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A face oculta do Leviat : transparncia fiscal nos municpios brasileiros e suas
determinantes socioeconmicas e fiscais2
doi: 10.4025/enfoque.v33i1.19619

Clarice Pereira de Paiva Ribeiro Robson Zuccolotto

Mestre em Administrao Professor Universidade Federal Viosa MG
Universidade Federal de Viosa MG Doutorando em Controladoria e Contabilidade FEA USP
claorion@gmail.com Mestre em Cincias Contbeis FUCAPE
zrobson@ufv.br

Recebido em: 24.01.2013 Aceito em: 11.07.2013 2 verso aceita em: 18.07.2013

RESUMO

Este trabalho buscou identificar quais fatores influenciam o nvel de transparncia eletrnica dos
municpios brasileiros. Para tanto foi realizada a avaliao do nvel de transparncia dos municpios
para em seguida identificar, por meio da anlise discriminante, os fatores socioeconmicos e fiscais
que influenciam o ndice de Transparncia Fiscal dos Municpios. Verificou-se que a transparncia
fiscal ainda incipiente na administrao pblica e confirmou-se que a transparncia est associada a
melhores indicadores de desenvolvimento socioeconmico e fiscal, conforme proposto por Bellver e
Kalfinann (2005). Indiretamente, pode-se constatar que melhor gesto dos recursos destinados
sade, educao e gerao de emprego e renda so mais relevantes que a quantidade de dinheiro
investido nesses itens para discriminao dos municpios analisados, indicando que no importa a
quantidade de recurso investido, mas a qualidade do gasto efetuado.

Palavras-chave: Transparncia. Gesto Pblica. Gesto Social. Desenvolvimento socioeconmico.

The hidden face of Leviathan: fiscal transparency in brazilian municipalities

and its socioeconomic determinants and tax

ABSTRACT

This study aimed to identify which factors influence the level of transparency of electronic
municipalities. For this, we performed an evaluation of the level of transparency of municipalities, and
using the discriminant analysis identify the socioeconomic and fiscal factors that influence the Fiscal
Transparency Index of Municipalities. It was found that fiscal transparency is still incipient in public
administration and we confirmed that transparency is associated with better indicators of
socioeconomic and fiscal development, as proposed by Bellver and Kalfinann (2005). Indirectly, you
can infer that better management of resources destined to health, education and employment and
income generation are more important than the amount of money invested in these items for classifying
the municipalities analyzed, indicating that no matter the amount of resources invested, but the quality
of expenditure made.

Keywords: Transparency. Public Management. Social Management. Socioeconomic development.

1
Leviat ou Matria, Forma e Poder de um Estado Eclesistico e Civil, comumente chamado de Leviat, um livro escrito por Thomas Hobbes e
publicado em 1651. Ele intitulado em referncia ao Leviat bblico. O livro diz respeito estrutura da sociedade e do governo legtimo, e
considerado como um dos exemplos mais antigos e mais influentes da teoria do contrato social.
2
Artigo Publicado no EnAPG 2012 sob o ttulo: Fatores Determinantes da Transparncia na Gesto Pblica dos Municpios Brasileiros com
ajustes sugeridos no evento.

Enf.: Ref. Cont. UEM Paran v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014

38 CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO ROBSON ZUCCOLOTTO
1 INTRODUO
Como proprietrio do Estado, o monitoramento
dos governantes um direito do cidado, pois s
assim poder evitar que os recursos pblicos
sejam utilizados inadequadamente, prejudicando
o atendimento das demandas da sociedade.
Cross (1953, xiii) afirma que Negcio pblico o
negcio do povo. O povo tem o direto de saber.
Liberdade de informao seu nico patrimnio.
Sem ela, os cidados de uma democracia teriam
meramente mudado seus reis.
No entanto, em diversos momentos da histria
das sociedades, no mbito de atuao do
Estado, pde-se verificar que nem sempre houve
alinhamento entre os interesses dos governantes
e dos governados. Essa constatao encontra
evidncias tambm no Brasil, dado que a
sociedade brasileira em diversas oportunidades
presenciou conflitos de interesses na relao
entre Estado e sociedade. Por isso, Kondo et al.
(2002) destacam que devem ser definidos
preceitos para uma gesto transparente e
eficiente atravs de polticas pblicas que sejam
abrangentes e utilizem um sistema automatizado
e integrado, com estrutura legal conhecida por
todos, baseada em planos plurianuais abertos
sociedade civil.
Todavia, estudos realizados no Brasil (AKUTSU;
PINHO, 2002; PINHO, 2006; SANTANA JNIOR,
2008; PAIVA; ZUCCOLOTTO, 2009); e no
exterior (JUSTICE; MELITSKI; SMITH, 2006;
HERAWATY; HOQUE, 2007; STYLES;
TENNYSON, 2007; PEREZ et al., 2008),
constataram que h dficit de transparncia na
gesto pblica, independentemente do nvel
governamental considerado. No entanto, mesmo
que as pesquisas apontem baixa divulgao de
informaes da administrao pblica para a
sociedade, a transparncia fiscal tem sido vista
nos ltimos anos como uma possvel soluo
para problemas como desequilbrio fiscal,
aumento da dvida pblica e corrupo. Tanto
acadmicos como profissionais veem a
transparncia fiscal nas operaes do governo
como uma condio importante para a
sustentabilidade macroeconmica, a boa
governana, e retido fiscal dos pases (ALT;
Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran
LASSEN; ROUSE, 2006). Alm disso, esses
autores destacam que elaborar oramentos e
balanos pblicos mais transparentes e com
mecanismos de fiscalizao adequados
possibilita a priorizao de polticas, aumenta a
credibilidade dos governos, limita a corrupo e o
gasto desnecessrio, melhora a liquidez e facilita
o acesso aos mercados financeiros.
Assim, dada a importncia e contribuio da
transparncia fiscal para a consolidao
democrtica, a mesma tem sido vista como parte
integrante das tentativas de melhorar a
governana no setor pblico e, como
consequncia, diversas aes tm sido
implementadas visando promov-las, tanto nos
governos nacionais como subnacionais. Nessa
direo, a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OECD) e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) implementaram o
Cdigo de Boas Prticas de transparncia fiscal
para orientar os pases para uma maior abertura
do processo de deciso de sua poltica fiscal.
No Brasil, a reforma administrativa do Estado,
elaborada em 1995, possibilitou a modernizao
da estrutura administrativa com a implantao de
ferramentas de comunicao como o governo
eletrnico. Mais recentemente, com a aprovao
da chamada Lei da Transparncia, a Lei
Complementar 131/2009, a Unio, estados e
municpios devem apresentar de forma
transparente todas as suas despesas. Desde
maio de 2010, por exemplo, a Unio, os estados
e municpios com mais de 100 mil habitantes so
obrigados a manter e atualizar portais de
transparncia de gastos pblicos. J os
municpios com populao entre 50 mil e 100 mil
habitantes tiveram at 2011 para se adequarem.
Para municpios com at 50 mil habitantes o
prazo vai at maio de 2013.
Alm da Lei complementar 131/2009, destaca-
se, tambm, a Lei 12.527/2011 a qual cumpre: i)
consolidar e definir o marco regulatrio sobre o
acesso a informao pblica sob a guarda do
Estado; ii) estabelecer procedimentos para que
Administrao responda a pedidos de informao
do cidado e; iii) estabelecer que o acesso a
informao pblica a regra e no a exceo.
v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
 A FACE OCULTA DO LEVIAT: TRANSPARNCIA FISCAL NOS MUNICPIOS BRASILEIROS E SUAS DETERMINANTES SOCIOECONMICAS E FISCAIS
Destaca-se, ainda, que essa Lei ferramenta
fundamental para a ampliao do controle social
sobre a coisa pblica e coloca o Brasil como um
dos 89 pases que possuem uma lei de acesso a
informao pblica.
Destaca-se, no entanto, que apesar dos esforos
legislativos e presses sociais que ocorreram
nos ltimos anos, no sentido de tornar obrigatria
a divulgao de informaes por parte dos
governos, deve-se atentar ao fato de que a
obrigatoriedade de divulgao de informaes
no caracteriza a transparncia dos atos dos
gestores pblicos, visto existir uma diferena
prtica e conceitual entre transparncia fiscal e
publicidade fiscal. Por publicidade fiscal entende-
se o ato de tornar pblicas informaes do ponto
de vista de quem as fornece, e no de quem as
recebe. J por transparncia fiscal entende-se a
ao de disponibilizar as informaes que, alm
de serem confiveis, faam sentido para o
pblico-alvo, neste caso, para os cidados
(SCHEFFER, 2007).
Todavia, a escolha dos nveis tanto de publicidade
fiscal como de transparncia fiscal dos governos
depender, conforme destacado por Alt, Lassen e
Rose (2006), de decises polticas de determinados
governos, como tambm poder resultar de
presses externas, sejam econmicas ou sociais.
Nesse sentido, Bellver e Kaufmann (2005),
encontraram que a transparncia est associada a
melhores indicadores de desenvolvimento
socioeconmicos e humanos, e tambm a alto nvel
de competitividade e baixa corrupo. Os autores
concluram que a transparncia pode gerar a
poupana de recursos pblicos, melhorando os
instrumentos de governana bem como
aumentando a confiana do eleitor nos polticos.
Assim, partindo-se da premissa de que a
Administrao Pblica dever estar voltada para o
gerenciamento eficiente e transparente dos
recursos pblicos e que a internet uma
ferramenta importante na reduo de assimetrias
informacionais entre governo e sociedade e que
fatores econmicos e sociais impactam o nvel
de transparncia, este trabalho ser norteado
pelo seguinte questionamento: Quais fatores
influenciam o nvel de transparncia fiscal
eletrnica dos municpios brasileiros?
Enf.: Ref. Cont. UEM Paran
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Diante do problema apresentado e buscando
confirmar os achados de Bellver e Kaufmann
(2005), o objetivo principal desse trabalho
identificar como fatores socioeconmicos e
fiscais interferem no nvel de transparncia fiscal
eletrnica dos municpios. Nesse sentido, foram
determinados os seguintes objetivos especficos:
a) Avaliar o nvel de transparncia dos
municpios brasileiros atravs do ndice de
transparncia fiscal miditica ou eletrnica
desenvolvido por Paiva e Zuccolotto (2009)
com base nos cdigos internacionais de
Boas Prticas de Transparncia;
b) Caracterizar a amostra de acordo com o
agrupamento dos municpios em relao ao
ndice de transparncia, discriminando suas
diferenas;
c) Identificar as variveis socioeconmicas e
fiscais que influenciam a divulgaes de
informaes por parte dos municpios.
Como hipteses, deste estudo, acredita-se que
municpios com maior arrecadao oramentria,
maiores investimentos em reas de sade e
educao, bem como maior grau de
desenvolvimento social e humano sero mais
transparentes para com sua populao,
divulgando maior quantidade de informaes
sobre a administrao municipal.
Esse estudo se justifica, uma vez que compreender
as causas que influenciam o nvel de transparncia
fiscal importante por duas razes: primeiro porque
ajudar a segregar as mudanas decorrentes de
aes internas dos gestores, daquelas relacionadas
com fatores externos, sejam eles econmicos,
sociais e/ou legais e; em segundo lugar, permitir
compreender os efeitos da transparncia fiscal
sobre as aes polticas e sobre os resultados das
mesmas.
2 PLATAFORMA TERICA
2.1 A IMPORTNCIA DAS PESQUISAS
SOBRE TRANSPARNCIA
Instituies fiscais definem o ambiente no qual os
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40 CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO ROBSON ZUCCOLOTTO
atores polticos, eleitores e mercado interagem.
Instituies afetam o comportamento por
produzir atores com maior ou menor grau e
certeza sobre o comportamento presente e futuro
de outros atores (HALL: TYLOR, 2003, p. 196).
A partir dessa afirmao, Alt, Lassen e Rose
(2006), enfatizam que a compreenso de que as
instituies so importantes para as escolhas e
resultados a base do aumento, nas ltimas
duas dcadas, da preocupao com os princpios
de boas prticas de governana, da qual a
transparncia dos governos parte proeminente.
Alt, Lassen e Rose (2006) destacam, ainda, que
aumentar a transparncia fiscal uma maneira
de fornecer aos eleitores, observadores,
mercados financeiros e, muitas vezes, aos
prprios polticos, mais informaes sobre as
intenes existentes por trs da poltica fiscal, as
aes efetivas tomadas pelos gestores e as
consequncias, imediatas e de longo prazo, de
polticas especficas. Segundo os autores, isso
facilita a previsibilidade dos resultados de
polticas fiscais e permite atribuir resultados
poltica e aos polticos.
Em funo disso, conforme destaca Grigorescu
(2003), nos dias atuais muitos cientistas esto
cada vez mais conscientes da importncia desse
tema e do seu potencial poder explicativo.
Destaca, tambm, que por causa da variedade
de interesses envolvendo o fluxo de informaes,
o conceito de transparncia no foi
monopolizado por nenhuma rea de estudo,
podendo ser encontrado em estudos sobre
conflitos internacionais, organizaes
internacionais, ambiente poltico, poltica
monetria, comrcio, corrupo, teoria
democrtica, gesto pblica, etc.
Independentemente da rea estudada, Finel e
Lord (2000) destacam que a maior parte dos
estudos v a transparncia governamental como
fator de suporte ao aumento da cooperao entre
os estados e permite a soluo de problemas
coletivos. Corroborando com essa ideia, Ritter
(2000) afirma que uma das explicaes mais
recentes para a paz democrtica baseada na
transparncia das democracias. Destacam,
ainda, que isso se deve ao fato de que
negociaes entre pases que possuem
Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran
informaes completas um do outro so menos
propensas a gerarem conflitos.
No que se refere transparncia no contexto dos
governos nacionais, essa pode ser vista como
um mecanismo para reduo do grau de
corrupo ou melhoria do desempenho
econmico. Destaca-se, ainda, que a
transparncia dos governos nacionais tem o
papel fundamental de contribuir explicitamente
para o aumento da accountability e,
implicitamente, para a consolidao democrtica
(KOPITS; CRAIG, 1998). Conforme ressaltam os
autores, a teoria democrtica considera que uma
caracterstica fundamental da democracia a
capacidade de resposta continuada dos
governos s preferncias de seus cidados.
Assim, conforme destacado, a transparncia dos
governos para com seus cidados vista como
um fator necessrio a accountability democrtica
e, consequentemente, consolidao de uma
verdadeira democracia.
2.2 OS CONCEITOS DE TRANSPARNCIA
EM CONSONNCIA COM OS
PRECEITOS DA ADMINISTRAO
PBLICA
Mesmo que o conceito de transparncia seja
cada vez mais encontrado na literatura
acadmica, seu significado ainda permanece
fluido. Em parte, isso se deve ao fato desse
conceito ser usado em diferentes aspectos
relacionados ao fluxo das informaes. Na
literatura sobre conflitos entre pases, um pas
transparente se o outro pas consegue obter
informaes sobre as preferncias da sociedade
e seu respectivo apoio s aes do governo
(SCHULTZ, 1999). Todavia, na literatura sobre
regimes internacionais, transparncia refere-se
s informaes que os pases oferecem aos
organismos internacionais e; em estudos sobre
corrupo, transparncia se refere a no
existncia de prticas de corrupo em um pas.
Na literatura de Cincia Poltica, o conceito de
transparncia est associado divulgao de
informaes por parte dos governos para atores
internos e externos (GRIGORESCU, 2003).
Aplicado ao campo da Administrao Pblica,
Birkinshaw (2006) diz que a transparncia pode
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 A FACE OCULTA DO LEVIAT: TRANSPARNCIA FISCAL NOS MUNICPIOS BRASILEIROS E SUAS DETERMINANTES SOCIOECONMICAS E FISCAIS
ser entendida como a gesto dos assuntos
pblicos para o pblico e, Black (1997) completa
a definio declarando que transparncia o
oposto de polticas opacas, em que no se tem
acesso s decises, ao que elas representam,
como so tomadas e o que se ganha ou se perde
com elas.
Do ponto de vista normativo, Oliver apud Meijer
(2009, p. 258) descreve que a transparncia faz-
se a partir de trs elementos: um observador,
algo disponvel a ser observado e os meios ou
mtodos para se realizar a observao. J Moser
(2001) a define como a abertura dos
procedimentos de funcionamento imediatamente
visveis para aqueles que no esto diretamente
envolvidos (o pblico) para demonstrar o bom
funcionamento de uma instituio.
Atualmente, a transparncia considerada como
um aspecto central da democracia moderna e da
reforma do Estado. O acesso informao visto
como chave a prevenir corrupo e promover
responsabilidade pblica (HOOD, 2001). Nesse
sentido, a transparncia pode ser definida como o
aumento do fluxo oportuno de informao confivel
de natureza econmica, social e poltica que
acessvel a todos os cidados. As informaes
providas tambm devem ser acessveis,
pertinentes, de boa qualidade e seguras
(KAUFMANN; VISHWANATH, 2001). Uma
definio comumente citada nos estudos sobre o
tema apresentada por Kopits e Craig (1998, p.1):
Transparncia fiscal definida como o
acesso do pblico estrutura e s
funes governamentais, aos seus
planos de poltica fiscal, s suas contas
pblicas e de suas projees. Trata-se
de pronto acesso s informaes das
atividades governamentais de modo
confivel, abrangente, oportuna,
compreensiva e compreensvel, de
modo que o eleitorado e o mercado
possam avaliar a situao financeira
dos governos bem como os custos e
benefcios reais de suas atividades,
incluindo as implicaes sociais e
econmicas no presente e no futuro.
(KOPITS; CRAIG, 1998, p.1).
Alt, Lassen e Skilling (2002) destacam, ainda,
que os aspectos mais importantes da
transparncia fiscal so: compromisso com
Enf.: Ref. Cont. UEM Paran v. 33
41
linguagem no arbitrria, possibilidade de
verificao independente, possibilidade de
acessar mais informaes em menos
documentos.
Buscando tornar o conceito de transparncia
mais aplicvel e menos utpico, os editores do
OECD- Best Practices for Budget Transparency
definiram transparncia como abertura sobre as
intenes, formulao e implementao de
polticas e transparncia fiscal como a
evidenciao total de todas as informaes
fiscais relevantes de maneira sistemtica e
tempestiva (Organisation for Economic Co-
operation and Development[OECD], 2001, p. 7).
Sob o arcabouo terico da transparncia fiscal e
das melhores prticas de transparncia fiscal,
diversos estudos buscaram identificar os nveis
de transparncia, seja em pases, estados ou
municpios, bem como compreender as causas e
as consequncias da mesma. Esses estudos
sero discutidos a seguir.
2.3 ESTUDOS SOBRE TRANSPARNCIA
FISCAL
Jarmuzek, Polgar, Motousek e Holsher (2006)
destacam que existe uma ampla literatura sobre
os aspectos polticos e institucionais da poltica
fiscal. O quadro terico utilizado engloba a
interao entre a dimenso poltica e econmica
da transparncia fiscal e pode ser vista como
uma tentativa de combinar essas duas variveis
dentro de um nico arcabouo explicativo. Alm
de variveis econmicas, tais como taxa de
crescimento, ndice de endividamento e seus
impactos sobre o desempenho fiscal, os estudos
consideraram, tambm, variveis relativas a
motivaes polticas como: polarizao poltica,
sistemas de governo, sistema eleitoral, etc.
O mesmo autor destaca, ainda, que quando se
trata da literatura terica sobre as implicaes da
transparncia fiscal, essa no ampla e
acrescenta que a maioria dessas pesquisas
utiliza os modelos de assimetria informacional de
polticas fiscais desenvolvido por Rogoff (1990) e
ajustado pelas contribuies posteriores de
Easterly (1999), o qual adaptou o modelo de
n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
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Ransey-Cass-Koopmans para analisar as
consequncias das prticas de contabilidade
criativa relacionadas ao Tratado de Maastricht.
J Milesi-Ferretti (2004) desenvolveu um modelo
que permitiu investigar os efeitos interativos entre
transparncia e regras fiscais, de acordo com as
determinaes do Tratado de Maastricht, dos
membros da Unio Europeia.
Existe, tambm, uma linha de pesquisa que
busca investigar as relaes entre a
transparncia fiscal e os modelos de poltica
econmica. Shi e Svensson (2002) apresentaram
um modelo baseado na relao principal x
agente no qual os polticos tentam mostrar-se
competentes emitindo dvidas para financiar bens
e servios pblicos. Essa ao, no entanto,
apenas adia o pagamento para perodos futuros.
Assim, no modelo proposto pelos autores, o grau
de transparncia fiscal ou oramentria leva em
considerao quando e em quanto tempo os
eleitores podem observar a dvida e, desta forma,
a extenso do tempo que um poltico pode usar a
dvida para parecer competente.
Alt e Lassen (2006) ampliaram esse modelo para
incluir partidos polticos mais propensos ao gasto
pblico. O primeiro resultado sugere que
transparncia fiscal est associada a menor
acumulao de dvida e isso se deve,
parcialmente, ao ciclo eleitoral, o que
consistente com o modelo de Shi e Svensson
(2002). Os autores constataram, ainda, que
maior polarizao poltica est associada a
menor endividamento, confirmando o modelo
proposto por Person e Svensson (1989), os quais
sugerem que governos de centro-direita tendem
a ter maiores dficits que governos de centro-
esquerda. Outra abordagem a desenvolvida
por Ferejhon (1999), que analisou, sob a
perspectiva da agency theory, como a
transparncia afeta a confiana dos eleitores no
governo e, consequentemente, no tamanho do
governo.
No que se refere s pesquisas empricas sobre
transparncia fiscal, essas tm ganhado maior
ateno nos ltimos anos. Todavia, conforme
destacado por Alesina e Perotti (1996) os
resultados das pesquisas sobre a transparncia
fiscal provavelmente dizem mais a respeito das
Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran
dificuldades de mensur-la do que sobre seus
efeitos na disciplina fiscal. Essa afirmao foi
reiterada por Jarmuzek et al. (2006) e por
Michener e Bersch (2011).
Todavia, mesmo diante das dificuldades
existentes, uma parte dos estudos empricos se
esforou para construir medidas para diferentes
dimenses da transparncia fiscal. Von Hagen
(1992) desenvolveu um indicador de
transparncia para oito pases europeus que
incluam as seguintes medidas: se o pas
possua fundos especiais, se os oramentos
eram submetidos em documentos nicos,
entrevista com cidados para avaliao da
percepo de transparncia, se existiam links
para as contas nacionais e se os emprstimos
para entidades no governamentais estavam
includos.
Guerrero e Hofbauer (2001) desenvolveram um
indicador de transparncia oramentria para
cinco pases da Amrica Latina (Argentina,
Brasil, Chile, Mxico e Peru). O ndice media, de
forma comparativa, o grau de acessibilidade e
utilidade da informao emitia pelos governos
nacionais no que diz respeito a finanas, receitas
e despesas. Os autores destacam que em todos
os pases analisados existe dficit de
transparncia fiscal, uma vez que os valores
mdios obtidos para cada pas ficou entre 3,7 e
5,9 numa escala cujo valor mximo 10.
Uma abordagem mais descritiva foi empregada
por Allan e Perry (2003) para analisar a
transparncia fiscal dos pases que aderiram
Unio Europeia. Para avaliar o estgio da
transparncia fiscal nesses pases, os autores
utilizaram os cdigos de boas prticas do FMI
(IMFs Reporto n Standards and Codes ROSC)
e demonstraram que quatro reas devem ter
suas anlises reforadas em termos de prticas
oramentrias sendo: previses oramentrias
de longo prazo que possam auxiliar na
credibilidade da poltica fiscal devem ser
estabelecidas e apresentadas; cobertura
abrangente das atividades extraoramentrias;
fortalecimento e modernizao tanto da
contabilidade quanto das demonstraes
contbeis dos governos e; por fim, desenvolver
padres contbeis uniformes para os governos e
v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
 A FACE OCULTA DO LEVIAT: TRANSPARNCIA FISCAL NOS MUNICPIOS BRASILEIROS E SUAS DETERMINANTES SOCIOECONMICAS E FISCAIS
melhorar a capacidade de gesto dos governos
subnacionais.
Bellver e Kaufmann (2005) construram um
ndice de transparncia para 194 pases baseado
em mais de vinte fontes independentes. O ndice
incluiu um indicador de transparncia agregado
com dois componentes: transparncia
econmica/institucional e transparncia poltica.
Os resultados enfatizaram que a transparncia
est associada a melhores indicadores de
desenvolvimento socioeconmico e humano e,
tambm, a alto nvel de competitividade e baixa
corrupo. Os autores concluram que a
transparncia pode gerar a poupana de
recursos pblicos, melhorando os instrumentos
de governana bem como aumentando a
confiana do eleitor nos polticos.
J o trabalho executado por Piotrowski e Ryzin
(2005) teve como finalidade identificar os fatores
determinantes do desejo de um indivduo por
transparncia, j que os indivduos tm graus
diferentes de satisfao com o nvel atual de
transparncia do governo. Pelo desenvolvimento
e execuo de uma pesquisa on-line, os autores
construram um ndice para medir o desejo de
um indivduo por transparncia e identificar suas
correlaes. Identificaram que os indivduos
desejam informaes governamentais sobre o
desempenho fiscal do governo, seus atos e
aes, suas polticas de segurana e
desenvolvimento; e que tais informaes sejam
seguras e confiveis. Concluram que estes
fatores so um passo importante para o
direcionamento da liberdade de informaes e
polticas de governo.
Alt, Lassen e Rose (2006) usaram um painel de
dados nico para avaliar as causas da
transparncia fiscal nos estados da Amrica do
Norte no perodo de 1972 a 2002. O estudo
desenvolvido por esses autores analisou os
procedimentos oramentrios dos estados e os
resultados apontam que tanto as causas polticas
quanto as fiscais influenciam a transparncia nos
estados analisados. Com relao aos aspectos
polticos, os autores apontam que tanto a
competio poltica quanto a diviso de poderes
esto associadas a um aumento na
transparncia fiscal. Apontam, ainda, que
Enf.: Ref. Cont. UEM Paran
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polarizao poltica e condies fiscais
passadas, em particular, a dvida do governo e o
desequilbrio fiscal, impactam o nvel de
transparncia fiscal.
Boubeta, Santias e Alegre (2010) analisaram a
transparncia oramentria nos governos locais
da regio da Galcia na Espanha. Usando o
Cdigo de Boas Praticas de Governana do FMI,
os autores construram um ndice de
transparncia fiscal por meio do envio de um
questionrio para os contadores dos municpios.
De posse do indicador, os autores verificaram as
causas da transparncia e identificaram que o
total do gasto pblico e a idade da populao
idosa tm influncias positivas sobre a
transparncia fiscal, enquanto despesas com
pessoal e encargos financeiros tem impacto
negativo.
No Brasil as pesquisas mostraram-se
direcionadas para a transparncia miditica
como a de Silva (2005) que estudou como as
novas tecnologias de informao e comunicao
estariam, de fato, possibilitando maior
participao democrtica nas cidades
contemporneas. O autor destacou que o
governo, usualmente, ainda subutiliza os
recursos tecnolgicos sua disposio, que
poderiam permitir maior acesso dos cidados s
informaes relacionadas gesto pblica. J
Sacramento e Pinho (2007) avaliaram a
transparncia na administrao pblica e a
participao popular neste processo. Para tanto,
os autores realizaram sete estudos de casos em
municpios da regio metropolitana de Salvador.
Os autores concluram que, apesar de algumas
melhorias a partir do ano 2000, a transparncia
na gesto pblica ainda incipiente.
O trabalho de Boina et al. (2008) avaliou a
utilizao da internet pelos municpios mineiros
para evidenciar as informaes solicitadas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Paiva e
Zuccolotto (2009) propuseram a criao de um
indicador de transparncia fiscal obtido em meio
eletrnico de acesso pblico, partindo da
elaborao de um roteiro, agrupado por nveis,
onde puderam avaliar a disponibilidade de
informaes obrigatrias, no obrigatrias,
facilidade de acesso, transparncia ativa e
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44 CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO ROBSON ZUCCOLOTTO
passiva, alm de outras variveis. Atribuindo
pesos para cada categoria de informao,
elaboraram um ranking para a transparncia dos
municpios mineiros.
Mais recentemente, trabalho realizado por Cruz
et al. (2010) identificou que o tamanho da
populao e o ndice de dinamismo municipal
eram estatisticamente significativos no modelo
que esses autores desenvolveram para explicar
os fatores que contribuam para as variaes na
transparncia fiscal dos municpios. Destaca-se,
nesse ponto, que o trabalho realizado pelos
autores tomou como amostra municpios com
mais de cem mil habitantes.
3 METODOLOGIA
O Brasil possui uma populao de
aproximadamente 190 milhes de habitantes, os
quais esto distribudos em 5.564 municpios.
Devido grande quantidade de municpios e a
complexidade das variveis analisadas na
investigao, optou-se por utilizar uma amostra
significativa desta populao. Quando a
populao pesquisada no supera 100.000
elementos, a frmula para o clculo do tamanho
de uma amostra representativa a dada pela
Equao 1.
N z 2 p (1 p)
n tanto,
Z 2 p (1 p) e 2 ( N 1) (1)
onde:
n =Amostra calculada.
N = Tamanho da populao.
Z = varivel normal padronizada associada ao
nvel de confiana.
p = Verdadeira probabilidade do evento.
e = Erro amostral
Para este trabalho ser considerado: erro
mximo de 2%, nvel de confiana de 95%, e
populao de 5.564. Sendo assim, o tamanho
aproximado da amostra de 1.678 municpios.
Destaca-se, no entanto, que devido
possibilidade de indisponibilidade de dados para
algum municpio, a amostra inicial foi de 1710
Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran
municpios e, como todos tiveram dados
disponveis, todos foram utilizados na amostra.
O critrio utilizado para selecionar os municpios
foi a amostragem estratificada e a definio dos
subgrupos se deu por meio da classificao por
estados, sendo que o nmero total de municpios
de cada estado definiu a proporo de
municpios da amostra por estado.
Uma vez definida a amostra, foi utilizado o
mesmo roteiro desenvolvido por Paiva e
Zuccolotto (2009) para identificao de
transparncia miditica englobando os seguintes
temas: receitas, despesas, balanos, prestao
de contas ao controle externo (tribunal de
contas), processos de aquisio de bens e
servios, e estrutura mnima do website. Aps a
elaborao do ITFM foram determinados trs
grupos para anlise do desempenho relativo
desse ndice sendo: baixo, mdio e alto. Esses
grupos foram construdos considerando-se a
mdia e o desvio-padro para o ITFM da amostra
e o objetivo, com o agrupamento dos escores, foi
mostrar a situao de cada municpio em relao
aos demais quando se considera a anlise
global.
Na segunda etapa foram analisadas as variveis
que podem estar relacionadas com o ITFM em
cada localidade analisada neste estudo e, para
foram utilizadas, como variveis
explicativas, dados secundrios e informaes
de organismos oficiais obtidos na base de dados
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE); Federao das Indstrias do Rio de
Janeiro (FIRJAN); Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministrio da Fazenda (STN), entre
outros.
Em seguida, com a finalidade de discriminar as
diferenas entre os grupos alto, mdio e baixo
quanto aos nveis de transparncia fiscal
eletrnica, procedeu-se a uma anlise
discriminante, que permitiu a distino de casos
especficos a partir de um conjunto de variveis
em estudo. O objetivo desta anlise a
derivao de combinaes lineares das variveis
originais, chamadas de funes discriminantes,
que maximizem a razo disperso intergrupos/
disperso intragrupos. Deste modo, a partir de
v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
 A FACE OCULTA DO LEVIAT: TRANSPARNCIA FISCAL NOS MUNICPIOS BRASILEIROS E SUAS DETERMINANTES SOCIOECONMICAS E FISCAIS
um banco de dados com n observaes e p
variveis, classificados em k grupos pode-se: 1)
avaliar a qualidade do esquema classificatrio,
isto , se os grupos estabelecidos so
efetivamente distintos entre si; e 2) identificar
quais so as variveis mais importantes para a
separao dos grupos.
Desta forma, seguindo as concluses obtidas por
Bellver e Kaufmann (2005), nesse trabalho,
Varivel
ITFm - ndice de Transparncia
Fiscal dos municpios
IFDM - Educao
IFDM Emprego e Renda
IFDM Sade
Gasto com educao per capta
Gasto com sade per capta
Receita oramentria per capita
Figura 1 Variveis utilizadas no estudo.
Fonte: Elaborao dos autores.
Destaca-se que as variveis IFDM Educao e
IFDM Sade foram utilizadas como proxy de
eficincia na alocao dos recursos em
educao e sade, enquanto as variveis
investimento per capita em educao e
Enf.: Ref. Cont. UEM Paran
45
objetiva-se, especificamente i) Identificar os
fatores socioeconmicos e fiscais que
influenciam o comportamento das divulgaes de
informaes por parte dos municpios e, ii)
explicar, por meio de modelo de anlise
multivariada, a relao entre as variveis
socioeconmicas e fiscais com o ndice de
transparncia dos municpios. Assim, as
variveis selecionadas para esse estudo so
apresentadas na Figura 1.
Categoria Descrio da varivel
ndice desenvolvido por Paiva e Zuccolotto
(2009) que varia de 0 a 1 e resultado da
Dependente coleta de dados relacionados
transparncia miditica ou eletrnica dos
municpios.
ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal
categoria educao - considera em seu
clculo as variveis: taxa de matrcula na
Independente educao infantil; taxa de abandono; taxa
de distoro idade srie; percentual de
docentes com ensino superior; mdia de
horas aula dirias e IDEB.
ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal
categoria emprego e renda - considera
Independente em seu clculo as variveis: gerao de
emprego formal; estoque de emprego
formal; salrios mdios do emprego formal.
ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal
categoria sade - considera em seu
Independente clculo as variveis: nmero de consultas
pr-natal, bitos por causas mal definidas e
bitos infantis por causas evitveis.
Varivel que denota o investimento em
educao por cabea. Tem por objetivo
retirar o efeito (volume) monetrio dos
Independente
investimentos entre municpios grandes e
pequenos. Dados do Gasto obtidos no sitio
da STN e da populao no sitio do IBGE.
Varivel que denota o investimento em
sade por cabea. Tem por objetivo retirar
o efeito (volume) monetrio dos
Independente
investimentos entre municpios grandes e
pequenos. Dados do Gasto obtidos no sitio
da STN e da populao no sitio do IBGE.
Volume de receita arrecadada por um
municpio por cabea. Tem por finalidade
analisar se os municpios com as mesmas
Independente condies financeiras divulgam nvel
semelhante de informaes. Dados do
Gasto obtidos no sitio da STN e da
populao no sitio do IBGE.
investimento per capita em sade indicam
apenas a quantidade de recursos investidos, no
especificando se os resultados foram eficientes
ou no. Espera-se que todas as variveis
analisadas neste estudo tenham relacionamento
v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
46 CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO ROBSON ZUCCOLOTTO

positivo, todavia, espera-se, que os fatores compe.

socioeconmicos, como apontados pelo estudo
de Bellver e Kaufmann (2005), possuam maior
capacidade discriminativa. Para as anlises dos
dados foram utilizados os softwares estatsticos
SPSS e Stata.
4 RESULTADOS
4.1 TRANSPARNCIA FISCAL NAS
REGIES, ESTADOS E MUNICPIOS
BRASILEIROS
O ITFM ndice de Transparncia Fiscal dos
Municpios, conforme j mencionado, formado por
quatro variveis, sendo elas: Estrutura, FINBRA,
Outras fontes e Site prprio. Suas caractersticas
descritivas, considerando seu comportamento para
os municpios brasileiros, esto evidenciadas na
Tabela 1, bem como dos indicadores que o
Como se observa, nenhum municpio atingiu o
nvel mximo de transparncia em meio
eletrnico de acesso pblico (nvel mximo igual
a 1). O municpio que obteve o maior ndice foi
Bom Retiro do Sul (RS) com ndice de 0,879;
enquanto o que obteve menor ndice foi
Tocantinpolis (TO).
Quando classificados por nveis de
transparncia, em funo dos desvios-padro,
constatou-se que os municpios analisados
apresentaram os seguintes nveis de
transparncia fiscal: alto (9,71%), baixo (19,88%)
e mdio (70,41%) indicando que a maioria
absoluta das localidades no foi efetivamente
transparente para com o seu contribuinte e
disponibilizaram um volume pequeno de dados
sobre sua gesto para o acesso do cidado.

Tabela 1 - Estatstica descritiva do ndice de Transparncia Fiscal dos Municpios ITFM.

Indicador Mdia Desvio Padro Valor mximo Valor mnimo
Varivel Estrutura 0,2808 0,2411 0,8889 0,0000
Varivel FINBRA 0,7900 0,4074 1,0000 0,0000
Varivel Outras fontes 0,0470 0,1114 0,9093 0,0000
Varivel Site prprio 0,0830 0,1443 0,9237 0,0000
ITFM 0,3456 0,1575 0,8792 0,0000
Fonte dados da pesquisa.

4.2 O RELACIONAMENTO ENTRE determinar o nmero de funes a serem retidas.

TRANSPARNCIA E INDICADORES
SOCIOECONMICOS
A anlise discriminante, no caso deste estudo,
gerou trs grupos, que so confrontados com os
grupos originrios da classificao do ITFM
(grupo de baixo, mdio e alto escores para o
ndice), e tem como pressuposto a variabilidade
idntica dentro dos grupos analisados. Verificou-
se atravs do teste M de Box, que a variabilidade
dos grupos semelhante (significncia 0,061, e
estatstica de 21,769).
Em geral, se h k grupos envolvidos, podem ser
obtidas k-1 funes discriminantes, logo, nesse
estudo foram gerados trs grupos e, portanto,
duas funes discriminantes. Na Tabela 2,
verifica-se que 99,70% do total da discriminao
dos grupos dada pela funo discriminante n
1, enquanto que a segunda representa apenas
0,30%. Como complemento destas estatsticas
foi realizado o teste Lambda de Wilk para
Os resultados demonstram que apenas a funo
n 1 deve ser retida (significncia 0,000), ou seja,
para esta funo as mdias so diferentes nos
trs grupos. Sendo assim, somente a funo n 1
ser considerada para anlise dos fatores
discriminantes da transparncia fiscal nos
municpios brasileiros.
Na tabela 3, est evidenciada a contribuio de
cada varivel para a funo discriminante em
ordem decrescente de importncia, sendo que
essa contribuio representa o quanto de
informao desta varivel est contida na funo
discriminante. Observa-se que o desempenho
social do municpio tem maior peso do que o
fiscal para a segregao dos trs grupos
analisados, todavia, ambos os aspectos so
importantes para a compreenso do nvel de
transparncia municipal.
As variveis IFDM- Sade e IFDM-Educao
foram discriminadas dentre as demais como as

Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014

 A FACE OCULTA DO LEVIAT: TRANSPARNCIA FISCAL NOS MUNICPIOS BRASILEIROS E SUAS DETERMINANTES SOCIOECONMICAS E FISCAIS
responsveis diretas pela segregao entre os
grupos do ITFM. Esses indicadores foram
includos no modelo como variveis proxy de
eficincia dos governos na alocao e gesto
dos recursos educacionais e de sade. A
significncia dessas variveis indica que
municpios com melhores estruturas de gesto
educacional e de sade apresentam melhores
indicadores de transparncia. Certamente,
pessoas com maior nvel educacional e melhores
Tabela 2 - Eigenvalue e teste Lambda de Wilk para as funes discriminantes da pesquisa.
Funo Eigenvalue
1 0,73
2 0,00
Teste Lambada de Wilk
Teste das funes Lambda de Wilk
1 0,932
2 1,000
Fonte: dados da pesquisa.
Tabela 3 - Contribuio das variveis para a
funo discriminante.
Varivel Funo n 1
IFDM- Sade 0,905*
IFDM - Educao 0,901*
IFDM Emprego e renda 0,404*
Receita Oramentria per capita 0,172*
Gasto Educao per capita 0,104*
Gasto Sade per capita 0,101*
Fonte: dados da pesquisa.
Corroborando com o trabalho de Cruz, et al.
(2010), confirma-se que municpios com maior
eficincia relativa na arrecadao de receitas
oramentrias (receita oramentria per capita)
divulgam mais informaes em meio eletrnico
de acesso pblico, indicando que municpios com
maior poder de gerar recursos tem, tambm,
maior capacidade de manter sistemas eletrnicos
de informao mais eficientes.
Por fim, as variveis gasto em educao e sade
per capita tambm indicam que os municpios
que investem mais em educao e sade,
tambm apresentaram melhores indicadores de
transparncia. Ressalta-se, no entanto, que as
variveis fiscais apresentaram menor
significncia econmica que as variveis sociais.
Contudo, o nvel de desempenho fiscal
importante para a gerao de renda municipal
Enf.: Ref. Cont. UEM Paran
47
condies de sade, alm de boa
empregabilidade (IFMD- Emprego e Renda),
possuem melhores condies de cobrar de seus
governantes a manuteno dessas condies.
Por outro lado, governos com bom desempenho
nessas reas buscam, permanentemente,
legitimar sua boa administrao, tornando seus
atos pblicos. Destaca-se, ainda, que esse
resultado est de acordo com o encontrado por
Bellver e Kaufmann (2005).
Eigenvalues
% de varincia % acumulado
99,70 99,70
0,30 100,0
Qui -quadrado GL Sig.
117,639 4 0,000
0,421 1 0,516
garantindo a aplicao de recursos em reas que
demandem maior investimento. Neste sentido,
mesmo que as variveis fiscais no tenham
apresentado significncia estatstica alta, elas
so economicamente importantes, uma vez que
se no houver arrecadao e investimentos, os
indicadores de socioeconmicos podem se
apresentar desfavorveis.
Como destacado anteriormente, a anlise
discriminante classificou os municpios em trs
nveis de transparncia. Na Tabela 4 est
demonstrado o resultado da classificao da
anlise discriminante por grupo, indicando os
casos efetivamente observados, gerados a partir
da anlise do agrupamento dos nveis de
transparncia fiscal (Alta, Mdia e Baixa). Com a
anlise discriminante comprova-se que apenas
19,94% dos municpios analisados mostraram-se
transparentes para a sua populao,
disponibilizando um volume de informaes com
qualidade permitindo aos cidados avaliar o
desempenho do gestor municipal. Este resultado
corrobora os estudos de Silva (2005),
Sacramento e Pinho (2007), Boina et al.(2008) e
Paiva e Zuccolotto (2009), em que a
transparncia na administrao pblica brasileira
ainda incipiente e que as ferramentas de
tecnologia de informao contribuem para
facilitar o acesso do contribuinte as aes e atos
do Estado.
v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014
48 CLARICE PEREIRA DE PAIVA RIBEIRO ROBSON ZUCCOLOTTO

Tabela 4 - Resultado da classificao da com melhores indicadores de desenvolvimento

anlise discriminante para a amostra educacional, de condies de sade e de gerao
analisada.
de emprego e renda, apresentaram maiores
Nvel de Nmero de Percentual da
Transparncia Municpios no nvel Amostra indicadores de transparncia. Nesse ponto, verifica-
Alta 341 19,94% se aquilo que j comum se discutir em
Mdia 1224 71,58% administrao pblica: a qualidade do gasto e no a
Baixa 145 8,48% quantidade do gasto. As polticas pblicas, que
Total 1710 100,00%
Fonte: dados da pesquisa. normalmente so avaliadas pela quantidade de
recursos investidos deveriam ser avaliadas pela
Os resultados globais da classificao pela Anlise eficincia gerada, pelo beneficio gerado ao cidado
Discriminante revelaram-se bons, com um grau de e percebido por toda a sociedade. Alm disso, este
acerto de 81,60%. Deste modo, pode-se concluir resultado corrobora a pesquisa de Bellver e
que os grupos formados a partir da anlise Kaufmann (2005) de que a transparncia est
discriminante fornecem uma boa estrutura de associada a melhores indicadores de
classificao e anlise dos municpios brasileiros desenvolvimento socioeconmicos e humanos.
quanto aos fatores que podem explicar o grau de
transparncia destes municpios. Como se observa, a construo da democracia
passa pela construo de polticas que tornem os
cidados conscientes de suas responsabilidades
5 CONSIDERAES FINAIS
e participao e permitam que se tornem iguais
uns aos outros, o que jamais seria possvel sem
Esse trabalho teve por objetivo identificar os
condies educacionais, de renda e de sade.
fatores fiscais e sociais que influenciam a
Nesse sentido, independentemente de fatores
divulgao de informaes em meio eletrnico de
causais (no sentido de Causalidade de Granger),
acesso pblico. Trabalhos anteriores
os municpios que apresentaram melhores
identificaram que fatores econmicos, polticos,
indicadores sociais apresentaram, tambm,
sociais e humanos contribuem para a
melhores ndices de transparncia.
transparncia, todavia, no Brasil, nenhum estudo
fora identificado, at o presente momento,
Como essa pesquisa uma das primeiras a
estudando a influncia dos fatores
buscar relaes entre variveis para explicar
socioeconmicos na transparncia fiscal.
fatores que levam os municpios a divulgar mais
e melhor suas informaes em meios eletrnicos
Os resultados dessa pesquisa permitem fazer
de acesso pblico, recomenda-se, para futuras
algumas inferncias a respeito das hipteses
pesquisas, buscar identificar a influncia dos
levantadas no trabalho. A primeira delas que
partidos polticos na transparncia dos
municpios com maior arrecadao relativa
municpios, identificar se investimentos em
(receita oramentria per capita) tendem a
educao em anos anteriores (por exemplo, 10
divulgar mais informaes em meio eletrnico de
anos atrs) influencia a transparncia, visto que
acesso pblico devido a disponibilidade de
cidados mais instrudos tendem a cobrar mais
recursos para investimento na gesto da
de seus governos. Sugere-se, ainda, no que se
informao, corroborando os achados da
refere s variveis polticas, identificar a
pesquisa de Cruz et al. (2010). Constatou-se,
influncia dos partidos dos prefeitos, bem como
tambm, que municpios com maiores
se a competio poltica dos mesmos influencia a
investimentos per capita em educao e sade
transparncia.
so mais transparentes, todavia, essas variveis
discriminam menos fortemente a transparncia
do que as variveis sociais. REFERNCIAS

Com relao ao desempenho social, pde-se AKUTSU, L.; PINHO, J. A. G. Sociedade da

constatar que municpios com maiores ndices informao, accountability, e democracia
sociais so mais transparentes, ou seja, municpios delegada: investigao em portais de governo no

Enf.: Ref. Cont. UEM - Paran v. 33 n. 1 p. 37-52 janeiro / abril 2014

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