A Participao Subordinada: Instituies Participativas
locais no sistema federativo brasileiro
Visto que os dois princpios sobre os
quais repousa toda a ordem social, a Autoridade e a Liberdade, por um lado, so contrrios um ao outro e perpetuamente em luta, e que por outro lado no podem nem anular-se nem fundir-se, uma transao entre eles torna-se inevitvel (...). Todos os governos de fato, sejam quais forem os seus motivos ou reservas, reconduzem- se assim a uma ou outra destas duas frmulas: Subordinao da Autoridade Liberdade, ou Subordinao da Liberdade Autoridade. (Proudhon, Do Princpio Federativo)
Apesar de muito rica emprica e teoricamente, a literatura
dedicada democracia participativa e anlise das instituies participativas no Brasil, no incorpora, seno marginalmente, o processo de subordinao das unidades subnacionais pelo governo central percebido com maior clareza em anlises de polticas pblicas, principalmente, aquelas que tomam o sistema federativo como varivel explicativa. E no difcil imaginar que o desempenho de instituies participativas funcionando em nvel local em um sistema federativo complexo no pode ir alm dos limites dados pela autonomia (ou falta de) das unidades federadas: em municpios destitudos de autonomia poltica e financeira, mesmo quando so designados como entes federados como o caso dos municpios brasileiros, subsistiro instituies participativas, necessariamente, tambm destitudas de autonomia. Trata-se de uma limitao que burocrtica e legal, mas, sobretudo, de uma iniludvel condio lgica. Nesse sentido, o presente ensaio, depois de discorrer sobre traos histricos da relao entre o poder local e o central no federalismo brasileiro e a autonomia poltica e financeira dos municpios, questiona o carter da participao popular possvel no contexto das atuais relaes, argumentando que na presente configurao do arranjo federativo, dada sua centralizao, no existe espao seno para uma participao subordinada.
Federalismo e Autonomia Municipal
De incio, registre-se que a repblica federativa que sucedeu o
imprio brasileiro em 1891 no foi formada de baixo para cima, com as unidades locais pactuando uma associao maior e cedendo parte de seus poderes para a garantia de interesses comuns. Pelo contrrio, o processo de instituio da federao no Brasil se desenvolve de cima para baixo, correspondendo ao que estudiosos denominam como federalismo centrfugo que resulta de um Estado unitrio que cede parte de seus poderes para provncias ou regies, as quais assumem a condio de Estados-membros da federao sem ter vivido a condio de Estado independente. No fosse este vcio de origem a determinar a superioridade do poder central no federalismo brasileiro, h que se considerar que Stepan (1999), por exemplo, prefere adotar a distino entre federalismo para unir e federalismo para manter a unio em lugar de centrfugo e centrpeto, parecendo indicar com isso que, ao contrrio do que se poderia pensar, em ambos os casos o que est em jogo a supremacia do poder central: criado para unir, ou para manter a unio, o resultado do federalismo tende a ser a existncia (mantida ou instituda) de um poder central superior e a dependncia poltica e econmica das unidades bsicas. No o intento neste trabalho saber se tal vcio de origem incurvel; se a centralizao do poder em regimes federativos inevitvel, ou se possvel evit-la com o aprimoramento das instituies, ou como queria Proudhon (2001), com o estabelecimento de um pacto de outro tipo; um pacto por intermdio do qual a comuna preserva uma parte da soberania maior do aquela abdicada em favor da federao. Nesse momento, o que interessa mais diretamente registrar que a prevalncia do poder central sobre os locais uma constante ao longo de toda a histria do Brasil republicano. De modo muito particular, segue-se aqui, invertendo o sinal, a sugesto de Kugelmas e Sola (1999) que chamam a ateno para a continuidade de alguns elementos prticos e institucionais, fator fundamental para compreender o movimento de centralizao e descentralizao que caracteriza a histria da relao entre poder central e municipal no Brasil. Assim, possvel verificar que sem definies precisas na Constituio Federal, a sorte do municpio durante a Primeira Repblica dependia poltica e financeiramente da vontade da elite regional no poder: sem nenhum direito de arrecadao constitucionalmente garantido, os municpios normalmente eram administrados por dirigentes nomeados pelos presidentes das provncias, e mesmo onde eram escolhidos por eleies, o eram em processos eleitorais corrompidos que alm de excluir a grande maioria da populao adulta, eram distorcidos por manobras fraudulentas amplamente conhecidas que caracterizaram as disputas eleitorais daquele perodo, tais como o o voto de cabresto e o bico de pena, institutos tpicos do sistema poltico batizado de coronelismo por Vitor Nunes Leal (1975). Com a derrocada da Repblica Velha e a ascenso do governo revolucionrio em 1930 a situao dos governos locais se altera consideravelmente. A Constituio de 1934 estabelece pela primeira vez a competncia tributria municipal independente das determinaes estaduais e atribui aos municpios os impostos sobre a propriedade territorial urbana, diverses pblicas, renda de imveis rurais, licenas e as taxas por servios municipais. Sabiamente aquela Carta previa tambm que novos impostos criados pelos Estados deveriam ter parte do valor arrecadado repassado para a Unio e aos municpios. Este texto inaugura um princpio de autonomia poltica municipal no Brasil, definindo, pela primeira vez, a eletividade de prefeitos e vereadores (SILVA, 2002; PINTO, 2002). Muito breve, entretanto, a eletividade seria suspensa pelo regime centralizado do Estado Novo, e a nova Constituio outorgada criaria a figura dos Interventores Federais incumbidos de governar os Estados, os quais passaram a ter a competncia para escolher e nomear os Prefeitos Municipais. E a recentralizao que ocorre naquele momento no apenas poltica. Estudos do sistema tributrio apontam que em decorrncia de legislao infraconstitucional e a criao de novos impostos e tributos, em 1944, quando comparado a 1930, os municpios apresentavam uma reduo relativa de aproximadamente um tero das suas receitas, caindo de 11,6% para 7,2% a participao destes no total da arrecadao tributria (Ver SILVA, 2002, tabela 4.2). A Carta Constitucional de 1946 que substitui a legislao autoritria do Estado Novo conferiu maior autonomia administrativa, poltica e financeira ao Municpio. No obstante, um observador da evoluo poltica municipal pode notar que as leis orgnicas municipais continuaram a ser impostas aos municpios por governos e assembleias legislativas estaduais. Segundo Dria (1992, p. 36), s os municpios do Rio Grande do Sul e algumas capitais tiveram leis orgnicas elaboradas internamente e as eleies para prefeito das capitais tambm dependiam de leis estaduais. Do ponto de vista das finanas pblicas, a Constituio de 1946 no implantou nenhuma reforma profunda na estrutura tributria, apenas instituiu um sistema de transferncias de impostos que dava Unio maior capacidade para exercer seu papel de coordenao fiscal como forma de enfrentar o antigo problema brasileiro da disparidade inter-regional. Com a promulgao da Emenda Constitucional n5, de 1961, a Unio passou transferir aos municpios 10% da arrecadao do imposto sobre consumo e 15% do imposto sobre renda e proventos, sempre em partes iguais, fato que de acordo com um especialista gerou impactos assimtricos e favorveis s unidades locais de menor renda (VARSANO, 1996, p. 5). O mesmo analista nota, porm, que a criao das transferncias foi acompanhada por restries utilizao dos recursos e receitas foram vinculadas ao desenvolvimento do sistema de transporte e a empreendimentos ligados indstria petroqumica, e ainda que, pelo menos metade dos recursos do IR recebidos pelos municpios deveria ser aplicada em benefcios de ordem rural (VARSANO, 1996, p. 6). Ao final, governo federal e municpios perderam participao no conjunto da receita e a previdncia mais as autarquias federais se fortaleceram, refletindo a opo governamental hegemnica no perodo que atribuiu a estas um papel de relevo na gesto da economia nacional. A precria autonomia dos municpios ainda seria fortemente atingida pelo golpe militar de 1964. J o primeiro Ato Institucional da ditadura recm-instalada confere ao governo central poderes para suspender os direitos polticos e cassar mandatos legislativos, federais, estaduais e municipais, revelia de qualquer processo legal. Pelo Ato Institucional n3, AI-3, os governadores dos estados passaram a ser escolhidos em processo de eleies indiretas pelas assembleias legislativas (devidamente expurgadas de oposicionistas) e os mandatrios estaduais assim escolhidos tinham o direito de indicar os prefeitos das capitais de seus respectivos estados. Depois, pela Lei n 5.449 de 04 de junho de 1968, tambm os prefeitos dos municpios considerados reas de segurana nacional passaram a ser indicados pelos governadores dos estados e nomeados diretamente pelo presidente da repblica. E por intermdio do famigerado AI-5, os militares determinaram o fechamento do Congresso Nacional por tempo indeterminado e atriburam ao presidente da repblica, repblica, secundado por um Conselho de Segurana Nacional, o poder de cassar mandatos de membros dos legislativos federal, estaduais e municipais e colocar em recesso assembleias legislativas e cmaras de vereadores. Com a reforma tributria realizada pela aprovao em 1965 da Emenda Constitucional n18, os municpios passaram a ter exclusividade sobre dois impostos, o IPTU, Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ISS, Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza. A mesma emenda efetiva o poder redistributivo do governo central no interior da federao como instrumento para corrigir as evidentes desigualdades regionais e altera o sistema de transferncias e participaes: como os municpios e seus dirigentes no eram considerados capazes de aplicar adequadamente os recursos sua disposio, boa parte destes recursos foi vinculada a fins especficos, no escolhidos pelos governos locais, mas determinados pelo poder central. Como resultado destes procedimentos, ao final do regime militar, durante o perodo chamado de abertura poltica, prefeitos de diversas regies do pas iniciaram uma srie de marchas a Braslia reivindicando alteraes no Fundo de Participao e o fim das vinculaes das transferncias (prtica novamente muito exercitada nos dias atuais com objetivos semelhantes). O professor Edgar Neves Silva (1995, p. 28) considera aquele movimento dos prefeitos como anunciador do carter municipalista da nova Constituio que seria outorgada aps o fim do regime militar. Na nova Constituio promulgada em 1988 os municpios brasileiros passariam a gozar de uma autonomia poltica e financeira jamais desfrutada. Livres para elaborar suas prprias leis orgnicas e constituir seus poderes legislativo e executivo em eleies diretas, os municpios mantiveram do sistema tributrio anterior a gesto do IPTU e do ISS e receberam, em acrscimo, duas novas fontes de receitas: o Imposto de Transmisso de Bens Imveis e o Imposto sobre a Venda a Varejo de combustvel lquido e gasoso. O grande ganho dos municpios, entretanto, foi a nova composio do Fundo de Participao dos Municpios por meio do qual 22,5% do total arrecadado com o Imposto sobre Produtos Industrializados e com o Imposto de Renda passou a ser distribudo aos municpios em base proporcional ao nmero de habitantes. Outro indicativo da nova condio de autonomia foi o desaparecimento das vinculaes, exceto pela obrigatoriedade de aplicao de 25% das receitas em educao. Antes de continuarmos bom deixar claro que quando se diz que aquele movimento dos prefeitos no final da ditadura anunciava as mudanas que seriam consumadas na nova Carta, no se est atribuindo unicamente a ele as conquistas consumadas no novo arranjo federativo nacional. Embora o poder central houvesse sido sequestrado pelos militares e tambm por isso mesmo o poder local permaneceu como espao acessvel que seria ocupado por movimentos sociais e associaes de defesa dos mais diversos interesses pblicos e tambm por diferentes setores de elite em crescente conflito com o poder central autoritrio que se mostrava incapaz dar respostas adequadas para problemas sociais progressivamente agravados por uma severa crise econmica. no nvel local, portanto, que nos estertores da ditadura militar, novos e velhos atores protagonizariam uma prtica poltica renovadora. A atuao no dirigida para o poder central seria uma das caractersticas marcantes do que na academia se convencionou chamar de novos movimentos sociais, incluindo a o novo sindicalismo (SADER, 2001; KRISCHKE, 1987) e experincias administrativas inusitadas surgiriam tanto nas periferias das grandes metrpoles, a exemplo dos conselhos populares de sade criados em So Paulo ainda nos anos 1970 (COUTINHO, 1999; BGUS, 2003), como nas prefeituras de cidades como Lages/SC, Boa Esperana/ES, Diadema/SP e Recife/PE (ALVES, 1988; SOUZA, 1992). Todo este conjunto de fatores conflui para a edio em 1988 de uma nova Constituio que, em alguma medida, refletia aspiraes descentralizadoras difundidas por amplos segmentos da sociedade. O novo texto colocou o Municpio ao lado dos Estados e da Unio como ente federado autnomo e autogovernado, com executivo e legislativo prprios e independentes, e limitou o poder de interveno das unidades superiores sobre as locais, condicionando este tipo de ao razes concretas sob o juzo do legislativo. Tudo isto coroado com uma nova partilha da receita fiscal entre os diferentes nveis de governo que aumentou a receita dos municpios para um patamar indito na histria: especialistas calculam que nos primeiros anos da dcada de 1990 a parcela da arrecadao tributria nacional destinada aos municpios passou a ser duas vezes maior que no incio da dcada anterior (Cf. ALMEIDA & CARNEIRO, 2003; SILVA, 2002). Diante do arranjo federativo pactuado na Constituio de 1988, alguns chegaram a acreditar que a descentralizao vislumbrada naquele texto propiciaria base para uma prtica poltica democrtica renovada. Um grande indicativo dessa crena o fato de que mais de 1300 municpios foram criados naquele perodo (cf. CARVALHO FILHO, 2001). Por diferentes razes, entretanto, muito cedo novos mecanismos de restrio autonomia dos governos municipais comeariam operar. Conforme observou Almeida (2005, p. 35), j em meados da dcada de 1990, comeou a ganhar fora entre analistas e os decisores federais a ideia de que a autonomia dos governos subnacionais deveria ser restringida, especialmente a autonomia para definir despesas e alocar recursos e o consenso que havia imperado durante a assembleia constituinte sobre as virtudes da descentralizao deixava de existir. O governo federal passou, ento, a reduzir ao mximo as transferncias no obrigatrias, cortando subvenes e desguarnecendo as polticas sociais que haviam se tornado tambm responsabilidades dos Estados e dos Municpios (BERCOVICI, 2002). Pela lente da teoria econmica neoliberal, hegemnica naquele final de sculo, dentro do quadro de crise fiscal estabelecido, quando o governo federal percebe o aumento das despesas estaduais e municipais, tal aumento interpretado como m gesto, demandando medidas de controle federal sobre os gastos dos entes subnacionais com o objetivo de controlar o dficit pblico e combater a inflao (BORCOVICI, 2002, p. 21). A partir da, medidas com objetivo de promover um equilbrio fiscal foram impostas de cima para baixo, seguindo orientaes dos organismos financeiros internacionais e no livremente negociadas entre os entes federados. Um estudioso do perodo relaciona entre as medidas patrocinadas pelo governo federal que contriburam para um severo enfraquecimento fiscal e financeiro dos entes subnacionais a partir de meados de 1990, a renegociao das dvidas dos municpios junto ao Governo Federal; a criao de novos impostos e contribuies por iniciativa do Governo Federal, cujas receitas no so compartilhadas com Estados e Municpios, entre eles a CPMF, A CIDE e o Cofins; e a Lei Kandir que isenta as exportaes de bens do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios e compensa os estados pelas perdas. (AMARAL FILHO, 2004, pp. 18-9). Outra medida que teve forte impacto na limitao do poder dos entes subnacionais foi a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04/05/2000) que imps um rigoroso controle nos gastos pblicos estabelecendo limites rgidos para despesas com pessoal e endividamento do setor pblico em todos os nveis, submetendo todas as unidades da federao a metas fiscais tambm no negociadas. Ao fim e ao cabo, um analista podia anunciar, no sem certa grandiloquncia, A Derrota da Federao e o colapso financeiro dos Estados e Municpios (BARROSO, 2000). Enquanto a condio financeira da Unio era remediada com a criao de novas Contribuies Sociais no compartilhadas com estados e municpios, estes ltimos se viam cada vez mais incapazes de custear o cumprimento suas atribuies constitucionais. Essa condio permitiu ao governo federal incrementar uma poltica de transferncias voluntrias, por intermdio de programas e polticas especficos sob a forma de fundos rigorosamente controlados. Almeida (2005) observou que tais transferncias passaram a sustentar uma nova trama complexa de relaes intergovernamentais. Escrevendo no incio do novo sculo, a pesquisadora percebeu que ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, sob a justificativa de evitar a instrumentalizao clientelista dos programas pelas elites locais, a criao de novos programas e polticas centralizados no governo federal reintroduziu a centralizao da deciso, recursos e implementao na esfera federal e que esta prtica permanecia inalterada nos primeiros anos do Governo Lula (ALMEDA, 2005; p. 38). Como se viu depois, tal prtica no apenas foi mantida, como foi aprofundada durante as seguidas gestes do Partido dos Trabalhadores. Em sentido semelhante, tambm Arretche (2003) sugere que durante todo o processo de redemocratizao a autoridade do poder central para legislar em todas as reas das polticas pblicas permaneceu intocada, inclusive, na capacidade de alterar a arrecadao e os gastos das unidades subnacionais, sem que estas pudessem sequer exercer algum poder de veto. Destaque-se que o poder de veto dos membros uma das condies bsicas para a formao de uma federao (cf. RODDEN, 2005). E as pesquisas de Arretche (2003, 2012) e Arretche e Vasquez (2010) nos informam que, de fato, muito embora os municpios tenham se tornado executores de importantes polticas em reas como sade bsica, educao fundamental, assistncia social, coleta de lixo, transporte pblico e infraestrutura urbana, o poder de normatizao e superviso do governo federal, aliado sua condio privilegiada na distribuio dos recursos tributrios, torna a compreenso das aes da unio essencial para entender a dinmica local das polticas pblicas. Para esta autora, a autonomia do municpio no Brasil grande quando comparada a outras federaes no cenrio mundial, mas, ainda assim, trata-se de uma autonomia limitada execuo: As regras constitucionais, a autoridade dos ministrios federais para regulamentar e supervisionar as polticas executadas, bem como o poder de gasto da Unio, so fatores explicativos centrais da agenda dos governos subnacionais, afetando diretamente o estabelecimento das prioridades de gasto e a implementao de polticas pelos municpios. (ARRETCHE, 2012, p 20. Grifos meus.)
Centralizao e Participao
O movimento efetuado no sentido de limitar a autonomia
financeira e poltica das unidades federadas foi acompanhado, de modo aparentemente contraditrio, por uma decidida poltica de institucionalizao de instituies participativas no desenho da gesto das polticas pblicas, notadamente, na chamada rea social. Como resultado desta ao, na virada do milnio, momento em que a poltica de (re)centralizao aparece consumada aos olhos dos analistas, mais de 26 mil Conselhos Gestores municipais eram mapeados em todo o pas, perfazendo uma mdia de quase cinco conselhos por municpio, de modo que a existncia de instituies participativas desse tipo era verificada em quase todos os municpios da federao, independente do seu porte ou localizao e nas mais deferentes reas de governo (DOMBROWSKI, 2007, e 2008). Outras instituies participativas que se consolidam no perodo foram as Audincias e Consultas Pblicas. Previstas na Constituio Federal de 1988 e devendo ocorrer para subsidiar a elaborao ou aprovaes de leis e projetos, ou para a prestao de contas pelo Poder Executivo ou Legislativo estes instrumentos foram inclusos com destaque no Estatuto das Cidades (Lei Federal n. 10.257 de 2001) que tornou obrigatria sua realizao para a aprovao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentria e do Oramento Anual dos municpios. De modo que seu uso foi disseminado desde ento, em todo o territrio nacional e em municpios de grande, mdio e pequeno porte. Pesquisa realizada junto a um pequeno municpio com populao estimada em 11.800 habitantes no estado do Rio Grande do Sul (CUNHA, 2012), permite estimar que, em mdia, sete audincias pblicas foram realizadas por ano ao longo da primeira dcada do sculo. A disseminao de IPs no perodo posterior Constituio de 1988 um fato que vem sendo explicado por diferentes fatores, incluindo a presso de movimentos sociais e de setores progressistas, por um lado, e a sua adequao agenda neoliberal por outro, mas, como pode ser visto na estruturao das principais polticas vigentes nas reas de assistncia social, sade e educao, um fenmeno que dificilmente pode ser devidamente explicado sem que se considere a relao entre os governos central e locais e a posio subordinada dos municpios na estrutura federativa. Se o desempenho de uma instituio guarda alguma relao com a sua origem, este fato deve permanecer no das anlises que procuram dimensionar a efetividade das IPs. E o processo de limitao das unidades subnacionais, percebido na literatura dedicada anlise de polticas pblicas referenciadas no arranjo federativo como varivel que impacta diretamente a vida poltica dos entes federados, ainda no foi devidamente considerado pela anlise das instituies participativas (IPs). No correr do processo de implantao de instituies participativas os ocupantes do poder central no demonstraram disposio para abrir mo de parte de seu poder como forma de combater os velhos vcios da democracia representativa. Pelo contrrio, sempre pareceram mais interessados em sustentar o sistema oligrquico e clientelista, desde que este permanecesse sob seu controle. Em vez de efetuar uma transferncia efetiva de poder decisrio do governo central para as esferas subnacionais, na forma de autonomia administrativa e financeira, escudada por instituies participativas capazes de impedir que tal poder fosse apropriado exclusivamente pela elite dominante local, o que se viu foi um processo de forte reverso da partilha do montante arrecadado em favor do poder central em detrimento das unidades municipais, tornando o nvel local destitudo de poder onde a participao deveria operar, anulando com isso os anseios democrticos expressos na Carta de 1988 que reconheciam a participao poltica elemento fundamental do processo democrtico. Parece um trusmo, mas necessrio reafirmar que desempenho de instituies participativas instaladas em nvel local em um sistema federativo no pode ir alm dos limites dados pela (falta de) autonomia daquelas unidades: em municpios destitudos de autonomia financeira e poltica, apesar de constitucionalmente designados como entes federados, as IPs nascem limitadas pelos mesmos parmetros. A abertura para a participao tende a ser incua, porque o prprio o municpio, lcus da participao, na maioria das vezes possui uma capacidade extremamente limitada de interferncia nos desenhos das principais polticas pblicas; como diz Arretche, no alcana a condio de policy decision-maker. Impossibilitada de criar e reduzida ao controle burocrtico da execuo de tarefas definidas em outro nvel, o que vigora uma participao subordinada. Subordinada porque ocorre em um nvel subordinado da estrutura poltica, mas tambm, porque no pode estabelecer seus prprios fins, nem eleger seus meios e deve acontecer dentro de limites estabelecidos por outros. uma participao poltica que no representa o exerccio da liberdade do cidado, pelo contrrio, trata-se de uma evidente reafirmao da autoridade. Na chave proposta por Proudhon (2001) em seu Do Princpio Federativo, a histria dos municpios no Brasil pode ser lida como captulos da eterna luta entre a autoridade, consolidada no governo central, e a liberdade, criao do esprito humano, possvel apenas diretamente e, portanto, em nvel local. E nesse sentido, a participao de que falamos, alm de subordinada, tambm subordinadora: por seu intermdio o cidado em vez de se afirmar como sujeito autnomo do processo poltico trabalhando na realizao dos seus interesses, se coloca em posio subalterna e cumpre um papel que lhe determinado pelas elites detentoras do poder central. uma participao que no cumpre o papel de submeter os governos aos cidados aumentando a sua liberdade em detrimento da autoridade. Em vez disto, ela subordina o cidado, restringindo e dirigindo sua ao para o exerccio de tarefas previamente definidas pelo governo central.
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