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ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL (ADPF) - NATUREZA UNITRIA OU DBIA CONTROVRSIA
Autora: Renata Ferreira Sucupira1

Resumo
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 percebe-se um largo quadro de aes
constitucionais de carter concentrado e abstrato de competncia originria do Supremo
Tribunal Federal, guardio da Lei Suprema, sendo elas ao direta de inconstitucionalidade
(art. 102, I, "a", CF/88); ao direta de inconstitucionalidade por omisso (art. 103, 2,
CF/88); ao declaratria de constitucionalidade (art. 102, I, "a", CF/88); ao direta
interventiva (art. 36, III, CF/88); arguio de descumprimento de preceito fundamental (art.
102, 1 da CF/88). O paradigmtico instituto da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) veio a complementar esse complexo sistema brasileiro de controle de
constitucionalidade, congregando, na via concentrada, elementos da fiscalizao abstrata e
tambm incidental. Inobstante a Carta Magna ter previsto o cabimento da ADPF, no
estabeleceu a forma dessa ao constitucional, cabendo ao legislador infraconstitucional
regulament-la. nesse contexto que surge a Lei n 9.882 de 3 de dezembro de 1999, de
forma a trazer luz o novo instituto. Entretanto, referida norma regulamentadora trouxe
muitas dvidas a essa ao sui generis de controle de constitucionalidade, uma vez que
congrega, ao menos em tese, os caracteres elementares do modelo concentrado, sendo
praticamente pacfica a descrio de uma arguio direta ou autnoma e outra indireta ou
incidental. O presente artigo tem por intento justamente perquirir sobre a existncia de duas
modalidades de Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental.
Palavras-chave: Controle de Constitucionalidade. ADPF. Controvrsia.
Abstract
Since the enactment of the 1988 Federal Constitution a broad framework of constitutional
actions concentrate and abstract of original jurisdiction of the Supreme Court, the Supreme
Law guardian character, they being direct action of unconstitutionality (art. 102, I, perceives,
CF/88); direct action of unconstitutionality by omission (Article 103, 2, CF/88); declaratory
action of constitutionality (Article 102, I, "a", CF/88); interventionist direct action (Article 36,
III, CF/88); ADPF (art. 102, 1, CF/88). The paradigmatic institute of ADPF came to
complement this complex Brazilian system of judicial review, congregating in concentrated
route, elements of abstract and also incidental supervision. Despite the Federal Constitution
have predicted the appropriateness of the ADPF not established the constitutional form of the
action, leaving the infra legislator said regulatory action. It is in this context that the norme n.
9882 of December 3rd, 1999, in order to bring to light the new institute. However, such a
regulatory provision brought many questions to this sui generis action of judicial review,
since it brings together, at least in theory, the basic character of the concentrated model, being

Advogada; Ps-graduada com especializao em Direito Constitucional (Universidade Anhanguera); Graduada

em Direito (Eduvale); renata@gomesignacio.adv.br.

virtually the description of peaceful direct or independent complaint and other indirect or
incidental. The intent of this article is precisely to assert the existence of two types of ADPF.
Keywords: Control of constitutionality. ADPF. Controversy.
1 INTRODUO
A arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) fora instituda pela
Constituio Federal de 1988, originalmente prevista em seu artigo 102, pargrafo nico e
posteriormente transformado em 1, pela Emenda Constitucional n 3/93 e, onze anos aps,
regulamentada pela Lei n 9.882/99.
Sua criao teve por objetivo suprir a lacuna deixada pela ao direta de
inconstitucionalidade (ADIn), que no pode ser proposta contra lei ou atos normativos que
entraram em vigor em data anterior promulgao da Constituio de 1988.
Inobstante a Carta Magna ter previsto o cabimento da ADPF, no estabeleceu a
forma dessa ao constitucional, trazendo uma segurana muito restrita, pois apenas se
remetia para a forma da lei, cabendo, ento, ao legislador infraconstitucional regulament-la.
nesse contexto que surge a Lei n 9.882 de 3 de dezembro de 1999, de forma a
trazer luz o novo instituto.

2 Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental

A arguio de descumprimento de preceito fundamental, tal qual como disposta no
artigo 1 da Lei n 9.882/99, utilizada para evitar ou reparar leso a preceito fundamental
resultante de ato do Poder Pblico, bem como quando for relevante o fundamento da
controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
inclusive os anteriores promulgao da Carta Magna:
Art. 1o A arguio prevista no 1o do art. 102 da Constituio Federal ser proposta
perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a
preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico.
Pargrafo nico. Caber tambm arguio de descumprimento de preceito
fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato
normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores
Constituio; (Vide ADIN 2.231-8, de 2000)
II (VETADO)

Segundo o diploma acima colacionado, a ADPF tem por objetivo evitar ou reparar
leso a preceito fundamental provocada por ato do Poder Pblico, demonstrando, assim, o

carter preventivo e repressivo da ao, tendo como pressuposto a demonstrao do nexo de

causalidade entre a leso e o ato do Poder Publico.
Nas palavras de Tavares (2012, p. 2) a "arguio de descumprimento de preceito
fundamental uma garantia do processo-constitucional, que visa a preservar a obedincia
geral devida, pelos atos estatais, s regras e princpios constitucionais considerados
fundamentais".
No que tange ao objeto da ADPF, o artigo 1 da lei estabeleceu que a ao caber
contra ato do Poder Pblico, bem como quando for relevante o fundamento da controvrsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os
anteriores Constituio. Desse modo, o objeto da ADPF mais amplo do que da ADIn que
abrange apenas lei ou ato normativo federal ou estadual, a teor do art. 102, I, "a", da
Constituio Federal:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual
e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;

No que diz respeito ao "preceito fundamental", sem dvida h uma certa dificuldade
em conceitu-lo, em virtude de a lei regulamentadora da ADPF no o ter definido.
Para grande parte dos doutrinadores a expresso preceito fundamental tem um
significado muito mais amplo do que o de princpio constitucional fundamental, porm pode
ser definido como sendo toda norma constitucional de natureza principiolgica, que figure
como alicerce para qualquer ramo do Direito.
Segundo Gilmar Ferreira Mendes:
muito difcil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituio passveis
de leso to grave que justifique o processo e julgamento da arguio de
descumprimento.
No h dvida de que alguns desses preceitos esto enunciados, de forma explcita,
no texto constitucional.
Assim, ningum poder negar a qualidade de preceitos fundamentais da ordem
constitucional aos direitos e garantias fundamentais (art. 5, dentre outros).
Da mesma forma, no se poder deixar de atribuir essa qualificao aos demais
princpios protegidos pela clusula ptrea do art. 60, 4, da CF: o princpio
federativo, a separao de poderes, o voto direto, secreto, universal e peridico.
(MENDES, 2011, p. 148)

Na lio de Andr Ramos Tavares:

Essa idia (sic) de que h um conjunto de preceitos que merecem proteo mais
intensa que os demais preceitos integrantes da Constituio no inovadora, sendo
comum encontrar, na doutrina, uma referncia constante a certo ncleo 'duro' das
constituies, composto por um conjunto de normas constitucionais consideradas
essenciais, imprescindveis, o que normalmente feito a partir de uma verificao
estrutural de tratamento dogmtico concedido a certas normas, embora sem ignorar
totalmente consideraes de cunho axiolgico e histrico subjacentes a essas
formulaes. (TAVARES, 2012, p. 2)

Com relao a competncia para julgamento da ADPF, o artigo 102, 1 da CF/88

dispe que:
a arguio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente esta
Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei, tendo
como legitimados para sua propositura os mesmos da ADIn, facultando a qualquer
interessado solicitar ao Procurador-Geral da Repblica, mediante representao, a
propositura da ADPF

Segundo o artigo 5, caput, e 1 da lei, cabvel a concesso de liminar concedida

pela maioria absoluta dos membros do Tribunal, podendo esse qurum especial ser
dispensado em caso de extrema urgncia ou perigo de leso grave, ou, ainda, em caso de
recesso do STF, hipteses em que a deciso monocrtica encontra-se sujeita ao referendo do
Tribunal Pleno.
Os efeitos da deciso so oponveis erga omnes, vinculando todos os demais rgos
do Poder Pblico, de acordo como 3 do artigo 10.
Entretanto, de acordo com o disposto no artigo 11, o STF, ao declarar a
inconstitucionalidade da norma e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder, "por maioria de dois teros de seus membros, restringir
os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado".
A deciso de procedncia ou improcedncia do pedido na ADPF irrecorrvel, sendo
admissvel reclamao no STF contra o descumprimento da sua deciso (arts. 12 e 13).
Aps a anlise geral da lei regulamentadora da ADPF, a questo que agora ser
abordada sobre a existncia ou no de duas modalidade de arguio prevista no artigo 1 da
lei em regncia, qual seja, a ao autnoma e a incidental.

3 Modalidades Sugeridas

A polmica sobre a existncia de duas modalidades da arguio de descumprimento

de preceito fundamental grande.
Os que defendem a natureza nica da ADPF, argumentam que a mesma, tal como
prevista pela Constituio Federal e regulada pela Lei n 9.882/99, mesmo quando se trata da
dita modalidade incidental, sempre um ao direta, suscitada por petio inicial, devendo
conter a indicao do preceito fundamental que se considera violado; a indicao do ato
questionado; a prova da violao do preceito fundamental; o pedido, com suas especificaes;
e a comprovao da existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao do preceito
fundamental que considera violado, de acordo com o artigo 3 da Lei n 9.882/99, portanto,
rigorosamente sempre uma ao autnoma, apenas se diferenciando no que tange aos seus
requisitos processuais.

Corroborando essa tese, Dirley da Cunha Jnior leciona que:

A divulgao de tipologias de argio no apropriada, pois pode infundir uma
falsa ideia de que a Lei institui mais de uma modalidade de argio, para alm
daquela constitucionalmente consagrada. Na verdade, a Lei no criou modalidade
nova de argio, nem poderia faz-lo, sob pena de incidir em manifesta
inconstitucionalidade, mas to-somente contemplou processamentos diversos ao
constitucional de argio originada da Constituio.
preciso, portanto, fixar a premissa de que somente em razo da distino de ritos
que se pode falar em modalidades de argio, para abranger a
argio direta ou autnoma e a argio incidental, sujeitas a pressupostos
processuais distintos, embora destinadas defesa dos preceitos fundamentais
(CUNHA JNIOR, 2011, p. 578-579) (grifos no original).

Outro argumento a favor dessa posio com relao aos legitimados para a
propositura da ao, pois, mesmo no caso do artigo 1, pargrafo nico, inciso I da Lei n
9.882/99, a arguio depende da iniciativa de um dos sujeitos previstos pelo artigo 103 da
Carta Magna, segundo o que dispe o artigo 2 da lei referida, in verbis:
Art. 2 Podem propor arguio de descumprimento de preceito fundamental:
I - os legitimados para a ao direta de inconstitucionalidade;

Ainda, h aqueles que argumentam que para que a ADPF tivesse natureza incidental
somente as partes ou o prprio rgo judicial, poderia suscitar o incidente, porem, no o
caso da presente ao, em virtude do seu escasso rol de legitimados.
Assim, para parte da doutrina, como Dirley da Cunha Jnior, o art. 1 da Lei n
9.992/99 no estabelece uma distino de modalidades de arguio de descumprimento de
preceito fundamental, apenas difere as formas de processamento e informa quais so os
objetos passveis de discusso via ADPF, realando que, para os atos normativos, existe a

possibilidade de serem objeto de arguio, alm dos federais e estaduais, os municipais, bem
como os anteriores Constituio, exigida a relevncia da controvrsia constitucional.
Entretanto, a doutrina majoritria afirma ser possvel identificar duas modalidades de
arguio de descumprimento de preceito fundamental, uma direta ou autnoma e outra
indireta ou incidental, como aponta Manoel Carlos de Almeida Neto:
Duas so as modalidade de arguio de descumprimento de preceito fundamental. A
primeira a arguio direta ou autnoma que representa tipicamente uma ao direta
de controle concentrado de constitucionalidade, a qual proposta no Supremo
Tribunal Federal objetivando a defesa dos preceitos constitucionais fundamentais. A
segunda forma de processamento a arguio incidental, suscitada ao Pretrio
Excelso em razo de um processo judicial (NETO, 2010, p. 165)

Disciplinando a ADPF direta ou autnoma, disps o art. 1, caput, da Lei n 9.882/99

"A arguio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o
Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental,
resultante de ato do Poder Pblico". Em relao ADPF indireta ou incidental, estabeleceu o
pargrafo nico, I do dispositivo em comento "Caber tambm arguio de descumprimento
de preceito fundamental quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores
Constituio".
Dessa forma, segundo a doutrina dominante, a modalidade que se denomina direta ou
autnoma encontra previso expressa no art. 1, caput, da Lei n 9.882/99, fazendo parte,
portanto, do processo objetivo ajuizada em razo da norma em abstrato, visando a tutela da
Constituio.
Diz-se ADPF direta ou autnoma por no depender da existncia de qualquer outro
processo anterior, no qual se controverta sobre a aplicao de preceito fundamental.
De acordo com Tavares (2001, p. 281), essa modalidade de ao realiza tpico
controle concentrado de constitucionalidade das leis ou atos normativos enquadrveis pela
legislao como objeto vlido de anlise por meio de ADPF.
Segundo o mesmo autor (2001, p. 282), por "esse motivo, poder-se-ia afirmar que a
arguio de descumprimento posta-se ao lado da ao direta de inconstitucionalidade, cada
uma delas com campo prprio e especfico de incidncia possvel".
Em contrapartida a arguio de descumprimento de preceito fundamental, em sua
modalidade indireta ou incidental, teria como requisito de admissibilidade, segundo o
posicionamento dominante, a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao

de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal em face de preceito constitucional

fundamental.
Nesse sentido foi a deciso na ADPF n 03, de Relatoria do Ministro Sydney
Sanches, a qual ficou ementada nos seguintes termos:
EMENTA:
DIREITO
CONSTITUCIONAL.
ARGIO
DE
DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ART. 102, 1, DA
CONSTITUIO FEDERAL, 1 E SEGUINTES DA LEI N 9.882, DE 3 DE
DEZEMBRO DE 1999). VENCIMENTOS DE SERVIDORES PBLICOS
ATIVOS E PROVENTOS DE INATIVOS. GRATIFICAES. VANTAGENS.
CLCULO DE ACRSCIMOS PECUNIRIOS. TETO DE VENCIMENTOS E
PROVENTOS. IMPUGNAES DE DECISES MONOCRTICAS E
COLEGIADAS DO TRIBUNAL DE JUSTIA DO CEAR, PROFERIDAS EM
RECLAMAES. ALEGAO DE VIOLAO AOS ARTS. 5, LIV E LV, 37,
"CAPUT" E INCISO XIV, 100, 2, DA C.F. DE 1988, BEM COMO AO ART. 29
DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 19/98. QUESTO DE ORDEM. MEDIDA
CAUTELAR.
(...)
2. A Lei n 9.882, de 03.12.1999, cumprindo a norma constitucional, disps sobre o
processo e julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental. No
art. 1o estatuiu: "Art. 1o - A argio prevista no 1o do art. 102 da Constituio
Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar
ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico." Tratase, nesse caso, de Argio autnoma, com carter de verdadeira Ao, na qual se
pode impugnar ato de qualquer dos Poderes Pblicos, no mbito federal, estadual ou
municipal, desde que para evitar ou reparar leso a preceito fundamental da
Constituio.
3. Outra hiptese regulada no pargrafo nico do mesmo art. 1o da Lei n
9.882/99, "in verbis": "Pargrafo nico. Caber tambm argio de
descumprimento de preceito fundamental: I - quando for relevante o fundamento da
controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, includos os anteriores Constituio."
4. Cuida-se a, no de uma Ao autnoma, qual a prevista no "caput" do art. 1o da
Lei, mas de uma Ao incidental, que pressupe a existncia de controvrsia
constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
includos os anteriores Constituio.
5. O caso presente no de Argio Incidental, correspondente a um incidente de
constitucionalidade, pois no se alega na inicial a existncia de qualquer
controvrsia entre as decises focalizadas, pois todas elas foram no mesmo sentido,
deferindo medidas liminares em Reclamaes, para os efeitos nelas mencionados.
6. Cogita-se, isto sim, de Argio autnoma prevista no "caput" do art. 1o da Lei.
(...)
12. Questo de Ordem que o Supremo Tribunal Federal resolve no conhecendo da
presente Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental, ficando, em
conseqncia, prejudicado o pedido de medida liminar. (ADPF 3 QO, Relator(a):
Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 18/05/2000, DJ 27-02-2004
PP-00020 EMENT VOL-02141-01 PP-00001) G.n.

Antes de continuar a discorrer em Arguio de Descumprimento de Preceito

Fundamental na modalidade indireta ou incidental, necessrio sua conceituao. A palavra
incidente advm do latim incidere, que significa cair sobre. Assim, a ADPF incidental pode
ser entendida como aquela que advm de um processo judicial em curso, atuando nos moldes
do incidente de inconstitucionalidade.

J o conceito de relevante controvrsia, para fins de cabimento da chamada ADPF

incidental, nas palavras de Ferrari (2003, p. 205), " aquilo que tem fundamento, que
legtimo, razovel, que se mostra admissvel, evidente, insupervel, caractersticas que fazem
com que a controvrsia suscitada atinja o interesse pblico".
Como se pode ver, para a grande maioria dos doutrinadores, como Manoel Carlos de
Almeida Neto e Andr Ramos Tavares, a Lei n 9.882/99 estabeleceu duas modalidades
distintas de ADPF, cada uma com pressupostos processuais prprios, sendo, portanto, um
instrumento bivalente, ora revestindo-se de carter processual autnomo, ora equivalendo-se a
um incidente processual de inconstitucionalidade, hiptese em que um dos legitimados ativos
apresenta ao Supremo Tribunal Federal uma relevante controvrsia constitucional j ajuizada
no mbito do controle concreto de constitucionalidade, de modo a cindir a questo
constitucional das demais suscitadas pelas partes no processo originrio e, com isso, antecipar
o pronunciamento do tema, toda vez que o considera revestido de relevncia geral, seja pela
gravidade da tese em discusso ou pela existncia de um nmero expressivo de processos
anlogos.
Os adeptos dessa corrente alegam que o objetivo da ADPF incidental antecipar
decises do Supremo Tribunal Federal sobre controvrsias constitucionais relevantes, que
antes s chegariam a seu conhecimento por meio das vias recursais.
A posio mais liberal, como Andr Ramos Tavares entre outros, defende que
qualquer das partes interessadas poderiam propor a arguio indireta ou incidental e o STF s
deveria analisar a questo se entendesse que ela teria interesse geral. Porm, a crtica a esta
posio est no fato de que houve veto presidencial ao inciso II do artigo 2 da Lei n
9.882/99, justamente em relao legitimidade de qualquer pessoa para a arguio.
Vale lembrar que, no caso, no h avocao do processo. O STF manifesta-se
somente sobre a questo constitucional, sem decidir o caso concreto, porm esta deciso ter
os mesmos efeitos da arguio autnoma.

4 CONSIDERAO FINAIS
A despeito de respeitveis entendimentos, pela anlise do artigo 1 da lei em
comento, no se consegue extrair a ideia de que a arguio de descumprimento de preceito
fundamental existe unicamente em uma modalidade, apenas se diferenciando em seu
processamento.

Nota-se que a feio autnoma da ADPF direta decorre do fato de a ao ser

deflagrada sem estar vinculada a outro feito em andamento, j na ADPF indireta permite-se a
deflagrao da ao quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional,
suscitada em sede de controle difuso, constituindo-se, assim, em incidente processual que
permite ao Pretrio Excelso fixar, por antecipao, a interpretao autntica a ser dada ao
deslinde da questo, sem que, necessariamente, tenha que se percorrer todo o trmite
processual at a interposio de Recurso Extraordinrio. Traduz-se, portanto, tal questo
prejudicial, em instrumento de harmonizao e pacificao da jurisprudncia, que ser
previamente fixada pelo Supremo Tribunal Federal, evitando-se decises contraditrias nas
Cortes Inferiores, bem como futura enxurrada de Recursos Extraordinrios na Corte de
Constitucionalidade.
Ainda, no que diz respeito aos requisitos autorizadores para a propositura da arguio
de descumprimento de preceito fundamental, enquanto na ADPF autnoma os requisitos
exigidos so a inexistncia de qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, a ameaa ou
violao a preceito fundamental e o ato estatal ou equiparvel capaz de provocar referida
violao, na ADPF incidental, alm dos pressupostos acima mencionados, h a exigncia da
relevncia do fundamento da controvrsia constitucional.
J com relao ao rol de legitimados, na ADPF incidental, inobstante o escasso rol
previsto no artigo 1, pargrafo nico, inciso I da Lei n 9.882/99, a lei no afastou
completamente o direito dos interessados em pleitear a proteo jurisdicional pela ADPF, pois
facultou ao interessado, mediante representao, solicitar a propositura de arguio ao
Procurador-Geral da Repblica, que, examinando os fundamentos jurdicos do pedido, decide
sobre o cabimento de seu ingresso em juzo.
Desse modo, v-se que a Lei n 9.882/99 fixou duas modalidade diversas de arguio
de descumprimento de preceito fundamental: uma no modo concentrado, por meio do qual a
arguio proposta diretamente no Supremo Tribunal Federal para a defesa objetiva dos
preceitos fundamentais ameaados ou lesados por ato do Poder Pblico, outra no modo
incidental, por meio do qual a arguio ajuizada, tambm, diretamente no Supremo Tribunal
Federal, em razo de ser relevante o fundamento de controvrsia constitucional sobre lei o ato
normativo, perante as instncias ordinrias.

REFERNCIAS

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