Manual Unidades de Conservacao

MANUAL DE APOIO ATUAO
DO MINISTRIO PBLICO
UNIDADES DE
CONSERVAO
CRIAO, IMPLANTAO E GESTO
AUTORIA COORDENAO INSTITUCIONAL

Luiz Fernando de Souza Slvia Cappelli
Paola Prates Stumpf ORGANIZAO
Rovena Zanchet Rovena Zanchet
MANUAL DE APOIO ATUAO
DO MINISTRIO PBLICO
UNIDADES DE
CONSERVAO
Foto da capa: Leonardo Meron
AUTORIA COORDENAO INSTITUCIONAL

Luiz Fernando de Souza Slvia Cappelli
Paola Prates Stumpf ORGANIZAO
Rovena Zanchet Rovena Zanchet
MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO
UNIDADES DE CONSERVAO
Copyright by
Luiz Fernando de Souza, Paola Prates Stumpf e Rovena Zanchet, 2015.
Todos os direitos reservados.
COORDENAO INSTITUCIONAL
Slvia Cappelli
ORGANIZAO
Rovena Zanchet
ANDREFC.COM ASSESSORIA E CONSULTORIA EM PROJETOS
S729m Souza, Luiz Fernando de

Manual de apoio atuao do Ministrio Pblico : Unidades de
Conservao, criao, implantao e gesto [recurso eletrnico] /
Luiz Fernando de Souza, Paola Prates Stumpf, Rovena Zanchet ;
coord. institucional Slvia Cappelli ; org. Rovena Zanchet. 1. ed.
Porto Alegre : Andrefc.com Assessoria e Consultoria em Projetos,
2015.
121 p.
Modo de acesso: <http://conservacao.mpambiental.org/wpcon-
tent/uploads/2015/05/Manual_Unidades_de_Conservacao.pdf>
ISBN 978-85-69281-01-6
1. Proteo ambiental. 2. Unidades de Conservao.
3. Dano ambiental Preveno. 4. Dano ambiental Reparao.
I. Stumpf, Paola Prates. II. Cappelli, Slvia. III. Zanchet, Rovena.
IV. Ttulo.
CDU 341.347
APRESENTAO
O presente manual parte integrante do projeto Ministrio Pblico: programa

de capacitao em conservao ambiental, aprovado no Edital 2014 de Apoio a
Programas da Fundao Grupo Boticrio, desenvolvido pela Rede Latino-Americana
de Ministrio Pblico Ambiental em parceria com a Fundao Neotrpica do
Brasil. Tem por objetivo introduzir o leitor no tema Unidades de Conservao como um
instrumento para a proteo ambiental, finalizando sensibilizar e capacitar os Membros
e Assessores do Ministrio Pblico dos Estados sobre a importncia de promover as
atividades de conservao do capital natural brasileiro, atravs do emprego de Unidades
de Conservao, buscando fortalecer seus instrumentos de gesto e garantir os recursos
necessrios, assegurando as condies normativas, institucionais e operacionais para que
estes espaos cumpram com seus objetivos.
No Brasil, a Constituio Federal estabeleceu a responsabilidade compartilhada

entre o Poder pblico e a coletividade pela manuteno do meio ambiente ecologicamente
equilibrado (art. 225 da Constituio Federal de 1988) e atribuiu ao Ministrio Pblico
funes institucionais para a tutela deste direito (art. 127 e ss. da CF/1988). Para cumprir
com os comandos contidos no art. 225 da CF, a Poltica Nacional de Meio Ambiente,
instituda pela Lei n. 6.938/1981, se utiliza de diversos Instrumentos de Comando e
Controle previstos no seu art. 9, dentre os quais, a criao de Unidades de Conservao
(UCs), espcie de Espao Territorial Especialmente Protegido (ETEP). Em que pese o Ministrio
Pblico no ser o nico titular dos meios de defesa do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, possui funes institucionais prprias que lhe garantem papel chave na tutela
destes direitos, tanto em mbito judicial quanto em mbito extrajudicial.
Desse modo, o Ministrio Pblico exerce um papel fundamental na efetiva reparao

e, principalmente, na preveno do dano ambiental, e, muito embora tal funo venha
sendo exercida com eficcia, devido complexidade do tema, bem como relevncia
do papel das Unidades de Conservao para a proteo do meio ambiente, o presente
documento foi elaborado com a proposta de funcionar como um manual prtico sobre
Unidades de Conservao, de forma a otimizar a capacidade de resposta da Instituio
a fim de garantir uma atuao qualificada no que hoje, no pas, consiste na principal
estratgia para conservao da biodiversidade.
AGRADECIMENTOS
Esperamos que este manual seja til na sensibilizao, compreenso e difuso da

estratgia de conservao por meio da criao, implantao e gesto de Unidades de
Conservao.
Gostaramos de agradecer Procuradora de Justia e Coordenadora Executiva

da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental Slvia Capelli pela pioneira
iniciativa que resultou neste projeto, aos Promotores de Justia no Rio Grande do Sul Ana
Marchesan, Annelise Steigleder e Daniel Martini pela cuidadosa reviso dos manuais e
valiosas sugestes, ao Promotor de Justia em Minas Gerais e Secretrio Geral da Rede
Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental Leonardo Castro Maia pela incansvel
busca de informaes e materiais que subsidiaram o projeto, a Paola Prates Stumpf,
Servidora Pblica da Secretaria Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do Sul, por ter
conduzido o presente manual a uma viso prtica e realstica da instituio de Unidades
de Conservao no mbito do Poder Executivo, ao Instituto Estadual de Florestas de Minas
Gerais (<www.ief.mg.gov.br>), editora Horizonte (<www.horizontegeografico.com.
br>) e ao Instituto Terra (<www.institutoterra.org>) por gentilmente cederem as imagens
que ilustram os manuais e site do projeto, e toda a equipe do projeto, sem a qual no
seria possvel realiza-lo.
Evandro Rodney
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras reas ou Espaos Protegidos no

Mundo...................................................................................................................................................19
Quadro 2 Distines entre as diferentes tipologias de Espaos ou reas
Protegidas.............................................................................................................................................29
Quadro 3 - Objetivos do SNUC.....................................................................................................33
Quadro 4 - Categorias de UCs......................................................................................................35
Quadro 5 - Dominialidade por categoria de UC......................................................................38
Quadro 6 - Quem prope criar UCs?...........................................................................................45
Quadro 7 - Contedo dos Estudos Tcnicos (Lei do SNUC e INs ICMBio n. 05/2008
e n. 03/2007).....................................................................................................................................46
Quadro 8 Recomendaes para organizao da Consulta Pblica, baseado na IN
ICMBio n. 05/2008 e Guia para Consultas Pblicas para UCs, IMAZON, IMAFLORA
e IBAMA................................................................................................................................................48
Quadro 9 - Quadro demonstrativo de um Sistema de UCs eficiente (Fonte: IUCN e
MMA).....................................................................................................................................................55
Quadro 10 - Princpios norteadores da formao dos Conselhos......................................78
Quadro 11 - Entorno de Unidades de Conservao...............................................................82
Quadro 12 - Uso pblico nas UCs (PI Proteo Integral e US Uso Sustentvel).....94
Quadro 13 - Recursos Financeiros................................................................................................98
Quadro 14 - ICMS Ecolgico........................................................................................................108
Clara Camargo
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Organograma ETEPs......................................................................................................28

Figura 2 - Grupos de Proteo, usos e categorias distintas de UCs..................................38
Figura 3 - Atos do Poder Pblico nos trs nveis da Federao...........................................43
Figura 4 - Passos que antecedem a criao de uma UC.......................................................50
Figura 5 - Passos que antecedem a criao de RPPNs...........................................................51
Figura 6 - Oportunidades de investigao pelo Ministrio Pblico....................................55
Figura 7 - Diagrama conceitual do Plano de Manejo.............................................................71
Figura 8 - Estruturao do Plano de Manejo.............................................................................73
Figura 9 - Situao dos conselhos e suas respectivas categorias de UCs........................76
Figura 10 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico.............................................78
Figura 11 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico...............................................................83
Figura 12 - Regras e condies para o Termo de Compromisso com a Populao
Tradicional.............................................................................................................................................87
Figura 15 - Ordem de prioridades da compensao ambiental para UCs de Proteo
Integral (art. 33, Dec. 4.340/02).................................................................................................105
Figura 16 - Ordem de prioridade da compensao ambiental para UC de Uso
Sustentvel, com rea privada.....................................................................................................106
Figura 17 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico...........................................110
Figura 18 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico...........................................112
LISTA DE ABREVIAES
ADI AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
APA REA DE PROTEO AMBIENTAL
APP REA DE PRESERVAO PERMANENTE
APS REAS PROTEGIDAS
AV REA VERDE
CA COMPENSAO AMBIENTAL
CCB CDIGO CIVIL BRASILEIRO
CDB CONVENO DA DIVERSIDADE BIOLGICA
CEMA CDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (RIO GRANDE DO SUL)
CF CONSTITUIO FEDERAL
CGCAP COORDENAO GERAL DE CRIAO, PLANEJAMENTO E AVALIAO DE UNIDADES DE
CONSERVAO
CNI CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA
CONAMA CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
COP CONFERNCIA DAS PARTES
DIMAN DIRETORIA DE CRIAO E MANEJO DE UNIDADES DE CONSERVAO
EIA ESTUDO (PRVIO) DE IMPACTO AMBIENTAL
ETEPS ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS
FUNATURA FUNDAO
GI GRAU DE IMPACTO
HF HORTO FLORESTAL
IBAMA INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS
IBDF INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO FLORESTAL
ICMBIO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE
ICMS IMPOSTO SOBRE CIRCULAO DE MERCADORIAS E PRESTAO DE SERVIOS
IMAFLORA INSTITUTO DE MANEJO E CERTIFICAO FLORESTAL E AGRCOLA
IMAZON INSTITUTO DO HOMEM E MEIO AMBIENTE DA AMAZNIA
IN INSTRUO NORMATIVA
IUCN INTERNATIONAL UNION FOR CONSERVATION OF NATURE
JB JARDIM BOTNICO
ONG ORGANIZAO NO GOVERNAMENTAL
OSCIP ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO
PI PROTEO INTEGRAL
PL PROJETO DE LEI
PNAP POLTICA NACIONAL DAS REAS PROTEGIDAS
PNMA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
PNPCT POLTICA NACIONAL DOS POVOS E COMUNIDADES TRADICIONAIS
PPCDAM PLANO DE AO PARA A PREVENO E CONTROLE DO DESMATAMENTO DA AMAZNIA
RB RESERVA DA BIOSFERA
RDS RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
RESEX RESERVA EXTRATIVISTA
RESP RECURSO ESPECIAL
RIMA RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL
RL RESERVA LEGAL
RPPN RESERVA PARTICULAR DO PATRIMNIO NATURAL
SA SERVIDO AMBIENTAL
SISNAMA SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
STF SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
STJ SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
TACS TERMOS DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TI TERRA INDGENA
TNC - THE NATURE CONSERVANCY
UC UNIDADE DE CONSERVAO
UCS UNIDADES DE CONSERVAO
US USO SUSTENTVEL
VR VALOR DE REFERNCIA
ZO JARDIM ZOOLGICO
Clara Camargo
SUmRIO
Introduo.......................................................................................................................11
parte I
Um pouco de Histria, marcos conceituais e legais.................................15
1 A IDEIA INICIAL DE CONSERVAR PORES DO TERRITRIO COMO REAS
OU ESPAOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS....................................................................15
2 REAS PROTEGIDAS, ESPAOS PROTEGIDOS E UNIDADES DE
CONSERVAO: DESCOMPLICANDO OS CONCEITOS...................................................22
2.1 REAS OU ESPAOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS: TIPOLOGIAS TPICAS E
ATPICAS................................................................................................................................................27
2.2 AS UNIDADES DE CONSERVAO PROPRIAMENTE DITAS..........................................32
2.2.1 Os objetivos do SNUC.......................................................................................................33
2.2.2 As categorias de Unidades de Conservao..........................................................34
2.2.3 Classificao das Unidades de Conservao..........................................................36
2.2.3.1 Quanto esfera administrativa...............................................................................36
2.2.3.2 Quanto ao grau de proteo.....................................................................................36
2.2.3.3 Quanto dominialidade..............................................................................................38
2.2.4 As diretrizes do SNUC.......................................................................................................39
Parte II
Criao e Implantao de Unidades de Conservao.............................41
3 COMO SE D A CRIAO DE UNIDADES DE CONSERVAO...............................42
3.1 PROCESSO DE CRIAO DE UMA UNIDADE DE CONSERVAO............................44
3.1.1 A demanda inicial................................................................................................................44
3.1.2 Quem prope a criao de uma Unidade de Conservao?..........................45
3.1.3 Os Estudos Tcnicos...........................................................................................................45
3.1.4 Proposta para criao da Unidade de Conservao...........................................47
3.1.5 A Consulta Pblica..............................................................................................................47
3.1.6 Proposta final para a Criao da UC..........................................................................49
3.1.7 Publicao do ato de criao da UC...........................................................................49
3.2 POSSIVEL ALTERAR E OU SUPRIMIR LIMITES DE UMA UC? .....................................53
3.3 OPORTUNIDADES DE INVESTIGAO PELO MINISTRIO PBLICO...........................55
4 PLANEJANDO UM SISTEMA DE UNIDADES DE CONSERVAO..........................55
4.1 CORREDORES ECOLGICOS..................................................................................................57
4.2 MOSAICOS...................................................................................................................................59
4.3 ZONA DE AMORTECIMENTO..................................................................................................61
4.3.1 O Direito de Propriedade x as restries impostas na Zona de
Amortecimento................................................................................................................................65
5 FERRAMENTAS PARA A IMPLANTAO DE UNIDADES DE CONSERVAO.. 68
5.1 ESTUDO FUNDIRIO..................................................................................................................68
5.2 PLANO DE MANEJO...................................................................................................................71
5.2.1 Como estruturado o Plano de Manejo?...............................................................73
5.3 CONSELHOS GESTORES...........................................................................................................75
5.3.1 Da Natureza Jurdica dos Conselhos Gestores......................................................75
5.3.2 Da composio dos Conselhos Gestores ................................................................76
Clara Camargo
5.3.3 Das atribuies dos Conselhos Gestores ................................................................77
5.4 OPORTUNIDADES DE ATUAO DO MINISTRIO PBLICO........................................78
Parte III
Gesto das Unidades de Conservao.................................................................79
6 CONTROLE E FISCALIZAO..................................................................................................80
7 CONSOLIDAO TERRITORIAL.............................................................................................83
7.1 EXISTNCIA DE POPULAES OU COMUNIDADES TRADICIONAIS NO INTERIOR
DA REA PROPOSTA PARA CONSERVAO............................................................................84
7.2 TRATAMENTO TRANSITRIO PARA AS REAS AINDA NO DESAPROPRIADAS
NO INTERIOR DAS UNIDADE DE CONSERVAO .................................................................88
7.2.1 Necessidade de um Estado forte.................................................................................92
8 USO PBLICO................................................................................................................................94
9 RECURSOS FINANCEIROS........................................................................................................97
9.1 COMPENSAO AMBIENTAL...............................................................................................101
9.1.1 Quanto gesto das verbas oriundas da Compensao Ambiental .....106
9.2 ICMS Ecolgico..........................................................................................................................108
9.3 OPORTUNIDADES DE ATUAO DO MINISTRIO PBLICO......................................110
10 LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................................................................110
10.1 OPORTUNIDADES DE ATUAO DO MINISTRIO PBLICO....................................112
11 AS DISTINTAS ESFERAS DE RESPONSABILIDADES: PENAL, CIVIL E
ADMINISTRATIVA..........................................................................................................................112
11.1 A INCURSO EM CRIME AMBIENTAL.............................................................................112
11.2 A OBRIGAO DE REPARAO DO DANO AMBIENTAL.........................................113
RECOMENDAES FINAIS.............................................................................116
Referncias Bibliogrficas..........................................................117
Leonardo Meron
Introduo
Para introduzir o presente manual importante abordar uma problemtica inicial

que envolve questes de gneros. O tema que aqui ser tratado envolver as Unidades
de Conservao. Essas, por sua vez, decorrem de uma iniciativa internacional de proteger
pores de territrio para a conservao, cujas estratgias evoluram ao longo do tempo,
conforme se ver adiante. No entanto, as denominaes utilizadas internacionalmente e
internamente destoam e podem causar uma certa confuso.
Para o resto do mundo, o termo Unidades de Conservao utilizado
UNIDADES DE CONSERVAO | 11
exclusivamente no Brasil significa o mesmo que reas Protegidas. A denominao
reas Protegidas utilizada mundialmente, conforme orienta a Unio Mundial para a
Natureza IUCN, consiste em uma superficie de terra ou mar especialmente consagrada
a protecao e preservacao da diversidade biologica, assim como dos recursos naturais e
culturais associados, e gerenciada atraves de meios legais ou outros meios eficazes1
(IUCN, 2006).
Desconhecido o fundamento, usamos o termo Unidades de Conservao para

denominar o mesmo2. Segundo depreende-se da histria, tal expresso surgiu pela
primeira vez no Brasil no seio do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA,
que ficou, poca, encarregado de normatizar tais espaos, assessorado por um estudo
encomendado pelo antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF
Fundao Pr-Natureza Funatura. Enquanto que, as reas Protegidas, para o sistema
interno, denominao que reflete maior amplitude, abarcando em sua compreenso
uma srie de outros espaos com especial proteo que no devem ser confundidos
com as Unidades de Conservao e tampouco fazem parte do sistema que as congrega,
organiza e regulamenta, conforme se ver a seguir.
Importa referir que o estabelecimento de reas Protegidas (no Brasil =

Unidades de Conservao) consiste em um dos elementos centrais das estratgias
de conservao adotadas por muitos pases, a fim de promover a proteo de pores
significativas de territrios. So, comprovadamente, ferramentas eficientes para
garantir a manuteno da biodiversidade e dos servios ambientais essenciais
para a sociedade (BRUNER, 2001).
As Unidades de Conservao, tal como as conhecemos atualmente, advm de

um longo caminho de incansveis debates, mudanas de regime poltico, alternncia
de intelectuais no poder, evoluo dos rumos protecionistas no contexto internacional,
dentre outros fatores.
Modernamente, o estabelecimento de Unidades de Conservao est previsto no

inciso III do 1 do art. 225 da Constituio Federal de 1988 como um meio de assegurar
o cumprimento do prprio comando geral, a se ver:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
1 Pela CDB, o conceito de reas Protegidas est assim delineado: Area protegida significa uma area
definida geograficamente que e destinada, ou regulamentada, e administrada para alcancar objetivos
especificos de conservacao. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conveno sobre Diversidade
Biolgica. 2002. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/biodiversidade/convencao-da-diversidade-
biologica>. Acesso em: 29 nov. 2014.
2 As diferenas conceituais entre as denominaes referidas sero tratadas no item 2 do presente manual.
12 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
III definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa
a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
[...]
Todavia, vale esclarecer que, antes mesmo de se chegar garantia constitucional tal
como estampada no art. 225 supra referido, tais espaos protegidos j eram estabelecidos
ao longo do territrio nacional, em razo de comandos outros, encontrados em legislaes
esparsas e finalizando objetivos distintos.
No mbito internacional, o Brasil tambm signatrio da Conveno da Diversidade

Biolgica CDB, a qual pretende o cumprimento de metas com relao ao percentual de
reas protegidas criadas por cada pas signatrio e objetivando proteger partes de todos
os ecossistemas existentes. Em 2010, o Ministrio do Meio Ambiente MMA editou
publicao em retrospectiva aos 10 anos de existncia da Lei n. 9.985/2000 (Lei que
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza), sistematizou as
Unidades de Conservao e divulgou a proximidade do atingimento das metas. Segundo
consta, pelo menos 30% da Amaznia e 10% dos outros biomas j esto protegidos em
Unidades de Conservao. Quanto ao bioma Amaznico, j esto cumpridos 79% da
meta. Nos biomas Mata Atlntica, Cerrado e Caatinga, o percentual j est entre 60% e
70%. Porm, enfatiza preocupao quanto aos biomas Pampa e Pantanal, onde a proteo
somente atingia cerca de 27% e 48% (respectivamente) da meta, como tambm, quanto
rea marinha, a qual s est protegida em apenas 1% (MEDEIROS; ARAJO, 2011).
Recentemente, em Nagoia, no Japo, durante a 10 Conferncia das Partes da

Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP 10 da CDB), os pases signatrios aprovaram
metas ambiciosas para a conservao da biodiversidade para o perodo que se estende
entre 2011 a 2020 (metas de Aichi). Para o Brasil, entre as metas estabelecidas est:
rea 1, META 11: Ate 2020, o Sistema Nacional de Unidades de Conservacao

SNUC ser fortalecido e consolidado ampliando-se progressivamente os
orcamentos publicos direcionados as UCs tendo como base o orcamento de 2011,
promovendo uma gestao efetiva, equitativa, ecologicamente representativa e
integrada a paisagem, alcancando um percentual minimo de protecao em UCs,
excetuando-se APAs, de 40% para Amazonia, 20% para todos os demais biomas
terrestres e de aguas continentais e pelo menos 20% para areas costeiras e
marinhas. Em reconhecimento a importante contribuicao dos territorios indigenas
e territorios quilombolas para conservacao e uso sustentavel da biodiversidade
deverao ser assegurados e respeitados os direitos territoriais de povos indigenas e
quilombolas, mediante demarcacao e regularizacao dos seus territorios. A partir
de 2013, considerando a importancia das RLs, APPs devidamente regularizadas
e outros tipos de areas protegidas e espacos de conservacao serao apoiados e
contabilizados entre os valores reportados pelo Governo Brasileiro como areas
destinadas a conservacao e uso sustentavel, alem da meta anterior.3
Nesse sentido a Comisso Nacional da Biodiversidade (CONABio)4 adotou esses

novos percentuais e manteve aquele da COP 08 para a Amaznia, estabelecido em 30%.
Atualmente, a meta indicada pelo referido Conselho para todo o territrio nacional
de 17%, no s de UCs, mas somados os Espaos Territoriais Especialmente Protegidos
(ETEPs) indicados no texto da meta.
O marco legal das Unidades de Conservao no Brasil, foi, conforme j aventado, a

Lei Federal n. 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza SNUC. Sua contribuio extremamente relevante, pois, para alm de
definir as diretrizes e objetivos, tambm organiza, sistematiza e estabelece as bases que
orientam o processo de criao, planejamento e gesto das Unidades de Conservao,
tornando mais eficiente e efetiva a proteo desses espaos especialmente protegidos.
O SNUC, desse modo, exerce um papel fundamental no cumprimento da

Constituio Federal de 1988, bem como dos acordos internacionais assinados pelo
Brasil. Nessa toada, uma atuao qualificada do Ministrio Pblico contribuir para a
implementao desse sistema e, sobremaneira, para o zlo e o cumprimento do comando
constitucional insculpido no art. 225.
3 Disponvel em: <http://www.sbq.org.br/PDF/20metasbiod2020.pdf>. Acesso em 08 nov. 2014.

4 CONABio compete promover a implementao dos compromissos assumidos pelo Brasil junto CDB,
bem como identificar e propor reas e aes prioritrias para pesquisa, conservao e uso sustentvel
dos componentes da biodiversidade.

Evandro Rodney
parte I
Um pouco de Histria, marcos
conceituais e legais
1 A IDEIA INICIAL DE CONSERVAR PORES DO TERRITRIO COMO

REAS OU ESPAOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS
A conservao de pores do territrio na forma de reas ou espaos protegidos

evoluiu a partir de uma viso utpica de conservao que remonta o incio do sculo XIX,
nos Estados Unidos ps revoluo industrial, idealizadas e criadas objetivando
proteger a vida selvagem (wilderness) ameaada, segundo seus criadores, pela

civilizao urbano-industrial, destruidora da natureza. A idia [sic.] subjacente
que, mesmo que a biosfera fosse totalmente transformada, domesticada pelo
homem, poderiam existir pedaos no mundo natural em seu estado primitivo,
anterior interveno humana (DIEGUES, 2001, p. 11).
Note-se que a ideia confundia-se com a fico, uma vez que pretendia um
espao geogrfico imutvel, imvel, inabalvel e incomunicvel, como
se fossem ilhas plsticas de biodiversidade. Impossvel pensar assim nos dias atuais
considerando-se todo o conhecimento associado dinmica biolgica, biologia da
conservao, etc.
Entretanto, esse foi o modelo introduzido pelo Brasil da poca. Um modelo que,
segundo Diegues (2001, p. 13-14), excluiu o humano do seu contexto. E, para a
nossa realidade, isso quer dizer: excluir os povos da floresta, habitantes pioneiros
do Pas, tendo ocasionado uma srie de conflitos que se estendem at os dias
atuais, muito embora boa parte deles encontrem-se solucionados pela modernizao do
sistema, como se ver a seguir.
O movimento inicial, de que se tem registros, que contribuiu para a Sistematizao

Nacional de Unidades de Conservao5 da Natureza, como hoje a conhecemos, teve
contornos mesmo que incipientes e voltados para outros aspectos que no a proteo
de habitats e manuteno de processos ecolgicos desde o perodo do Brasil colnia,
5 A denominao Unidades de Conservao propriamente dita s veio a seu utilizada muito tempo
depois dos primeiros passos dados nessa direo. Sua primeira apario foi no Anteprojeto de Lei da
Consolidao das Leis Federais sobre o Meio Ambiente. Segundo informaes obtidas junto ao sitio da
Cmara dos Deputados, trata-se do [..] primeiro projeto de lei de consolidao das normas ambientais
foi apresentado em 1998 (Projeto de Lei no 4.764, de 1998), por iniciativa do prprio Deputado
Bonifcio de Andrada, ento Coordenador do Grupo de Trabalho para Consolidao da Legislao
Brasileira institudo pela Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. O texto da proposio, que atendia
ao disposto na redao original da Lei Complementar (LC) n. 95, de 1998, contemplava as leis federais
relativas aos temas florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, ou seja, os relacionados no inciso VI do
caput do art. 24 da Constituio Federal, que trata da competncia legislativa concorrente entre a Unio
e os Estados e Distrito Federal. As leis consolidadas nessa proposio pioneira eram as seguintes: Lei n.
6.938/1981; Lei n.7.797/1989; Lei n. 4.771/1965; Lei n. 7.754,/1989; Lei n. 5.197/1967; Decreto-Lei
n. 221/1967, Lei n. 7.643/1987; Lei n. 7.679/1988; Lei n. 6.902/1981; Lei n. 7.661/1988; Decreto-
Lei n. 1.413/1975; Lei n. 6.803/1980; Lei n. 8.723/1993; Lei n. 5.357/1967; Lei n. 9.605/1998.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de lei n 679. Consolida a legislao ambiental brasileira. 2007.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=B6A24
AB863F73FE4212D8968697CAD2E.node2?codteor=569440&filename=Tramitacao-PL+679/2007>.
Acesso em: 13 out. 2014.

com pinceladas no Imprio, e mais intenso na Repblica, bastante impulsionado pela
Constituio de 1934.
Vrias iniciativas de criao de espaos protegidos, sempre com uma viso

de conservar pequenas pores contemplativas e assegurao do
mnimo para se poder usar o mximo, ou, no intuito de conter a
explorao que no quela vinculada aos interesses da coroa (como por
exemplo, a explorao madeireira visando resguardar matria-prima para a construo
naval6 e o desmatamento que convertia as Florestas da Tijuca em plantaes de caf,
despertando o olhar do Imperador para eventual escassez hdrica na cidade7) (WAINER,
1993; MEDEIROS, 2004), ou ainda, conforme Pdua (2002, p. 18), as iniciativas infrutferas
de Andr Rebouas (1876 apud PADUA, 2002) em criar parques nacionais8 sob
o argumento de progresso vinculado ao turismo regional, mas que
em muito contriburam para o incio da formao do pensamento voltado a
reservao de reas para conservao, reforado pelo intelectual Jos Bonifcio, que,
a partir do conhecimento que havia recebido no estrangeiro sobre os efeitos danosos da
desflorestao, foi incansvel em expor sua preocupao, principalmente referente a perda
de nutrientes do solo, e contribuiu para a criao de um rgo vinculado a administrao
pblica que objetivasse a conservao das florestas, isso em 1821 (DEAN, 2002).
Somente em 1896, nos primeiros anos da Repblica, foi criado o Parque

Estadual de So Paulo j com o objetivo de proteger a rea e no apenas recursos
pontuais, seguido, em 1911, da criao de dois Parques Nacionais no territrio do Estado
do Acre.
Nesse perodo, o contexto internacional ainda objetivava a proteo da paisagem

em estado original para uso e desfrute da populao, ideia que perdurou at a criao do
Parque Nacional Krger, na frica, em 1898, impulsionado pelo objetivo de recuperao
6 Tal previso constava da Carta Rgia, datada de 13 de maro de 1799, diploma que assegurava
determinadas madeiras consideradas nobres, importantes para a metrpole e, principalmente, para a
indstria naval (DIEGUES, 2001).
7 Por iniciativa de D. Pedro II, preocupado diante do desmatamento acelerado das Florestas da Tijuca,
ordenou a desocupao das reas mediante a desapropriao e ordenou o replantio de toda a vegetao
local, instituindo, em 1861, as Florestas da Tijuca e das Paineiras, com o objetivo de resguardar
os recursos hdricos da regio. A iniciativa pode ser traduzida como a instituio da primeira rea
Protegida brasileira e talvez o que impulsionou o Cdigo Florestal Federal de 1934 a conferir proteo
s florestas protetoras. Em termos tcnicos, como adiante se ver, a expresso rea Protegida encerra
o gnero da espcie denominada Unidade de Conservao (DRUMMOND, 1997).
8 A inteno de Rebouas era a criao de dois Parques: nas Sete Quedas e na Ilha do Bananal (PADUA,
2002).
de populaes animais que vinham sendo dizimadas. Mais tarde, em 1914, na Sua, foi
criado o primeiro parque objetivando a pesquisa cientfica (MILANO, 2001, p. 7).
Para Mercadante (2001, p. 190), at a dcada de 1960, a criao de reas

protegidas no obedecia a nenhum critrio cientfico ou planejamento mais
apurado, mantendo relao com momentos polticos favorveis e ou pura
motivao esttica, nada comparado ao que, posteriormente, ficou estabelecido nas
Conferncias de Meio Ambiente e documentos acessrios, consistente em assegurar
amostras representativas de ecossistemas.
A partir do Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras reas ou Espaos Protegidos

no Mundo ser possvel vislumbrar todos esses aspectos iniciais e compreender como,
satisfatoriamente, evoluram ao longo do tempo para uma viso mais cientfica de
proteo da natureza, isto , evoluram para a proteo dos habitats e dos processos
ecolgicos dentro dos quais os alvos de conservao esto inseridos.

Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras reas ou Espaos Protegidos no Mundo
A apario das reas ou Espaos Protegidos no Mundo
A ideia inicial era reservar pedaos do mundo natural ainda intocados com o objetivo de
Objetivos iniciais contemplao e alvio do stress, ps-revoluo industrial, como se fossem ilhas plsticas de
biodiversidade.
*Exclua os POVOS DA FLORESTA

* H que se considerer que o Brasil era habitado, inicialmente, apenas por povos da
floresta: indgenas e, mais recentemente denominados povos, comunidades ou populaes
tradicionais
No considerou que a beleza cnica era, antes de mais nada, um complexo de organismos
vivos que interagiam entre si e com o meio.
Problemas Protegia-se o mnimo para se poder usar todo o resto.

associados Todo o despertar para a conservao, afora a isso, era focado na reservao de matria-prima
para suprir a vida (e os caprichos) da Coroa.
Como surgiram e evoluiram no Brasil
O objetivo era o de conservar pequenas pores contemplativas e assegurao do mnimo

Brasil Colnia para se poder usar o mximo, ou, no intuito de conter a explorao que no quela vinculada
aos interesses da coroa.
Pensadores da poca defendiam a criao de parques nacionais sob o argumento de

Brasil Imprio
progresso vinculado ao turismo regional.
Surgem os primeiros parques brasileiros impulsionados pela criao, nos Estados Unidos, do
Parque Nacional de Yelowstone (1872).
Em 1937 foi criado o primeiro Parque Nacional do Brasil, o de

Itatiaia, em 1937, sob a gide do Cdigo Florestal de 1934,
diploma legal que inaugurou uma viso gerencial voltada
organizao da explorao florestal.
AS DUAS PRIMEIRAS
Classificou a cobertura florestal em categorias: protetoras,
CATEGORIAS DE UCS DO
remanescentes, modelo e de rendimento. So assim que foi
SNUC (Lei n. 9.985/2000)
possvel iniciar o movimento de criao de reas protegidas.
SURGIRAM DA: Parque
O Cdigo de Caa e Pesca (Lei n. 5.197/1967) tambm Nacional e Refgio de
contribuiu para a criao das primeiras reas protegidas, Fauna
porm com um enfoque voltado a criao e refgio de fauna.
Repblica* Impotante contribuio para o que se tem hoje como Sistema de Unidades de Conservao
foi fruto da iniciativa e pensadores da poca, tais como: Andr Rebouas e Jos Bonifcio,
* J na Repblica que contribuiram para a criao de vrios Parques Nacionais (Parque Nacional da Serra dos
Nova que surgem rgos, das Sete quedas e do Igua, do Araguaia (Ilha do Bananal), dos Aparados da Serra
os primeiros e do Ubajara).
diplomas legais O movimento ambientalista tambm prestou importante contribuio na renovao da
que mudaram o conscincia em se proteger habitats e no mais apenas espcimes, seja da flora ou da fauna,
rumo das polticas resultando em uma iniciativa descolada da ideia que persistiu durante os perodos colonial
p ro t e c i o n a i s t a s e imperial.
da poca, todos
impulsionados pelo Em 1946, a Constituio democrtica introduziu a figura da desapropriao por interesse
texto constitucional social (art. 141, 16), regulamentada mais adiante pela Lei n. 4.132/1962, que considerou
de 1934 interesse social, a proteo do solo e de reservas florestais.
Em 1948, o Decreto Legislativo n. 3 introduziu o texto da Conveno para a Proteo da

Flora, Fauna e da Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica conferindo importante
contribuio para a instituio de reas protegidas: definiu Parques Nacionais, Reservas
Nacionais, Monumentos Nacionais e Reservas de Regies Virgens e conferiu proteo s aves
migratrias e espcies amaadas de extino.
Instituio que se revelou importante precursora e idealizadora da filosofia de reas protegidas

Criao da IUCN
no mundo inteiro, a quem se deve creditar os avanos conceituais e os fundamentos para o
1948
planejamento, o manejo e a gesto das reas protegidas.
Em 1967, para executar as inovaes em matria ambiental, foi criado o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal IBDF, hoje extinto e substitudo pelo IBAMA, que, recentemente,
entregou a gesto das Unidades de Conservao ao ICMBio.
O Cdigo Florestal de 1934 d lugar ao de 1965, introduzido pela Lei n. 4.771/1964. Criou
novos institutos de proteo ambiental que passaram a limitar o uso das propriedades:
reas de preservao permanente;
A reserva legal;
A reposio florestal obrigatria.
Governo Militar
O momento inaugurou a instituio de novas categorias de reas protegidas, fruto de uma
legislao que evoluiu e vinha amadurecendo, abandonando de forma gradativa o aspecto
puramente econmico, e agregando o aspecto ecolgico.
Desenvolvimento
econmico-social +
preservao da qualidade
do meio ambiente +
equilbrio ecolgico;
*Em 1981 surge o principal diploma legal Definio de reas
Objetivos:
para a proteo ambiental, a prioritrias = qualidade
Lei n. 6.938/1981 que instituiu a Poltica e equilbrio ecolgico
Nacional do Meio Ambiente PNMA e = interesses da Unio,
o Sistema Nacional do Meio Ambiente - dos Estados, do Distrito
SISNAMA: Federal, dos Territrios e
dos Municpios.
* Imps ao degradador ambiental,
independentemente da comprovao da O licenciamento
Perodo que culpa, a reparao dos danos causados ambiental
antecedeu a (Responsabilidade Civil Objetiva).
A avaliao de
retomada da * A PNMA reestruturou e consolidou uma impacto ambiental,
Democracia estratgia nacional para a criao de reas
Criao de espaos
protegidas. Instrumentos territoriais especialmente
(dentre outros):
protegidos pelo Poder
Pblico federal, estadual
e municipal (art. 9, IV),
inaugurando um novo
marco para a criao de
reas protegidas no Brasil

Ao Poder Pblico que

Conferiu ao Meio Ambiente previso assegurasse a efetividade
especial, art. 225: desse direito e definisse
em todas as unidades
Todos tm direito ao meio ambiente da Federao, espaos
ecologicamente equilibrado, bem de territoriais e seus
uso comum do povo e essencial sadia componentes a serem
qualidade de vida, impondo-se ao Poder especialmente protegidos,
Pblico e coletividade o dever de defend- sendo a alterao e a
lo e preserv-lo para as presentes e futuras supresso permitidas
geraes. somente atravs de lei,
Comandos vedada qualquer utilizao
constitucionais: que comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo
*Constituio Vrias Leis esparas:

Federal de 1988 Lei n. 6.513/1977, que previa a criao de reas Especiais e de Locais de Interesse
Turstico;
* Divisor de guas, Decreto n. 84.017/1979, que aprovava o regulamento dos Parques Nacionais
alis, como de resto Brasileiros;
em toda a matria Lei n. 6.938/1981, que previu, originalmente, a criao de Reservas e Estaes
ambiental. Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e as de Relevante Interesse Ecolgico;
Lei n. 6.902/1981, que disps sobre a criao de Estaes Ecolgicas, reas de
Proteo Ambiental e outras providncias, (regulamentada pelo Decreto n. 99.274/1990);
Decreto n. 89.336/1984, que disps sobre as Reservas Econmicas e reas de
Relevante Interesse Ecolgico;
Lei n. 7.804/1989, que dispe sobre a criao de Reservas Extrativistas;
Resoluo CONAMA n. 11/1987 (hoje revogada), que declarou como Unidades de
Conservao vrias categorias de Stios Ecolgicos de Relevncia Cultural.
Realizada no Rio de Janeiro em 1992, reuniu o maior contingente de Chefes de Estado para
tratar dos temas ambientais, pela primeira vez na histria na humanidades.
Conveno das Gerou a Conveno sobre Diversidade Biolgica (vigor desde dezembro de 1993) meta:
Naes Unidas assegurar proteo de pelo menos 10% de toda a rea terrestre proporcional para cada
Sobre o Meio bioma.
Ambiente
*Resoluo
CONAMA n.
10/1986
*SURGE NO
BRASIL, PELA Criou uma Comisso Especial com o objetivo de elaborar um anteprojeto de lei sobre
PRIMEIRA VEZ, A unidades de conservao, a fim de que fosse apreciado pelo Plenrio do Conselho Nacional
DENOMINAO do Meio Ambiente CONAMA.
UNIDADES DE
CONSERVAO
Declarou, como Unidades de Conservacao, as varias categorias de Sitios Ecologicos de

Relevancia
Cultural:
Estacoes Ecologicas;
Reservas Ecologicas;
reas de Protecao Ambiental, especialmente suas zonas de vida silvestre e os
Resoluo Corredores Ecologicos;
CONAMA n. Parques Nacionais, Estaduais e Municipais;
11/1987*1
Reservas Biologicas;
Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais;
Monumentos Naturais;
Jardins Botanicos;
Jardins Zoologicos; e
Hortos Florestais.
*1 Revogada pela CONAMA n. 428/2010.
2 REAS PROTEGIDAS, ESPAOS PROTEGIDOS E UNIDADES DE

CONSERVAO: DESCOMPLICANDO OS CONCEITOS
Partindo-se do contexto em que evoluiu a ideia, os objetivos, a criao e a gesto

dos Espaos ou reas Protegidas no Brasil, compreensvel que os conceitos atribudos a
esses espaos tambm tenham evoludo ao longo do tempo.
Os primeiros espaos de conservao de que se teve notcias, conforme se viu,

foram os Parques, criados sem critrio algum, fundados nas peculiaridades regionais de
cada pas, situao que gerou em nvel internacional uma grande confuso pela falta de
critrios que os agrupassem em um ramo comum. Essa sensao gerou a realizao de
uma Conveno, em Londres, no ano de 1933, onde foi estabelecido o primeiro conceito
para Parque. E por a tiveram segmento uma srie de eventos reponsveis por vrios
outros conceitos, tais como o de Reserva Nacional, Monumento Natural e Reserva Silvestre
(MILANO apud MILANO et al, 1986), que acabaram por introduzir no texto do Cdigo
Florestal Federal de 1965 e na Lei de Proteo Fauna as categorias: Parque Nacional,
Reserva Biolgica, Floresta Nacional e Parque de Caa (MILANO, 2001, p. 8).
Mais e mais legislaes surgiam, muitas prevendo a criao, outras criando novas
categorias isoladas e independentes de pores do territrio a serem reservados proteo,
todavia, em nenhuma delas foi prevista uma denominao comum que pudesse express-
las genericamente, agrupando-as.
A situao perdurou at uma movimentao impulsionada pelo Conselho Nacional

do Meio Ambiente CONAMA, que resolveu, por meio da Resoluo n. 10/1986, criar
uma Comisso Especial com o objetivo de elaborar um anteprojeto de lei dispondo sobre
Unidades de Conservao UCs. Atribui-se a essa norma infralegal a autoria de tal
expresso.
Contudo, segundo os fatos histricos, o anteprojeto de lei ento elaborado

pelo CONAMA no atingiu a sua finalidade, que era ter sido entregue ao Congresso
Nacional pelo Presidente da Repblica9, essa a compreenso a que se chega, uma vez
que o CONAMA, um ano aps, lanou mo da Resoluo CONAMA n. 11/198710, que
declarou, em seu art. 1, como Unidades de Conservao as seguintes categorias de
Stios Ecolgicos de Relevncia Cultural, criadas por atos do poder pblico: Estaes
Ecolgicas; Reservas Ecolgicas; reas de Proteo Ambiental, especialmente suas zonas
de vida silvestre e os Corredores Ecolgicos; Parques Nacionais, Estaduais e Municipais;
Reservas Biolgicas; Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais; Monumentos Naturais;
Jardins Botnicos; Jardins Zoolgicos; e Hortos Florestais.
Veja-se o emaranhado de nomenclaturas que predominavam poca: Stios Ecolgicos de Relevncia Cultural era
uma denominao genrica que abarcava uma srie de categorias especficas de reas reservadas para a proteo da
natureza. Mais tarde, o termo Unidades de Conservao surgiu no contexto e passou a denominar como se fosse
uma espcie de gnero categorias de Stios Ecolgicos de Relevncia Cultural. Depreende-se, portanto, que
Unidades de Conservao era o mais novo gnero para indicar Stios Ecolgicos de Relevncia Cultural, a exemplo
das Estaes Ecolgicas, Reservas Ecolgicas, etc.
A grande falha que pode se atribuda ao texto da Resoluo CONAMA n. 11/1987,

foi a de no ter conceituado Unidade de Conservao, fato que lhe custou a perda
da oportunidade de faz-las integrar o texto constitucional.
Em 1988, quando promulgada a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, o

to festejado art. 225, independente em seu captulo exclusivo (VI Do Meio Ambiente),
ignorou o termo e resolveu inovar utilizando-se da expresso Espaos Territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos ETEPs, a se ver:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
[...]
9 O CONAMA, por meio da Resoluo n. 19/1986, solicitou ao Excelentssimo Senhor Presidente da

Repblica que encaminhasse ao Congresso Nacional o Projeto de Lei que dispunha sobre Unidades de
Conservao.
10 Complementada pela Resoluo n. 12/1988 (incluiu as reas de Relevante Interesse Ecolgico ARIE,
como unidade de conservao), atualmente revogada pela Resoluo n. 428, de 2010.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e
a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
(Regulamento)
[...]
Em seguida, houve o cotejo entre o conjunto normativo esparso com o novo

texto constitucional, muitas normas foram recepcionadas, algumas tiveram de sofrer
adequaes, a exemplo do que aconteceu com a Lei n. 6.938/1981 (PNMA), modificada
pela Lei n. 7.804/1989, especificamente quanto ao seu art. 9, inciso VI, anteriormente
assim redigido: VI - a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo
ambiental e as de relevante interesse ecolgico, pelo Poder Pblico Federal, Estadual e
Municipal, passando contemplar a seguinte redao: VI - a criao de espaos
territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e
municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e
reservas extrativistas. (grifado)
Veja-se que no mbito infralegal do CONAMA, j em 1986, se falava em Unidades de Conservao, entretanto, no
mbito constitucional a expresso utilizada foi Espaos Territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos.
Ora, que confuso!
Parecia-se estar diante de um novo gnero: Espaos Territoriais Protegidos,

vinculado ao qual estariam todas as outras espcies ou categorias de reas destinadas
proteo da natureza, a exemplo das prprias Unidades de Conservao.
Mesmo com a alterao sofrida pela Lei n. 6.938/1981 em 1989, nenhum

conceito foi atribudo s Unidades de Conservao. Pde ser constatado, apenas, que
ao final do texto do inciso VI do art. 9, foi acrescido, a ttulo de exemplos de Espaos
Territoriais Especialmente Protegidos: as reas de Proteo Ambiental, as de Relevante
Interesse Ecolgico e as Reservas Extrativistas. Por esse motivo, e considerando que tais
nomenclaturas j figuravam na Resoluo CONAMA n. 11/1987 como Unidades de
Conservao que se pode concluir que Unidades de Conservao esto contidas no
gnero Espaos Territoriais Especialmente Protegidos. Todavia, no se pode aferir que a
premissa no seu revs seja verdadeira.
Dessarte, uma concluso pode ser aventada: que os previstos constitucionalmente Espaos Territoriais
Especialmente Protegidos so o gnero sob o qual esto atreladas as categorias de reas destinadas proteo
da natureza, sendo uma de suas espcies as Unidades de Conservao.

Muitas foram as teorias antes se chegar a essa concluso, tudo porque a
Constituio Federal de 1988, acertadamente, no utilizou a mesma nomenclatura
pioneiramente utilizada pelo CONAMA em 1987, e esse tampouco utilizou a nomenclatura
internacionalmente prevista para denominar tais reas como reas Protegidas
APs, nos termos da IUCN e da Conveno da Diversidade Biolgica (Rio de Janeiro,
1992), assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento e introduzida no ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto
Legislativo n. 02/1997. Assim refere o art. 2 da CDB, ao dispor sobre a utilizao dos
termos para os propsitos da Conveno: rea protegida significa uma rea definida
geograficamente que destinada, ou regulamentada, e administrada para alcanar
objetivos especficos de conservao.
No intuito de regulamentar o emaranhado conceitual, foi finalmente aprovado o

PL n. 2.892/92, origem da Lei n. 9.985/2000, mais conhecida como Lei do SNUC. J
em sua ementa, comete o equvoco de propor regulamentao aos incisos I, II, III e IV,
1 do art. 225, da CF/1988, entretanto, em seu texto, limitou-se a instituir o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Com isso, listou 12 (doze) categorias
de Unidades de Conservao: Estao Ecolgica; Reserva Biolgica; Parque Nacional;
Monumento Natural; Refgio de Vida Silvestre, rea de Proteo Ambiental; rea de
Relevante Interesse Ecolgico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna;
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural, cada
uma com descrio, atributos e objetivos diversos. Finalmente um conceito!
Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas

jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos
de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo;
[...].
Em muito se assemelha ao conceito de rea Protegida estabelecido pela Conveno

da Diversidade Biolgica. Em nada errou na abrangncia conceitual, uma vez que
atribuiu s Unidades de Conservao o status de Espao Territorial nos termos
constitucionais. No entanto, o equvoco reside na pretenso da Lei em denominar-se
regulamentadora do inciso III, 1, art. 225, da CR/1988, se assim o fosse deveria ter
acrescido em seu sistema todos os Espaos Territoriais Especialmente Protegidos
dispersos no ordenamento jurdico, tais como as reas de Preservao Permanente, a
Reserva Legal, a Reserva Florestal (previstos no Cdigo Florestal), os Biomas considerados
Patrimnios Nacionais11 (CF/1988, 4, do art. 225), dentre outros.
Assim, acabou por limitar a ideia ento inaugurada no cenrio brasileiro pela
CF/1988, consistente na instituio em todo territrio nacional de Espaos Territoriais
Especialmente Protegidos, ou, no mesmo sentido, reas Protegidas, de modo que
excluiu dessa tipologia as vrias outras categorias de reas Protegidas j existentes no
cenrio nacional, a exemplo das antes referidas. Nessa esteira, Benjamin (2001, p. 288)
faz uma crtica considervel pretenso da Lei do SNUC referindo que toda unidade
de conservao rea especialmente protegida, mas a recproca no verdadeira, por
a prpria Constituio Federal traz exemplos de biomas que receberam tutela especial
(=Amaznia, Mata Atlntica e Pantanal) e, nem por isso, so, na sua totalidade unidades
de conservao. bem pertinente a lio abalizada do mestre Jos Afonso da Silva, para
quem nem todo espao territorial especialmente protegido se confunde com unidades
de conservao, mas estas so tambm espaos especialmente protegidos (SILVA, 1998).
Para alm da tcnica deficiente da lei, (BENJAMIN, 2001, p. 286), que j vem
evidenciada em sua ementa, a Lei do SNUC (como ficou conhecida popularmente a Lei n.
9.985/2000) peca noutro sentido, isto , na prpria delimitao da expresso unidades de
conservao, pois apequenou o sentido de espaos territoriais especialmente protegidos
ou reas protegidas utilizados corretamente pela Constituio Federal, uma vez que,
No se trata de uma opo vernacular aleatria ou acidental do legislador de

1988, que, nesse ponto seguiu o standard cientfico apropriado, segundo o qual
conservao no gnero, muito menos gnero do qual preservao seria
espcie. Muito ao contrrio, conservao ela prpria modalidade (=espcie)
de proteo especial da natureza, contrapondo-se preservao: esta como
garantia integral da biota; aquela, mais flexvel, contentando-se em impor certos
requisitos explorao, dita sustentvel, dos recursos naturais (BENJAMIN, 2001,
p. 288).
Veja-se que, para corroborar com os argumentos defendidos acima, tem-se o

prprio conceito utilizado pela Lei do SNUC para conservao da natureza:
conservao da natureza: o manejo do uso humano da natureza,

compreendendo a preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel, a
restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que possa produzir o maior
benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial
de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a
sobrevivncia dos seres vivos em geral (art. 2, inciso II, Lei do SNUC). (grifado)
11 Art. 225, [...] 4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro
de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.

Ora, o termo conservao no compreende e jamais compreender a
preservao, uma vez que essa ltima abomina de sua gnese qualquer tipo de manejo
que no seja aquele capaz de permitir manuteno dos processos ecolgicos e proteo a
longo prazo das espcies (art. 2, inciso V, da Lei do SNUC). Por isso, afastado est o termo
preservao quando se objetiva qualquer tipo de manejo, ainda mais, aquele que visa
o uso humano.
Conceitualmente, h sem dvidas uma srie de inconsistncias no texto final que

publicou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, iniciando-
se pelo que se props regulamentar, muito mais abrangente do que seu contedo
publicado, tampouco acertou no nome que deveria ter sido dado a cada coisa. Sobrou,
portanto, espao para os acertos e ajustes doutrinrios e jurisprudenciais.
2.1 REAS OU ESPAOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS: TIPOLOGIAS TPICAS E

ATPICAS
A consequncia de se ter um sistema de Unidades de Conservao incompleto,

isto , que se diz ter regulamentado o inciso III, 1, do art. 225, da Constituio Federal
de 1988, mas que sequer atingiu a amplitude do comando por ele dado, deixando de
lado uma srie de espaos ou reas especialmente protegidas12, resulta em possvel
confuso, sobretudo terminolgica, quando da aplicao de tais institutos no mundo dos
fatos, motivo pelo qual se entende oportuno esclarecer cada uma das espcies de Espaos
ou reas Territoriais Especialmente Protegidas. Assim procedendo, afasta-se os equvocos
e imprecises conceituais quando diante de eventual investigao.
Na viso de Benjamin (2001, p. 299), algumas tipologias de espaos ou reas

protegidas sofreram excluso do sistema por razes meramente pragmticas, atribuindo-
se abrangente disperso territorial, fragmentao e diversidade dominial, inviabilizando
ou tornando difcil sua gesto integrada no mbito do SNUC, por isso, ainda segundo
o autor, so consideradas extra-sistema e denominadas atpicas, enquanto que, as
inseridas no sistema, so consideradas tpicas. Vide Figura 1, abaixo.
12 Para alguns estudiosos, o Decreto n. 5.758/2006, que instituiu o Plano Estratgico Nacional de
reas Protegidas (PNAP), seus princpios, diretrizes, objetivos e estratgias, limitou a amplitude dos
Espaos Territoriais Especialmente Protegidos (ETEPs) as Unidades de Conservao, Terras Indgenas e
remanescentes de Quilombolas.
Figura 1 - Organograma ETEPs13.
Legenda: ETEPs - Espaos Territoriais Especialmente Protegidos; APP - rea de Preservao Perma-
nente; RL - Reserva Legal; SA - Servido Ambiental; RB - Reserva da Biosfera; AV - rea Verde; TI - Terra
Indgena; UC - Unidade de Conservao.
Por ltimo, importa referir que a Lei do SNUC permite, a ttulo de exceo, a
introduo no seu sistema de categoria de UCs estaduais ou municipais atpicas (ou
extra sistema, ou no previstas), desde que avaliadas pelo CONAMA e que objetivem
salvaguardar peculiaridades regionais ou locais. Tal previso encontrada no pargrafo
nico do art. 6 da Lei do SNUC, seno veja-se:
Art. 6 [Omissis]
Pargrafo nico. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critrio do
Conama, unidades de conservao estaduais e municipais que, concebidas para
atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que
no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista
nesta Lei e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara distino.
As distines conceituais e peculiaridades de cada Espao Territorial Especialmente

Protegido ETEPs esto traadas no Quadro 2 Distines entre as diferentes tipologias
de Espaos ou reas Protegidas.:
13 Outra classificao pode ser encontrada na doutrina de Silva (1998) a se ver: Unidades de Conservao;
Espaos Protegidos no includos nas Unidades de Conservao: Jardim Botnico, Horto Florestal,
Jardim Zoolgico, Reservas da Biosfera; Espaos de Manejo Sustentvel, elencados no art. 225, 4 da
CF/1988: Floresta Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal e Zona Costeira; e, por ltimo,
Zoneamento Ambiental.

Quadro 2 Distines entre as diferentes tipologias de Espaos ou reas Protegidas.
Tipologias
Tpicas/ No confundir
Conceitos Marco Legal Regime Jurdico
Atpicas com
rea protegida, coberta ou

no por vegetao nativa, Evoluiu do conceito
rea de Preservao
Permanente - APP
com a funo ambiental trazido pelo Cdigo rea de

de preservar os recursos Florestal de 1934, foi Intocabilidade. P r o t e o
hdricos, a paisagem, a modificado pelo de Algumas intervenes Ambiental
estabilidade geolgica e Atpica 1965, pela MP n. 2.166- so permitidas a ttulo APA (categoria
a biodiversidade, facilitar 67/2001 e, atualmente, de exceo, art. 8 e de UC tpica,
o fluxo gnico de fauna regida pela Lei n. 3, VIII, IX e X. inserida no
e flora, proteger o solo e 12.651/2012, (nova Lei SNUC)
assegurar o bem-estar das Florestal), art. 3, II.
populaes humanas
rea localizada no interior

de uma propriedade ou
posse rural, delimitada nos Funo de reservao
termos do art. 12, com Evoluiu do conceito de estoque no
a funo de assegurar o trazido pelo Cdigo s florestal como
Reserva Legal - RL
uso econmico de modo Florestal de 1934, foi qualquer tipo de

sustentvel dos recursos modificado pelo de vegetao, permite a
naturais do imvel rural, 1965, pela MP n. 2.166- explorao em regime Servido
Atpica
auxiliar a conservao 67/2001 e, atualmente, de manejo controlado, Ambiental SA
e a reabilitao dos regida pela Lei n. sendo proibido o
processos ecolgicos e 12.651/2012, (nova Lei corte raso, devendo
promover a conservao da Florestal), art. 3, inciso ser declarada no
biodiversidade, bem como III. Cadrastro Ambiental
o abrigo e a proteo de Rural CAR.
fauna silvestre e da flora
nativa.
Foi introduzida no
Cdigo Florestal
O proprietrio ou possuidor Federal de 1965 pela
de imvel, pessoa natural Medida Provisria
Servido Ambiental - SA
ou jurdica, pode, por n. 1956-55/2000

instrumento pblico ou e, posteriormente,
Possui restrio de
particular ou por termo mantida pela MP n.
uso, no mnimo deve
administrativo firmado 2166-67/2001, arts.
mser iguais da Reserva Legal
perante rgo integrante do 44-A e 44-B. Com
Atpica Reserva Legal, uma RL e Servido
SISNAMA, limitar o uso de o advento da nova
vez que se destina Ambiental SA
toda a sua propriedade ou lei florestal Lei n.
reservao de
de parte dela para preservar, 12.651, modificou para
vegetao.
conservar ou recuperar Servido Ambiental,
os recursos ambientais previsto nos arts. 15,
existentes, instituindo 2 e 78, que introduziu
servido ambiental. o novo conceito no
art. 9-A, na Lei n.
6.938/1981.
Tipologias
Atpicas com
Pode ser integrada por

unidades de conservao j
criadas pelo Poder Pblico,
respeitadas as normas
legais que disciplinam o
manejo de cada categoria
Reserva da Biosfera - RB
especfica. Quando a UC
eleita for de proteo
Atpica
integral, poder ser Regime de manejo vai
(por mais que
tratada como rea-ncleo, Lei n. 9.985/2000, depender sobre qual
esteja inserida Unidades de
podendo tambm ser arts. 41 e Decreto n. rea foi instituda,
na Lei n. Conservao
constituda das respectivas 4340/2002, arts. 42, se sobre Zonas de
9985/2000, UCs
zonas de amortecimento 43, e 2. Amortecimento, se
no faz parte
(a seguir detalhadas), onde sobre UCs, ou APPs.
do SNUC).
s so admitidas atividades
que no resultem em dano
para as reas-ncleo.
Pode abranger mais de um
Estado da Federao (arts.
42 e 43, 2, do Decreto n.
4.340/2002 regulamento
da Lei do SNUC).
So as terras indgenas
de que trata o art. 231 da
Seu manejo e gesto
Terra Indgena - TI
CF/1988, direito originrio

esto orientados pela
dos povos indgenas, com
CF/1988, art. 231, Poltica Nacional de Inconfundvel.
processo de demarcao
Lei n. 6001/1973 Gesto Territorial e Inspitao para
prprio. Quando Atpica
e Estatuto do ndio, Ambiental de Terras as RESEX e
totalmente regularizadas
Decreto n. 1775/1996. Indgenas (PNGATI), RDS).
so registradas em Cartrio
instituda pelo Dec. n.
em nome da Unio e na
7.747/2012.
Secretaria do Patrimnio da
Unio.
Espaos, pblicos
ou privados, com
predomnio de vegetao,
Proibida a construo
preferencialmente nativa,
de moradias.
natural ou recuperada,
destinados aos
previstos no Plano Diretor,
Conceituada pela propsitos de
nas Leis de Zoneamento
rea Verde - AV
primeira vez nos termos recreao, lazer, Unidade de

Urbano e Uso do Solo do
do 1, do art. 8, da melhoria da qualidade Conservao
Municpio, indisponveis
Resoluo CONAMA n. ambiental urbana, UCS e reas
para construo de Atpica
369/2006. proteo dos de Preservao
moradias, destinados aos
Hoje, est regida pela recursos hdricos, Permanente
propsitos de recreao,
Lei n. 12.651/2014, manuteno ou APPs
lazer, melhoria da qualidade
art. 3, inciso XX. melhoria paisagstica,
ambiental urbana, proteo
proteo de bens
dos recursos hdricos,
e manifestaes
manuteno ou melhoria
culturais.
paisagstica, proteo
de bens e manifestaes
culturais

Tipologias
Atpicas com
Regimes de manejo
Antes da Lei do SNUC,
Florestal, Jardim Zoolgico
prprios. ZOO:
estes Espaos Protegidos
Jardim Botnico, Horto
conservao de
figuravam como Unidades
colees de fauna
de Conservao segundo Zoo: IN IBAMA n.
ex situ; Horto
a Resoluo CONAMA n. 169/2008;
Florestal: conservao
11/1987. Portanto, JB: Resoluo
ex situ da flora e -
Para poderem integrar o atipicos. CONAMA n.
Jardim Botnico:
SNUC, conforme previso 339/2003;
coleo de planta
do seu art. 55*1 e 40*2 do
vivas reconhecidas
seu regulamento, teriam
cientificamente para
de sofrer reclassificao e
estudo e acessveis ao
adaptao.
pblico em geral.
Proteo geral:
CF/1988, art. 225, 4;
Floresta Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar,
Floresta Amaznica:
sem Marco Legal de
proteo especfica.
Seu manejo se d
nos termos da Lei n.
Pantanal e Zona Costeira
12.651/2012 e Lei n.
A utilizao dar-
11.284/2006;
se-, na forma da lei,
Mata Atlntica: Lei
dentro de condies
So Biomas/ ecossistemas n. 11.428/2006;
que assegurem a
considerados Patrimnio Atpicos Pantanal: sem -
preservao do meio
Nacional. Marco Legal Federal,
ambiente, inclusive
com previso de
quanto ao uso dos
manejo pela Lei n.
recursos naturais
12.651/2012;
Zona Costeira:
Marco Legal Lei n.
7.661/1988; Resoluo
CIRM n. 07/2002; Dec.
n. 5.377/2005, mais
art. 11-A, da Lei n.
12.651/2012.
Espao territorial e seus
Unidades de Conservao - UC
recursos ambientais,
incluindo as guas Uso Indireto
jurisdicionais, com (no uso, apenas
caractersticas naturais os essenciais para reas de
relevantes, legalmente manejo da prpria Preservao
Lei n. 9.985/2000, art.
institudo pelo Poder Tpica UC) Permanente
2, inciso I.
Pblico, com objetivos Uso Direto APPs e rea
de conservao e limites (manejo dos recursos Verde AV
definidos, sob regime naturais de forma
especial de administrao, controlada).
ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo.
*1 Art. 55. As unidades de conservao e reas protegidas criadas com base nas legislaes anteriores e que
no pertenam s categorias previstas nesta Lei sero reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de at
dois anos, com o objetivo de definir sua destinao com base na categoria e funo para as quais foram
criadas, conforme o disposto no regulamento desta Lei..
*2 Art. 40. A reavaliao de unidade de conservao prevista no art. 55 da Lei n. 9.985, de 2000, ser
feita mediante ato normativo do mesmo nvel hierrquico que a criou. Pargrafo nico. O ato normativo
de reavaliao ser proposto pelo rgo executor.
Em concluso, importa destacar que as Unidades de Conservao diferenciam-se

das demais reas Protegidas por uma caracterstica que lhes particular: no so auto-
aplicveis . As APPs (espcie de rea Protegida), por exemplo, so auto-aplicveis,
vez que decorrem da prpria lei geral (Lei n. 12.651/2012) e so estabelecidas em
todas as propriedades do territrio nacional que detm as mesmas caractersticas ou os
espaos territoriais definidos no dispositivo que as estabeleceu. As UCs, por sua vez, so
criadas por opo do Poder Pblico, aps averiguao e convico da necessidade de
conservar determinado ecossistema, paisagem, processo ecolgico ou apenas o habitat
de determinada espcie, devendo ser fundamentada em estudos tcnicos e amparada por
consulta pblica. Tais motivos fazem com que no dependam apenas de um comando
legal, pois possuem objetivos de conservao especficos, necessitando, dessa forma,
de regime especial de administrao.
2.2 AS UNIDADES DE CONSERVAO PROPRIAMENTE DITAS
Nesse momento, o presente trabalho atinge o seu ponto focal. Deixa-se a

histria para trs e adentra-se no Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)
propriamente dito. A viso atrs apresentada particularmente importante para se poder
captar todo o esprito, seja legal, tcnico, cientfico e jurdico da problemtica que envolve
tais Espaos ou reas Especialmente Protegidas na forma especfica de Unidades de
Conservao.
Conforme visto no item anterior, as UCs, diferentemente dos demais ETEPs,

possuem objetivos especficos de conservao, os quais variam conforme a necessidade
e as caractersticas especficas de cada poro do territrio. Para tanto, esse espao, com
seus objetivos de conservao, deve ser declarado expressamente, e deve contar com um
regime jurdico especfico. Para tanto, a Lei n. 9.985/2000 institui o marco legal das UCs,
estabelecendo os critrios e normas para sua criao, implantao e gesto. sabido,
desse modo, que a Lei do SNUC no cria unidades de conservao, mas sim, estabelece
medidas para sua criao nos termos estipulados na Constituio Federal.
Nos termos da Lei do SNUC, Unidades de Conservao so
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais,

com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder
Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial

de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (art. 2,
inciso I).
Para saber: alm do conceito de UC, a referida Lei do SNUC positivou outros tantos
modernos conceitos, dentre eles o de conservao da natureza, diversidade biolgica,
recurso ambiental, preservao, proteo integral, conservao in situ, manejo, usos
indireto, direto e sustentvel, extrativismo, recuperao, restaurao, zoneamento,
plano de manejo, zona de amortecimento e corredores ecolgicos, todos elencados no
art. 2, incisos I a XIX.
2.2.1 Os objetivos do SNUC
O artigo 4 da Lei do SNUC define os objetivos de conservao que norteiam o

estabelecimento das UCs, os quais so apresentados no Quadro 3.
Quadro 3 - Objetivos do SNUC.
Objetivos do SNUC (art. 4, inciso I a XIII):
contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos no territrio nacional e
nas guas jurisdicionais;
proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional;
contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais;
promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais;
promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza no processo de desenvolvimento;
proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza cnica;
proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica,
arqueolgica, paleontolgica e cultural;
proteger e recuperar recursos hdricos e edficos;
recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento
ambiental;
valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica;
favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental, a recreao em contato com a
natureza e o turismo ecolgico;
proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e
valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.
Sinteticamente, Derani (2001, p. 233, 238) introduz a ideia primordial para o

estabelecimento dos objetivos da Lei do SNUC, essa, claro, comandada pela CF de
1988 e, sobretudo, pela prtica internacional (IUCN e CDB). Refere a autora que o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, esse como ponto de ancoragem da ao do
Poder Pblico deve ser preenchido em seu contedo pelas Unidades de Conservao, e
essas, por sua vez, devem visar a conservao de sistemas ecolgicos, banco genticos e
qualidade ambiental. Em suma, possvel destacar-se alguns dos objetivos mais marcantes
buscados com a instituio de unidades de conservao: a proteo da natureza in
situ, gozo pblico, pesquisa cientfica e usos econmicos.
Da anlise dos objetivos elencados pelo SNUC, depreende-se que os mesmos

superaram aqueles que predominavam inicialmente, conforme relatado atrs, outrora
fundados em motivos econmicos e na salvaguarda esttica de paisagens exuberantes ou
de grande beleza cnica visando amenizar o estresse humano. O mais importante a revelar
que os objetivos de criao modificaram-se ao longo do tempo e evoluram para
o que mais primordial: assegurar os processos ecolgicos e evitar ou estancar
a perda de habitats, dois fatores diretamente relacionados com a perda da diversidade
biolgica, uma vez que, essa diversidade a principal garantia de sobrevivncia da espcie
ao longo do tempo, pois o ambiente dinmico, transformando-se continuamente,
assim sustenta Bensusan (2001, p. 168).
2.2.2 As categorias de Unidades de Conservao
Os objetivos estabelecidos pelo SNUC Quadro 3 so bastante variados, abrangendo

desde aspectos mais amplos como a manuteno de processos - manuteno da
diversidade biolgica, e preservao e recuperao de ecossistemas naturais -, e a
proteo de paisagens naturais, at aspectos mais especficos, como a proteo de
espcies ameaadas de extino, e de caractersticas de natureza geolgica. Ainda,
tambm possvel extrair objetivos relacionados utilizao dos recursos naturais, seja de
maneira indireta: realizao de atividades de pesquisa cientfica, educao ambiental e
recreao em contato com a natureza, ou direta: desenvolvimento sustentvel, e proteo
dos recursos necessrios subsistncia de populaes tradicionais.
Para compatibilizar essa diversidade de objetivos, os quais, inclusive, preveem

usos e gozos bastante distintos, por vezes incompatveis entre si, o SNUC estabeleceu
diferentes categorias de UCs (captulo III). Dessa forma cada categoria de UC serve como
instrumento para atingir objetivos especficos. O Quadro 4 - Categorias de UCs. apresenta
e sintetiza as categorias de UCs e seus objetivos.

Quadro 4 - Categorias de UCs.
Grupo Categoria Objetivos de Criao
Estao Ecolgica Preservao da natureza e a realizao de pesquisas cientficas (art. 9, Lei SNUC).
Preservao integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites,

sem interferncia humana direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as
Proteo Integral
Reserva Biolgica medidas de recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de manejo

necessrias para recuperar e preservar o equilbrio natural, a diversidade biolgica e
os processos ecolgicos naturais (art. 10, Lei SNUC).
Preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica e beleza

Parque (Nacional,
cnica, possibilitando a realizao de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de
Estadual ou
atividades de educao e interpretao ambiental, de recreao em contato com a
Municipal)
natureza e de turismo ecolgico (art. 11, Lei SNUC).
Monumento Preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza cnica (art. 12, Lei
Natural SNUC).
Proteger ambientes naturais onde se asseguram condies para a existncia ou

Refgio de Vida
reproduo de espcies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou
Silvestre
migratria (art. 13, Lei SNUC).
rea em geral extensa, certo grau de ocupao humana, dotada de atributos

abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a
rea de Proteo
qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas. Objetivos bsicos de
Ambiental
proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais (art. 15, Lei SNUC).
rea em geral de pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao humana,

com caractersticas naturais extraordinrias ou que abriga exemplares raros da biota
rea de Relevante
regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importncia
Interesse Ecolgico
regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo
com os objetivos de conservao da natureza (art. 16, Lei SNUC).
rea com cobertura florestal de espcies predominantemente nativas e tem como

objetivo bsico o uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa
Floresta Nacional
Uso Sustentvel
cientfica, com nfase em mtodos para explorao sustentvel de florestas nativas

(art. 17, Lei SNUC).
rea utilizada por populaes extrativistas tradicionais, cuja subsistncia baseia-se

no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistncia e na criao
Reserva
de animais de pequeno porte, e tem como objetivos bsicos proteger os meios
Extrativista
de vida e a cultura dessas populaes, e assegurar o uso sustentvel dos recursos
naturais da unidade (art. 18, Lei SNUC).
rea natural com populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquticas,

Reserva da Fauna residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cientficos sobre o
manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos (19, Lei SNUC).
rea natural que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em

Reserva de sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo
Desenvolvimento de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que desempenham um
Sustentvel papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade
biolgica (art. 20, Lei SNUC).
Reserva Particular
rea privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade
do Patrimnio
biolgica (art. 21, Lei SNUC, regulamentada pelo Decreto n. 5.764/2006).
Natural
2.2.3 Classificao das Unidades de Conservao
2.2.3.1 Quanto esfera administrativa
A incumbncia constitucional dirigida ao Poder Pblico estendeu a todos os entes

da federao o encargo de criar, implantar e gerir Unidades de Conservao, motivo
pelo qual no apenas o (atual) Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), mas tambm os rgo executores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. A teor do art. 614, inciso III, da Lei do SNUC, somado previso constante
no seu art. 3, est referido que o sistema e constitudo pelo conjunto das Unidades de
Conservao federais, estaduais e municipais. Assim, podem ser criadas tanto pela Unio,
quanto pelos Estados e Municpios.
2.2.3.2 Quanto ao grau de proteo
Quanto ao grau de proteo, as UCs visam tanto a preservao, quanto a

conservao dos recursos naturais. Aqui, h uma distino muito importante de ser
clarificada, a qual vai nortear toda a gesto do sistema. Sempre que se fala em preservao,
deve-se entender que o que est em jogo o uso indireto, ou seja, apenas aquele voltado
apenas a manuteno das atividades essenciais relacionadas a administrao do territrio.
Seu conceito dado pelo art. 2, inciso V, da Lei do SNUC, como sendo um conjunto
de mtodos, procedimentos e polticas que visem a proteo a longo prazo das espcies,
habitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a
simplificao dos sistemas naturais.
Noutro sentido, quando se est diante do termo conservao, a interpretao da

situao livre para pensar em um certo grau de uso dos recursos naturais. Segundo
o conceito dado pelo art. 2, inciso II, consiste no
14 Art. 6 O SNUC ser gerido pelos seguintes rgos, com as respectivas atribuies:
I rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, com as atribuies
de acompanhar a implementao do Sistema;
II - rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema; e
III - rgos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em carter supletivo, os rgos
estaduais e municipais, com a funo de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criao
e administrar as unidades de conservao federais, estaduais e municipais, nas respectivas
esferas de atuao. (Redao dada pela Lei n 11.516, 2007)
Pargrafo nico. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critrio do Conama, unidades de
conservao estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais,
possuam objetivos de manejo que no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria
prevista nesta Lei e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara distino. (grifado)

manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao, a
manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente
natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis,
s atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e
aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos
em geral.
Para fins de operacionalizao, o SNUC dividiu as UCs em dois grandes grupos, as

de Proteo Integral e as de Uso Sustentvel.
A separao em grupos distingue, sobretudo, a forma de manejo admitida em

cada categoria de Unidades de Conservao. As que integram o Grupo de Proteo
Integral contam com regime de uso restrito e objetivo bsico de preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com excees dos casos
previstos na Lei (art. 7, 115). Mais permissivo o regime de usos previsto para as
Unidades de Conservao pertencentes ao Grupo de Uso Sustentvel, que tem como
objetivo bsico compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela
dos seus recursos naturais.
importante que todas essas expresses fiquem esclarecidas e distintas para o

intrprete, conforme explica a Figura 2:
15 Art. 7 As unidades de conservao integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com caractersticas
especficas:
[...]
1 O objetivo bsico das Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas
o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos nesta Lei. [...].
Figura 2 - Grupos de Proteo, usos e categorias distintas de UCs.
2.2.3.3 Quanto dominialidade
Dependendo do grau de restrio de uso que uma categoria impe, ou da

possibilidade de compatibilizao dos usos com os objetivos estabelecidos, as UCs podem
ser pblicas ou privadas. O SNUC define, em seus artigos 9o a 13, e 15 a 21, a dominialidade
para cada uma das categorias que compem o sistema. O Quadro 5 - Dominialidade
por categoria de UC. apresenta o que dispe o SNUC em relao dominialidade por
categoria de UC.
Quadro 5 - Dominialidade por categoria de UC.
Categoria Domnio
Estao Ecolgica (PI) Pblico
Reserva Biolgica (PI) Pblico
Parque (Nacional, Estadual ou Municipal) (PI) Pblico
Monumento Natural (PI) Pblico ou privado1
Refgio de Vida Silvestre (PI) Pblico ou privado1

rea de Proteo Ambiental (US) Pblico ou privado
rea de Relevante Interesse Ecolgico (US) Pblico ou privado
Floresta Nacional (US) Pblico
Reserva Extrativista (US) Pblico2
Reserva da Fauna (US) Pblico
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (US) Pblico2
Reserva Particular do Patrimnio Natural (US) Privado
1. Podem ser constitudas por reas particulares desde que seja possvel compatibilizar os objetivos com o uso dos
recursos, e que haja aquiescncia do proprietrio s condies impostas.
2. UCs de domnio pblico com uso concedido s populaes tradicionais mediante contrato.
2.2.4 As diretrizes do SNUC
O SNUC elenca, em seu art. 5 diretrizes que orientam a implantao do sistema

de UCs, e conduzem-no, sobretudo, para que assegure amostras representativas
e ecologicamente viveis de habitas, ecossistemas, processos ecolgicos e
patrimnio biolgico, como tambm, que assegure a representao da populao
local, sociedade em geral e ONGs no processo de criao e gesto das UCs, e, com
bastante nfase, assegura s populaes tradicionais obterem meios de subsistncia
alternativos ou a justa indenizao pelos recursos perdidos.
D-se destaque a uma das diretrizes da Lei do SNUC consistente na realizao de

planejamento integrado de criao e gesto de Unidades de Conservao com
outras polticas pblicas (art. 5, inciso VIII), podendo impulsionar a implementao de
um novo modelo de desenvolvimento do local, adjacncias e regio, pautado na valorizao
do patrimnio sociocultural e natural, na viabilizao de atividades econmicas dinmicas
e inovadoras, bem como no uso sustentvel dos recursos naturais. Um exemplo apropriado
que possibilita verificar tal diretriz em pleno funcionamento consiste na execuo do Plano
de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia PPCDAM, que
tem atingido recordes histricos, segundo avaliao do Ministrio do Meio Ambiente
(MEDEIROS; ARAJO, 2011), na reduo do desmatamento do Bioma, com uma queda
aproximada de 14% entre os anos de 2009 e 2010.
As UCs, dessa forma, compem uma estratgia de conservao, na forma

de Espaos Especialmente Protegidos, sendo estabelecidas de forma a servir como
instrumento para atingir objetivos especficos em uma poro definida do territrio. As
UCs, alm de consistirem em uma estratgia de conservao, so, tambm, utilizadas pelo
poder pblico como instrumento de ordenamento territorial de forma a garantir a
interveno qualificada no uso dos recursos naturais, visando atingir objetivos especficos
de conservao. Portanto, importante salientar que, em um territrio, podem ser
constitudas diferentes categorias de UC, dependo do objetivo que se quer atingir.

Ricardo Azoury
Parte II
Criao e Implantao de
Unidades de Conservao
importante que a viso do intrprete e utilizador deste instrumento de investigao

percorra e absorva a amplitude do cenrio que nos conduziu at aqui.
3 COMO SE D A CRIAO DE UNIDADES DE CONSERVAO
A criao de UCs no decorre apenas de lei, mas diretamente de comando

constitucional que incumbiu o Poder Pblico a definir em todas as unidades da federao
espaos territoriais a serem especialmente protegidos, objetivando preservar e restaurar
os processos ecolgicos essenciais (inciso III, do 1, do art. 225).
Segundo seu texto, a CF de 1888 no estipulou por meio de qual instrumento legal
fossem criados tais espaos, no entanto, foi cautelosa ao limitar que qualquer alterao e
supresso s fossem permitidas por meio de lei, como tambm, vedou qualquer utilizao
que viesse a comprometer a integridade dos atributos que justificaram sua proteo inicial.
Por sua vez, a Lei n. 9.985/2000, na ausncia de comando outro, definiu em seu
art. 22, que a criao de UCs pode se dar por qualquer ato do Poder Pblico, seguindo a
linha do que j vinha estipulado no regime jurdico anterior16, a se ver:
Art. 22. As unidades de conservao so criadas por ato do Poder Pblico.

1 (VETADO)
2 A criao de uma unidade de conservao deve ser precedida de estudos
tcnicos e de consulta pblica que permitam identificar a localizao, a
dimenso e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em
regulamento.
3 No processo de consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado
a fornecer informaes adequadas e inteligveis populao local e a
outras partes interessadas.
4 Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica no obrigatria a
consulta de que trata o 2 deste artigo. (grifado)
5 As unidades de conservao do grupo de Uso Sustentvel podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteo
Integral, por instrumento normativo do mesmo nvel hierrquico do
que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta
estabelecidos no 2 deste artigo.
6 A ampliao dos limites de uma unidade de conservao, sem
modificao dos seus limites originais, exceto pelo acrscimo proposto,
pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nvel hierrquico
do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta
estabelecidos no 2 deste artigo.
7 A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao
s pode ser feita mediante lei especfica. (grifado)
Por ato do Poder Pblico, segundo Benjamin (2001, p. 302), entende-se o Decreto
e a Resoluo, para outros, adicionam-se a estes as portarias e instrues normativas. Com
isso, acrescenta o autor, no s o legislador ordinrio, mas igualmente o administrador e
o juiz tm o dever-poder de salvaguardar a natureza, aquele com o uso de instrumentos
16 Lei n. 4.771/1965; Lei n. 6.938/1981; Lei n. 6.902/1981; Resoluo CONAMA n. 04/1985, dentre
outras.

como o decreto e a resoluo, este pela via da sentena, contudo, esclarece, o juiz agir
diante da omisso descabida, ou a interveno insuficiente da administrao pblica e
ou do legislador ordinrio (BENJAMIN, 2001, p. 303). A Figura 3 representa uma sntese
dos atos do Poder Pblico e Judicirio.
Figura 3 - Atos do Poder Pblico nos trs nveis da Federao.
Criar uma Unidade de Conservao requer passos iniciais que antecedem o simples
ato do Poder Pblico. O ato de criao de uma UC representa o resultado de um processo
que deve orientar-se pelo regramento insculpido no Captulo IV da Lei da SNUC e Captulo
I do seu decreto regulamentador.
ATENO!
Na inteno de obter a reparao integral do dano ambiental, o Ministrio Pblico tem

estabelecido, por meio do Termos de Ajustamento de Conduta TAC, a obrigao do
compromissrio de instituir Unidade de Conservao da categoria RPPN como forma de
compensar os danos causados. Muito embora a modalidade de compensao atravs da
instituio de reas Especialmente Protegidas seja uma das melhores formas de se proteger
funes ecolgicas equivalentes s perdidas, requer inmeros cuidados fim de no agravar
a crise pela qual passa o SNUC. As RPPNs so as nicas do sistema que necessitam unicamente
da vontade do PARTICULAR. Trata-se de uma categoria VOLUNTRIA que gera infindveis
nus ao proprietrio: dever de fiscalizar, elaborao de Plano de Manejo, controle da visitao
pblica, etc.; comunidade do entorno, que tambm ter reflexos e eventuais limitaes ao
uso da propriedade, e ao prprio Poder Pblico. Ademais, sua instituio depender de estudos
prvios e parecer favorvel do Poder Pblico, que pode entender por no aprovar a demanda
se a rea no congrega em si todos os atributos necessrios para a sua criao. Por fim, muito
embora o TAC seja instrumento de consenso voluntrio, tambm poder refletir, por parte do
compromissrio, sua vontade em evitar eventual judicializao da demanda, ocasio em que, o
consenso poder esbarrar na sua opo em no querer suportar os nus decorrentes do litgio.
Portanto, a instituio de uma RPPN sem o real consenso e compreenso dos respectivos nus
por parte do compromissrio pode resultar em mais uma UC de papel e tal situao deve ser
evitada!
Todavia, importante fazer constar que cada Estado ou Municpio possuem procedimento
prprio acerca do tema, podendo ou no incentivar que RPPNs sejam criadas a partir de clusulas
ajustadas em TACs. A sugesto a de averiguar a situao local.
ALTERNATIVA!
Apoiar a criao ou implantao de UCs j institudas, prevendo como compensao ambiental

a aquisio de reas, ou ainda, a prpria criao de UCs desde que contempladas no Mapa das
reas Prioritrias para Conservao (Portaria MMA n. 09/2007) ou de acordo com as prioridades
j mapeadas pelo rgo Executor do sistema.
3.1 PROCESSO DE CRIAO DE UMA UNIDADE DE CONSERVAO
3.1.1 A demanda inicial
O trmite inicia com a abertura de um processo administrativo junto ao rgo executor

do SNUC17, o qual conduzir a demanda de criao de uma Unidade de Conservao. Em
17 Art. 6 O SNUC ser gerido pelos seguintes rgos, com as respectivas atribuies:
I - rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, com as atribuies
de acompanhar a implementao do Sistema;

nvel federal, o rgo executor o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio),
nos estados, ser o rgo vinculado s Secretarias de Meio Ambiente com atribuio
para a gesto dos Espaos Protegidos, e, nos municpios, a Secretaria Municipal de Meio
Ambiente ou rgo do SISNAMA previsto em nvel municipal.
3.1.2 Quem prope a criao de uma Unidade de Conservao?
Vrias pessoas: pblicas, privadas ou no governamentais. Veja-se o Quadro 6 -

Quem prope criar UCs?:
Quadro 6 - Quem prope criar UCs?
rgo Gestor/ Propostas elaboradas a partir da necessidade identificada ou de estudo de lacunas

Executor de conservao
ONGs
Associaes
Sociedade Civil
Demandas de populaes tradicionais
Propostas encaminhadas pelo Poder Legislativo (vereadores, deputados)
rgos Licenciadores Exigncia do licenciamento, a partir de informaes constantes nos EIA
Instituies de Propostas elaboradas a partir de estudos realizados

Pesquisa
Todavia, no deve ser um simples ato de criao, mas fundado em prvios

estudos tcnicos (identificao, localizao, dimenso e o estabelecimento de limites
mais adequados para a unidade de conservao) e realizao de consulta pblica
(publicizar de modo claro e em linguagem acessvel, as implicaes para a populao
residente no interior e no entorno da unidade proposta) ( 2, art. 22), obrigao que s
excepcionada apenas para a Estao Ecolgica e Reserva Biolgica ( 4, art. 22).
3.1.3 Os Estudos Tcnicos
Os estudos tcnicos, tambm ditos: preliminares, objetivam subsidiar a elaborao
II - rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema; e

III - rgos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em carter supletivo, os rgos estaduais
e municipais, com a funo de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criao e administrar as
unidades de conservao federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuao. (Redao
dada pela Lei n 11.516, 2007)
Pargrafo nico. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critrio do Conama, unidades de
conservao estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais,
possuam objetivos de manejo que no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria
prevista nesta Lei e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara distino.
da proposta de criao da UC. Porm, somente sero exigveis se, aps a avaliao do
rgo gestor, a demanda pela criao da UC for considerada pertinente. Com isso, o
gestor deve inaugurar e tomar as providncias necessrias para sua elaborao.
Devem abordar desde a relevncia natural, que, segundo Benjamin (2001, p.

304), muito mais do que somente o que se tinha no passado: riqueza paisagstica
ou particularidade notvel, como tambm aspectos relacionados com os processos
biolgicos que se quer proteger, a quantidade de rea que determinada espcie alvo
de conservao necessita para se locomover e alimentar, de forma a no fragmentar
habitat, evitar o mximo o efeito de borda, dentre outros muitos aspectos, inclusive os
ligados presso humana. So esses estudos tcnicos que daro sustentao cientfica
para o estabelecimento da UC, abrangendo sua localizao, dimenso e os limites mais
adequados ( 2, art. 22).
No texto explicativo disponvel no stio do ICMBio possvel compreender a

importante relao entre os estudos tcnicos e a criao da UC, a se ver:
Os estudos tcnicos so de primordial importncia para determinar a escolha

da categoria e dos limites adequados UC a ser proposta. Via de regra, so
realizados levantamentos e elaborados relatrios com foco no meio natural
(fsico e bitico), socioeconmico, cultural e fundirio, cuja profundidade da
anlise pode diferir em funo das particularidades de cada proposta.
Por exemplo, no rara a realizao de estudos de diagnstico de pesca para as
propostas que incidem sobre reas marinhas. [...] A concluso da fase de estudos
e levantamentos em campo se concretiza com a elaborao de uma proposta
preliminar de limites e de categoria da Unidade de Conservao. Essa
proposta preliminar utilizada para apresentao e discusso junto sociedade.
[...] [grifado].
Atualmente, conta-se com o regramento publicado pela IN ICMBio n. 05/2008,

que dispoe sobre o procedimento administrativo para a realizacao de estudos tecnicos e
consulta publica quando da criacao de Unidade de Conservacao Federal, servindo e base
para os demais Entres da Federao. O Quadro 7 - Contedo dos Estudos Tcnicos (Lei
do SNUC e INs ICMBio n. 05/2008 e n. 03/2007). sintetiza o que deve ser contemplado
nos Estudos Tcnicos:
Quadro 7 - Contedo dos Estudos Tcnicos (Lei do SNUC e INs ICMBio n. 05/2008 e n. 03/2007).
Item Descrio
Informaes sobre o(s) ecossistema(s) da rea de estudo, com a caracterizao

Caracterizao biolgica
das formaes vegetais e sua fauna associada.
Informaes bsicas para a caraterizao da rea e caracterizao do uso do

Caracterizao do meio fsico
solo.

Avaliao dos principais indicadores socioeconmicos do(s) municpio(s)
Caracterizao socioeconmica abrangido, caracterizao da populao residente, contendo o nmero e
tamanho mdios das propriedades, e o padro de ocupao da rea.
Casos especficos
Reserva Extrativista e Reserva de Caracterizao da populao tradicional beneficiria, elaborada em conjunto

Desenvolvimento Sustentvel com a mesma.
Floresta Nacional, Estadual ou

Caracterizao da populao tradicional residente.
Municipal
UC costeira ou marinha Diagnstico preliminar da atividade pesqueira.
Obs. 1: Os estudos tcnicos preliminares devem estar baseados em dados tcnicos e cientficos disponveis.
Sendo necessrio o levantamento de informaes, os estudos devem ser elaborados por profissionais
habilitados.
Obs. 2: A elaborao dos estudos tcnicos preliminares competncia do rgo executor proponente da
nova UC (art. 4 do Dec. n. 4.340/2002). No entanto, as demandas de criao de novas UCs podem vir
acompanhadas desses estudos, e podem ser utilizadas pelo rgo executor. Ainda, o rgo executor poder
solicitar a colaborao de outros rgos pblicos, universidades, instituies de pesquisa, organizaes da
sociedade civil, membros da comunidade cientfica e da populao local para a elaborao desses estudos.
3.1.4 Proposta para criao da Unidade de Conservao
Com base nos estudos tcnicos preliminares, cabe ao rgo executor elaborar a
proposta de criao da UC. Para tanto, deve estabelecer os objetivos, a categoria, e os
limites da rea proposta a ser protegida, incluindo a justificativa para sua criao.
Se a proposta de criao advier de algum setor da sociedade civil, cabe ao rgo

executor (correspondente a sua esferas de atuao) analisar tecnicamente a proposta e,
caso pertinente, iniciar ou complementar os estudos tcnicos e levantamentos com vistas
criao da nova UC.
3.1.5 A Consulta Pblica
A consulta pblica prima pela democratizao do processo de criao da UC,

de modo a envolver a populao local e sociedade em geral, evitando problemas futuros
de rejeio e falta de parceria na gesto, tanto da prpria UC, quanto de seu entorno.
De referir que, a consulta pblica o espao formal de participao da sociedade no
processo de criao da UC, assegurando a oportunidade para que a mesma se manifeste
em relao proposta apresentada.
Funda-se nos seguintes dispositivos legais e infralegais: art. 22 da Lei do SNUC,

arts. 4 e 5 do Dec. n. 4.340/2000 e, em nvel federal, a IN ICMBio n. 05/2008.
Consubstancia-se como uma etapa obrigatria para a criao de uma UC, exceo de
Reservas Biolgicas e Estaes Ecolgicas ( 2o e 4o do art. 22 do SNUC), casos em que
a realizao da mesma facultada ao rgo executor, e tem como objetivo subsidiar
a definio da localizao, dimenso e limites mais adequados para a UC a ser criada.
Sua organizao pode ser compreendida por meio do Quadro 8 Recomendaes para
organizao da Consulta Pblica, baseado na IN ICMBio n. 05/2008 e Guia para Consultas
Pblicas para UCs, IMAZON, IMAFLORA e IBAMA.:
Quadro 8 Recomendaes para organizao da Consulta Pblica, baseado na IN ICMBio

n. 05/2008 e Guia para Consultas Pblicas para UCs, IMAZON, IMAFLORA e IBAMA.
Qual o objetivo da A consulta pblica no tem carter deliberativo, e tem como objetivo subsidiar a
consulta pblica? definio da localizao, dimenso e limites mais adequados para a unidade de
conservao a ser criada.
Quem o responsvel rgo executor proponente da UC.

pela organizao e
realizao da consulta
pblica?
Como deve ser Consiste na realizao de uma ou mais reunies pblicas locais, sendo facultada
realizada a consulta ao rgo executor a adoo outras formas de oitiva da populao local e de outras
pblica? partes interessadas. recomendvel a realizao de reunies preliminares com outras
instituies para apresentar a proposta e receber contribuies, e a utilizao de meios de
comunicao eletrnicos, como a disponibilizao do material no site e disponibilizao
de correio eletrnico para colher as manifestaes de segmentos no locais.
O que deve ser Deve ser indicado, de modo claro, e em linguagem acessvel, as implicaes para a
apresentado na populao residente no interior e no entorno da UC proposta. Recomenda-se que, na
consulta pblica? realizao das reunies pblicas, seja apresentado:
Apresentao do SNUC, com destaque para a categoria em questo;
Objetivos, impactos e motivos que justificam a criao da UC;
Apresentao resumida dos estudos tcnicos e das consultas realizadas
previamente;
Apresentao da proposta de criao.
Como feita a A divulgao deve ser clara e abrangente. Todos os segmentos interessados devem
divulgao da consulta estar informados sobre a criao da UC e sobre a realizao da consulta pblica.
pblica? Para as reunies pblicas, recomenda-se:
Publicao do aviso de consulta pblica, com, no mnimo, 15 dias de antecedncia,
nos Dirios Oficiais (Unio, Estado ou, Municpio);
Divulgao do aviso de consulta pblica em outros meios de comunicao (jornais,
rdios, fixao do aviso em locais pblicos, entre outros);
Emisso de convites a autoridades e instituies chave para o processo;
Publicao do aviso de consulta pblica, juntamente com a justificativa e a
proposta de criao da UC na pgina do rgo executor.
Como feito o registro Todo o processo da consulta pblica deve ser documentado, e as reunies pblicas
da consulta pblica? devem ser registradas. Todo o material de registro deve ser anexado no processo
administrativo de criao da UC.
Fonte: FERRAZ, 2005.
No deve ser desmerecida a importncia da Consulta Pblica trazida pelo sistema.

Nessa senda, a Min. Ellen Gracie, em recente deciso nos autos do MS 24.184 (STF),

declarou nulo o decreto do Presidente da Republica (de 27/09/01) que ampliou os limites
territoriais do Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros de 60 mil para 230 mil hectares,
afirmando em seu voto que o Conselho Consultivo do Parque nao tem poderes para
representar a populacao local, concluindo pela nulidade do decreto presidencial. Deciso
que reforca a necessidade de previa e ampla consulta publica, alem dos estudos tecnicos
que justifiquem a iniciativa para a criao da UC.
Algumas Unidades de Conservao possuem disposio regramentos prprios

que norteiam o processo de consulta pblica, a exemplo das RESEX e RDS, que tem seu
processo regulamentado pela IN ICMBio n. 03/2007.
Para o caso de no o ser, o Ministrio Pblico Poder RECOMENDAR ao

rgo Executor que publique/divulgue, na forma de Nota Tcnica (por exemplo)
os resultados das anlises sugeridas e apresentadas na consulta pblica, bem
como as alteraes efetuadas na proposta.
3.1.6 Proposta final para a Criao da UC
Aps a realizao da consulta pblica, o rgo executor deve analisar as sugestes

apresentadas, e, julgando-as pertinentes, proceder s alteraes necessrias na proposta
de criao da Unidade de Conservao. Em seguida, o rgo executor elaborar o
documento tcnico contendo a proposta final da unidade a ser criada, acompanhado da
respectiva minuta do ato de criao, memorial descritivo, e mapa dos limites propostos.
Tendo as informaes prontas e reunidas, a proposta de criao da UC seguir

para o rgo central e coordenador do sistema (em nvel federal trata-se do MMA, nos
Estados, Municpios e DF corresponde s Secretarias do Meio Ambiente), onde sero
realizadas as eventuais e pertinentes anlises tcnicas e jurdicas. Feito isso, a proposta,
acompanhada de todo o embasamento documental, seguir para os respectivos Chefes
do Poder Executivo, oportunidade em que assinaro o decreto de criao da nova UC.
3.1.7 Publicao do ato de criao da UC
O ato final que legitima a criao da UC, fundado no princpio da publicidade dos
atos do Poder Pblico, a sua publicao nos respectivos Jornais Oficiais.
Quando o ato de criao for a Lei, s se consolida, da mesma forma, com a referida
publicao oficial.
Para ser considerado legtimo, o ato de criao de uma Unidade de Conservao
deve conter (art. 2o do Dec. n. 4.340/2002):
A denominao da UC e categoria de manejo, a qual deve estar de acordo com

as categorias reconhecidas pelo SNUC;
Os objetivos da UC;
A rea e os limites da UC;
O rgo responsvel por sua administrao;
A populao tradicional beneficiria, no caso das Reservas Extrativistas e das

Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
A populao tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas

Nacionais, Estaduais ou Municipais;
As atividades econmicas, de segurana e de defesa nacional envolvidas.
Em sntese, o fluxograma abaixo (Figura 4) apresenta o processo que antecede a

criao de Unidades de Conservao:
Figura 4 - Passos que antecedem a criao de uma UC.

De todas, h uma categoria de UCs que se distingue das demais, a Reserva
Particular do Patrimnio Natural (RPPN). Trata-se de UC constituda sobre rea de domnio
privado em que a demanda por sua criao exclusiva de seu proprietrio, o que lhe
confere um regime inicial de existncia diferenciado, conforme demonstrado na Figura 5:
Figura 5 - Passos que antecedem a criao de RPPNs.
A seguir: Os fundamentos legais para a criao de Unidades de Conservao.
Constituio Federal (1988) art. 225;
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento

(Rio 92);
Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB);
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) Lei n.

9.985/2000;
Regulamento da Lei do SNUC Decreto n. 4.340/2002;
Poltica Nacional de Biodiversidade (PNB) Decreto n. 4.339/2002;
Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio) Decreto n. 4.703/2003;
Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica

Brasileira (Probio) Decreto 5.092/2004;
Plano Nacional de reas Protegidas (PNAP) Decreto n. 5758/2006;
Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio) Resoluo n. 03/2006

Deciso VIII/15;
Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades

Tradicionais (PNPCT) Decreto n. 6.040, de 7 de fevereiro de 2007;
reas Prioritrias para Conservao, Uso Sustentvel e Repartio de Benefcios

da Biodiversidade Brasileira Portaria MMA 09/2007.
Seu regulamento foi publicado pelo Decreto n. 4.340/2002 ...
Em seu texto tomou o cuidado de prever que cada categoria de unidade de

conservao integrante do SNUC ser objeto de regulamento especifico (art. 46),
atribuindo tal incumbncia ao Ministrio do Meio Ambiente MMA, ouvidos os rgos
executores.
No entanto, at o presente momento, alm do regulamento para a instituio

de Reserva Particular do Patrimnio Natural, categoria de UC do Grupo de Proteo
Integral, publicado atravs do Decreto n. 5.746/2006, nenhuma outra UC dispem de
tal instrumento. Aqui, sugere-se uma averiguao junto ao Estado respectivo, uma vez
que possvel haver regulamentaes institudas somente em nvel regional.
Com efeito, tratou de disciplinar o procedimento de criao das unidades de

conservao consoante previso expressa em seus artigos 2 a 5, tendo reforado e
regulamentado a necessidade dos estudos prvios, objetivos, fixao de limites e, quando
necessrio, consulta pblica, como tambm passou a regulamentar cada um dos seus
instrumentos operacionais, a exemplo do Plano de Manejo (arts. 12 a 16), dos conselhos
gestores consultivos e deliberativos, a previso de autorizao e anuncia para explorao
de bens e servios (arts. 25 a 30), alm de ter regulamentado, o quanto lhe coube, o
instituto da compensao ambiental (arts. 31 a 34).
Para assegurar a proteo futura, Lei do SNUC foi integrada pela figura da
Limitao Administrativa Provisria ...

de modo que passou a possibilitar ao Poder Pblico sua decretao, cujo efeito
de paralisar ou impedir o exerccio de atividades e empreendimentos efetiva ou
potencialmente causadores de degradao ambiental, at que estudos tcnicos sejam
realizados.
Veja-se, no seu inteiro teor, como est regulada a matria no art. 22-A, introduzido
na Lei do SNUC pela Lei n. 11.132, de 2005:
Art. 22-A O Poder Pblico poder, ressalvadas as atividades agropecurias

e outras atividades econmicas em andamento e obras pblicas licenciadas,
na forma da lei, decretar limitaes administrativas provisrias ao exerccio
de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de
degradao ambiental, para a realizao de estudos com vistas na criao de
Unidade de Conservao, quando, a critrio do rgo ambiental competente,
houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes. (Includo pela Lei
n 11.132, de 2005) (Vide Decreto de 2 de janeiro de 2005)
1 Sem prejuzo da restrio e observada a ressalva constante do caput, na
rea submetida a limitaes administrativas, no sero permitidas atividades que
importem em explorao a corte raso da floresta e demais formas de vegetao
nativa. (Includo pela Lei n 11.132, de 2005)
2 A destinao final da rea submetida ao disposto neste artigo ser definida
no prazo de 7 (sete) meses, improrrogveis, findo o qual fica extinta a limitao
administrativa. (Includo pela Lei n 11.132, de 2005)
3.2 POSSIVEL ALTERAR E OU SUPRIMIR LIMITES DE UMA UC?
Nesse aspecto, a ordem constitucional foi clara: [...] sendo a alterao e a

supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa
a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (art. 225, 1, III). Somente lei
tem a autorizao de modificar UC criada, independentemente do instrumento normativo
que a criou.
Nos exatos termos da Carta Magna alterar e suprimir so verbos nucleares

elementares para analisar a permisso posterior advinda com a publicao da Lei n.
9.985/2000. Em seu art. 22, 5, 6 e 7, a referida lei permite que as unidades de
conservao do grupo de Uso Sustentvel possam ser transformadas total ou parcialmente
em UCs do grupo de Proteo Integral, utilizando-se de instrumento normativo de
mesmo nvel hierrquico daquele que a criou, desde que obedecidos os procedimentos
de consulta pblica, estabelecidos no 2 do mesmo artigo ( 5, art. 22). At aqui a
norma infraconstitucional no conflitua com comando constitucional, ao contrrio do
que ocorre com a outra possibilidade de modificao consistente na ampliao de limites
da UC, assim prevista: a ampliao dos limites de uma unidade de conservao, sem
modificao dos seus limites originais, exceto pelo acrscimo proposto, pode ser feita
por instrumento normativo do mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde
que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no 2 deste artigo ( 6,
art. 22). A lei, aqui, desbordou do texto constitucional, pois a modificao proposta no
deixa de ser considerada uma alterao, todavia, uma alterao que, salvo peculiaridades
do caso concreto, no deve comprometer a integridade dos atributos que justificaram a
proteo buscada e garantida inicialmente. Portanto, para Machado (2001, p. 250),
se enxergarmos s a letra do art. 225, 1, III, da Constituio Federal, esse

pargrafo do art. 22 da Lei n. 9.985/2000 seria inconstitucional. Por isso,
preciso que seja bem caracterizada a alterao. [...] Conservando-se os limites
originais, e s havendo ampliao dos limites da unidade de conservao, sem
que haja sua desnaturao ou deteriorao, razovel entender-se que essa
alterao possa ser feita por decreto e no por lei especfica.
Quanto s hipteses de desafetao e reduo de limites da rea territorial

da UC, o comando legal exige que o instrumento a ser utilizado seja a lei especfica (
7, art. 22). Casos de desafetao ensejam que a posse e o domnio sejam pblicos. A
desafetao entendida como o ato que subtrai o bem do domnio pblico para integr-
lo ao patrimnio privado, diferentemente da reduo de limites, bem mais simples, uma
vez que pode ocorrer mesmo nos casos em que a UC no esteja com sua regularizao
fundiria efetivada, ou seja, ainda sob o domnio do particular.
As duas hipteses so tpicos casos de supresso de UC, conforme prev a

CF/1998, entretanto, por esta no foi prevista a necessidade de lei especfica. Contudo,
vale alertar que nem a lei especfica poder ultrapassar os limites constitucionais impostos
para tais casos, isto , nada poder comprometer a integridade dos atributos que
justificam a proteo da UC.
Benjamin (2001, p. 305), ao posicionar-se sobre o assunto defende a prevalncia

da utilizao da lei especfica quando a proposta de desafetao de territrio de UC. Em
suas palavras:
E veja-se: no uma lei qualquer, mas lei que, especifica e exclusivamente, aborde
a matria. Vale dizer, mesmo que criadas por decreto ou resoluo, mandam a
Constituio e a Lei n. 9.985/2000 que eventuais modificaes de unidades de
conservao sejam permitidas somente atravs de lei.
Portanto, exceo dos casos em que a alterao pretendida somente acrescentar

limites UC, sem qualquer modificao seno aquela advinda do acrscimo proposto, ou
ainda, que se limite a recategorizar a UC da condio de menor potencial protetivo para
um maior potencial protetivo, o instrumento normativo adequado e constitucionalmente
previsto ser, necessariamente, a lei. Nessa toada, manifesta-se Machado (2001, p. 251)

dizendo que na dvida entre os textos a serem aplicados lei ordinria ou Constituio
, deve-se optar pelo ltimo texto.
3.3 OPORTUNIDADES DE INVESTIGAO PELO MINISTRIO PBLICO
Figura 6- Oportunidades de investigao pelo Ministrio Pblico
4 PLANEJANDO UM SISTEMA DE UNIDADES DE CONSERVAO
A garantia do cumprimento dos objetivos nacionais de conservao conforme

prioriza o artigo 4o da Lei do SNUC, recai, em grande parte, no eficiente funcionamento
das UCs estabelecidas como um sistema, o qual, mais do que representar a soma das
UCs que o compem, deve abranger um contexto mais amplo, de modo a incorporar as
relaes e interaes entre elas, tanto biolgicas, quanto sociais e econmicas. O Quadro 9
- Quadro demonstrativo de um Sistema de UCs eficiente (Fonte: IUCN e MMA). apresenta
caractersticas que so elementares para um sistema de UCs eficiente.
Quadro 9 - Quadro demonstrativo de um Sistema de UCs eficiente (Fonte: IUCN e MMA).
Caracterstica Descrio
Representatividade As UCs devem ser estabelecidas de forma a abranger amostra representativa da

biodiversidade caracterstica da regio considerada. A representatividade tambm pode
ser aplicada para aspectos geolgicos, paisagsticos e culturais.
Adequabilidade As UCs estabelecidas devem apresentar caractersticas adequadas ao cumprimento

dos seus objetivos (tamanho suficiente, limites apropriados, existncia de habitats
para manuteno de populaes viveis, existncia de recursos para manuteno de
populaes tradicionais, entre outros)
Caracterstica Descrio
Complementariedade O estabelecimento de uma nova UC deve agregar valor ao sistema, selecionado

reas e categorias de forma complementar, evitando, assim, redundncias e gastos
desnecessrios
Consistncia As UCs devem ser estabelecidas com categorias adequadas aos objetivos de conservao
definidos, e manejadas adequadamente de forma a atingir esses objetivos
Eficincia A seleo de reas para conservao deve apresentar equilbrio entre os custos e
benefcios, apresentando a melhor relao entre o nmero rea das UCs necessrios
para o cumprimento dos objetivos
Uma importante ferramenta para garantir a eficincia do sistema de UC o

documento de planejamento desse sistema, o qual deve ser elaborado pelo rgo
executor. O planejamento tem como objetivo maximizar as caractersticas que tornam o
sistema eficiente, melhorando, substancialmente, a conservao dos ambientes.
Quando o planejamento se d em nvel de sistema, estabelecendo-se objetivos

e metas, facilita-se o processo de deciso por parte do rgo executor quando do
estabelecimento de Unidades de Conservao, resultando em um processo mais
transparente e eficiente.
Na prtica, um planejamento prvio nesse sentido minimiza a criao de Unidades

de Conservao por deciso poltica oportunista, isto , aquela que considera apenas as
melhores oportunidades econmicas, em detrimentos daquela planejada e fundada nos
objetivos e diretrizes previstos pelo SNUC e que considera as caractersticas e vocao de
cada categoria integrante do sistema.
O sistema de Unidades de Conservao da Natureza, no pode estar focado

somente nas unidades, deve, por outro lado, levar em considerao o contexto
no qual elas esto inseridas, promovendo integrao entre elas e delas com o
seu entorno.
Nesse sentido, o SNUC aparelhou-se dos seguintes instrumentos:
Elaborao de estudos tcnicos;
Realizao de consulta pblica (quando couber);
Elaborao do plano de manejo;
Criao de conselhos consultivos e deliberativos (conforme for o caso);
Instituio de um zoneamento e de uma zona de amortecimento;

Possibilidade de gesto em mosaico de UCs;
Comunicao e ou conexo por meio de corredores ecolgicos;
Anuncia ou cincia do gestor da UC para os casos de intervenes que venham

a afetar direta ou indiretamente o territrio protegido;
Estabelecimento de um cadastro federal que congregue todas as UCs existentes

no territrio federal, dentre outros.
De todos, enfatizando-se os aspectos do planejamento e integrao, dar-se-

destaque aos Corredores Ecolgicos, aos Mosaicos e s Zonas de Amortecimento.
4.1 CORREDORES ECOLGICOS
O inciso XIX, do artigo 2 da Lei do SNUC define Corredor Ecolgico como:
[...] pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de

conservao, possibilitando entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota,
facilitando a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem
como a manuteno de populaes que demandam para a sua sobrevivncia
reas com extenso maior do que aquela das unidades individuais.
Nessa linha, o SNUC estabeleceu como uma de suas diretrizes
[...] proteger grandes reas, por meio de um conjunto integrado de unidades de

conservao de diferentes categorias, prximas ou contguas, e suas respectivas
zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, integrando diferentes
atividades de preservao da natureza, uso sustentvel dos recursos naturais e
restaurao e recuperao dos ecossistemas. (art. 5, XIII)
O art. 25 da Lei do SNUC, ao prever que as Unidades de Conservao devem possuir

uma Zona de Amortecimento tambm previu que possussem Corredores Ecolgicos
e que caber ao rgo responsvel pela administrao da unidade a ele associada o
estabelecimento de normas especficas para regulamentar a ocupao e o uso de seus
recursos. Quanto aos seus limites, podem ser previstos na prpria norma instituidora da
UC ou em momento posterior, tal como ocorre com a Zona de Amortecimento.
Podem e devem integrar os Corredores Ecolgicos, as reas de Reserva Legal (RL)

e as reas de Preservao Permanente (APP), e, uma vez que decorrem do texto de Lei
Federal (Lei n. 12.651/2012), j possuem um regime de proteo e manejo estabelecidos,
facilitando o xito dos corredores quando pensados de forma a inclu-los em seu traado.
Tambm podem ser entendidos como Espaos ou reas Protegidas. Os corredores
podem integram os mosaicos (conforme esclarece o prximo item) de Unidades de
Conservao e tero o mesmo tratamento das Zonas de Amortecimento, desde que
reconhecidos em ato do Ministrio do Meio Ambiente (art. 11, pargrafo nico do Dec.
n. 4.340/2002).
So, por sua vez, instrumentos de gesto territorial com a funo precpua de
garantir a manuteno dos processos ecolgicos nas reas de conexo entre Unidades
de Conservao (ICMBio18), de modo a mitigar os efeitos da fragmentao dos
ecossistemas promovendo a ligao entre diferentes reas, com o objetivo de proporcionar
o deslocamento de animais, a disperso de sementes, aumento da cobertura vegetal
e regras de planejamento que devem incluir medidas com o fim de promover sua
integrao vida econmica e social das comunidades vizinhas. Sua instituio no se d
ao acaso, muitos so os fatores que devem ser observados, diagnosticados e analisados
para legitim-los, dentre eles: o deslocamentos de espcies, sua rea de vida (rea
necessria para o suprimento de suas necessidades vitais e reprodutivas) e a distribuio
de suas populaes (MMA19).
No so de to simples instituio e implantao, vez que requerem um grande

esforo de articulao dos entes federativos, pois, dependendo de sua extenso territorial
poder cruzar fronteiras entre Municpios e at Estados. Dentre as vrias aes de
planejamento a serem empreendidas, uma se mostra imprescindvel: a parceria entre os
rgos governamentais e instituies envolvidas com a proteo ambiental.
Aes prticas devem decorrer dessa parceria, desde a elaborao de estudos

tcnicos, at a prestao de suporte aos proprietrios rurais e comunidades locais.
18 BRASIL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Mosaicos e Corredores Ecolgicos.

Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/mosaicos-e-corredores-ecologicos.
html>. Acesso em: 20 nov. 2014.
19 Id. Ministrio do Meio Ambiente MMA. Corredores Ecolgicos. Disponvel em: <http://www.mma.gov.
br/areas-protegidas/acoes-e-iniciativas/gestao-territorial-para-a-conservacao/corredores-ecologicos>.
Acesso em: 29 nov. 2014.

Atualmente, o Cadastramento Ambiental Rural (CAR), instrumento de gesto
da nova Poltica Florestal (art. 29 e ss., da Lei n. 12.651/2012), uma vez utilizado
corretamente, poder se tornar uma importante ferramenta de gesto para,
inclusive, pensar e instituir Corredores Ecolgicos a partir de uma viso ampla
de conexo do territrio.
J decorre do art. 17 da nova Lei Florestal que a localizao da rea de Reserva

Legal no imvel rural dever levar em considerao os seguintes estudos e
critrios:
[...] II - a formao de corredores ecolgicos com outra Reserva Legal, com rea
de Preservao Permanente, com Unidade de Conservao ou com outra rea
legalmente protegida; [...].
De que se tem notcias, conforme divulgado no sitio do Ministrio do Meio

Ambiente MMA, apenas dois so os Corredor Ecolgicos j institudos: Capivara-
Confuses (Portaria MMA n. 76/2005) e Caatinga (Portaria MMA n.131/2006).
4.2 MOSAICOS
Os mosaicos de UCs tem como objetivo promover a gesto integrada e participativa

do territrio, de forma a compatibilizar a biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade
e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional, conforme disposto no artigo 26 do
SNUC, e captulo III do seu Decreto regulamentador.
Nos exatos termos do art. 26, tem-se o seguinte:
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias

diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas
pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever
ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos
objetivos de conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade,
a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto
regional. (Regulamento)
Para alm das UCs, os corredores ecolgicos, desde que reconhecidos em ato do
Ministrio do Meio Ambiente, tambm integram os mosaicos para fins de gesto. No
entanto, na ausncia de mosaicos, atenta-se para o fato de que os corredores ecolgicos
que interligam UCs, devero receber o mesmo tratamento da zona de amortecimento a
que estiverem vinculados (art. 11, pargrafo nico do Dec. n. 4.340/2002).
Evandro Rodney
Sua formalizao, segundo art. 8 do Dec.
n. 4.340/2002, se d por meio do reconhecimento
do Ministrio do Meio Ambiente, publicado em ato formal,
mediante solicitao de um ou mais rgos gestores de Unidades
de Conservao ao Departamento de reas Protegidas da Secretaria
de Biodiversidade e Florestas. Em detalhes, os procedimentos para seu
reconhecimento esto previstos na Portaria MMA n 482/2010.
Sua operacionalizao, consoante art. 9 do Dec. n. 4.340/2002, se d por

meio da instituio de um conselho consultivo que dever promover a integrao entre
o conjunto de Unidades de Conservao que compem o mosaico. A composio do
referido conselho j deve ser prevista no prprio ato que institui o mosaico (comumente
este ato a Portaria) e ter como presidente um dos chefes de uma das UCs que o
integram, eleito por maioria simples.

As competncias do conselho de mosaicos esto elencadas no art. 10 do Dec. n.
4.340/2002, a seguir transcritos:
Art. 10 [Omissis]
I - elaborar seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua
instituio;
II - propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar:
a) as atividades desenvolvidas em cada unidade de conservao, tendo em vista,
especialmente:
1. os usos na fronteira entre unidades;
2. o acesso s unidades;
3. a fiscalizao;
4. o monitoramento e avaliao dos Planos de Manejo;
5. a pesquisa cientfica; e
6. a alocao de recursos advindos da compensao referente ao licenciamento
ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental;
b) a relao com a populao residente na rea do mosaico;
III - manifestar-se sobre propostas de soluo para a sobreposio de unidades; e
IV - manifestar-se, quando provocado por rgo executor, por conselho de
unidade de conservao ou por outro rgo do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, sobre assunto de interesse para a gesto do mosaico.
Como rgo de apoio e acompanhamento, o ICMBio conta com uma coordenao

especfica, vinculada a Coordenao Geral de Criao, Planejamento e Avaliao de
Unidades de Conservao (CGCAP/DIMAN).
4.3 ZONA DE AMORTECIMENTO
A Zona de Amortecimento, para os fins previstos na Lei do SNUC conceituada

como sendo o entorno de uma unidade de conservao onde as atividades humanas
esto sujeitas s normas e restries especficas, com propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade (art. 2, inciso XVII da Lei do SNUC)20.
Conforme visto, trata-se de uma rea adjacente a Unidade de Conservao, a ser

delimitada no ato de criao da UC ou posteriormente ( 2, art. 25 da Lei do SNUC). Seu
objetivo primordial o de diluir, amenizar, amortizar ou at, anular, o impacto negativo
que eventualmente possa dirijir-se unidade. Em outras palavrar, segundo a expresso
20 Sua primeira conceituao surgiu com a Resoluo CONAMA n. 10/1993, que Estabelece os
parametros basicos para analise dos estagios de sucessao de Mata Atlantica, e estava assim delineada:
Entorno de Unidades de Conservacao - area de cobertura vegetal contigua aos limites de Unidade de
Conservacao, que for proposta em seu respectivo Plano de Manejo, Zoneamento Ecologico-Economico
ou Plano Diretor de acordo com as categorias de manejo. Inexistindo estes instrumentos legais ou deles
nao constando a area de entorno, o licenciamento se dara sem prejuizo da aplicacao do disposto no
artigo 2 da Resolucao CONAMA n. 13/90.
tpica da Biologia da Conservao, visam objetivamente, diminuir o efeito de borda21.
Salienta-se que a rea de Proteo Ambiental APA e a Reserva Particular do Patrimnio
Natural RPPN esto isentas dessa obrigatoriedade (art. 25 da Lei do SNUC).
A Zona de amortecimento no deve ser confundida com a obrigao legal prevista

no art. 27 do Dec. 99.274/1990 assim redigida: Nas reas circundantes das Unidades de
Conservao, num raio de dez quilmetros, qualquer atividade que possa afetar a biota
ficar subordinada s normas editadas pelo Conama. Tais normas foram editadas pela
Resoluo CONAMA n. 013/1990, hoje revogada pela Resoluo (do mesmo Conselho)
n. 428/2010, cujo objetivo fundava-se na exigncia obrigatria de licenciamento
ambiental para atividades que pudessem afetar a biota, conforme definio do rgo
responsvel pela UC em conjunto com o rgo licenciador, concedido somente mediante
a autorizao daquele.
Atualmente, o texto nacional vigente (art. 1, da Resoluo CONAMA n. 428/2010)

prev a necessidade de autorizao do responsvel pela UC somente para os casos de
significativo impacto ambiental, nos limites da Zona de Amortecimento estabelecida no
Plano de Manejo ou no instrumento de criao. Para os casos de UCs que ainda no
tiverem Zona de Amortecimento estabelecida, a norma prev, arbitrariamente, a titulo
provisrio por um prazo de cinco anos a contar da sua publicao (20 de dezembro de
2010), que uma faixa de 3 (trs) mil metros contados a partir do limite da UC possa servir
como tal (art. 1, 2).
Questo polmica ...
o estabelecimento da Zona de Amortecimento ainda assunto controvertido, principalmente

quanto ao instrumento a ser utilizado para sua definio (quando no definida no ato e
criao da UC) e regulamentao (que, segundo o art. 27 da Lei do SNUC, poder se
dar no Plano de Manejo da UC). Quanto a isso j se manifestou a Advocacia Geral da
Unio22, primeiro, por seu Consultor-Geral, no mbito do Procedimento Administrativo
n. 00001.005532/2006-27, e, posteriormente, ratificado pelo prprio Advogado-Geral
da Unio. A demanda foi gerada para dirimir dvida acerca da legalidade, luz da
21 A fragmentao dos ecossistemas naturais aumenta a proporo da borda em relao rea dos
fragmentos. Com isso, os ecossistemas ficam mais suscetveis s perturbaes existentes no exterior
dos fragmentos. Tais efeitos so especialmente importantes nos ecossistemas florestais, nos quais as
condies de luminosidade, umidade, temperatura e ventos, por exemplo, so bastante diferentes no
interior e nas bordas dos fragmentos (RODRIGUES; PRIMAK, 2001).
22 Nota n AGU/MC 07/2006, de 16.08.2006, de autoria do Consultor-Geral da Unio Manoel Lauro
Volkmer de Castilho, Processo n 00001.005532/2006-27; bem como o Parecer n 747/2012/AGU/PGF/
FPE-ICMBIO-SEDE, emanado pelo que aprova os termos da concluso do primeiro.

CF/1988 e da Lei n. 9.985/2000, na instituio de Zonas de Amortecimento de Unidades
de Conservao por meio da utilizao de Portaria. Sua concluso foi no sentido de que a
definio da ZA no definida no ato de criao da UC poder s-lo posteriormente, mas
por ato de idntica hierarquia daquele que criou a UC23.
23 No mbito do judicirio, assim j foi decidido: O cerne da questo, portanto, reside em definir se a Lei
9.985/2000 autoriza a fixao dos limites da Zona de Amortecimento do Parque Marinho de Abrolhos
mediante Portaria do Presidente do IBAMA. [] A zona de amortecimento, embora no seja parte
integrante da Unidade de Conservao correspondente, sujeita as atividades humanas nela exercidas a
normas e restries especficas estabelecidas pelo respectivo rgo de administrao (art. 2, XVIII c/c
art.25,pargrafo 1, ambos da Lei 9.985/2000). Por isso, como se trata da imposio de limites ao
exerccio do direito de propriedade, a criao da referida zona deve observar estritamente o
princpio da legalidade. Nesse sentido, o pargrafo 2 do art. 25 da Lei 9.985/2000 assevera que Os
limites da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos e as respectivas normas de que trata
o pargrafo 1 podero ser definidas no ato de descrio da unidade ou posteriormente. Apesar de a
norma no estabelecer expressamente qual ato do Poder Pblico deve ser editado para definir os limites
da zona de amortecimento, entendo que do texto extrai-se a concluso de que, qualquer que seja
o momento dessa demarcao, exige-se sempre ato da mesma hierarquia do utilizado para
a criao da prpria unidade de conservao, tendo a norma apenas facultado a delimitao
postergada no tempo, mantendo-se, porm, os mesmos requisitos de forma e hierarquia do
ato que criou a unidade de conservao. Assim, a expresso ou posteriormente contida no final
do dispositivo limita-se a tratar de aspecto temporal, no permitindo inferir que a ulterior definio possa
ser feita por meio de ato normativo de hierarquia inferior ao exigido para a criao da unidade. Fixado
esse ponto, cumpre determinar qual o ato apropriado para criar unidades de conservao. Novamente
a Lei no especifica qual o instrumento jurdico cabvel para remover o ato de criao, apenas indicado
no art. 22, caput, que As unidades de conservao so criadas por ato do Poder Pblico. Por isso,
recorro ao esclio do Ministro Antnio Herman Benjamim do Superior Tribunal de Justia, que pontifica:
ato do poder pblico decreto ou resoluo do Conama, pois a Constituio Federal, em seu art.
225, pargrafo 1 , inciso III, nos passos do que se d no tombamento, no exige lei em sentido estrito
para a criao de unidade de conservao. Basta, no caso da administrao pblica, decreto ou
resoluo, ficando o Poder Pblico, em qualquer caso, obrigado a indenizar o proprietrio, na
hiptese de a restrio inviabilizar os usos econmicos de toda a propriedade, como sucede,
normalmente, com as unidades de proteo integral. (Introduo Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, pgs. 302/3, apud Direito Ambiental das reas protegidas, Coordenao
Antnio Herman Benjamin, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001). Ora, se o ato de criao somente
pode ser formalizado mediante decreto do Presidente da Repblica ou resoluo do Conama, e se os
limites da zona de amortecimento devem ser definidos em ato de mesma hierarquia, resta evidente
que mera portaria do Presidente do Ibama no suficiente para tal mister.
Impede ressaltar que a Administrao Pblica submete-se ao princpio da legalidade e, portanto, somente
pode fazer o que por lei expressamente autorizado. No caso, no h nenhuma norma legal atribuindo
ao Presidente do IBAMA a competncia para definir os limites de zona de amortecimento de unidades
de conservao, nem especificamente a zona do Parque Nacional Marinho de Abrolhos. Ademais,
conforme se verifica do art.6, inciso III, da Lei 9.985/2000, ao IBAMA foi atribuda a qualidade de rgo
executor, sendo, portanto, completamente estranha s suas atribuies o exerccio decompetncia
normativa primria, configurado pela definio dos limites de zona de amortecimento. Saliente-se
que o prprio pargrafo 1 do art. 25, prev que o IBAMA apenas estabelecer normas especficas
regulamentando a ocupao e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos
de uma unidade de conservao, a caracterizar sua atuao regulamentar meramente subsidiria,
vinculada administrao da zona de amortecimento. Assim, a interpretao correta do pargrafo 2
do art. 25 da Lei 9.985/2000, que decorre do princpio da legalidade e deflui da prpria repartio de
atribuies estabelecidas nessa norma, que, mesmo quando criada posteriormente ao ato de criao
da unidade, a zona de amortecimento deve ser instituda por intermdio de ato do Poder Pblico de
mesmo nvel hierrquico exigido para a criao de unidade de conservao, isto , decreto presidencial
ou resoluo do Conama. Observo que, no caso do Parque Nacional Marinho de Abrolhos, o ato de
Tal concluso decorre de uma anlise atenta dos dois pargrafos do art. 25 da
Lei do SNUC. No 1 incumbiu ao rgo responsvel pela administrao da unidade
o estabelecimento de normas especficas que regulamentem a ocupao e o uso dos
recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos das UCs. Veja-se que
o comando restringiu ao rgo responsvel pela administrao somente o regulamento
da ocupao e uso dos recursos. Com isso, subjetivamente, atribuiu-lhe a possibilidade
de fazer por ato de sua competncia, ou seja, no mbito do Plano de Manejo da UC. Tal
compreenso se concretiza a partir do teor do art. 27, que atribui ao Plano de Manejo
abranger tambm a Zona de Amortecimento, para alm da propria UC e dos Corredores
Ecolgicos.
Enquanto que o 2 do art. 25 diz que os limites da zona de amortecimento e dos

corredores ecolgicos, bem como as regras de gesto podero ser definidas no ato de
criao da unidade ou posteriormente, isto , o ato de criao pode estabelecer os limites
da ZA e definir sua gesto (Lei, Decreto ou Resoluo), o Plano de Manejo (que poder
ser por Portaria do rgo gestor), somente a sua gesto. justamente nesse sentido que
manifesta o Consultor-Geral da Unio:
[...] Ainda quando a autarquia ambiental no tenha sido indicada expressamente

no texto da Lei n. 9.985 [sic.] como o rgo administrativo das unidades de
conservao e muito menos como o representante do Poder Pblico referido no
art. 225 da CF, no desarrazoado assim entende-la quando for apropriado e
compatvel, mas da no se segue tenha sido investida na atribuio que o
sistema entregou ao chefe do Poder Pblico ou lei conforme o caso24.
[grifado]
Portanto, LEMBRE-SE:
de imediato, deve-se diferenciar o ato jurdico apto a realizar a delimitao da zona

de amortecimento, daquele que regula o uso e o manejo dos recursos naturais em tal
rea (zona de amortecimento). Segundo o Decreto Federal n 4.340/2002, pode o rgo
gestor da unidade conservao dispor, por Portaria, de regras sobre o manejo dos recursos
naturais localizados na zona de amortecimento, contudo, a definio dos limites da zona
criao foi exteriorizado pelo Decreto 88.128/1983. Concluo, portanto, que falece competncia ao
Presidente do IBAMA para, mediante Portaria, fixar os limites da Zona de Amortecimento do Parque
Nacional Marinho de Abrolhos, mngua de autorizao legal. (Sentena n. 255/2007-B - Processo
n. 2006.34.00.021017-7 - Classe: 2100 Mandado de Segurana Individual - Impetrante: Municpio e
Caravelas/BA - Impetrante: Cmara Municipal de Vereadores de Caravelas/BA - Impetrado: Presidente
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA).
24 Nota n AGU/MC 07/2006, de 16.08.2006, de autoria do Consultor-Geral da Unio Manoel Lauro
Volkmer de Castilho, Processo n 00001.005532/2006-27, p. 04.

de amortecimento somente pode se dar por ato de mesma hierarquia legal daquele que
instituiu a UC.
4.3.1 O Direito de Propriedade x as restries impostas na Zona de Amortecimento
As Zonas de Amortecimento aps institudas, em nada modificam o regime dominial

do territrio, mesmo se decorrentes de UC pertencente ao grupo de Proteo Integral.
Seu escopo no pretende, e tampouco est previsto noutro sentido, a incorporao do
territrio no domnio pblico. justamente nesse ponto que reside o maior conflito
carregado pelas Zonas de Amortecimento.
O que tem em seu favor so as previses constitucionais que relativizaram as

consequncia da propriedade privada (art. 5, XXII, da CF/1988) no sentido de que esta
somente se forma ou constitui se estiver cumprindo com sua funo social (art. 5, XXIII,
da CF/1988). Ou ainda, o Direito de Propriedade s assegurado ao particular com a
condio de que atenda a sua funo social, e, no bastasse, vinculou ordem econmica
dinmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa (art. 170, da
CF/1988) observncia dos princpios da propriedade privada (II), no seu estrito dever de
cumprir com a funo social (III) em harmnica obedincia defesa do meio ambiente (VI).
Devem ser compreendidas como uma zona auxiliar para a UC, inclusive, de
compensao comunidade adjacente pela instituio da unidade. na Zona de
Amortecimento que o gestor deve articular medidas para patrocinar a integrao da
unidade vida econmica e social da comunidade (art. 27, 1, da Lei do SNUC).
Por isso a importncia dos estudos tcnicos prvios criao da UC, uma vez que
tambm devero identificar a rea de influncia direta do espao que se quer proteger, de
modo a identificar seus aspectos e futuros conflitos, anlise que at pode ser responsvel
pelo prprio desenho final da rea Protegida.
Um importante dispositivo que se deve trazer baila o art. 49 da Lei do SNUC,

pois interfere, para fins legais, no prprio regime urbanstico do territrio, conferindo
s Unidades de Conservao do Grupo de Proteo Integral a condio de zona rural,
independentemente de regime anteriormente estabelecido. E no s, em seu pargrafo
nico, ordena que as Zonas de Amortecimento das Unidades de Conservao, uma vez
definidas formalmente, no podem mais ser transformadas em zona urbana, isto ,
acarreta um congelamento da situao atual do regime urbanstico local: o que zona
urbana continua a ser, o que rea rural continua a ser, sem hiptese de um dia vir a se
tornar zona urbana.
Isso, por si s, j acarreta hostilidade entre os gestores municipais atingidos pelo
gravame, motivo suficiente para se pensar a gesto da Zona de Amortecimento de forma
integrada com os anseios, tambm, da comunidade local, atendendo o que j comanda
o 1 do art. 27 da Lei do SNUC.
Importa referir que as regras de uso e manejo a serem pensadas e impostas s

Zonas de Amortecimento, sujeitaro as atividades humanas nela exercidas a normas e
restries especficas estabelecidas pelo rgo gestor (art. 2, XVIII c/c art. 25, pargrafo
1, ambos da Lei do SNUC), resultando na imposio de limites ao exerccio do direito
de propriedade, motivo pelo qual a administrao deve compreender que est
estritamente vinculada ao princpio da legalidade25, o que significa dizer, grosso
modo, que somente pode fazer o que por lei expressamente autorizado.
Assim, as limitaes impostas ao Direito de Propriedade encontram limites na

medida em que passam a inviabilizar o contedo econmico da propriedade privada, sob
pena de acarretar apossamento administrativo, incidindo sobre o ato o dever do Poder
Pblico de indenizar o particular.
s limitaes administrativas admitido que atinjam determinadas liberdades

fundamentais, como por exemplo, o direito propriedade privada, desde que motivadas
pela proteo ambiental, onerando com deveres, tanto o Poder Pblico, quanto o
indivduo. Essa premissa decorre do prprio art. 225 da CF/1988, que impem ao Poder
Pblico o dever de assegurar equilbrio ambiental e qualidade de vida sadia, pressupondo-
se, com isso, que o instrumento a ser utilizado o da limitao ao Direto de Propriedade,
integrando categoria de tpico instrumento de proteo ambiental (SANTOS, 2000, p.
56-57).
Ao intrprete interessa encontrar e decifrar esse limite, isto , at que ponto a

proteo ambiental instrumentada pela limitao ao Direito de Propriedade no ultrapassa
tal faculdade para se converter em interdio do uso da propriedade (que se difere da
desapropriao indireta). O julgado transcrito abaixo auxiliar a formao da convico
entre tais limites:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAO INDIRETA.

NO CONFIGURAO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA
IRREVERSIBILIDADE DA SITUAO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAO
ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONMICO DA PROPRIEDADE. AO DE
DIREITO PESSOAL. PRESCRIO QUINQUENAL.
1. A criao de reas especiais de proteo ambiental salvo quando se tratar de
25 Por isso a importncia de que a delimitao da ZA se d, no mnimo, pelo mesmo instrumento hierrquico
que criou a UC.

algumas unidades de conservao de proteo integral e de uso sustentvel em que
a lei impe que o domnio seja pblico configura limitao administrativa,
que se distingue da desapropriao. Nesta, h transferncia da
propriedade individual para o domnio do expropriante com integral
indenizao; naquela, h apenas restrio ao uso da propriedade imposta
genericamente a todos os proprietrios, sem qualquer indenizao.
2. Se a restrio ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econmico,
deixar de ser limitao para ser interdio de uso da propriedade, e,
neste caso, o Poder Pblico ficar obrigado a indenizar a restrio que
aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econmico do bem. (Hely
Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009.
35 ed., pgs. 645/646.)
3. Esta indenizao, todavia, no se fundar na existncia de desapropriao
indireta, pois, para que esta ocorra necessrio que haja o efetivo apossamento
da propriedade pelo Poder Pblico. Desse modo, as restries ao direito de
propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o
contedo econmico, no se constituem desapropriao indireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual
esvaziamento econmico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado,
por meio de ao de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo
prazo prescricional de 5 anos, nos termos do art. 10, pargrafo nico, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentena, mantida pelo acrdo,
o ato administrativo municipal ocorreu em maro de 1993, e a demanda s foi
proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso prescricional.
Agravo regimental improvido.26 (grifado)
Por ltimo, importante clarificar que a restrio imposta sobre rea delimitada
como ZA pode ser parcial, sem comprometer totalmente o uso dos recursos naturais, ou,
mesmo total. Proibies no sentido de:
no usar determinados tipos de agrotxicos, ou somente a pulverizao area,
a lavagem dos equipamentos de aplicao diretamente em corpos de gua ou

em sistemas que no possuam tratamento final de esgoto;
a instalao de apirios com abelhas exticas;
a utilizao do mtodo de irrigao com piv central;
a tomada de gua para irrigao de arroz;
a implantao de silvicultura com espcies exticas invasoras;
a criao de animais exticos no confinados;
26 Deciso proferida pelo Superior Tribunal de Justia, em sede de Agravo Regimental no Agravo em
Recurso Especial n. 155.302 RJ (2012/0066045-7), sob a relatoria do Ministro Humberto Martins,
julgado em 13/11/2012.
a minerao em determinados cursos dgua,
somente para citar algumas, a propriedade privada pode continuar desenvolvendo sua
atividade econmica, devendo, estrategicamente, ajustar seus usos focados em tcnicas
mais favorveis proteo do ambiente natural, como por exemplo: agricultura orgnica,
sistemas agroflorestais, fazer a trplice lavagem dos equipamentos dos agrotxicos em
locais licenciados, cultivar apirios com espcies de abelhas nativas, utilizar outros mtodos
de irrigao, etc.
Diferentemente da restrio total para a realizao de determinada atividade ou

instalao de empreendimento, a exemplo da instalao de indstrias potencialmente
poluidoras ou degradadoras ou atividades de minerao de qualquer natureza em toda a
extenso da ZA, podendo, ainda assim, optar o proprietrio por outras atividades menos
impactantes, inclusive por meio de alternativas pensadas e incentivadas pela prpria
administrao pblica, por meio de um zoneamento ambiental da rea que tenha como
escopo identificar as vocaes da regio.
5 FERRAMENTAS PARA A IMPLANTAO DE UNIDADES DE

CONSERVAO
5.1 ESTUDO FUNDIRIO
A regularizao fundiria o passo primordial para a implantao de uma Unidade

de Conservao, de posse e domnio pblicos, tendo em vista que vrias aes de manejo
necessrias para garantir a conservao do ambiente ficam prejudicadas, ou at mesmo
impedidas de serem realizadas, at que as reas sejam regularizadas, o que impossibilita
o cumprimento efetivo dos objetivos da UC.
O primeiro ato para promover a regularizao fundiria da Unidade de conservao

a elaborao do seu Estudo Fundirio, documento que diagnostificar a informao
sobre os imveis existentes no seu interior, bem como de seus ocupantes, sejam eles
proprietrios, posseiros, detentores, etc. Nele sero levantadas as propriedades privadas,
ocupadas ou no por seus titulares; ser pesquisada a eventual existncia de terras
devolutas; ser verificada a existncia ou no de famlias que podem ser classificadas
como tradicionais. Alm disso, e, a partir das informaes coletadas em campo, devero
ser pesquisados junto aos rgos responsveis os imveis pblicos (municipais, estaduais
e/ou federais), porventura existentes nas UC (BARCELLOS, 2009).

exatamente quando se chega neste ponto, isto , na elaborao dos Estudos
Fundirios em que tudo ir convergir, podendo, ou no, facilitar o processo de
consolidao da UC.
Se os estudos tcnicos foram eficientes no sentido de considerar todas as variveis

para se chegar ao melhor desenho da UC, se a consulta pblica vinculou os anseios sociais
e conhecimento tradicional, se foi considerada eventual populao tradicional que faz
uso do local por geraes, possvel que a instituio da UC seja rpida, descomplicada
e efetiva. Ao contrrio de quando se est diante de criaes por imposies meramente
polticas.
Por conta da no observncia do rito adequado quando da criao de UCs que,

nos dias atuais, se presencia uma opinio negativa a seu respeito, muito devido ao estigma
atribudo UCs de papel, como resultado do descompromisso e inoperncia do Poder
Pblico.
Em sua maioria, apresentam situaes em que a posse e o domnio, decorrido longo

espao de tempo desde sua criao, continuam em nome de particulares, sem uma estrutura
de gesto adequada (= corpo tcnico e fiscalizador reduzido ou ausente, sucateamento
ou inexistncia de equipamentos e veculos, etc.), dentre outros desagradveis indicativos.
As consequncias so nefastas para as Unidades de Conservao, como tambm

ao Poder Pblico, refletindo diretamente na sociedade em geral. Quando no consolida
o territrio sob o seu domnio, o Poder Pblico fica suscetvel a fragilidades, tais como:
(a) demanda por indenizaes milionrias que, por vezes, somam inclusive a expectativa
de lucros decorrentes de planos de realizao de fantsticos loteamentos e condomnios
de luxo em reas muitas vezes somente acessveis por helicptero (FIGUEIREDO, 2001,
p. 466), e (b) possveis perdas dos atributos ambientais que originalmente justificaram a
proteo da UC, muito em decorrncia de invases, desmatamentos, caa, etc.
Contudo, a consequncia mais grave e bastante comum consiste na presso

externa (do administrado/proprietrio) que submete o Poder Pblico ao ponto de ver-se
obrigado a licenciar empreendimentos que podem descaracterizar tais reas, quando nao
se depara com o dilema entre desapropriar ou rever os limites de unidade de conservacao
ja decretada. (IRIGARAY, 2004).
A obrigatoriedade de regularizao fundiria incumbida ao Poder Pblico decorre,

principalmente, daquelas Unidades de Conservao pertencentes ao Grupo de Proteo
Integral, vez que, obrigatoriamente, devem ser de posse e domnio pblicos, com
exceo das categorias Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre, hipteses em
que a lei possibilita a constituio tambm por propriedades privadas, desde que haja
compatibilidade entre os objetivos da UC e o uso de seus recursos naturais (art. 12, 2).
Caso outro, a rea dever ser desapropriada nos termos dos comando constitucional e,
em especial, do Decreto-Lei n. 3.365 de 1941.
J, as Unidades de Conservao pertencentes ao Grupo de Uso Sustentvel,

onde esto inseridas as reas de Proteo Ambiental (APAs) e as Reservas Naturais do
Patrimnio Natural (RPPNs), possuem regramento varivel no que concerne a posse e
domnio de suas reas. No caso especfico das APAs, a posse ou o domnio das terras
podem ser tanto pblicos, quanto privados. Nesse ltimo caso, ser o proprietrio quem
estabelecer as condies para a pesquisa cientfica e a visitao pblica, observadas as
exigncias e condies legais (art. 15, 4).
CURIOSIDADE!
O elevado nmero de APAs existentes no territrio nacional, em relao s
demais categorias de UCs, se justifica pelo motivo acima referido, isto , por
no incidir o dever do Poder Pblico em desapropriar suas terras, evitando
gastos com indenizaes. Inclusive, tal artimanha acaba sendo usada para
robustecer o ndice de conservao imposto pela Conveno da Biodiversidade,
da qual o Brasil signatrio, proporcionando uma falsa ideia de proteo,
quando se sabe que as APAs so quase nada ou pouco efetivas no seu mister
(ver Quadro 9 - Quadro demonstrativo de um Sistema de UCs eficiente (Fonte: IUCN e
MMA)., item consistncia).
Em tese, tudo correr bem para a UC, quanto o Poder Pblico, antes mesmo da
elaborao do Plano de Manejo, j tenha traado seu Plano de Regularizao Fundiria,
ou melhor, j tenha as reas todas adquiridas e tombadas em seu patrimnio.
EXEMPLIFICANDO...
as categorias de UC Reserva Extrativista (RESEX) e Reserva de Desenvolvimento

Sustentvel (RDS), foram invenes brasileiras, idealizadas na tentativa de
alcanar aos povos da florestal algo semelhante ao que proporcionam as Terras
Indgenas (TIs) aos ndios. Todavia, a falta de uma poltica institucional sria de
criao dessas categorias, envolvendo a realizao dos estudos tcnicos capazes
de avaliar o tipo de cultura e hbitos que ocupam o local, bem como, qual a
capacidade de suporte do ambiente e, sobretudo, a falta dos Planos de Manejo,
tem levado a conflitos de toda ordem.

A Lei do SNUC trouxe mecanismos que aliviam o montante indenizatrio, facilitando
os desembolsos pblicos.
Nesse sentido, o art. 45 da Lei do SNUC estabelece que so excludos das

indenizaes referentes a regularizacao fundiria das unidades de conservacao, derivadas
ou nao de desapropriao: [...] III - as especies arboreas declaradas imunes de corte pelo
Poder Publico; IV - expectativas de ganhos e lucro cessante; V - o resultado de calculo
efetuado mediante a operacao de juros compostos; VI - as areas que nao tenham prova
de dominio inequivoco e anterior a criacao da unidade.
Importa destacar que a excluso do montante das verbas indenizatrias das reas
que no disponham de prova de domnio inequvoco com data anterior criao da
unidade, pode ser lida como uma medida eficaz para afastar a especulao imobiliria e
a indstria das indenizaes.
5.2 PLANO DE MANEJO
O Plano de Manejo de uma unidade de conservao pode ser apresentado como

um dos mais importantes instrumentos de gesto. Consubstancia-se na lei interna do
territrio.
o instrumento oficial de planejamento que vai conter as diretrizes necessrias para

orientar a gesto, de forma a levar a Unidade de Conservao a cumprir seus objetivos.
Consiste em um PROCESSO documentado, com mtodo definido, resultando em um
documento que estabelece, para um horizonte de cinco anos: (1) as mudanas desejadas
no cenrio atual da UC (nos mbitos natural, social e institucional), a serem atingidas
por meio da execuo de aes e projetos, e (2) do ordenamento do uso do territrio,
norteado por meio do zoneamento (Figura 7).
Figura 7 - Diagrama conceitual do Plano de Manejo.
Seu conceito legal est assim delineado pelo art. 2, inciso XVII, da Lei do SNUC:
Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

[...]
XVII Plano de Manejo: consiste, fundamentado nos objetivos gerais de uma
unidade de conservao, estabelecer zoneamento e normas que devem presidir
o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade.
Sua elaborao e publicao devem ser executadas em cinco anos27 contados a

partir da data de sua criao (art. 27, 3, da Lei do SNUC).
Essa obrigao muito comum de ser descumprida pelo Poder Pblico. Aqui
tem lugar interveno do Ministrio Pblico, seja pela via consensual Termo
de Ajustamento de Conduta (TAC) ou pela via do contencioso Ao Civil
Pblica (ACP). Nesse sentido j se manifestou o STJ no REsp n. 1163524-SC.
27 provvel que o prazo previsto para a elaborao e execuo dos Planos de Manejo possa estar
previsto de maneira diferente pelas legislaes estaduais, motivo pelo qual orienta-se seja averiguada
tal possibilidade.

5.2.1 Como estruturado o Plano de Manejo?
Figura 8 Estruturao do Plano de Manejo
Sua elaborao deve contar com as orientaes tcnicas disponveis nos ROTEIROS
METODOLGICOS, publicados pelo IBAMA e, atualmente, ICMBio28, bem como pelos
rgos executores dos Estados e Municpios. No caso das RPPNs, as mesmas contam com
seu regulamento, o Decreto n. 5.746/2006; e, no caso das Estaes Ecolgicas e APAs: a
Lei n. 6.902/1981 e seu regulamento, o Decreto n. 99.274/1990.
O plano de manejo, uma vez aprovado, dever estar disponvel para consulta do
pblico em geral na sede da Unidade de Conservao e no centro de documentao do
rgo executor.
Ainda que considerado um documento tcnico, aps aprovado e publicado em

Portaria do rgo Executor, como regra geral, ou em Resoluo do Conselho Deliberativo,
28 BRASIL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Roteiros Metodolgicos. Disponvel em:
<http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/roteiros-metodologicos.
para os casos estritos de Reserva Extrativista e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
(art. 12, incisos I e II, do Decreto n. 4.340 de 2002), transforma-se na Lei interna da UC.
Em seu corpo deve constar tanto sobre a gesto da UC, da sua Zona de Amortecimento,
quanto sobre eventuais Corredores Ecolgicos, de forma a integrar seus usos com os das
comunidades vizinhas, atravs do estabelecimento de medidas para tanto.
Sua elaborao deve contar com as orientaes tcnicas disponveis pelo IBAMA
e, atualmente, ICMBio, publicadas por meio dos Roteiros Metodolgicos29, e, no caso das
RPPNs: de seu regulamento, o Decreto n. 5.746/2006; das Estaes Ecolgicas e APPs: da
Lei n. 6.902/1981 e de seu regulamento, o Decreto n. 99.274/1990.
De referir que, com a publicao da Lei n. 11.460 2007, coube aos Plano de
Manejo a incumbncia de dispor sobre as atividades de liberao planejada e cultivo de
organismos geneticamente modificados nas Zonas de Amortecimento das Unidades de
Conservao (art. Art. 27, 4, da Lei do SNUC).
Enquanto no publicado o Plano de Manejo, a gesto e fiscalizao da Unidade

de Conservao deve atentar para os comandos constantes no art. 28 da Lei do SNUC.
Nele esto previstas proibies quanto aos usos no interior do territrio protegido,
consubstanciando-se em um regramento de gesto provisria, se ver:
Art. 28. So proibidas, nas unidades de conservao, quaisquer alteraes,

atividades ou modalidades de utilizao em desacordo com os seus objetivos, o
seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Pargrafo nico. At que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades
e obras desenvolvidas nas unidades de conservao de proteo integral
devem se limitar quelas destinadas a garantir a integridade dos
recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se s populaes
tradicionais porventura residentes na rea as condies e os meios
necessrios para a satisfao de suas necessidades materiais, sociais e
culturais. (grifado)
importante que sejam compreendidos como o instrumento por meio do qual pode
ser viabilizado o comando constitucional que veda qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justificaram a proteo da Unidade de Conservao (parte
final do inciso III, art. 225, da CF/1988). essa, sobretudo, a grande atribuio de um Plano
de Manejo, isso porque devem contemplar todos aqueles objetivos gerais previstos no art.
4 da Lei do SNUC, todas as diretrizes do art. 5, e mais aqueles que lhe so especficos,
isto , aqueles inerentes a cada uma das categorias de Unidades de Conservao que
29 BRASIL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Roteiros Metodolgicos. Disponvel em:
<http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/roteiros-metodologicos.

integram o Sistema. Veja-se, por exemplo, que a expedio de licenas para obras e
atividades em UCs de proteo integral desprovidas de Plano de Manejo podero
ser anuladas, com amparo no art. 28 da Lei so SNUC.
Machado (2001, p. 254) atenta para um vnculo legal ligando o Plano de Manejo
CF/1988 e Lei do SNUC, vnculo do qual os que elaborarem o plano no se podem
desligar. Todavia, a realidade no reflete a importncia do instrumento. As estatsticas
podem ser conferidas no prprio sitio do ICMBio: de 320 UCs Federais (no contabilizadas
as RPPNs), somente 139 dispem de Plano de Manejo, totalizando 43%. Sem contar
aqueles que j passaram do prazo legal de reviso totalizando 31, todos elaborados entre
as dcadas de 60, 70, 80 e 90.
A meta atual do ICMBio, publicada pela Portaria n. 287/2014, busca um percentual

estabelecido em 48% para ser alcanado at 1 de julho de 2015.
5.3 CONSELHOS GESTORES
A necessidade imposta s UCs em possurem conselhos dada pelo art. 29 da

Lei do SNUC e 17 do seu regulamento, Dec. n. 4.340/2002. Os Conselhos Gestores
consubstanciam-se no espao formal de participao da sociedade na gesto das UCs,
visando garantia do exerccio da cidadania nos processos decisrios sobre o acesso e o
uso dos recursos naturais. Trata-se de um instrumento que se prope a fazer a conexo
entre o relacionamento da sociedade com a Unidade de Conservao.
5.3.1 Da Natureza Jurdica dos Conselhos Gestores
Os Conselhos podem ser por vezes deliberativos, noutras, apenas consultivos, tudo
depender do grupo de proteo em que estiver inserida a categoria de UC.
O art. 29 da Lei do SNUC obriga, em primeira mo, que as UCs de Proteo

Integral disponham de um Conselho Consultivo, presidido pelo rgo responsvel por sua
administrao e constitudo por representantes de rgos pblicos, de organizaes da
sociedade civil. Atente-se que, nesses casos, o conselho ser consultivo, isto , que no
delibera, apenas opina.
Para o caso das UCs de Uso Sustentvel, o SNUC estabelece que as Florestas
Nacionais (FLONAS) disponham de Conselhos Consultivos e que as Reservas Extrativistas
(RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) disponham de Conselhos
Deliberativos. Quanto s reas de Proteo Ambienta (APAs), o SNUC no estabelece qual
natureza tero seus Conselhos, como tambm, no exige Conselhos para as categorias
rea de Relevante Interesse Ecolgico (ARIE), Reserva Particular do Patrimnio Natural
(RPPN) e Reserva de Fauna.
Em resumo, a Figura 9 apresenta a situao dos conselhos por categorias de Unidades
de Conservao:
Figura 9 - Situao dos conselhos e suas respectivas categorias de UCs.
5.3.2 Da composio dos Conselhos Gestores
Os Conselhos so presididos pelo rgo responsvel pela administrao das UCs, e

constitudos por representantes de rgos pblicos e de organizaes da sociedade civil.
Particularidades so previstas, pelo mesmo dispositivo, para os casos envolvendo Refgio
de Vida Silvestre ou Monumento Natural, caso em que, alm da composio acima
prevista, figuram no conselho tambm proprietrios de terras localizadas no interior da
UC, e, para o caso de UCs que comportem populaes tradicionais residentes, a formao
do conselho poder ser disposta em regulamento ou no prprio ato de criao da UC.
importante que os conselhos obedeam a representatividade prevista legalmente,

objetivando a paridade ( 3 do art. 17 do Dec. n. 4.340/2002) e a garantia de que a
participao popular seja legtima. Assim, algumas regras foram impostas pelo art. 17 do
Dec. n. 4.340/2002, so elas:
Representao dos rgo pblicos: rgo ambientais dos trs nveis da Federao
(ou reas afins que possuam ligao com: pesquisa cientfica, educao,
defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos
indgenas e assentamentos agrcolas);

Representao da sociedade civil: comunidade cientfica, organizaes no-
governamentais ambientalistas com atuao comprovada na regio da unidade,
populao residente e do entorno, populao tradicional, proprietrios de
imveis no interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na
regio e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica.
5.3.3 Das atribuies dos Conselhos Gestores
Aos conselhos compete, na forma elencada no art. 20 do Dec. n. 4.340/2002:
Elaborar o regimento interno (90 dias, contados da sua instalao);
Acompanhar: elaborao, implementao e reviso do Plano de Manejo,

quando couber;
Buscar integrao entre: UC UCs ETEPs entorno;
Compatibilizar os diversos interesses;
Avaliar: oramento da UC + relatrio financeiro anual em relao aos objetivos

da unidade de conservao;
Opinar (se consultivo), ou ratificar (se deliberativo): na contratao e nos

dispositivos do termo de parceria com OSCIP30 (gesto compartilhada da
unidade), bem como acompanhar a gesto e recomendar eventual resciso do
termo de parceria;
Manifestar-se: sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto

na UC, ZA, Mosaicos ou Corredores Ecolgicos; e
Propor: diretrizes e aes = compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a

populao do entorno ou do interior da unidade.
Para que possam atingir seu objetivo como espao democrtico de construo
de consensos e gesto de conflitos, ao serem formados, os Conselhos Gestores devem
procurar garantir o respeito aos seguintes princpios (Quadro 10 - Princpios norteadores
da formao dos Conselhos):
30 As OSCIPs podem gerir, em parceria, unidades de conservao, desde possuam objetivos afins aos da
unidade, mediante instrumento a ser firmado com o rgo responsvel por sua gesto (Vide art. 21 a
24, do Dec. n. 4.340/2002).
Quadro 10 - Princpios norteadores da formao dos Conselhos
Legalidade Conselho deve estar amparado por instrumento legal que descreva sua composio e
finalidade, e deve ser formado por instituies legalmente constitudas (CNPJ, estatuto,
diretoria, etc.)
Legitimidade Os Conselheios devem ser representantes legtimos de suas instituies, ou seja, deve ser
escolhidos e nomeados formalmente pela instituio, para que possam representa-la junto
ao Conselho
Representatividade A composio do Conselho deve ser representativa, ou seja, deve conter a diversidade
dos setores da sociedade que atuam na regio da UC representada nas instituies que
compem o Conselho
Paridade SNUC faz referncia paridade entre instituies governamentais e no governamentais,

mas deve buscar-se, tambm, a paridade entre setores na composio do Conselho
Fonte: Adaptado de SILVA, 2007.
O ICMBio possui Instrues Normativas que regulamentam os processos de

formao dos Conselhos, sendo a IN n. 11/2010 para os Conselhos Consultivos, e a IN
n. 02/2007 para os Conselhos Deliberativos.
5.4 OPORTUNIDADES DE ATUAO DO MINISTRIO PBLICO
Figura 10 Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico

Leonardo Meron
Parte III
Gesto das Unidades de
Conservao
A gesto das Unidades de Conservao ser traada e executada de acordo com os

seus objetivos de conservao, isto , aqueles que induziram a sua prpria criao. Esse
o ponto alto do planejamento da UC, tudo deve girar em torno disso!
6 CONTROLE E FISCALIZAO
A criao e a implementao de uma Unidade de Conservao gera restries

ao uso e ocupao no apenas das reas localizadas no seu interior mas tambm nas
regies do seu entorno. A abrangncia e a intensidade de tais restries sero
condicionadas pela categoria de UC, pelos seus objetivos de conservao e pelas
caractersticas dos ambientes naturais localizados no seu interior e entorno.
Para uma melhor compreenso, sugere-se averiguar o contedo do Quadro 12,

onde esto apresentadas, sinteticamente, as categorias de Unidades de Conservao e
suas respectivas caractersticas quanto s restries de uso e ocupao.
O Poder Pblico, em cumprimento ao comando constitucional insculpido no

art. 225, 3, deve impor as devidas sanes administrativas s condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente, sejam cometidas por pessoas fsicas ou jurdicas.
Adicionalmente, deve providenciar cincia ao Ministrio Pblico, para que sejam, tambm,
aplicadas s sanes penais (Lei n. 9.605/1998) e impostas as devidas obrigaes de
reparar os danos causados (Lei n. 7.347/1985).
Quanto ao PLANO DE MANEJO:
Como j abordado anteriormente, o Plano de Manejo o documento base para a

gesto das Unidades de Conservao, devendo estabelecer diretrizes, programas e planos
operativos necessrios para a sua efetiva implantao, controle e gesto. Entretanto, a
partir do momento da criao da Unidade de Conservao j existem restries previstas
na Lei do SNUC (art. 28, nico, Lei do SNUC) e em seu regulamento que devem ser
observadas e fiscalizadas pelo rgo gestor, at que seja elaborado o Plano de Manejo e
consumada a efetiva implantao da Unidade de Conservao.
Quanto DOMINIALIDADE DA REA:
Nas unidades de conservao em que a posse e a propriedade devem ser

obrigatoriamente de domnio pblico, bem como naquelas em que os objetivos de
conservao assim demandem, at que o poder pblico efetive a regularizao fundiria
de seu territrio, somente sero admitidas atividades que no importem em aumento na
degradao ambiental. Da mesma forma, nas Unidades de Conservao em que admitida
a permanncia de propriedades privadas em seu interior, a incidncia de novas atividades
e/ou permanncia das existentes dependero de prvia autorizao do respectivo rgo
gestor e do competente processo de licenciamento ambiental a ser conduzido pelo rgo

ambiental com atribuio para tanto. Logo, muito embora sejam admitidas propriedades
privadas no interior de algumas UCs, competir ao gestor31 da unidade a fiscalizao e o
controle das atividades desenvolvidas em seu territrio.
Podero haver casos em que a manuteno de propriedades privadas se tornem

incompatveis com os objetivos de conservao da UC, muitas vezes pelo fato de que a
manuteno de determinadas atividades humanas demonstre-se prejudicial e confronte
com os objetivos de conservao, oportunidade em que ser necessria uma anlise sobre
eventual interdio do uso da propriedade ou desapropriao indireta.
Quanto EXPLORAO COMERCIAL:
Nas Unidades de Conservao de Uso Sustentvel em que permitida a explorao

comercial de produtos e subprodutos naturais, tal atividade deve observar as diretrizes
e limites estabelecidos no Plano de Manejo e em contratos de concesso de direito real
de uso (art. 23, Lei do SNUC) que por ventura tenham sido firmados. At que sejam
elaborados tais documentos, fica assegurada s populaes tradicionais as condies e
os meios necessrios para a satisfao de suas necessidades materiais, sociais e culturais,
conforme depreende-se do inciso X, do art. 5, da Lei do SNUC, assim redigido: [...] X -
garantam s populaes tradicionais cuja subsistncia dependa da utilizao de recursos
naturais existentes no interior das unidades de conservao meios de subsistncia
alternativos ou a justa indenizao pelos recursos perdidos [...].
Quanto ZONA DE AMORTECIMENTO:
A Lei do SNUC tambm prev a necessidade do estabelecimento de uma Zona

de Amortecimento no entorno das Unidades de Conservao, no entanto, excepciona o
encargo s APAs e RPPNs (art. 25, Lei do SNUC). Nas Zonas de amortecimento, conforme
antes referido, as atividades humanas podem ser restringidas objetivando minimizar
eventuais impactos negativos nas unidades. A definio destas zonas pode ocorrer quando
da criao das unidades de conservao ou na elaborao de seus Planos de Manejo. Da
mesma forma, prevista, quando conveniente, a definio de Corredores Ecolgicos para
maximizar a conectividade entre diferentes Unidades de Conservao.
Recentemente, a Resoluo CONAMA n. 428/2010 estabeleceu diretrizes para

o licenciamento de atividades e empreendimentos que possam causar prejuzos s
31 A competncia do gestor no exclusiva em razo das regras e competncia previstas no art. 23 da

CF/1988, regulamentadas pela Lei Complementar n. 140/2011, sendo, em suma, comum a todos os
Entes da Federao.
unidades de conservao ou as suas Zonas de Amortecimento. Desse modo, a fiscalizao
e controle das atividades e empreendimentos localizados no entorno de uma Unidade
de Conservao tambm competir ao rgo gestor da unidade, que dever lavrar auto
de infrao, impedindo a continuidade e propagao da conduta danosa, impondo ao
agente as devidas sanes administrativas previstas no Decreto que regulamenta a Lei de
Crimes e Infraes Ambientais Lei n. 9.605/1998, sem excluir a competncia comum
dos demais Entes da Federao.
Quadro 11 - Entorno de Unidades de Conservao.
ENTORNO DE UNIDADES DE CONSERVAO

Resoluo CONAMA n. 428/2010
A Resoluo CONAMA n. 13/1990 estabelecia que nas reas circundantes das Unidades de Conservao, num raio
de 10 (dez) quilmetros, qualquer atividade que pudesse afetar a biota, deveria ser obrigatoriamente licenciada
pelo rgo ambiental competente, mediante autorizao do responsvel pela unidade. Entretanto, a Resoluo
CONAMA n. 428/2010, revogando a anterior, estabeleceu novas diretrizes para o licenciamento de atividades e
empreendimentos no entorno das Unidades de Conservao, vinculando cincia e/ou autorizao do rgo
gestor para as situaes em que exista impacto sobre seu territrio ou Zona de Amortecimento.
No caso das Unidades de Conservao em que no esteja definida a Zona de Amortecimento, a Resoluo estabelece
como tal, a ttulo provisrio, por um perodo de cinco anos a contar da sua data de publicao, faixas de 2 (dois) ou
3 (trs) quilmetros para a necessidade de cincia do rgo licenciador e/ou autorizao do rgo gestor.
A diferena entre a cincia e a autorizao depender do grau de impacto a ser causado pela atividade ou
empreendimento objeto do licenciamento, isto , se for caso de EIA/RIMA (significativa degradao ambiental,
conforme o rol da Resoluo CONAMA n. 01/1986), o gestor dar autorizao, caso contrrio, simplesmente
receber cincia do go licenciador. Quando se tratar de RPPN as manifestaes cabero ao proprietrio ou gestor
contratado.
Particularidades da Lei local do RS
Apesar disso, algumas normas legais incorporaram o previsto na Resoluo CONAMA n 13/1990, como por
exemplo, o Cdigo Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do Sul CEMA, Lei Estadual n. 11.520/2000, o qual
define a necessidade de autorizao do rgo gestor da unidade de conservao para o licenciamento de atividades
e empreendimentos localizados em at 10 (dez) quilmetros do limite da unidade. Assim, a definio jurdica da
faixa correspondente ao entorno da unidade de conservao e na qual so previstas restries podem apresentar
diferentes interpretaes, caso em que ser importante a averiguao das leis estaduais que regulamentam a matria.

Figura 11 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico
7 CONSOLIDAO TERRITORIAL
A consolidao territorial um processo indispensvel para a efetiva implantao

das Unidades de Conservao, daquelas em que a posse e o domnio devem ser pblicos,
bem como nas demais unidades em que, eventualmente, exista conflito entre os objetivos
de conservao e a permanncia de propriedades privadas em seu territrio. Como j
abordado anteriormente, o Estudo Fundirio um estudo bsico para orientar esse
processo, permitindo a correta identificao e delimitao das propriedades privadas,
seus respectivos proprietrios e eventuais reas devolutas e/ou pblicas j existentes no
interior da Unidade de Conservao. A Lei do SNUC e o seu regulamento estabelecem
diretrizes para a regularizao fundiria das Unidades de Conservao e o reassentamento
de populaes tradicionais.
Um aspecto importante a ser considerado quando da regularizao fundiria

a correta avaliao das propriedades privadas. Deve ser buscado um valor adequado
que evite o desperdcio de dinheiro pblico mas que tambm atenda a expectativa de
indenizao das populaes atingidas pela criao da Unidade de Conservao. Isso pode
minimizar posteriores conflitos e disputas judiciais, os quais podem atrasar/prejudicar a
implantao da unidade.
Em 2009, por meio da IN n. 02, o ICMBio publicou regra que passou a regular
os procedimentos tecnicos e administrativos para a indenizao de benfeitorias e
desapropriao de imveis rurais localizados em Unidades de Conservacao federais de
dominio publico.
Sem penar em esgotar o tema, mas delineando traos gerais da referida normativa,
tem-se que as desapropriaes dos imoveis rurais e as indenizaces das benfeitorias
identificadas serao precedidas de processo administrativo instaurado de oficio ou a pedido
do interessado. As etapas consistem na instruo, na anlise tcnico-jurdica, na avaliao,
para, ou indenizar, ou propor a competente ao judicial. (arts. 3 e 4).
Objetivando facilitar ao gestor, o ICMBio elaborou uma cartilha intitulada

Regularizao Fundiria de Unidades de Conservao Federais32. Trata-se de normativa
federal, podendo ser adaptada para os sistemas estaduais e municipais de UCs.
Como possibilidade alternativa de instrumento para contribuir com a consolidao

territorial, importa fazer constar, que a nova Lei Florestal (Lei n. 12.651/2012) inovou
quando previu a possibilidade de compensar a Reserva Legal por meio da doao ao
poder pblico de rea localizada no interior de Unidade de Conservao de domnio
pblico pendente de regularizao fundiria (art. 66, 5, III).
A consolidao territorial essencialmente importante para efetivar a Unidade

de Conservao como um INSTRUMENTO DE CONSERVAO IN SITU.
7.1 EXISTNCIA DE POPULAES OU COMUNIDADES TRADICIONAIS NO INTERIOR

DA REA PROPOSTA PARA CONSERVAO
No nos iludamos com a possibilidade de xito

dessa poltica pblica, se continuarmos a cavar
um fosso profundo entre o ser humano e o
ambiente no qual ele vive
Paulo Affonso L. Machado (2001, p. 275)
32 BRASIL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Cartilha de Regularizao Fundiria de

Unidades de Conservao Federais. Disponvel em: < http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/
comunicacao/cartilha_de_regularizacao_fundiaria.pdf>. Acesso em: 24 nov. 2014.

Muito embora as populaes tradicionais tenham sido previstas e tratadas, tanto
na Lei do SNUC, quanto em seu regulamento, no foram, por tais normas, sequer
conceituadas.
Alguma confuso poderia pairar, uma vez que, alm de no conceituar, a Lei
do SNUC valia-se de duas expresses semelhantes para denominar situaes distintas:
Populaes Locais (art. 5, V e IX) e Populaes Tradicionais (art. 4, XIII, art. 5, X,
art. 17, 2, art. 20, 2 e 3, arts. 23, 29, 32, 42 e pargrafos). Entende-se que, ao
referir as primeiras, est a tratar da populao em geral, habitantes normais, corriqueiros,
por vezes sem qualquer vnculo com o territrio, normalmente proprietrios, que esto
habitantes no interior da poligonal da rea Protegida. J, ao referir as tradicionais, est
a tratar daquela populao que j existe na rea antes mesmo da sua criao e que
sua habitabilidade e trocas culturais j perduram geraes. Esta deve ser considerada
uma importante distino a ser feita quando o intrprete se v defrontado com tal
situao, isto , deve ser colhida a prova da antecedncia geracional, fazendo-se evitar,
o que Machado (2001, p. 261) chama de indstria das indenizaes, isso para o caso
de eventual populao recm chegada de fora tomar como oportunidade de negcio
fazendo-se passar por tradicional, beneficiando-se, assim, com eventual indenizao.
Mais tarde, com o advento do Decreto n. 6.040/2007, que instituiu a Poltica

Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais PNPCT,
utilizando-se de uma denominao ampliada, alcanou-lhes um conceito:
Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se

reconhecem como tais, que possuem formas proprias de organizacao social, que
ocupam e usam territorios e recursos naturais como condicao para sua reproducao
cultural, social, religiosa, ancestral e economica, utilizando conhecimentos,
inovacoes e praticas gerados e transmitidos pela tradicao. (art. 3, I).
O grande problema a ser enfrentado quando se est diante de populaes

tradicionais residentes em UC, principalmente quando de Proteo Integral
orbita a imperativa necessidade de realocao e indenizao. Nesse aspecto o
enfrentamento passar por administrar choques entre princpios constitucionais
que asseguram, ao mesmo tempo: o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado x o direito moradia x o direito s manifestaes das culturas
populares, indigenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo civilizatorio nacional, dentre outros.
Pela Lei do SNUC, se as populaes tradicionais no puderem permanecer no

local, por imposio legal, devero ser indenizadas ou compensadas por suas benfeitorias
e realocadas pelo Poder Pblico em local acordado entre as partes (art. 42, da Lei do
SNUC). O cuidado com as populaes tradicionais muito aparente na Lei do SNUC. Sua
subsistncia, valorizao do conhecimento tradicional e promoo social e econmica (4,
XIII) integram os objetivos do sistema, como tambm, est garantido o planejamento de
meios de subsistncia alternativos ou justa indenizao, quando sua subsistncia dependa
dos recursos naturais da UC e sua permanncia seja impossvel (art. 5, X).
Enquanto as indefinies perdurarem e a consolidao territorial da UC no for

finalizada, deve ser observada a regra transitria que assegura s populaes tradicionais
fontes de subsistncia e seus locais de moradia, nos termos abaixo:
Art. 42 [Omissis]
2 Ate que seja possivel efetuar o reassentamento de que trata este artigo,
serao estabelecidas normas e acoes especificas destinadas a compatibilizar a
presenca das populacoes tradicionais residentes com os objetivos da unidade,
sem prejuizo dos modos de vida, das fontes de subsistencia e dos locais de
moradia destas populacoes, assegurando-se a sua participacao na elaboracao
das referidas normas e acoes.
No entanto, at o presente momento, no foi dedicado instrumento normativo

especfico para ajustar a situao das populaes tradicionais que habitam UC de
Proteo Integral, cuja permanncia proibida. Enquanto isso, conforme previso do art.
39 do Dec. 4.340/2002, a situao pode ser regularizada por meio de um Termo de
Compromisso, negociado entre o rgo executor e as populaes tradicionais atingidas,
ouvido o conselho da UC. Para tanto, regras foram estabelecidas e devem constar do
instrumento, veja-se a Figura 12:

Figura 12 - Regras e condies para o Termo de Compromisso com a Populao Tradicional.
Em contribuio s garantias dos povos e comunidades tradicionais, importa

referir que a sua Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (PNPCT), instituda
pelo Dec. n. 6.040/2007, assegura-lhes o territrio e o acesso aos recursos naturais que
tradicionalmente utilizam para a sua reproduo fsica, cultural e econmica (art. 3 do
anexo nico). A PNPCT orienta-se e implementa-se por meio dos Planos de Desenvolvimento
Sustentavel dos Povos e Comunidades Tradicionais, consistentes em um conjunto de aes
de curto, medio e longo prazo, elaboradas com o fim de implementar, nas diferentes
esferas de governo, os principios e os objetivos estabelecidos por sua poltica norteadora
(art. 5 do anexo nico).
PARTICULARIDADE PARA AS POPULAES TRADICIONAIS DAS RESEX E RDS:
(art. 23, Lei do SNUC e art. 13 do Dec. n. 4.340/2002)
1. A posse e o uso das reas ocupadas sero regulados por contrato de concesso
de direito real de uso
2. As populaes obrigam-se a participar da preservao, recuperao, defesa e

manuteno da unidade de conservao.
3. O uso dos recursos naturais obedecer s seguintes normas:
proibio do uso de espcies localmente ameaadas de extino ou de

prticas que danifiquem os seus habitats;
proibio de prticas ou atividades que impeam a regenerao natural

dos ecossistemas;
demais normas estabelecidas na legislao, no Plano de Manejo da

unidade de conservao e no contrato de concesso de direito real de
uso.
7.2 TRATAMENTO TRANSITRIO PARA AS REAS AINDA NO DESAPROPRIADAS

NO INTERIOR DAS UNIDADE DE CONSERVAO
Mesmo diante da inrcia do Poder Pblico em consolidar o territrio de uma UC

criada mas no implantada, no deve ser permitido, por conta dessa falha, que se instale
um processo de desfigurao com a supressao dos atributos que justificaram

sua protecao. Via de consequencia acabam nao se justificando os investimentos
publicos para regularizacao fundiaria desses espacos territoriais ja antropizados e
desfigurados, quando se afigura plausivel a desafetacao ou reducao dos limites
da unidade de conservacao.
Essa observao de Irigaray (2004) pode ser o estopim para o incio do fim da
UC. Antes mesmo de se chegar a situao aventada, melhor seria j se ter o territrio
consolidado, com a posse e o domnio pblicos.
O processo de desfigurao atrs referido desencadeia-se, sobretudo, pela

timidez do Poder Pblico em exercer sua funo tpica de fiscalizar, impor sanes e
corrigir condutas lesivas ao meio ambiente, decorrentes do seu poder-dever: Poder de

Polcia. Talvez no s timidez, mas tambm (o)presso diante da imposio de regras
propriedade privada no indenizada.
No entanto, no deve esmoecer de sua atribuio, pois incumbida pela prpria

Carta Constitucional, constituindo-se num dever da Administrao Pblica a implantao
e a efetiva proteo das Unidades de Conservao, de modo a proibir e impedir a
deteriorao dos atributos que justificam sua proteo. Equivocado est o entendimento
de que a impossibilidade momentanea da consolidao territorial possa obstaculizar a
fiscalizacao e afastar as limitacoes administrativas sobre o bem conservado, mesmo que
incidente sobre propriedade privada. Tampouco deve ser aceita, ou no combatida, a
argumentao no sentido de que as UCs no desapropriadas no prazo legal do Dec.
n. 3.365/1941 teria sucumbido prescrio, caducando, juntamente com o ato que as
declarou de utilidade pblica, a proteo ambiental incidente sobre a rea.
J se manifestou a Procuradoria Especializada do ICMBio a esse respeito e teve

como argumento central a mxima de que a caducidade da declarao de utilidade
pblica no se estende criao de unidades de conservao, pelos motivos a seguir
elencados:
1. As restries fruio da propriedade emanam no da declarao de utilidade

pblica, mas da legislao ambiental, perdurando no tempo independentemente
da caducidade daquela;
2. A caducidade do decreto expropriatrio, no caso de imveis inseridos em
unidades de conservao, afigura-se para o particular no como garantia, como
ocorre nas desapropriaes em geral, mas como penalidade;
3. As desapropriaes de reas particulares inseridas em determinadas classes de
reas protegidas fundamentam-se no em um ato administrativo de convenincia
e oportunidade, mas em uma imposio legal;
4. O artigo 225, pargrafo 1, inciso III, da Constituio Federal estabeleceu o
princpio da reserva de lei para a alterao ou supresso de uma unidade de
conservao;
5. No existe amparo legal para a extino tcita de uma unidade de conservao;
A declarao de utilidade pblica independente e acessria ao escopo do ato
de criao da unidade de conservao (ICMBio).
Sob pena de ferir o princpio da proibio de proteo deficiente ao meio
ambiente ecologicamente protegido, nos termos do Art. 225, 1, inciso II da
CF/1988, defensvel a tese de que os instrumentos que declaram as reas
de UCs como de utilidade pblica ou interesse social para fins de proteo
ambiental no caducam, pois no alcanados pela prescrio decadencial. O
interesse de agir do MP nesses casos, como custos legis, est garantido em face
dos valores jurdicos de ndole coletiva-intergeracional envolvidos na demanda
fundado na natureza da lide4
Alguns dispositivos legais tambm corroboram nesse sentido. Veja-se, por exemplo,
o texto do art. 66, 5, III da nova Lei Florestal ( Lei n. 12.651/2012), que permite, na
forma da compensao, a regularizao da rea de Reserva Legal que esteja aqum do
mnimo legal, por meio da doao ao poder pblico de rea localizada no interior de
Unidade de Conservao de domnio pblico pendente de regularizao fundiria. Por
sua vez, a regularizao fundiria do territrio das Unidades de Conservao no est
alcanada pelos prazos gerais decadenciais, e pode se dar de forma paulatina no tempo.
Ainda, h uma ntida diferena entre as desapropriaes previstas pelo Decreto-lei n
3365/1941 e pela Lei n. 9.985/2000, enquanto que o art. 10 do primeiro ordena que a
desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro
de cinco anos, contados da data da expedio do respectivo decreto e findos os quais
este caducar, o art. 11, 1 da segunda apenas ordena que [...] as reas particulares
includas em seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei
(grifados) (ALMEIDA, 2014).
dever da Administrao Pblica exercer seu poder de polcia no interior de

UCs, mesmo que, institudas, ainda no implantadas.
Tanto a doutrina, quanto a jurisprudncia vem evoluindo no sentido de que a

imposio constitucional ao Poder Pblico de defesa e proteo do meio ambiente no
deve importar em indenizao por consequncia das limitaes administrativas impostas
propriedade privada inserida no interior de UC no desapropriada (LEUZINGER, 2002, p.
20). Em deciso relativamente recente do STJ33 o Min. Humberto Martins, relator, assentou
sua posio no sentido de que
A Constituio Federal de 1988 deixa claro que o Poder Pblico tem o poder-dever
de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais, sendo que tal dever
33 Id. STJ - REsp n. 1.122.909 SC (2009/0007550-1), julgado em 24.11.2009.

existe independentemente da criao de qualquer Unidade de Conservao,
inclusive Parque Nacional.
O julgado citado confirmou a deciso de 1 grau e manteve a proibio da

explorao de rvores mortas, cadas por vendaval e asseverou, ao final que
[...] a proibio de violao da flora, da fauna, das belezas naturais e do equilbrio

ecolgico no dependeria da desapropriao da rea particular, pois sua criao,
por si s, invalidou todas as licenas anteriores de explorao da rea listada Deve
ser ressaltado que a Administrao Pblica, apesar da restrio aqui imposta ao
particular, tem o dever de efetivar, o mais rpido possvel, a desapropriao da
rea em questo na forma do 1 do artigo 11 da Lei n. 9.985/2000 [...].
O Min. Herman Benjamin34, ao decidir sobre a existncia de turbao e esbulho de

bem pblico no interior do Parque de Jacupiranga, assim manifestou:
[...] 3. A criao de Unidades de Conservao no um fim em si mesmo,

vinculada que se encontra a claros objetivos constitucionais e legais de proteo
da Natureza. Por isso, em nada resolve, freia ou mitiga a crise da biodiversidade
diretamente associada insustentvel e veloz destruio de habitat natural
, se no vier acompanhada do compromisso estatal de, sincera e
eficazmente, zelar pela sua integridade fsico-ecolgica e providenciar os
meios para sua gesto tcnica, transparente e democrtica. A ser diferente,
nada alm de um sistema de reas protegidas de papel ou de fachada existir,
espaos de ningum, onde a omisso das autoridades compreendida
pelos degradadores de planto como autorizao implcita para o
desmatamento, a explorao predatria e a ocupao ilcita.
Nessa senda, Irigaray (2004) defende que
o Poder Publico, ainda que nao tenha indenizado o proprietario de uma

area localizada em um parque nacional ou estadual, por exemplo, esta
constitucionalmente impedido de outorgar, ao proprietario da area,
autorizacao para que esse possa efetuar desmatamento a corte raso, ou ainda
expedir licenca ambiental para implantacao de obra de infra-estrutura [sic.] que
possa causar dano a area protegida. (grifado)
A indenizacao, nesse contexto, poder ser imposta diante da comprovao da

inviabilizao econmica do imovel. Outra controvrsia envolvendo indenizaes pelas
chamadas desapropriaes indiretas, muito comuns hoje nas demandas judiciais, s
tem lugar quando h o efetivo apossamento ou apropriao pelo Poder Pblico
do imvel. A correta demanda legtima ao particular que se sentir lesado em seu
direito de propriedade uma simples ao indenizatria de direito pessoal, fundada na
responsabilidade aquiliana, contra o Estado ou qualquer um dos Entes da Federao que
tenham gerado a interdio do uso da propriedade, observado o prazo prescricional de 5
34 BRASIL. STJ. REsp. n. 1.071.741 SP, 2008/0146043-5, julgado em 24.03.2009.
anos, conforme preceitua o art. 10, pargrafo nico, do Decreto-Lei n. 3.365/1941.
Corroborando ao entendimento, transcreve-se excelente julgado do STJ em sede

de Agravo Regimental no Agravo, de relatoria do Min. Humberto Martins35, julgado em
13.11.2012, em que estabelece uma clara diferenciao entre hipteses de limitao
administrativa, interdio do uso da propriedade, desapropriao e simples indenizao
decorrente do direito pessoal, assim ementado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAO INDIRETA.

NO CONFIGURAO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA
IRREVERSIBILIDADE DA SITUAO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAO
ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONMICO DA PROPRIEDADE. AO DE
DIREITO PESSOAL. PRESCRIO QUINQUENAL.
1. A criao de reas especiais de proteo ambiental salvo quando tratar-se de
algumas unidades de conservao de proteo integral e de uso sustentvel em que
a lei impe que o domnio seja pblico configura limitao administrativa,
que se distingue da desapropriao. Nesta, h transferncia da propriedade
individual para o domnio do expropriante com integral indenizao; naquela,
h apenas restrio ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os
proprietrios, sem qualquer indenizao.
2. Se a restrio ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econmico, deixar
de ser limitao para ser interdio de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder
Pblico ficar obrigado a indenizar a restrio que aniquilou o direito dominial e
suprimiu o valor econmico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo
Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009. 35 ed., pgs. 645/646.)
3. Esta indenizao, todavia, no se fundar na existncia de desapropriao
indireta, pois, para que esta ocorra necessrio que haja o efetivo apossamento
da propriedade pelo Poder Pblico. Desse modo, as restries ao direito de
propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o contedo
econmico, no se constituem desapropriao indireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual
esvaziamento econmico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado,
por meio de ao de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo
prazo prescricional de 5 anos, nos termos do art. 10, pargrafo nico, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentena, mantida pelo acrdo,
o ato administrativo municipal ocorreu em maro de 1993, e a demanda s foi
proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso prescricional.
Agravo regimental improvido.
7.2.1 Necessidade de um Estado forte
Nada estimula mais a degradao ambiental do

que a sensao coletiva de impunidade
Herman Benjamin
35 BRASIL. STJ - Agravo Regimental no Agravo, Recurso Especial n. 155.302 RJ, 2012/0066045-7,
julgado em 13 nov. 2012.

Muitas vezes a atuao do Poder Pblico restringe-se a lavrar o Auto de Infrao e
o consequente Termo de Interdio e encaminh-los ao Ministrio Pblico, esperando por
iniciativa desse, a tomada da providncia definitiva.
Em recente julgado do STJ em sede do REsp n. 1.071.741-SP, de lavra do Min.

Herman Benjamin, julgado em 24.03.2009, extrai-se trecho interessante sobre a omisso
do Poder Pblico no exerccio da sua funo de administrador, seno veja-se:
[...] Seria mesmo um despropsito que o ordenamento constrangesse os

particulares a cumprir a lei e atribusse ao servidor a possibilidade, conforme a
convenincia ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandon-la
prpria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradiz-la, de
buscar realizar as suas finalidades pblicas ou ignor-las em prol de interesses
outros.
A necessidade da presena de um Estado mais forte e robustecido premente nas

questes ambientais, sob pena de perpetuar-se a prtica, que reflexa omisso, em que
mais vale arriscar e cometer o dano, do que esperar a atuao proativa do Estado, para,
simplesmente, consensuar sua composio posteriormente.
O Estado deve utiliza-se dos instrumentos ao seu dispor, e, dentre eles, est a
Ao Civil Pblica, portanto, no basta somente comunicar o Ministrio Pblico do dano
ocorrido, deve, outrossim, ajuizar, pela sua prpria fora, a demanda, sob pena de incorrer
em crime ambiental e, solidariamente36, se ver obrigado a reparar o dano, conforme
adiante se ver.
* A falta de agir do Estado leva-o omisso. A premissa tem base legal slida e
consolidada, fundada, na prpria CF/1988, arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI, na Lei
n. 6.938/1981, arts. 2, I e V, e 6 e na Lei 9.605/1998, art. 70, 1 e 3.
* Dispe do mecanismo chamado desforo imediato, instrumento hoje

previsto no art. 1.210, 1, do CCB, consistente no poder do lesado em manter-
se no bem ou restituir-se do bem turbado ou esbulhado por sua prpria fora
desde que o faa logo.
* Seu poder-dever possui natureza vinculada, indisponvel, irrenuncivel e

imprescritvel.
36 Segundo o Min. Herman Benjamin, a solidariedade deve ser entendida como de execuo subsidiria
ou com ordem de preferncia (REsp n. 1.071.741-SP).
Figura 13 - Oportunidades de atuao do Ministrio Pblico
8 USO PBLICO
As atividades de uso pblico nas Unidades de Conservao esto condicionadas s

respectivas categorias, conforme Quadro 12 - Uso pblico nas UCs (PI Proteo Integral
e US Uso Sustentvel)., no sendo admitida a visitao pblica nas Estaes Ecolgicas
e Reservas Biolgicas.
Quadro 12 - Uso pblico nas UCs (PI Proteo Integral e US Uso Sustentvel).
Categoria Domnio Uso Pblico Explorao Econmica
Pesquisa cientfica e visitao

Estao Ecolgica (PI) Pblico pblica apenas com No
finalidade educacional
Pesquisa cientfica e visitao

Reserva Biolgica (PI) Pblico pblica apenas com No
finalidade educacional

Categoria Domnio Uso Pblico Explorao Econmica
Parque (Nacional,
Visitao educacional,
Estadual ou Municipal) Pblico Atividades tursticas
pesquisa cientfica e turismo
(PI)
Atividades tursticas e nas

Pblico ou propriedades privadas desde que
Monumento Natural (PI) Visitao e turismo
privado* compatvel com os objetivos de
conervao

Refgio de Vida Pblico ou Visitao, pesquisa cientfica propriedades privadas desde que
Silvestre (PI) privado* e turismo compatvel com os objetivos de
conervao

rea de Proteo Pblico ou Visitao, pesquisa cientfica propriedades privadas desde que
Ambiental (US) privado* e turismo*1 compatvel com os objetivos de
conervao

rea de Relevante Pblico ou propriedades privadas desde que
Visitao e turismo
Interesse Ecolgico (US) privado* compatvel com os objetivos de
conervao
Visitao, pesquisa cientfica Atividades tursticas e manejo

Floresta Nacional (US) Pblico
e turismo florestal sustentvel
Atividades tursticas, extrativismo,

Visitao, pesquisa cientfica
Reserva Extrativista (US) Pblico cultivo e criao de animais para
e turismo
subsistncia
Visitao e turismo (priibida Atividades tursticas e manejo

Reserva da Fauna (US) Pblico
a caa) sustentvel da fauna
Reserva de
Visitao, pesquisa cientfica Atividades tursticas, manejo
Desenvolvimento Pblico
e turismo sustentvel do ecossistema e cultivo
Sustentvel (US)
Reserva Particular do Visitao, pesquisa cientfica Atividades tursticas, recreativas e

Privado
Patrimnio Natural (US) e turismo. educacionais.
*1 Segundo art. 15, 4, Lei do SNUC, nas reas sob propriedade privada, caber ao proprietrio
estabelecer as condies para pesquisa e visitao pblica, observadas as exigncias e restries legais.
Destaca-se que o zoneamento e planejamento das atividades de uso pblico devem

ser objeto de anlise do Plano de Manejo, especialmente nas Unidades de Conservao
da categoria Parque (Nacional, Estadual ou Municipal) que possuem entre seus objetivos
de conservao a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico. Da mesma
forma, obrigao do gestor pblico oferecer condies e oportunidades para atividades
de educao ambiental.
Em recente publicao, o Instituto Semeia (2014) divulgou alguns nmeros que

o uso pblico poderia gerar a partir de uma gesto mais eficiente das Unidades de
Conservao. A avaliao partiu de dois cenrios: (1) se as UCs menos eficazes viessem
a alcanar os padres das mais eficazes e (2) se o Brasil adotasse as medidas necessrias
Leonardo Maron
a exemplo de pases desenvolvidos e referencia no
assunto. Com isso, foi possvel estimar que
as melhorias na infraestrutura e gesto nas UC sejam

capazes de aumentar a visitao em parques brasileiros,
sendo capazes de gerar uma receita de R$ 168 bilhes em 10
anos. Levando em conta padres internacionais de concentrao da
atividade turstica em parques e supondo que 70% da receita adicional
desses 168 bilhes sejam concentrados em 20% dos municpios, o impacto
mdio sobre o PIB dessas regies pode ser bem expressivo, da ordem de 3,5%.
Da mesma forma, Medeiros e colaboradores (2011), estimaram a receita potencial

gerada pela visitao nos 67 Parques Nacionais entre R$ 1,6 bilhao e R$ 1,8 bilhao por
ano. Adicionalmente, o estudo tambm estima que
a soma das estimativas de visitacao publica nas unidades de conservacao federais

e estaduais consideradas pelo estudo indica que, se o potencial das unidades for

adequadamente explorado, cerca de 20 milhoes de pessoas visitarao essas areas
em 2016, com um impacto economico potencial de cerca de R$ 2,2 bilhoes
naquele ano.
A Lei do SNUC e o seu regulamento estabelecem as diretrizes para a cobrana

de ingressos e a explorao de produtos e subprodutos vinculados s unidades de
conservao, estabelecendo a destinao devida para os recursos financeiros provenientes
de tais atividades. Salienta-se que admitida a concesso da explorao de servios
vinculados s unidades de conservao e/ou a gesto compartilhada entre o poder pblico
e Organizaes da Sociedade Civil - OSCIPs.
9 RECURSOS FINANCEIROS
A efetiva proteo constitucional dedicada proteo ambiental na forma de

Espaos ou reas a serem especialmente protegidos requer do Poder Pblico, para alm de
criar tais espaos, conforme lhe foi incumbido, o oferecimento de condies financeiras
que possibilitam [...] no apenas criar, mas sobretudo, manter tais espaos especialmente
protegidos. (FIGUEIREDO, 2001, p. 465).
A Lei do SNUC salienta a necessidade de uma alocao adequada de recursos
financeiros para que, uma vez criadas, as Unidades de Conservao possam ser geridas de
forma eficaz e atender aos seus objetivos. Logo, os Planos de Manejo deveriam contemplar
a definio dos custos referentes s atividades necessrias para a implementao e gesto
das Unidades de Conservao, possibilitando o estabelecimento do oramento mnimo
necessrio para a administrao das unidades. A ausncia de recursos financeiros para a
gesto das unidades de conservao impede um efetivo controle e fiscalizao, alm de
impedir a implantao das medidas necessrias para alcanar os objetivos de conservao.
O Quadro 13 sintetiza as vrias espcies de recursos financeiros que podero/

devero aportar na Unidade de Conservao.
Quadro 13 - Recursos Financeiros.

Recursos
Origem Montante Gesto Aplicao
Financeiros
Montante a
ser definido de
acordo com
Recursos oriundos do
as diretrizes e
oramento do rgo De acordo com a legislao
Recursos atividades de
gestor e/ou Fundos rgo gestor pertinente gesto de recursos
Oramentrios planejamento,
(art. 5, XI, Lei do pblicos.
considerando a
SNUC).
disponibilidade
ou no de outros
recursos.

Recursos
Financeiros
Deve seguir a seguinte prioridade
(art. 33 do Dec. n. 4.340/2002:
I - regularizao fundiria e
demarcao;
II - elaborao, reviso ou
implantao de plano de manejo;
II - aquisio de bens e servios
necessrios implantao,
gesto, monitoramento
e proteo da unidade,
compreendendo sua rea de
amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos
Montante necessrios criao de nova
definido a partir unidade de conservao;
do valor do V - desenvolvimento de pesquisas
empreendimento necessrias para o manejo da
e seu grau de unidade de conservao e rea
Recursos oriundos impacto. A Cmara de de amortecimento.
da compensao disponibilidade Compensao
Medidas ambiental de estar Ambiental, OBS.: Nos casos de RPPN,
Compensatrias empreendimentos que condicionada vinculada ao Monumento Natural, Refgio de
causem ou possam instalao de rgo gestor Vida Silvestre, rea de Relevante
causar significativo empreendimentos (art. 32 do Interesse Ecolgico e APA,
impacto ambiental de significativo Dec. n. quando a posse e o domnio
(art. 36, Lei do SNUC). impacto 4.340/2002). no sejam do Poder Pblico,
ambiental (art. 36 os recursos da compensao
da Lei do SNUC e somente podero ser aplicados
arts. 31, 31-A e para custear as seguintes
31-B do Dec. n. atividades ( nico):
4.340/2002)
I - elaborao do Plano de
Manejo ou nas atividades de
proteo da unidade;
II - realizao das pesquisas
necessrias para o manejo
da unidade, sendo vedada
a aquisio de bens e
equipamentos permanentes;
III - implantao de programas de
educao ambiental;
IV - financiamento de estudos de
viabilidade econmica para uso
sustentvel dos recursos naturais
da unidade afetada.
Recursos
Financeiros
Recursos oriundos da
explorao comercial
de produtos,
subprodutos ou
servios obtidos
ou desenvolvidos a Nas unidades de conservao de
partir dos recursos Montante dos
recursos de proteo integral (art. 35 da Lei
naturais, biolgicos, do SNUC)
cnicos ou culturais acordo com
ou da explorao da estudos de I 25% a 50%, na
Explorao imagem de unidade viabilidade implementao, manuteno e
Econmica de conservao (art. econmica e gesto da prpria unidade;
Comercial 33 da Lei do SNUC). investimentos II - 25% a 50%, na regularizao
elaborados pelo rgo Gestor
*(no aplicvel fundiria das unidades de
para APA e rgo executor, conservao do Grupo;
RPPN) * nas Reservas ouvido o conselho
Extrativistas e de III - 15% a 50%, na
da unidade (art. implementao, manuteno
Desenvolvimento 29 do Dec. n.
Sustentvel a posse e gesto de outras unidades
4.340/2002). de conservao do Grupo de
e o uso das reas
pelas populaes Proteo Integral.
tradicionais se dar
mediante contrato de
concesso de direito
real de uso (art. 23 da
Lei do SNUC).
Recursos de qualquer
natureza provenientes
de doaes nacionais Montante e
ou internacionais, disponibilidade
Exclusivamente na implantao,
com ou sem encargos, dos recursos
Doaes rgo Gestor gesto e manuteno das
provenientes de de acordo com
unidades de conservao.
organizaes privadas a vontade dos
ou pblicas ou de doadores.
pessoas fsicas (art. 34
da Lei do SNUC).
Recursos oriundos Montante dos
da proteo recursos de
proporcionada acordo com
pela unidade de estudos de
conservao aos viabilidade
recursos hdricos econmica e
Pagamento e/ou instalaes investimentos Proteo e implantao das
por Servios de empresas de elaborados pelo rgo Gestor
unidades de conservao.
Ambientais abastecimento de rgo executor,
gua e de gerao ouvido o conselho
e transmisso de da unidade (art.
energia eltrica; 29 do Dec. n.
(arts. 47 e 48 da Lei 4340/2002).
do SNUC).

9.1 COMPENSAO AMBIENTAL
A compensao est, via de regra, associada a

uma perda ou a um sacrifcio. E no Direito, est,
via de regra, associada a um dano
Erika Bechara (2011).
A Lei do SNUC estabelece em seu artigo 36 que nos casos de licenciamento

ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado
pelo rgo ambiental competente, com fundamento em EIA/RIMA37, o empreendedor
obrigado a apoiar a implantao e manuteno de Unidade de Conservao do Grupo de
Proteo Integral. No regulamento da Lei do SNUC definida metodologia para o clculo
da compensao ambiental, baseada no valor do empreendimento e em seu grau de
impacto ambiental38.
Sua natureza jurdica no deve ser entendida como a de um tributo, pois sua origem
diverge de como so institudos os tributos. Sua origem no ordenamento normativo se
deu com a Resoluo CONAMA n. 10/1987, como uma das medidas compensatorias ou
condicionantes que so determinadas no licenciamento ambiental de empreendimentos
capazes de causar significativo impacto ambiental negativo nao mitigaveis por medidas de
prevencao e correcao previstas no processo de licenciamento.
Abaixo segue transcrito o texto que primeiro previu a compensao ambiental

quando da publicao da Lei do SNUC. Segundo tal dispositivo, o montante a ser destinado
Unidade de Conservao contemplada no podia ser inferior a 0,5% dos custos totais
para a implantao do empreendimento em vias de licenciamento ambiental, conforme
se v a seguir:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de

significativo impacto ambiental, assim considerado pelo orgao ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
37 A exigncia para a realizao do EIA/RIMA estabelecida primeiro pela Lei Federal n. 6.938 de 1981 (Lei
da PNMA) e posteriormente, pelas Resolues CONAMA n.s 237 de 1997, art. 3 e 01 de 1986, que
exemplifica rol e porte de atividades causadoras de significativa degradao ambiental, ambas ainda em
vigncia, consagradas, ademais, pela CF/1988, que em seu art. 225, 1, inciso IV confirmou e reforou
a idia da realizao do EIA/RIMA para o caso de instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao ambiental.
38 Em nvel federal, alguns instrumentos normativos foram previstos para melhor detalhar a aplicao da
compensao ambiental, so eles: Decreto 6.848/2009 (procede alteraes no Dec. n. 4.340/2002),
Portaria MMA n. 416/2010 (cria a Cmara Federal de Compensao Ambiental-CFCA), Portaria
225/2011 (Comit de Compensacao Ambiental Federal-CCAF), IN IBAMA 08/2011. importante
averiguar quais as normas existentes nos Estados.

relatorio - EIA/RIMA, o empreendedor e obrigado a apoiar a implantacao e
manutencao de unidade de conservacao do Grupo de Proteco Integral,
de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. (grifado)
1 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade nao pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantacao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo
orgao ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento. (Vide ADIN n. 3.378-6, de 2008) (grifado)
2 Ao orgao ambiental licenciador compete definir as unidades de conservacao
a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criacao de novas
unidades de conservacao.
3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservacao especifica
ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste
artigo so podera ser concedido mediante autorizacao do orgao responsavel
por sua administracao, e a unidade afetada, mesmo que nao pertencente
ao Grupo de Protecao Integral, devera ser uma das beneficiarias da
compensacao definida neste artigo. (grifado)
Em 2008, o dispositivo acima sofreu controle de constitucionalidade atravs da

ADI n. 3378/DF39, requerida pela Confederao Nacional da Indstria (CNI) contra o
Presidente da Repblica e Congresso Nacional, no mbito do Supremo Tribunal Federal
(STF) por envolver matria afeta a Constituio Federal. O pleito envolveu o art. 36 e seus
pargrafos, sob a alegao de inconstitucionalidade. Todavia, o julgamento considerou
que havia sim inconstitucionalidade, porm parcial, apenas no tocante seguinte
expresso: no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento (art. 36, 1, da Lei n 9.985/2000). A partir da, o
valor da compensao deve ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental,
aps realizao de estudo em que seja assegurado o contraditrio e a ampla
defesa. Outrossim, exaltou a medida como sendo um incremento ao princpio do
usurio-pagador.
Por conseguinte, a ordem judicial refletiu alteraes no ordenamento legal interno,

de tal sorte que o Decreto n. 4.340 de 2000 (regulamento da Lei do SNUC) sofreu
alteraes pelo Decreto n. 6.848/2009, in verbis:
Art. 31 Para os fins de fixacao da compensacao ambiental de que trata o art. 36

da Lei no 9.985, de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovaveis - IBAMA estabelecera o grau de impacto a partir de estudo
previo de impacto ambiental e respectivo relatorio - EIA/RIMA, ocasiao em que
considerara, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio
ambiente. (Redacao dada pelo Decreto n. 6.848, de 2009). (grifado)
1 O impacto causado sera levado em conta apenas uma vez no calculo.
(Incluido pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
39 Para aprofundar o tema, sugere-se o texto: DOMINGUES, Jos Marcos. O Supremo Tribunal e a
Compensaco Snuc. A ADI 3.378-DF. Revista Direito GV, So Paulo, p. 125-146, jan.-jun. 2009.
Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rdgv/v5n1/a07v5n1>. Acesso em 29 nov. 2014.

2 O calculo devera conter os indicadores do impacto gerado pelo
empreendimento e das caracteristicas do ambiente a ser impactado. (Incluido
pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
3 Nao sero incluidos no calculo da compensacao ambiental os investimentos
referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de
licenciamento ambiental para mitigacao de impactos, bem como os encargos
e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os
relativos as garantias, e os custos com apolices e premios de seguros pessoais e
reais. (Incluido pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
4 A compensacao ambiental poder incidir sobre cada trecho, naqueles
empreendimentos em que for emitida a licenca de instalacao por trecho. (Incluido
pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
Art. 31-A O Valor da Compensacao Ambiental - CA sera calculado pelo produto
do Grau de Impacto - GI com o Valor de Referencia - VR, de acordo com a
formula a seguir: (Incluido pelo Decreto no 6.848, de 2009)
CA = VR x GI, onde: (Incluido pelo Decreto n. 6.848, de 2009) CA = Valor da
Compensacao Ambiental; (Incluido pelo Decreto no 6.848, de 2009)
VR = somatorio dos investimentos necessarios para implantacao do
empreendimento, nao incluidos os investimentos referentes aos planos, projetos
e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para
mitigacao de impactos causados pelo empreendimento, bem como os encargos
e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os
relativos as garantias, e os custos com apolices e premios de seguros pessoais e
reais; e (Incluido pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 a 0,5%.
1 O GI referido neste artigo sera obtido conforme o disposto no Anexo deste
Decreto. (Incluido pelo Decreto n. 6.848, de 2009)
2 O EIA/RIMA devera conter as informacoes necessarias ao calculo do GI.
3 As informacoes necessarias ao calculo do VR deverao ser apresentadas pelo
empreendedor ao orgao licenciador antes da emissao da licenca de instalacao.
(Incluido pelo Decreto no 6.848, de 2009)
4 Nos casos em que a compensacao ambiental incidir sobre cada trecho do
empreendimento, o VR sera calculado com base nos investimentos que causam
impactos ambientais, relativos ao trecho. (Incluido pelo Decreto n. 6.848, de
2009)
Art. 31-B Cabera ao IBAMA realizar o calculo da compensacao ambiental de
acordo com as informacoes a que se refere o art. 31-A. (Incluido pelo Decreto
n. 6.848, de 2009)
1 Da decisao do calculo da compensacao ambiental cabera recurso no prazo
de dez dias, conforme regulamentacao a ser definida pelo orgao licenciador.
2 O recurso sera dirigido a autoridade que proferiu a decisao, a qual, senao
a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhara a autoridade superior.
3 O rgao licenciador dever julgar o recurso no prazo de at trinta dias, salvo
prorrogacao por igual periodo expressamente motivada. (Incluido pelo Decreto
n. 6.848, de 2009)
4 Fixado em carater final o valor da compensacao, o IBAMA definir sua
destinacao, ouvido o Instituto Chico Mendes de Conservacao da Biodiversidade -
Instituto Chico Mendes e observado o 2 do art. 36 da Lei n. 9.985, de 2000.
Art. 32 Sera instituida camara de compensacao ambiental no ambito do
Ministerio do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redacao dada pelo Decreto
n. 6.848, de 2009)

I - estabelecer prioridades e diretrizes para aplicacao da compensacao ambiental;
II - avaliar e auditar, periodicamente, a metodologia e os procedimentos de calculo
da compensacao ambiental, de acordo com estudos ambientais realizados e
percentuais definidos; (Incluido pelo Decreto no 6.848, de 2009)
III - propor diretrizes necessarias para agilizar a regularizacao fundiaria das
unidades de conservacao; e (Incluido pelo Decreto no 6.848, de 2009)
IV - estabelecer diretrizes para elaboracao e implantacao dos planos de manejo
das unidades de conservacao.
Art. 33 A aplicacao dos recursos da compensacao ambiental de que trata o art.
36 da Lei n. 9.985, de 2000, nas unidades de conservacao, existentes ou a
serem criadas, deve obedecer a seguinte ordem de prioridade:
I - regularizacao fundiaria e demarcacao das terras;
II - elaboracao, revisao ou implantacao de plano de manejo;
III - aquisicao de bens e servicos necessarios a implantacao, gestao, monitoramento
e protecao da unidade, compreendendo sua area de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessarios a criacao de nova unidade de
conservacao; e
V - desenvolvimento de pesquisas necessarias para o manejo da unidade de
conservacao e area de amortecimento.
Paragrafo unico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimonio Natural,
Monumento Natural, Refugio de Vida Silvestre, Area de Relevante Interesse
Ecologico e Area de Protecao Ambiental, quando a posse e o dominio nao sejam
do Poder Publico, os recursos da compensacao somente poderao ser aplicados
para custear as seguintes atividades:
I - elaboracao do Plano de Manejo ou nas atividades de protecao da unidade;
II - realizacao das pesquisas necessarias para o manejo da unidade, sendo vedada
a aquisicao de bens e equipamentos permanentes;
III - implantacao de programas de educacao ambiental; e
IV - financiamento de estudos de viabilidade economica para uso sustentavel dos
recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34 Os empreendimentos implantados antes da edicao deste Decreto e em
operacao sem as respectivas licencas ambientais deverao requerer, no prazo de
doze meses a partir da publicacao deste Decreto, a regularizacao junto ao orgao
ambiental competente mediante licenca de operacao corretiva ou retificadora.
A alterao introduzida recriou a frmula da alquota sobre a base de clculo,

estabelecendo, assim, a alquota mxima em 0,5%40 (BECHARA, 2011).
As unidades de conservao a serem beneficiadas pela compensao ambiental

devem ser indicadas pelo rgo ambiental licenciador, considerando as propostas
apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada
a criao de novas Unidades de Conservao. Quando afetar Unidade de Conservao
especfica ou sua Zona de Amortecimento, a unidade afetada, mesmo que no pertencente
ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao ambiental
(art. 36, 3, Lei do SNUC).
40 importante checar a legislao estadual pertinente, pois poder haver outras formas de clculo
previstas.

Sob pena de subverses e gastos indevidos de valores importantes para a
manuteno e implantao do sistema de Unidades de Conservao, o art. 33 do Dec. n.
4.340/2002 elencou as prioridades de aplicao dos recursos oriundos da compensao
ambiental, devendo ser obedecida a ordem da Figura 15:
Figura 15 - Ordem de prioridades da compensao ambiental para UCs de Proteo Integral

(art. 33, Dec. 4.340/02).
Essa ordem de prioridades no deve ser aplicada para as UCs pertencentes ao

Grupo de Uso Sustentvel, principalmente quelas constitudas, no todo ou em parte, por
terras particulares (pargrafo nico do art. 33, do Dec. n. 4.340/2000). Para esses casos,
a aplicao mais restrita, veja-se a Figura 16:

Figura 16 Ordem de prioridade da compensao ambiental para UC de Uso Sustentvel, com
rea privada.
Com a edio da nova Lei Florestal Lei n. 12.651/2012, mais um destino foi
previsto para a aplicao das verbas compensatrias por fora do 6 do art. 41. Segundo
o dispositivo
os proprietrios localizados nas zonas de amortecimento de Unidades de

Conservao de Proteo Integral so elegveis para receber apoio tcnico-
financeiro da compensao prevista no art. 36 da Lei n. 9.985, de 18 de julho
de 2000, com a finalidade de recuperao e manuteno de reas prioritrias
para a gesto da unidade.
Para funcionar na prtica, ser necessria a edio de um regulamento.
9.1.1 Quanto gesto das verbas oriundas da Compensao Ambiental
Embora o SNUC estabelea prioridades para aplicao, a forma de execuo das

verbas no esto definidas em Lei, tampouco em seu regulamento. No mbito infralegal,
coube ao ICMBio regulamentar a matria por meio da IN n. 20/2011. Nos seus termos,
faculta ao empreendedor optar pela execuo por meios prprios, podendo, para tanto,
utilizar-se de terceiros, inclusive, instituies financeiras, preferencialmente, oficiais, ou
ainda depositar em contas escriturais de compensacao ambiental junto a CAIXA (art. 11).
Ao optar por meios prprios, o empreendedor estaria optando pelo mtodo de

aplicao direto do recurso, caso contrrio, ao optar pelo depsito, estaria elegendo a
aplicao indireta.

As orientaes para as duas formas de aplicao esto previstas nos 1 e 2 da
referida IN, a se ver:
1 No caso em que o empreendedor opte por executar a compensacao ambiental

por meios prprios, as despesas decorrentes da contratao de terceiros correro
as suas expensas, sendo o empreendedor o unico responsavel perante o Instituto
Chico Mendes.
2 Caso o empreendedor faca opcao pelo deposito em contas escriturais de
compensacao em nome de empreendimento, devera faze-lo junto a CAIXA, em
conta a ser indicada pelo Instituto Chico Mendes, do valor total de sua obrigacao
a vista ou em ate 04 (quatro) parcelas mensais e sucessivas, devidamente
corrigidas pelo Indice Nacional de Precos ao Consumidor Amplo Especial - IPCA-E
- publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica IBGE - ou outro
indice que venha a substitui-lo, do mes imediatamente anterior ao do deposito.
Importa referir que, para a avaliao do Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2013)41,
ainda que tal procedimento tenha sido equivocadamente normatizado em

instrucao normativa, nao ha base constitucional ou legal que autorize o ICMBio
a gerir recursos e aplica-los em finalidade publica fora do regular processo
orcamentario e financeiro, sem incorporacao ao orcamento Geral da Uniao, sem
inclusao na Conta Unica, sem registro no Siafi.
Como apontamento conclusivo, imps ao ICMBio que
se abstenha de autorizar os empreendedores a cumprirem a obrigacao de

apoiar a implantacao e manutencao de unidade de conservacao estabelecida
no art. 36 da Lei 9.985/2000 mediante deposito do valor da compensacao
ambiental em contas escriturais abertas na Caixa Economica Federal em nome
do empreendimento, conforme previsto na parte final do caput e no 2 do
art. 11 da Instrucao Normativa ICMBio 20, de 22 de novembro de 2011, ante a
inexistencia de previsao de tal procedimento na referida lei e no decreto que a
regulamenta; [...].
Assim o fazendo, determinou que os valores procedentes das compensaes

ambientais passassem a incorporar a conta nica e ao orcamento fiscal da Uniao, limitados
aplicacao nas finalidades a que se vinculam, observada, restritivamente, a legislacao
orcamentaria e financeira pertinente.
Nesse ponto reside uma grande problemtica, pois destinar os valores para a
conta nica da Unio (Estados, Municpios ou DF), no parece a melhor soluo, como
41 Trata-se de solicitao do Congresso Nacional ao Tribunal de Contas da Unio para que realizasse avaliacao
operacional sobre a aplicacao e fiscalizacao dos recursos da Compensacao Ambiental pelos seguintes
rgos: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis (IBAMA); Instituto
Chico Mendes de Conservacao da Biodiversidade (ICMBio) e Ministerio do Meio Ambiente (MMA). O
parecer foi exarado pelo GRUPO II CLASSE II Plenario TC 014.293/2012-9. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/noticias_arquivos/014.293-2012-9%20
(Compensacao%20Ambiental).pdf>. acesso em: 30 nov. 2014.

tambm, no parece legtimo obrigar empresrios a se responsabilizarem diretamente
pela execuo de atividades incompativeis com a misso e dinmica da empresa. Nessa
toada, manifestou-se a Consultoria Legislativa do Senado Federal no sentido de parecer
evidente o fato de grandes empresas de engenharia nao serem as entidades mais

adequadas para implementar e administrar parques nacionais; mineradoras nao
tem vantagens comparativas quando se trata de decidir acerca dos equipamentos
necessarios para equipar uma UC (FARIA, 2008).
O assunto continua sem definio legal, lacuna que incentiva cada rgo executor
do SNUC a agir como melhor lhe convier, uns utilizam-se de fundos particulares, outros
exigem a aplicao direta dos recursos pelo empreendedor, motivo pelo qual, sugere-se
uma anlise apurada sobre qual metodologia est sendo praticada no respectivo Estado.
9.2 ICMS Ecolgico
Um outro importante recurso financeiro o ICMS Ecolgico42. O esquema

apresentado no Quadro 14 - ICMS Ecolgico., introduz o assunto informando sobre seus
benefcios e abrangncia nacional.
Quadro 14 - ICMS Ecolgico.

CONHEA AS VANTAGENS DO ICMS ECOLGICO
EVENTUAL RECURSO FINANCEIRO
Conforme o estudo Contribuio das Unidades de Conservao para a Economia

Nacional (MEDEIROS et al, 2011), 14 estados brasileiros possuem legislao prpria quanto
ao ICMS Ecolgico e consideram a presena de Unidade de Conservao no municpio como
um dos critrios para o clculo da repartio tributria. O estudo aponta que, no ano de
42 ICMS Ecolgico. Disponvel em: <http://www.icmsecologico.org.br>. Acesso em: 20 nov. 2014.

2009, a soma total dos recursos distribudos pelo ICMS Ecolgico em virtude da presena
de Unidades de Conservao nos municpios foi de R$ 402,7 milhes para 11 estados:
Acre, Amap, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Pernambuco,
Rio de Janeiro, Rondnia, So Paulo e Tocantins. Para os estados do Cear, Piau e Rio
Grande do Sul, os quais possuem legislao mas no disponibilizaram as informaes dos
repasses realizados, o estudo estimou um valor de R$ 76,7 milhes para o ICMS Ecolgico
distribudo aos municpios com Unidades de Conservao em seus territrios.
As restries geradas pela criao e implantao de Unidades de Conservao

geralmente geram resistncia na populao e nos administradores municipais. Ao
destinar recursos financeiros para os municpios que possuem Unidades de Conservao
em seu territrio, o ICMS Ecolgico pode servir como uma ferramenta de auxlio na
implantao das unidades, uma vez que resulta em benefcios diretos aos municpios. O
portal icmsecologico.org.br, de iniciativa da The Nature Conservancy (TNC)43, apresenta e
rene diversas informaes sobre o ICMS Ecolgico e as respectivas legislaes estaduais
(MEDEIROS et al, 2011).
43 THE NATURE CONSERVANCY TNC. Disponvel em: <http://www.tnc.org.br>. Acesso em: 29 nov.
2014.

10 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Resoluo do CONAMA n 428/2010 estabelece as diretrizes para o licenciamento

de atividades e empreendimentos que possam impactar as unidades de conservao e/
ou sua zona de amortecimento. Para os empreendimentos sujeitos elaborao de EIA/

RIMA, o licenciamento s ser possvel aps a autorizao do gestor da Unidade de
Conservao, o qual se manifestar dentro do processo de licenciamento ambiental aps
demanda do rgo ambiental competente. Para as demais atividades e empreendimentos
previsto apenas a cincia do responsvel pela administrao da unidade de conservao.
Destaca-se que a competncia para o licenciamento ambiental entre os diferentes entes
da federao est prevista na Lei Complementar n 140/2011 e que cabe aos gestores
das Unidades de Conservao apenas a autorizao e/ou anuncia junto a processo de
licenciamento ambiental do rgo ambiental competente.
Uma particularidade deve ser ressaltada quanto competncia para o exerccio do

licenciamento no interior de UCs. Regra geral, o rgo licenciador competente sempre
o de mesma hierarquia do gestor da UCs. Exceo: o rgo licenciador competente para
as APAs, ser aquele que detm a competncia geral para o exerccio do licenciamento,
podendo ser, inclusive, o Municpio, caso o impacto restringir-se ao mbito local, isso por
fora da LC n. 140/2011, art. 7, XIV, d e XV, a; art. 8, XV, XVI, a; art. 9, XIV, b, XV, a, e,
por ltimo, art. 12 e pargrafo nico.
Cabe destacar que nem sempre simples a definio das atividades e/ou
empreendimentos que possam impactar diretamente a Unidade de Conservao ou sua
zona de amortecimento, de modo que a realizao de estudos ou anlises superficiais
pode fazer com que no sejam identificados potenciais impactos negativos s Unidades
de Conservao. Dessa forma, a elaborao do Plano de Manejo e a definio da Zona
de Amortecimento devem ser bastante criteriosas com o objetivo de mapear as condies
dos ambientes naturais existentes na Unidade de Conservao e no seu entorno,
avaliando de que forma tais ambientes poderiam responder a eventuais intervenes
antrpicas. Conforme j abordado anteriormente no item 5.2.1 e Quadro 11 - Entorno
de Unidades de Conservao., a definio dos limites da Zona de Amortecimento ou da
faixa de entorno nas quais o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos
demandaro a anuncia do responsvel pela Unidade de Conservao podem apresentar
diferentes interpretaes jurdicas.
Por consequncia da norma constitucional que veda qualquer utilizacao que

possa comprometer a integridade dos atributos que justificaram a criacao da
UC, o Poder Publico nao podera nelas autorizar ampliacoes de desmatamentos
ou licenciar obras que importem a desfiguracao da area protegida.

11 AS DISTINTAS ESFERAS DE RESPONSABILIDADES: PENAL, CIVIL E

ADMINISTRATIVA
No Direito Ambiental uma nica conduta pode resultar em trs esferas distintas de
responsabilidade, nos termos do art. 225, 3, da CF/1988, in verbis:
Art. 225 [Omissis]

3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
11.1 A INCURSO EM CRIME AMBIENTAL
penalmente relevante a omisso do Poder Pblico quando falha no seu dever

legal de fiscalizar, no coibindo as praticas que possam causar danos as Unidades de
Conservao. Assim procedendo poder ser incurso nos tipos descritos nos arts. 40 e 68
da Lei de Crimes e Infraes Ambientais Lei n. 9.605/1998, a se ver, respectivamente:

como co-autor ou partcipe, quando causar dano direto ou indireto as Unidades de
Conservacao [...] e em concurso, quando deixar, aquele que tiver o dever legal ou
contratual de faze-lo, de cumprir obrigacao de relevante interesse ambiental.
Para as pessoas fsicas jurdicas de direito privado, a capitulao limitar-se- ao tipo

previsto no art. 40.
E, por fim, como elemento constitutivo do tipo deve-se entender, de forma

limitada pelo prprio dispositivo (por fora dos Princpios de Direito Penal: da Legalidade
e da Determinao Penal), apenas as Unidades de Conservao integrantes do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, elencadas no 1, do art. 4044
e 1, do art. 40-A45, mais as reas de que trata o art. 27, do Decreto n. 99.274/199046
(Machado, 2001, p. 338 & Benjamin, 2001, p. 313).
Ainda, na linha sugerida por Benjamin (2001, p. 313) possvel utilizar-se tambm
do Cdigo Penal para criminalizar conduta que resultar na destruio, inutilizao ou
deteriorao de coisa alheia. O tipo est previsto no art. 163, pargrafo nico, inciso III,
com pena de deteno de seis meses a um ano, mais multa, ou ainda, no tipo presente
no art. 155, famoso crime de furto, se da conduta resultar em subtrao indevida de
componentes do espao pblico protegido.
11.2 A OBRIGAO DE REPARAO DO DANO AMBIENTAL
Para melhor ilustrar o tratamento a que est submetido o Estado quando em

situao desfavorvel, isto , na condio de obrigado reparao de dano ambiental
ou incurso em improbidade administrativa, entendeu-se por bem transcrever, trecho da
ementa do acrdo em sede de REsp (n. 1.071.741-SP), relatado pelo Min. Herman
Benjamin, julgado em 24.03.2009:
[...] 4. Qualquer que seja a qualificao jurdica do degradador, pblico ou privado,

no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental de
natureza objetiva, solidria e ilimitada, sendo regida pelos princpios do
poluidor-pagador, da reparao in integrum, da prioridade da reparao
in natura , e do favor debilis, este ltimo a legitimar uma srie de tcnicas
44 Art. 40 [...] 1 Entende-se por Unidades de Conservao de Proteo Integral as Estaes Ecolgicas,
as Reservas Biolgicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais e os Refgios de Vida Silvestre.
45 Art. 40-A [..] 1 Entende-se por Unidades de Conservao de Uso Sustentvel as reas de Proteo
Ambiental, as reas de Relevante Interesse Ecolgico, as Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas, as
Reservas de Fauna, as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e as Reservas Particulares do Patrimnio
Natural.
46 Art. 27. Nas reas circundantes das Unidades de Conservao, num raio de dez quilmetros, qualquer
atividade que possa afetar a biota ficar subordinada s normas editadas pelo Conama.

de facilitao do acesso Justia, entre as quais se inclui a inverso do nus da
prova em favor da vtima ambiental. Precedentes do STJ.
5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omisso, subjetiva
ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da
Constituio Federal, enfrenta duas excees principais. Primeiro, quando a
responsabilizao objetiva do ente pblico decorrer de expressa previso
legal, em microssistema especial, como na proteo do meio ambiente (Lei
6.938/1981, art. 3, IV, c/c o art. 14, 1). Segundo, quando as circunstncias
indicarem a presena de um standard ou dever de ao estatal mais
rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construo doutrinria e
jurisprudencial, do texto constitucional.
6. O dever-poder de controle e fiscalizao ambiental (= dever-poder de
implementao), alm de inerente ao exerccio do poder de polcia do Estado,
provm diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecolgicos
essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislao,
sobretudo da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts.
2, I e V, e 6) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilcitos Administrativos contra
o Meio Ambiente).
7. Nos termos do art. 70, 1, da Lei 9.605/1998, so titulares do dever-poder
de implementao os funcionrios de rgos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, designados para as atividades
de fiscalizao, alm de outros a que se confira tal atribuio.
8. Quando a autoridade ambiental tiver conhecimento de infrao
ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante
processo administrativo prprio, sob pena de co-responsabilidade (art.
70, 3, da Lei 9.605/1998, grifo acrescentado).
9. Diante de ocupao ou utilizao ilegal de espaos ou bens pblicos, no
se desincumbe do dever-poder de fiscalizao ambiental (e tambm
urbanstica) o Administrador que se limita a embargar obra ou atividade
irregular e a denunci-la ao Ministrio Pblico ou Polcia, ignorando ou
desprezando outras medidas, inclusive possessrias, que a lei pe sua
disposio para eficazmente fazer valer a ordem administrativa e, assim,
impedir, no local, a turbao ou o esbulho do patrimnio estatal e dos
bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construo,
explorao ou presena humana ilcitos.
10. A turbao e o esbulho ambiental-urbanstico podem e no caso do Estado,
devem ser combatidos pelo desforo imediato , medida prevista atualmente
no art. 1.210, 1, do Cdigo Civil de 2002 e imprescindvel manuteno da
autoridade e da credibilidade da Administrao, da integridade do patrimnio
estatal, da legalidade, da ordem pblica e da conservao de bens intangveis e
indisponveis associados qualidade de vida das presentes e futuras geraes.
11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, amplssimo,
confundindo-se, por expressa disposio legal, com o de degradador da
qualidade ambiental, isto , toda e qualquer pessoa fsica ou jurdica,
de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente,
por atividade causadora de degradao ambiental (art. 3, IV, da Lei
6.938/1981, grifo adicionado).
12. Para o fim de apurao do nexo de causalidade no dano urbanstico-
ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz,
quem no faz quando deveria fazer, quem no se importa que faam,
quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que faam e
quem se beneficia quando outros fazem.
13. A Administrao solidria, objetiva e ilimitadamente responsvel,
nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanstico-ambientais decorrentes
da omisso do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que
contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradao ambiental em

si mesma, como para o seu agravamento, consolidao ou perpetuao,
tudo sem prejuzo da adoo, contra o agente pblico relapso ou desidioso,
de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade
administrativa.
14. No caso de omisso de dever de controle e fiscalizao, a responsabilidade
ambiental solidria da Administrao de execuo subsidiria (ou com
ordem de preferncia).
15. A responsabilidade solidria e de execuo subsidiria significa que o
Estado integra o ttulo executivo sob a condio de, como devedor-reserva, s
ser convocado a quitar a dvida se o degradador original, direto ou material (=
devedor principal) no o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial
ou insolvncia, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive tcnica, de
cumprimento da prestao judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito
de regresso (art. 934 do Cdigo Civil), com a desconsiderao da personalidade
jurdica (art. 50 do Cdigo Civil).
16. Ao acautelar a plena solvabilidade financeira e tcnica do crdito ambiental,
no se insere entre as aspiraes da responsabilidade solidria e de execuo
subsidiria do Estado sob pena de onerar duplamente a sociedade, romper
a equao do princpio poluidor-pagador e inviabilizar a internalizao das
externalidades ambientais negativas substituir, mitigar, postergar ou dificultar
o dever, a cargo do degradador material ou principal, de recuperao integral do
meio ambiente afetado e de indenizao pelos prejuzos causados.
17. Como consequncia [sic.] da solidariedade e por se tratar de
litisconsrcio facultativo, cabe ao autor da Ao optar por incluir ou no
o ente pblico na petio inicial.
18. Recurso Especial provido.

RECOMENDAES FINAIS
Do todo, possvel extrair algumas consideraes:
Se a intenso apenas gravar espaos ou reas objetivando evitar a sua degradao,

ou at mesmo prever reas verdes para lazer e contemplao, existem outras formas de
assim o fazer. Vide Quadro 2 Distines entre as diferentes tipologias de Espaos ou
reas Protegidas..
Importa lembrar que as UCs so instrumentos com objetivos de conservao e rito

de criao especficos, o que lhes atribui um regime jurdico restrito e determinado de
criao, implantao e gesto.
imperativo perseguir do Poder Pblico:
Seu dever de impedir qualquer utilizacao que comprometa a integridade dos

atributos inerentes as unidades de conservacao ja criadas, mesmo as ainda no
implantadas, coibindo as praticas que possam causar-lhes danos
Sua conduta diante das iniciativas de alterao ou supresso de UCs, permitindo

que sejam empreendidas mediante justificativa tcnica embasada em estudos
tcnicos, consulta pblica e instrumento legal adequado.
O combate a sua inrcia na consolidao territorial e elaborao dos Planos

de Manejo. Tanto a consolidao territorial, quanto a elaborao dos Planos
de Manejo so aes complexas que demandam um tempo mnimo para
elaborao. Nesse sentir, a fixao de prazos exguos pode prejudicar a
qualidade das aes.
A apurao penal e responsabilizao pelos danos causados decorrente da sua

conduta omitiva na fiscalizacao das Unidades de Conservacao.
Sua imposio, diante das demandas licenciatrias no interior de UCs ainda

no indenizadas, no sentido de negar outorga ou restringi-las ao mnimo
e interveno possvel ao ponto de no abalar o equilbrio dos processos
ecolgicos e ecossistmico no interior da UC.
Sua conduta na aplicao dos recursos oramentrios e financeiros destinados

s UCs.
Seu desleixo na lotao das equipes de pessoal adequadas ao tamanho e

complexidade de gesto das UCs.

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Evandro Rodney

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MANUAL DE APOIO ATUAO

AUTORIA COORDENAO INSTITUCIONAL

AUTORIA COORDENAO INSTITUCIONAL

ANDREFC.COM ASSESSORIA E CONSULTORIA EM PROJETOS

S729m Souza, Luiz Fernando de

O presente manual parte integrante do projeto Ministrio Pblico: programa

No Brasil, a Constituio Federal estabeleceu a responsabilidade compartilhada

Desse modo, o Ministrio Pblico exerce um papel fundamental na efetiva reparao

Esperamos que este manual seja til na sensibilizao, compreenso e difuso da

Gostaramos de agradecer Procuradora de Justia e Coordenadora Executiva

Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras reas ou Espaos Protegidos no

Figura 1 - Organograma ETEPs......................................................................................................28

Para introduzir o presente manual importante abordar uma problemtica inicial

Para o resto do mundo, o termo Unidades de Conservao utilizado

Desconhecido o fundamento, usamos o termo Unidades de Conservao para

Importa referir que o estabelecimento de reas Protegidas (no Brasil =

As Unidades de Conservao, tal como as conhecemos atualmente, advm de

Modernamente, o estabelecimento de Unidades de Conservao est previsto no

12 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

No mbito internacional, o Brasil tambm signatrio da Conveno da Diversidade

Recentemente, em Nagoia, no Japo, durante a 10 Conferncia das Partes da

rea 1, META 11: Ate 2020, o Sistema Nacional de Unidades de Conservacao

Nesse sentido a Comisso Nacional da Biodiversidade (CONABio)4 adotou esses

O marco legal das Unidades de Conservao no Brasil, foi, conforme j aventado, a

O SNUC, desse modo, exerce um papel fundamental no cumprimento da

3 Disponvel em: <http://www.sbq.org.br/PDF/20metasbiod2020.pdf>. Acesso em 08 nov. 2014.

14 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

1 A IDEIA INICIAL DE CONSERVAR PORES DO TERRITRIO COMO

A conservao de pores do territrio na forma de reas ou espaos protegidos

proteger a vida selvagem (wilderness) ameaada, segundo seus criadores, pela

O movimento inicial, de que se tem registros, que contribuiu para a Sistematizao

16 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

Vrias iniciativas de criao de espaos protegidos, sempre com uma viso

Somente em 1896, nos primeiros anos da Repblica, foi criado o Parque

Nesse perodo, o contexto internacional ainda objetivava a proteo da paisagem

Para Mercadante (2001, p. 190), at a dcada de 1960, a criao de reas

A partir do Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras reas ou Espaos Protegidos

18 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

A apario das reas ou Espaos Protegidos no Mundo

*Exclua os POVOS DA FLORESTA

Problemas Protegia-se o mnimo para se poder usar todo o resto.

Como surgiram e evoluiram no Brasil

O objetivo era o de conservar pequenas pores contemplativas e assegurao do mnimo

Pensadores da poca defendiam a criao de parques nacionais sob o argumento de

Em 1937 foi criado o primeiro Parque Nacional do Brasil, o de

Em 1948, o Decreto Legislativo n. 3 introduziu o texto da Conveno para a Proteo da

Instituio que se revelou importante precursora e idealizadora da filosofia de reas protegidas

20 | MANUAL DE APOIO ATUAO DO MINISTRIO PBLICO

Ao Poder Pblico que

*Constituio Vrias Leis esparas:

Declarou, como Unidades de Conservacao, as varias categorias de Sitios Ecologicos de

*1 Revogada pela CONAMA n. 428/2010.

2 REAS PROTEGIDAS, ESPAOS PROTEGIDOS E UNIDADES DE

Partindo-se do contexto em que evoluiu a ideia, os objetivos, a criao e a gesto

Os primeiros espaos de conservao de que se teve notcias, conforme se viu,

A situao perdurou at uma movimentao impulsionada pelo Conselho Nacional

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