embora possa ser verdade em alguns pases que o impacto da

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inflao sobre os extremamente pobres seja mnimo em razo de seu envolvimento limitado
com a economia monetria, resta o fato de que a inflao um imposto regressivo e arbitrrio,
cujo nus suportado de forma desproporcional pelos que se encontram no grupo de baixa
renda. A inflao tambm ruim para o crescimento econmico, o que, por sua vez, tem
impacto negativo sobre os pobres. Dados empricos confirmam uma forte relao negativa
entre inflao e crescimento econmico em todos os nveis de inflao, com exceo daqueles
mais baixos.12 A inflao alta tambm pode introduzir grande volatilidade nos preos relativos e
tornar o investimento uma deciso arriscada, o que, por sua vez, pode ter impacto negativo
significativo sobre o crescimento e a pobreza. Ao mesmo tempo, a menos que a inflao
comece em nveis muito altos, a desinflao rpida pode acarretar custos para a produo, e
os planejadores precisam ter em conta o ritmo de suas aes com relao ao impacto sobre os
pobres no curto prazo.
Terceiro, ao mover-se rumo sustentabilidade da dvida, os planejadores esto ajudando a
criar as condies para avanos firmes e contnuos nos objetivos de crescimento e reduo da
pobreza. A existncia de uma grande dvida pendente pode impedir o investimento e
crescimento pela criao de incertezas da parte dos credores quanto capacidade do governo
de assumir novas dvidas. A Iniciativa Reforada HIPC ajudar a eliminar esta pendncia de
dvida em muitos pases de baixa renda. Ao manter nveis da dvida interna e externa que
possam ser pagos de maneira sustentvel, sem apertos indevidos nos gastos que no se
referem divida, os planejadores conseguiro garantir a disponibilidade de recursos internos
para financiar programas sociais essenciais. Ao mesmo tempo, o acesso ao capital do setor
privado no ser indevidamente marginalizado pelo governo tomador, o que favorece a
criao de emprego e o crescimento. Alm disso, com a manuteno da dvida em nveis
razoveis, o governo estar reduzindo a vulnerabilidade de seu pas a choques externos (em
particular, a aumentos nas taxas de juros mundiais), com o que muitos pases em
desenvolvimento sofreram dolorosamente no incio dos anos 80. A esse respeito, importante
prestar ateno cuidadosa manuteno de um nvel aceitvel de dvida de curto prazo, pois o
pagamento dessa dvida durante uma crise acaba impondo restries significativas liquidez
do governo e aumentando a presso para cortes nos gastos que podem ser prejudiciais para
os pobres.
Quarto, ao manter uma poltica cambial apropriada, o governo promove uma expanso
econmica equilibrada, com padres de investimento e comrcio que correspondam
vantagem comparativa de seu pas. Polticas cambiais imprprias afetam a composio do
crescimento influenciando o preo de bens comercializveis frente aos de bens nocomercializveis. Dados de pesquisas domiciliares de vrios pases indicam que os pobres
tendem a consumir quantidades maiores de bens no-comercializveis enquanto geram sua
renda a partir de bens comercializveis.13 O oposto parece verdadeiro para os que se
encontram nos grupos de renda mais alta. Portanto, uma taxa de cmbio muito valorizada,
alm de distorcer o comrcio e inibir o crescimento, pode prejudicar as rendas relativas e o
poder de compra do pobre. A excessiva desvalorizao, por outro lado, tambm indesejvel,
pois agrava a inflao. A dosagem de poltica fiscal e monetria deve ser feita de maneira a
evitar qualquer desses dois extremos.
12

Ghosh e Phillips (1997) concluram que a inflao acima de um dgito prejudicial para o crescimento. Mas a meta
de taxas de inflao muito baixas (ou zero) pode no ser o ideal, sobretudo nos pases em desenvolvimento sujeitos
a grandes choques de oferta. Pode-se argumentar que, se os salrios nominais forem rgidos, uma taxa modesta de
inflao pode de fato permitir um grau maior de flexibilidade de salrio real e o ajuste a choques econmicos a
custos mais baixos em funo de desemprego do que em um ambiente de perfeita estabilidade de preos.
13
Em Burkina Faso, por exemplo, os pobres consomem bens no-comercializveis, como mandioca, enquanto
obtm rendas de bens comercializveis, como o cultivo do algodo.

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Finalmente, ao construir e manter um nvel adequado de reservas internacionais lquidas,


os planejadores tm condies de criar um amortecedor razovel contra potenciais choques
externos. Como se ver na seo 5 deste captulo, os choques externos podem ser
particularmente prejudiciais para os pobres por conta de seu impacto sobre os salrios reais, o
desemprego, a renda no-proveniente de mo-de-obra, as transferncias privadas e as
transferncias lquidas do governo. Com a manuteno de nveis adequados de reservas, um
pas pode resistir a um choque moderado e temporrio como secas ou declnios nas
relaes de troca sem ter necessariamente que reduzir os gastos essenciais em favor dos
pobres. As reservas devem ser medidas lquidas de dvida de curto prazo, uma vez que os
choques externos normalmente levam cessao imediata na rolagem da dvida de curto
prazo, o que resulta em reduo das reservas e em menos espao para as reservas atuarem
como amortecedor para o prprio choque externo. O nvel das reservas adequadas depende
da escolha do regime cambial (ver seo 4.3 abaixo).
Em resumo, uma macroeconomia estvel benfica para os pobres. Os planejadores devem,
portanto, definir um conjunto de alvos macroeconmicos alcanveis (ou seja, crescimento,
inflao, dvida externa e reservas internacionais lquidas) e perseguir polticas
macroeconmicas (fiscal, monetria e cambial) coerentes com o objetivo da estabilizao
macroeconmica. Nos casos em que os desequilbrios macroeconmicos so menos graves
(nas condies descritas no incio desta seo), uma faixa de possveis alvos pode ser
coerente com o objetivo da estabilizao. Nessas circunstncias, alvos precisos podem ser
estabelecidos dentro da faixa, de acordo com as metas e as prioridades da estratgia para a
reduo da pobreza do pas. Como se ver abaixo, os planejadores precisaro elaborar e
desenvolver um conjunto de polticas fiscais em apoio do alvio da pobreza que possam ser
financiados de maneira coerente com esses objetivos macroeconmicos.

4.2 Poltica fiscal


A poltica fiscal pode ter impacto direto sobre os pobres, tanto com relao ao impacto da
poltica fiscal agregada sobre a macroeconomia quanto no que diz respeito s implicaes
distributivas da composio da poltica fiscal e dos gastos pblicos. O Grfico 1 apresenta um
diagrama esquemtico de uma estrutura analtica que pode ser til para os planejadores na
montagem de uma estratgia para a reduo da pobreza coerente com os objetivos
macroeconmicos do pas. Este diagrama oferece uma representao dos diversos vnculos e
das diversas restries macroeconmicas e destaca as solues de compromisso que os
planejadores enfrentam. importante observar de incio que no existem limites rgidos e
predeterminados na posio fiscal de um pas (como, por exemplo, o dficit oramentrio
no pode ser maior que 3% do PIB). Ao contrrio, para se chegar a uma estrutura apropriada
e que funcione ser preciso fazer malabarismos com um grande nmero de parmetros e
pesar as solues de compromisso entre mltiplos objetivos. A circularidade que faz
parte de forma explcita dessa estrutura indica que se trata de um processo iterativo.
O primeiro passo envolve a avaliao do programa de gastos do governo com relao ao
alcance de suas metas de crescimento e reduo da pobreza. O planejadores precisaro
examinar a composio da despesa oramentria presente com relao a gastos
prioritrios, gastos no-discricionrios e gastos discricionrios no-prioritrios, levando na
devida considerao o impacto distributivo e de crescimento do gasto em cada uma dessas
reas (ver Captulo 5, Gastos pblicos). Devem, portanto, dar a devida nfase aos programas
que so favorveis aos pobres (por exemplo, certos programas de sade, educao e infra-

Verso preliminar para comentrios


estrutura) e na prestao eficiente dos servios pblicos essenciais (por exemplo, sade
pblica, educao pblica, previdncia social, etc.). No exame desses gastos, os planejadores
devem avaliar at que ponto a interveno do governo e a composio dos gastos podem
justificar-se por conta das falhas do mercado e/ou de consideraes de redistribuio.
Tambm devem se perguntar se os bens ou servios pblicos visados podem ser fornecidos de
maneira eficaz e, em caso contrrio, se no possvel colocar em prtica um conjunto
apropriado de incentivos para garantir essa prestao eficiente.
No contexto do planejamento oramentrio de mdio prazo, os planejadores devem considerar
o espao para a realocao dos gastos do governo em reas prioritrias e fora de gastos
no-produtivos e no-prioritrios, bem como em reas em que no se justifica a interveno
pblica. A qualidade do gasto pblico pode ser avaliada no contexto da anlise dos gastos
pblicos com a ajuda de doadores multilaterais e/ou bilaterais. Os planejadores podem ento
avaliar os novos projetos e as novas atividades para o alvio da pobreza identificados no
contexto do processo participativo que levem ao desenvolvimento da PRS e integr-los no
programa preliminar de gastos. Assim, eles devem tentar classificar os programas para
combater a pobreza em ordem de importncia relativa em conformidade com as prioridades
sociais e econmicas do pas, os critrios de falha do mercado/redistribuio identificados
acima e levando em considerao a capacidade de absoro do pais luz das restries
institucionais e administrativas existentes.
O passo seguinte (do ponto de vista conceitual) envolve a avaliao da base de receita
existente (fiscal e no-fiscal) com vistas compreenso do impacto do atual sistema tributrio
sobre os pobres e do espao para o levantamento de recursos internos adicionais de maneira
no-regressiva. A poltica fiscal contribui para o crescimento minimizando os impedimentos
para o investimento produtivo da poupana privada. Embora no tenham um impacto
importante sobre o nvel mdio da poupana, os regimes tributrios podero afetar essa
poupana se os ativos no forem todos tributados da mesma maneira (por exemplo, imobilirio
em relao ao financeiro). A tributao tambm pode criar distores por alterar os preos
relativos dos produtos finais e dos insumos, deixando de refletir os casos de escassez relativa.
Ao realizar suas avaliaes, os planejadores devem avaliar cada medida com relao
eficincia, igualdade, viabilidade administrativa e consideraes de receita. Trata-se de
uma medida de receita economicamente eficiente no sentido de que no cria distores ou, na
medida em que o faz, possibilita que se tomem medidas compensatrias do lado dos gastos?
A medida eqitativa com relao a seu impacto sobre a redistribuio de renda ou, na medida
em que desejvel mas regressiva, permite que se tomem medidas compensatrias com
relao aos gastos pblicos? Existem recursos administrativos para a avaliao, arrecadao
e fiscalizao da medida de receita ou esses recursos podem ser reforados de maneira
oportuna e acessvel?
Os planejadores devem, portanto, esforar-se para desenvolver um sistema tributrio
transparente, eficiente e eqitativo com o mnimo de isenes, que pode incluir:

Um imposto sobre vendas de base ampla, preferivelmente sobre o valor agregado, com
uma alquota nica (se necessrio, com isenes limitadas a poucos bens e servios,
primariamente consumidos pelos pobres);
Um imposto seletivo de consumo sobre produtos de petrleo, lcool, tabaco e alguns itens
suprfluos;
Nenhuma dependncia dos direitos de exportaes;
Nenhuma dependncia da tributao de importaes como fonte de receita;

10

Verso preliminar para comentrios

[Um imposto imobilirio ou outros impostos sobre ativos/riqueza]


Uma forma administrativamente simples de imposto de renda pessoal progressivo; e
Um imposto de renda de pessoa jurdica arrecadado a uma alquota nica de moderada a
baixa.

O espao para emprstimo interno lquido adicional deve levar considerao a necessidade
de manter a estabilidade macroeconmica e de garantir a disponibilidade adequada de crdito
para o setor privado. O desenvolvimento do setor privado est no centro de qualquer
estratgia para a reduo da pobreza, e os governos precisam garantir que o emprstimo do
setor pblico no marginalize indevidamente o acesso do setor privado ao crdito, o que
comprometeria o crescimento do pas e os objetivos da inflao. Por vezes, o emprstimo do
setor pblico tambm pode marginalizar o investimento do setor privado com a
implementao da infra-estrutura necessria crtica para a prosperidade da empresa privada.
Como em qualquer ponto do tempo existe uma quantidade finita de crdito disponvel em uma
economia, os planejadores devem avaliar a produtividade relativa do investimento pblico em
comparao com o investimento privado e determinar o montante do financiamento
oramentrio interno que coerente com a necessidade de manter a inflao baixa e de
apoiar o crescimento econmico sustentvel.
Sacrificar a inflao baixa com vistas a financiar gastos adicionais em geral no um meio
eficaz para reduzir a pobreza, pois os que se encontram nos grupos de renda mais baixa so
os mais afetados pelos aumentos no nvel de preos. Da mesma forma, a marginalizao do
investimento privado e o aumento da presso sobre as taxas de juros reais so
contraproducentes, pois tendem a comprometer o crescimento econmico. O espao para
financiamento oramentrio interno depender de vrios fatores, inclusive da taxa sustentvel
de crescimento monetrio, dos requisitos de crdito do setor privado, da produtividade relativa
do investimento pblico e da meta desejada para as reservas internacionais lquidas.
O componente final da identidade oramentria o financiamento externo, seja na forma de
concesses, emprstimo externo lquido ou alvio da dvida. O montante e o tipo do
financiamento externo disponvel variaro na dependncia de circunstncias particulares que o
pas enfrenta. Os pases que tm acesso a concesses externas precisam considerar qual o
montante disponvel e sustentvel nas circunstncias presentes. Embora o mesmo seja
verdade no caso da dvida externa, os planejadores tambm precisam determinar se as
condies desse emprstimo so apropriadas e se a carga adicional de dvida sustentvel.
Quando um pas est se beneficiando ou pode se beneficiar do alvio da dvida externa no
mbito da Iniciativa Reforada HIPC, os fluxos de recursos lquidos fluxos previsveis no
mdio prazo so liberados para financiar os gastos oramentrios relacionados com a
pobreza. Outro fator a ser considerado que o financiamento externo adicional, se gasto, pode
provocar presso sobre alguns preos internos e a taxa de cmbio, tornando as exportaes do
pas menos competitivas. A intensidade dessas presses depender de quo direto o vnculo
entre a ajuda adicional e as importaes adicionais e de se criar ou no demanda adicional
para bens e servios internos no-comercializados.
Depois que executarem essas avaliaes, os planejadores determinam se os requisitos do
programa desejado de gastos com a pobreza podem ser compatibilizados com o financiamento
oramentrio esperado (receitas oramentrias e financiamento interno e externo lquido) e as
polticas associadas de forma coerente com as metas de crescimento, inflao e reservas
internacionais lquidas do pas. Se persistir um desequilbrio entre gastos e financiamento
esperado, uma das opes ser examinar at que ponto o financiamento externo adicional
estaria disponvel. Como a elaborao da estratgia para a reduo da pobreza envolve um
11

Verso preliminar para comentrios


processo participativo que inclui os padres de desenvolvimento do pas, a inteno fornecer
uma oportunidade de se examinar a justificativa para o apoio adicional do doador em pases
especficos. At onde isto seja possvel, os doadores devem comprometer-se com ajuda de
mdio prazo em apoio s estratgia para a reduo da pobreza do pais, a fim de que o pas, ao
iniciar novos programas de gastos, mantenha a confiana de que esses programas continuaro
viveis nos anos futuros.
Quando o programa desejado de gastos no pode ser conciliado com a meta de
financiamento interno e o financiamento externo disponvel, os planejadores precisam
reconsiderar os diversos parmetros discutidos acima. Entre as questes bsicas esto:
Existe ainda espao para a mobilizao da renda interna? Os gastos discricionrios noprioritrios podem ser cortados? A meta de financiamento interno pode ser relaxada sem
colocar em risco a estabilidade macroeconmica ou os objetivos de desenvolvimento do setor
privado? As metas macroeconmicas podem ser modificadas de maneira que isto no
comprometa os objetivos inter-relacionados de crescimento econmico rpido, inflao baixa e
estvel e alvio da pobreza? A Seo 5 apresenta uma maneira simples de se avaliar algumas
dessas solues de compromisso de maneira quantitativa. As respostas a essas perguntas
determinaro a extenso em que os programas desejados de alvio da pobreza podem ser
adotados no perodo corrente. Se houver necessidade de cortes, os planejadores devero
voltar a recorrer sua classificao dos programas propostos para combater a pobreza com
base na importncia e prioridade relativas atribudas a cada atividade.

12

Verso preliminar para comentrios

Verso preliminar
da estratgia
para a reduo
da pobreza

Meta da
inflao

Necessidades de
gasto do governo
para alcanar as
metas da pobreza

Desenvolvimento
do setor privado

Meta das
reservas

Crdito do
setor privado
Crdito ao
governo

Receita
fiscal

Gasto prioritrio

Emprstimo interno
lquido

Gasto
discricionrio noprioritrio

Doaes
Emprstimo externo
lquido

Gasto nodiscricionrio
No

Sim

Alvio da dvida

Mais financiamento
externo disponvel

Sim

No

Reconsiderar:

Em condies
apropriadas?

Sim

Esforo fiscal
Participaes privada/pblica do
financiamento interno
Gasto discricionrio no-prioritrio
Metas da pobreza

No
13

Verso preliminar para comentrios

4.3 Polticas monetria e cambial


As polticas monetria e fiscal afetam os pobres primariamente por meio de trs canais:
inflao, produo e taxa de cmbio real. 14 Como se mencionou acima, a inflao tem um
impacto adverso sobre os pobres por ser um imposto regressivo e pelo seu efeito negativo na
taxa de crescimento. As flutuaes na produo tm um impacto direto sobre os pobres, e as
polticas monetria e cambial afetam essas flutuaes de duas maneiras: primeira, alteraes
na oferta monetria podem ter um efeito de curto prazo sobre as variveis reais, como a
produo; segunda, o regime cambial escolhido de um pas pode amortecer ou amplificar
choques exgenos. Finalmente, a taxa de cmbio real pode ter impacto sobre os pobres de
duas maneiras: primeira, afeta a competitividade externa do pas e, portanto, sua taxa de
crescimento; segunda, como representa o preo relativo de bens comercializveis e nocomercializveis, uma alterao na taxa de cmbio real, por meio, por exemplo, de uma
desvalorizao da taxa nominal, pode ter um impacto distributivo sobre os pobres.15
Como as polticas monetria e cambial afetam os pobres por seu impacto em trs variveis
inflao, produo e taxa de cmbio real primeira vista poderia parecer que, por essa
razo, elas devam ser usadas visando as trs variveis simultaneamente. No entanto, embora
as polticas monetria e cambial possam afetar os pobres por todos esses canais, as
autoridades monetrias no precisam necessariamente controlar o tamanho e a natureza do
impacto resultante. Por exemplo, ainda as alteraes na oferta monetria que afetem as
variveis reais, como produo e emprego no curto prazo, elas o fazem de uma maneira que,
na melhor das hipteses, incerta e no se compreende perfeitamente. Como resultado, as
autoridades monetrias em geral so incapazes de explorar de forma sistemtica e benfica
este impacto.16 Da mesma maneira, embora as polticas monetria e cambial possam ser
usadas para se conseguir um impacto de curto prazo na taxa de cmbio real, a taxa de cmbio
real de equilbrio no est sob o controle direto desses instrumentos de poltica. Portanto,
possvel que o uso ativo dessas polticas para perseguir uma meta particular de taxa de cmbio
de curto prazo incoerente com a taxa de equilbrio subjacente introduza instabilidade.
As polticas monetria e cambial devem ser direcionadas para a explorao dos impactos que
podem ser usados da maneira mais eficaz como controle, dos quais o mais importante o
impacto de longo prazo da inflao sobre a taxa de crescimento. Falando de maneira ampla,
pode-se conseguir isto com o estabelecimento de um objetivo para as polticas monetria e
cambial: a consecuo e manuteno de uma taxa de inflao baixa e estvel. Na prtica,
portanto, a questo mais importante que o planejador enfrenta a escolha de polticas
monetria e cambial, ou mais precisamente da estrutura monetria, capazes de levar a esse
objetivo da maneira mais eficaz. Na escolha da estrutura, predominam trs consideraes: a
14

Um quarto canal, talvez menos direto, podem ser as taxas de juros reais. Todavia, taxas de juros reais
cronicamente elevadas constituem um sintoma tpico de um sistema financeiro ineficiente (tema que est alm do
alcance deste captulo) ou de uma marginalizao fiscal (discutida na seo anterior).
15
Por exemplo, como se indicou antes, estudos recentes mostraram que em alguns pases, a renda dos pobres est
mais associada com bens comercializveis e o consumo com bens no-comercializveis que os padres de renda e
consumo de outros grupos de renda. Nesses pases, isto implica que uma desvalorizao da moeda interna ter
impacto distributivo benfico sobre os pobres, mantendo-se todo o demais em condies de igualdade.
16
No mdio e no longo prazo, no existe impacto do dinheiro na produo (no jargo econmico, o dinheiro
neutro). Todavia, existe um impacto de longo prazo da inflao sobre o crescimento da produo (no jargo
econmico, o dinheiro no superneutro). Existe o risco de que, se a poltica monetria tiver uma meta de produo
de curto prazo, isto possa comprometer a consecuo da inflao baixa, e portanto ter um efeito negativo de longo
prazo sobre o crescimento.

14

Verso preliminar para comentrios


credibilidade, o uso de uma ncora nominal e a natureza dos choques exgenos a que o pas
est mais exposto.
Credibilidade
A questo da credibilidade tornou-se focal no debate sobre polticas monetria e cambial. A
credibilidade refere-se essencialmente percepo que o setor privado tem do empenho da
autoridade monetria em executar aes que reforcem suas polticas. Se o setor privado
acreditar que as autoridades monetrias executaro as aes necessrias para conseguir os
objetivos de suas polticas, sua poltica ter credibilidade. Sua importncia deriva da idia
amplamente aceita de que existe um vis inflacionrio nas estruturas em que a autoridade
monetria exerce plena discrio no estabelecimento dos instrumentos de poltica. 17 Este vis
se deve falta de credibilidade da poltica. O setor privado no acredita que as autoridades
estejam comprometidas com o objetivo da inflao baixa e, portanto, no incorporam a meta de
inflao que elas divulgam em suas expectativas de inflao quando, por exemplo, planejam as
negociaes salariais.18 Em parte, isto pode ser um reflexo das presses do mundo real
enfrentadas pelas autoridades monetrias, que em muitos pases tendem a implementar aes
que proporcionam estmulo de curto prazo, em vez de aes que garantam a estabilidade de
preos.
No existe uma maneira nica de dar credibilidade s polticas. No entanto, uma das condies
por muitos considerada necessria a coerncia global da poltica macroeconmica. Em
particular, a disciplina fiscal um pr-requisito para a credibilidade das polticas monetria e
cambial das autoridades. Os requisitos cada vez mais persistentes de financiamento interno
impem pesados nus sobre qualquer que seja o regime adotado. No limite extremo, o nus
pode ser simplesmente insustentvel, levando em ltima instncia ao colapso do regime.
Dficits fiscais persistentes, por exemplo, conduzem drenagem contnua das reservas
internacionais, o que leva ao abandono da taxa de cmbio fixo. Da mesma forma, a falta de
coerncia entre as polticas monetria e cambial conduz invariavelmente a um desequilbrio, o
que, por sua vez, compromete a credibilidade das polticas. Por exemplo, a poltica monetria
expansionista em um regime cambial fixo esgota as reservas de divisas e pressiona a taxa de
cmbio.
Pressupondo-se que o requisito bsico da coerncia seja atendido, o pas pode adotar diversas
estratgias diferentes para aprimorar sua estrutura monetria com o objetivo de melhorar a
credibilidade de suas polticas. Uma das possibilidades escolher uma taxa de cmbio fixa e
apropriar-se essencialmente da credibilidade da ncora monetria. Outra alternativa, dentro de
um regime cambial flexvel, o pas buscar a credibilidade com uma destas trs estratgias ou
uma combinao delas: (i) aumento da transparncia das polticas; (ii) delegao da poltica
monetria a uma autoridade monetria independente; e (iii) investimento em uma reputao
antiinflacionria. As duas primeiras dessas estratgias esto associadas a regimes de metas
visadas de inflao.

17

Referncias. Indcios primeira vista de desempenho pior da inflao nesses regimes.


O problema terico bsico que est por trs da falta de credibilidade chamado de inconsistncia dinmica. Em
resumo, isto se refere possibilidade de que os objetivos de curto e longo prazo das autoridades monetrias
possam no ser coerentes. No curto prazo, as autoridades podem desejar comprometer-se em abaixar a inflao.
Todavia, se o setor privado tomar esse compromisso pelo valor nominal e estabelecer expectativas com base nele,
depois as autoridades podero cair na tentao de abandonar seu compromisso para alcanar um objetivo
alternativo, como um aumento da produo, gerando uma inflao surpresa. Referncias.
18

15

Verso preliminar para comentrios


A taxa de cmbio fixa uma regra que diz a todos os agentes econmicos como as
autoridades conduziro sua poltica monetria. Ao adotar e anunciar essa regra, as
autoridades abrem mo da flexibilidade em seu uso da poltica monetria. No obstante,
precisamente pelo uso de uma norma para atar suas mos que as autoridades do
credibilidade a suas polticas. Uma das vantagens de se ter uma regra cambial que ela
relativamente simples e transparente e pode ser facilmente monitorada (normalmente, no dia-adia), o que torna difcil para a autoridade monetria esconder os desvios da regra. Alm do
mais, ao adotar as verses mais restritivas deste regime, como o regime de caixa de
converso, a unio monetria ou a dolarizao, as autoridades internas atam ainda mais suas
mos, abdicando da capacidade de imprimir dinheiro como fonte de financiamento para o
dficit fiscal. Este um aspecto importante desses regimes que ajuda a abaixar as
expectativas inflacionrias e, por conseguinte, a prpria inflao com maior rapidez e com
custos de de transio para a produo mais limitados.
Em alguns pases, os regimes cambiais fixos tm-se demonstrado muito eficazes para o
estabelecimento e a manuteno da inflao baixa. De maneira mais geral, os dados
empricos apontam para o fato de que o desempenho da inflao tem sido melhor nos pases
de regimes cambiais fixos.19 No entanto, no se pode concluir que a adoo de um regime
cambial fixo estabelece necessariamente a credibilidade das polticas. A disciplina fiscal
essencial para o funcionamento eficaz de um regime cambial fixo, e pouco provvel que a
adoo de um regime fixo instile disciplina fiscal em pases em que ela est ausente. Nesses
pases, a adoo de um cmbio fixo pode levar a crises da balana de pagamentos e,
possivelmente, tambm ao abandono do regime, o que acarreta custos. Alm disso, a falta de
flexibilidade implica que as autoridades tero menos capacidade para responder aos choques
de liquidez nos casos em que isto vier a ser necessrio. Em particular, nos regimes mais
extremos, como o de caixa de converso ou o da dolarizao, as autoridades abrem mo de
sua capacidade de prestamista de ltima instncia.20
J um regime cambial flexvel no implica quaisquer restries para a poltica monetria. Neste
regime, as autoridades podem ter mais flexibilidade para reagir a choques exgenos. Todavia,
se no se colocam restries alternativas para a operao da poltica monetria (ou seja, a
discrio plena), provvel que o desempenho da inflao seja fraco. Em parte, isto se deve
ao vis inflacionrio inerente a este regime, como se mencionou acima. Um tipo de regime
cambial flexvel que tem atrado muita ateno recentemente pela sua capacidade admitida de
mitigar o problema do vis inflacionrio em um regime cambial flexvel a meta visada de
inflao. Para melhorar a credibilidade das polticas, este regime tipicamente incorpora o
estabelecimento de procedimentos e/ou acordos institucionais elaborados para aumentar a
transparncia das polticas ou a independncia da autoridade monetria (ou, em alguns casos,
ambas). Por exemplo, esses regimes quase sempre requerem o anncio regular de metas de
mdio prazo para a inflao, e em alguns pases elas so publicadas com a avaliao do
desempenho das autoridades. Uma das vantagens deste regime que ele preserva uma certa
flexibilidade no curto prazo para as autoridades monetrias.

19

Ver, por exemplo, Ghosh et.al. (1999).

16

Verso preliminar para comentrios

ncoras nominais
A regime cambial fixo refora a credibilidade das polticas e, portanto, do desempenho da
inflao com o fornecimento de uma ncora nominal clara. Ao contrrio, sob regimes cambiais
flexveis, alguns pases tentaram usar a poltica monetria para atribuir metas taxa de cmbio
real. Contudo, a atribuio de metas a uma varivel real no serve de ncora para os preos
nominais e pode at levar acelerao da inflao. Com uma regra de taxa de cmbio real,
em resposta s presses para cima sofridas pela taxa de cmbio real devido inflao, as
autoridades permitiro a desvalorizao da taxa de cmbio nominal. Mas a desvalorizao da
taxa nominal aumenta ainda mais os preos internos das importaes, o que alimenta a
inflao, aumenta a presso para cima na taxa de cmbio real e fora nova depreciao. Este
provavelmente um regime instvel. Na verdade, existem indcios de que entre os pases com
taxas de cmbio flexveis o desempenho da inflao tem sido mais fraco nos pases que
operam sem ncora nominal, o que particularmente verdade nos casos de meta visada da
taxa de cmbio real. 21
Portanto, com uma taxa de cmbio flexvel, as autoridades precisam selecionar uma ncora
nominal alternativa que tenha credibilidade. As ncoras nominais mais tpicas adotadas com
taxas de cmbio flexveis tm sido os agregados monetrios, como o M2. Essas ncoras
apresentam algumas limitaes. Em alguns pases, os agregados monetrios no tm alta
correlao com a inflao e, portanto, ainda que as metas sejam cumpridas, possvel que isto
no leve a melhorias duradouras no desempenho da inflao. Em um ponto relacionado, na
ocorrncia de uma variao muito forte no explicada nos agregados monetrios, a adeso
estrita s metas pode ter efeito desestabilizador -- por exemplo, por induzir grandes flutuaes
nas taxas de juros. Uma ncora alternativa, usada em regimes de metas visadas de inflao,
o prprio objetivo anunciado da inflao. Uma das vantagens disto que as previses de
inflao em que o regime se baseia normalmente se correlacionam melhor com a inflao real
do que com os agregados monetrios. Mas uma das desvantagens a sua relativa
complexidade operacional.22
Choques exgenos
No curto prazo, os choques exgenos amortecem a produo em seu caminho de crescimento
de longo prazo. Esses desvios de curto prazo na produo podem ter um forte impacto sobre
os pobres. Na escolha de um regime cambial, deve-se dispensar ateno aos tipos de
choques predominantes em uma particular economia. Como diferentes regimes cambiais
oferecem diferentes propriedades de isolamento frente a certos tipos de choques, a escolha do
regime que melhor isola a economia serve para moderar as flutuaes na produo e, portanto,
atende melhor aos pobres.
Alm disso, essas consideraes tipicamente reforam as consideraes de se conseguir a
credibilidade das polticas. A credibilidade de uma poltica pode ser comprometida quando ela
no se sai bem na proteo da economia contra os tipos de choques predominantes. Por
exemplo, choques de relaes de troca persistentes que atingem uma economia com alto grau
de inflexibilidade de salrios e preos nominais e uma taxa de cmbio fixa podem levar ao
desalinhamento da taxa de cmbio real, enfraquecendo a competitividade externa e, portanto,
21

Bredenkampand Schadler (1999)


[Para o aprofundamento da discusso do regime de metas visadas de inflao, ver: Masson, Savastano e Sharma
(1997).]
22

17

Verso preliminar para comentrios


abaixando a produo. Nessas circunstncias, se forem duradouros, esses desalinhamentos
podero comprometer a percepo pblica da desejabilidade da ncora e, por conseguinte, da
credibilidade da poltica.
Os choques externos, como mudanas duradouras nas relaes de troca, mexem na taxa de
cmbio real de equilbrio. Em certas condies, a produo (embora no as rendas reais) pode
ser isolada desses choques com um regime cambial flexvel, no qual a taxa nominal seja livre
para ajustar-se e levar a taxa de cmbio real a seu novo equilbrio. Da mesma forma, a taxa de
cmbio flexvel isola melhor a produo contra os choques reais internos permitindo, uma vez
mais, que a taxa de cmbio nominal se ajuste e, assim, gere ou contraia a demanda externa.
Por outro lado, o efeito dos choques monetrios internos, como os choques demanda por
dinheiro, melhor isolado na produo pela taxa de cmbio fixa que permite que eles sejam
absorvidos pelas flutuaes nas reservas internacionais e que, portanto, no tenham impacto
sobre o mercado de bens.
Os aspectos estruturais da economia tambm podem afetar o impacto que um determinado
choque tem sobre a economia, bem como as propriedades de isolamento dos regimes
cambiais. Assim, caso uma economia se caracterize por um grau significativo de rigidez do
salrio nominal, os salrios no se ajustaro plenamente (pelo menos no curto prazo) em
resposta a pequenos choques reais, e por isso seu efeito sobre a produo ser amplificado.
Nessas circunstncias, mesmo que os choques monetrios internos sejam importantes, o
regime cambial flexvel pode perfeitamente ganhar a preferncia. Outro importante aspecto
estrutural o grau de abertura da economia. Tipicamente, quanto mais aberta uma economia,
maior ser sua exposio a choques externos. Isto deporia em favor de um regime cambial
flexvel. No entanto, a volatilidade das taxas de cmbio flexveis pode tolher o comrcio
internacional e, portanto, reduzir a demanda externa (embora os dados neste ponto estejam
misturados). Esses vrios prs e contras precisam ser pesados pas por pas no existe
uma resposta certa vlida universalmente.
Desequilbrios macroeconmicos
As consideraes acima, credibilidade e propriedades de isolamento, pertencem em primeira
instncia escolha do regime em pases que desfrutam de condies macroeconmicas
relativamente estveis. Em pases com srios desequilbrios macroeconmicos, a escolha do
regime apropriado para corrigi-los pode ganhar prioridade no curto prazo. A correo desses
desequilbrios talvez no esteja necessariamente em conflito com o objetivo de se abaixar a
inflao. Todavia, em alguns casos, a estabilizao macroeconmica pode exigir a adoo de
polticas monetria e cambial que, no curto prazo, tenham um impacto de contrao sobre a
produo e, em decorrncia, um efeito adverso sobre os pobres. No obstante, provvel que
a omisso em adotar essas polticas para proteger os pobres desses efeitos de curto prazo
seja uma falsa soluo de compromisso, prestando-se apenas para prolongar e, por vezes,
piorar a instabilidade e, em decorrncia, atrasar o retorno da economia ao seu caminho de
crescimento e pleno emprego. Uma soluo prefervel combinar o ajuste macroeconmico
necessrio com redes eficazes de segurana social.
Concluses
O direcionamento das polticas monetria e cambial para um objetivo nico e uma taxa baixa e
estvel de inflao oferece apoio maior ao desempenho do crescimento no longo prazo de um
pas e aos esforos de reduo da pobreza. Na escolha das melhores polticas ou, de forma
mais geral, da melhor estrutura monetria para alcanar este objetivo, ao mesmo tempo em
18

Verso preliminar para comentrios


que se minimizam as flutuaes da produo no curto prazo, convm ter em mente diversas
consideraes. Primeira, a credibilidade das polticas essencial. Neste aspecto, possvel
que as estruturas monetrias em que as autoridades tm plena discrio caream de
credibilidade, o que, por sua vez, pode levar a um vis inflacionrio. Isto no implica que os
regimes cambiais fixos sejam a nica soluo para o problema da credibilidade. Podem-se
tomar medidas para melhorar a credibilidade em uma estrutura de taxa de cmbio flexvel
mediante o reforo de aspectos da estrutura, como a transparncia das polticas. Alm disso,
os dados empricos revelam que o uso de uma ncora nominal em regimes cambiais flexveis
tambm ajudam enormemente no desempenho da inflao. Finalmente, deve-se tomar o
cuidado de assegurar que o regime cambial escolhido seja um dos que melhor se adaptam
economia do ponto de vista dos aspectos estruturais da economia e aos tipos de choques a
que ela est mais exposta. No final das contas, um regime cambial que ajude a alcanar uma
taxa de inflao baixa ao custo de um contnuo desalinhamento da taxa de cmbio real
contribuir apenas para comprometer a estabilidade macroeconmica.

5.

O Impacto dos Choques Externos Sobre os Pobres e as Polticas


de Resposta Apropriadas

Com a observao de que os choques externos afetam adversamente os pobres, esta seo
identifica as polticas de resposta apropriadas examinando os diversos canais por meio dos
quais os choques podem prejudicar os pobres. Muitas das polticas so semelhantes quelas
associadas com a estabilidade macroeconmica e o crescimento, pois permitem que o governo
com mais recursos proporcione redes de segurana para os pobres. Todavia, quando no
existem redes de segurana, o ritmo das reformas estruturais talvez tenha de ser desacelerado
para proteger os pobres no curto prazo. Finalmente, nas economias mais sujeitas a choques
devem ser adotadas as polticas que permitam isolar os pobres dos choques.

5.1 O impacto dos choques


Os choques externos, sejam eles macroeconmicos (choques de relaes de troca, choques
de taxas de juros mundiais, cortes repentinos nos fluxos de capitais) ou meteorolgicos (secas,
furaces, terremotos, etc.) podem ter um impacto particularmente intenso sobre os pobres,
dada a sua incapacidade de se proteger contra as flutuaes da renda. As crises no apenas
tendem a golpear os pobres desproporcionalmente, mas a pobreza persistente no sentido de
que nem sempre retorna ao nvel que prevalecia antes da crise.23 Isto leva a uma separao
natural dos efeitos dos choques em efeitos transitrios e de longo prazo para a pobreza.
Os efeitos de longo prazo dos choques para a pobreza esto associados a fatores que afetam
o capital humano ou o crescimento de longo prazo:

Os choques podem ter efeitos permanentes sobre os pobres, como poderia ser o caso de
impactos irreversveis sobre seu estoque de capital humano. No Qunia, por exemplo,
existem indcios de que as crianas das famlias pobres abandonam as escolas durante as
crises. Os estudos sobre os pases da Amrica Latina sugerem que os choques adversos
de curto prazo, como os choques de comrcio, explicam parte do declnio no desempenho
acadmico.

23

Embora este ponto de vista parea prevalecer (ver, por exemplo, Relatrio sobre o desenvolvimento mundial
2000/2001), um trabalho recente (Dollar e Kraay [2000]) apresenta dados que vo em sentido contrrio.

19

Verso preliminar para comentrios

A volatilidade das relaes de troca ou a volatilidade dos fluxos de capital contribuem para
as taxas volteis de crescimento quando os choques no podem ser amortecidos. A
volatilidade do crescimento, por sua vez, no conduz ao crescimento de longo prazo, o que
constitui um dos fatores essenciais que afetam a reduo da pobreza.24

Compreende-se melhor o impacto de choques sobre a pobreza transitria quando se


reconhecendo que o comportamento do mercado de capitais um fator chave no
amortecimento de choques. O acesso a mercados de crdito, bem como a existncia de
mercados de ativos seguros para a poupana apropriada, so instrumentos importantes para
lidar com a volatilidade da renda. Distores nesses mercados reduzem a capacidade dos
pobres de seguir os padres de uniformizao do consumo. Essas distores se tornam ainda
mais relevantes quando o valor dos ativos detidos por este grupo co-variam com sua renda
(Dercon (1999), Lustig (1999)). Quando, por exemplo, se perde uma safra, os agricultores
perdem no apenas a renda daquele ano, mas tambm parte do valor de sua terra. O
comportamento do governo em resposta aos choques tambm um determinante dos efeitos
destes ltimos sobre os pobres.
Em muitos pases, a renda dos pobres depende pesadamente dos ganhos do setor rural e do
setor dos no-comercializveis. Na Nicargua, cerca da metade da renda dos pobres provm
de atividades rurais, e a outra metade corresponde aos ganhos no setor com os nocomercializveis. Os choques nessas duas atividades so particularmente importantes para os
pobres.
So vrios os canais que indicam a incidncia dos choques das relaes de troca sobre os
pobres:

Distores nos mercados de ativos: As economias sujeitas a choques temporrios


freqentes requerem tipicamente altos padres de poupana durante os choques positivos
para compensar os padres de poupana mais baixos no momento de uma reverso de
choque. Este comportamento requer que os agentes sejam capazes de poupar em ativos
cujo valor no caia quando precisarem compensar uma queda na renda. Os instrumentos
de poupana so em geral compostos de ativos externos, ativos financeiros internos e
ativos reais internos. Quando os governos impem controles sobre as divisas, torna-se
difcil para os pobres economizar em ativos externos no perodo de tranqilidade
econmica, e a poupana deve ser feita principalmente em ativos internos. Os choques
negativos de relaes de troca corroem a poupana em ativos internos e, como resultado,
talvez os pobres no sejam capazes de amortecer o impacto dos choques temporrios. Na
Etipia, os preos da criao (muitas vezes, o nico ativo dos pobres) cai durante as secas
porque todos os agricultores passam a vender suas cabeas de gado para compensar a
safra ruim. Efeitos semelhantes ocorrem em sistemas financeiros represados em que o
retorno poupana pode ser extremamente baixo ou negativo.

Estrutura dos mercados de crdito: Os efeitos indiretos sobre os pobres dependem da


estrutura dos mercados de capitais, como a existncia da alocao de crdito avalizado.
No setor agrcola, o crdito muitas vezes estendido tomando-se a terra ou o valor das
safras como garantia. Na ndia, os trabalhadores sem terra recebem crdito com base nos
ganhos de seu trabalho futuro. Os choques das relaes de troca reduzem o valor da
garantia e, por conseguinte, o acesso ao crdito, o que pode resultar em redues drsticas
na produo e no emprego. Alm disso, neste cenrio a resposta das empresas a choques

24

Tambm este ponto levantado no trabalho recente de Dollar e Kraay [2000].

20

Verso preliminar para comentrios


positivos e negativos assimtrica, ou seja, os choques negativos atingem as empresas
mais duramente que os choques positivos as beneficiam em situaes de restrio de
crdito como conseqncia das quedas drsticas no preo da garantia (em comparao
com empresas sem restries). (Kiyotaki e Moore (1997), Izquierdo(1999)). Este aumento
da volatilidade no declnio pode ter efeitos considerveis sobre o bem-estar e o emprego
dos podres rurais. Os baixos nveis da garantia tambm podem ajudar a explicar o acesso
reduzido ao crdito para as pequenas empresas que normalmente empregam indivduos de
baixa renda.

Poltica fiscal cclica do governo: As receitas do governo co-variam com as relaes de


troca, ou porque os governos dependem da tributao dos bens primrios de exportao ou
porque as receitas dependem dos nveis da atividade econmica. Tipicamente, esses
governos seguem polticas fiscais que favorecem o surgimento de ciclos, aumentando os
gastos durante os perodos de prosperidade e reduzindo-os nas recesses, muitas vezes
como conseqncia de se tratar os choques positivos de relaes de troca e de aumentos
da arrecadao como se fossem permanentes, evitando a poupana pblica. Muitas vezes,
os cortes nos gastos resultantes incidem sobre os programas sociais e as transferncias
para os pobres no momento exato em que eles mais precisam deles.
Em alguns pases, os governos diminuram os impostos dos produtos primrios de
exportao ou reduziram o esforo de arrecadao da receita durante os surtos de
prosperidade, amplificando os efeitos dos choques positivos. Isto aparentemente no
ocasiona problemas fiscais na fase de prosperidade, uma vez que a base tributria mais
alta, mas os gastos associados ao surto econmico tornam os ajustes mais srios nos
colapsos. Exemplos dessas polticas podem-se encontrar na experincia de Cote dIvoire
em 1976-79 e na Colmbia em 1975-1980. Tambm se argumentou que a sincronizao
das polticas tributrias com os choques tende a obscurecer o contedo de informao de
preos com base em que os agentes tomam suas decises de poupana, conduzindo em
muitos casos a taxas de poupana mais baixas que as necessrias para amortecer futuros
choques adversos (Collier e Gunning, (1999)).

Vulnerabilidade do setor financeiro e transmisso para outros setores. De forma


tpica, os surtos de relaes de troca esto associados com um aumento da demanda por
depsitos internos, uma vez que uma poro significativa da renda a partir do choque
positivo colocada no sistema bancrio interno, resultando em expanses do crdito, no
apenas nos setores comercializveis mas tambm nos setores no-comercializveis
(Hausmann, (1999)). Reverses de relaes de trocas inesperadas e a reduo resultante
na liquidez dos bancos podem parar a rolagem do crdito, difundindo o efeito dos choques
tambm para os setores no-comercializveis.

Os choques nos mercados internacionais de capitais tambm tm efeitos indiretos sobre os


pobres com mecanismos complexos de transmisso (Krugman [1991]). Cada vez mais, os
dados sugerem que os influxos de capitais so parcialmente explicados por condies
externas, como recesses em pases desenvolvidos ou o comportamento das taxas de juros
internacionais (Calvo et al. (1999)), e no apenas por fatores internos. A reverso dessas
condies podem ter srios efeitos adversos. Os choques nas taxas de juros internacionais
podem operar de maneira semelhante aos choques das relaes de trocas no que diz respeito
aos mercados de crdito e poltica fiscal:

21

Verso preliminar para comentrios

Os aumentos nas taxas de juros reduzem o valor dos preos dos ativos e da garantia real,
amplificando os efeitos dos choques negativos via comportamento do mercado de crdito,
conforme descrito acima.
Os aumentos nas taxas de juros normalmente associados com sadas de capital acarretam
uma reduo no nvel de atividade e uma queda na arrecadao de impostos. Os
pagamentos de juros do saldo da dvida tambm aumentam, colocando presso substancial
sobre o oramento do governo. Como a poltica fiscal cclica e no existem
amortecedores para suavizar o aumento da carga sobre o oramento, os cortes nos gastos
so implementados com efeitos semelhantes sobre os pobres, conforme mencionado
acima.
As sadas de capital, juntamente com o perfil de vencimento no curto prazo da dvida do
governo, podem levar a srios problemas de liquidez que impedem os governos de
controlar os ciclos das polticas fiscais, colocando, uma vez mais, presso sobre os gastos
do governo.

Outro comportamento comumente observado nos mercados de capital so paradas


repentinas nos fluxos de capitais, indicando uma mudana nas percepes dos investidores
da economia ou um aumento da averso ao risco durante a crise (Calvo (1998)). A parada nos
fluxos (mesmo que no haja fuga de capital) fora a conta corrente ao equilbrio mediante a
reduo do consumo dos bens comercializveis. Isto em geral ser acompanhado por uma
queda na demanda por bens no-comercializveis que dispara uma queda em parte
inesperada nos preos internos, levando muitos produtores internos falncia. Isto, por sua
vez, cria uma perturbao financeira quando os emprstimos se tornam no-produtivos, o que
difunde o efeito do choque pelo sistema financeiro. As falncias no setor dos nocomercializveis podem traduzir-se em desemprego para os pobres urbanos.
Os obres tm acesso extremamente limitado aos mercados de crdito para amortecer os
efeitos mencionados dos choques e, mesmo que eles tivessem acesso a mercados de
emprstimos informais, a sua capacidade de emprstimo co-varia em geral com sua renda, o
que impede o uso desta fonte durante as crises. Todos os canais de transmisso acima,
associados com os atritos do mercado de capitais, apontam para a incapacidade deste grupo
de amortecer os choques. Em muitos casos, o poltica fiscal e o comportamento do mercado
de crdito terminam por amplificar, em vez de amortecer, os efeitos dos choques sobre os
pobres.

5.2 As polticas de resposta


O que os governos devem fazer para minorar os efeitos adversos dos choques
macroeconmicos sobre os pobres? A questo pode ser dividida em duas partes: (i) Como se
deve elaborar a poltica econmica global para reduzir os impactos adversos dos choques
sobre os pobres? (ii) Que polticas especficas os governos podem implementar para isolar os
pobres das conseqncias dos choques?
Polticas econmicas globais
Suponha-se que um governo esteja seguindo um conjunto de polticas econmicas que
promovem o crescimento e a distribuio de renda. Devem essas polticas ser alteradas no
caso de a economia estar sujeita a choques externos que atingem os pobres? A resposta
curta No. Polticas que promovem o crescimento e a distribuio, como a estabilidade
macroeconmica, a reforma do comrcio, etc., tambm so as polticas que em geral deixam o

22

Verso preliminar para comentrios


governo com o mximo de recursos para proteger os pobres. Como o problema a
incapacidade de estar a salvo dos choques, uma das funes do governo proporcionar redes
de segurana para compensar os pobres. Mas, para faz-lo o governo precisa de recursos, e
governos em economias de crescimento mais acelerado dispem de mais recursos. Existem
tambm indcios de que os efeitos do crescimento dos choques de relaes de troca negativos
so mais suaves em economias mais abertas e menos distorcidas (Balassa, Mitra).
A resposta mais comprida pergunta colocada acima que depende de dois fatores: (i) de os
governos estarem executando polticas e instrumentos com que afetar as transferncias para
os pobres na esteira de um choque; e (ii) de existir a vontade poltica de fazer as
transferncias. Esses dois fatores variaro entre os diversos pases e dentro de um pas ao
longo do tempo. Se os governos no dispuserem de mecanismos para compensar os pobres
durante os choques, ser preciso fazer um compromisso com as polticas que promovem o
crescimento global e a distribuio. Constatou-se, por exemplo, que os subsdios para a
alimentao so ineficientes e com freqncia beneficiam os no-pobres. A maioria dos
programas de reforma requerem sua reduo ou at mesmo sua eliminao. Todavia, depois
de um choque grave, como o da crise financeira do Leste asitico de 1997-98, em que pases
como a Indonsia careciam de redes abrangentes de segurana, os subsdios de alimentao
existentes podem ser o nico meio de se impedir a malnutrio e a inanio. Aps a crise,
porm, esses subsdios devem ser substitudos por transferncias para os pobres mais
orientadas e menos distorcedoras. A lio que emerge da anlise e da experincia que o
momento oportuno e o encadeamento dos programas de reforma talvez tenham de ser
alterados para proteger os pobres em economias sujeitas a choques (Bourgignon, Branson e
de Melo).
Especialmente em pases atingidos por mltiplos choques (como o Brasil, que no incio da
dcada de 80 enfrentou choques de relaes de troca e taxas de juros, alm de um corte nos
emprstimos externos), a dosagem ao longo do tempo de ajuda externa e polticas de reduo
e reorientao dos gastos podem ter implicaes significativas para a pobreza (Krugman
[1991]). desnecessrio dizer que esta tambm uma rea em que as condies iniciais
importam muito: para o mesmo choque, um pas altamente endividado ter que se ajustar
mais, e mais rapidamente, que outro menos endividado. O impacto da pobreza dessas duas
rotas podem ser bastante diferentes.
Polticas especficas
Alm disso, para se adotar polticas econmicas globais favorveis e construir redes de
segurana, existem algumas intervenes especficas que os governos podem empreender
para isolar os pobres das conseqncias adversas dos choques. A maior parte delas tem a
ver com os mecanismos por meio dos quais os pobres so atingidos pelos choques.
Na medida em que as distores dos mercados de ativos impedem os pobres de poupar e de
se proteger contra os choques, as polticas para remover essas distores podem ser valiosas.
Por exemplo, uma grave represso financeira, como taxas de juros controladas (como
conseqncia de polticas do governo) impede os pobres de economizar; polticas de
liberalizao financeira, se adequadamente administradas, podem ter o benefcio adicional de
aumentar a auto-segurana dos pobres. Da mesma forma, os controles cambiais foram os
pobres a manter seus magros ativos na moeda interna, cujo valor tipicamente declina com os
choques adversos. O relaxamento desses controles (uma vez mais, de uma maneira bem
administrada) poderia dar ao pobres acesso a instrumentos de diversificao de risco at
ento disponveis apenas para os ricos

23

Verso preliminar para comentrios

Da mesma forma, o fato de que a alocao de crdito com garantias reais amplifica os efeitos
dos choques sobre os pobres significa que as polticas que promovem a melhor
regulamentao do setor financeiro pode reduzir a eficcia desse canal particular de
transmisso.
Finalmente, e o que importa mais, os governos podem fazer muito para reduzir a natureza
cclica de suas polticas fiscais. Tipicamente, os governos gastam as receitas adicionais
provenientes de um choque favorvel em gastos correntes (salrios do funcionalismo) ou em
projetos de investimento de benefcios questionveis. O resultado, conforme mencionado
antes, que, quando ocorre um choque desfavorvel, o governo dispe de pouco espao para
manobrar e forado a cortar gastos discricionrios, o que muitas vezes tem efeitos adversos
sobre os pobres. O padro de gastos observado um reflexo da presso poltica que os
governos enfrentam, sobretudo em pases de baixa renda, para usar a sorte inesperada no
sentido de reduzir a pobreza. No final das contas, o ideal seria que os governos tratassem
todo choque favorvel como temporrio e todo choque adverso como permanente (Little,
Cooper e Rajapatirana). Mas nem mesmo esta regra prtica pode ser suficiente. Os governos
precisam encontrar maneiras de atar as prprias mos para resistir presso de gastar as
receitas dos golpes de sorte (Devarajan). Um dos mtodos transferir as receitas para o setor
privado. Existem indcios cada vez mais fortes de que os governos que fazem isto nos tempos
de bonana se do melhor nos momentos de aperto (Collier e Gunning). Outro mtodo, mais
apropriado quando a fonte das receitas de propriedade pblica, como o petrleo ou um
recurso natural, poupar as receitas do fato positivo no exterior, com regras rgidas sobre
quanto pode ser repatriado. Pases como a Colmbia, o Chile e Botsuana tm tentado
variantes desta estratgia, com benefcios no apenas para a gesto macroeconmica global,
mas tambm para a proteo dos pobres durante os choques adversos.

24

Verso preliminar para comentrios

Anexo: A

Estrutura Macroeconmica para Estratgias


para a Reduo da Pobreza

Esta seo descreve uma estrutura quantitativa para a avaliao de alguns dos aspectos
macroeconmicos das estratgias para a reduo da pobreza descritas nas sees anteriores.
So pelo menos duas as razes que tornam essa estrutura necessria. Os modelos
macroeconmicos existentes usados no trabalho econmico do pas, como o Modelo de
Programa Financeiro do FMI ou o RMSM-X do Banco Mundial, tomam o crescimento
econmico e os preos relativos como exgenos. Os dois determinantes da pobreza mais
importantes o crescimento e a distribuio de renda esto fora desses modelos. Em
segundo lugar, como a discusso anterior demonstra, os vnculos entre as polticas
macroeconmicas e a pobreza so complexos e tendem a ser conflitantes.
A
sustentabilidade fiscal pode exigir que um pas corte seus gastos pblicos, enquanto
preocupaes com a pobreza podem requerer que esses mesmos gastos sejam aumentados.
Uma estrutura quantitativa que identifique as relaes crticas de que a produo depende
pode trazer uma contribuio til abordagem de colaborao dos PRSPs.
Como precisamos de uma estrutura desse tipo, quais so algumas de suas caractersticas
desejveis? Primeira, como se indicou acima, a estrutura deve ser capaz de identificar
algumas das solues de compromisso crticas nas polticas macroeconmicas destinadas
reduo da pobreza. Por exemplo, como os custos (em funo da pobreza) de gastos mais
altos (e de dficits fiscais mais altos) se comparam com os benefcios da orientao desses
gastos para os pobres? Segunda, a estrutura deve ser coerente com a teoria econmica, de
um lado, e com os dados bsicos, como contas nacionais e pesquisas domiciliares de renda e
gastos, do outro. De outro modo, a estrutura no ser capaz de promover um dilogo entre as
partes em conflito nessas questes. Terceira, e a mais importante, a estrutura deve ser
simples o suficiente para os economistas operacionais podem us-lo em suas mesas de
trabalho. Isto significa que ela no deve implicar exigncias indevidas de dados e que deve se
basear em software disponvel para todos, como o Microsoft ExcelTM.
No desenvolvimento de uma estrutura com essas caractersticas, fazemos algumas
simplificaes estratgicas. Em vez de construir um modelo completamente desenvolvido,
multissetorial, multidomiciliar, de equilbrio geral dinmico, optamos por uma abordagem
modular. Especificamente, a estrutura rene diversos modelos existentes. Uma das vantagens
dessa abordagem que os modelos componentes individuais j existem. Outra que, se por
motivo de dados ou por outras razes um modelo componente particular no se encontrar
disponvel, o restante da estrutura poder ser implementado sem ele. O custo de se adotar
essa abordagem, porm, que a cadeia causal que vai das polticas macroeconmicas
pobreza segue apenas uma direo: ns no captamos o efeito de feedback das alteraes na
composio da demanda (devido a mudanas na distribuio de renda) sobre os equilbrios
macroeconmicos. Enfatizamos que uma abordagem modular significa que diferentes modelos
(baseados em diferentes vises do funcionamento da economia) podem ser incorporados como
subcomponentes alternativos da estrutura.

25

Verso preliminar para comentrios

Modelo de Programao Financeira do FMI


(polticas macroeconmicas)

Trivariate VAR
(crescimento de curto prazo)

Modelo Get Real


(crescimento de longo prazo)

Modelo 1-2-3

Modelo 1-2-3

(preos relativos, salrios)

(preos relativos, salrios)

Dados domiciliares

Dados domiciliares

(pobreza)

(pobreza)

(t=1,2,...,5)

(t=6,...,10)

Figura 1: Viso Esquemtica da uma Macroestrutura para PRSPs


A Figura 1 uma representao esquemtica de uma possvel estrutura macroeconmica para
uso no desenvolvimento de PRSPs. Comeamos com um modelo esttico e agregado, que o
Modelo de Programao Financeira (FPM) do FMI. Este modelo apresenta a vantagem de ter
um conjunto coerente de contas nacionais, vinculados com contas fiscais, de balana de
pagamentos e monetrias. A maioria das polticas macroeconmicas, como o nvel de gastos
do governo, tributao e a composio do financiamento do dficit est contida (como variveis
exgenas) neste mdulo. Como a FPM uma estrutura contbil, com poucos pressupostos
comportamentais, no existem alternativas reais a esta parte da estrutura. Todavia,
diferentemente da prtica padro com a FPM, a taxa de crescimento da economia e sua taxa
de cmbio real no so tomadas como dadas (ou como metas), mas devem ser derivadas
explicitamente nos modelos que seguem.
As informaes do mdulo de programao financeira so lidas depois em cada um dos dois
modelos: o Modelo 1-2-3, um modelo esttico, multissetorial, de equilbrio geral; e um modelo
de crescimento agregado, conhecido como o Modelo Get Real. A seguir, descrevemos cada
um deles separadamente.

26

Verso preliminar para comentrios

O Modelo 1-2-3
O Modelo 1-2-3 toma as informaes agregadas da FPM, mas depois divide a economia em
dois setores: exportaes (E) e todos os outros bens finais produzidos, chamados de bens
internos (D). O modelo pressupe que existe uma elasticidade constante da funo de
transformao que vincula a produo nos dois setores, sendo o nvel de produo
determinado pelo ponto em que a funo tangente ao preo relativo das exportaes em
relao aos bens internos (ver o quadrante inferior direito na Figura 2). O preo das
exportaes exgeno (pressuposto de pas pequeno). Existe outro bem na economia, que
so as importaes (M) da o nome um pas, dois setores, trs produtos primrios. Os
consumidores tm uma elasticidade constante da funo de utilidade de substituio em D e M,
e o nvel da demanda determinado pela curva de indiferena mais alta, que tangente linha
oramentria do consumidor. O preo das importaes tambm exgeno. O preo de D
determinado pelo preo que equilibra a oferta e a demanda para D. Na medida em que D um
bem interno que no nem importado nem exportado, o preo relativo de D para E ou M uma
taxa de cmbio real. O aspecto de destaque do modelo 1-2-3, portanto, que ele capta os
efeitos das polticas macroeconmicas sobre um preo relativo crtico, a saber, a taxa de
cmbio real.
Figura 2: Uma Exposio em Diagrama do Modelo 1-2-3

M
M

Modelo 1-2-3

PM/PD
PMPM=P
MM=P
EEEE

D
D

E
E

P E/PD
D

A barreira da transformao entre E e D se baseia na alocao de fatores entre os dois


setores. Portanto, por trs dessa funo est um mercado de trabalho e capital. Para fins de
simplicidade, pressupomos que existe apenas um mercado de trabalho na economia e que
competitivo. Pressupomos ainda que existe pleno emprego. Todos esses pressupostos
podero ser relaxados se houver dados sobre as diferentes categorias de mo-de-obra e
informaes sobre como o mercado de trabalho opera. No entanto, neste modelo simples, os

27

Verso preliminar para comentrios


pressupostos implicam que, associada com o preo de equilbrio de D, tambm existe uma taxa
salarial de equilbrio. Os lucros de cada setor so, assim, residuais da produo depois da
massa salarial. Em resumo, portanto, comeando com um conjunto de contas nacionais, para
um dado conjunto de polticas macroeconmicas, o modelo 1-2-3 gera um conjunto de salrios,
lucros e preos relativos (de D, M e E), que so coerentes entre si. O modelo 1-2-3 apenas
uma maneira de deduzir as implicaes dos preos relativos de um conjunto de polticas
macroeconmicas. Os setores particulares escolhidos exportaes e bens internos fazem
ressaltar um preo relativo crtico, que a taxa de cmbio real. No entanto, outras abordagens
seriam coerentes com essa estrutura. Se os dados permitirem, um modelo plenamente
desenvolvido, multissetorial e de equilbrio geral poder ser inserido na estrutura neste ponto
(ver Devarajan, Lewis e Robinson [1992]). A ttulo de exemplo, a verso multissetorial poderia
captar os efeitos dessas polticas macroeconmicas e dos choques sobre diversos setores
agrcolas e manufatureiros. Alguns desses modelos tambm tm um tratamento mais
complexo dos mercados de trabalho, inclusive do mercado de trabalho informal, da migrao
rural-urbana e dos sindicatos trabalhistas (Agenor [ ], Devarajan, Ghanem e Thierfelder [1996]).
O Modelo Get Real
Como se viu antes, o modelo 1-2-3 um modelo esttico. Para uma dada taxa de crescimento
da economia, ele calcula os salrios, os lucros e os preos relativos coerentes. Como tambm
se viu acima, esta taxa dada de crescimento normalmente uma previso ou uma meta na
maioria dos modelos macroeconmicos usados pelos economistas do pas. Todavia, existem
razes para se acreditar que as polticas macroeconmicas em questo podem ter um impacto
no longo prazo sobre a taxa de crescimento. Presumivelmente, por isso que defendemos
polticas como liberalizao do comrcio, desenvolvimento da infra-estrutura e estabilidade
monetria e fiscal. O Modelo Get Real apresenta um conjunto parcimonioso de regresses de
crescimento entre pases que captam o impacto do crescimento dessas polticas no longo
prazo. Os coeficientes de uma das regresses mais robustas so dados na Tabela 1.
Observe-se, por exemplo, que os efeitos no longo prazo do crescimento dos aumentos na
matricula na escola secundria e nos estoques de infra-estrutura (linhas telefnicas) so
captados por este modelo.
Tabela 1: Coeficientes de Crescimento do Modelo Get Real
gio no mercado paralelo
-0.0092
M2/PIB
0.0003
Taxa de cmbio real
-0.0091
Matrcula no secundrio
0.0003
Linhas telefnicas/1000
0.0055
___________________________ ______
Fonte: Easterly (1999)
Uma vez mais, enfatizamos que o modelo "Get Real" uma alternativa de captura dos efeitos
de longo prazo do crescimento de polticas macroeconmicas. um modelo de forma reduzida
e, como se baseia em regresses entre pases, os coeficientes so os mesmos para todos os
pases. Uma alternativa seria estimar um modelo de pas especfico. O problema aqui que
no existe variao intertemporal suficiente para se obter coeficientes significativos. Apesar
disso, se o analista tiver um modelo alternativo de determinao de crescimento de longo
prazo, nada poder impedir que o insira no lugar do Modelo Get Real neste estgio da
estrutura.

28

Verso preliminar para comentrios

Modelo Trivariate VAR


O modelo Get Real capta os efeitos de longo prazo das polticas macroeconmicas
aproximadamente cinco anos depois que as polticas so colocadas em prtica. E quanto aos
primeiros cinco anos? Uma das opes usar a previso de consenso para o crescimento
nesses cinco anos. No entanto, essa previso nada nos diria, por exemplo, do impacto do
crescimento no curto prazo de um choque de relaes de troca ou de um aumento nos gastos
do governo. Para captar esses impactos, precisaramos estimar uma auto-regresso de um
vetor (VAR) trivariado, em que se encontram estas trs variveis: o choque exgeno (relaes
de troca ou gastos do governo), a taxa de cmbio real e o crescimento.
Como os modelos 1-2-3 e Get Real (Trivariate VAR) tornam os preos relativos e o crescimento
endgenos (respectivamente), as projees resultantes talvez no combinem com aquelas
geradas pelo modelo de programao financeira do FMI, que toma essas variveis como
exgenas. Por exemplo, as projees sobre a arrecadao de imposto podem ser diferentes
daquelas obtidas na projeo de uma taxa de crescimento exgena. A discrepncia s pode
ser conciliada mediante o exame dos pressupostos que fundamentam os modelos que tornam
essas variveis endgenas e a comparao com os pressupostos (implcitos) que esto por
trs das previses exgenas do FMI.
Dados domiciliares
At o momento, no falamos em pobreza e, no obstante, supe-se que esta estrutura se
destine a captar os efeitos das polticas macroeconmicas sobre a pobreza. Votamo-nos,
portanto, para o mdulo final, que chamado de dados domiciliares na Figura 1. Considerese cada uma das famlias da pesquisa domiciliar (em Burkina Faso, so cerca de 8 mil famlias
na pesquisa). Se cada famlia maximiza sua utilidade (oferta de mo-de-obra e consumo), a
funo de utilidade indireta, v, uma funo de salrios (w), lucros () e preos (p):
v = v(w, , p).
Para examinar o impacto de pequenas mudanas nos preos nesta utilidade, diferenciamos v e
aplicamos o Lema de Shephard:
dv/ = wL(dw/w) + d - pC(dp/p)
onde = v/, a utilidade marginal da renda, L, a oferta lquida de trabalho e C a demanda
lquida de mercadoria. Cada uma das variveis do lado direito retratada pelos resultados dos
modelos 1-2-3 e Get Real combinados. Assim, com a informao sobre mudanas nos
salrios, lucros e preos dos trs bens dados pelos modelos, e com os nveis iniciais da renda
do trabalho e do consumo da mercadoria dados pelas pesquisas domiciliares, podemos
calcular o impacto das polticas macroeconmicas no bem-estar das famlias. A Tabela 2
apresenta informaes sobre os salrios, os lucros e a demanda de mercadoria para os 10
decis na amostra de 8 mil famlias de Burkina Faso. Um exame da Tabela 2 revela diversos
aspectos interessantes da distribuio de renda e dos gastos em Burkina Faso. Primeiro,
observe-se que os pobres gastam a maior de sua renda em bens internos, enquanto os ricos
gastam mais em bens importados. Uma poltica que leva a uma valorizao da taxa de cmbio
real (aumento nos gastos do governo com bens no-comercializveis, por exemplo) favoreceria
os ricos frente aos pobres. Do lado da renda, os pobres conseguem a maior parte de sua

29

Verso preliminar para comentrios


renda no-salarial do setor de exportaes. De fato, este padro o mesmo para todos com
exceo do decil dos mais ricos, cuja renda no-salarial provm em grande parte do setor de
bens internos. Uma vez mais, portanto, uma valorizao da taxa de cmbio real teria efeitos
danosos para os pobres.
Em princpio, podemos calcular o impacto sobre cada famlia da amostra de modo a captar o
efeito da distribuio da renda inteira. Naturalmente, para uma dada linha de pobreza, o efeito
sobre as diferentes medidas da pobreza tambm podem ser relatados. Em resumo, a estrutura
descrita at aqui permite uma previso das medidas de bem-estar e das conseqncias da
pobreza coerentes com um conjunto de polticas macroeconmicas. O modelo bastante
flexvel e pode acabar permitindo a anlise da pobreza entre as diferentes regies de um pas,
quando os dados permitem esse nvel de desagregao.
Tabela 2: Dados Domiciliares de uma Amostra de Burkina Faso
Decil
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Todos

Exp. em D(%)
4,1
5,8
6,5
6,9
7,7
8,4
9,2
10,4
12,6
28,5
100

Exp. Em M(%)
1,0
1,9
2,6
3,3
4,4
5,7
7,4
10,3
16,2
47,4
100

Salrios (%)
,2
,8
2,1
3,7
5,2
8,8
11,2
13,0
17,9
37,1
100

Lucro de D(%)
,4
1,0
1,7
2,5
3,2
4,0
5,8
7,7
11,7
62,1
100

Lucro de E(%)
,4
1,4
2,3
3,1
3,9
5,8
8,5
12,0
18,1
44,5
100

Gastos pblicos
As polticas consideradas at aqui foram polticas agregadas ou, na melhor das hipteses,
polticas que distinguem entre exportaes, importaes e bens internos. Mas um componente
importante do dilogo macroeconmico sobre a reduo da pobreza envolve mudanas na
composio dos gastos pblicos, orientados para setores sensveis da pobreza, como sade,
educao e infra-estrutura. Para captar os efeitos das mudanas na composio dos gastos
pblicos (mantendo-se o nvel constante), adotamos a seguinte abordagem: No caso dos
gastos com sade e educao, usamos a pesquisa de gastos familiares para estimar o grau em
que as famlias esto atualmente se beneficiando dos gastos com sade e educao pblicas.
Depois, supusemos que o padro desta incidncia no mudaria e tratamos o aumento dos
gastos com sade e educao como transferncias diretas para as famlias (na proporo do
seu recebimento atual desses benefcios). Desprezamos, portanto, qualquer acumulao do
capital humano como resultado desse aumento de despesas, sobretudo porque esses efeitos
ocorrero vrios anos depois no futuro25. Ao contrrio, tratamos o aumento nos gastos com
infra-estrutura apenas como reforadores do crescimento (com um efeito sobre os preos
relativos por meio de mudanas na composio da demanda do governo), sem efeitos
especiais para os pobres.

25 Na medida em que o aumento de gastos na educao secundria, por exemplo, leva a um aumento de matrcula
na escola secundria superior, os efeitos do crescimento (por meio da acumulao de capital humano) so captados
pelo Modelo Get Real.

30

Verso preliminar para comentrios

Observaes conclusivas
A estrutura apresentada aqui, embora possa manejada, um colcha de retalho de modelos
com deferentes filosofias. Por exemplo, a estrutura neoclssica do modelo 1-2-3 baseia-se em
uma filosofia diferente da forma reduzida do modelo Get Real. O trabalho futuro ser no
sentido de integrar melhor as diversas peas. Por exemplo, uma descrio mais satisfatria do
mercado de trabalho tendo-se em mente o requisito de que o modelo seja aplicvel em
pases com dados insuficientes de alta prioridade.
Uma segunda tarefa o
desenvolvimento de algumas interaes de mo dupla entre pelo menos alguns dos elementos
bsicos, para no final se poder desenvolver um sistema completamente simultneo.

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