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Caderno EIAPP
ENAP
Caderno EIAPP
Braslia
- 2009 -
ENAP
Caderno EIAPP
Prefcio:
Francisco Gaetani
Autores:
Fabin Repetto,
Haley Maria de Sousa Almeida,
Jackson De Toni,
Jos Carlos Vaz,
Maria Solange Fonseca,
Mireidis Josefina Marcano Cabello,
Oliverio Orjuela Aguilar
Braslia
- 2009 -
ENAP, 2009
Tiragem: 1.500 exemplares
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Sumrio
Apresentao ............................................................................................................. 7
Helena Kerr do Amaral
Prefcio ...................................................................................................................... 9
Francisco Gaetani
Coordinacin y gestin pblica integral
en Amrica Latina: notas conceptuales ................................................................... 11
Fabin Repetto
Em busca do planejamento governamental
do sculo XXI novos desenhos .............................................................................. 21
Jackson De Toni
O monitoramento do planejamento
governamental em ambientes complexos:
decises e requisitos ............................................................................................... 37
Jos Carlos Vaz
Conversas estratgicas em novos espaos
de aprendizagem ..................................................................................................... 45
Maria Solange Fonseca
Metodologias e tcnicas de planejamento governamental revisitados ................ 55
Jackson De Toni
A unidade de gesto estratgica e
a execuo do planejamento ................................................................................... 71
Haley Maria de Sousa Almeida
El modelo colombiano de planeacin:
entre la poltica econmica y la programacin ........................................................ 79
Oliverio Orjuela Aguilar
La planificacin y apoyo a la coordinacin
del Gobierno en la toma de decisiones ................................................................... 91
Mireidis Josefina Marcano Cabello
Apresentao
Helena Kerr do Amaral
Prefcio
A reflexo estratgica no contexto da
gesto pblica latino-americana
Francisco Gaetani
Original, pertinente e tempestiva a publicao Reflexes para Ibero-America:
Planejamento Estratgico fruto do curso internacional da Escola Ibero-americana de
Administrao e Polticas Pblicas (EIAPP), realizado pela Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP).
A problematizao do contedo do que se pratica no dia a dia das administraes
pblicas de pases latino-americanos no uma atividade comum. A produo acadmica
nas reas de administrao e polticas pblicas encontra-se demasiado afastada das
tenses da realidade imediata e nem poderia ser diferente. Alm disso, os chamados
practitioners, profissionais que operam o cotidiano da mquina governamental,
tradicionalmente no conseguem se distanciar de suas agendas sistematicamente
congestionadas para refletirem sobre o contexto em que atuam.
Por esses motivos, esta publicao em questo torna-se ainda mais interessante
uma vez que traz contribuies de profissionais egressos das duas esferas mencionadas,
com destaque para o carter latino-americano da publicao, que inclui textos de
autores de cinco pases.
A Amrica Latina possui uma tradio antiga de planejamento, resultado da atuao
histrica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e dos modelos
de desenvolvimento adotados na maioria de seus pases. No toa que hoje se discutem
formas de integrao das reas de planejamento, oramento e gesto, a partir de uma
perspectiva estratgica. Essa dimenso se traduz na preocupao de se levar em conta
tanto os projetos de desenvolvimento nacionais em curso quanto o atual ambiente
globalizado de transformaes e incertezas.
Os textos que integram a obra tratam dos desafios enfrentados pelos governos em
seus esforos de coordenao estratgica, que implica a articulao do funcionamento
das respectivas administraes com as diretrizes polticas nacionais.
Trata-se de uma rica coletnea, que subsidiar governantes, gestores, consultores e
acadmicos latino-americanos no esforo de compreenso das dificuldades que os pases
da regio enfrentam; na construo de instituies e no desenvolvimento das
capacidades de que necessitam para atender suas aspiraes histricas.
Francisco Gaetani
Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
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Introduccin
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Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos
alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales, organizacionales
y poltico-institucionales propias de su realidad en un tiempo dado.
Una cuestin que afecta mayores avances se vincula con la dificultad de mantener
al mismo tiempo objetivos aglutinantes de la voluntad y disposicin de organismos
que tienen, en la cotidianeidad, responsabilidades sectoriales amplias y complejas.
Agotadas las energas de aquellos momentos considerado como crticos por las partes,
resulta sumamente complejo mantener el mismo nivel de interaccin y compromiso
entre ellas, an cuando los mbitos formales de coordinacin sigan vigentes y en
funcionamiento.
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Una dificultad vinculada a la anterior son los problemas que se observan en trminos
de construccin y/o consolidacin de herramientas tcnicas para gestionar una coordinacin
pro-integralidad. El caso ms notorio suele ser el de la informacin, si bien la poltica
pblica latinoamericana registra esfuerzos por contar con mejor y ms fluida informacin,
la misma tiene an el sello de la dispersin y la atomizacin, derivando en un recurso de
escasa utilidad para generar coherencia entre el diagnstico de los problemas a atender y
las decisiones y acciones emprendidas para enfrentar los mismos.
Por ltimo, cabe destacar un reto fundamental que se relaciona con la dificultad
de mantener como una de las mayores prioridades polticas la bsqueda de sistemas
integrales de poltica social, esto le dara una razn de ser a los espacios de coordinacin.
En tanto la coordinacin es costosa en trminos de tiempo y puede generar muchos
anticuerpos entre los potenciales perdedores, la priorizacin permanente de la cuestin
requiere coaliciones fuertes, convencidas y con voluntad/capacidad de invertir parte de
su capital poltico en esta tarea. Esto implica, en suma, llamar la atencin sobre las
complejidades que siempre presenta la economa poltica ante ste tipo de cuestiones,
toda vez que cambiar relaciones de poder y culturas organizacionales segmentadas y
auto-referidas suele ser muy costoso, a la par que requiere de largos perodos de tiempo
(bien escaso si lo hay en la dinmica poltica).
Es evidente que aquellas lecciones aprendidas y estos desafos, no agotan en absoluto lo
que se sabe y debiese saberse sobre la coordinacin pro-integralidad. Cada uno de los
aspectos sugeridos constituye en s mismo, y en sus interrelaciones, otros tantos temas que
dan cuerpo sustantivo a la agenda de investigacin de la gestin pblica en Amrica Latina.
Bibliografa
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Latina, INDES-Guatemala, Ciudad de Guatemala.
Notas
El tema de la integralidad ha sido y sigue siendo materia de continuos dilogos del autor
con otros colegas de la regin. Deseo agradecer en este aspecto particular los muy buenos
aportes de Carlos Acua, Nuria Cunill Grau y Carlos Sojo.
1
Fabin Repetto
Nacionalidad argentina. Profesor del Curso de Planificacin Estratgica en el Contexto Ibero-Americano,
realizado por la EIAPP/ENAP en 2009.
Doctor en Ciencias Sociales y Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO Mxico). Magister Scientearum em Administracin Pblica de la
Universidad de Buenos Aires. Actu como profesor de posgrado en diversas universidades de Amrica
Latina y dirigi la SOCIALIS, Revista Latinoamericana de Poltica Social. Acta tambin como consultor
de organismos multilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL y diversos rganos gubernamentales.
Se desempe como Profesor del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES/BID) en
Washington DC y Coordinador Residente del INDES en Guatemala.
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Introduo
A frase to usual planejar uma coisa, fazer outra... revela com frequncia a
ridicularizao do esforo de planejamento na organizao de sistemas pblicos ou
privados. Essa viso surge normalmente em instituies que tm precrio planejamento
ou quando ele feito de modo excessivamente normativo e determinista. A dicotomia
plano versus ao ope processos supostamente antagnicos, mas que, na verdade,
so parte de um nico momento. na ao concreta que o plano se decide e prova sua
importncia. Os mtodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica,
cortaram o caminho para o dilogo entre plano e gesto, relao absolutamente
imprescindvel para casar o planejar com o fazer.
Outro argumento comum a constatao aparentemente lgica de que o planejamento
engessa a organizao.... Vejamos bem o que est por trs dessa afirmao. Com
planejamento, em vez da deciso meramente intuitiva e lotrica, da administrao do
dia a dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o
planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em
gesto. A crtica ao planejamento como uma camisa-de-fora normalmente vem das
lideranas que perdem legitimidade quando sistemas de planejamento participativo
so implantados ou quando os mtodos de planejamento so inflexveis e inadequados
ao ritmo de mudana organizacional. Uma organizao que pensa e planeja
estrategicamente cria condies para o surgimento de lideranas baseadas na democracia
interna e na delegao de autoridade. O monolitismo e o dirigente autoritrio surgem,
quase sempre, no ambiente do planejamento determinista, carente de hegemonia poltica,
que enfarta o processo democrtico.
Muitos pensam ainda que o planejamento um rito formal desprovido de substncia.
Esse preconceito est muito associado ao prprio elitismo intelectual que o planejamento
tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas, venerando modelos
abstratos e inteis, particularmente modelos que abusavam de tcnicas economtricas
fundamentadas em pressupostos irreais e previses sempre equivocadas. Tais previses
normalmente eram resultado direto das abordagens racionalistas da economia e da
cincia poltica. Elas viam o homem como dotado de comportamento racional, capaz de
otimizar suas escolhas e preferncias, enfim, suposies distantes da realidade. Neste
caso, ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao
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tambm explicar-se a si mesmo, como sujeito que atua neste contexto. A apreciao
situacional s se define como conhecimento destinado ao numa totalidade concreta.
O planejamento confinado aos limites do econmico no fundo um sistema impotente
ou de baixa capacidade para dar conta da complexidade do sistema social. Se no houvesse
argumentos tericos j suficientemente eloquentes, bastaria simplesmente checar as previses
feitas e as metas propostas pelos planos econmicos dos governos latino-americanos e os
resultados efetivos a que chegaram. A articulao do econmico com o poltico passa
(a) pela explicitao do contexto poltico do plano econmico, em relao aos objetivos e
aos meios; (b) pela elaborao e uso de mtodos capazes de integrar critrios de anlise de
eficcia poltica com a econmica; e (c) pela possibilidade de viabilizar categorias integradoras
tanto na construo do modelo explicativo (anlise de problemas), no desenho de projetos
(incluindo recursos de poder, noeconmicos) quanto na estratgia de viabilidade e gesto.
Segundo Matus,
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Assume e opera no conceito do tempo rgido, isto , o tempo do calendrio impese ao tempo da mudana situacional, ao tempo dos eventos. Os cortes homogneos do
tempo na fixao de metas, por exemplo, assume a linearidade e a uniformidade do correr
do tempo como sendo rigidamente igual para todos os atores, em todos os contextos.
Adotar tais supostos para propor um novo paradigma terico ao planejamento
governamental e criticar radicalmente as premissas simplificadoras do planejamento
econmico tradicional exige, por outro lado, estender o conceito de planejamento para a
esfera da estratgia e da gesto pblica. Fica evidente que as noes de viso situacional,
de planejamento por problemas, do clculo interativo, e outros conceitos bsicos,
fazem da estratgia e da gesto questes no triviais para o processo de planejamento.
Normalmente a baixa capacidade de governo da maioria dos nossos pases impede a
conscincia plena da brutal fragilidade das tcnicas e mtodos para governar. um
tipo de ignorncia em segunda potncia: no se conhece o prprio desconhecimento.
A crise contempornea dos aparelhos de Estado na Amrica Latina, venha ela do
esgotamento fiscal ou legitimatrio, acabou expondo com mais dramaticidade a ausncia
de capacidade de planejamento pblico diante da voracidade do processo privatizatrio
e da banalizao da poltica como valor tico-moral.
Por um planejamento de novo tipo
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O sujeito que planeja est includo no objeto planejado. Este, por sua vez,
constitudo por outros sujeitos/atores que tambm fazem planos e desenvolvem
estratgias. Desse contexto surge o componente de incerteza permanente e o clculo
interativo que exige intensa elaborao estratgica e um rigoroso sistema de gesto. O
carter modular do enfoque estratgico deriva da necessidade de redimensionar, agregar,
combinar diferentes operaes em diferentes estratgias.
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Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre ser incerto e nebuloso;
no existe a hiptese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais. Mesmo prximo
dessa condio, h sempre um componente impondervel no planejamento. Devemos
ento, atravs de tcnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas
com planos de contingncia, com rapidez e eficcia, desenvolvendo habilidades
institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano;
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MATUS, C. (1996b) Chipanz, Maquiavel e Ghandi, Estratgias Polticas, Ed. FUNDAP, So Paulo.
__________. (1997) Los Tres Cinturones del Gobierno, Fondo Editorial Altadir, Caracas,
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RATTNER, H. (1979) Planejamento e Bem-Estar Social. Editora Perspectiva, So Paulo.
REBOUAS, O. (1999) Planejamento Estratgico de, Atlas, So Paulo, 1999.
TANCREDI, F. e outros (1998), Planejamento em sade, da Coleo Sade & Cidadania, v. 2,
Faculdade de Sade Publica de So Paulo.
Notas
1
Para aprofundar este argumento ver o excelente artigo de Belmiro V. J. Castor e Nelson Suga,
Planejamento e Ao Planejada: o difcil binmio, em Planejamento & Gesto, Setembro de 1989,
Vol. 1, N. 2
2
Para localizar-se criticamente na proliferao de siglas de mtodos participativos de planejamento
pblico deve-se consultar a obra de Markus Brose (organizador), Metodologia Participativa, uma
introduo a 29 instrumentos, Tomo Editorial, Porto Alegre, 2001.
3
Conforme corretamente afirmam Tancredi, F. Lopez Barrios, S, Ferreira, J. no artigo Planejamento
em sade, da Coleo Sade & Cidadania, disponvel no site www.bireme.br.
4
O qualificativo novas usado aqui para demarcar com a longa e antiga tradio da literatura
econmica na abordagem do tema planejamento no setor pblico, seja ela de cunho financeirooramentrio ou das polticas macroeconmicas.
5
So extremamente esclarecedoras sobre o assunto da participao as colocaes de Michel Crozier,
in La societ Bloque, Ed. Du Seuil, 1970.
6
Guerreiro, Omar Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Universidad Autnoma del Estado de
Mexico, Mxico, 1999.
7
No se trata de estabelecer um juzo de valor moral ou grau de subordinao entre o mtodo
pblico que seria sempre melhor ou mais digno - e o mtodo privado de planejamento que
seria menos nobre e mais superficial. Trata-se sim de estabelecer as diferenas de escopo, natureza
e objetivos entre um e outro e, sobretudo, evitar como tem sido o cacoete intelectual do pensamento
hegemnico na gesto pblica brasileira a transposio mecnica do privado para o pblico,
que reduziu temas complexos de gesto simples aplicao insensata e indiscriminada de ferramentas
da qualidade total. Confunde-se eficcia social com eficcia econmica, disputa poltica com disputa
de mercados, enfim, polticas pblicas com negcios lucrativos. Sobre o planejamento corporativo,
uma referncia que pode ser consultada o livro Planejamento Estratgico de Rebouas de Oliveira,
Atlas, So Paulo, 1999.
8
avaliar deriva de valia ou valor. Fazer uma avaliao significa em ltima instncia atribuir
um valor, determinar uma valia s coisas, processos, pessoas e situaes.
Jackson De Toni
Nacionalidade brasileira. Coordenador Acadmico do curso e do ambiente virtual de aprendizagem
Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano, realizado pela EIAPP/ENAP em 2009.
Economista com mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Professor de Planejamento Estratgico na Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP). Gerente de Gesto e Planejamento da Agncia de Promoo de Exportaes e Investimentos
(Apex) do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
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O monitoramento do planejamento
governamental em ambientes complexos:
decises e requisitos
Jos Carlos Vaz
A partir dos anos 1990, um novo contexto emergiu na administrao pblica dos
pases latino-americanos. A redemocratizao experimentada pela maioria dos pases
trouxe uma maior presso da sociedade por transparncia e mais controle das aes
dos governos, alm de ampliar a demanda por mais qualidade e alcance dos servios
pblicos. Ao mesmo tempo, as recorrentes crises fiscais e econmicas trouxeram a
exigncia de uma maior racionalizao no uso dos recursos estatais (VAZ, 2006).
Paralelamente, os governos viram-se influenciados pelos novos modelos de
organizao do Estado articulados a partir da reforma neoliberal iniciada nos pases
anglo-saxes, na dcada de 1980.
Essa influncia tem dois vetores principais. No campo das ideias, o processo de
derrocada da experincia do bloco socialista impe a noo de que a empresa privada,
como base do sistema capitalista vencedor, a organizao paradigmtica por natureza,
alada condio de referncia a ser seguida. O Estado, dentro dessa lgica, deve
incorporar as prticas privadas de gesto, quase por definio superiores s prticas
das organizaes pblicas.
Um segundo vetor refora a emulao dos modelos das reformas anglo-saxs nos
pases latino-americanos: a influncia de organizaes multilaterais, prescrevendo e
condicionando o acesso a recursos realizao de reformas de mesma inspirao.
As reformas promoveram a descentralizao e a desconcentrao de prestao de
servios, gerando novas formas organizacionais, transferncia de responsabilidades
para o nvel subnacional de governo, delegao a organizaes privadas sem fins
lucrativos (muitas vezes fomentadas pelo prprio Estado) e privatizao de servios e
empresas pblicas. A transferncia da execuo para agentes no estatais ou subnacionais
pretendeu deslocar o foco das atividades das organizaes estatais: do controle para os
resultados. Da mesma forma, o interesse em superar as limitaes dos controles
burocrticos alimentou mudanas na mesma direo. Com isso, novos modelos e prticas
de gesto do setor privado chegam administrao pblica. O uso crescente das
tecnologias da informao (TI) permitiu inovaes na prestao de servios e
informaes e o redesenho de processos de trabalho, alm de uma maior facilidade de
monitoramento e controle do desempenho de organizaes, equipes e indivduos.
Esse ambiente levou demanda por maior capacidade de planejamento,
monitoramento e controle. Por exemplo, a disseminao da chamada gesto por
resultados, ao buscar promover o deslocamento do foco dos controles para os resultados,
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Indicadores
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organizaes. Com isso tende a legitimar a fragmentao das aes. Por se concentrar nas
organizaes ou seus departamentos, essa forma de monitorar o desempenho e o
planejamento no garante o foco no cidado, pois pode levar complacncia de metas e
sobrevalorizao das questes organizacionais em detrimento dos resultados de poltica
pblica. Outro risco presente o de empenhar a mesma energia em organizaes ou
departamentos com diferente importncia estratgica. Uma segunda possibilidade o
monitoramento por programas. Em vez de monitorar o planejamento pelas organizaes, a
opo aqui monitorar a execuo de programas, compreendendo uma articulao de
atividades em torno de um conjunto de resultados. O mais relevante no quem faz, mas
o que feito. Essa opo tende a estimular a integrao de aes intersetoriais e garantir
o foco em resultados desejados. Alm disso, demanda maior capacidade de articulao,
coordenao e requer programas bem desenhados. Pode colidir com interesses e prticas
polticas baseadas na fragmentao das aes governamentais.
O monitoramento por projetos se caracteriza pela concentrao em projetos prioritrios.
mais adequado para o planejamento de intervenes com tempo determinado, como
a implantao de infraestrutura: monitora-se a entrega de produtos, ou a concluso de
fases. Entretanto, concentrar o sistemas de monitoramento apenas em projetos pode
deixar de lado a execuo das atividades ordinrias da organizao ou relacionadas
poltica pblica. Por exemplo, a opo por monitorar apenas a execuo dos projetos
de construo de novas escolas pode desviar a ateno para o monitoramento do
desempenho da rede escolar existente.
A terceira escolha a fazer, no desenho de um sistema de monitoramento do planejamento
e do desempenho, diz respeito ao escopo do monitoramento. Uma primeira possibilidade
o monitoramento analtico. No h eleio de aspectos centrais a serem monitorados,
devendo todas as aes governamentais receberem tratamento similar. Alm de mais
interessante para monitoramento operacional, de gastos e controles formais, essa
possibilidade mais adequada para ambientes estveis. Traz embutido o risco da
burocratizao, uma vez que normalmente esse tipo de monitoramento tende a ser delegado
a um rgo centralizado, que opera grandes sistemas padronizados de informao e solicita
o mesmo tipo de informao a todos os rgos, projetos ou programas.
Outra possibilidade realizar o monitoramento por prioridades. Em vez de dispender a
mesma energia com todas as aes planejadas, essa forma baseia-se na seleo de
programas e projetos prioritrios que passam a ser monitorados de acordo com um sistema
especialmente desenhado. Tal escolha mais adequada para os nveis estratgicos de
governo no acompanhamento de fatores crticos de sucesso da estratgia ou iniciativas
de alto impacto. Em geral, esse tipo de monitoramento depende de uma equipe proativa
na coleta de dados junto aos responsveis pela execuo das iniciativas prioritrias.
A quarta escolha a ser feita para a concepo de um sistema de monitoramento a
da periodicidade em que as informaes sero coletadas, processadas e fornecidas.
Uma varivel importante para essa deciso a disponibilidade das informaes. As
tecnologias da informao permitem, em vrios casos, uma disponibilidade quase
permanente. Porm, disponibilizar informaes no tudo. preciso que se tenha clareza
sobre como essas sero utilizadas. O ideal vincular ao mximo o monitoramento aos
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processos decisrios, o que leva a tornar disponveis revises das informaes ao menos
nos momentos-chave. Entretanto, quanto mais frequentes forem esses momentos, mais
constantes devem ser as revises do sistema, o que pode esbarrar no ciclo de produo
dessas informaes.
A periodicidade tambm pode alterar o processo decisrio. Com maior disponibilidade
de informaes, possvel criar novos momentos de deciso. O sistema de monitoramento
no deve disputar tempo dos gestores. Faz-se necessrio evitar a proliferao de momentos
de deciso apenas por conta da disponibilidade de informaes.
A quinta escolha a ser feita a definio de responsabilidades, envolvendo que
tipos de rgos e profissionais devem participar da coleta, tratamento e disseminao
da informao. Diferentes objetos de monitoramento exigem distintos papis. O
monitoramento de gastos e atividades, como a execuo oramentria, tende a exigir
uma combinao de rgos centrais de monitoramento com unidades de monitoramento
por rgo, interligados pelo uso de sistemas informatizados de grande porte. As
atividades so altamente estruturadas e demandam um tipo de profissional capaz de
operar os sistemas informatizados e processar tecnicamente informaes estruturadas.
O monitoramento de prioridades ou o acompanhamento de atividades e resultados
prioritrios tende a demandar outro tipo de organizao, como salas de situaes e
equipes de seguimento de aes prioritrias, localizadas prximas ao centro decisrio e
com autonomia para uma atuao menos estruturada. Muitas vezes, combinam
monitoramento com o apoio em aes corretivas. Demandam equipes especializadas e
com conhecimento das polticas e organizaes monitoradas que, por sua vez, podem
ter pequenas estruturas de monitoramento (ou mesmo indivduos designados) cuja
principal funo apoiar o monitoramento realizado pela equipe central, assim como
as aes corretivas no mbito de sua organizao.
O sexto tipo de deciso refere-se ao nvel de centralizao do monitoramento. Cabe
aqui responder quem deve ter acesso e usar as informaes. Um sistema de
monitoramento cujas informaes circulem em toda a organizao pode ajudar no
comprometimento das equipes com os resultados, mas tambm pode ser considerado
inadequado em situaes problemticas. Especialmente no caso do monitoramento de
prioridades, pode exibir fragilidades da gesto e, por isso, passar a ser visto como um
problema na organizao. O mesmo vale para a circulao das informaes para o pblico
externo: serve para comprometer a organizao publicamente com os resultados
planejados, mas pode ser visto como uma ameaa direo.
O nvel de centralizao precisa ser pensado tambm do ponto de vista do estmulo
ao uso pelo conjunto da organizao. A percepo de que o sistema lhes til pode
estimular as vrias unidades a aplic-lo, fazendo com que efetivamente monitorem a
execuo do seu planejamento.
Por fim, a stima escolha diz respeito articulao do sistema de monitoramento s
estruturas de governana das polticas pblicas, das organizaes envolvidas ou de
territrios especficos. Isso exige conhecimento dos atores-chave e compreenso dos
processos decisrios e dos mecanismos de responsabilizao.
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Referncias bibliogrficas
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EIAPP, 2009.
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Introduo
Inicio este artigo a partir de uma reflexo sobre o que nos diz Maturana e Bunnel no
texto acima. Somos seres conversacionais e como tais no haveramos de viver, ou
imaginar que seria possvel viver, sem nos comunicarmos, sem compartilharmos nossas
ideias, nossos valores e nossos mundos. Por meio da linguagem, definimos nosso mundo,
damos forma a ele, e assim, formamos tambm os seres que somos.
Entretanto, diariamente, percebemos os seres humanos mais retrados diante dos
espaos conversacionais, ou seja, diante dos espaos que nos propiciam utilizarmos da
linguagem de forma criativa, construtiva e sria. As pessoas esto separadas, fisicamente,
umas das outras e a comunicao ganha, cada vez mais, seu espao na virtualidade.
Como seres humanos, e como explora muito bem Maturana em sua obra, nossa
comunicao vai muito alm das nossas palavras, ela envolve nossa linguagem corporal,
nossas emoes e nossa alma. No podemos ignorar a evoluo das formas de
comunicao, mas jamais poderemos aceitar apenas a virtualidade.
Sendo profissional de comunicao e planejamento, moderadora e facilitadora de
trabalhos em grupo, sinto que me cabe, assim como a outros profissionais da rea,
propiciar que as conversaes ocorram em todos os espaos onde atuo, que sejam
consideradas parte dos processos de aprendizagem, que sejam vistas como necessrias
na construo coletiva de solues para resoluo de problemas. Se nossas
conversaes criam e do forma ao nosso mundo, podemos considerar que falar
uma ao, assim como escutar.
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brancas (flip chart) ou pardas. Alm disso, deve-se pensar em um presente para os
convidados, como uma cesta de bombons, balas ou biscoitos. Tudo deve ser preparado
com cuidado, para criar um clima descontrado e acolhedor. A sala deve ser espaosa,
visto que as pessoas iro circular pelas mesas.
Materiais
Folhas de flip chart extras para expor as percepes dos grupos. As folhas podem ser
fixadas nas paredes com fita adesiva ou podem-se usar painis e suportes especficos.
Canetas coloridas disponibilizadas em todas as mesas para utilizao livre dos grupos.
Uma mesa adicional para os facilitadores e uma mesa lateral para caf, ch e gua.
Outros materiais adicionais podem ajudar, como: retroprojetor ou data show para
expor as perguntas ou mesmo os resultados dos trabalhos dos grupos; som e CDs de
msicas suaves; microfones nas mesas ou sem fio; materiais de escritrio, folhas A4,
grampeador, clipes, canetas, lpis e outros.
Perguntas orientadoras
As perguntas devem ser pertinentes, relacionadas ao tema do Caf. Devem seguir
uma lgica de aprofundamento, ou seja, a cada pergunta o facilitador deve levar o
grupo a uma reflexo mais profunda e enriquecer as discusses. Devem ser perguntas
abertas, que possibilitem a explorao de diferentes pontos de vista. As perguntas
devem ser elaboradas com todo cuidado e dedicao. Elas orientaro as conversaes
dos grupos.
Segundo Eric Vogt, da Associao Internacional de Aprendizagem, uma pergunta
eficiente tem algumas caractersticas:
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mesas redondas, folhas e canetas coloridas sobre as mesas, diferente dos formatos
tradicionais dos cursos e seminrios oferecidos por uma escola de governo.
Criamos uma dinmica descontrada para que todos se apresentassem, com objetivo
de quebrar o gelo.
Todas as palestras que compuseram o curso foram ministradas por renomados
professores do Brasil, Argentina e Portugal.
Iniciamos o processo do World Caf na tarde do primeiro dia, aps as orientaes e
a primeira palestra do curso, que abordou o tema da construo de uma viso
compartilhada da regio ibero-americana.
Aps as explicaes sobre o processo do World Caf, solicitamos que os participantes
escolhessem um anfitrio por mesa. Houve um momento de descontrao durante a
escolha. A orientao sobre o papel dos anfitries ocorreu aps a escolha dos mesmos.
Todos se mostraram curiosos sobre o que aconteceria daquele momento em diante.
Nesta primeira rodada, trabalhamos com a pergunta: Na opinio do grupo, quais
so os grandes desafios para a integrao regional na Amrica Latina, pensando nos
prximos 10 anos?
Os grupos iniciaram os debates ainda um pouco tmidos, e ento, 20 minutos
depois, convidamos todos a mudarem de mesas e se sentarem com pessoas diferentes,
de pases diferentes. Trabalhamos a segunda pergunta: Face aos desafios discutidos,
na opinio do grupo, quais deveriam ser as grandes estratgias regionais para obter
avanos na integrao dos pases latino-americanos?
Nesta rodada, j percebemos como as discusses comearam a ficar mais intensas e
os participantes comeavam a conhecer posies distintas sobre o assunto, visto que na
primeira rodada eles estavam mais ou menos agrupados por pases.
Fechamos o dia com uma rodada de consideraes e o Caf continuaria no dia seguinte.
No segundo dia seguimos o mesmo formato, palestra seguida de World Caf sobre
os assuntos abordados. Foram realizadas mais duas rodadas com as respectivas
perguntas: Na opinio do grupo, quais so os principais desafios da coordenao na
gesto pblica? Qual a relao entre coordenao de governo e planejamento
estratgico? E quais podem ser as contribuies de ambos nos governos atuais?
Ao final do segundo dia, os participantes voltaram para suas mesas iniciais e prepararam,
em folhas de flip chart, apresentaes sobre os principais insights dos dois dias.
As apresentaes e snteses dos resultados de um World Caf so sempre aspectos
desafiadores. Tanto pelo tempo que isso pode levar, quanto pelo desafio de encontrar a
maneira mais atrativa e dinmica para o grupo.
Realizadas as apresentaes, encerramos o segundo dia com uma breve avaliao.
Considero que, ao final do segundo dia, os participantes constituam um grupo de
fato. Estavam mais integrados, envolvidos e conectados com o processo de aprendizagem
estabelecido. Alm disso, o processo permitiu que os participantes identificassem
problemas em comum, desafios perante o planejamento de seus governos e, de alguma
forma, estabelecessem uma rede conversacional que continuaria evoluindo em busca
de alternativas para os problemas comuns de seus pases.
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Nos dias seguintes trabalhamos com processos distintos, mas seguindo os princpios
do Caf, buscando cultivar a interao do grupo, a troca de ideias, o esprito do dilogo
e da construo coletiva.
Avaliao dos participantes
Foram cinco dias intensos, com muita informao transmitida pelos professores,
muita troca de experincias e compartilhamento de ideias, propostas, dvidas e
ansiedades quanto ao tema do planejamento estratgico nas esferas de governo.
Os participantes tiveram a oportunidade de avaliar todos os aspectos do curso e a
avaliao se encontra no relatrio final da atividade. Entretanto, gostaria de destacar
neste texto as avaliaes espontneas realizadas ao final do quinto dia. Transcrevo
abaixo alguns comentrios que nos deixaram satisfeitos com os resultados dos processos
conversacionais que foram estabelecidos, com destaque amplo ao processo do World
Caf que orientou as dinmicas dos trabalhos em grupo durante todo o curso.
Compartilhar experincias foi muito rico, saber que outros pases tambm enfrentam
problemas.
Metodologias das dinmicas de grupo ajudaram muito.
Gratificante, tima troca de experincia e amplitude dos temas.
Metodologias dos trabalhos em grupo foram muito adequadas e podem ser
replicadas.
Espao de dilogo, de respeito, muito enriquecedor para todos.
Ambiente muito solidrio, salutar.
Metodologias dos trabalhos em grupo nos deixaram muito atentos e possibilitaram
interao.
Quanto aos comentrios do grupo, tenho a acrescentar que nos surpreendeu como
muitos consideraram o processo do World Caf como uma metodologia aplicvel a suas
realidades e ambientes de trabalho, nos pediram referncias e abertura para nos
consultarem futuramente sobre o processo. O grupo foi extremamente colaborativo, as
conversaes fluram e, sem dvida, esta disposio colaborou de forma significativa
para o resultado do processo.
Reflexes finais e desafios do World Caf
Trabalhar com processos conversacionais, como World Caf, durante o curso da EIAPP
se demonstrou eficiente do ponto de vista dos resultados que espervamos. Entretanto,
abriu-se um espao para que os participantes dessem valiosas contribuies sem que
tivssemos avaliado como process-las posteriormente. Acredito que, alm do
aprimoramento do processo em si, o desafio est, justamente, em como processar as
contribuies e assegurar que nada importante se perder.
Alm disso, via ENAP e EIAPP, devemos avaliar como manter esta rede conversacional
ativa e produzindo resultados.
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Referncias bibliogrficas
BROWN, J. e ISAACS, D. O World Caf: dando forma ao nosso futuro por meio de conversaes
significativas e estratgicas. 2007.
ECHEVERRA, R. Ontologa del Lenguaje. 1994.
E CHEVERRA, R. Actos del Lenguaje Volumen 1 La Escucha. 2007.
FLORES , F. Creando Organizaciones para el Futuro. 1994.
MATURANA, H. Desde la biologa a la Psicologa. 1994.
MATURANA, H. A Ontologia da Realidade. 1997.
Notas
1
Rafael Echeverra
O resumo dos princpios do World Caf foi extrado do livro O World Caf: dando forma ao nosso
futuro por meio de conversaes significativas e estratgicas
3
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56
um cenrio provvel;
uma variao otimista do cenrio provvel;
uma variao pessimista do cenrio provvel.
evidente que o conceito de provvel depende de uma srie de fatores entre os
quais a quantidade de informao disponvel sobre o comportamento passado de
determinados agentes sociais e processos, os juzos de valor de cada um sobre o que
pode acontecer, uma boa dose de intuio cognitiva, de sensibilidade e aprendizado
etc. Mesmo com todas as dificuldades, por que importante tentar elaborar cenrios
futuros? Porque saber identificar provveis ameaas e oportunidades com antecipao
permite-nos adquirir uma vantagem estratgica, alm de melhorar a eficcia das
57
58
59
de cooperao, que supe negociao e acordo onde cada parte cede em troca de
benefcios mtuos (jogo com resultado diferente de zero);
60
Devemos fazer uma anlise dos recursos controlados por ator j analisado. Os
recursos no campo do debate estratgico podem ser de mltipla natureza, por exemplo,
recursos econmicos, adeso popular, controle dos meios de comunicao, controle
de bancadas parlamentares etc. Uma tcnica de visualizao grfica simples consiste
em montar uma matriz de dupla entrada com os recursos relevantes na primeira coluna
e os atores na primeira linha. As casas so preenchidas com alguma graduao que
pode ser quantitativa (percentual, p.ex.) ou qualitativa (alto, mdio e baixo). Os
61
[...] tornar-se consciente de uma situao uma tarefa que em cada caso
reveste uma dificuldade prpria. O conceito de situao se caracteriza
pelo fato de no nos encontrarmos diante dela e, portanto, no podemos
ter um saber objetivo dela. Ns estamos nela, j que nos encontramos
sempre numa situao, cuja iluminao a nossa tarefa, e esta nunca
pode se cumprir por completo. E isso vale tambm para a situao
hermenutica, isto , para a situao em que nos encontramos face
tradio que queremos compreender. Tambm a iluminao dessa situao,
isto , a reflexo da histria efeitual, no pode ser plenamente realizada,
esta impossibilidade no defeito da reflexo, mas encontra-se na essncia
mesma do ser histrico que somos. Ser histrico quer dizer no se esgotar
nunca no saber-se.
62
63
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66
Toda diferena gera conflito e todo conflito deve ser superado positivamente. Uma
nova sntese deve surgir e isso representa mudana no comportamento e na dinmica
do grupo. Toda mudana implica resistncia que pode ser - caso seja uma reao normal
e sadia um processo de adaptao transitria, de instabilidade passageira diante de
um novo padro que ameaa costume e prtica familiares. H vrias formas de reao
mudana: bloqueios, fuga, mecanismos de defesa, seletividade perceptiva, esquecimentos
seletivos, racionalizaes. Cabe ao moderador ou facilitador do grupo ajudar a
transformar progressivamente a insegurana diante da necessidade de mudana em
nveis maiores de autonomia e previsibilidade.
67
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69
Notas
Para Matus (1996, p. 204), o ator social definido a partir das seguintes caractersticas: a) sua
ao criativa, no segue leis, singular e nico como ente com sentidos, cognio, memria,
motivaes e fora, produtor e produto do sistema social;b) tem um projeto que orienta sua ao,
mesmo que seja inconsciente, errtico ou parcial; c) controla uma parte relevante do vetor de
recursos crticos do jogo, tem fora e capacidade para acumular ou desacumular foras e, portanto,
tem capacidade para produzir fatos no jogo social; d) participa de um jogo parcial ou do grande jogo
social, no um analista ou simples observador; e) tem organizao estvel, que lhe permite atuar
como peso de um coletivo razoavelmente coerente; ou, tratando-se da exceo aplicvel a uma
personalidade, tem presena forte e estvel, o que lhe permite atrair, com suas ideias, uma coletividade
social, f) poder ser um ator-pessoa ou um ator-grupo, no caso de que se trate de um lder ou de uma
direo de uma organizao; um jogador real que acumula percia e emite julgamentos, no uma
fico analtica; um produtor de atos de fala e de jogadas.
3
No nosso objetivo detalhar os roteiros ou mtodos de aplicao de jogos dramticos ou dinmicas
de grupo, j existe vasta literatura em portugus citada na bibliografia: MOSCOVICI (2001), KROEHNERT,
F. (2001), BROTTO, F. O. (1997), Oficina de Dinmica de Grupos, de Simo de Miranda, Papirus
Editora, A dinmica do Trabalho de Grupo, de urea Castilho, Kualitymark Editora, 1994 ou
100 Jogos Dramticos, de Ronaldo Yozo, gora Editora, 1996, entre outros.
4
Os spech acts ou atos de fala so elementos da filosofia da linguagem do americano John R.
Searle.Para ele a capacidade dos atos de fala para representar estados de coisas no mundo uma
extenso das capacidades fundamentais da mente para relacionar o organismo ao mundo por meio
de estados mentais como a crena e o desejo, e em especial atravs da ao e da percepo. Sobre
a dinmica da conversao nos processos grupais pode-se consultar o livro Ontologia del Lenguaje
O uso de pequenos retngulos de papel-cartolina (cartes) onde se pode escrever uma frase ou
algumas palavras (com pincel atmico) para facilitar a visualizao o recomendado. As tarjetas de
cartolina (papel gramatura 120g. e 22x12 cm.) podem ter formatos (retngulo, oval, redondo) e
cores diferentes (no mximo trs de tons claros) para expressar diferentes assuntos, estimular
estados de nimo e gerar emoes diferenciadas, criar associaes etc. importante lembrar que as
frases escritas devem ser autoexplicativas, argumentos completos.Deve-se tratar a tarjeta com o
mesmo cuidado e respeito que a opinio de um participante. As cartelas podem ser afixadas em
painis mveis, papel kraft ou pardo, com alfinetes ou fita adesiva apropriada.
Jackson De Toni
Nacionalidade brasileira. Coordenador Acadmico do curso e do ambiente virtual de aprendizagem
Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano, realizado pela EIAPP/ENAP em 2009.
Economista com mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Professor de Planejamento Estratgico na Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP). Gerente de Gesto e Planejamento da Agncia de Promoo de Exportaes e Investimentos
(Apex) do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
70
71
72
avaliao de desempenho;
comparao do desempenho real com os objetivos, desafios, metas e projetos
estabelecidos;
73
fazer com que os resultados obtidos com as execues das operaes estejam o
mais prximo possvel dos resultados esperados e possibilitem o alcance dos desafios e
a consecuo dos objetivos;
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Antecedentes
La importancia que la Constitucin Poltica de Colombia le concede a la Planeacin
como instrumento para orientar el desarrollo y buscar una distribucin eficiente y
equitativa de los recursos no se ve realizada en la prctica porque la propia Constitucin
y la legislacin que la desarrolla se han adoptado en un entorno poltico, ideolgico y
econmico adversos a la intervencin del Estado en la economa, lo cual ha producido
que los instrumentos, instituciones y acciones de Planeacin Estratgica tengan un
mbito de influencia y una capacidad de impacto reducidos.
La actual Constitucin Poltica Colombiana se adopt en el ao 1991, en sustitucin
de la vigente desde 1886, la cual haba dado cierta estabilidad institucional al pas
desde el punto de vista poltico, pero tambin reciba numerosas crticas por su
inmovilismo, por su rigidez, por consagrar la exclusin poltica a fuerzas no tradicionales
y por no ajustarse a las realidades de un pas completamente diferente como era el de
fines del siglo XX.
La nueva carta surgi luego de una amplia movilizacin ciudadana y como corolario
de los acuerdos de paz suscritos con algunos de los grupos insurgentes que actuaban
desde haca algunas dcadas, acuerdos que, no obstante, no lograron frenar la intensa
violencia poltica y social que ha padecido el pas. Lo que s permitieron dichos acuerdos,
fue la irrupcin de nuevos actores polticos, cuya participacin en la Asamblea
Constituyente fue determinante para introducir algunas normas favorables a la garanta
de derechos fundamentales, as como de los derechos econmicos, polticos y sociales
y para crear instituciones y mecanismos que los salvaguardaran.
Tambin se abrieron paso a algunas nociones novedosas en materia de intervencin
econmica del Estado las cuales, no obstante, no permiten concluir que se trate de una
Constitucin estatista ni intervencionista, pero que en materia de Planeacin,
consolidaron y organizaron algunos de los mecanismos que existan previamente y les
dieron rango constitucional.
Marco Constitucional
Los principios constitucionales que rigen la economa nacional y la intervencin del
Estado y que por tanto determinan el marco de la planeacin estatal son: la propiedad
del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables (Art. 332); la libertad
de la actividad econmica y la iniciativa privada, dentro de los lmites del bien comn y
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80
81
82
83
84
85
Aos
Nacional
Urbana
Rural
1990
1999
2006
1989 e/
1999
2007
1990
1999
2007
1990
2000
2006
1994
1999
2005 f/
1990
1999
2007
1990
1999
2007
1995
1999
2004
1998
2002
2006
1990
1999
2007
1989
2000
2006
1993
1998
2005
1991
1999
2007
1990 g/
1999
2007
1997
1999
2004
2002
2005
2007
1990
1999
2007
1990
1999
...
0.542 b/
0.510 b/
...
0.586
0.565
0.627
0.640
0.590
0.554
0.559
0.522
0.601
0.572
0.584
0.438
0.473
0.484
...
...
0.540
0.507
0.518
0.493
0.560
0.543
0.585
0.615
0.564
0.580
0.536
0.542
0.506
0.582
0.584
0.532
0.560
0.536
0.524
...
0.565
0.539
0.532
0.545
0.505
0.537
0.569
0.556
...
...
...
0.471
0.498
0.501 a/
0.539 c/
0.519 d/
0.538
0.504
0.499
0.606
0.625
0.579
0.542
0.553
0.517
0.579
0.564
0.587
0.419
0.454
0.479
0.461
0.521
0.520
0.466
0.462
0.455
0.525
0.524
0.547
0.561
0.518
0.494
0.530
0.493
0.478
0.549
0.551
0.500
0.530
0.499
0.471
0.447
0.497
0.482
0.473
0.498
0.471
0.535
0.568
0.564
0.492
0.440
0.457
0.464
...
...
...
...
...
0.640
0.599
0.548
0.577
0.563
0.578
0.511
0.506
0.570
0.525
0.495
0.419
0.457
0.441
...
...
0.484
0.442
0.462
0.456
0.510
0.470
0.526
0.558
0.512
0.571
0.453
0.553
0.466
0.536
0.558
0.497
0.514
0.481
0.528
...
0.570
0.586
0.451
0.427
0.398
0.464
0.542
0.508
...
...
...
...
...
2007
0.427
...
...
a/ rea metropolitana.
b/ Gran Buenos Aires.
c/ Veintiocho aglomeraciones urbanas.
d/ Treinta y una aglomeraciones urbanas.
g/ rea metropolitana de Asuncin.
(1) Fuente: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2008. CEPAL. Disponible en http://
websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.asp
86
Cuadro 2. Amrica Latina y El Caribe: Tasas de Variacin del Producto Interno Bruto
(Tasa de Variacin Anual) (1)
Pases
5,8 - 2,8
5,5 8,1
8,8 9,0
6,8
Belice
0,3
0,3
1,7 3,6
3,7
8,4 12,3
5,0
5,1
9,3 4,6
6,0
4,7
4,7
4,4 5,0
5,0
0,4
2,5
1,7
2,5
2,7 4,2
5,8
Brasil
5,9
4,2
2,2 3,4
0,0
0,3
4,3
1,3
2,7
1,1 5,7
5,9
Chile
5,7 10,6
7,4 6,6
3,2 - 0,8
4,5
3,4
2,2
3,9 6,0
3,8
Colombia
5,1
5,2
2,1 3,4
0,6 - 4,2
2,9
2,2
2,5
4,6 4,7
3,0
Costa Rica
4,7
3,9
0,9 5,6
8,4
8,2
1,8
1,1
2,9
6,4 4,3
3,3
7,8 2,8
0,2
6,2
5,9
3,2
1,4
4,3
0,6
2,2 6,3
3,4
Bolivia
Cuba
Dominica
4,3
3,4
2,8 2,5
3,2
Ecuador
4,7
1,7
2,4 4,1
2,1 - 6,3
2,8
5,3
4,2
3,6 8,0
6,5
6,1
6,4
1,7 4,2
3,7
3,4
2,2
1,7
2,3
2,3 1,9
3,0
Granada
3,3 - 1,9
5,0 5,4
3,7
6,3
7,5 - 3,9
2,1
2,1
Guatemala
4,0
4,9
3,0 4,4
5,0
3,8
3,6
2,3
3,9
2,5 3,2
3,3
8,4
5,1
3,8 - 1,4
2,3
4,8
Hait
9,9
4,1 2,7
2,2
2,7
Honduras
4,1
3,6 5,0
2,9 - 1,9
Jamaica
0,9
2,5
Mxico
4,4 - 6,2
5,2 6,8
3,3
5,9
Panam
2,9
Paraguay
Guyana
Per
0,4- 3,5
1,5
5,7
2,7
3,8
4,5 6,2
3,8
1,0
0,7
1,5
1,1
2,3 1,0
0,0
5,0
3,8
6,6
0,0
0,8
1,4 4,0
1,8
6,3 4,0
3,7
7,0
4,1
3,0
0,8
2,5 5,3
3,0
1,8
2,8 6,5
7,3
3,9
2,7
0,6
2,2
4,2 7,5
9,2
3,7
5,5
0,4 3,0
2,1
0,0
3,8 4,1
5,0
8,6
0,9
3,0
0,2
5,0
4,0 5,1
9,4
6,7
5,7
1,8
4,5
2,3
5,5
7,1 8,0
7,0
Uruguay
7,3 - 1,4
5,6 5,0
Venezuela
2,2 11,8
0,3 - 6,0
3,7
4,8
4,8
0,5
3,7 5,5
2,5
0,4
4,0
0,4 - 0,4
2,2 6,1
4,6
A. Latina
4,8
0,4
3,7 5,5
2,5
0,3
4,0
0,4 - 0,4
2,2 6,1
4,6
a/ cifras preliminares
(1) Fuente: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2008. CEPAL. Disponible en http://
websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.aspCUADRO
87
Pobreza
Pas
Argentina
Ao Nacional/
1994
1999
2006
Bolivia
1994
1999
2007
Brasil
1996
1999
2007
Chile
1994
2000
2006
Colombia
1994
1999
2005
Costa Rica
1994
1999
2007
Ecuador
1994
1999
2007
El Salvador 1995
1999
2004
Guatemala
1998
2002
2006
Honduras
1994
1999
2007
Mxico
1994
2000
2006
Nicaragua
1993
2001
2005
Panam
1994
1999
2007
Paraguay
1994
2001
2007
Per
1997
2001
2006
Repblica
2002
Dominicana 2006
2007
Uruguay
1994
1999
2007
Venezuela
1994
1999
2007
Amrica
1994
Latina
2000
2007
...
...
...
...
60.6
54,0
35.8
37.5
30,0
27.6
20.2
13.7
52.5
54.9
46.8
23.1
20.3
18,6
...
...
42,6
54.2
49.8
47.5
61.1
60.2
54,8
77.9
79.7
68,9
45.1
41.1
31.7
73.6
69.3
61,9
...
...
29,0
...
61.0
60,5
47.6
54.8
44.5
47,1
44.5
44,5
...
...
...
48.7
49.4
28,5
45.7
42.5
34,1
88
Urbana
rea
Total metrop.
Resto
16.1
23.7
21.0
51.6
48.7
42,4
30.6
32.9
26,9
27.0
19.7
13.9
45.4
50.6
45.4
20.7
18.1
17,8
57.9
63.5
38,8
45.8
38.7
41.2
49.1
45.3
42,0
74.5
71.7
59,9
36.8
32.3
26.8
66.3
63.8
54,4
25.3
20.8
18,7
49.9
50.1
55,2
33.7
42.0
31.2
42,4
41.8
43,0
9.7
9.4
18,1
47.1
...
...
38.7
35.9
28,9
21.2
28.5
22.8
...
63.9
44,9
...
...
...
33.4
23.4
16.0
48.2
53.1
48.6
22.7
18.7
23,9
...
...
...
55.1
48.7
48.6
...
...
...
80.4
78.8
64,0
...
...
...
73.0
72.1
58,1
...
...
...
59.3
59.1
58,3
...
...
...
...
...
...
11.8
9.0
17,4
52.0
...
...
...
...
...
13.2
19.7
19.3
...
45.0
40,6
...
...
...
18.4
14.4
10.4
37.6
43.1
33.8
19.1
17.5
16,2
...
...
...
34.7
29.8
33.2
...
...
...
68.7
64.4
47,8
...
...
...
58.3
50.8
48,7
...
...
...
42.2
42.7
53,1
...
...
...
...
...
...
7.5
9.8
18,9
25.8
...
...
...
...
...
Indigencia/ b/
Urbana
rea
Nacional/ Total metrop.
Rural
...
...
...
...
80.7
75,8
55.6
55.3
45,7
31.1
23.7
12.3
62.4
61.8
50.5
25.0
22.3
19,6
...
...
50,0
64.4
65.1
56.8
69.0
68.0
66,5
80.5
86.3
78,8
56.5
54.7
40.1
82.7
77.0
71,5
...
...
46,6
...
73.6
68,0
72.7
78.4
69.3
55,9
49.5
47,3
...
...
...
55.6
...
...
65.1
62.5
52,1
...
...
...
...
36.4
31,2
13.9
12.9
8,5
7.6
5.6
3.2
28.5
26.8
20.2
8.0
7.8
5,3
...
...
16,0
21.7
21.9
19.0
31.6
30.9
29,1
53.9
56.8
45,6
16.8
15.2
8.7
48.4
42.4
31,9
...
...
12,0
...
33.2
31,6
25.1
24.4
16.1
20,7
22.0
21,0
...
...
...
19.2
21.7
8,5
20.8
18.1
12,6
3.4
6.7
7.2
19.8
19.8
16,2
9.6
9.3
6,6
7.1
5.1
3.2
18.6
21.9
18.2
5.7
5.4
4,2
25.5
31.3
12,4
14.9
13.0
13.8
16.0
18.1
14,8
46.0
42.9
26,2
9.0
6.6
4.4
36.8
33.4
20,8
7.8
5.9
5,0
18.8
18.4
23,8
9.9
9.9
4.9
16,5
18.5
19,0
1.9
1.8
3,1
17.1
...
...
13.6
11.7
8,1
2.6
4.8
6.7
...
17.5
15,4
...
...
...
4.2
3.9
2.3
13.6
19.6
12.0
4.6
4.3
3,8
...
...
...
8.8
7.7
8.4
...
...
...
38.3
33.7
18,0
...
...
...
29.5
24.5
16,4
...
...
...
12.8
10.4
22,2
...
...
...
...
...
...
1.5
1.9
4,5
6.1
...
...
...
...
...
Rural
Resto
4.9
8.8
7.9
...
29.0
17,4
...
...
...
9.3
6.0
3.7
20.4
22.7
19.9
7.1
6.5
5,7
...
...
...
20.1
19.0
18.8
...
...
...
53.7
51.9
32,5
...
...
...
43.0
39.1
23,7
...
...
...
26.1
28.1
26,3
...
...
...
...
...
...
2.2
1.6
1,9
19.6
...
...
...
...
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...
...
...
64.7
59,0
30.2
27.1
18,1
9.9
8.4
3.5
42.5
34.6
25.6
9.7
9.8
6,8
...
...
23,0
29.9
34.3
26.6
41.8
37.6
42,2
59.8
68.0
61,7
27.5
28.5
16.1
62.8
55.1
46,1
...
...
24,1
...
50.3
42,5
52.7
51.3
37.1
28,6
28.5
24,6
...
...
...
28.3
...
...
40.8
37.8
28,1
Notas
1
Para una descripcin detallada de la normatividad y el diseo institucional en materia de Planeacin
en Colombia durante el siglo XX, vase: MORCILLO Pedro Pablo, La Planeacin en Colombia; historia,
derecho y gestin Universidad Piloto. Ed. Gustavo Ibez. Bogot D.C. 2002
2
De acuerdo con la definicin de CALDERN RIVERA Camilo, Planeacin Estatal y Presupuesto
pblico Ed. Legis. Bogot, 2000. pp 24
3
CALDERN. (Op.cit. pp 25), considera que la diferencia radica en el plazo de las medidas, as,
mientras que se Planea a largo plazo, se fijan Polticas Econmicas para el corto y mediano plazo.
4
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Colombia: entre la exclusin y el desarrollo Luis Jorge
Garay, Director Acadmico. Primera Edicin. Bogot, julio 2002, pp xxiv-xxvi
6
PNUD Colombia. CONTRIBUCIN DE LOS PLANES DE DESARROLLO DEPARTAMENTALES AL LOGRO DE LOS
O D M . B o go t , o c t . 2 0 0 9 . D i s p o n i b l e e n h t t p : / / w w w. p nud.o rg . c o / i mg _ u p l o a d /
61626461626434343535373737353535/Presentacion_Octubre_22.pdf
7
Un resumen de las sentencias de la Corte Constitucional sobre la poblacin desplazada puede ser
consultada en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2522.pdf
8
http://www.acnur.org/crisis/colombia/desplazamiento.htm
Durante el ao 2009 el gobierno nacional se opuso a la aprobacin de una ley para compensar a las
vctimas del conflicto armado, porque en el texto de la misma se incluy a las vctimas de agentes
del Estado.
9
10
Ver por ejemplo el documento Balance del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: desarrollo para todos, octubre de 2009 disponible en www.dnp.gov.co
Oliverio Aguilar
Nacionalidad colombiana. Participante del curso Planejamento Estratgico no Contexto IberoAmericano, realizado por EIAPP/ENAP en 2009. Ingeniero Industrial de la Universidad Distrital de
Bogot y Administrador Pblico de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, Magister
en Administracin y Gerencia Pblica del Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa.
Asesor de Gestin de la Contralora General de la Repblica de Colombia, Investigador y docente
universitario.
89
90
El inters social y colectivo est por encima del inters individual y privado.
El pueblo toma su lugar como soberano y la estructura del Estado obedece a sus
requerimientos y necesidades.
La nacionalizacin de empresas y el control de ellas por parte del Estado en pro del
bien republicano.
91
92
Primero que nada quiero dar los buenos das a todo el pueblo de
Venezuela, y ste mensaje bolivariano va dirigido a los valientes soldados
que se encuentran en el Regimiento de Paracaidistas de Aragua y en la
Brigada Blindada de Valencia. Compaeros: Lamentablemente, por ahora,
los objetivos que nos planteamos no fueron logrados en la ciudad capital.
Es decir, nosotros, ac en Caracas, no logramos controlar el poder. Ustedes
lo hicieron muy bien por all, pero es tiempo de reflexionar y ya vendrn
nuevas situaciones, el pas tiene que encaminarse definitivamente hacia
un destino mejor. As que oigan mi palabra. Oigan al comandante Chvez,
quien le manda ste mensaje para que, por favor, reflexionen y depongan
las armas porque en verdad, los objetivos que nos hemos trazado a nivel
nacional son imposibles que los logremos ahora. Compaeros: Oigan este
mensaje solidario. Les agradezco su lealtad, les agradezco su valenta, su
desprendimiento, y yo, ante el pas y ante ustedes, asumo la
responsabilidad de este movimiento militar bolivariano. Muchas gracias.
Haca mucho tiempo, que ningn poltico, ningn presidente, ningn lder se haca
responsable de nada, por eso reson en las mentes y corazones de muchos. Las frases
por ahora y asumo la responsabilidad, eran el inici de un cambi, del que hoy
somos testigos, protagonistas y responsables.
La Revolucin Bolivariana se inici y se mantiene bajo los paradigmas de Paz,
Democracia, Libertad e Igualdad. Al igual que el legado de Salvador Allende, se basa en
el profundo respeto hacia el ser humano, expresado en el poder de la ciudadana.
Nuestro proceso ha significado una explosin de participacin poltica. La
participacin del pueblo en la Asamblea Constituyente, en la redaccin de la Constitucin
del 1999 y en la ruptura del Pacto de Punto Fijo (Pacto partidista de la democracia
representativa firmado entre los partidos Accin Democrtica, Copey y URD en 1960,
despus del fin de la Dictadura de Marcos Prez Jimnez8), permiti que nuevas
organizaciones sociales y polticas irrumpieran en el acontecer nacional, venciendo la
hegemona del bipartidismo tradicional y las corrompidas estructuras de poder.
93
vivienda;
mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento;
articulacin pueblo-estado a travs de las salas de batalla social que permiti el
financiamiento de una diversidad de proyectos comunitarios, sociales, productivos y
de vivienda;
Derrota del Golpe de Estado de Abril del 2002. El pueblo heroicamente escribi una
de las nuevas pginas en la historia reciente, la alianza cvico militar consumada el 13 de
abril anul la conspiracin interna y extranjera y devolvi la constitucionalidad del Estado.
Derrota de la conspiracin paramilitar del 2004. Una efectiva accin de los cuerpos
de seguridad del Estado frustr el plan de fuerzas paramilitares infiltradas en nuestro
pas, que preparaban un magnicidio, meses antes de la inminente victoria popular en el
Referendo Presidencial. Menores de edad y soldados engaados para ejecutar el plan
recibieron un indulto presidencial en el 2007.
95
Los refrendos derogatorios facultan al pueblo la supresin de leyes con las que la
mayora no est de acuerdo (No incluye las fiscales).
96
97
58 con IDH 0.844, siendo el sptimo en el continente americano con mejor ranking;
Venezuela pertenece al nivel alto del IDH.
En el anlisis de los componentes del IDH a nivel regional Costa Rica presenta la ms
alta esperanza del vida al nacer (78.7 aos). Venezuela registra 73.6 aos de esperanza
vida de al nacer. Con respecto al ndice de Poder Adquisitivo, Venezuela ocupa el tercer
lugar con 0,801, siendo el primer pas Chile con 0,823.
En la tasa de alfabetizacin combinada Cuba registra 99.8%; Venezuela registra 95.2%,
mostrando un avance importante en la regin.14
Para el Gobierno Revolucionario, este es un logro importante, que en gran medida se
ha alcanzado gracias a las misiones sociales como proyectos banderas del Gobierno
Bolivariano. Estas misiones estn destinadas a cooperar en la solucin de las necesidades
ms sentidas de la poblacin (salud, educacin, vivienda, miseria, exclusin, produccin,
industria, energa, entre otras). Por mencionar un ejemplo, entre muchos, el Proyecto
de la UNESCO, Mejores Prcticas en Polticas y Programas de Juventud en Amrica Latina
y el Caribe preseleccion entre 600 propuestas a la Misin Sucre, como una poltica
exitosa diseada para la juventud.
Entre las misiones creadas por el Gobierno Bolivariano podemos mencionar:
13 De Abril , Alimentacin , rbol, Barrio Adentro, Ch Guevara, Ciencia, Cristo, Cultura,
Guaicaipuro, Hbitat, Identidad, Jos Gregorio Hernndez, Madres del Barrio, Milagro,
Miranda, Msica, Negra Hiplita, Nios y Nias del Barrio, Piar, Revolucin Energtica,
Ribas, Robinson I, Robinson II, Sonrisa, Sucre, Villanueva, Zamora.
Toda la estructura constituida y de apoyo al Estado se articula con la finalidad de
atender a las demandas sociales. El siguiente grfico puede ilustrar mejor esta idea:
98
99
son revolucionarios, que abogan por un pas mejor, que apoyan este proceso de cambio,
en sus acciones reproducen viejas prcticas, y ello se ve reflejado en la manera en cmo
planifican, miden las metas y persiguen los objetivos que deben estar acordes con el
Proyecto Nacional Simn Bolvar 2007-2013.
El Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y el Desarrollo usa la metodologa
del Marco Lgico para planificar y medir los resultados, de manera que se contina
haciendo nfasis en lo cuantitativo, faltando ms desarrollo en lo cualitativo. En la
actualidad, el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) desarrolla un proyecto para medir
nuestros indicadores sociales de manera especial atendiendo a nuestras caractersticas
propias y al resultado de las misiones. Ha sido este, un pedido del Presidente de la
Repblica, a fin de contar de una manera ms cientfica los logros revolucionarios.
100
El Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo dicta, a los dems
ministerios (cada ministerio posee una oficina con funciones de planificacin y
seguimiento) los objetivos y asesora en la construccin de los Planes Operativos Anuales
Institucionales (POAIN) en el mes de abril de cada ao.
Al recibir los POAIN, el MPP para la Planificacin y Desarrollo realiza una seleccin,
priorizando los proyectos que van a constituir el Plan Operativo Anual (POA).
101
es diferente al del POAIN, sus presupuestos son aprobados en funcin del cuerpo
legislativo de cada Estado, constituyndose stos como niveles de gobierno autnomos,
que administran y controlan sus haciendas.
Una vez que las Gobernaciones y Alcaldas realizan su planificacin, estas son
presentadas ante los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas
Pblicas y los Consejos Locales de Planificacin de Polticas Pblicas respectivamente,
los cuales se rigen por una ley propia (Ley de Consejos Estatales de Planificacin
Pblica, y la Ley de los Consejos Locales de Planificacin de Polticas Pblicas). Estos
consejos sirven de apoyo tcnico para la elaboracin de los planes proyectos y
presupuestos.
Una vez que es elaborado y evaluado por los Consejos Estadales y Locales, el Plan de
Desarrollo Estadal y Local, pasa al Despacho del Gobernador o Alcalde para su debida
firma y formalizacin por medio de la Ley Estadal.
En las fuentes de financiamiento, encontramos que las Gobernaciones y Alcaldas
reciben transferencias del Ejecutivo Nacional, principalmente por medio de tres vas
o fuentes: Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) Ley de
Asignaciones Administrativas Especiales (LAAE), y el Situado Constitucional; de forma
tal que el Ejecutivo Nacional realiza por cualquiera de las tres vas mencionadas una
transferencia, a las tesoreras estadales, para su ejecucin en los Planes de Desarrollo
Estadales y/o Locales.
Para el clculo de las asignaciones financieras a los Estados y Gobernaciones, va
LAAE y FIDES se utiliza un ndice de compensacin interterritorial, que incluye informacin
de la densidad poblacional, as como los ndices de desarrollo humano de cada Estado.
Mientras que el Situado Constitucional, consiste en Transferir un 20 % de los recursos
ordinarios de la Tesorera Nacional a los Estados.
A excepcin del Distrito Capital, que fue establecido como un rgimen especial de
gobierno, pasando a ser casi un ente del ejecutivo, denominado recientemente Distrito
Metropolitano de Caracas incluyndose en el presupuesto del ao 2010 como un
titulo adicional.
Regimenes especiales
El Rgimen Especial del Distrito Capital es un sistema de Gobierno constituido por
un rgano Ejecutivo ejercido por un Jefe de Gobierno, cuya funcin legislativa estar a
cargo de La Asamblea Nacional (AN), cargo que ser de libre nombramiento y remocin
por parte del Presidente de la Repblica.
As lo establece la Ley Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital,
instrumento que public la AN, en la Gaceta Oficial nmero 39.156, de fecha lunes 13
de abril de 2009.
Esta legislacin establece y desarrolla las bases para la creacin y organizacin del
rgimen del Distrito Capital, el cual comprende su organizacin, Gobierno, administracin
y recursos de esta entidad poltico-territorial.
102
Todo sistema poltico tiene sus peligros y errores, est es la nica forma de saber
cundo se va por el camino correcto o incorrecto. La Repblica Bolivariana de Venezuela
tiene una gran tarea por delante, que es poner mayor nfasis y cuidado en la organizacin,
articulacin y planificacin entre las diferentes instancias del Estado.
103
Desde el punto de vista econmico hace falta abarcar todo el proceso de la cadena
productiva con una visin socialista, esta sigue fragmentada y en algunos casos se
sigue favoreciendo al capitalista, continuando en desventaja el pequeo productor y el
consumidor final.
Se hace necesaria la articulacin sistmica del Poder Ejecutivo con las diferentes
instancias del Poder Pblico Nacional, as como con las organizaciones comunitarias,
sin que ello signifique crear presiones burocrticas. As como fortalecer las relaciones
jerrquicas directas y armoniosas entre el Ministro, Coordinadores regionales, voceros
regionales y obreros de las Misiones, Consejos Comunales y otras estructuras sociales.
2
Programa y propuesta de gobierno del Partido MVR de 1998, rbol de Tres Races Bolvar, Rodrguez
y Zamora
3
La Filosofa Poltica del Separatismo en Latinoamrica de Thomas Hobbes a Evo Morales. Revista
Ensayo y Error. Caracas 2008, Pg.13 a 23.
4
1830-1999
6
Es ilustrante el Documental Vctimas de la Democracia, editado por el Ministerio del Poder Popular
para la Cultura, en el que se dan testimonios no escritos de nuestra historia reciente, silenciados por
el sistema de la Democracia Representativa, representada en Venezuela por el Pacto de Punto Fijo.
104
Ver: Luis Britto Garca. Investigacin de unos Medios por encima de toda Sospecha. Fondo Editorial
Questions. Julio 2003. Fondo Editorial Questions.
7
8
Es de resaltar, que el Partido Comunista de Venezuela qued excluido del Pacto. El Pacto consista
en la reparticin de Poderes en cada proceso electoral.
9
Denominacin del Poder Popular gaceta oficial de 2007 la creacin de los ministerios con el apoyo
del poder popular.
10
Informe de Gestin 2008 del Ministerio del Poder Popular para las Comunas de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
Del informe 2008, realizado por el Viceministerio de Asuntos Estratgicos. Ministerio del Poder
Popular del Despacho de la Presidencia. Repblica Bolivariana de Venezuela.
11
12
Relanzamiento de la revolucin, en el ao 2008, llamado las 3 R rectificacin, revisin y reimpulso
del proceso bolivariano. Significa reactivar los Cinco Motores Constituyentes: Ley Habilitante, Reforma
Constitucional, Moral y Luces, Nueva Geometra del Poder y Explosin del Poder Popular; para encaminar
el pas hacia el Socialismo del Siglo XXI, adems de revisar las lneas transformadoras del Proyecto
Nacional Simn Bolvar en lo poltico, social, econmico, militar, territorial, internacional y tico.
El ndice de Desarrollo Humano forma parte de una herramienta de medicin del enfoque de las
Capacidades Humanas desarrolladas por Amartya Sen (Premio Nbel de Economa, 1998).
13
14
En 1990, el componente del logro educativo registraba 0,73. En 1998, se colocara en 0,81 y en
2007 adquiere un comportamiento alcista hacia 0,89, representando el valor ms alto de los componentes
del IDH. Respecto a la esperanza de vida al nacer entre 1990 y 1998 mostr un comportamiento
prcticamente estable al cambiar de 0.77 a 0.80. A partir de 1999 sigui mostrando un comportamiento
de relativo crecimiento al ubicarse a 0.81 en 2007.
En el componente de ingreso el ndice se movi poco en la dcada de los 90, mientras que a partir
de 1999 con ciertas variaciones se present un alza significativa a 0.80, lo cual evidencia el perodo
acumulado de crecimiento econmico y de mayor expansin del poder adquisitivo de la economa.
Para mayor informacin revisar el Informe 2009 del PNUD sobre el ndice de Desarrollo Humano.
15
105