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Compreendendo a natureza das polticas do

Estado capitalista*
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R EGINALDO S OUZA S ANTOS **
E LIZABETH M ATOS R IBEIRO ***
F BIO G UEDES G OMES ****
L EIDIMAR C NDIDA DOS S ANTOS *****
M NICA M ATOS R IBEIRO ******
T HIAGO C HAGAS S ILVA S ANTOS *******
D ANIEL A NDRADE C ARIBE ********
I ARA M ARTINS I C S OUTO *********
C LEBER D IAS DA S ILVA J NIOR **********

P A L AV R A S - C H AV E : administrao poltica; Estado; polticas estatais; po-


lticas pblicas.

K E Y W O R D S : political administration; state; state policies; public policies.

* Este artigo, recebido em fev. e aceito em ago. 2007, resultado do trabalho de pesquisa Polti-
cas pblicas baianas nos anos 90: anlises e perspectivas, desenvolvido pelos autores, no Ncleo
de Ps-Graduao em Administrao (NPGA) da Escola de Administrao da Universidade Fede-
ral da Bahia (EA/UFBA), com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfi-
co e Tecnolgico (CNPq) (mediante bolsa de produtividade cientfica e apoio financeiro) e da
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb), no perodo 2003-05.
** Coordenador da pesquisa, professor titular do Departamento de Finanas e Polticas Pblicas
e, atualmente, diretor da EA/UFBA. Doutor em economia, com ps-doutorado no Instituto Supe-
rior de Economia e Gesto da Universidade Tcnica de Lisboa. Endereo: Rua Amazonas, 159, ap.
204 Ed. Serra do Nascente Pituba CEP 41380-380, Salvador, BA. E-mail: rsouza@ufba.br.
*** Professora pesquisadora do Ncleo de Instituies e Polticas Pblicas (NIPP/NPGA) da
EA/UFBA. Doutora em cincia poltica e administrao. E-mail: elizabethem@yahoo.com.
**** Economista e mestre em economia pela UFPB. Doutorando do NPGA/UFBA. E-mail:
fguedes@ufba.br.
***** Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestra em cincias contbeis pela Universi-
dade Federal de Mato Grosso. E-mail: leideba@terra.com.br.
****** Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestre em administrao pela EA/UFBA. E-
mail: mmrib@yahoo.com.br.
******* Mestrando em cincias sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Filo-
sofia e Cincias Humanas da UFBA. E-mail: thiagochagas@hotmail.com.

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Este artigo tem duas dimenses de anlise: uma busca compreender o sen-
tido e a finalidade da poltica concebida e executada pelo Estado capitalis-
ta; a outra investiga a sua natureza, se pblica ou estatal. Com isso, tem-se
como propsito construir bases conceituais e metodolgicas que ajudem a
entender um pouco melhor as razes dos sucessos ou fracassos das polticas
ditas pblicas, particularmente em contextos de pases perifricos. Essa cons-
truo para o entendimento passa por compreender que o resultado est
associado muito mais forma de gesto da demanda social administrao
poltica do que preciso do clculo previamente estabelecido.

Understanding the nature of capitalist state policies


This article has two analytical dimensions: the first deals with the meaning
and purpose of the policies designed and implemented by the capitalist
state; the second investigates their nature, whether public or state.
Therefore, the article intends to build a conceptual and methodological
framework that will help to better understand about the reasons of the
success or failure of the so-called public policies, especially in the context
of the peripheral countries. This involves understanding that the outcome
is associated much more to the way social demands are managed political
administration that to the precision of previously established calculations.

No campo das cincias sociais, particularmente quando se trata de abordagem


emprica, invariavelmente nos deparamos com afirmaes do tipo: dada a crise
da economia keynesiana ou, quando no, dada a crise do Estado de bem-estar
keynesiano ou a crise fiscal do Estado ou, ainda, dada a globalizao...
Porm, muito pouco ou nada se encontra nesses textos, que quase sem-
pre iniciam as suas reflexes com as frases em grifo, alguma preocupao em
explicar o que se compreende por crise da economia keynesiana, crise fiscal
do Estado ou mundo globalizado, de um ponto de vista mais sistmico.
Somos todos induzidos a acreditar que essas sentenas so dadas e devemos
aceit-las como fatos consumados. Passa a ser uma espcie de religio, portan-
to, um dogma, uma ideologia. Temos o dever profissional como produtores do
conhecimento de indagar: a forma como o capitalismo se estruturou e foi co-
mandado, ps-crise de 1929-33, at por volta do incio da dcada de 1970,

******** Pesquisador do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestrando em administrao pelo Progra-


ma de Ps-Graduao da EA/UFBA. E-mail: dancaribe@yahoo.com.br.
********* Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestranda em administrao pelo Pro-
grama de Ps-Graduao da EA/UFBA. E-mail: iaraico@yahoo.com.br.
********** Bacharel em administrao pela EA/UFBA. E-mail: cleber_dias@yahoo.com.br.

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expressou exatamente as proposies de Keynes?1 Se a resposta for positiva


como no parece ser a mais correta , ento, de qual crise econmica
keynesiana est se falando? H, verdadeiramente, uma crise fiscal do Estado
capitalista, particularmente do Estado brasileiro, como foi to difundida nas
dcadas de 1980 e 1990 no pas?
De um modo geral, uma boa parte da literatura em economia e adminis-
trao pblica toma a crise fiscal como um conceito derivado da categoria
crise financeira do sistema capitalista, compreendida pelas dificuldades dos
agentes financiarem suas posies devedoras. Entretanto, antes de chegar a
esse ponto h uma questo psicolgica de importncia fundamental: o pessi-
mismo de razes diversas, que toma conta da maioria dos agentes, notada-
mente daqueles que esto em posio superavitria lquida. As conseqncias
so a desvalorizao de ativos financeiros e a liquidez de diversas instituies,
confirmando e agravando os motivos que geraram o pessimismo inicial. Ainda
que esse conceito possa servir de referncia inicial para se compreender uma
situao de no-liquidez do setor pblico, preciso dizer que o Estado possui
algumas particularidades que impedem a utilizao plena daquele conceito
para compreenso da chamada crise fiscal. O fato que o Estado possui algu-
mas prerrogativas no encontradas nos demais agentes econmicos, a exem-
plo de poder decidir unilateralmente as polticas fiscal (nveis de arrecadao
e a distribuio do esforo de pagar imposto) e monetria (emisso de poder
de compra com as vantagens da senhoriagem), alm de poder vender ttulos
da dvida pblica tendo a prerrogativa de definir com maior grau de liberdade
o preo que deseja receber. Sendo assim, s se poder falar de crise fiscal do
Estado em condies muito especiais, dificilmente encontradas nas economias
que estejam em estgios de mdio para cima de desenvolvimento das suas
estruturas produtivas, particularmente naquelas em que o Estado encontra-se
na posio de principal capitalista a comandar os diferentes tipos de ativida-
des capitalistas.

1
No uma tarefa intelectual difcil demonstrar que o contedo da poltica econmica e admi-
nistrativa, construda no perodo 1929-33, estava para alm daquilo que verdadeiramente cons-
tituiu a proposta de Keynes. Numa perspectiva de mais longo prazo, talvez fosse mais correto,
em verdade, dizer que as proposies contidas em A teoria geral constituram mais um
contraponto ao que estava se conformando como a essncia da poltica anticclica daquele
perodo de crise do que uma apologia em defesa da interveno estatal como soluo para os
males econmicos. Especialmente o captulo 24 parece ser um mea-culpa de Keynes, talvez no
ao que ele diz em A teoria geral, mas ao que proposto em O fim do laissez-faire, de 1926. Esse
tema est sendo estudado pelos autores deste artigo e ser publicado em breve.

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Desse modo, por mais que a ortodoxia fale em crise fiscal e por mais que
isso justifique uma poltica macroeconmica de ajuste (equilbrio dos ora-
mentos de receita e despesa do setor pblico), esse no tem sido, at aqui, o
motivo irradiador de pessimismo entre os agentes econmicos; antes ao con-
trrio, os ttulos da dvida pblica tm funcionado como instituio segurado-
ra das posies ativas dos agentes, enquanto o banco central, de igual modo,
como instituio prestamista de ltima instncia das relaes de dbito e cr-
dito entre os agentes por meio de emprstimos. Assim sendo, se existe uma
crise financeira do Estado, no produz, ou pelo menos no tem produzido,
efeitos devastadores a exemplo do que deveria ocorrer com a concepo cls-
sica de crise financeira. O passivo no est deteriorado a ponto de se configu-
rar uma crise sistmica. Se esta posio que levantamos uma hiptese de
trabalho relevante para revelar o mistrio que cerca o debate a respeito da
emblemtica crise fiscal, ento o que devemos saber o porqu de tanta
insistncia em demonstrar a sua existncia.2
O mesmo parece suceder com o que se convencionou denominar polti-
cas pblicas. Quase sempre se tenta compreender por polticas pblicas tudo
aquilo que for produzido pelo Estado. Em verdade, esse no o procedimento
metodologicamente mais adequado. Se se quer compreender a essncia da
ao do Estado dentro do contexto das relaes sociais de produo e distri-
buio capitalistas que so essencialmente descentralizadas e privadas
ento, tem-se que compreender melhor as seguintes questes: por que o Esta-
do capitalista obrigado a participar da produo social na extenso que ocor-
re? Tudo o que o Estado produz tem um carter verdadeiramente pblico?
Parece-nos bvio que responder corretamente a essas indagaes nos
pe diante de um paradoxo: medida que invocamos polticas pblicas e
avocamos para o Estado capitalista a capacidade poltica e administrativa
para realiz-las, mais distantes elas vo ficando dos seus objetivos, ou seja,
mais elas vo perdendo abrangncia, vo se tornando menos universais e
mais particulares.
Para o entendimento desse paradoxo, indagamos: por que se fazem pol-
ticas pblicas e qual a sua finalidade? No difcil entender que na sociedade
capitalista as responsabilidades de produzir e distribuir so do mercado, por
meio de atos individualizados e egosticos, mas, ainda assim, uma parcela
pondervel da produo social fica sob a gide do Estado. Isso ocorre porque a
sociedade, de alguma maneira, manifesta algum grau de insatisfao com os

2
Sobre este ponto ver Santos (2004).

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atos de produzir e distribuir quando realizados pelo mercado, em particular o


ato de distribuir. Ou porque os capitais privados ainda no esto aptos o neces-
srio para desenvolver certas atividades econmicas ou, ainda, simplesmente
no os interessa em determinado contexto histrico. Sendo a ao do Estado
voltada para atender a uma insatisfao manifestada pela sociedade ou desin-
teresse ou incapacidade do capital, ento, a mesma s tem qualquer sentido se
a finalidade ltima for eliminar a insatisfao manifesta, portanto, a angstia
e o sofrimento.
Com isso, de se esperar que essa ao complementar do Estado no
contexto das relaes sociais de produo e de distribuio capitalistas possa,
ao menos, levar a humanidade superao do seu esforo cotidiano de produ-
zir a materialidade de que tem necessidade para sobreviver como espcime da
natureza. A expectativa em relao a essa superao reafirmada, inclusive,
pelo estgio civilizado alcanado e o alto grau de desenvolvimento da cincia e
das tcnicas. Entretanto, nada nos faz pensar numa trajetria diferente da que
nos tem caracterizado, at aqui, principalmente na etapa capitalista atual: uma
capacidade extraordinria de produzir riqueza material associada a outra no
menos extraordinria de transformar parte da humanidade em algo abjeto,
desprezvel e sem possibilidades de acesso a qualquer poro da riqueza pro-
duzida. Esse procedimento tem sido to covardemente aceito como normal
que o nosso olhar j parece transformar essa parcela excluda em seres da
natureza no mais pertencentes raa humana!
Desse modo, o projeto para a construo de melhores condies de dis-
tribuio da renda e da riqueza deve ser urgentemente iniciado. A sociedade
de um modo geral deve ser advertida de que o problema no o emprego que
deixa de ser criado pelo mercado capitalista e sim o problema o da distribui-
o da riqueza social.3 Quando se fala em formular e implantar uma poltica

3
Keynes (1984:154-156) nos ajuda compreender melhor esta questo ao dizer:
Estamos sendo atingidos por uma nova doena, a respeito da qual alguns leito-
res ainda podem no ter ouvido, mas sobre a qual ouviro muito nos prximos
anos ou seja, o desemprego tecnolgico. Isso significa um desemprego causado
pela descoberta de meios para economizar o emprego do trabalho, a um ritmo
maior do que aquele pelo qual conseguimos encontrar novas utilizaes para a
fora de trabalho (...) Trata-se, porm, apenas de uma fase transitria de
desajustamento. Afinal, tudo isso significa que a humanidade est resolvendo seu
problema econmico. Eu prediria que o padro de vida nos pases em progresso
ser daqui a cem anos, entre quatro e oito vezes, maior do que o atual. E no
seria absurdo considerar a possibilidade de um progresso ainda maior (...) To-
davia, acho que no existe pas e povo capazes de encarar, sem temor, uma era
de lazer e abundncia. Isso porque, durante um perodo demasiado longo, fo-

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social, a sociedade o faz por conta de alguma insatisfao em relao ao mer-


cado que no consegue distribuir adequadamente a riqueza produzida pelo
esforo social. E essa distribuio que deve ser feita, inclusive, pelas polti-
cas sociais do Estado uma forma de se iniciar um processo para antecipar
a libertao do ser humano da sua obrigatoriedade de lutar, durante toda a
sua existncia, por uma materialidade que garanta a sobrevivncia da espcie.
Sinceramente, j evolumos o suficiente para no acreditar que essa necessida-
de seja algo imposto pela natureza e da qual no podemos nos livrar. Nada nos
indica, portanto, que uns (a grande maioria) nasceram para lutar desespera-
damente pela sobrevivncia da espcie, enquanto outros (a minoria) j tm
essa garantia antecipada pelo direito propriedade privada e, sobretudo, pelo
direito herana. A instabilidade, a incerteza, o egosmo e a crueldade so to
determinantes nas relaes sociais de produo e distribuio que mesmo aque-
les que conseguem alcanar essa materialidade no esto dispensados de con-
tinuar lutando por ela, seja porque no conseguem enxergar alternativa para a

mos treinados a lutar e no a gozar. Trata-se de um problema temvel para a


pessoa comum, sem talentos especiais para se ocupar, principalmente se no
estiver mais enraizada na terra, nos hbitos ou nas queridas convenes de uma
sociedade tradicional. A julgar pelo comportamento e pelas realizaes das clas-
ses ricas da atualidade, em qualquer parte do mundo, a perspectiva muito
deprimente! Isso porque tais classes constituem, por assim dizer, nossa vanguar-
da que est espionando a terra prometida para o restante de ns, e l insta-
lando o seu domnio. E porque, segundo me parece, a maioria fracassou
desastradamente os que tm uma renda independente, mas nenhuma asso-
ciao, dever ou vnculo em resolver o problema que lhes proposto (...)
Tenho certeza de que, com um pouco mais de experincia, empregaremos a
generosidade recm-descoberta da natureza de maneira bem diferente daquela
com que os ricos a usam hoje, e delinearemos para ns um plano de vida bem
diferente do deles (...) Ainda por muito tempo o velho Ado estar to forte em
ns que todos precisaro fazer algum trabalho para ter satisfao. Faremos mais
coisas por ns do que o habitual no caso dos ricos atuais, apenas muito satisfei-
tos por contar com pequenos deveres, tarefas e rotinas. Mas, alm desse ponto,
esforar-nos-emos em espalhar pouca manteiga no po a fim de tornar o traba-
lho que ainda restar to partilhado quanto for possvel. Turnos de trs horas ou
semanas de quinze horas podero adiar o problema por algum tempo. Isto por-
que, trs horas por dia o suficiente para satisfazer o velho Ado na maioria de
ns!
Os pontos a serem destacados nas argumentaes de Keynes so: que para a fatalidade do
desemprego tecnolgico a sada ser uma poltica de distribuio de renda, com os gastos
sociais e a reduo da jornada de trabalho; que toda ao para melhorar o desempenho da
atividade econmica tem que ter uma finalidade que a de libertar a humanidade de buscar
desesperadamente a materialidade.

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sua existncia, seja porque protegendo o futuro dos seus descendentes tem-se
a certeza de que ela (a existncia) faz sentido da forma como se apresenta. Ou
como conclui Keynes (1984:156): (...) acho que no existe pas ou povo ca-
paz de encarar sem temor uma era de lazer e abundncia. Isso porque, durante
um perodo demasiado longo, fomos treinados a lutar e no a gozar.
Numa situao bem menos egosta e hedonista relativamente, esto
aqueles que, mesmo na labuta diuturnamente, no conseguem sequer alcan-
ar a materialidade indispensvel sobrevivncia da espcie humana. A segre-
gao praticada pelo mercado e o alcance limitado das polticas voltadas para
a proteo social tm aumentado o infortnio e encurtado a temporalidade da
existncia de parcela ampla da raa humana.
Dentro desse processo, o mais grave que existem aqueles aos quais
negado o direito conscincia da luta pela sobrevivncia. Estamos falando
daquela parcela da humanidade que, por falta das condies materiais, morre
com menos de um ano e que, portanto, por uma questo biolgica ainda
no tem conscincia da sua existncia.4 Isso muito cruel! Ento, no estgio
em que se encontram a cincia e a tcnica, a garantia da materialidade
mesmo nos marcos do capitalismo j possvel para todos, sem maior difi-
culdade prtica, bastando, para tanto, uma nica deciso no plano poltico.
Com isso, o homem pode reencontrar-se, dispensando a sua preciosa existn-
cia na contemplao das artes da vida, nelas presente o amor!5
Se no h uma impossibilidade tcnica do capitalismo para realizar
essa tarefa, por que, ento, esse trabalho permanece inconcluso? Alm de
outros fatores que possam responder indagao a exemplo de um capi-
talismo tardio ou retardatrio, ausncia de recursos naturais, baixo estoque
de capital, longa permanncia como pas colnia, baixa escolaridade e con-

4
Numa simplicidade cruel e abominvel, as correntes conservadoras e neoliberais buscam solu-
cionar esse problema e, por conseqncia, estados potenciais de pobreza na sociedade, defen-
dendo o controle da natalidade como se praticamente a nica causa da pobreza fosse a escolha
dos indivduos em continuar dando prosseguimento espcie humana, cumprindo a natureza
da reproduo da raa. Com esse tipo de idia absolutamente reacionria, completa-se assim o
ciclo do darwinismo social (concorrncia individualista, egocntrica), onde o prprio homem
procura conter a sua reproduo. Por um lado, eliminando os marginais do sistema com
grupos de extermnio, pena de morte e a prpria fome e, por outro, limitando a procriao.
Assim, d para deduzir, segundo essa lgica, que lugares como a frica e uma boa maioria das
favelas brasileiras no deveriam existir, se no tivessem nada de proveitoso para o processo de
acumulao de capital, at mesmo o excedente de mo-de-obra que faz diminuir os salrios e
espalhar o medo da incapacidade da sobrevivncia nesses espaos.
5
Para uma melhor compreenso dessa discusso, ver Santos (2002).

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dies polticas apropriadas , certamente subjaz como fator explicativo


uma questo metodolgica, em certa medida, ainda pouco explorada no pla-
no terico e prtico.
A constituio do capitalismo marcada por uma transio brbara que
se inicia com o fim do sonho cristo catlico com a contestao da reforma e
da contra-reforma e finaliza com o mercantilismo que apesar da maravilha
do novo mundo apontado pela Renascena e pelo Iluminismo viabiliza o
novo modo de produo por meio de uma acumulao primitiva marcada pe-
los saques, pilhagens e conquistas em (de) continentes e mares. Ou seja, a
espoliao a marca originria e, ao mesmo tempo, permanente do modo de
produo capitalista.6 O que dizer da corrupo no setor pblico e privado, da
pirataria, das aes imperiais norte-americanas no Oriente Mdio etc.?
O papel da filosofia poltica, da administrao poltica7 e da economia
poltica que nasciam era criar as condies institucionais e sociais que possibi-
litassem:

 uma identificao mais rpida da natureza e caractersticas do novo modo


de produo que emergia do feudalismo;
 paralelamente a isso, uma definio das regras e normas (uma nova con-
cepo de gesto) para garantir as bases contratuais da nova sociedade;
 a fundao dos marcos conceituais e metodolgicos de uma nova cincia (a
economia poltica) que pudesse compreender as novas relaes sociais de
produo e mostrasse a sua superioridade em relao ao antigo regime
(feudal). Era uma espcie de redescoberta do homem com sua razo.

A perseguio de uma estabilidade nas relaes sociais com novas re-


gras de poder foi a preocupao desde os escritos voltados para a compreen-

6
A esse respeito, ver o instigante livro de Harvey (2004).
7
No havia uma separao entre esses dois campos do conhecimento apenas a economia se
destacava como um novo campo do conhecimento , mas, j quela poca, ficava ntido que
nos estudos da economia poltica estava presente a compreenso da administrao poltica
formas de gesto das relaes sociais de produo e distribuio. O prprio Smith tinha essa
clareza ao conceituar o que entendia como economia poltica que na nossa opinio est mais
prximo do conceito da administrao do que mesmo da economia: A economia poltica, con-
siderada como um setor da cincia prpria de um estadista ou de um legislador, prope-se a
dois objetivos distintos: primeiro, prover uma renda ou manuteno para a populao ou, mais
adequadamente, dar-lhe a possibilidade de conseguir ela mesma tal renda ou manuteno;
segundo, prover o Estado ou a comunidade de uma renda suficiente para os servios (Smith,
1985:357).

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so das regras de manuteno do poder de Maquiavel e a luta obstinada de


Hobbes para construir a paz mediante a institucionalizao do Estado; de
Rousseau adveio a idia de fortalecer o pacto com o contrato social estabeleci-
do na sociedade civil at o momento em que Adam Smith se entregou tarefa
de entender as leis que regiam o funcionamento do novo sistema econmico e
os caminhos e formas do seu desenvolvimento. A economia poltica, alm des-
ses objetivos, tambm surgiu como o construto terico que iria subsidiar as
crticas ao Estado absolutista e sua maneira de gerir e regular a sociedade.
O projeto previa que as bases fundamentais do Estado mercantilista de-
veriam ser substitudas de modo que a sua responsabilidade na produo soci-
al se reduzisse ao mnimo, enquanto fosse possvel, dando ao mercado essa
possibilidade quase mgica de ser o soberano das determinaes e desejos
sociais, bem como o provimento da materialidade. Por outro lado, o projeto
contemplava a criao de poderosos instrumentos policiais e jurdicos (um
Estado gendarme) que levassem ao cumprimento dos contratos e o respeito s
propriedades. Desse modo, a administrao poltica das relaes sociais de
produo e distribuio dar-se-ia mediante um modelo de gesto descentrali-
zado, em que o mercado e o individualismo (presumido pelo contrato social e
guiado pelo hedonismo utilitarista dos indivduos) seriam responsveis pela
satisfao coletiva.
Nesse sentido, parece claro que o processo histrico de constituio e
desenvolvimento do capitalismo adota uma metodologia de contedo compre-
ensivo de uma situao de instabilidade que se encaminha para a estabilidade
e essa toda a lgica compreensiva da Lei dos Mercados de Say que incor-
pora a situao de pleno emprego como condio normal no capitalismo. Dado
que se considera que a estabilidade um estgio permanente, num perodo
longo, ento, tem-se um aumento considervel da renda e da riqueza. Essa
dinmica faz com que, no longo prazo, a curva de renda tenha uma inclinao
positiva, enquanto a de despesa ou das necessidades individuais e coletivas
seja negativa. Considerando que a distribuio se d simultaneamente ao ato
da produo, logo, medida que a renda aumenta, aumenta tambm a situa-
o de bem-estar da sociedade.
Decerto que essa uma situao idealizada, mas que no ocorre de fato.
O capitalismo, em realidade, vive uma permanente instabilidade e a incerteza
sua condio normal, enquanto os instantes de estabilidade passam a ser
excees. Nesse caso, o ciclo longo que permita um nvel de distribuio de
riqueza de modo a se alcanar uma situao de bem-estar coletivo no se efe-
tiva. Nessas condies, as polticas pblicas tornam-se incuas.
Nesse caso, se se pensa que o objetivo do trabalho social o bem-estar
coletivo, ento, tem-se que mudar o sentido da determinao metodolgica do

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processo histrico de constituio e evoluo do capitalismo. Em vez de se


partir da instabilidade estabilidade crescimento econmico desenvol-
vimento/distribuio bem-estar coletivo, dever-se-ia partir da noo de que
para qualquer nvel de renda (PQNR) tem-se uma dada poltica de distribui-
o/bem-estar coletivo. Caso a renda per capita no seja suficiente para garan-
tir o acesso materialidade desejvel, desencadear-se-ia uma ao no sentido
de elevar os ndices de desempenho econmico. Nessa condio, a poltica
pblica stricto sensu ganha relevncia e passa a ter como propsito verdadeiro
o bem-estar da humanidade!
Isso no significa que o processo de acumulao seja paralisado auto-
maticamente. Pelo contrrio, que a lgica de distribuio da renda e da rique-
za seja o ponto inicial para o crescimento econmico e no o contrrio. Nesse
caso, ganha importncia a luta pelo aprofundamento da democracia, onde a
populao exera um papel relevante na defesa da desprivatizao das polti-
cas pblicas, exija e lute pela ocupao de espaos pblicos com a finalidade
de pressionar no sentido da desmercantilizao de certos bens e servios
prioritrios que garantam o bem-estar social nas condies adequadas ao con-
texto histrico do desenvolvimento das foras produtivas. Se isso no ocorrer,
e a sociedade aprofundar seus interesses egosticos e se confinar sua realida-
de atomista, o fim da poltica estar muito prximo.
Em relao segunda indagao sobre se tudo o que o Estado produz tem
um carter verdadeiramente pblico pode-se dizer que as polticas desenvolvi-
das pelo Estado so consideradas como aes pblicas pelo senso comum,
tendo como referncia a utilizao de recursos pblicos (oriundos da arreca-
dao, receitas provenientes de organizaes e/ou servios de utilidade pbli-
ca e emprstimos concedidos, em tese, para fins de bem-estar do todo social).
Ou seja, transferncia de recursos da populao (primordialmente) ao Estado
para que ele remaneje esses recursos de forma universal para a popula-
o, de forma discriminada, para se atingir o desiderato da distribuio. De
forma simples, podemos dizer que o poder estatal advm da prpria popula-
o, da sociedade civil,8 que, com suas relaes de produo, financia o apara-
to estatal, colocando em suas mos a responsabilidade pela proviso das
necessidades coletivas e da mediao dos conflitos sociais. Por isso, no plano

8
A sociedade civil, aqui, tomada como no-homognea e caracterizada fundamentalmente
por diferenciaes particularmente no plano da apropriao da riqueza social e movida,
portanto, por conflitos de interesses entre indivduos, grupos e, sobretudo, classes. Sendo as-
sim, essa transferncia de responsabilidade, mediante o financiamento ao Estado para a provi-
so das necessidades coletivas, que feita em meio a muitos conflitos, na maioria das vezes,
abertos e violentos.

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Compreendendo a Natureza das Polticas do Estado Capitalista 829

terico, diz-se que as polticas do Estado provenientes, em primeira instncia,


da disposio e financiamento do povo so poltica pblica.
Ento, de maneira geral, convencionou-se chamar as polticas desen-
volvidas pelo Estado de polticas de natureza pblica, sem que o pblico
fosse analisado no seu aspecto mais sistmico. Pois, todas as vezes que nos
referimos expresso pblico vem-nos mente algo que seja de interesse
e/ou de propriedade de toda sociedade, representando os anseios de todos
de forma universal. Para isso ser real, teramos que viver numa sociedade
onde os princpios norteadores tambm fossem coletivos, e no a expresso
dos interesses particulares de indivduos ou grupos sociais. Isto , a existn-
cia do pblico parte do pressuposto de que as vontades e aes individuais
so convergentes com a necessidade coletiva, com as demandas universais
do todo social ainda que indivduos ou grupos que no sejam beneficirios
diretamente da poltica vislumbrem a integrao dos resultados dessa ao
com outras de seu interesse imediato ou mediato que lhes tragam benefcios
diretos.9
Segundo Teixeira (2002:2),

polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores da ao do poder


pblico; regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e so-
ciedade, mediao entre atores da sociedade e do Estado. So esses casos,
de polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos, que
orientam aes que normalmente envolvem aplicaes de recursos pblicos
(...) Devem ser consideradas tambm as no-aes, as omisses, como for-
mas de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes
dos que ocupam cargos.

A partir dessas observaes, cabem algumas questes relevantes: essa


mediao entre atores da sociedade e Estado considera os interesses de quais
classes sociais? O Estado que conhecemos representa os anseios da populao
ou, pelo menos, da sua maioria? Assim, o poder do Estado pode, ento, ser
considerado pblico? As sistematizaes das polticas registradas em normas
(documentos, leis) foram construdas coletivamente? Por exemplo, o Banco
Central uma instituio realmente pblica? Ento, por que essa instituio

9
Nem mesmo os economistas neoclssicos mais cuidadosos se arvoram em dizer que toda
produo estatal tem um interesse pblico. Quando do entendimento da natureza dos bens e
da determinao de uma tipologia para os bens, so considerados pblicos apenas aqueles que
esto em condies muito especiais de consumo ou seja, o consumo de um no implica o
deslocamento do consumo de outro e tenham amplas externalidades positivas.

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no Brasil no presta praticamente nenhuma declarao, depoimento ou expli-


caes sobre suas decises perante o Congresso Nacional?
A questo relevante, pois, a natureza do Estado capitalista. Assim,
sabemos que se trata de uma instituio que representa a lgica das relaes
de produo material de uma sociedade dividida em classes, onde uma classe
social detm o poder econmico, e, por extenso, o poder poltico, sobre as
demais. O sistema capitalista realiza-se sobre a premissa da explorao, pois
se baseia na acumulao privada de riqueza, onde um grupo tem mais recur-
sos materiais do que o necessrio para sua sobrevivncia, estabelecendo, as-
sim, um excedente para uns, que s se sustenta pela escassez de outros (grupos
sociais das classes oprimidas e mantidas em suas infames posies). A grande
maioria dos grupos sociais desprovida de capital, uma vez no tendo possibili-
dade de adquirir os bens necessrios para sua sobrevivncia, vende sua fora
de trabalho (nica coisa que lhe resta) para manter-se vivo (a preo estabele-
cido pela dinmica da acumulao capitalista), constituindo uma fora produ-
tiva controlada e submissa, mas que a principal impulsionadora do avano
capitalista, seja como mo-de-obra, seja como consumidora.10
Dessa forma, percebemos que o sistema capitalista tem seus valores
voltados para a manuteno da supremacia econmica e poltica de uma
determinada classe ou frao de classe social sobre as demais, estando a
maioria da populao na posio de dominada, pois a acumulao privada
tem uma limitao concreta (possvel a um pequeno nmero de pessoas),
visto que se baseia na explorao de uma parte da mo-de-obra disponvel,
enquanto a outra parte destituda, provisoriamente (talvez permanente-
mente), do direito ao trabalho, formando aquilo que Marx denominou exr-
cito de reserva, uma das causas da pobreza contempornea. Ento, se o
Estado capitalista representa e assegura essa lgica de produo social, no
expressa a maioria da populao e, sim, o poder dos interesses da classe
dominante. Logo, um Estado de classe, que no pode, na prtica, ser con-

10
Um excelente trabalho e pouco conhecido no Brasil o de Jean-Paul de Gaudemar (1979)
que desenvolve, a partir da teoria marxista, o conceito de mobilidade do trabalho, demonstran-
do, no geral, como o capital responsabiliza-se por produzir o trabalho abstrato e controla tam-
bm sua prpria oferta. Alm do mais esse trabalho mostra um flego impressionante, quando
tece crticas consistentes aos pressupostos da economia poltica clssica e aos neoclssicos da
teoria da localizao e derivaes, estes ltimos buscando compreender a dinmica dos inves-
timentos industriais e seu deslocamento, bem como as estruturas dos mercados de trabalho.
Uma discusso sobre esse texto e sua importncia para a compreenso do processo de mudan-
as no capitalismo perifrico e algumas determinaes no mundo do trabalho nesses espaos se
encontra em Gomes (2006b).

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Compreendendo a Natureza das Polticas do Estado Capitalista 831

siderado um ente pblico, defensor dos interesses coletivos e segurador da


igualdade social.
Nesse contexto, tambm se consideram as normas ou leis do Estado como
um brao do sistema capitalista, pois elas tm como objetivo assegurar que o
processo de acumulao seja considerado normal e natural e que a sua
contestao tenha um carter imoral, uma vez que essas normas so difundi-
das e internalizadas pelas instituies pblicas e privadas.
Assim, elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu,
quando, com que conseqncias e para quem. So definies relacionadas com
a natureza do regime poltico em que se vive, com o grau de organizao da
sociedade civil e com a cultura poltica vigente (Teixeira, 2002:2). Dessa for-
ma, podemos dizer que na conjuntura atual no falamos de polticas pblicas,
pois elas no so definidas pela coletividade, nem sempre esto voltadas para
o bem comum e, normalmente, so realizadas para garantir a expanso capita-
lista ou amenizar os efeitos negativos da irracionalidade da acumulao priva-
da o que agrava a sua busca pela legitimidade no encaminhamento de aes
que amenizem o grau de insatisfao social.
Poder-se-ia falar legitimamente em polticas pblicas se o processo
democrtico fosse realmente radical, ou seja, se as massas fizessem parte
do projeto coletivo de construo da sociedade, e no fossem apenas utili-
zadas funcionalmente para o processo de produo de riqueza e apropria-
o privada. Mas como a literatura j vem aprofundando, a democracia
no compatvel com o capitalismo, ou seja, mais democracia significa
menos arbtrio do capital.11
Com isso, se verifica que os gastos estatais no so determinados simples-
mente por leis de mercado, mais do isso, representam os conflitos entre as
classes sociais, visto que as aes estatais (ainda que privilegiem a acumulao
lucrativa) precisam de uma aceitao social, j que os Estados capitalistas so
democracias representativas, que, de alguma forma, refletem a interveno da
populao, ainda que ela seja moldada pelos valores capitalistas.
O Estado, nessa conjuntura, tem um papel fundamental, pois por meio
dessa instituio, aparentemente aceita por todos, que a dinmica capitalista
ganha corpo. Os gastos governamentais representam um estmulo ao capital,
uma vez que funcionam como a locomotiva, seja financiando a empresa priva-
da, em nome do progresso da nao, seja investindo diretamente na produo,

11
Vergopoulos (2005), Boron (2003), Poulantzas (2000), Oliveira e Paoli (1999) e Belluzzo
(1993).

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seja com polticas sociais que garantam certo poder de compra para popula-
o, a fim de que isto mantenha o ciclo virtuoso do sistema.
Pelo lado das receitas tributrias, observa-se que a estrutura de classes
se expressa nitidamente. No caso do sistema tributrio brasileiro isso
emblemtico, onde entre 60% e 70% do total dos impostos tm origem da
cobrana indireta que recai sobremaneira nas classes trabalhadoras e de baixa
renda, que no poupam e gastam praticamente toda a renda. Os pobres finan-
ciando as polticas de gastos estatais que viabilizam o processo de acumulao
e sua segurana social.
Quando OConnor (1977:19) afirma que o Estado capitalista desempe-
nha duas funes bsicas e muitas vezes contraditrias: acumulao e
legitimao, isso quer dizer que o Estado deve tentar manter ou criar as condi-
es em que se faa possvel uma lucrativa acumulao de capital, enquanto
tambm deve manter ou criar condies de harmonia social.
Essa situao explica o porqu da postura, aparentemente contradit-
ria, do Estado capitalista, suas antinomias. O Estado, mesmo tendo como obje-
tivo assegurar a dinmica capitalista, no pode agir abertamente a favor de
uma classe e em detrimento do resto da sociedade. Em primeiro lugar, porque
a maioria da populao que deve definir o poder poltico do Estado o que
o obriga a atender, de alguma forma, as demandas dessa maioria, num sistema
democrtico representativo. Em segundo, o Estado precisa justificar sua ao
junto aos diversos grupos sociais, uma vez que eles fornecem os recursos (p-
blicos) para o Estado realizar as aes que lhe so cobradas, sobretudo as
classes menos abastadas. Por outro lado, se o Estado no defende a acumula-
o lucrativa, perde seu sentido de controle e coero social, alm de no
possuir recursos suficientes para manter seu aparato institucional.
Com isso, a maioria das polticas do Estado tem esse aspecto, digamos
complementar, pois ao mesmo tempo em que mantm as condies para a
expanso capitalista, trabalha na minimizao dos efeitos de sua funo de
acumulao. A partir da percebe-se que, mesmo quando as polticas so de
cunho social, ou seja, voltadas para a legitimao do aparato estatal, esto a
servio do desenvolvimento capitalista.
As polticas sociais, alm de funcionarem como um paliativo, refreando
a ao inconveniente da populao excluda, em ltima instncia, favorecem
financeiramente a classe dominante, porque sua execuo est a cargo de
empresas privadas, na maioria das vezes, e seus benefcios no so distribu-
dos de forma justa socialmente. Na periferia capitalista isso tem se tornado
mais grave, porque o Estado tem atuado no sentido da funcionalizao da
pobreza, com suas polticas compensatrias e assistencialistas, e, por outro
lado, servido de prestamista de ltima instncia, pelo seu oramento, para

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assegurar o processo de acumulao, sobretudo na esfera rentista. Trata-se,


portanto, do Estado de exceo, como vem se referindo repetidamente o pro-
fessor Francisco de Oliveira.12
O Brasil, como se percebe, est inserido numa dinmica capitalista mun-
dial que redefiniu os termos da relao centro-periferia. Nossa estrutura esta-
tal est a servio do poder econmico (nacional e principalmente transnacional),
mas com alguns agravantes. Apesar de ser uma nao independente h dois
sculos, o Brasil, assim como todo pas perifrico, monitorado pelo poder
imperialista de outras naes, resultado de uma economia que se pe depen-
dente. Esse poder tem sido exercido por organismos internacionais (FMI, Ban-
co Mundial, OMC) que ditam as regras de funcionamento e o que deve ser
realizado no plano macro em nossas principais instituies.
As polticas estatais brasileiras, quando se referem s despesas sociais,
apresentam distores quanto ao objetivo destinado a essa categoria de gastos
estatais, segundo observao feita anteriormente. Em suma, as nossas polti-
cas sociais representam mais um campo direto de acumulao lucrativa de
capitais, em boa parte j tendo sido transferida para a realizao de empresas
privadas, representando a forma mais bem acabada do modelo neoliberal es-
tabelecido na ltima dcada.
Os servios pblicos, de interesse da iniciativa privada esto sendo
gradativamente transferidos sua responsabilidade sem nem mesmo uma re-
gulamentao definida, enquanto as reas de utilidade pblica desinteressantes
iniciativa privada esto em total desmantelamento, seja pela destruio da
inteligncia construda, ao longo da histria recente, seja pelo desmorona-
mento de boa parte da infra-estrutura de setores fundamentais a exemplo
das rodovias, ferrovias, portos, postos de sade, escolas etc.
A ltima dcada foi marcada por um discurso ideolgico construdo e
posto em prtica pela corrente neoliberal, que assegura a ineficincia dos ser-
vios pblicos gerenciados pelo Estado. Assim, o papel do Estado est restrito
criao das condies para crescimento do capitalismo, com importante peso
no campo da desestatizao e da constituio de normas legais que garantam
o acesso da iniciativa privada como executora dos servios pblicos, at en-
to estatais. Esse contexto foi criado devido s sucessivas crises do capitalis-
mo, encaradas ideologicamente como crise do Estado, conseqncia direta do
redirecionamento do modelo poltico mundial necessrio expanso do siste-

12
Palestra magistral conferida na ocasio da XXI Assemblia Geral do Conselho Latino-Ameri-
cano de Cincias Sociais, Palcio de Convenes, Havana, Cuba, outubro de 2003. Disponvel
em: <www.clacso.org>.

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ma capitalista e a reintegrao da periferia a essa dinmica remodelada e sob


a batuta das altas finanas.

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