Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES
Da mais alta importncia a Manifestao
do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016
Auriverde pendo da minha terra,
Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves
 A Essncia
do Militar
Roberto Duailibi
O que parecia encaminhar-se
para um grande equvoco, um risco iminente,
acabou por reforar ainda mais a percepo da
forma de atuar dos militares e das nossas For-
as Armadas. Numa espcie de balo de ensaio,
jogaram os militares na roda de discusso do
modelo revisional da Previdncia Social, como
se estes fossem apenas mais uma categoria pro-
fissional. Havia certamente a inteno de arro-
lar todos os contingentes de brasileiros da ativa
no sentido de colaborar com esse novo siste-
ma em formulao e eliminar as mazelas de
origem. Procurava-se, com a errnea incluso,
corrigir o iminente desequilbrio entre entrada
e sada de recursos.
Acontece que se esqueceram que o mili-
tar no empregado, no propriamente um
trabalhador comum. No tem os direitos cele-
tistas e, mais que isso, atua sob sacrifcios pes-
soais e familiares, est sempre disposio do
governo, no tem o direito de optar, de esco-
lher. O militar no tem querer. Que outro pro-
fissional atua em finais de semana e feriados?
Que outro pode encarar jornadas ininterrup-
tas, que pode ser enviado a postos avanados
ou quartis dentro do territrio nacional, a
qualquer momento sem prvia consulta? Que
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
outro garante a ordem e a soberania, ainda
que para isso dele se exija ir para as ruas, ar-
riscando a prpria vida?
O militar, ademais, nunca teve previ-
dncia, isso histrico. E, em ltima anlise,
caso no se considere as diferenas mais evi-
dentes, h o limite de, se preciso for, sacrificar
a prpria existncia, em defesa da Ptria.
Junto com ele, tambm sua famlia en-
cara todos os percalos da vida na caserna,
pode ser enviada a qualquer lugar e ter de con-
viver com escalas de horrios, sem a certeza
de compromissos pessoais e familiares. Essa
famlia faz e refaz matrculas escolares, faz e
refaz amigos e vnculos. A tudo isso no est
sujeito o trabalhador comum, que pode fazer
escolhas, optar por caminhos profissionais,
locais de trabalho, horrios. Se as condies
lhe so desfavorveis, pode recorrer Justia
do Trabalho, acionar juridicamente o empre-
gador, coisa que inexiste para os militares.
Quando resolve vestir a farda, o militar
sabe que estar subordinado a um modelo di-
ferenciado, a uma vida de sacrifcios, a uma
forma de atuar que tem um modelo prprio, o
que rege as Foras Armadas. Durante o exer-
ccio de suas funes, por exemplo, as faltas e
1
 erros ou a atuao em desconformidade com
as regras militares, podem ser punidos por
um sistema prprio que prev vrias maneiras
de pena, desde a simples advertncia priso,
at a expulso. O militar possui um cdigo de
honra, um conjunto de regras que rege sua
vida na caserna e fora dela e que garante o
funcionamento das instituies.
Lembro-me aqui do filme O Resgate
do Soldado Ryan, como exemplo do com-
promisso que a Instituio tem no s com
seus membros, mas principalmente com suas
famlias -- e, por consequncia, tambm um
compromisso da Ptria. Ao desembarcar na
Normandia, em 6 de junho de 1944, o capi-
to Miller, representado pelo ator Tom Hanks,
recebe a misso de formar um grupo para o
resgate do soldado James Ryan, caula de qua-
tro irmos, dentre os quais trs morreram em
combate. Por ordens do chefe eles precisam
procurar o soldado em territrio convulsio-
nado e garantir o seu retorno com vida aos
seus pais, nos Estados Unidos. No final do fil-
me, entre a vida e a morte, o capito Miller diz
a Ryan: Faa por merecer.
Quando vemos nos filmes e nos livros
todo o respeito que a populao de outros pa-
ses possui em relao aos seus militares e o
sentido da honra, entendemos talvez de forma
mais definitiva que o modo de vida dos mili-
tares em tudo se difere ao dos trabalhadores
comuns. No so servidores pblicos, com
horrio de entrada e sada, com abonos de
2 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
frias, nem pagamentos de horas extras. So
militares. esse jeito que precisa todo o tem-
po estar evidenciado, que precisa ser valori-
zado pelo tratamento que se firmou ao longo
da histria. Essa forma profissional de tratar a
carreira e sua valorizao que vai atrair no-
vos oficiais, que vai atrair talentos e vocaes
para as fileiras das Foras Armadas. o que
vai garantir a renovao das tropas com quali-
dade sempre crescente.
Felizmente, esse regime diferenciado foi
reconhecido pelo governo, conforme recentes
declaraes do Ministro Eliseu Padilha. Ao fi-
nal, todos esperamos, restar um saldo muito
positivo. Mas a discusso pode reavivar pre-
conceitos que sempre existiram. O trabalho a
seguir, de Srgio da Silva Mendes, aprofunda-
se em tudo o que acabo de escrever, de manei-
ra tcnica e com base em leis e dados hist-
ricos. fundamental l-lo para compreender
nosso prprio papel e conhecer nossa defesa.
A prpria percepo cartesiana do estudo do
autor nos indica de forma irrefutvel que o
Regime Constitucional dos Militares e a for-
ma diferenciada e exclusiva de atuao preci-
sam ser sempre considerados.
Mendes conseguiu reforar ainda mais
a forma de ao de toda a tropa, conseguiu
mostrar os militares como responsabilidade
do Estado e que, por tudo isso, precisa as-
segurar a sua condio. Afinal de contas, na
Histria do Brasil, eles fizeram e continuam
fazendo por merecer.
 O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES
D a mais alta importncia se reves-
te o texto extrado da Manifestao produzida,
em 12 de julho de 2016, pelo Dr. Srgio da Silva
Mendes, Secretrio de Recursos do TCU.
A Manifestao, enquanto se refira, pro-
priamente, a recurso interposto contra a ad-
missibilidade das decises previstas no acr-
do 2.314/2015 Plenrio do TCU, no mbito
do TC 034.660/2014-3, e que diz respeito au-
ditoria realizada no sistema de previdncia p-
blica, na verdade, realiza um minucioso exame
da situao do militar no contexto jurdico bra-
sileiro, especialmente no nvel constitucional.
A anlise realizada pelo Secretrio de
Recursos do TCU, profunda e esclarecedora,
traz, ao tema da proteo social dos militares,
delineamentos irrefutveis.
No incio do seu trabalho, o Dr. Srgio
Mendes pede vnias pela sua discordncia da
instruo que vinha sendo dispensada ao as-
sunto e realiza, preliminarmente, uma sntese
das razes, em seguida transcrita, da sua di-
vergncia em relao instruo precedente:
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
I - SNTESE DAS RAZES DA NOSSA
DIVERGNCIA EM RELAO INS-
TRUO PRECEDENTE
1. Em primeiro lugar, no possvel fazer
analogia com coisas ontologicamen
te diferentes. Ontologia que busca re-
construir o sentido originrio das coisas,
invariveis, e do qual defluem todas as
suas especificidades. Ora, se no comeo,
no ponto de partida, h uma diferen
a fundamental e no uma proximi
dade intrnseca entre os domnios dos
servidores pblicos e o domnio dos
Membros das Foras Armadas, no h
como partir dos escassos pontos de con-
tato para estabelecer as normas aplic-
veis. Segundo Alexandre Ferry, a quem
se atribui o conceito de contra-analogia
(Analogias, Metforas e Contra-analo-
gias), o domnio analgico o ponto de
interseo composto de nexos relevan-
tes entre domnios conceituais distintos.
3
 Entretanto, quando tais pontos de inter
seo so tnues, no possvel recor
rer analogia, pois desembocaremos
em uma analogia forada (nas palavras
de Ricardo Lobo Torres), a qual ser con
tra legem. Por isso, para no cairmos no
subjetivismo, devemos buscar aquela ob-
jetividade de que fala Bachelard (A For-
mao do Esprito Cientfico), ou seja,
a objetividade se determina pela exati-
do e pela coerncia dos atributos, e no
pela reunio de objetos mais ou menos
anlogos. Nesse sentido, o uso da con-
tra-analogia, que privilegia as diferenas
entre os domnios comparados permite
um resultado mais conforme ao Regime
Constitucional dos Militares.
2. De outra, este Tribunal no pode atuar
como legislador positivo, criando obri-
gaes mais severas que as postas pelos
legisladores. Dito de maneira mais es-
pecfica, assim como na remansosa ju-
risprudncia do STF, o devido processo
legal aquele processo previsto na lei, o
princpio da transparncia se realiza
nos termos estabelecidos pela norma
de regncia. Por isso, a ofensa a eles in-
direta, no autorizando o recurso ao STF,
pois se trata de controle de legalidade. E
se o legislador ordinrio estabeleceu me-
canismos de publicidade, no cabe a este
Tribunal criar obrigaes que ampliem a
norma, ainda que sob o fundamento de
elastecer a concretizao do princpio.
3. Feitas essas duas objees fundamentais,
que no permitem a sobrevivncia dos
comandos impugnados no recurso, pas-
samos ao que entendemos ser conforme
o direito, em especial a Constituio, co-
meando por tratar da admissibilidade
do recurso, uma vez demonstrado que a
4 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
deciso recorrida de 2015 inova em re-
lao de 2012 pela insero do item 9.6,
bem como incrementa uma advertncia
de pena de multa pelo no atendimento
injustificado (denominado de resistn-
cia), contado a partir da reiterao das
determinaes pretritas. Como a lgica
do possvel provimento do recurso rela-
tivamente ao item 9.6 tem ntima relao
com os demais itens dispostos na deciso
de 2012 (9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1), no h
sentido em manter no mundo jurdico
algo contraditrio com os fundamentos
da possvel nova deciso a ser proferida
por este Tribunal, cabendo a aplicao
dos denominados arrastamentos lgico e
teleolgico (vide concluso).
Logo aps a essa sntese, o Dr.
Srgio Mendes trata da onto-
logia do conceito de militar
II - A ONTOLOGIA DO CONCEITO DE
MILITAR E SUA CONDIO ESPECIAL
COMO FUNDAMENTO DO TRATAMEN-
TO CONSTITUCIONAL DIFERENCIADO
4. A nao muitas vezes recorreu aos mili-
tares em momentos em que a prpria in-
tegridade do Estado estava em questo.
o caso da Guerra do Paraguai. Conta-
-nos o cientista poltico Rodrigo Goyena
Soares, em artigo intitulado Volunt-
rios sem Ptria, que naquelas batalhas
tombaram entre 50 a 60 mil brasileiros
dos 139 mil combatentes. Muitos de-
les se alistaram devido s promessas de
amparo s suas famlias. Foram prome-
tidos um soldo dirio e um valor mais
relevante quando da baixa, bem como 10
 hectares de terras nas colnias militares
e agrcolas e penses para a esposa e fi-
lhos. Promessas descumpridas e penses
rapidamente corrodas pela inflao foi o
resultado de compromissos no cumpri-
dos pelos governantes.
5. As penses militares remontam a 1790,
paralelamente s garantias de sua inati-
vidade, visto como benefcio decorrente
da funo desempenhada, ou melhor,
uma recompensa, tal como institudo
pela Constituio do Imprio de 1824.
Em verdade, a integralidade dos soldos
na inatividade operava como uma con-
traprestao pela dedicao integral dos
militares defesa da ptria at com o sa-
crifcio da prpria vida.
6. Essa realidade mudou? Em tempos de paz
o Militar perde suas qualidades ontol-
gicas? Para responder a essas perguntas,
de modo bastante simplificado, trata-
mos Ontologia no sentido de Heidegger
(Ser e Tempo), ou seja, a busca pelo ser
(Sein), como aquilo que transcende alm
das experincias temporais (Dasein), as
quais no se desprendem do ter-que-ser,
ou seja, a experincia no pode imprimir
qualificadores em franca oposio ou que
neguem o ser. Na acepo de Waelhens
(La Philosophie de Martin Heidegger), os
modos possveis de manifestao, embora
nem sempre estejam luz. Dito de outra
forma, no possvel retirar a hierarquia
do conceito de Militar, pois essa uma
qualificadora de sua essncia. Da mesma
forma, no por estarem aquartelados
que os militares perdem sua caracterstica
essencial. Veja-se, por exemplo, o concei-
to naval de fleet in being, segundo o qual
uma frota em porto e militares em pron-
tido tm fora persuasiva e preventiva
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
de conflitos. Ademais, a viso tradicional
de que uma guerra entre foras armadas
significa conflito entre Estados (pases)
est sendo superada pela legitimidade da
reao nos locais onde radicam os terro-
ristas responsveis por atentados (Andrea
Baldanza. La Difesa. In Trattato di Diritto
Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
Tomo Primo).
7. Em sua tese de doutoramento na USP, a
Profa. Helosa Fernandes defende que,
dadas as suas caractersticas especiais, os
Militares so uma Categoria Social. Isso
porque ocorre uma dupla socializao
que os diferencia dos demais: a hierarquia
(disposio ordenada de lugares) e a disci-
plina (do reconhecimento de lugares vm
as ideias de dever, honra, camaradagem,
subordinao, obedincia etc). Segundo
Vigny, essa dupla socializao leva a que
o militar reconhea que a arma em que
serve o molde em que se forja o carter
e ali se modifica e refunde at tomar uma
forma genrica, impressa para sempre. O
homem se apaga e fica o soldado.
8. Note-se que a Constituio de 1988 refor-
ou a ontologia do sentido de Militar,
restaurando sua essncia a partir do ba-
nimento da expresso servidor pblico,
constante do seu texto originrio, pelo que
parte do art. 3 da Lei 6.880/1980 (for-
mam uma categoria especial de servidores
da Ptria) no permanece vigente dado
o fenmeno da no-recepo. O que ve
remos com mais detalhes no captulo 3
desta manifestao.
9. Sendo assim, preciso ter muito cuidado
ao fazer qualquer analogia com o gnero
servidor pblico e o regime dele decor-
rente, porquanto o Militar j no mais
5
 uma de suas espcies. Kalr Engisch
(in Introduo ao pensamento jurdico)
ensinou de h muito que a concluso
indutiva (do particular para o geral)
logicamente mais problemtica, dada a
recorrncia do salto indutivo, porquanto
a partir de pontos de contato tnues, re-
tiramos concluses falsas. Segundo ain-
da o autor, a concluso por analogia, do
particular para o particular, altamente
questionvel do ponto de vista lgico.
10. Por isso que a ontologia do Militar,
sua essncia, deve ser retirada da prpria
Constituio e do seu Estatuto, naqui-
lo que permanece vigente. O problema
da verdade no Estado Constitucional, na
expresso de Hberle, pode vir das fal-
sas premissas decorrentes de conceitos
inaplicveis aos militares, tais como d-
ficit, regime previdencirio, equilbrio
atuarial, sustentabilidade, entre outros.
Essas imprecises conceituais so trans-
feridas para a sociedade atravs da mdia,
com o que se perde o conceito essencial:
os militares no contribuem hoje para se
aposentar no futuro, mas a sociedade arca
com as despesas em troca das exigncias
mais severas a que so submetidos.
11. Segundo o art. 142, as Foras Armadas,
integradas por um contingente de pes-
soas e bens, so instituies nacionais
permanentes e destinam-se defesa da
Ptria, garantia dos poderes constitu-
cionais e da lei e da ordem. No por
coincidncia que os valores por elas tu-
telados esto nos dois primeiros artigos
da Constituio, complementados pelo
quarto. Ou seja, defendem os prprios
fundamentos da Repblica e, portanto, a
existncia do Estado, e com ela, a prpria
sobrevivncia da Constituio.
6 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
12. por isso que seu Estatuto (a sociedade
em verdade) imps a eles uma srie de
sacrifcios:
Art. 27. So manifestaes essenciais do
valor militar:
I - o patriotismo, traduzido pela vontade
inabalvel de cumprir o dever militar e
pelo solene juramento de fidelidade P-
tria at com o sacrifcio da prpria vida;
II - o civismo e o culto das tradies his
tricas;
III - a f na misso elevada das Foras
Armadas;
IV - o esprito de corpo, orgulho do mili-
tar pela organizao onde serve;
V - o amor profisso das armas e o en-
tusiasmo com que exercida; e
Art. 31. Os deveres militares emanam
de um conjunto de vnculos racionais,
bem como morais, que ligam o militar
Ptria e ao seu servio, e compreendem,
essencialmente:
I - a dedicao e a fidelidade Ptria,
cuja honra, integridade e instituies
devem ser defendidas mesmo com o sa
crifcio da prpria vida;
II - o culto aos Smbolos Nacionais;
III - a probidade e a lealdade em todas as
circunstncias;
IV - a disciplina e o respeito hierarquia;
V - o rigoroso cumprimento das obriga-
es e das ordens; e
13. Como se v, dos militares so exigidos
no apenas o sacrifcio da vida, maior
bem do ser humano (o que no limite im-
plica sua prpria negao, s assim po-
demos compreender aquele ensinamento
de Vigny, acima transcrito). Mas isso no
basta: ao contrrio das outras categorias,
exige sentimentos de amor, fidelida-
de, culto e f. E s assim podemos
 compreender a capacidade do militar se-
guir as ordens em respeito hierarquia.
Em sendo assim, a ontologia do Militar
no envolve apenas determinaes jur-
dicas, mas a transformao de um ser,
agora voltado para a fora que serve.
14. Como decorrncia assim, as Foras Ar
madas, seus recursos humanos e mate
riais, so um uno indiviso, custeados pela
sociedade atravs de tributos. S assim
podemos compreender a expresso dada
ao militar desaparecido por mais de 30
dias, qualificado como extraviado. Como
aponta Andrea Baldanza, o vnculo disci-
plinar pressuposto sobre o qual se baseia
um penetrante poder hierrquico repre-
senta a regra fundamental para garantir
a mxima coeso, eficincia e flexibilida-
de do aparato (La Difesa. In Trattato di
Diritto Amministrativo, a cura di Sabino
Cassese. Tomo Primo).
No a mutao do conceito de previ
dncia social que ir mudar a natureza
das verbas utilizadas para o pagamento
do soldo dos militares da reserva e re
formados, ou as penses de seus depen
dentes. Como consta no Recurso Espe-
cial (STJ. Resp. 1.455.607), O tratamento
diferenciado dos militares, portanto, tem
sua origem que remonta a perodo ante-
rior prpria concepo de previdncia
social. [...] o militar nunca contribuiu
para a sua aposentadoria, pois tal bene-
fcio inexiste na lei castrense.
15. E se o Militar d a sua prpria vida pela
Ptria, essa mesma Ptria entendeu que
seria possvel exigir-lhes mais: a) traba-
lho noturno sem o pagamento do res-
pectivo adicional; b) laborar para alm
de um expediente normal de trabalho,
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
sem a correspondente remunerao com
horas-extras; c) ser preso administrativa-
mente e no ter direito a habeas corpus;
d) atribuir-lhes funes de chefia e asses-
soramento e no ter direito a ocupar car-
gos em comisso; e) o achatamento sala-
rial e ser-lhes negado o direito de greve.
16. E se tem redues significativas de direi-
tos, nada mais justo que a contraprestao
constitucional da paridade, da integralida-
de dos soldos e da dignidade de permane-
cer militar por toda a vida (ativa, reserva
e reforma), no se utilizando da expresso
aposentadoria. Nas palavras de Ives Gan-
dra da Silva Martins, o servidor civil
simplesmente aposentado; com o militar
isto no ocorre, ele transferido para a ina-
tividade (Regime Jurdico Diferenciado
da Previdncia para Servidores Pblicos
Civis e Militares a correta inteligncia do
artigo 40, 7, da Constituio Federal).
17. No cabe ao intrprete, ainda que sob
a alegao de concretizar princpios,
preencher o conceito de militar com ou-
tros elementos a eles estranhos, que reti-
ram sua prpria essncia, aproximando-
lhe por analogia dos servidores pblicos.
18. Nesse sentido que devemos ser fiis
Constituio e na sua interpretao,
conforme (verfassungskonforme Ans
legung), hoje to empregada pelo Su-
premo Tribunal Federal, buscar nela sua
reduo teleolgica, eis que, sem reduzir
a essncia de seu texto, no seremos ca-
pazes de limitar os sentidos possveis da
norma ao que for mais adequado a sua
finalidade (vide Karl Larenz. Methoden-
lehre der Rechtswissenschaft). Essa ser
nossa prxima tarefa: buscar respostas
na Constituio.
7
 III - O REGIME CONSTITUCIONAL DOS
MILITARES E O SIGNIFICADO DO SI-
LNCIO CONSTITUCIONAL PARA O
REGIME DE PREVIDNCIA DOS MI-
LITARES
19. O nosso fenmeno de mutao consti
tucional atravs do poder de emendar
em relao aos Militares tem uma ca
racterstica especial: o Regime Consti-
tucional dos Militares est mais carac
terizado pela supresso de dispositivos
constitucionais e pela negativa cons
ciente de acrscimos de outros, do que
propriamente pela insero de normas
na redao originria.
20. Em sendo assim, devemos trabalhar mais
com o silncio eloquente do que com a
exegese das normas constitucionais. O
Ministro Roberto Barroso, do STF, resu-
me bem a diferena entre silncio elo-
quente, lacuna e omisso: Silncio
eloquente quando voc, ao no dizer,
est se manifestando. Lacuna quan-
do voc no cuidou de uma matria. E
omisso quando voc no cuidou, ten-
do o dever de cuidar (em http://www.
osconstitucionalistas.com.br/conversas-
-academicas-luis-roberto-barroso-i).
21. Segundo a doutrina (Carlos Maximi-
liano e Juliano Bernardes) e a jurispru-
dncia do Supremo Tribunal Federal, o
silncio pode ser interpretado de modo a
revelar o que constitui, ou no, o conte-
do da norma. Nessa acepo, o silncio
eloquente (beredtes Schweigen), a sim-
ples ausncia de disposio constitucio-
nal significa a proibio de determinada
prtica pelos rgos pblicos e o prprio
legislador ordinrio (STF, RE 130.552,
MS 30.585 e MS 31.375).
8 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
22. O ponto central est em saber se existe
uma lacuna que autorize este Tribunal
a utilizar de analogias (por exemplo, para
ampliar o conceito de regime previdenci-
rio dos servidores pblicos da LRF, aplican-
do seus dispositivos aos Militares), ou se o
caso de silncio eloquente que veda a in
tegrao analgica. Para melhor preciso
dos institutos, de lacuna s se pode falar
quando uma lei aspira uma regulao com-
pleta de uma determinada matria, mas foi
incapaz de prever todas as suas hipteses
(Karl Larenz. Metodologia da Cincia do
Direito). J o silncio eloquente, quando
o Constituinte no disse por que no quis,
impede o recurso chamada interpretao
corretiva ou integrao corretiva, pois agin-
do assim o aplicador do Direito penetra
indevidamente no Poder Constituinte (J. J.
Gomes Canotilho. Direito Constitucional e
Teoria da Constituio). Por isso, para que
o Juiz utilize da analogia, deve provar que
h uma lacuna no direito e que a ratio legis
da norma que ser estendida cobre o caso
em questo (Kock e Rssmann).
23. Efetivada essa breve aproximao te-
rica, de se notar que, na Assembleia
Nacional Constituinte, o Projeto A
(24/11/1987) foi a primeira vez que apa-
receu a remisso ao aprovado art. 40 da
Constituio originria. Havia ali com
pleto contato entre os militares e os
servidores pblicos civis:
Art. 51. ....
9. Aplica-se aos servidores a que se re-
fere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 48.
24. J no incio do segundo turno das votaes,
o ponto de contato foi reduzido para
os 4 e 5 daquele dispositivo, depois
 renumerado para art. 40. Eis a redao ori
ginal do dispositivo constitucional:
Art. 42. So servidores militares federais
os integrantes das Foras Armadas e ser-
vidores militares dos Estados, Territrios
e Distrito Federal os integrantes de suas
polcias militares e de seus corpos de
bombeiros militares.
10 Aplica-se aos servidores a que se re-
fere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 40, 4 e 5.
25. A Emenda Constitucional 3/1993, vindo
em sentido contrrio, estabeleceu um novo
ponto de contato, para fins previdenci
rios, no sentido de equiparar os regimes
de previdncia, de natureza contributiva
do empregador (Unio) e dos servidores:
Art. 1. Os dispositivos da Constituio
Federal abaixo enumerados passam a vi-
gorar com as seguintes alteraes:
Art. 40. .......................................................
6. As aposentadorias e penses dos
servidores pblicos federais sero cus-
teadas com Art. 42. ...................................
10 Aplica-se aos servidores a que se re-
fere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 40, 4., 5. e 6..
26. A partir da, h uma guinada na Consti-
tuio, no sentido da gradual ciso com-
pleta entre o conceito de servidor pblico
e de Militar, inclusive para fins de regime
previdencirio. O primeiro movimento
foi a Emenda Constitucional 18/1998,
decorrente da aprovao, com ajustes, da
PEC 338/1996. Eis os dispositivos emen-
dados, no que interessa:
Art. 1 O art. 37, inciso XV, da Constitui-
o passa a vigorar com a seguinte redao:
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
Art. 37.........................................................
XV - os vencimentos dos servidores p-
blicos so irredutveis, e a remunerao
observar o que dispem os arts. 37, XI e
XII, 150, II, 153, III e 2, I;
.....................................................................
Art. 2. A seo II do Captulo VII do
Ttulo III da Constituio passa a deno-
minar-se DOS SERVIDORES PBLI-
COS e a Seo III do Captulo VII do
Ttulo III da Constituio Federal passa
a denominar-se DOS MILITARES DOS
ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E
DOS TERRITRIOS, dando-se ao art.
42 a seguinte redao:
Art. 42 Os membros das Policias Militares
e Corpos de Bombeiros Militares, institui-
es organizadas com base na hierarquia
e disciplina, so militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territrios.
[...]
Art. 3. O inciso II do 1. do art. 61 da
Constituio passa a vigorar com as se-
guintes alteraes:
Art. 61.........................................................
1................................................................
II - ................................................................
c) servidores pblicos da Unio e Ter-
ritrios, seu regime jurdico, provimento
de cargos, estabilidade e aposentadoria;
.......................................................................
f) militares das Forcas Armadas, seu
regime jurdico, provimento de cargos,
promoes, estabilidade, remunerao,
reforma e transferncia para a reserva.
Art. 4. Acrescente-se o 3. ao art. 142
da Constituio:
Art. 142 .......................................................
3. Os membros das Foras Armadas
so denominados militares, aplicando-
-lhes, alm das que vierem a ser fixadas
em lei, as seguintes disposies:
VIII - aplica-se aos militares o disposto
9
 no art. 7, incisos VIII, XII, XVII, XVIII,
XIX e XXV e no art. 37, incisos XI, XIII,
XIV e XV;
IX - aplica-se aos militares e a seus pensio-
nistas o disposto no art. 40, 4, 5 e 6;
X - a lei dispor sobre o ingresso nas
Foras Armadas, os limites de idade, a
estabilidade e outras condies de trans-
ferncia do militar para a inatividade, os
direitos, os deveres, a remunerao, as
prerrogativas e outras situaes especiais
dos militares, consideradas as peculiari-
dades de suas atividades, inclusive aque-
las cumpridas por fora de compromis-
sos internacionais e de guerra.
26.1. Nota-se que os Militares das Foras
Armadas foram completamente
apartados dos Militares das Pol-
cias e Corpos de Bombeiros Mili-
tares (estes sim aproveitaram parte
das regras dos membros das For-
as). De outra, os Militares das For-
as Armadas deixaram de figurar
como espcie do gnero servidor
pblico, sendo mantidos pontos de
contato da paridade entre ativos e
inativos, bem como a contributivi-
dade do regime previdencirio.
26.2. Compulsando os debates havidos
na PEC, nota-se que o Deputado
Hlio Rosas apresentou emenda
para inserir o inciso X ao 3 do
art. 142, no qual fazia referncia a
um regime previdencirio dos mi-
litares, uma vez que o artigo 4, da
PEC 338/96, revoga o regime pre-
videncirio prprio dos servidores
pblicos militares das Foras Ar-
madas. Houve ainda proposta de
emenda aglutinativa modificativa
pelo lder do bloco PT/PC do B/
10
PDT, com o fito de alterar o novel
3 do art. 142 para assim constar
os membros das Foras Armadas
so denominados servidores pbli-
cos militares. Ambas as tentativas
foram rechaadas.
26.3. A exposio de motivos 152 tra-
duziu o que inspirou o Poder Exe-
cutivo na proposta de emenda:
A presente proposta pretende
dar aos membros das Foras Ar-
madas, doravante denominados
militares, por suas caractersticas
prprias, um tratamento distinto
no que concerne a deveres, direi-
tos e outras prerrogativas [...]
Justifica-se a alterao do dispositi-
vo proposto, visto que os militares
no so servidores dos Ministrios
Militares; eles pertencem s Ins-
tituies Nacionais permanentes
que so a Marinha, o Exrcito e a
Aeronutica. O perfil da profisso
militar a defesa da Ptria, tendo
por isso peculiaridades inigualveis
com as outras categorias. [...]
Esta condio institucional (na-
cional e permanente) vincula pri-
mordialmente as Foras Armadas
ao Estado e transcende o plano
pblico [...]
A situao do militar enquadrado
como funcionrio ou servidor p-
blico prejudicial tanto ao exerc-
cio de sua profisso como s pr-
prias Instituies Militares que,
dessa forma, ficam impossibilita-
das de dar, aos seus integrantes, a
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
 justa contrapartida por imposies
e deveres normalmente pesados.
26.4. Da anlise na Comisso Especial
constituda para a discusso da
PEC n. 338-A, de 1996, sob a rela-
toria do Deputado Werner Wande-
rer, cabe destacar a rejeio espe-
cfica das sugestes de referncias
explcitas aos regimes previdenci-
rios prprios dos militares.
27. Prossegue o constituinte derivado com
seu poder de reforma Constituio, re-
dundando agora na EC 20/1998, assim
redigida no que interessa:
Art. 1 - A Constituio Federal passa a
vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 142 - ....................................................
3 - .............................................................
IX - aplica-se aos militares e a seus pen-
sionistas o disposto no art. 40, 7 e 8;
27.1. Note que os dispositivos do art.
40, nico ponto de contato resi-
dual entre os Militares das Foras
Armadas e os servidores pblicos,
assim passavam a ser redigidos:
Art. 40 - Aos servidores titulares de
cargos efetivos da Unio, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios, includas suas autarquias e
fundaes, assegurado regime de
previdncia de carter contributivo,
observados critrios que preservem
o equilbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
7 - Lei dispor sobre a conces-
so do benefcio da penso por
morte, que ser igual ao valor dos
proventos do servidor falecido ou
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
ao valor dos proventos a que teria
direito o servidor em atividade na
data de seu falecimento, observa-
do o disposto no 3.
8 - Observado o disposto no art.
37, XI, os proventos de aposenta-
doria e as penses sero revistos
na mesma proporo e na mesma
data, sempre que se modificar a
remunerao dos servidores em
atividade, sendo tambm esten-
didos aos aposentados e aos pen-
sionistas quaisquer benefcios ou
vantagens posteriormente conce-
didos aos servidores em ativida-
de, inclusive quando decorrentes
da transformao ou reclassifica-
o do cargo ou funo em que se
deu a aposentadoria ou que serviu
de referncia para a concesso da
penso, na forma da lei.
27.2. fcil observar que no h mais
ponto de contato entre o regime
previdencirio contributivo, de ca-
rter equilibrado, financeiramen-
te e atuarialmente, disposta ento
na cabea do art. 40. Isso porque
quando a Constituio quis a apli-
cao do prprio caput do artigo o
fez explicitamente (Art. 10, inciso
I, do ADCT). De outra, fssemos
compreender que o caput estaria
implcito, quando houve meno a
incisos do art. 7 da CF, isso signi-
ficaria dizer que os militares esta-
riam equiparados aos trabalhado-
res urbanos e rurais?
27.3. Entretanto a prova cabal est na
PEC 33/1995, que est na gne-
se da EC 20/1998. Ali constavam
os 9 e 10 do art. 42, assim
11
 redigida a proposta em relao
aos militares das Foras Armadas:
9. Aos integrantes das Foras
Armadas e seus pensionistas as-
segurado regime previdencirio
prprio, custeado mediante contri-
buies dos ativos e inativos, dos
pensionistas e da Unio, obedecidos
critrios que preservem o equilbrio
financeiro e atuarial, na forma de lei
complementar prevista no art. 201,
que dever refletir as peculiaridades
da profisso militar [...]
27.4. O Relator da CCJR da Cmara dos
Deputados, Deputado Rodrigues
Palma foi explcito ao rechaar
a proposta inserta nos referidos
9 e 10, mas sob o argumento
de que os regimes para os mili-
tares das foras armadas deve-
riam guardar isonomia com os
militares da polcia e do corpo de
bombeiros, os quais ficaram ainda
acoplados aos servidores civis em
geral por fora da redao do 10.
Com isso ofereceu a Emenda n. 1,
assim redigida:
9. Aos integrantes das Foras
Armadas e das polcias militares e
dos corpos de bombeiros milita-
res, e aos respectivos pensionistas
assegurado regime previden-
cirio prprio, custeado median-
te contribuies dos ativos e da
Unio, obedecidos critrios que
preservem o equilbrio financeiro
e atuarial, na forma de lei comple-
mentar prevista no art. 201, que
dever refletir as peculiaridades
da profisso militar [...]
12
27.5. Nada melhor para demonstrar que
o coletivo da Cmara foi quem
rejeitou a referida emenda, nas
palavras do prprio parlamentar:
convencido das razes expendidas
pelo Plenrio, decidi reformular
as Emendas de minha autoria. E
apresentou uma nova Emenda n.
01, para no art. 2 da PEC n. 33/95,
suprimam-se os 9 e 10 do art.
42. Sepultada estava a tentativa
de instituir um regime previden
cirio prprio para os militares.
28. Chegamos PEC 41/2003, a qual con-
solida a completa separao dos conta-
tos entre servidores pblicos e Militares
das Foras Armadas. Eis os dispositivos
emendados, no que importa:
Art. 10. Revogam-se o inciso IX do 3
do art. 142 da Constituio Federal, bem
como os arts. 8 e 10 da Emenda Constitu-
cional n 20, de 15 de dezembro de 1998.
28.1. O referido inciso IX do 3 do
art. 142 da Constituio Federal
continha exatamente os ltimos
pontos de contato entre os Milita-
res e o regime previdencirio dos
servidores pblicos (IX - aplica-
-se aos militares e a seus pensio-
nistas o disposto no art. 40,
7 e 8;). Note-se que a mesma
referida EC 41/2003 alterou o
7 do art. 40 para retirar o direi-
to integralidade da penso por
morte para os servidores pblicos
civis, bem como excluir o direito
paridade entre ativos e inativos/
pensionistas, pela alterao do
8 do art. 40. Evidente a inteno
de manter, para os Militares das
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
 Foras Armadas, a integralida
de e a paridade, bem como re
tirar qualquer ponto de contato
com o art. 40, de modo a excluir
qualquer tentativa hermenuti
ca de analogia com os conceitos
de regime previdencirio e de
servidores pblicos, constan
tes do caput do art. 40 (carter
contributivo e solidrio, mediante
contribuio do respectivo ente
pblico, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, obser-
vados critrios que preservem o
equilbrio financeiro e atuarial)
28.2. Isso no uma mera concluso
lgica. Ao contrrio, o relatrio e
voto do Relator da Comisso Es-
pecial destinada a apreciar e pro-
ferir parecer proposta de Emen-
da Constituio n. 40-A, de
2003, Deputado Jos Pimentel, foi
explcito nas razes para excluso:
Essas alteraes, de natureza pon-
tual, so plenamente justificveis e
em nada afetam o reconhecimento
de que os militares federais no
esto, a rigor, vinculados a um
regime previdencirio. Os benef
cios a que tm direito, incluindo a
reserva remunerada e a reforma,
integram o prprio regime mili
tar a que esto sujeitos. A prpria
expresso regime previdencirio
dos militares no condiz com a
realidade, constituindo uma mera
liberdade de expresso.
28.3. exatamente o que entende Nar-
lon Gutierre Nogueira em seu O
Equilbrio financeiro e atuarial dos
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
RPPS: de princpio constitucional a
poltica pblica de Estado:
A Emenda Constitucional n
41/2003 revogou as poucas regras
que at ento relacionavam o re-
gime previdencirio dos militares
ao artigo 40 da Constituio, re-
metendo a sua disciplina para a
legislao ordinria, conforme se
verifica pelos 1 e 2 do arti-
go 42 (policiais militares e bom-
beiros) e pelo inciso X do 3 do
artigo 142 (militares das Foras
Armadas). Embora o regime pre-
videncirio dos militares no te-
nha sido estudado de forma direta
nesta pesquisa, evidente que ele
permaneceu margem dos prin-
cpios que estabeleceram o novo
marco institucional para o RPPS
dos servidores pblicos civis, de
forma semelhante ao que ocorreu
com os militares de outros pases
da Amrica Latina, cujos sistemas
de previdncia tambm no fo-
ram alcanados pelas reformas.
29. A resposta para que os benefcios de
reserva remunerada, de reforma e as
penses delas decorrentes (preservadas
a paridade e a integralidade) integrarem
o Regime Constitucional dos Militares
das Foras Armadas e no um regime
previdencirio dos militares est em que
a lgica dele completamente distante
da lgica de equilbrio financeiro e atua
rial dos servidores pblicos civis. Alm
da manuteno da paridade e da integra-
lidade, a idade de reforma dos militares
definida no por critrios atuariais, mas
por questes de fisiologia humana e por
necessidades de progresso nas patentes,
13
 dado o carter piramidal da estrutura da
carreira militar. Alm disso, conforme
visto na anlise da mutao constitucio-
nal posta neste captulo, o constituinte
reformador no quis, conscientemente,
equiparar a reserva remunerada e a re
forma aposentadoria, bem como rom
peu completamente qualquer ponto de
contato com o art. 40 da CF, de modo a
negar a existncia de um regime de pre
vidncia contributivo e atuarialmente
equilibrado.
30. A afirmao de que a lei fica descolada da
vontade do legislador sequer acompa-
nhada da boa doutrina contempornea.
Robert Alexy (em seu Teoria da Argu-
mentao Jurdica), Rodriguez Molinero
(Introduccion a la Ciencia del Derecho) e
outros (como Habermas, em Direito e De-
mocracia) retomam esse cnone da inter-
pretao, porquanto a vontade do legisla-
dor pode ser afervel atravs dos dossis da
produo legislativa e representa o respei-
to democracia representativa, enquanto
a interpretao descolada apenas ficaria
acoplada vontade do intrprete.
31. De outra, fica completamente afastada
a concepo de um regime de previdn
cia, porquanto os militares possuem
institutos isolados (reserva remunerada
e reforma), e benefcios pensionais, de-
correntes do maior bem humano do qual
abrem mo quando ingressam nas For-
as: a vida. E precisamos apenas recorrer
Constituio para tal concluso, sendo
dispensvel o recurso falta de previso
de um regime prprio de previdncia so-
cial para os Militares das Foras Armadas
no art. 1 da Lei 9.717/1998, afastando a
avaliao atuarial de que fala o inciso I
do referido artigo.
14
32. No h regime, porquanto, no dizer de
Jos dos Santos Carvalho Filho, Regi
me Previdencirio o conjunto de re-
gras constitucionais e legais que regem
os benefcios outorgados aos servidores
pblicos em virtude da ocorrncia de
fatos especiais expressamente determi-
nados. Nem mesmo h um sistema pre
videncirio, pois este se caracteriza por
um conjunto de partes inter-agentes e
interdependentes que, conjuntamente,
formam um todo unitrio com deter-
minado objetivo e efetuam determinada
funo. Sistema pode ser definido como
um conjunto de elementos interdepen-
dentes que interagem com objetivos
comuns formando um todo, qualquer
conjunto de partes unidas entre si pode
ser considerado um sistema, desde que
as relaes entre as partes e o comporta-
mento do todo sejam o foco de ateno
(Alvarez). Ora, em verdade, reforma,
reserva e penso militar so institutos
isolados, sem qualquer lgica entre eles,
no sentido de um sistema previdencirio
sustentvel e equilibrado, exigindo cl-
culos atuariais. A lgica to somente
decorrente do ser Militar.
33. Assim sendo, beira as raias da incons
titucionalidade, pois destitui o telos
do Regime Constitucional dos Milita
res das Foras Armadas, divulgar con-
juntamente as receitas e despesas com o
pagamento de aposentadorias e penses
e o resultado previdencirio do RPPs
da Unio, abrangendo servidores civis e
militares, porquanto atrai para o Regi
me Militar federal conceitos estranhos
como resultado, aposentadorias e d
ficit, gerando na sociedade que se dese
ja informar uma concepo distorcida
da lgica aplicvel s Foras Armadas.
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
34. No por outra razo que Fbio Zam-
bitte Ibrahim, em seu Curso de Direito
Previdencirio, conclui que:
Em verdade, acredito que nem seria
correto falar em regime previdencirio
dos militares, pois estes simplesmente
seguem inatividade remunerada, cus-
teada integralmente pelo Tesouro, sem
perder a condio de militar. As especifi-
cidades da categoria dificilmente permi-
tiro a criao de um regime securitrio
atuarialmente vivel, pois o afastamento
do trabalho precoce, seja pelas rigoro-
sas exigncias fsicas da atividade militar
ou mesmo por critrios de hierarquia.
35. Regime Previdencirio, nos termos cons
titucionais atuais, um conjunto de recei-
tas e despesas que visa sustentabilidade
de longo prazo, cujas expectativas de in-
gressos e dispndios passam por anlises
financeiras e atuariais para ajustar, tanto
as fontes de recursos (aumento de contri-
buio, constituio de fundos etc), como
os benefcios concedidos (limite de idade,
integralidade etc). Certamente nada dis
so cabe no Regime Constitucional dos
Militares das Foras Armadas, o qual
to somente tem os institutos da refor
ma, reserva e penso, sem quaisquer
limitaes e condicionantes atuariais.
36. No possvel alegar que a ADI 3105
(incidncia de contribuio previden-
ciria sobre os proventos de aposenta-
doria e penses) se aplica aos Militares
das Foras Armadas, tal como cons
ta do item III da ementa do Acrdo
2.059/2012 TCU Plenrio. Primeiro,
porque se tratava de ao ajuizada pela
entidade associativa do Ministrio P-
blico. Bem de ver que seus dispositivos
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
constitucionais aplicveis (art. 128, 5,
inc. I, alnea c) se aproximam dos ser-
vidores pblicos civis (art. 37, inc. XV),
nada tendo de contato com os Militares
federais. Segundo, porque o RE 475076
Agr., julgado na Segunda Turma do STF,
foi o paradigma para aplicar o decidido
na referida ADI aos militares, e, de for-
ma imprpria, utilizou como paradigma
o RE 435.210 Agr., que versava sobre ser-
vidores pblicos civis da administrao
direta. derradeira, reconhecendo que
o precedente foi construdo de maneira
irrefletida e seguido, monocraticamente
de forma automtica, o Supremo Tribu-
nal Federal reconheceu a repercusso
geral no RE 596.701, pendente de julga-
mento, cujo tema foi assim ementado:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMI
NISTRATIVO. MILITAR INATIVO.
REGIME PREVIDENCIRIO APLIC
VEL. COBRANA DE CONTRIBUI
O PREVIDENCIRIA. RELEVN
CIA JURDICAE ECONMICA DA
QUESTO CONSTITUCIONAL. EXIS
TNCIA DE REPERCUSSO GERAL.
37. Reconhecida a repercusso geral, o STF
inclusive tornou insubsistentes deci
ses j tomadas, mas no transitadas
em julgado, que reconheciam a inci
dncia da contribuio social a milita
res inativos e pensionistas, tal como o AI
594.104 Agr-ED. Agora a matria ficar
reservada ao seu Plenrio.
38. Como diz Juan Alfonso Santamara Pastor,
no apenas o texto constitucional determi-
na que as normas inferiores sejam com ele
compatveis e no contraditrias. Vai mais
alm, pois condiciona tambm o momento
de interpretao e aplicao desse mesmo
15
 direito posto. O primeiro momento, do le-
gislador, o de superlegalidade material,
enquanto o momento da aplicao do di-
reito, o parmetro interpretativo de todas
as outras normas (in Principios de Dere-
cho Administrativo. Volumen I).
39. Desta maneira, no nos parece correto
concluir, como fez a Unidade Tcnica, que
as despesas com inativos militares tm
natureza previdenciria pela forma como
eram inseridas no oramento at 2015 e
no REEO. Fosse esse o momento decisivo
de concluir pela natureza de uma despesa,
o fato do oramento de 2016 (Nota Tcni-
ca 261/2015/CGDPS/SEAFI/SOF/MP) e
do projeto da LDO para 2017 (NT 4/2016)
mudarem tais despesas para a funo De-
fesa Nacional, subfuno Administrao
Geral, seria o determinante para definir-
lhe a natureza. Ao contrrio, no se pode
ler a Constituio a partir das normas,
relatrios e instrues infraconstitu
cionais, mas exatamente o contrrio.
Da o acerto das notas tcnicas ao tomar
tal deciso de reclassificao das ditas
despesas porquanto os militares no
possuem um sistema previdencirio de
carter contributivo, sendo inadequa
da a aplicao da lgica atuarial, sendo
classificado como encargo financeiro do
Tesouro Nacional.
40. por isso que o Acrdo 2.059/2012 TCU
Plenrio atraiu, fixando em sua ementa,
a nosso sentir, de maneira contrria
Constituio, conceitos completamente
estranhos ao Regime Constitucional dos
Militares das Foras Armadas, tais como
regime jurdico dos militares inativos
e pensionistas, [as Emendas Constitu-
cionais] no afastaram a possibilidade de
instituio de contribuio social para o
16
custeio do regime previdencirio dos mi-
litares, considera-se o seu regime como
de natureza previdenciria, independen-
temente da opo poltica quanto ao seu
carter contributivo, o que tornaria le-
gtima a interpretao pela aplicabilidade
da avaliao financeira e atuarial prevista
no art. 4, 2, IV, b, da Lei de Responsa-
bilidade Fiscal para fins de permitir um
planejamento em longo prazo da susten-
tabilidade desse regime. E com o conceito
de sustentabilidade ingressam indevi-
damente no Regime Constitucional dos
Militares da Unio os conceitos de equi-
lbrio, dficit, entre outros.
41. Como visto, no h lacuna constitucional
que permita tal integrao interpretativa,
como se este TCU fosse legislador consti
tuinte derivado positivo. Ao contrrio, te-
mos um silncio constitucional eloquen
te, que afasta todos os conceitos listados
no item imediatamente acima. Trata-se
da aplicao da teoria do limite do wor
ding da Constituio, a qual imprime os
limites semnticos da aplicao do direito
constitucional. por essa razo que Andrea
Baldanza (La Difesa. In Trattato di Diritto
Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
Tomo Primo) afirma que a jurisprudncia
assentou, quanto aos Militares das Foras
Armadas, da rendere problematico ogni
tentativo di assimilazione analogica [do
servizio civile] o di individuazione di
principi generali.
IV - A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL, LIDA CONFORME A CONSTI-
TUIO E OS RISCOS DE IMPORTA-
O DE CONCEITOS INAPLICVEIS
AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS
MILITARES
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
42. Prosseguimos, relembrando as palavras
de Santi Romano (Princpios de Direito
Constitucional Geral): A Constituio
o ponto inicial do direito estatal con-
siderado, em seu todo, a base de todas as
demais partes, sendo, precisamente, por
isto, parte integrante dele.
43. Entretanto, a instruo precedente persiste
em analisar a questo sob o prisma infra-
constitucional, adaptando o Regime Cons-
titucional dos Militares Lei de Responsa-
bilidade Fiscal e no o contrrio, como do
Direito. E o fez da seguinte forma:
a) as despesas com inativos e pensionistas
das Foras Armadas constituem um risco
fiscal, nos termos do art. 1, 1, da LRF;
b) isso porque os dficits tm como causa
a contribuio exclusiva sobre as penses,
a integralidade, a inexistncia de idade m-
nima para os militares e o grande volume
de penses concedidas a ex-combatentes,
sem as correspondentes contribuies.
44. Ora, o que serve para qualificar um supos
to dficit, e submeter o Regime Consti
tucional dos Militares federais LRF so
exatamente as razes pelas quais o cons
tituinte derivado apartou completamen
te a figura de um regime previdencirio
sustentvel e equilibrado. Nessa toada,
lgica e constitucional a assimetria entre
o regime previdencirio dos servidores
civis e os institutos constitucionais da re
forma, reserva e penso militares. Alm
desse contrassenso, a prova palavra dficit
uma contradio lgica, porquanto dfi
cit uma operao matemtica de subtra
o das receitas e das despesas, gerando
um resultado negativo (vide quaisquer de-
finies cientficas, muitas delas constantes
do Glossrio disponvel no stio do Tesouro
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
Nacional.). Pois bem, se no h receita,
como falar em dficits? Para que projet
-los de maneira atuarial?
45. De outra, o auditor instrutor utiliza de um
raciocnio desconforme ao direito ao dizer
que, caso no aplicvel a alnea a do inciso
IV do 2 do art. 4 da LRF, seria atrada
a incidncia de sua alnea b, porquanto o
pagamento de tais benefcios seria enqua-
drado como programa estatal de natureza
atuarial. Eis o dispositivo mencionado:
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias
atender o disposto no 2o do art. 165
da Constituio e:
2 O Anexo conter, ainda:
IV - avaliao da situao financeira e
atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia so-
cial e prprio dos servidores pblicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos pblicos e progra-
mas estatais de natureza atuarial;
46. Com todas as vnias, a inconsistncia
do raciocnio est centrada em seis ob
jees fundamentais:
46.1. A primeira, que no parte da
Constituio para interpretar a
LRF, mas o faz a partir da prpria
lei complementar, como se um sis-
tema fechado fosse, independente-
mente da vontade constitucional.
46.2. Caso fosse verdade que a despesa
com inativos e pensionistas milita-
res, um regime previdencirio dos
militares que supostamente seriam
os regimes geral de previdncia so-
cial e prprio dos servidores pbli-
cos tambm eles seriam espcie do
17
 gnero programas estatais de natu-
reza atuarial. E como sabemos que
o direito no tem palavras inteis,
no admissvel dizer que a alnea
a um capricho do legislador. Em
realidade, a existncia da alnea a
significa que os regimes de previ
dncia no se enquadram como
programas estatais de natureza
atuarial constantes da alnea b.
46.3. De outra, demonstramos que o
constituinte derivado no quis pro-
gramar um regime previdencirio
para os Militares da Unio, recha-
ou em atribuir carter equilibrado,
sustentvel ou contributivo ao pa-
gamento das reformas, reserva e
penses militares, porquanto no
adotou de forma voluntria, expur-
gando de seu texto tais expresses
(o silncio eloquente) e, agindo de
forma a negar qualquer possibili
dade de aproximao atuarial,
preservou a integralidade das pen-
ses e a regra da paridade, pelo que
est afastada qualquer natureza
atuarial ao dispndio. Como diz
Gylles Binel et all (Prtica Atuarial
na Previdncia Social):
O objetivo da avaliao atuarial
descrever a futura situao finan-
ceira de um plano de previdncia
social. Segundo o autor, o resul-
tado de tal avaliao consiste em:
projees demogrficas do nmero
de segurados ativos e beneficirios;
projeo de receitas e despesas; ra-
zo de custo do sistema projetado
PAYG (as contribuies se equili-
bram com as despesas a intervalos
regulares de tempo); GAP para
18
todo o perodo de projeo (a al-
quota de contribuio permanece
no mesmo nvel ad infinitum);
nveis projetados de reservas; sub-
sdios governamentais exigidos. E
todos os mtodos de financiamen-
to e capitalizao atuariais (PAYG,
GAP, AFS, TFS, SCP, ACC, ENT,
AGG) falam em alquota de contri-
buio e fundos de reserva. de se
perguntar por que tratar a despesa
oramentria com o pagamento
dos militares da ativa e inativos
como um regime previdencirio? A
previso de dispndios de tal despe-
sa pblica pode ser feita igualmen-
te da maneira como se projetam as
despesas com encargos segurana
pblica, sade etc. por isso que,
com base em tais mtodos, o relat-
rio atuarial prope recomendaes
para ajustar certos benefcios ou
para restaurar a viabilidade finan-
ceira de longo prazo, sua solvncia.
Da que as projees atuariais (no-
vamente com Gylles Binel et all - op
cit) so uma srie de procedimen-
tos para projetar os componentes
de receita e despesa de um plano
previdencirio. Mas isto, o Regime
Constitucional dos Militares afas
tou, propositadamente!
o que se pode depreender da teo-
ria atuarial aderente questo, tal
como Ducineli Rgis Botelho (Cri-
trios de mensurao, reconheci-
mento e evidenciao do passivo
atuarial de planos de benefcios de
aposentadoria e penso: um estudo
nas demonstraes contbeis das
entidades patrocinadoras brasilei-
ras. 201 p. Dissertao (Mestrado
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
 em Cincias Contbeis - Programa
Multiinstitucional e Inter-regio-
nal de PsGraduao em Cincias
Contbeis da Universidade de Bra-
slia, Universidade Federal da Pa-
raba, Universidade Federal de Per-
nambuco e Universidade Federal
do Rio Grande do Norte. Braslia:
UnB, 2003), Sylney de Souza (Se-
guros: Contabilidade, aturia e au-
ditoria. So Paulo: Saraiva, 2002) e
Charles Trowbridge (Fundamental
concepts of actuarial science).
46.4. Da mesma forma, no porque se
constitui em um risco fiscal que
uma despesa deve se submeter a
mtodos atuariais ou as aproxima
do regime de previdncia. Risco
fiscal um conceito geral (art. 4,
3, da LRF) de qualquer despesa ca-
paz de afetar as contas pblicas (sa-
de, educao, servidores ativos etc.
tambm seriam riscos fiscais). Tal
como definido pelo PNUD (http://
www.pnud.org.br/recrutamen-
to/20160602_0934.pdf), o conceito
de Risco Fiscal expressa o grau de
incerteza associada ao desempenho
fiscal esperado ao longo de um dado
horizonte temporal e, eventualmen-
te, podem estar associados a eventos
fora do controle dos policymakers.
Em essncia, Risco Fiscal se apresen-
ta como um conceito prospectivo que
procura dar alguma dimensionalida-
de possibilidade de ocorrncia de
eventos que podem vir a impactar a
previsibilidade do planejamento fis-
cal no horizonte relevante.
46.5. Como visto no captulo III desta
manifestao, o Constituinte quis
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
apartar completamente os Milita-
res do conceito de servidor pbli-
co, no sendo admissvel qualquer
analogia para fins de aplicao
de um dispositivo legal da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
46.6. As despesas com reforma, reserva
e penses militares no se enqua-
dram no conceito de programa
estatal. Segundo Gonzalo Mart-
ner (A Tcnica de Oramentos por
Programas e Atividades- FGV),
um programa um instrumento
destinado a cumprir as funes do
Estado, atravs do qual se estabele-
cem objetivos ou metas quantific-
veis, a serem cumpridos mediante
o desenvolvimento de um conjunto
de aes integradas e/ou de obras
especficas concedidas, com um
custo global e unitrio determina-
do e cuja execuo fica a cargo de
uma entidade administrativa de
alto nvel dentro do Governo. E
tais conceitos podem ser entendi-
dos atravs da Lei de Diretrizes Or-
amentrias, de 2016, porquanto:
Art. 4o Para efeito desta Lei, en-
tende-se por:
VI - produto, bem ou servio que
resulta da ao oramentria; VII -
unidade de medida, utilizada para
quantificar e expressar as carac-
tersticas do produto; VIII - meta
fsica, quantidade estimada para o
produto no exerccio financeiro;
IX - atividade, um instrumento de
programao para alcanar o ob-
jetivo de um programa, envolven-
do um conjunto de operaes que
se realizam de modo contnuo e
19
 permanente, das quais resulta um
produto necessrio manuteno
da ao de governo;
47. Bem de ver que no h qualquer viabilida-
de constitucional de se aplicar, ao Regime
Constitucional dos Militares das Foras
Armadas, as alneas a ou b do inc. IV do
2 do art. 4 da LRF.
48. Novamente com as vnias de estilo, no
vemos como submeter Constituio
s balizas da IPSAS 25. No bastasse
isso, a NBC TSP 25 afirma, em seu item
146: Quando exigido pela NBC TSP 19,
uma entidade pblica divulga informa-
o sobre passivos contingentes resul-
tantes de obrigaes de benefcios ps-
-emprego. E a NBC TSP 19 Provises,
Passivos Contingentes e Ativos Contin-
gentes estabelece que A entidade que
elabora e apresenta demonstraes con-
tbeis sob o regime de competncia deve
aplicar esta norma na contabilizao de
provises, passivos contingentes e ativos
contingentes, exceto: (a) as provises e
passivos contingentes oriundos de bene-
fcios sociais, fornecidos por uma entida-
de, pelos quais no recebe compensao
aproximadamente igual ao valor dos pro-
dutos e servios fornecidos, diretamente
em contrapartida dos destinatrios dos
benefcios; [...] (g) os que surgem dos
benefcios a empregados exceto os bene-
fcios da resciso contratual de trabalho
resultado de um processo de reestrutu-
rao, conforme tratado nesta Norma. E
prossegue a referida norma contbil: 7.
Para os fins desta Norma, benefcios
sociais referem-se a produtos, servios
e outros benefcios fornecidos na busca
dos objetivos de polticas sociais de um
governo. Estes benefcios podem incluir:
20
[...] (b) pagamento de benefcios para
famlias, idosos, deficientes, desempre
gados, ex-combatentes e outros.
49. Por essa razo os seguintes argumentos
do recorrente so escorreitos ao afastar
a lgica atuarial da lgica da Carreira
Militar, porquanto os seguintes elemen-
tos negam a possibilidade da tomada de
deciso com base em recomendaes
atuariais: a) as peculiaridades da carreira
militar inviabilizam o papel equilibrador
da contributividade; b) a reserva com-
pulsria e no subsumvel a critrios de
idade, em funo de critrios fisiolgi-
cos e como decorrncia do fluxo pira-
midal da carreira militar; c) os militares
transferidos para a reserva remunerada
permanecem em disponibilidade para a
atividade militar, concluso a que chegou
Levi Rodrigues Vaz (in Revista Direitos
Fundamentais e Democracia. Vol. 6,
2009), para quem a nica categoria que
est excluda da aplicao do princpio
do equilbrio financeiro e atuarial a ca-
tegoria dos Militares da Unio.
50. Mesmo nas penses dos Militares da
Unio, a lgica no previdenciria, por-
que a contribuio paga pelos militares da
ativa, reformados e da reserva remunera-
da no tem natureza atuarial, mas apenas
uma forma de participao em parte das
despesas do Tesouro. o que est afirma-
do na Lei 3.765/1960, pois ao Tesouro
que est atribudo o encargo financeiro
pela diferena aritmtica simples:
Art 32. A dotao necessria ao pagamen-
to da penso militar, tendo em vista o dis-
posto no art. 31 desta lei, ser consignada
anualmente no oramento da Repblica
aos ministrios interessados.
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
51. E uma vez que a Constituio afastou
qualquer vinculao atuarial aos dispn-
dios com os Militares e seus pensionis-
tas, bem como a prpria classificao das
despesas como previdencirias, no cabe
ao intrprete criar obrigaes, ainda que
para os pensionistas, porquanto elas pr-
prias no constam do art. 1, incisos IV
e VI, da Lei 9.717/1998. Alis, sequer o
Estatuto dos Militares faz qualquer re-
ferncia a regime previdencirio, equil-
brio, natureza atuarial s despesas com a
penso militar, tal como est em seu art.
71, cabea.
52. Por tudo exposto, tambm no de se
aplicar o art. 53, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101:
Art. 53. Acompanharo o Relatrio Re-
sumido, demonstrativos relativos a:
1o O relatrio referente ao ltimo bi-
mestre do exerccio ser acompanhado
tambm de demonstrativos:
II - das projees atuariais dos regimes
de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos;
53. Apenas reafirmando, no h possibili-
dade de aplicao da analogia ao caso,
porquanto a Constituio afastou dos
Militares os conceitos de regime de pre-
vidncia social, de servidores pblicos
e de projees atuariais.
V - A DEVIDO PROCESSO LEGAL DA
TRANSPARNCIA DOS GASTOS COM
MILITARES
54. Como dito desde o incio, o princpio da
transparncia se concretiza nos termos
da lei. ela quem cria obrigaes e deve-
res, no cabendo ao intrprete ampli-las,
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
sob pena de legislar positivamente, ainda
que sob o manto de potencializao da
transparncia. Esse cuidado que divi-
de a fronteira entre a principiologia e a
arbitrariedade (Nuria Belloso Martin. El
neoconstitucionalismo a debate: entre la
principiologia y la arbitrariedade).
55. O princpio do escrutnio social, do qual
a transparncia instrumental, estar
atendido em ambas as dimenses: a) a
decorrente das urnas, porquanto a so-
ciedade, atravs de seus representantes,
definiu o Regime Constitucional das
Foras Armadas; b) possvel fazer um
exame minucioso dos gastos por formas
alternativas e mais consistentes que uma
avaliao atuarial de resultados questio-
nveis sob o ponto de vista da certeza.
56. Como demonstrado acima, em relao
letra a do item anterior, o Constituinte
afastou do texto constitucional, por de-
ciso explcita, qualquer aproximao do
Regime Constitucional dos Militares das
Foras Armadas com regime previden-
cirio, contributivo, equilbrio finan-
ceiro e atuarial e servidores pblicos,
tomando decises que negam a prpria
lgica de tais conceitos, tais como a in-
tegralidade e a paridade, preservadas to
somente para os Militares.
57. O princpio da transparncia, em sua di-
menso de informar de modo a permitir
o exame minucioso pela sociedade do or-
amento pblico e da gesto fiscal subdi-
vide-se em duas outras formas de realiza-
o: a) a publicidade das informaes, nos
termos da Lei; b) a qualidade das informa-
es, no sentido mesmo de transmitir os
dados de forma clara e precisa, permitindo
concluses corretas e esclarecidas.
21
 58. Quanto publicidade das informaes,
nos termos da Lei, a lio de Marcelo Re-
belo de Souza e de Andr Salgado de Matos
precisa (in Direito Administrativo Geral
- Introduo e Princpios Fundamentais,
Tomo I, 3. ed., Lisboa, D. Quixote, 2008):
O princpio da transparncia tem tambm
uma dupla incidncia: sobre a Adminis-
trao, naturalmente, mas sobretudo, e em
primeira linha, sobre o legislador ordin-
rio, que est vinculado a regular a ativida-
de, a organizao e o procedimento admi-
nistrativos de tal modo que este princpio
possa ser efetivamente cumprido em toda
a linha. Uma vez que a organizao admi-
nistrativa e o processamento da atividade
administrativa so matrias da reserva de
lei, os princpios constitucionais que lhes
respeitem vinculam, em primeira linha, o
legislador.
59. E a Lei de Responsabilidade Fiscal estabe-
lece uma srie de mecanismos de transpa-
rncia:
Art. 48. So instrumentos de transparncia
da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e
leis de diretrizes oramentrias; as presta-
es de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Ora-
mentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser as-
segurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, duran-
te os processos de elaborao e discusso
dos planos, lei de diretrizes orament-
rias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e
22
acompanhamento da sociedade, em tem-
po real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e finan-
ceira, em meios eletrnicos de acesso
pblico;
III adoo de sistema integrado de ad-
ministrao financeira e controle, que
atenda a padro mnimo de qualidade
estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A.
60. Nesse dispositivo esto elencados meca-
nismos onde aparecem detalhadamente
as despesas com pessoal ativo, refor-
mados, da reserva remunerada e com
pensionistas militares da Unio. Assim
sendo, no possvel, pois no existe
lacuna a ser integrada, fazer analogia
para determinar s Foras Armadas e a
outros rgos do Executivo Federal a ob-
servncia do art. 4, 2, inciso IV, alnea
a, e o art. 53, 1, inciso II, todos da Lei
Complementar 101/2000, cujo contedo
transcrevemos novamente, em funo
do alongamento desta manifestao:
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias
atender o disposto no 2 do art. 165 da
Constituio e:
2 O Anexo conter, ainda:
IV - avaliao da situao financeira e
atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia so-
cial e prprio dos servidores pblicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
Art. 53. Acompanharo o Relatrio Re-
sumido demonstrativos relativos a:
1 O relatrio referente ao ltimo bi-
mestre do exerccio ser acompanhado
tambm de demonstrativos:
II - das projees atuariais dos regimes
de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos;
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
61. Como dito acima, h princpios que so
regulados pela lei, havendo dois contro-
les: um de constitucionalidade, que se d
sobre a prpria lei, no sentido de sua su-
ficincia para a concretizao do princ-
pio; outro sobre o cumprimento da lei de
concretizao do princpio. Se este Tribu-
nal entende insuficiente a concretizao
do princpio da transparncia, no pode
criar obrigaes, atuando como legislador
positivo. Presente o conceito de silncio
eloquente, afastando a hiptese da exis-
tncia de lacunas, so vedadas analogias
que inconstitucionalmente aproximam
os dispndios com militares reformados
e da reserva remunerada, bem como os
pensionistas das Foras Armadas, de
conceitos completamente aliengenas e
que mais confundem do que esclarecem:
avaliao da situao financeira e atua-
rial, regime de previdncia, projees
atuariais e servidores pblicos.
62. Adentramos na qualidade da informao,
cabendo antecipar que a lgica da inati-
vidade e das penses militares, e da pr-
pria estrutura e organizao das Foras
Armadas, no possuem pontos de contato
relevantes com a lgica dos regimes previ-
dencirios. Por essa razo, as informaes
produzidas distorcem a essncia do que
se pretende demonstrar, so imprecisas,
desequilibradas e levam a concluses ine-
xatas, to somente alimentando discursos
legitimadores de supresso de direitos e
garantias dos Militares atravs da repro-
duo miditica, imprimindo na socieda-
de compreenses indevidas.
63. Por exemplo, o prprio conceito dfi-
cit de impossvel aplicao lgica aos
militares federais, porquanto dficit o
resultado negativo da subtrao entre
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
receitas e despesas. No havendo recei-
ta decorrente de qualquer contribuio,
quer da Unio, quer dos Militares, no
h que se falar em dficit. Seria como
dizer que a segurana pblica opera em
dficit. Tanto a segurana pblica como a
defesa nacional representam dispndios
pblicos, suportados por impostos reco-
lhidos pela sociedade em troca de sacri-
fcios exigidos dos militares.
64. Destarte, os nmeros divulgados como
Resultado Previdencirio do RPPS da
Unio, englobando servidores civis e
Militares e seus pensionistas, um dado
que no permite uma informao corre-
ta porque une coisas completamente dis-
tintas e antagnicas.
65. Alm disso, a prpria Lei de Responsa-
bilidade Fiscal possui dispositivos que
preservam a publicidade da referida des-
pesa, bem como de seu incremento pela
expanso de direitos e garantias aos Mi-
litares, inclusive com a determinao de
no afetar as metas de resultados fiscais,
devendo, seus efeitos, ser compensados
com o aumento de receitas (origem de
recursos para seu custeio):
Art. 16. A criao, expanso ou aperfei-
oamento de ao governamental que
acarrete aumento da despesa ser acom-
panhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-
-financeiro no exerccio em que deva en-
trar em vigor e nos dois subseqentes;
2 Para efeito do atendimento do 1, o
ato ser acompanhado de comprovao
de que a despesa criada ou aumentada
no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo referido no 1o do art.
4, devendo seus efeitos financeiros, nos
23
 perodos seguintes, serem compensados
pelo aumento permanente de receita ou
pela reduo permanente de despesa.
[...]
6 O disposto no 1 no se aplica s
despesas destinadas ao servio da dvida
nem ao reajustamento de remunerao
de pessoal de que trata o inciso X do art.
37 da Constituio.
Art. 17. Considera-se obrigatria de car-
ter continuado a despesa corrente deriva-
da de lei, medida provisria ou ato admi-
nistrativo normativo que fixem para o ente
a obrigao legal de sua execuo por um
perodo superior a dois exerccios.
1 Os atos que criarem ou aumentarem
despesa de que trata o caput devero ser
instrudos com a estimativa prevista no
inciso I do art. 16 e demonstrar a origem
dos recursos para seu custeio.
66. Da que a publicao que vem ocorrendo
nas leis oramentrias dos Custos Cons-
titucionais com os Proventos dos Milita-
res Inativos das Foras Armadas cum-
pre a obrigao legal de dar publicidade.
67. Reafirmando o escrito durante esta ma-
nifestao, as tcnicas atuariais existen-
tes (e o que elas visam demonstrar para
fins de tomada de deciso que, no caso
do direito pblico, deve ser conforme a
Constituio), quando aplicadas, geram
resultados distorcidos, pois a abordagem
do valor presente para regimes capita-
lizados, avaliando as aes iniciais, como
se realizaram e os motivos atuariais para
o desequilbrio. Cabe aqui destacar dou-
trina trazida pelos recorrentes. Segundo
Hsu e Lin, as premissas atuariais para
regimes de previdncia (constitucional-
mente estranhos aos Militares da Unio)
levam em conta a estrutura do plano de
24
benefcio, e sua variabilidade est asso-
ciada solvncia dos planos. E solvn-
cia e plano de benefcios no o que se
aplica ao Regime dos Militares. despe-
sa pblica, como o a sade.
68. O registro de um passivo, sem credibi-
lidade, pois de estimativa atuarial no
se trata, mais distorcer o balano geral
da Unio do que ser capaz de produ-
zir informao clara e fidedigna. No h
distoro de longo prazo, simplesmente
porque no existe dficit atuarial a ser
calculado e nem obrigao constitucio-
nal ou legal para faz-lo. Da mesma for-
ma, unir as receitas consistentes da par-
ticipao dos militares no custeio de suas
penses para financiar os pagamentos
do contingente de reformados e da reser-
va remunerada distorce o dado, dando
finalidade no atribuda pela lei a essa
contribuio. Publicando tudo como
resultado deficitrio pessoal militar no
RREO, utiliza-se de um conceito que o
constituinte quis afastar.
69. O fato de ser inconstitucional determi-
nar a observncia do art. 4, 2, inciso
IV, alnea a, e o art. 53, 1, inciso II,
todos da Lei Complementar 101/2000, e
seu consequente afastamento, em nada
impacta nos Riscos Fiscais, pois no ape-
nas as despesas do regime previdencirio
e as de natureza atuarial os compem.
70. Ademais, reafirmando, a transparncia
tem mecanismos outros aplicveis aos Mi-
litares na prpria LRF, tal como o Relat-
rio de Gesto Fiscal (art. 54), que conter
comparativo da despesa total com pessoal,
distinguindo inativos e pensionistas em
relao aos limites de que trata a dita lei
complementar, Relatrio esse a que ser
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
 dado amplo acesso ao pblico, inclusive
por meio eletrnico (art. 55).
71. O efeito de tudo o quanto foi falado a vi-
so desconforme ao texto constitucional
posta na recomendao feita Casa Civil
da Presidncia da Repblica por condu-
to do subitem 9.11.1, no sentido que esta:
9.11.1. avalie alternativas de financiamen-
to para os encargos da Unio com militares
inativos e seus pensionistas, tendo em vista
o significativo e crescente dficit e a falta de
perspectiva de equilbrio no longo prazo,
falando-se no corpo do relatrio da unida-
de tcnica de solues como a alterao dos
limites de idade. Alerte-se, a utilizao de
conceitos afastados pela Constituio pode
levar a solues antagnicas com a prpria
estrutura, organizao e caractersticas es-
pecficas das Foras Armadas.
72. Novamente citando Peter Hberle (in Os
Problemas da Verdade no Estado Cons-
titucional), o Estado de Direito consagra
a ponte para o eterno processo de busca
da verdade, j o princpio da publicidade
atua paralelamente. E Estado de Direito
Constitucional aquele em que a verda-
de revelada pela vontade da Constitui-
o e no de seu intrprete.
VI - CONCLUSO E PROPOSTA DE
ENCAMINHAMENTO
73. Como dito no incio desta manifestao,
os fundamentos utilizados para dar provi-
mento a um item, fazem com que os de-
mais sejam objetos dos arrastamentos l-
gico e teleolgico, pois eles fazem parte de
determinaes que globalmente empres-
tam sentido (critrio da interdependncia)
(Jorge Miranda. Direito Constitucional, 6.
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
edio revista e ampliada). o que J.P. Le-
breton designa por solidariedade entre
as diferentes normas da lei [aqui itens dos
Acrdos recorridos], a se traduzir num
enlace operacional de permanente insepa-
rabilidade (in Les particularits de la ju-
ridiction constitucionnelle, RDP, 1983, n
2, PP. 437/438, apud Rui Medeiros, em A
deciso de inconstitucionalidade: os auto-
res, o contedo e os feitos da deciso de
inconstitucionalidade da lei, Lisboa, Uni-
versidade Catlica Editora, 1999, p. 424).
74. de se anotar, ainda, que este Tribunal
de Contas, quando do Parecer Prvio
das Contas da Presidncia da Repblica
de 2014, adotou recomendao bastante
razovel, no sentido de sugerir a Casa
Civil da Presidncia da Repblica e aos
Ministrios da Defesa e da Fazenda que
realizem estudo conjunto para avaliar as
melhores prticas internacionais de pres-
tao de contas dos encargos com mili-
tares inativos. Prticas essas que, logica-
mente, devem ser aderentes teleologia
do Regime Constitucional dos Militares
das Foras Armadas.
75. Tambm e necessrio ressaltar que no
houve descumprimento de determina-
es do TCU, mas o recorrente reiterada-
mente vem alegando a impossibilidade
jurdica e cientfica de seu cumprimento.
76. Como visto, a resposta para que os bene-
fcios de reserva remunerada, de reforma
e as penses delas decorrentes (preserva-
das a paridade e a integralidade) integra-
rem o Regime Constitucional dos Milita-
res das Foras Armadas e no um regime
previdencirio dos militares est em que
a lgica dele completamente distante da
lgica de equilbrio financeiro e atuarial
25
 dos servidores pblicos civis. Alm da ma-
nuteno da paridade e da integralidade, a
idade de reforma dos militares definida
no por critrios atuariais, mas por ques-
tes de fisiologia humana e por necessi-
dades de progresso nas patentes, dado o
carter piramidal da estrutura da carreira
militar. Alm disso, conforme visto na
anlise da mutao constitucional posta
neste captulo, o constituinte reformador
no quis, conscientemente, equiparar a
reserva remunerada e reforma aposenta-
doria, bem como rompeu completamente
qualquer ponto de contato com o art. 40
da CF, de modo a negar a existncia de um
regime de previdncia contributivo e atua-
rialmente equilibrado.
77. Bem vistas as coisas, o que serve para
qualificar um suposto dficit, e submeter
o Regime Constitucional dos Militares
federais LRF, exatamente as razes pe-
las quais o constituinte derivado apartou
completamente a figura de um regime
previdencirio sustentvel e equilibrado.
da lgica e constitucional a assimetria
entre o regime previdencirio dos servi-
dores civis e os institutos constitucionais
da reforma, reserva e penso militares.
Alm desse contrassenso, a prpria pa-
lavra dficit uma contradio lgica,
porquanto dficit uma operao ma-
temtica de subtrao das receitas e das
despesas, gerando um resultado negati-
vo (vide quaisquer definies cientficas,
muitas delas constantes do Glossrio dis-
ponvel no stio do Tesouro Nacional).
78. A vontade do constituinte derivado, para
alm do silncio eloquente, pode ser afer-
vel pelas normas explcitas que mantiveram
para os militares da reserva remunerada e
reformados, bem como seus pensionistas,
26
as regras da paridade e da integralidade, as
quais so completamente antagnicas e ne-
gam do ponto de vista lgico, a existncia
de um Regime Constitucional dos Milita-
res da Unio, na parte dos dispndios com
inativos e pensionistas, de um regime
previdencirio, baseado na contributivida-
de e no equilbrio financeiro e atuarial.
79. Noutro giro, o devido processo legal da
transparncia aquele regulado na lei,
sendo inconstitucional o uso da analo-
gia para a aproximao das despesas com
militares inativos e pensionistas com a
dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos, existindo outras normas da LRF
que criam mecanismos de transparncia
aderentes ao tema debatido neste processo.
80. Tudo a confirmar o reconhecimento da so-
ciedade e a devida contrapartida por saber
que suas Foras Armadas esto prontas a
defender a Ptria, inclusive com a prpria
vida de seus integrantes. Reconhece o pe-
sado nus que carregam tais como passar
dias em extenuantes treinamentos, embre-
nhados em florestas e com alimentao li-
mitada, para aprender como sobreviver em
condies extremas. Retribui aqueles que
vo para batalhes isolados em fronteiras,
em especial no Norte do pas, com o risco
presente de contrair doenas como mal-
ria e febre amarela. Aprecia os que passam
dias isolados em alto mar, negando-lhes o
convvio com a famlia. Compensa os que
no possuem os mesmos direitos que os
trabalhadores da iniciativa privada e do
setor pblico. Dedica seus impostos (que
no possuem destinao especfica), aos
que mudam constantemente de sede, im-
pedindo-lhes de fixar razes, como dado
a quaisquer outros cidados. E a famlia
dos militares a tudo isso suporta. por isso
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
 que o ser do Militar contamina o prprio
conceito de famlia, formando o indivisvel
conceito de famlia militar. Da as pen-
ses tambm operarem como uma retri-
buio ao sacrifcio.
81. Em concluso, propomos que este Tribu-
nal conhea do pedido de reexame inter-
posto para, no mrito, dar-lhe provimen-
to de modo a:
a) declarar insubsistentes os itens 9.5 e 9.6
do Acrdo 2.314/2015 Plenrio, bem
como retirar do seu item 9.7 a meno
aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acrdo
2.059/2012 Plenrio;
b) como decorrncia dos arrastamentos
lgico e teleolgico, declarar insubsisten-
tes os subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1 do
Acrdo 2.059/2012 Plenrio;
c) deixar de formular recomendaes al-
ternativas em decorrncia daquela posta
no Acrdo 1.464/2015- Plenrio, con-
sistente em recomendar Casa Civil da
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL
Presidncia da Repblica e aos Ministrios
da Defesa e da Fazenda que realizem estudo
conjunto para avaliar as melhores prticas
internacionais de prestao de contas dos
encargos com militares inativos, incluindo
no escopo do estudo a necessidade de regis-
tros contbeis ou elaborao e divulgao
de demonstraes especficas sobre a situa-
o das despesas futuras com os militares,
cujos resultados devem ser coerentes com
a teleologia constitucional do Regime dos
Militares das Foras Armadas.
o quanto submetemos elevada con-
siderao do Exmo. Senhor Ministro Relator.
Braslia, 12 de julho de 2016.
Assinado eletronicamente
SRGIO DA SILVA MENDES
Secretrio de Recursos
27
 Srgio da Silva Mendes Doutor em Filosofia pela Univer-
sidade Gama Filho sob a ctedra de Flvio Beno Siebeneichler
e Jorge Atlio Iulianelli. Mestre em Direito pela Universidade
Gama Filho sob a ctedra de Margarida Maria Lacombe Camar-
go. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
pela Escola Nacional de Administrao Pblica. Bacharel em
Direito pela Universidade Tiradentes. Bacharel em Administra-
o pela Universidade Federal Fluminense.

Ex-Diretor da Diviso de Aes Judiciais do Tribunal de Con-

tas da Unio - TCU. Ex-Consultor Jurdico Substituto do TCU.
Ex-Secretrio de Recursos processuais do TCU. Ex-Assessor de
Ministro do Tribunal de Contas da Unio Raimundo Carreiro.
Ex-Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal Ayres
Britto. Ex Chefe de Gabinete do Ministro Presidente do Su-
premo Tribunal Federal Carlos Ayres Brito. Auditor Federal de
Controle Externo. Assessor e, mais tarde, Chefe de Gabinete do
Ministro Vice-Presidente do Tribunal de Contas da Unio Arol-
do Cedraz. Atualmente Secretrio de Recursos Processuais do
Tribunal de Contas da Unio.

Pesquisador da Universidade Catlica de Petrpolis/CNPq, te-

mtica Fundamentos da Justia e dos Direitos Humanos.

Professor de Cursos de Ps-graduao do Centro Universitrio

de Braslia - Uniceub - e do Instituto de Educao Superior de
Braslia - Iesb.

Membro do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais do

Centro Universitrio de Braslia - Uniceub, presidido pelos Mi-
nistro Ayres Britto STF) e como Conselheiros, entre outros, os
Ministros e Professores Luiz Fux (STF), Joaquim Barbosa (STF),
Benjamin Zymler (TCU), Maria Elisabeth (STM), Francisco
Rezek (STF) e o ex-Procurador Geral da Repblica Inocncio
Mrtires Coelho.

Membro da Comisso Difusora do Prmio Innovare e Assessor

do Presidente do Conselho Superior do Instituto Innovare (cria-
do e mantido pelas Organizaes Globo).

28 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Auriverde pendo da minha terra,
Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves
 Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES
Da mais alta importncia a Manifestao
do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016