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ARTIGO

Dficit Pblico:
Reviso de um
Debate lnacabado-
Paulo Cesar Vaz Guimares
Economista pela Universidade de Braslia (UNB);
*bilidade
PALAVRAS-CHAVE: Dficit Pblico, Poltica Fiscal, Conta-
Pblica.
Mestrando em Administrao Pblica na EAESP/FGV;
Tcnico da Fundao do Desenvolvimento
Administrativo (FUNDAP).
*blicABSTRACT: The paper presents different approaches to Pu-
Deficit' s study, stressing the conceptual and measure-
ment problems. Three concepts are analysed: P.ublic Sec~o.r
Borrowing Requirement, Public Se~tor O~era~lOnal I?eficlt
* RESUMO: O texto discorre sobre diferentes abordagens
and Real Deficit. The first was used in the eighiie uring the
para a anlise do dficit pblico, realan.do os J"0~lem~s de negotiations with the IMF and it was replaced by the opera-
conceituao e mensurao. Trs conceiice sao discutidos:
tional concept due to distortions caused by inflation. The Real
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, Dficit
Deficit represents an interesting alternatiz;e which h~s. ~ot
Operacional do Setor Pblico e Dficit Real. O primeiro es-
been applied yet. It is concluded that there IS not a deiinitioe
teve presente nas relaes com o FMI nos anos 80, ~endo
option, which depends on the instit~tional featu res.of the e~o-
substitudo pelo conceito operacional em razo das distor-
nomy and the improvement of public accounts, besides the in-
es geradas pela inflao. J o Dficit Real representa u.ma
tended kind of analysis.
interessante alternativa ainda no utilizada. Conclui-se
que no existe uma opo definitiva, a 9ual depe~de das ca-
ractersticas institucionais da economia e do aprimoramen-
* KEY WORDS: Public Deficit, Fiscal Policy, Public Accounting.
to das contas pblicas, alm do tipo de anlise que se preten- * Agradeo a orientao do Prof. Dr. Eurico ~orff na real!z~o do es-
da desenvolver. tudo e os comentrios do Prof. Paulo Nogueira Batista JUnior.

44 Revista de Administrao de Empresas So Paulo, 32(1) 44-47 Jan./Mar. 1992


DFICIT PBLICO

INTRODUO cludos os governos federal, estadual e municipal, a ad-


ministrao indireta, a previdncia e as contas fiscais

E
mbora o tratamento da restrio oramentria do go- do oramento monetrio. Como conseqncia, obteve-
verno e suas diferentes formas de financiamento se- se o aprimoramento das estatsticas, principalmente
jam tradicionais na Teoria Econmica, tambm o , porque as informaes disponveis at 1983, que ti-
como nos lembra Carneiro" a problemtica da transfor- nham como fonte as Contas Nacionais, apenas permi-
mao de conceitos analticos em nmeros que orientem tiam a anlise (parcial) do dficit do Tesouro." Todavia,
a poltica econmica. Isto excepcionalmente verdadeiro ao ser excludo o setor financeiro, talvez tenha sido co-
nos dias de hoje, a despeito do aprimoramento no ferra- locado em segundo plano o cerne da questo do dficit,
mental auxiliar disponvel, quando a complexidade das como procuraram demonstrar Lundberg e Castro."
relaes intersetoriais parece torn-las ainda mais nebu- Nas palavras destes pesquisadores, como as Autorida-
losas e indefinidas. E exatamente deste ponto que diver- des Monetrias eram intermediadoras da dvida exter-
sos analistas brasileiros e estrangeiros tm se ocupado, na com importante papel no financiamento do setor p-
procurando desvendar os mitos e compreender a real di- blico no financeiro, o desequilbrio financeiro do go-
menso do impacto do dficit pblico. verno se encontrava no oramento monetrio. Os auto-
Assim, este texto tem por objetivo retratar pontos de res frisavam que, diante do processo de estatizao da
algumas contribuies que abordam os aspectos con- dvida externa", o conceito de NFSP incorria em dupla
ceituais e de mensurao', a fim de reforar a opinio contagem por incluir os juros pagos pelas instituies
de que o debate est longe de ser concludo, deman- pblicas s Autoridades Monetrias, assim como os en-
dando estudos que vislumbrem com maior clareza as cargos pagos pelo Tesouro sobre os ttulos colocados
contas pblicas e seus desdobramentos na economia venda pelo Banco Central. O mais grave, entretanto, era
brasileira. a incapacidade de estabelecer uma distino entre pol-
ticas monetrias e fiscais, medida que a esterilizao
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO dos efeitos da expanso monetria, em razo do au-
SETOR PBLICO (NFSP) mento das reservas internacionais ou do crdito do

o conceito de Necessidade de Financiamento do Se-


tor Pblico adotado pelo FMI pode ser considerado re- 1. CARNEIRO,D. "Passivo do gover- 7. Ficaa ressalva de que alguns auto-
lativamente recente no Brasil, e utilizado para captar no e dficit pblico no perodo res colocam dvidas quanto ao efeti-
1970/1985". In: LOZARDO, E. (org.) vo fechamento da conta movimento.
a presso das atividades do governo sobre o setor pri- Dficit Pblico Brasileiro: Poltica Ver PISCITELLI, R. "O processo de
vado. A fundamentao nitidamente ortodoxa, sendo Econmica e Ajuste Estrutural. Rio de elaborao e execuo oramentria
um dos pilares de sustentao a preveno do crawding Janeiro. Ed. PazeTerra, 1987, p. 217. no Brasil; algumas de suas peculiari-
dades". Revista de Economia Polti-
out' do setor pblico pelo setor privado, j que decorre 2. necessrio frisar que outros au- ca, 8(3):90, jul. 1988.
da equao de restrio oramentria ser assumida co- tores tratam desta temtica utilizan-
do conceitos que aqui no foram 8. Tal opinio corroborada por
mo uma funo e no como uma identidade.' Logo, as privilegiados (Dficit de Caixa, por Korff, que frisa enfaticamente a ne-
suas metas representam a tentativa de limitar o crdito exemplo). Tal fato, no entanto, est cessidade da transparncia ora-
ao governo na expectativa de que a poupana privada mais afeto opo por uma linha de mentria. Ver KORFF,E. O Setor Pri-
argumentao do que a uma seleo vado da Economia e o dficit Pbli-
no seja drenada indevidamente. dos "melhores" conceitos. Para um co. So Paulo, FIESP/CIESP, 1987,
Um dos primeiros problemas consiste na delimita- bom trabalho que examina algumas pp.2-3.
o da abrangncia do setor pblico. Dado o tamanho outras variveis, ver COSTA, M.; PE-
REIRA, L. & SILVA, C. Medidas do 9. ROSSI, J. "Notas sobre o concei-
do mesmo e a complexidade das contas pblicas, torna- dficit pblico: variaes em torno to apropriado de dficit pblico
se um exerccio estafante a manipulao dos nmeros dos principais conceitos. Rio de Ja- real". Pesquisa e Planejamento Eco-
neiro, Centro de Estudos Fiscais, nmico, 15(3):567, dez. 1985; AL-
para o clculo de dficit. IBRE/FGV,jan.1988. VES, S. "O desafio do dficit pbli-
Um dos principais problemas encontrados pelos ana- co". In: LOZARDO, E. (org.) Op. cit.,
listas do caso brasileiro at pouco tempo era a existncia 3. Crowding out o termo cunhado pp. 56-7; ALVES, S. "tratamento da
pela Teoria Econmica que designa Correo monetria dos juros da d-
de trs oramentos - Oramento Geral da Unio a transferncia de recu rsos do setor vida interna". Revista de Economia
(OGU), Oramento Monetrio e Oramento das Empre- privado para o setor pblico, moti- Poltica, 9(3):69, jul/set. 1989; FRA-
sas Estatais - com o complicador de que todos eram de vada por alguma poltica pblica. GA NETO, A. & LARA RESENDE, A.
"dficit, dvida e ajustamento: uma
carter hbrido," Tambm a vigncia da conta movimen- 4. BRESSER PEREIRA, L. & DAL- nota sobre o caso brasileiro". Revis-
to entre o Banco do Brasil e o Banco Central dificultava o L'ACaUA, F. "A composio finan- ta de Economia Poltica, 5(4):57-8,
ceira do dficit pblico". In: LOZAR- out/dez. 1985.
tratamento do comportamento das Autoridades Mone- DO, E. (org.) Op. cit., p. 17.
trias (AM), alm da flexibilidade permitida pela Lei 10. LUNDBERG, E. & CASTRO, A.
Complementar n 12.6 Mais recentemente, no entanto, o 5. Para uma descrio dos ora- "Desequilbrio do setor pblico e
mentos, ver MEREGE, L. Externai seu impacto sobre o oramento mo-
incio da unificao oramentria e a extino da conta debt and public economics in Brazil netrio".ln: LOZARDO, E. (org.) Op.
movimento facilitaram os estudos voltados para a con- (1980-1984). Syracuse. Universida- cit., p. 96.
solidao das contas pblicas', mas ainda no podem-ser de de Syracuse. Tese de Doutorado,
1988, pp. 53-100. (mimeo) 11. Para uma anlise desta questo,
consideradas suficientes.' ver CAVALCANTI, C. "Transferncia
Foi neste terreno" acidentado" que o FMI optou pela 6. OLIVEIRA, J. "dficits dos ora- de recursos e substituio da dvida
mentos pblicos no Brasil: concei- externa por dvida interna". Revista
NFSP restrita, no levando em considerao o setor p- tos e problemas de mensurao" In: de Finanas Pblicas, ano XLVII,
blico financeiro. Atravs deste procedimento, foram in- LOZARDO, E. (org.) Op. cit., p. 261. (372):16-42, out/nov/dez. 1987.

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RAE

Banco Central ao setor privado, era compreendida co- Por fim, os prprios membros do staft do FMI reconhe-
mo incremento no dficit. ceram que as comparaes internacionais no devem
Diante de tantas dificuldades e inconsistncias con- ser feitas com base na relao NFSP /PIB, em razo das
ceituais, cabe reafirmar a advertncia de Werneck" de distores criadas pela inflao."
que errneo supor que a NFSP corresponde a um in-
dicador adequado da situao fiscal do Estado. Isto DFICIT OPERACIONAL DO
porque, afora os problemas citados, estar-se- tendo SETOR PBLICO (DOSP)
por base apenas a variao no passivo pblico, sem le-
var em conta as variaes no seu ativo. o Dficit Operacional do Setor Pblico surgiu para evi-
Batista Jr.13, por sua vez, chama a ateno para o fato tar alguns dos problemas gerados pelo processo inflacio-
de que a NFSP "no representa e nem pretende representar nrio para a mensurao do dficit pblico. Assim, o DOS-
uma medida direta do dficit pblico", pois em seu clculo P exclui do clculo das Necessidades de Financiamento
esto computadas as necessidades de financiamento pa- do Setor Pblico as correes monetria e cambial, a fim
ra investimento do setor pblico. Alm do mais, a NFSP de propiciar um melhor indicador da situao fiscal.
(assim como outros conceitos de dficit) enganosa co- Percebe-se da definio que algumas dificuldades
mo indicadora de poltica fiscal quando a economia se com a NFSP permanecem com o OOSP. Uma primeira
encontra em recesso e/ ou processos inflacionrios. Ba- restrio para o seu uso no Brasil at recentemente foi
tista Jr. sublinha, ainda, que o mtodo baseado na dife- desconsiderar o setor financeiro, ignorando o oramen-
rena do saldo da dvida (regime de caixa) entre duas to monetrio, os problemas com o Sistema Financeiro de
datas pode dar margem a incorrees, pois podem estar Habitao, os "estouros" dos bancos estaduais etc. Isto
sendo consideradas ao dficit operaes, tais como o cr- que permitiu que em certos perodos, como em 1984,
dito ao setor privado, que no representam presses no fosse divulgada a eliminao do dficit pblico opera-
sistema financeiro atribuveis ao setor pblico. cional, enquanto persistiam presses desestabilizado-
Outro eixo de crticas feito por Alves nos artigos j ras." Batista Jr.20 incisivo quanto a este ponto, pois cri-
citados, que considera a NFSP um conceito por demais tica a disposio da viso heterodoxa, ou inercialista, de
restrito, no dando conta nem do perfil da dvida ("es- aceitar sem mais crticas as estatsticas oficiais.
trutura da maturidade") nem da possvel monetizao, No tocante consistncia interna do conceito, rele-
ambos essenciais para a poltica monetria. Entretanto, vante a observao de Rossi" de que o OOSP realiza
o enfoque principal do autor recai sobre a inconsistn- uma contabilidade pela metade. A explicao reside no
cia em aceitar que os pagamentos devidos correo fato do passivo do governo ser atualizado apenas par-
monetria sejam computados no dficit, enquanto as cialmente, pois embora a dvida seja ajustada correta-
amortizaes do principal no o so. mente, para o autor, a base monetria no o . Pela sua
Em linhas opostas se encontram Frana" e Rama- tica, o imposto inflacionrio fica praticamente esqueci-
lho". A preocupao de Frana derivada diretamente do, justificando sua preferncia pelo Dficit Real. No
do paradigma neoclssico, que prev a subida nas taxas entrando ainda no estudo deste conceito, necessrio
de juros em funo da colocao de ttulos pblicos no assinalar que outros autores" chamam a ateno para a
mercado. Enquanto para Ramalho a opo por critrios complexidade da mensurao do passivo pblico, o
reais resultada incorreta ciso entre polticas monet- qual comporta variveis pouco acessveis como o valor
rias e fiscais, fruto da anlise dicotmica entre curvas IS presente da dvida e futuras penses previdencirias.
e LM. Assim, somente um conceito suficientemente Atentando para o clculo do OOSP para a economia
amplo abranger toda a restrio oramentria, neces- brasileira, um fator que logo ganha destaque a alter-
sitando serem incorporadas as variveis que possam
ser utilizadas como instrumentos de poltica econmi- 12. WERNECK, R. Empresas Esta- 17. BRESSER PEREIRA, L. & ANTI-
ca. Entretanto, como as premissas do modelo de Rama- tais e Poltica Econmica. Rio de NORI, M. "Nota sobre o dficit pbli-
lho fazem uso de hipteses comportamentais (iluso Janeiro, Ed. Campus, 1987, pp. co e a correo monetria". Revista
44-5. de Economia Poltica, 3(4):136-7,
monetria, por exemplo), cabe com muita pertinncia o out/dez. 1983.
alerta de Bastos et alii para que aquelas no sejam fixa- 13. BATISTA JR., P. "Dois diagns-
das em apenas um lado da equao." Desta forma, por ticos equivocados da questo fiscal 18. TANZI, V.; BLEJER, M. & TEIJEI-
no Brasil". Revista de Economia Po- RO, M. "Inflation and the measure-
exemplo, se existe iluso em relao dvida, esta tam- ltica, 5,(2):19-23, abr/jun. 1985. ment of fiscal deficits". IMF Staff Pa-
bm estar presente nos aumentos de impostos nomi- pers, 34(4):730-1, dez. 1987.
14. FRANA, P. "dficit pblico e
nais, o que poder afetar o deslocamento da demanda. poltica econmica".ln: LOZARDO, 19. Fraga Neto, A. & Lara Resende,
No meio de tanta discordncia, uma aparente con- E. (org.) Op. cit., p. 130. A. Op. cit., pp.58-9.
vergncia se encontra na negao do uso da relao
15. RAMALHO, V. "Adequao do 20. Batista JR., P. Op. cit., p.31.
NFSP /PIB como indicador da situao fiscal. Em Bres- dficit pblico global como indica-
ser Pereira e Antinori", est disponvel uma argumen- dor para poltica de estabilizao". 21. ROSSI,J. Op. cit., pp. 571-2.
tao simples e clara de como o processo inflacionrio Revista Brasileira de Economia,
41 (3):296-300, jul/set. 1987. 22. CARNEIRO, D. Op. cit., p. 217;
eleva artificialmente a mencionada relao, visto con- BUITER, W. "Measurements of the
fundir fluxos e estoques. A explicao decorre da NFSP 16. Bastos, C.; LOPES, F. & SERRA- public sector deficit and its implica-
NO, F. Conceitos de dficit Pblico. tions for policy evaluations and de-
ser medida a preos de fim de perodo, enquanto o PIB Rio de Janeiro, lEI/UFRJ, 1989, p. sign". IMF Staff Papers, 30(2):310,
deflacionado pelo valor mdio da variao de preos. 11.(Mimeo) jun.1983.

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DFICIT PBLICO

nncia de metodologias para a determinao das corre- elaborado por Cysne", a exclusiva ateno sobre a rela-
es monetria e cambial. Como conseqncia, bas- tiva estabilidade do comportamento do Dficit Opera-
tante factvel que as presses do setor pblico sobre o cional no perodo 1985-86encobria o fato de que ocorria
sistema financeiro estejam superdimensionadas quan- uma exploso de consumo. Esse fenmeno vinha na es-
do a correo oficial ficar abaixo da variao dos preos, teira do aumento na renda disponvel do setor privado
ou subdimensionadas em situaes opostas." Tendo em (fruto da queda do imposto inflacionrio), que estava
vista tal problemtica, um estudo de Ciambiagi" procu- refletido diretamente na elevao do Dficit Real.
rou estimar o DOSP a partir da inflao, e no com base Cabe alertar que tambm so feitas crticas ao Dficit
nos critrios oficiais. As suas concluses demonstram Real enquanto indicador da situao fiscal, tal qual
que, afora a consistncia conceitual que permite o proce- NFSP e ao DOSP. Ramalho", por exemplo, considera o
dimento, os resultados sofrem alteraes significativas. Dficit Real enganoso e de uso inadequado nas polticas
de estabilizao. Atravs do modelo que desenvolve a
partir da equao de restrio oramentria do governo,
conclui que a opo pelo conceito em termos reais equi-
Na verdade, como se procurou demonstrar no vale a duvidar da efetividade das polticas monetrias e
fiscais, o que j no ocorre com o conceito nominal. Con-
texto, no pode existir um conceito definitivo de forme o autor, "o tamanho e a variao do dficit real no do
dficit pblico a ser aplicado universalmente. qualquer indicao do impacto do governo sobre a inflao, e
isso reafirma exatamente a tese do dficit nominal" .32

COMENTRIO FINAL
Uma defesa mais enftica da utilizao do DOSP para A exposio anterior retrata, em grandes traos, a
o caso brasileiro o recente estudo de Alves." O cerne do variedade de hipteses que podem ser feitas com rela-
modelo apresentado por este autor que a inflao no o ao dficit pblico. Todo o esforo que vem sendo
afetaria necessariamente o valor real das receitas (visto dispendido procura acumular conhecimento das rela-
que existem instrumentos de controle por parte das au- es entre os setores privado e pblico, para melhor
toridades fiscais) nem das despesas, em funo dos me- avaliao das alternativas de poltica econmica. Entre-
canismos de indexao; por outro lado, elevaria o paga- tanto, conforme procuraram demonstrar Boskn" e Eis-
mento de juros atravs de um efeito Fsher" completo, ner", pouco se conhece dos reais impactos do dficit,
que garantiria a taxa real de retomo desejada, restringin- nem mesmo nas economias mais desenvolvidas, onde
do fortemente a capacidade das autoridades econmicas existe um maior esforo de pesquisa.
atuarem sobre a conta juros. Logo, as parcelas devidas Conclui-se que de forma alguma constitui privilgio
recomposio do principal em termos reais deveriam ser da economia brasileira a discrdia a respeito do tema.
tratadas como amortizaes e, portanto, ficariam fora do Na verdade, como se procurou demonstrar no texto,
clculo do dficit. Neste sentido, o DOSP realmente po- no pode existir um conceito definitivo de dficit pbli-
deria ser um bom instrumento, mas de difcil mensura- co a ser aplicado universalmente. Pelo contrrio, a dis-
o e s deveria ser utilizado quando o refinanciamento cusso dos trs conceitos refora a idia de que as op-
da parcela corrigida da dvida no implicasse presses es de cada analista esto condicionadas s caracters-
inflacionrias", ou seja, quando o refinanciamento da d- ticas institucionais da economia, ao conhecimento dis-
vida estivesse automaticamente garantido. ponvel das contas pblicas e ao tipo de estudo que se
pretende desenvolver. O
DFICIT REAL
23. CARDOSO, E. & REIS, E. 29. ROSSI, J. Op. cit., p. 572.
O conceito de Dficit Real significa o DOSP menos o "dficits, dvidas e inflao no Bra- 30. CYSNE, R. "O Plano Cruzado
sil". Pesquisa e Planejamento Eco- frente s reestimativas do dficit
imposto inflacionrio. Na opinio de Bastos et alii, es- nmico, 16(3):595, dez. 1986. Operacional entre 1984 e 1987". Re-
te representa o melhor indicador, pois permite distin- vista Brasileira de Economia,
guir os impactos do setor pblico sobre a demanda 24. GIANBIAGI, F. "Os conceitos de 44(2):164-6, abr/jun. 1990.
custo da dvida mobiliria e dficit
agregada e a forma de alocao da riqueza privada." operacional do setor pblico: uma 31. RAMALHO, V. "dficit Pblico:
Rossi" tambm acolhe como vital a receita propiciada crtica". Revista de Economia Brasi- do paradoxo ao dficit Nominal".
leira, 43(1 ):69-74, jan/mar. 1989. Revista Brasileira de Economia,
pelo imposto inflacionrio, pois considera que estaria 44(2):243, abr/jun. 1990.
em tomo de 2% do PIB em 1985. Indubitavelmente, es- 25. ALVES, S. Op. cit., pp. 74-80.
t presente para ambos a premissa de inexistncia de 32. RAMALHO, V. Op. cit., p. 247.
26. O efeito Fisher est presente
iluso monetria, ou propenso marginal a consumir quando, em uma economia inflacio- 33. BOSKIN, M. "Federal governme-
desprezvel sobre a correo monetria, nas palavras nria, as taxas nominais de juros nt deficits: some myths and reali-
de Rossi. Caso contrrio, o dficit, calculado segundo a tendem a uma taxa real mais a taxa ties. American Economic Review,
esperada de inflao. 72(2): 297-301, maio 1982.
metodologia da NFSP, poderia ser mais apropriado.
Parece inegvel a importncia das tentativas de men- 27. TANZI, V. et alii. Op. cit., pp. 34. EISNER, R. "Which budget defi-
727-8. cit? Some issues of measurement and
surao do Dficit Real para a anlise das finanas pbli- their implications". American Econo-
cas. Como bem ilustra o estudo sobre o Plano Cruzado 28. Bastos, C. et alii. Op. cit., p. 16. mic Review, 74(2):138-9, maio 198

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