O desenvolvimento do Mercosul: progressos e limitaes

Paulo Roberto de Almeida *

Publicado em duas partes na
Revista Espao da Sophia (ISSN: 1981-318X;
Parte 1: ano 5, n. 43, julho-setembro 2011, p. 63-79;
Parte 2: ano 5, n. 44, outubro-dezembro 2011, p. 143-170)

Introduo: um bloco comercial que caminhou para a cooperao poltica

O Mercosul Mercado Comum do Sul foi criado em 1991 para constituir-se
como um bloco comercial coeso, com pretenses a adotar o formato de um mercado
comum. Na viso dos pais fundadores, o processo poderia, possivelmente, evoluir
para formas mais avanadas de organizao econmica, poltica e social, at alcanar,
na parte meridional da Amrica do Sul e teoricamente tambm, a termo, no conjunto
da regio um status equivalente ao adquirido, paulatinamente, pela Comunidade
(hoje Unio) Europeia; qual seja: um espao econmico plenamente integrado, com
total liberdade para o deslocamento de fatores produtivos, razovel coordenao
econmica (o que, no caso europeu, assumiu a forma de uma moeda comum para a
maioria de seus membros), seguida, subsequentemente ou simultaneamente, da
harmonizao e coeso dos regimes sociais e das peculiaridades nacionais e regionais,
para, finalmente, alcanar a desejada concertao poltica e diplomtica, capaz de
fazer a Europa ocidental recuperar sua antiga importncia internacional, o que
implicaria lograr uma expresso comum no plano externo (defesa, segurana, poltica
externa, negociaes multilaterais).
Mesmo considerando-se apenas a fase inicial de integrao econmica qual
seja, a constituio de uma zona de livre comrcio, seguida da definio tcnica de
uma tarifa externa comum, o que redundaria numa unio aduaneira e seu
desdobramento lgico na criao de um mercado comum (alis, determinado
constitucionalmente), pode-se dizer que tais objetivos que j eram os do processo
bilateral de cooperao e de integrao, iniciado em 1986 por Brasil e Argentina
no foram alcanados. Com efeito, deve-se reconhecer que, passados vinte anos de

*

Doutor em Cincias Sociais, mestre em planejamento econmico, diplomata de carreira,

autor de livros e artigos sobre relaes internacionais, integrao econmica e poltica externa
do Brasil (www.pralmeida.org; pralmeida@me.com). Nenhum dos argumentos apresentados
neste texto representa posies do Ministrio das Relaes Exteriores ou polticas do governo
brasileiro.

experimentos integracionistas, o Mercosul no conseguiu cumprir as metas

estabelecidas no Tratado de Assuno (TA), nem parece perto de realiz-las no futuro
previsvel. Ao longo dessas duas dcadas, mas bem mais enfaticamente no curso da
ltima dcada, o Mercosul parece ter se afastado de seus objetivos comercialistas e
econmicos iniciais, alis consagrados no tratado constitutivo, para converter-se num
agrupamento poltico dotado de interesses muito diversificados.
Teria falhado, ento, o Mercosul? Em termos: as falhas e insuficincias do
processo podem ser debitadas inteiramente aos pases membros, que parecem ter
abandonado ao menos os seus dois membros economicamente relevantes, Brasil e
Argentina o objetivo fixado no TA, de um mercado comum regional, para
contentar-se com a liberalizao parcial do comrcio recproco e fixar-se no
desenvolvimento da cooperao poltica e social, sem um contedo econmico mais
afirmado. Tampouco se poderia dizer que o bloco foi afetado por um suposto dficit
democrtico, ou por deficincias institucionais em seu arcabouo jurdico, sendo, ao
contrrio, bem mais evidentes as inadimplncias nacionais em implementar decises e
resolues conjuntas, bem como a divergncia de intenes polticas entre os pases
membros quanto aos objetivos mediatos e imediatos a serem perseguidos. A despeito
da retrica presidencial sempre afirmada quanto unidade de vistas entre os
membros, no se pode dizer, de fato, que os objetivos nacionais quanto utilidade ou
funcionalidade do Mercosul para cada uma das economias e sociedades sejam
realmente convergentes.
As dificuldades para a consolidao ou avano do Mercosul podem ser
creditadas a dois fatores de amplo escopo: de um lado, instabilidades conjunturais no
plano econmico (em diferentes formatos segundo os pases), com planos parciais ou
insuficientes de ajustes; de outro, o recuo conceitual dos projetos de construo de um
espao econmico integrado na regio, com abandono relativo da liberalizao
comercial recproca e nfase subsequente nos aspectos puramente polticos ou sociais
da integrao. Quaisquer que sejam os pesos relativos desses dois conjuntos de
fatores e seus efeitos concretos sobre as intenes proclamadas e as aes efetivas dos
pases membros do Mercosul e os impactos variam muito em funo dos pases
envolvidos cabe reconhecer o abandono (no reconhecido) do projeto original de se
caminhar para instituies orgnicas mais consentneas com o formato de um
mercado comum, em favor de instncias seletivas de cooperao poltica setorial que

vm moldando um novo perfil para o Mercosul, at seu envolvimento num conjunto

de reas no delineadas no mandato econmico-comercial do tratado fundacional.
Feita esta sntese geral, e inicial, sobre o desenvolvimento do Mercosul
destacando suas caractersticas originais e as suas transformaes ao longo do tempo,
com uma ntida evoluo do contedo econmico-comercial da primeira fase para
novos campos e funes de caractersticas marcadamente polticas e sociais cabe
descrever sumariamente o contedo do presente texto. Uma primeira seo seguir
brevemente a formao e o desenvolvimento histrico do Mercosul, seguida de uma
exposio sobre o Mercosul econmico, ou seja, o itinerrio da liberalizao
comercial e da integrao econmica, com seus sucessos e limitaes. Uma terceira
seo considerar o Mercosul poltico, no conceito stricto sensu, isto , as questes
institucionais e de funcionamento interno do bloco, em especial seu processo
decisrio. Finalmente, as concluses registraro o estado presente do Mercosul e as
perspectivas para o seu desenvolvimento futuro, o que poderia at implicar,
teoricamente, numa reviso dos conceitos fundamentais do Mercosul e a adequao
de sua estrutura institucional a novos objetivos.
O Mercosul histrico: origens e desenvolvimento de um bloco comercial
O processo de constituio progressiva de um espao econmico integrado no
Cone Sul o que no deve ser identificado necessariamente com um projeto de
mercado comum ou com o Mercosul atual tem de ser visto no contexto dos
movimentos de redemocratizao e de reorganizao econmica nos pases da regio,
numa fase em que o multilateralismo comercial parecia ceder espaos
progressivamente mais amplos para o regionalismo, ou seja, a constituio de blocos
comerciais discriminatrios. Projetos de cooperao e de integrao emergiram
naturalmente na agenda dos pases to pronto foram liberados de seus respectivos
regimes militares; foi igualmente natural que as duas maiores economias regionais se
engajassem no processo, entre as quais eram mais intensos, historicamente, os fluxos
de comrcio e de intercmbios econmicos de diversos tipos. Argentina e Brasil
deram partida, conduziram politicamente o exerccio e continuam determinando, em
todas as circunstncias, os traos fundamentais do processo de integrao no Cone
Sul, pelo seu formato institucional, pela sua estrutura operacional e pelo contedo
econmico imprimido ao bloco ao longo de suas diversas fases.

Depois de uma fase bilateral, durante a qual foram definidos os objetivos

essenciais do processo primeiro a cooperao e a complementao econmica, no
Programa de Integrao e Cooperao (1986), depois o projeto de um mercado
comum bilateral, pelo Tratado de Integrao (1988) passou-se etapa quadrilateral,
quando se decidiu estender o mercado comum aos dois outros vizinhos, sendo ento
adotado o Tratado de Assuno para a criao de um mercado comum (1991). A
historiografia corrente sobre o Mercosul no reconhece, porm, a mudana
fundamental que representou a passagem do modelo de complementaridade
gradualista encarnado nos dois primeiros instrumentos (e seus diversos protocolos
setoriais) para um modelo econmico liberal e livre-cambista representado pelo TA.
Entre as duas fases, pouca ateno se d Ata de Buenos Aires (julho de 1990) que
modificou substancialmente a metodologia e a prpria cronologia da constituio de
um mercado comum bilateral Brasil-Argentina.
A Ata representou a passagem de um esquema dirigista e industrializante,
como seguido at ento, para outro de cunho mais comercialista e liberalizante,
mediante a criao calendarizada de um mercado comum (mais exatamente em
01/01/1995), ademais de estabelecer mecanismos automticos de desgravao
comercial bilateral. A rebaixa tarifria foi operada a partir de uma reduo inicial da
metade das alquotas normalmente aplicadas e razo de 7% a cada semestre, at
chegar a 100% de preferncia ou tarifa zero ao final do perodo de transio, em
31 de dezembro de 1994, quando tambm deveriam estar definidas uma Tarifa
Externa Comum (TEC) e as instituies permanentes do Mercosul.
O TA, para ser mais preciso, praticamente uma cpia ipsis litteris com os
ajustes quadrilaterais que se impunham da Ata de Buenos Aires, como possvel de
ser facilmente comprovado, mediante uma comparao visual de ambos os textos. O
relevante a ser destacado a mudana de filosofia entre o Mercosul bilateral pr-1990
e o Mercosul quadrilateral ps-1991, ainda que, para todos os efeitos prticos, o
aprofundamento do processo de integrao regional no tenha caminhado em direo
dos objetivos fixados nesses dois instrumentos: um mercado comum com
liberalizao comercial plena e coordenao das polticas macroeconmicas e
setoriais.
A estrutura intergovernamental definida desde a fase bilateral, e mantida no
formato quadrilateral, representou, para Brasil e Argentina, a preservao de suas
capacidades nacionais em determinar polticas autnomas trao caracterstico de um

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entranhado soberanismo jurdico, tradicional na regio e sua opo preferencial por

um modelo de tipo Benelux (Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, 1948), ou seja, de
uma unio aduaneira completa, em lugar do salto comunitrio que estaria implicado
numa eventual adoo de um modelo europeu de mercado comum unificado. O
processo decisrio, obviamente consensual na fase bilateral, continuou dominado pela
ausncia de proporcionalidade, com o que se atribui a pases menores (como Paraguai
e Uruguai) o poder de veto sobre decises que afetariam, teoricamente, economias
grandes e sociedades de dezenas de milhes de habitantes, a comear pelo prprio
Brasil.
Independentemente da adequao funcional (ou no) da estrutura institucional
intergovernamental do TA aos objetivos de um mercado comum, deve-se reconhecer
o dinamismo comercial e os avanos iniciais do Mercosul, no sentido do crescimento
dos vnculos recprocos e o aumento geomtrico do comrcio, tanto para dentro como
para fora do bloco. Boa parte desse crescimento nos fluxos comerciais, se deve,
obviamente, reduo de tarifas e eliminao de barreiras para ou no-tarifrias, o
que representaria bem mais um desvio de comrcio do que criao de novas correntes
de intercmbio. Mas tambm ocorreu criao do comrcio, para dentro e para fora, na
medida em que, tanto em funo de reformas tarifrias conduzidas nacionalmente
pelos pases membros, quanto em preparao da definio e implementao da TEC,
as alquotas aduaneiras foram se reduzindo paulatinamente, o que abriu espao para a
ampliao das trocas em diversas dimenses.
Uma das primeiras medidas abrangentes do perodo de transio foi a adoo
de um calendrio quase completo de tarefas a serem implementadas para cumprir,
segundo um esquema gradual e cumulativo, com as tarefas e requisitos envolvidos na
realizao da zona de livre-comrcio, da unio aduaneira, at se alcanar o mercado
comum previsto (esta foi a funo do chamado Cronograma de Las Leas, aprovado
em 1992). No obstante um seguimento detalhado pelas burocracias nacionais, o
cronograma s pode ser implementado parcial e imperfeitamente, j que a amplitude
dos requisitos necessrios ao acabamento dos objetivos principais superava em muito
a capacidade dos governos de empreenderem o conjunto de tarefas associadas a cada
um deles.
No obstante o no acabamento das metas vinculadas ao mercado comum, foi
possvel alcanar certo grau de consenso para a implementao da zona de livre
comrcio adotada com algumas excees, entre elas o acar e a indstria

automotiva bem como para a criao ainda que com muitas imperfeies da
unio aduaneira. Quaisquer que tenham sido as imperfeies da fase de transio no
acabamento das tarefas indispensveis ao atendimento dos objetivos do artigo 1o. do
TA, esta foi marcada pelo otimismo, tanto do lado comercial, quanto do lado poltico.
Foi nesse clima de quase euforia que se chegou a Ouro Preto, em dezembro de 1994,
no para a assinatura de um novo tratado, que poderia ter sido o da criao efetiva de
um mercado comum com todos os requisitos do gnero ou pelo menos o de uma
unio aduaneira acabada, mas de um simples protocolo, que confirmou todos os
mecanismos e instituies existentes, com alguns poucos acrscimos (como o de uma
Comisso de Comrcio) que no modificaram fundamentalmente a natureza do
processo de integrao no Mercosul.
O Protocolo de Ouro Preto concedeu, alegadamente, personalidade de direito
internacional ao Mercosul, o que o teria habilitado a negociar conjuntamente acordos
comerciais com parceiros individuais, na regio ou fora dela, ou com outros blocos.
Foi o caso, imediatamente aps, do incio do projeto americano de uma Zona de Livre
Comrcio nas Amricas, a Alca, e, logo em seguida, das negociaes bi-regionais
com vistas a formar uma associao comercial com a Unio Europeia (ambas se
arrastando pelos dez anos frente, at sua paralisia virtual, em meados da dcada
seguinte).
A segunda metade dos anos 1990 ainda viu o crescimento do comrcio do
bloco e para o bloco. Mas este j estava imerso em graves desequilbrios conjunturais,
embora de natureza diversa, segundo os pases. A Argentina tinha encontrado a
estabilizao monetria por meio de um plano de conversibilidade na verdade, a
rigidez absoluta na paridade fixa com o dlar mas no reencontrou o caminho da
competitividade internacional, acumulando dficits que foram sendo artificialmente
reprimidos pelo recrudescimento do protecionismo ou cobertos pelo recurso excessivo
a emprstimos externos, at o desenlace fatal, alguns anos mais tarde. Desde 1996, a
Argentina introduzia medidas restritivas das importaes, inclusive no comrcio
bilateral com o Brasil, que era, alis, o nico pas que lhe facultava supervits
substantivos, geralmente feitos de comrcio administrado (petrleo, trigo e
automveis). Mas o Brasil tambm acusava desequilbrios crescentes nas transaes
correntes, contornados por tentativas de controle do financiamento externo s
importaes ou por igual apelo a capitais externos.

As dificuldades comerciais e de balano de pagamentos dos pases membros,

em especial nas relaes bilaterais dos dois grandes e entre eles e terceiros pases,
levou naturalmente ao crescimento dos conflitos, com medidas abusivas de
antidumping e de salvaguardas aplicadas de maneira puramente protecionista. Em
vista da insuficincia dos mecanismos de soluo de controvrsias existentes no bloco
o Protocolo de Braslia tinha sido aprovado em 1991 para funcionar apenas durante
o perodo de transio e da pouca disposio dos pases membros em acatar laudos
arbitrais no dotados de um poder direto de sano, ocorreram, inclusive, casos de
transposio de reclamaes comerciais do mbito do Mercosul para o sistema de
soluo de controvrsias da OMC (o que ocorreu pelo menos uma vez, sendo o Brasil
o reclamante e a Argentina a reclamada). A insatisfao com o sistema do Mercosul
levou adoo, no final da dcada, do Protocolo de Olivos, criando um Tribunal
Permanente de Reviso, que pretendia reforar os mecanismos de soluo de disputas
por meio de medidas automticas e cautelares; sua entrada em vigor no impediu,
contudo, a deteriorao do comrcio interno e o agravamento das tenses no bloco,
com ameaas pela Argentina de dolarizao completa, o que significaria a derrocada
do Mercosul.
A crise final no regime econmico argentino, no entanto, s ocorreu mais de
um ano depois que o Brasil enfrentou o seu prprio inferno cambial, acumulado desde
a crise mexicana de 1994-95, as turbulncias asiticas de 1997, situao exacerbada
pela moratria russa de julho de 1998, obrigando-o a concluir um rpido programa de
socorro preventivo com o FMI e outras instituies e pases, em outubro desse ano,
por um valor superior a US$ 40 bilhes. O instvel arranjo no suportou, entretanto,
novas fugas de capitais e a ausncia de ajustes internos, vindo a termo em janeiro de
1999, quando o sistema de banda cambial saltou pelos ares: a cotao do dlar
disparou e o Brasil se viu obrigado a adotar um regime de flutuao cambial,
complementado pouco depois por um sistema de metas de inflao.
O novo esquema permitiu o restabelecimento gradual dos equilbrios externo e
macroeconmico, no sem antes provocar srios abalos na relao econmica com a
Argentina, que logo culpou o Brasil pelos problemas que sua prpria camisa de fora
cambial tinha criado. Ante as ameaas de dolarizao completa na Argentina, o Brasil
props, em 2000, a constituio de um grupo de trabalho sobre convergncia
macroeconmica, que deveria supostamente trabalhar com a harmonizao de
polticas e regras at chegar, eventualmente, adoo de um mesmo regime cambial e

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talvez at a uma moeda comum. Dez anos depois da adoo do regime de paridade
fixa, finalmente, a Argentina retrocedia em meio a uma das mais graves crises de sua
histria econmica, feita de retenes bancrias arbitrrias, calotes internos e de
insolvncia externa, que se prolongou durante anos, ao ter a Argentina imposto
unilateralmente aos credores externos um enorme desconto no valor face de suas
emisses globais.
No plano do Mercosul, propriamente, medidas restritivas e desvios acrescidos
da TEC j tinham sido adotados vrios meses antes do desenlace fatal de dezembro de
2001, tendo o ministro da economia Domingo Cavallo imposto unilateralmente ao
Brasil as novas regras pelas quais a Argentina pretendia conter o comrcio bilateral.
As excees nacionais e as divergncias em relao TEC se multiplicam de todos os
lados, antes e depois da grave crise enfrentada pela Argentina a partir de 2001, com
efeitos imediatos, sobretudo sobre o pequeno Uruguai. O comrcio regional
despencou imediatamente, representando, em 2002, praticamente a metade do que ele
tinha sido at 1999. Mesmo se fluxos e valores foram sendo paulatinamente
recompostos e elevados nos anos seguintes, diversas outras restries operacionais e
divergncias normativas continuaram a vigorar, afastando ainda mais o Mercosul dos
objetivos de convergncia macroeconmica e de unificao dos mercados estipulados
no artigo fundamental do TA.
Para todos os efeitos prticos, a partir de 2003 o Mercosul jamais voltou a ser
o que era nos primeiros oito ou nove anos de sua existncia quadrilateral. Mesmo se a
estagnao intermediria registrada no plano comercial foi sendo superada aos
poucos, em funo da retomada do crescimento na Argentina e nos demais pases, a
crise de 2001-2002 deixou marcas profundas no estilo de governana econmica em
vigor no pas platino, levando a retrocessos institucionais e ao enfraquecimento dos
compromissos anteriormente assumidos com a liberalizao comercial e a abertura
econmica. Para tanto contriburam a personalidade e as polticas adotadas pelo
presidente argentino Nestor Kirchner (2003-2008), tanto quanto as novas orientaes
de poltica externa do governo brasileiro do presidente Lula (2003-2010), menos
comprometido com as metas econmicas e comerciais do Mercosul, e bem mais
propenso a aceitar novos desvios para objetivos polticos e sociais supostamente mais
relevantes do ponto de vista de sua poltica externa regional.
Os grandes responsveis pelas novas orientaes da poltica externa regional
do Brasil, em especial no que se refere ao Mercosul e s tentativas de sua ampliao

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ou extenso ao espao regional sul-americano, foram o assessor especial do presidente

Lula para assuntos internacionais um militante que durante muitos anos exerceu o
cargo de secretrio de relaes internacionais do Partido dos Trabalhadores (PT) e o
secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores no perodo 2003-2009,
diplomata de carreira. Sobretudo, este ltimo, intimamente envolvido com a
construo da integrao bilateral Brasil-Argentina nos anos 1980 e opositor
declarado do Mercosul em sua verso liberal dos anos 1990, empenhou-se desde o
incio em reverter o bloco s caractersticas que este possua na fase mercantilista e
dirigista anterior Ata de Buenos Aires e ao TA. Ele chegou, inclusive, a refazer e
recolocar em vigor como se isso fosse possvel ou fosse capaz de provocar os
mesmos efeitos sistmicos, de resto no provados as duas dezenas de protocolos
setoriais que ele mesmo tinha negociado a partir do PICE de 1986, saudados como
estratgicos do ponto de vista da integrao desejvel. Esses protocolos, sem maiores
funes no novo esquema livre-cambista do Mercosul, conformavam, nessa viso, um
processo de complementaridade inter e intra-setorial, segundo algumas linhas
produtivas selecionadas pelo Estado como prioritrias para a integrao bilateral.
O que ficou evidente, desde o incio dos governos Lula e Kirchner, foi, de um
lado, a orientao protecionista e defensiva das polticas econmica e comercial deste
ltimo, inclusive em detrimento da integrao regional; de outro, a lenincia e
tolerncia demonstrados pelo primeiro, e por seus principais assessores, sob pretexto
de preservao do Mercosul e concesses de espaos de liberdade para que a
Argentina pudesse conduzir com ampla latitude seu projeto de reindustrializao.
De fato, o que ocorreu que, em lugar de reforar o bloco em suas dimenses
econmica e comercial, as posturas combinadas da Argentina e do Brasil terminaram
por fragilizar o Mercosul, no que se refere a seus objetivos essenciais. No lugar de
comrcio ou abertura econmica, novas dimenses foram sendo impulsionadas,
sobretudo nos aspectos polticos e sociais.
Mesmo com toda a compreenso brasileira em relao s infraes
protecionistas argentinas, o processo de restaurao econmica naquele pas foi lento
e tortuoso. A presidncia Kirchner pretendeu descarregar sobre o Brasil os custos
dessa reconverso, propondo mecanismos de compensao automtica dos
desequilbrios bilaterais que seriam acionados assim que se constatassem supervits
persistentes a favor do Brasil e defasagem cambial em suposto prejuzo da Argentina.
O que se pretendia, em resumo, era voltar ao mercantilismo comercial e ao dirigismo

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econmico, em total contradio com os pressupostos e objetivos do Mercosul, ou

pelo menos do TA; em suma, seria uma permisso aberta Argentina para discriminar
seletivamente contra o Brasil, em clara violao dos compromissos do Mercosul e em
desacordo com as regras do sistema multilateral de comrcio.
O esquema, finalmente aprovado depois de negociaes difceis entre os dois
maiores membros do Mercosul, chamado eufemisticamente de Mecanismo de
Adaptao Competitiva, no atendeu completamente aos pleitos argentinos, mas
representou, de toda forma, uma fratura grave na arquitetura institucional do
Mercosul: como os dois scios menores no aceitaram participar de uma ferramenta
claramente em contradio com os princpios do Mercosul e em total violao das
regras do comrcio multilateral, o novo mecanismo foi colocado ao abrigo, no do
ACE-18 que o TA tal como protocolizado na Aladi mas do ACE-14, que era a
antiga Ata de Buenos Aires, que converteu o processo bilateral Brasil-Argentina de
integrao do modelo mercantilista e dirigista que exibia at ento para o modelo
neoliberal. O Mercosul adquiriu, assim, o duvidoso privilgio, indito em blocos
comerciais registrados na OMC, de reverter a esquemas bilaterais, apoiados em
instrumentos supostamente superados em sua trajetria institucional.
A administrao brasileira do presidente Lula, interpretando o Mercosul
atravs de lentes presumidamente comunitrias em especial no tocante aos
programas de reconverso setorial e de reduo das desigualdades regionais existentes
entre os pases membros da UE considerou que caberia ao Brasil assumir o papel da
Alemanha, se apresentando, em 2004, como o provedor lquido de recursos num
projeto de reduo de assimetrias estruturais que supostamente estariam impedindo
o Mercosul de se desenvolver de modo adequado. O Brasil ento props, e os demais
pases aceitaram o esquema, financiar um fundo de convergncia estrutural (Focem)
razo de 70%, que replica o que j est sendo feito, sem a expertise tcnica, pelos
organismos multilaterais e regionais de financiamento; o sistema obviamente
limitado ainda que o Brasil tenha comprometido recursos bem mais amplos do que
os US$ 70 milhes oferecidos e no reduzir de modo significativo as assimetrias
mais importantes, que so as de poltica econmica, no propriamente as de natureza
geogrfica ou de dotao de fatores.
Pelo resto da dcada, no ocorreu qualquer outro progresso institucional, a no
ser a adoo, quinze anos depois do prazo normal, do Cdigo Aduaneiro do Mercosul,
que deveria estar em funcionamento desde o dia 1o de janeiro de 1995; espera-se que

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ele possa entrar em vigor proximamente, mesmo na ausncia de uma autoridade

aduaneira unificada e de um regulamento que possa dispor, em bases racionais e
uniformes, da renda auferida no que deveria ser um territrio aduaneiro nico. A
nica outra deciso de importncia, adotada desde a vigncia da TEC, foi o
compromisso dos Estados membros, em 2010, de cessar a dupla cobrana dos direitos
aduaneiros de produtos importados a partir de alguma data no futuro prximo.
Estes so, basicamente, os mais importantes desenvolvimentos no itinerrio
histrico do Mercosul. Mas caberia tambm, referir, ainda que brevemente, insero
do bloco no contexto sul-americano e aos processos de negociaes regionais,
bilaterais, hemisfricas ou multilaterais. Durante todo o perodo, o Mercosul tentou
acordos comerciais com os demais membros da Associao Latino-Americana de
Integrao, sem grande sucesso, porm: uma proposta de se constituir uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alcsa), feita pelo Brasil em 1994, em resposta ao
projeto americano de uma Alca, no encontrou respaldo nos demais pases membros
da Associao e, pelo resto da dcada, o Mercosul negociou relutantemente a criao
da rea hemisfrica, exibindo uma atitude que era em geral de tergiversao, com
tticas dilatrias e diversionistas. No contexto regional, apenas dois pases se
associaram ao Mercosul, o Chile e a Bolvia, ambos em 1996, embora num formato
de liberalizao comercial parcial.
A partir de 2003, acordos aladianos, dotados de muitas excees, foram
concludos com os demais vizinhos andinos, embora com efeitos marginais sobre os
fluxos totais de comrcio. No mesmo perodo, Brasil e Argentina se empenhavam,
com a ajuda da Venezuela, em sabotar as negociaes da Alca, o que foi efetivamente
conseguido na Cpula das Amricas de 2005, quando o processo foi implodido, como
alis orgulhosamente admitido pelo presidente e pelo chanceler do Brasil.
Divergncias entre Brasil e Argentina dificultaram, porm, as posies que deveriam
ser comuns nas negociaes multilaterais da Rodada Doha da OMC e nas bi-regionais
com a Unio Europeia. At 2011, nenhum desses processos tinha alcanado
concluses satisfatrias.
O quadro abaixo apresenta um resumo conceitual sobre as principais
caractersticas do itinerrio do Mercosul em suas diferentes fases, tanto no plano
econmico quanto no poltico e no das relaes externas do bloco, podendo ser
considerado uma sntese do desenvolvimento do bloco desde sua criao atualidade.

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Mercosul: as diferentes fases

Traos
dominantes
da fase
nfase
geral do
perodo
Relaes
comerciais
Relaes
polticas
Moldura
jurdica e
instituies
Avanos e
realizaes
Problemas
e conflitos
Desafios
para novos
avanos

1986-1989

1990-1994

1995-1999

1999-2002

Etapa
fundadora;
construo
gradual
Protocolos
setoriais
bilaterais
(Br.-Arg.)
Administrado
e protocolos
setoriais
flexveis
Equilbrio
absoluto entre
Br.-Arg.; bom
entendimento
Puramente
bilaterais;
Tratado de
Integrao
Construo
de confiana
mtua
bilateral
Baixo grau de
liberalizao
comercial;
dirigismo
Superar as
resistncias
setoriais;
demandas por
proteo

Ata de
Buenos Aires
Tratado de
Assuno
Zona de
Livre
Comrcio
Automtica
Crescimento
para dentro e
expanso
para fora
Instituies
provisrias
interestatais;
ativismo
Provisrias;
dvidas sobre
o perfil
interestatal
Definio da
Tarifa
Externa
Comum
Dificuldades
na
convergncia
de polticas
Definir perfil
institucional:
supranacional
ou interestatal
(papel Brasil)

Protocolo de
Ouro Preto:
confirmao
de metas
Completar a
Unio
Aduaneira
(alinhar TEC)
Crescimento
lento;
desequilbrios
e resistncias
Estabilidade
das instncias
diretivas;
burocracias
Apresentao
OMC:
lacunas na
TEC
Associaes
ao bloco:
Chile e
Bolvia
Aumento dos
conflitos
comerciais;
controvrsias
Consolidar a
UA para
poder avanar
ao mercado
comum

Crise de
confiana
Recuo geral

2003-2010

Prioridades
polticas; um
fim em si
mesmo?
Superar o
Instituies
impacto da
polticas e
crise
sociais;
econmica
retrica
Diminuio
Aumento de
geral dos
restries
nveis
internas
alcanados
(ilegais)
Crise de
Dificuldades
confiana Br.- nas relaes
Arg.: cmbio
Br.-Arg.:
desalinhado tolerncia Br.
Maquiagem
Fuga para a
via novos
frente: foros;
grupos de
sociais e
trabalho
Parlamento
Evitou-se o
Busca de
desmanche;
acordos
arranjos
regionais e
temporrios
extra-regio
Necessidade
Baixo
de novo
cumprimento
instrumento
das normas
jurdico
internas
Preservar o
Retomar os
bloco e a
fundamentos
confiana
do bloco:
econmica
comrcio,
externa
investimentos

Concepo e elaborao: Paulo Roberto de Almeida (2010-2011)

Se algumas linhas de ruptura podem ser traadas entre essas diferentes fases,
elas provavelmente se situariam em torno da virada do milnio, de 1999 a 2001,
quando o Mercosul enfrenta a grave crise econmica do Brasil e da Argentina, e,
novamente, a partir de 2003, quando sua orientao geral sofre profunda inflexo,
como exemplificado no quadro analtico seguinte, que evidencia, por sua vez, as
concepes gerais que presidiram sua filosofia de organizao e desenvolvimento
ao longo do tempo.

12

Mercosul: Concepes gerais em cada fase

1986-1989

1990-1994

1995-1999

1999-2002

2003-2010

Dirigismo;
intervencionismo
estatal;
cepalianismo

Neoliberalismo;
livre-comrcio;
Consenso de
Washington

Liberalismo
temperado pelas
crises
econmicas

Reviso geral de
paradigmas;
mecanismos de
ajuste ad hoc

Forte papel do
Estado; ensaio
de correo de
assimetrias

Concepo e elaborao: Paulo Roberto de Almeida (2010-2011)

Com base nesses elementos conceituais, cabe analisar agora os dados

comerciais fundamentais do bloco, bem como o desenvolvimento econmico do
Mercosul.
O Mercosul econmico: a integrao comercial, seus sucessos e limitaes
Existe um consenso formal entre os pases membros e no poderia ser de
outro modo, j que se trata de obrigao constitucional de que o objetivo
primordial do Mercosul a integrao das quatro economias, por meio da livre
circulao de bens, servios e fatores produtivos, do estabelecimento da TEC, da
adoo de uma poltica comercial comum e da coordenao de polticas
macroeconmicas e setoriais. Na prtica, contudo, a evoluo econmica do Mercosul
tem sido um pouco mais complicada, e no apenas em funo da maior ou menor
disposio liberalizante por parte dos pases membros, e sim em funo dos ciclos
econmicos atravessados individualmente pelas economias e de suas polticas
econmicas, nem sempre convergentes, como previsvel.
De 1991 a 2011, em diferentes ritmos e em fases relativamente diferenciadas,
todos os pases, sem exceo, enfrentaram processos inflacionrios renitentes e, no
caso dos dois grandes, crises hiperinflacionrias, at mais de uma vez; ambos tiveram
planos econmicos bem ou mal sucedidos, com congelamentos de ativos e
tabelamentos arbitrrios de diversos tipos, inclusive manipulao cambial; os dois
grandes trocaram de moedas mais de uma vez, cortando vrios zeros pelo caminho;
todos enfrentaram crises de balano de pagamentos, com eventuais insolvncias nas
dvidas externas (no caso argentino, um monumental calote unilateral); todos
passaram pelo FMI; todos recorreram de modo extensivo a emprstimos externos;
todos acumularam pesadas dvidas internas e tiveram de enfrentar dolorosas reformas
administrativas e sociais; todos conheceram deteriorao nos servios pblicos e
insuficincia de investimentos produtivos. Ou seja: nada diferente de anos anteriores,
ou do que possa ocorrer doravante.

13

Em resumo, os pases do Mercosul passaram, ou foram alcanados, pelas mais

importantes crises ocorridas a partir do segundo aumento dos preos do petrleo, no
final dos anos 1970 e no incio da dcada seguinte: pela longa crise da dvida latinoamericana, nos anos 1980, novamente pelas crises financeiras dos 1990, a partir do
Mxico em 1994-95, passando pelas turbulncias asiticas e russa, de 1997-98,
culminando com as crises sucessivas que atingiram o Brasil em 1998-99, repetidas em
2001 e 2002, como resultado da crise terminal argentina e do prprio processo
eleitoral brasileiro de 2002. Todos esses episdios impactaram significativamente os
pases do Mercosul e o prprio processo de integrao, pelos diferentes canais de
propagao nos planos monetrio, financeiro, comercial e at poltico. Poucos
experimentos integracionistas atravessaram sequncias to graves de crises e
turbulncias quanto o Mercosul, tanto aquelas provocadas por graves erros das
polticas econmicas nacionais, quanto as induzidas por circunstncias externas fora
do controle direto dos responsveis econmicos dos pases atingidos.
Os ciclos de crise e de retomadas no foram necessariamente coincidentes,
como no foram convergentes as polticas monetrias, fiscais e cambiais, com o que
se tornou praticamente impossvel realizar alguns dos objetivos considerados
primordiais no TA. As crises dos dois grandes afetaram severamente os dois menores,
seja pelo canal do comrcio bilateral j que eles eram altamente dependentes dos
mercados vizinhos , seja pela camisa de fora que o Brasil e a Argentina, bem
mais protecionistas do que o Paraguai ou o Uruguai, impunham em termos de
polticas setoriais (comercial e industrial, sobretudo). No surpreendente, portanto,
que, exceo da liberalizao comercial ainda assim incompleta e por vezes
reversvel , os demais objetivos do TA, bem como os requerimentos necessrios ao
mercado comum, tenham permanecido praticamente letra morta durante todo o
perodo decorrido desde ento.
No plano estritamente comercial, a viso oficial e os entusiastas do bloco no
deixam de registrar o desenvolvimento satisfatrio do comrcio intra-Mercosul e,
mesmo com algum desvio, das relaes comerciais externas, com o crescimento
quantitativo dos volumes de comrcio nas vrias frentes. De fato, nos primeiros nove
anos do bloco, ocorreu um movimento ascensional dos intercmbios, fruto inclusive
das reformas tarifrias conduzidas nacionalmente numa perspectiva liberalizante e da
prpria TEC, que pelo menos para os dois grandes representou uma reduo
significativa das alquotas efetivamente aplicadas sobre produtos manufaturados (na

14

mdia, de mais de 40% para aproximadamente 14% no caso dos dois grandes). Todos
se beneficiaram da abertura econmica e da liberalizao comercial, ainda que as
reformas que deveriam se seguir s novas orientaes econmicas no tenham sido
feitas, ou foram implementadas apenas parcialmente.
Os ajustes estruturais que deveriam impulsionar os ganhos de produtividade
nos planos tributrio, educacional ou tecnolgico no foram feitos, e tampouco as
reformas fiscais que deveriam levar a uma diminuio dos custos impostos pelo
prprio Estado aos produtores nacionais. Na Argentina, particularmente, a camisa de
fora cambial, com a continuidade dos desequilbrios oramentrios ou presses
inflacionistas acima da inflao do dlar ao qual o peso estava irrevocavelmente
vinculado levaram a uma situao insustentvel, tanto do lado fiscal quanto na rea
cambial e de transaes correntes. O Brasil, finalmente, era o nico pas a prover a
Argentina de saldos positivos, numa situao comercial e financeira insustentvel
desde a desvalorizao brasileira de 1999. Os anos de 1999 a 2002 foram
especialmente divergentes entre o Brasil e a Argentina, ainda que todo o apoio tenha
sido prestado nas tentativas desta de conseguir o apoio do FMI, e de outros pases,
para as tentativas desesperadas de sustentar o regime de conversibilidade, condenado
desde o incio de 2002. O comrcio intra-Mercosul decaiu praticamente metade dos
US$ 20 bilhes alcanados em 1998 desde 2001.
Todas essas turbulncias, inverses de tendncias e perdas de posies
competitivas esto refletidas na balana comercial brasileira com o Mercosul, como
revelado na tabela abaixo, relativa s relaes comerciais com os demais scios do
bloco; em resumo, o Brasil acumulou dficits durante a fase de valorizao do real e
supervits na maior parte dos demais perodos, retirando benefcios inegveis da
vinculao ainda que relativa dos demais pases sua TEC: o comrcio cresceu
durante os anos 1990, diminuiu nas fases de crise aguda, e voltou a crescer no novo
milnio. Mesmo tendo conhecido novo perodo de valorizao contnua de sua moeda
no perodo ps-2005 em propores provavelmente ainda mais relevantes do que
processo similar ocorrido na fase pr-flutuao do real , o Brasil no perdeu posies
no comrcio com seus scios, mesmo quando seus saldos com o resto do mundo
tenham conhecido diminuio progressiva justamente por efeito dessa evoluo
cambial, que tem provocado resultados importantes no comrcio exterior do Brasil
como um todo.

15

Comrcio Exterior do Brasil: Corrente total, Valores e Participao do

Mercosul, 1990-2010, anos selecionados (US$ FOB)
Anos
XsMsTs
XsMsM
%MT
1990
52.075.118.079
3.632.071.056
6,97
1991
52.660.910.235
4.552.057.120
8,64
1992
56.347.076.895
6.326.032.751
11,22
1995
96.478.178.621
12.997.692.131
13,47
1998
108.903.337.519
18.294.436.924
16,79
1999
97.314.347.639
13.497.422.951
13,86
2000
110.969.583.003
15.535.807.706
14,00
2001
113.888.351.437
13.384.129.070
11,75
2002
107.681.307.234
8.930.395.501
8,29
2003
121.528.788.705
11.369.538.701
9,35
2008
370.927.210.523
36.671.419.752
9,88
2009
280.717.085.793
28.936.388.473
10,30
2010
383.594.793.158
39.221.272.229
10,22
Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsMsTs = Corrente total do comrcio exterior brasileiro;
XsMsM = Corrente do comrcio exterior brasileiro com os pases do Mercosul; %MT =
Participao dos pases do Mercosul na corrente total de comrcio.

O comrcio do Brasil com os pases do Mercosul partiu de patamares muito

baixos at o final dos anos 1980, de menos de 5% do comrcio brasileiro total, atingiu
um teto em torno de 17% dos volumes globais no ano imediatamente anterior crise
de 1999, para reduzir-se metade nos anos seguintes; mesmo recomposto em
volumes e valores, na dcada seguinte, ele no recuperou a importncia que teve na
fase de consolidao da unio aduaneira, na segunda metade dessa dcada, como se
depreende da tabela abaixo. Na verdade, a perda de importncia relativa do Mercosul
no conjunto do comrcio exterior brasileiro pode at ser uma tendncia inevitvel e
irreversvel, tendo em vista o crescimento global desse comrcio e a estratgia de
expanso internacional das empresas brasileiras em outros pases da regio e fora
dela. Mas isso no diminui a importncia dos mercados do bloco para as empresas
brasileiras, tomadas individualmente; ou seja, mesmo com esse recuo relativo, no
plano macro, o Mercosul continua importante no plano microeconmico.
Comrcio Exterior do Brasil: Exportaes e Importaes Totais e para o
Mercosul, Valores e Participao, 1990-2010, anos selecionados (US$ FOB)
1990
1991
1992
1995
1998
1999
2000
2001

XsT
31.413.756.040
31.620.439.443
35.792.985.844
46.506.282.414
51.139.861.545
48.012.789.947
55.118.919.865
58.286.593.021

XsM
1.320.244.279
2.309.352.601
4.097.469.283
6.153.768.222
8.878.233.843
6.778.178.415
7.739.599.181
6.374.455.028

%MXs
4,20
7,30
11,45
13,23
17,36
14,12
14,04
10,94

MsT
20.661.362.039
21.040.470.792
20.554.091.051
49.971.896.207
57.763.475.974
49.301.557.692
55.850.663.138
55.601.758.416

MsM
2.311.826.777
2.242.704.519
2.228.563.468
6.843.923.909
9.416.203.081
6.719.244.536
7.796.208.525
7.009.674.042

%MMs
11,19
10,66
10,84
13,70
16,30
13,63
13,96
12,61

16

2002
2003
2008
2009
2010

60.438.653.035
73.203.222.075
197.942.442.909
152.994.742.805
201.915.285.335

3.318.675.277
5.684.309.729
21.737.308.031
15.828.946.773
22.601.500.959

5,49
7,77
10,98
10,35
11,19

47.242.654.199
48.325.566.630
172.984.767.614
127.722.342.988
181.679.507.823

5.611.720.224
5.685.228.972
14.934.111.721
13.107.441.700
16.619.771.270

11,88
11,76
8,63
10,26
9,15

Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsT = Exportaes totais do Brasil; XsM = Exportaes do

Brasil para os pases do Mercosul; %MXs = Participao do Mercosul nas exportaes
brasileiras totais; MsT = Importaes totais do Brasil; MsM = Importaes do Brasil dos
pases do Mercosul; %MMs = Participao do Mercosul nas importaes brasileiras totais.

O Brasil forneceu supervits para a Argentina em todos os anos do primeiro

perodo de valorizao do real, na segunda metade dos anos 1990, embora esses
saldos no correspondessem aos nveis de competitividade real da Argentina em
relao aos mesmos no Brasil, mas to somente a uma pequena lista de produtos
selecionados objeto de acordos setoriais, ou seja, de comrcio administrado
geralmente compostos de produtos do setor automobilstico, de petrleo e de trigo
argentinos, nessa ordem, que compunham praticamente dois teros da oferta da
Argentina aos mercados brasileiros. A situao avanou bastante at o final da
dcada, ao ponto de observadores argentinos chamarem a ateno para o que foi
designado de Brasil dependncia. Do ponto de vista da composio do comrcio,
por sua vez, a pauta brasileira de exportaes para os scios do Mercosul registra a
mais alta proporo de produtos manufaturados perto de 90% dos embarques totais
, ainda que uma parte corresponda ao comrcio administrado do setor
automobilstico j mencionado. Em qualquer hiptese, a pauta mercosuliana do Brasil
representa o mais alto grau de valor agregado da oferta brasileira, o que contrasta com
a evoluo em direo da chamada reprimarizao da economia brasileira que
falsa, em grande medida , ou seja, a crescente participao das commodities no valor
total das exportaes.
Balana Comercial do Brasil com o Mercosul, 19902010, anos selecionados (US$ FOB)
Anos
1990
1991
1992
1995
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2008

XsM
MsM
1.320.244.279
2.311.826.777
2.309.352.601
2.242.704.519
4.097.469.283
2.228.563.468
6.153.768.222
6.843.923.909
8.878.233.843
9.416.203.081
6.778.178.415
6.719.244.536
7.739.599.181
7.796.208.525
6.374.455.028
7.009.674.042
3.318.675.277
5.611.720.224
5.684.309.729
5.685.228.972
21.737.308.031 14.934.111.721

BalM
-991.582.498
66.648.082
1.868.905.815
-690.155.687
-537.969.238
58.933.879
-56.609.344
-635.219.014
-2.293.044.947
-919.243
6.803.196.310

17

2009 15.828.946.773 13.107.441.700 2.721.505.073

2010 22.601.500.959 16.619.771.270 5.981.729.689
Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsM = Exportaes do Brasil
para os pases do Mercosul; MsM = Importaes do Brasil
dos pases do Mercosul; BalM = Saldo (Supervit ou dficit)
nas relaes comerciais do Brasil com pases do Mercosul.

Uma vez superada a crise da desvalorizao do real, e recompostos os nveis

de competitividade brasileira a partir das novas taxas de cmbio, o Brasil passou a
acumular supervits com os membros do Mercosul e com praticamente todos os
pases da Amrica do Sul, a partir do comeo do novo milnio. Esta situao no
parece perto de ser corrigida em funo tanto da baixa competitividade de produtos
concorrentes dos demais pases, quanto do protecionismo natural do Brasil e a fora
indiscutvel de sua indstria, mesmo considerando-se o chamado custo Brasil e os
altos nveis de tributao aplicados indstria brasileira. Ao contrrio, gera,
obviamente, desconfortos de diversas ordens entre os scios; mas no deveria, por si
s, justificar reaes protecionistas dos demais membros, sobretudo medidas
defensivas que violam as regras explcitas do Mercosul e vrias outras, implcitas, do
sistema multilateral de comrcio.
Este o caso, evidentemente, da Argentina, no tocante a diversas linhas de
exportao do Brasil, o que foi feito, alis, com a cooperao do governo brasileiro a
partir de 2003, a pretexto de auxiliar o pas irmo em seu processo de reestruturao
industrial e de reconquista de competitividade. Mas estas violaes abusivas, pela
Argentina, dos seus compromissos no quadro dos acordos do bloco, constituem
apenas uma pequena parte dos problemas econmicos, e especificamente comerciais,
do Mercosul, e provavelmente no a mais importante, a partir do momento em que as
medidas defensivas so de cunho setorial, e no necessariamente de carter sistmico.
Mais relevantes, do ponto de vista estrutural, so os descumprimentos dos
compromissos sob a zona de livre comrcio e os desalinhamentos nacionais no mbito
da TEC. Se os primeiros podem ser tolerados como descompassos menores no quadro
da poltica comercial do Mercosul se ela de fato existe, embora eles possam
abranger setores importantes como o automobilstico os segundos representam no
apenas obstculos prticos para o acabamento de sua unio aduaneira, mas, sobretudo,
barreiras conceituais importantes criao dessa poltica comercial comum, que
seria a base de sua credibilidade externa enquanto bloco comercial integrado.

18

A despeito das expectativas otimistas formuladas ao incio do processo quais

sejam: constituir um mercado comum em apenas quatro anos, coordenar polticas
macroeconmicas, harmonizar legislaes nacionais, etc. no se poderia esperar que
o Mercosul cumprisse seus objetivos fundamentais em to curto espao de tempo.
Embora as excees nacionais TEC j fossem relevantes desde a entrada em vigor
do Protocolo de Ouro Preto (1995), planos foram formulados para a convergncia
ulterior, grosso modo em torno do ano 2000; diversas outras tentativas foram feitas
posteriormente. As severas crises ocorridas a partir do final da dcada certamente
afetaram o calendrio de entrada em vigor dos compromissos de convergncia; mas o
que houve, de fato, foi um recuo poltico economicamente motivado no caso
argentino em relao ao projeto de um mercado comum e at da unio aduaneira.
No caso brasileiro, a partir de 2003, mudou a nfase do novo governo, com
menor prioridade atribuda s iniciativas de cunho econmico-comerciais para
objetivos de carter marcadamente poltico, usando-se inclusive o Mercosul como
alavanca de apoio para a unio de pases sul-americanos contra projetos de
dominao imperial, como o exemplificado no caso da Alca. A Comunidade SulAmericana de Naes, tal como proposta pelo Brasil depois substituda pela Unasul,
por sugesto da Venezuela constituiu a face mais visvel das novas prioridades
polticas do governo brasileiro para a regio, assim como a Comunidade da Amrica
Latina e do Caribe representa a extenso da mesma ideia ao conjunto da regio,
sempre em oposio tutela externa do imprio. Sintomaticamente, em nenhum
desses esquemas, o conceito de integrao possui qualquer contedo econmico ou
comercial, a no ser referncias andinas. Tampouco a criao do cargo de Alto
Representante do Mercosul, efetuada na cpula de dezembro de 2010, foi feita tendo
em vista o acabamento dos captulos comerciais da integrao.
Na rea especificamente econmica, o novo governo brasileiro incorporou de
modo totalmente acrtico o conceito europeu de coeso social, oferecendo-se para
transpor ao cenrio do Mercosul um modelo relativamente similar. Sem que se
aferisse economicamente sua necessidade ou sem que os fundamentos tcnicos dessa
posio fossem devidamente assentados, o Brasil se dobrou aos argumentos dos
demais scios do Mercosul, em especial da Argentina, de que o bloco no poderia
avanar na presena das profundas assimetrias que supostamente separavam os
pases membros; o governo tambm acatou a sugesto de que caberia ao Brasil a
principal responsabilidade pela superao dessas assimetrias. Seja como for, o Brasil

19

se disps a ser o principal financiador do que seria um Fundo para a correo das
assimetrias no Mercosul, chamado oficialmente de Fundo de Convergncia
Estrutural (Focem), cuja finalidade prtica, na verdade, foi duplicar o trabalho de
entidades multilaterais de financiamento de projetos, com base numa seleo
basicamente poltica dos projetos a serem beneficiados com o seu apoio financeiro.
No existe nenhuma evidncia de que o Focem conseguir atenuar as assimetrias
estruturais que so o resultado de condies existentes nos mercados de forma
quase permanente, ou de vetores ainda mais resistentes a aes governamentais de
reduzido escopo transformador ou de impacto financeiro modesto e pode, ao
contrrio, introduzir novas deformaes nos sistemas de financiamento a projetos de
desenvolvimento.
Essa iniciativa, bem como o renascimento totalmente extemporneo dos
antigos protocolos setoriais, ou projetos de complementaridade industrial e outros do
mesmo tipo, confirmam que a viso mercantilista e dirigista, em oposio soluo
de mercado, passou a impregnar o processo de integrao, num retrocesso conceitual
de praticamente duas dcadas. Junto com o ingresso, se realizado efetivamente, da
Venezuela, esse novo cenrio corre o risco de deixar o Mercosul ainda mais longe de
seus objetivos originais, voltados para a consecuo de um espao econmico
integrado por meio de mecanismos de mercado e apoiando-se em ferramentas de
natureza econmico-comercial; a nfase poltica representa um retorno a antigas
concepes desenvolvimentistas dos anos 1950 e 1960, quando o Estado assumia o
papel primordial na conduo da integrao (e do prprio processo de
desenvolvimento nacional). O processo de acesso da Venezuela ao bloco do
Mercosul, alis, se d sob a esdrxula designao de membro pleno em processo de
adeso, figura jurdica que no existe em qualquer um dos instrumentos do
Mercosul, ou mais propriamente no TA ou no POP. Por sinal, devido a peculiaridades
do processo legislativo de avaliao dessa candidatura, todo o debate poltico em
torno da questo da acesso da Venezuela ao TA vem sendo conduzido em funo das
credenciais democrticas do governo Hugo Chvez como talvez legtimo, mas no
conveniente, uma vez que no houve ruptura do regime poltico, no conceito poltico
do Protocolo de Ushuaia e no, como seria adequado e necessrio, em funo do
cumprimento, por aquele pas, dos requisitos aduaneiros (TEC) e de outras regras de
poltica comercial.

20

Em suma, se e quando os pases membros retomarem a discusso das questes

comerciais no e do Mercosul no mbito da qual o tema da reforma da TEC parece
ser primordial pouco provvel que a orientao geral das reformas ou ajustes
necessrios intensificao e aprofundamento da integrao se coloque na
perspectiva de uma maior liberalizao interna e de maior abertura externa (ou seja,
com reduo nos nveis da TEC, o que inclusive facilitaria sua convergncia, sem a
atual pletora das excees nacionais). O mais provvel que ocorra uma insistncia
em torno de velhas receitas implementadas no passado substituio de importaes,
complementaridade industrial, protocolos setoriais, etc. e que apenas produziram (e
produziriam novamente, se e quando reintroduzidas) defasagens na competitividade
setorial das indstrias locais.
O Mercosul poltico: questes institucionais e de processo decisrio
As principais questes polticas prprias ao Mercosul tm a ver, obviamente,
com sua arquitetura institucional, com os processos decisrios internos e a tomada de
deciso no caso de negociaes externas, com o difcil problema da soluo de
controvrsias e a sua credibilidade em face dos contenciosos comerciais no
solucionados adequadamente; ademais, se trata, tambm, de questes gerais relativas
coordenao poltica e clusula democrtica, em face de crises polticas internas e
do relacionamento com candidatos dotados de baixas credenciais democrticas.
A opo do Mercosul por um modelo intergovernamental de organizao
institucional estava e ainda est correta em seus fundamentos polticos e jurdicos,
levando-se em considerao, sobretudo, o soberanismo explcito dos pases membros,
que parece incompatvel com projetos de cesso de soberania, como ocorreu no caso
europeu (inclusive por necessidade geopoltica, dado o quadro de conflitos naquele
continente, o que jamais aconteceu na esfera sul-americana, pelo menos com a
intensidade das guerras europeias). Para o Brasil, pelo menos, seria impensvel um
sistema de direito comunitrio, com delegao de poderes a instituies
supranacionais; mesmo com um mercado comum consolidado, se e quando isso
ocorrer, essa hiptese apresenta baixo grau de probabilidade. O modelo
intergovernamental, portanto, foi opo no apenas mais correta, como a nica
concebvel, considerando-se, inclusive, que no esquema bilateral inicial, no havia
formato mais adequado para se organizar a governana de um projeto de integrao:

21

no se poderia imaginar Brasil e Argentina delegando poderes a quaisquer outras

instituies que os mesmos governos no controlassem estreitamente.
Se a construo institucional obedeceu ao que se esperava com base nas
orientaes doutrinais e nas concepes polticas do Brasil, no plano das realizaes
prticas, o processo de desenvolvimento do Mercosul foi, obviamente, bem menos
feliz em seus desdobramentos econmicos do que o modelo Benelux original, que
serviu de base, implicitamente, sua arquitetura institucional. Muito tempo antes de
se constituir um mercado verdadeiramente unificado na ento Comunidade Europeia,
j no havia mais fronteiras e barreiras entre a Blgica, os Pases Baixos e o
Luxemburgo; eles tinham avanado razoavelmente bem na coordenao de polticas
setoriais de maneira a oferecer aos investidores um espao econmico amplamente
integrado (sendo que Blgica e Luxemburgo constituam uma unio monetria, com
base no franco, desde 1922). No preciso dizer que barreiras importantes
continuaram existindo entre os scios do Mercosul, para no mencionar que jamais se
chegou perto da convergncia macroeconmica, com cada pas mantendo polticas
monetrias autnomas, ou at divergentes.
No seguro que, se fosse dotado de instituies supranacionais, ou pelo
menos desnacionalizadas, o Mercosul teria sido capaz de avanar no sentido de
cumprir o prometido em seu artigo 1o. do TA, ou seja, o planejado mercado comum.
Parece at mais provvel que hipoteticamente criadas instituies comunitrias, o
processo real poderia ter perdido credibilidade bem mais cedo do que o efetivamente
ocorrido ao longo dos ltimos anos. Tampouco o chamado dficit democrtico
constituiu um obstculo maior consecuo dos mesmos objetivos, ainda que se
possa argumentar que a presena de outras instituies nos processos decisrios
como poderia ser uma representao parlamentar dotada de poder efetivo poderia ter
ajudado na obteno de certos avanos no plano das realizaes prticas. Mas tambm
poderia ter ocorrido o inverso, ou seja, a diminuio do grau de tecnocracia nos
processos decisrios e o aumento consequente da representao dos chamados
interesses sociais atuando no sentido de perpetuar focos de protecionismo que hoje
podem ser filtrados pelos executivos nacionais (podem, mas nem sempre isso ocorre,
como verificado no caso do governo argentino).
Em todo caso, esse debate sobre os modelos institucionais mais revelador de
preocupaes prprias ao mundo acadmico sobretudo no mbito das faculdades de
direito do que uma questo real do ponto de vista dos governos: todos eles parecem

22

satisfeitos com um processo que preserva sua autonomia e capacidade de ao em

diferentes vertentes das polticas econmicas, o que no ocorreria se o sistema
pendesse para um modelo de tipo europeu de integrao. Mesmo a criao do
Parlamento do Mercosul no correspondeu a qualquer aumento de real capacidade
decisria para os chamados representantes do povo, j que eles apenas podem tramitar
sugestes em direo do Conselho o que j era feito antes, no formato da Comisso
Parlamentar e no existe nem existir antes de muito tempo qualquer oramento
significativo a ser administrado com base nos velhos princpios do no taxation
without representation.
Resta, portanto, no plano da arquitetura institucional, o processo de tomada de
deciso, sempre caracterizado pela igualdade absoluta entre os scios, do menor ao
maior, sem qualquer considerao de peso econmico, comercial ou demogrfico.
Aqui se aplica a mesma constatao feita em relao ao princpio intergovernamental:
tendo o processo tido incio bilateralmente com igual peso decisrio para os dois
grandes (ainda que o Brasil pudesse ser mais do dobro da massa intrnseca da
Argentina), no seria de se esperar que houvesse uma reverso para a
proporcionalidade quando se passou ao formato quadrilateral. De toda forma parece
incongruente que decises que afetam uma das grandes economias planetrias, e
quase 200 milhes de habitantes, possam ser objeto do veto, hipottico, de uma das
menores economias do continente e do mundo. No existe, porm, soluo satisfatria
para essa questo, cuja insolubilidade se reflete, como no poderia deixar de ser, na
paralisia relativa que afeta o Mercosul desde que dossis importantes TEC, renda
aduaneira, liberalizao ampliada e, sobretudo, coordenao de polticas
macroeconmicas tm de ser enfrentados pelos membros. Como no caso anterior,
fica sendo, portanto, uma no-questo, relegada aos acadmicos.
Mais relevante a poltica do Mercosul em questes declaradamente polticas,
como a manuteno do jogo democrtico nos pases membros e sua postura em face
de questes semelhantes na regio e alhures. Os prembulos dos instrumentos
constitutivos fazem referncia, como no poderia deixar de ser, s regras
democrticas, como bases indispensveis do pertencimento ao bloco e da participao
em seu conjunto de direitos e obrigaes, por mais tericas que essas referncias
possam ser. De fato, foi preciso um teste prtico tentativas de golpes no Paraguai,
em meados dos anos 1990 para que o Mercosul se dotasse, primeiro de uma
declarao a respeito, depois de uma verdadeira clusula democrtica, sob a forma

23

do Protocolo de Ushuaia, para inibir aventuras autoritrias no territrio dos Estados

Partes.
Ainda assim, a clusula democrtica como atualmente existente no
Mercosul parece ser notoriamente insuficiente, seja no plano doutrinal, seja no plano
prtico, para garantir a plena vigncia do regime democrtico nos pases membros ou
nos candidatos a s-lo. Se ela inibe rupturas do processo democrtico como
seriam quarteladas ou golpes de Estado ela incapaz de avaliar a qualidade da
democracia em regimes formalmente eleitos pelo voto popular, segundo critrios que
esto claramente explcitos, por exemplo, no compromisso democrtico da OEA, bem
mais completo para tais finalidades (instituies independentes, pluripartidarismo,
liberdades amplas do ponto de vista da cidadania, etc.). Um exemplo dessa
insuficincia o ingresso proposto da Venezuela, pas onde o processo poltico tem
enveredado por tendncias autoritrias claramente preocupantes, usando-se como
rgua a carta democrtica da OEA, mas no a clusula superficial do Mercosul. A
aceitao de princpio da Venezuela tem mais a ver com as orientaes ideolgicas
dos grupos polticos que ocuparam o poder no Brasil e na Argentina do que
propriamente com valores e regras do Mercosul.
Outra questo relevante no campo poltico-jurdico tem a ver com o sistema de
soluo de controvrsias, ainda excessivamente politizado ou insuficientemente
judicializado para servir efetivamente de anteparo aos muitos descumprimentos que
ocorrem na prtica corrente de agentes econmicos e, mais frequentemente, dos
prprios Estados. No que o Mercosul necessitasse dispor, desde o incio, de um
verdadeiro tribunal que no caso europeu ao mesmo tempo uma corte
constitucional e um tribunal administrativo tanto porque a relativa modstia dos
intercmbios recprocos no justificaria um aparato muito sofisticado nesse domnio.
Mas ele poderia dispor, ao menos, de uma corte arbitral permanente o que acabou
ocorrendo numa etapa ulterior dotada de poderes punitivos contra Estados
inadimplentes. Esta talvez devesse constituir a nica instncia caracterizada por
algum elemento de supranacionalidade, se esta viesse a fazer parte, em algum grau, da
arquitetura institucional do Mercosul.
A carncia de meios e a ausncia de disposio poltica dos pases membros
em cumprir suas obrigaes no se revelam apenas na continuada reiterao com
toda a redundncia que os conceitos permitem das salvaguardas abusivas e ilegais
impostas pela Argentina aos seus scios, com toda a nfase discriminatria possvel

24

contra produtos brasileiros; se revelam tambm em casos mais graves, como o do

conflito das papeleras, envolvendo esse mesmo pas e o Uruguai. No primeiro caso,
se trata de um caso clssico de inadimplncia com respeito a regras estabelecidas, que
seria liminarmente sancionado por um sistema efetivo de soluo de controvrsias no
Mercosul e sumariamente condenado num sistema como o da OMC, com direito a
reparaes e restabelecimento imediato das normas consolidadas de acesso aos
mercados. No segundo caso, parece inacreditvel que a Argentina tenha bloqueado,
durante meses e anos, a circulao de pessoas e bens nas pontes com o Uruguai, sem
que o Mercosul ou o Brasil interviesse para sancionar e interromper a clara
infrao ao princpio da livre circulao de bens e fatores produtivos consagrada nos
instrumentos fundacionais. Apenas um sistema dotado de baixa credibilidade jurdica
capaz de conviver com tais exemplos de desrespeito ordem legal como nesses
casos, exemplos tristes, entre outros.
No plano poltico mais geral, e na ausncia de progressos econmicos reais, ou
at de disposio para inverter a liberalizao comercial declinante, a opo dos
lderes polticos do Brasil e da Argentina foi a de ignorar os obstculos de natureza
econmica e de efetuar uma fuga para frente de carter poltico. Todas as iniciativas
se concentraram nas reas poltica e social, nas mesmas linhas partidrias que j
vinham impulsionando a poltica externa desde 2003. Foram criados, alm do prprio
Parlamento do Mercosul, um Instituto Social, com sede em Assuno, e diversas
outras instncias de coordenao entre atores sociais dos pases do Mercosul, com
especial nfase nas representaes sindicais, e suas centrais, e nos movimentos ditos
sociais, em grande medida estimulados e financiados pelos prprios governos que
neles tm suas bases de apoio.
As novas orientaes polticas imprimidas pelos governos dos dois grandes
pases embora no coordenados entre si extravasaram o prprio processo de
integrao, na concepo original do Mercosul, para projetar-se sobre novas reas e
mecanismos de coordenao poltica. As iniciativas foram inteiramente brasileiras, j
que a crise da Argentina e seu isolamento dos mercados financeiros internacionais
levaram-na a se aproximar mais da Venezuela, vista como emprestadora de primeira
instncia (da o apoio ao ingresso desta no Mercosul, mesmo na ausncia de
compromissos estritos no que se refere aos requisitos comerciais). O Brasil props a
Comunidade Sul-Americana de Naes, que depois foi substituda pela Unasul, cujo
contedo integracionista de fato mnimo, se algum; no ocorreu sequer a

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incorporao da carteira de trabalhos da IIRSA a Iniciativa de Integrao

Regional Sul-Americana, criada no governo FHC, em 2000 que representaria a
retomada de uma importante lista de projetos de interligao fsica na Amrica do Sul,
com financiamentos praticamente garantidos por BID e CAF.
Em contrapartida, os governos foram bem menos tmidos na mobilizao de
esforos diplomticos em prol de esquemas regionais alegadamente de coordenao
poltica, a comear pela recusa da Alca, j mencionada, e a multiplicao de
encontros de cpula, dentro e fora da regio, por exemplo, entre os presidentes da
Amrica do Sul e os lderes de pases africanos, de um lado, e os de pases rabes, do
outro (aqui o governo brasileiro, uma vez mais, se esmerou na promoo e
organizao desses encontros). A prpria cpula de pases latino-americanos e do
Caribe foi uma iniciativa brasileira, revertendo, assim, pelo menos parcialmente, a
opo preferencial feita mais de uma dcada antes pela Amrica do Sul. Outra
iniciativa brasileira relevante que pode, ou no, frutificar, nos anos frente a
criao de um Conselho Sul-Americano de Defesa, parte constitutiva da Unasul
voltada para os temas de segurana e defesa, num continente que enfrenta mais
conflitos internos do que ameaas externas. Em todo caso, no que se refere ao
Mercosul, o CSD pode, se tanto, oferecer novas oportunidades para venda de
equipamentos militares, presumivelmente produzidos no Brasil.
Concluses: promessas no realizadas, coordenao frustrada, avanos limitados
Uma tentativa de sntese informativa sobre o itinerrio histrico do Mercosul,
desde suas origens at a atualidade, no poderia deixar de identificar, em suas
principais etapas, os traos caractersticos de cada uma delas: otimismo comercialista,
durante o perodo de transio, justificado pelo crescimento dos intercmbios, para
dentro e para fora do bloco em formao; realizao apenas parcial, nesse perodo, do
mandato original conferido pelo TA; confirmao institucional (intergovernamental)
do bloco em seu formato de unio aduaneira; esta permanece incompleta, como alis
reconhecido oficialmente, com uma TEC excessivamente perfurada por excees
nacionais, que foram sendo acrescidas no perodo subsequente, no diminudas;
dificuldades adicionais, no perodo ps-transio, para o cumprimento dos requisitos
principais do mercado comum proposto originalmente (um objetivo que foi, de fato,
abandonado, ainda que discretamente); ocorreram, tambm, desvios e recuos no
objetivo do prprio conceito de unio aduaneira, com o enfraquecimento de seu

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contedo comercial; finalmente, na fase mais recente do processo do Mercosul se

que se pode, de fato, falar em processo, quando a expresso ruptura talvez fosse a
mais adequada para o perodo ps-crises brasileira e argentina , a nfase foi colocada
na vertente poltica das iniciativas do bloco, com o envolvimento de movimentos
sociais e de atores no-estatais numa intensa agenda de encontros e reunies de
grupos de trabalho, com escassos resultados prticos (seno muitas viagens, muito
papel e muita retrica).
Em qualquer hiptese, no se pode reduzir a importncia dos resultados
positivos, entre eles: a consolidao de uma relao bilateral entre o Brasil e a
Argentina que j foi muitas vezes definida at com certo exagero como
estratgica; a implementao de uma zona de livre comrcio relevante para muitos
atores econmicos em cada um dos pases, ainda que com diversas deficincias
funcionais e lacunas setoriais; a cooperao jurdica entre os pases membros, o que
reforou a boa convivncia poltica entre os Estados e seus respectivos poderes
judicirios; o desenvolvimento de sistemas de soluo de controvrsias, ainda
embrionrios, mas suscetveis de garantirem, no limite, maior previsibilidade de
resultados satisfatrios nos inevitveis litgios comerciais entre os Estados Partes
(ainda que com descumprimentos polticos que podem justificar um recurso eventual
ao sistema da OMC). O resultado mais positivo foi, de fato, o aumento do comrcio e
dos investimentos recprocos entre os membros e, a partir da, a ampliao dos
intercmbios com os demais vizinhos, a comear pelos dois associados, Chile e
Bolvia (seguidos, mais tarde, pelo Peru). No se logrou constituir com o Mercosul a
base de uma vasta zona de livre comrcio sul-americana, como pretendido desde 1993
(Alcsa); mas a rede de acordos aladianos negociados paulatinamente abriu caminho
para a ampliao das preferncias comerciais hoje relativamente modestas num
futuro indefinido; o Brasil, pelo menos, foi bastante beneficiado nesse novo contexto,
tendo na regio o seu mais importante mercado para produtos industriais de maior
valor agregado.
O reconhecimento internacional do Mercosul tambm deve ser considerado
como um elemento importante no cenrio de negociaes comerciais, embora esse
aspecto tenha de ser avaliado realisticamente ao longo do tempo. No incio do
processo, a unio dos membros do Mercosul oferecia as melhores perspectivas de um
reforo positivo nas condies de barganha negocial com parceiros mais poderosos
como EUA e Unio Europeia , quadro que foi sendo matizado nos anos seguintes,

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quando diferenas importantes de posio foram sendo reveladas na postura de um

dos dois grandes em relao a concesses que teriam de ser feitas em alguns desses
processos negociadores (na Alca, na OMC, com a UE). As limitaes e resistncias
do lado argentino, por exemplo, podem ter impedido um possvel avano (no
garantido, porm) em direo de uma finalizao das complexas negociaes com a
UE e no mbito da Rodada Doha.
Quaisquer que sejam os desafios externos ao desenvolvimento bem sucedido
do processo de integrao do Mercosul, eles no so, contudo, os mais importantes ou
cruciais para a consolidao desse bloco que frequentemente identificado como o
mais importante espao econmico integrado entre pases em desenvolvimento, Na
verdade, o bloco Asean+China oferece, atualmente, uma concorrncia respeitvel a tal
classificao, ainda que como rea de preferncias comerciais, caminhando para se
tornar uma zona de livre comrcio, alis, uma das maiores do mundo. Os principais
desafios do Mercosul so propriamente internos; eles derivam, em grande medida, do
protecionismo renitente que persiste nos dois grandes scios, e tambm do
soberanismo tradicional de sua cultura poltica e jurdica. O bloco tambm padece
com a indiferena das burocracias nacionais exceo daquela dos ministrios das
relaes exteriores e, parcialmente, a das agncias econmicas diretamente envolvidas
nas negociaes em relao aos requisitos integracionistas que so por vezes
atingidos negativamente por medidas adotadas em cada um dos pases em diferentes
aspectos de suas polticas setoriais.
Mais importantes ainda so os obstculos objetivos colocados pelos lderes
polticos nacionais de quaisquer tendncias ideolgicas realizao das reformas
que precisariam ser feitas internamente para garantir a internalizao adequada das
normas e decises aprovadas consensualmente pelos pases membros. Os perigos para
o Mercosul no esto exatamente na sua reverso ou na extino de fato j que de
direito no existem chances disso ocorrer, pois os mesmos polticos que se recusam a
fazer reformas, tampouco ousam reformar o funcionamento do bloco. A perspectiva
mais propriamente pessimista estaria, assim, no seu esgotamento ou estagnao, ou
seja: em lugar de perseguir os objetivos ainda no cumpridos e hoje, talvez,
considerados utpicos e de se esforar por elevar padres de coordenao de
polticas seno macroeconmicas, pelo menos setoriais, ou aquelas reas de poltica
fiscal, tributria e creditcia, por exemplo, que mais afetam as polticas industriais ,
os pases acabam se conformando com a zona de livre comrcio incompleta que existe

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e com a contrafao de unio aduaneira em vigor. A consolidao do Mercosul, para

ser efetiva, exigiria medidas corajosas, apontando na direo de seus objetivos
originais, hoje parcialmente negligenciados. No seguro que os atuais dirigentes
estejam dispostos a avanar por essa via; um novo Mercosul talvez exija novas
lideranas.
Braslia, 31 de maro de 2011
Reviso: 7 de junho de 2011

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