234432-Livro ConstituicaoBrasileira1988 Vol1

Captulo 3
A CF/88 e as finanas pblicas brasileiras

Cludio Hamilton dos Santos*
Denise Lobato Gentil**
Why does a nondemocratic elite ever democratize? Since democracy will bring a shift of
power in favor of the citizens, why would the elite ever create such a set of institutions? We
argue that this only occurs because the disenfranchised citizens can threaten the elite and
force it to make concessions. [...] Because these actions impose costs on the elite, it will try
to prevent them. It can do so by making concessions, by using repression [...] or by giving
away its political power and democratizing. Nevertheless, repression is often sufficiently
costly that it is not an attractive option for elites. Concessions may take several forms
particularly policies that are preferred by the citizens, such as asset or income redistribu-
tion and are likely to be less costly for the elite than conceding democracy. The key to the
emergence of democracy is the observation that because policy concessions keep political
power in the hands of the elite, there is no guarantee that it will not renege on its promises.
Daron Acemoglu e James Robinson
Passados poucos anos aps a promulgao da Constituio [de 1988], o pas constata, com
certa perplexidade, que o sistema [tributrio] se encontra ainda mais desestruturado do
que anteriormente e to repleto de contradies que se desencadeou uma ofensiva orques-
trada, envolvendo vrios segmentos da sociedade, em prol de sua reforma. Uma anlise
perfunctria da situao atual do sistema justifica plenamente tal reivindicao.
Fabrcio Augusto de Oliveira
1 Introduo
No h dvidas de que a Constituio de 1988 alterou radicalmente o panorama das
finanas pblicas brasileiras. Por um lado, a Carta Magna promoveu mudanas sig-
nificativas tanto nos tributos existentes no pas unificando vrios preexistentes no
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e criando outros , como
na distribuio das receitas e das competncias tributrias entre os entes da Federao.
Por outro lado, ao promover a ampliao e a universalizao dos direitos sociais da
* Tcnico da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. E-mail: claudio.santos@ipea.gov.br.

** Diretora Adjunta da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. E-mail: denise.gentil@ipea.gov.br.
124 A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada
populao, criando o conceito de seguridade social, a Constituio de 1988 am-

pliou consideravelmente as obrigaes do Estado brasileiro.
Muito j se escreveu sobre os detalhes dos captulos tributrio e dos direitos
sociais da Constituio de 1988, assim como sobre os impactos destes ltimos na
tributao e nas finanas pblicas brasileiras no perodo ps-1988.1 Com efeito,
parece se ter consolidado, na literatura de finanas pblicas brasileiras das ltimas
duas dcadas, uma sabedoria convencional, de acordo com a qual a Constituio
de 1988 foi bem intencionada do ponto de vista social, mas irrealista do ponto de
vista econmico2 de tal modo que ajustes indesejados pelos constituintes rapi-
damente tiveram de ser feitos (aproveitando-se das brechas deixadas), a fim de
viabilizar a manuteno de um mnimo de ordem nas contas pblicas brasileiras.
E no so poucos os economistas que, tal como Fabrcio Oliveira na epgrafe citada,
sustentam que o resultado final destes ajustes acabou por tornar o quadro da tribu-
tao brasileira mais desestruturado do que no perodo anterior a 1988.3
O presente texto tem dois objetivos principais. Em primeiro lugar, pre-
tende-se na seo 2, a seguir caracterizar to precisamente quanto possvel a
referida sabedoria convencional sobre os impactos fiscais em geral e tribu-
trios em particular da Constituio de 1988. Em seguida, na seo 3, so
apresentados os principais fatos estilizados sobre a tributao brasileira no pe-
rodo 1995-2007.4 A seo 4 trata do segundo objetivo deste texto, ou seja, apre-
senta uma discusso crtica da viso convencional baseada em diversas literaturas
tericas, bases de dados e em resultados de exerccios economtricos realizados
na Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea nos ltimos anos. Finalmente, a
quinta e ltima seo deste texto apresenta breves notas, guisa de concluso.
2 A sabedoria macroeconmica convencional vigente: a Constituio

de 1988 vista como o ovo da serpente do dilema fiscal brasileiro
O resultado final da Constituio de 1988 foi tornar o governo federal ingovernvel,
como disse na ocasio o presidente Jos Sarney. Ao fim do processo descentralizador da
receita [...] a parcela da Unio na receita tributria cara de 47% para 37%, a dos estados
subira para 42% e a dos municpios para 22%. [...] Ao contrrio do que seria de prever,
1. Ver Campos (1994, captulo XIX), Oliveira (1995) e Rezende, Oliveira e Arajo (2007), inter alia.
2. Campos (1994, p. 1.206) no poderia ser mais claro: A falncia atual do sistema de seguridade social, apesar de
provido de um sistema fiscal separado do tradicional, testemunha o carter utpico dos dispositivos constitucionais.
Houve uma universalizao de cobertura, sem uma universalizao de contribuies. Em outras palavras, quisemos ter
uma seguridade social sueca, com recursos moambicanos.
3. Franco (2006, p. 129-130) resume da seguinte maneira a viso dominante: Com a passagem do tempo, nosso
sistema tributrio adquiriu tal complexidade, e tamanho peso, especialmente quando se trata de impostos sobre o fa-
turamento, que aumenta a cada pacote o tamanho da precariedade tributria. Mais e mais empresas, especialmente
pequenas e mdias, desistem ou no conseguem mais manter uma vida tributria livre de alguma precariedade e, em
grau varivel, experimentam o que j foi descrito [...] como uma favelizao tributria.
4. Para este perodo existem dados mais confiveis, tendo em vista a estabilizao dos preos alcanada em 1994.
Recuperao Histrica e Desafios Atuais 125
redistribuio de receitas no correspondeu uma redistribuio dos gastos, seja porque as

unidades subfederativas no quiseram absorver novas tarefas, seja porque o governo fede-
ral no quis abrir mo do poder poltico oriundo da alocao clientelstica de verbas. No
de admirar, pois, que o jurista Yves Gandra Martins tenha chamado a Carta de 1988
de Constituinte da Hiperinflao. Mais justo, alis, seria denomin-la Constituinte da
Estagflao. O excesso de encargos sociais e o aumento da carga tributria desestimu-
lavam os investidores nacionais [...]. O desequilbrio estrutural do oramento da Unio
resultaria inevitavelmente em inflao. Destarte, a estagflao que hoje sofremos no
mero acidente de percurso; um mandato constitucional (CAMPOS, 1994, p. 1.199).
Encontra-se nas mudanas introduzidas pela Constituio de 1988, nos captulos tribu-
trios e dos direitos sociais, a origem tanto das dificuldades que atualmente enfrenta o Es-
tado brasileiro para implementar polticas essenciais para o desenvolvimento quanto dos
problemas que abriram o caminho para a progressiva deteriorao do sistema tributrio
e para a deteriorao da Federao (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007, p. 83).
Talvez a verso mais clara do que consideramos ser a sabedoria convencional so-
bre o impacto da Constituio de 1988 sobre a tributao e as contas pblicas brasileiras
seja a articulada por Fernando Rezende, Fabrcio Oliveira e rika Arajo no excelente
livro Dilema fiscal: remendar ou reformar (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).5
De acordo com os referidos autores, a Constituio de 1988 criou um sistema
tributrio dual, composto, de um lado, por impostos tradicionais, discutidos na
Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (presidida por Francisco
Dornelles e relatada por Jos Serra6), e, de outro, pelas contribuies sociais, dis-
cutidas na Comisso da Ordem Social (presidida pelo advogado Edme Tavares,
Deputado pelo Partido da Frente Liberal (PFL) de Minas Gerais, e relatada pelo
mdico Almir Gabriel, Senador pelo Partido do Movimento Democrtico Brasilei-
ro (PMDB) do Par). Elaboradas de forma independente e visando atingir objeti-
vos diferentes, as propostas destas comisses que teoricamente poderiam ter sido
harmonizadas pela Comisso de Sistematizao e/ou pela Plenria Final acabaram
sendo acolhidas com poucas modificaes no texto final da Constituio de 1988.
Estabeleceu-se, assim, uma dualidade no sistema tributrio brasileiro, advinda do
fato de as contribuies sociais serem submetidas a regulamentos bastante diferen-
tes dos aplicveis aos impostos tradicionais mais precisamente, a Constituio de
1988 reza que, ao contrrio do que ocorre com os impostos, as contribuies sociais
podem ser cumulativas, no tm de ser repartidas entre os entes da Federao, no
esto submetidas ao princpio da anualidade e tm de ser vinculadas a despesas
especficas (no caso, ao financiamento da seguridade social).
5. A metfora que d ttulo a esta seo aparece no captulo 2 de Rezende, Oliveira e Arajo (2007). Giambiagi (2006;
2007) e Velloso (2006) so outras referncias importantes.
6. Dois economistas de reconhecida competncia, como sublinha Campos (1994, p. 1.198).
Rezende, Oliveira e Arajo (2007) apontam, corretamente em nossa opi-

nio, que essa dualidade cumpre um papel fundamental na evoluo da tributa-
o no Brasil nos ltimos vinte anos.
Mas a implantao da dualidade tributria est longe de ser a nica grande
mexida dada pela Constituio de 1988 nas finanas pblicas brasileiras. To
importantes quanto ela, ainda de acordo com a narrativa convencional, foram:
i) o aumento da parcela do bolo tributrio destinada a estados e municpios pro-
posto pela Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas;7 ii) a amplia-
o e a universalizao dos direitos sociais propostas pela Comisso da Ordem
Social;8 e iii) a restrio do poder de criar novos impostos Unio. Com efeito,
estes trs movimentos foram determinantes cruciais da dinmica da composio e
do volume da arrecadao tributria brasileira nos ltimos vinte anos o primei-
ro porque diminuiu consideravelmente os recursos disposio da Unio quando
da promulgao da Constituio; o segundo porque ampliou significativamente
os encargos desta ltima; e o terceiro porque deu meios Unio para recompor
os recursos que havia perdido.
De fato, o processo de recomposio das receitas da Unio no tardou a
ocorrer. J no fim de 1988 (meses aps a promulgao da Constituio, por-
tanto) o governo props a criao da Contribuio Social sobre o Lucro L-
quido (CSLL) das pessoas jurdicas; um tributo em tudo similar ao Imposto
de Renda Pessoas Jurdicas (IRPJ), mas que, por seu carter de contribuio,
no precisava ser distribudo com estados e municpios e no estava submetido
ao princpio da anualidade. Novas contribuies foram criadas e/ou alquotas
de contribuies foram majoradas vrias vezes depois disso, de tal modo que,
j em 1994, a Unio havia retomado a fatia do bolo tributrio que detinha
anteriormente implementao das mudanas constitucionais (REZENDE;
OLIVEIRA; ARAJO, 2007, p. 97).9
7. Como aponta Oliveira (1995, p. 72) a principal preocupao da subcomisso [de tributos da Comisso do Sistema
Tributrio, Oramento e Finanas] foi a de recuperar a autonomia fiscal especialmente nos estados, por um lado, e des-
centralizar, por outro, os recursos tributrios de forma a favorecer financeiramente os estados e municpios, ainda que
em detrimento da Unio. Campos (1994, p. 1.199) tem a mesma opinio: a tendncia descentralizadora se tornou
avassaladora na Constituinte. Os senadores representavam os estados, os deputados se interessavam pelos estados e
municpios, e ningum representava a Unio.
8. Nas palavras de Magalhes (2004, p. 1-2), a seguridade social , em si mesma, a essncia de um pacto social de
distribuio de renda, pela proteo cogente que deveria ser prestada aos grupos sociais mais fragilizados na sabidamente
desigual estrutura caracterizadora da sociedade brasileira. Seu objetivo foi o de criar uma rede institucional para amparar o
direito vida dos brasileiros mais pobres assegurando-lhes, sem discriminao, acesso universal sade, amparo social em
situao de carncia, permanente ou eventual, e garantia de renda por perda da capacidade de produzi-la pelo trabalho.
9. Nas palavras de Oliveira (1995, p. 141), a partir de 1988, o governo federal procurou priorizar [...] o aumento da
arrecadao no submetida partilha entre estados e municpios. Isso foi feito com tal intensidade nos anos imedia-
tamente subsequentes promulgao da Constituio testemunhas no somente da criao da CSLL, mas tambm
da quadruplicao da alquota do Finsocial [que virou Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
em 1991] e alteraes na forma de cobrana das contribuies do Programa de Integrao Social () que os impostos
sujeitos partilha, que em 1970 representavam 54% da arrecadao federal e 48% em 1988, viram sua participao
reduzir-se, no total, para 39% em 1990.
Mas, diante da preocupao cada vez maior dos formuladores da poltica

macroeconmica com o equilbrio das contas pblicas, a mera recomposio
da parcela da Unio no bolo tributrio vigente antes da promulgao de 1988
no se mostrou suficiente. Aumentos na carga tributria tiveram de ser pro-
postos frequentemente em situaes emergenciais, como em meio s crises
cambiais de 1999 e 2002-2003 (ver sees 3 e 4) , geralmente sob a forma da
criao de novas contribuies sociais e/ou aumento de alquotas das contri-
buies sociais preexistentes.
Ocorre que, como vimos, a Constituio de 1988 vinculava a arrecadao
das contribuies sociais ao financiamento das despesas da seguridade social.
Ou seja, aumentos na arrecadao obtidos por meio de contribuies sociais
deviam necessariamente estar associados a aumentos nas despesas da segurida-
de social. O aumento destas receitas, portanto, s faria sentido se elas pudes-
sem ser usadas tambm para gastos fora da seguridade social. Por conta desse
fato, criou-se em 1994 (alguns meses antes do Plano Real e por meio de uma
emenda constitucional), o chamado Fundo Social de Emergncia (FSE), auto-
rizando a Unio a desvincular, temporariamente, 20% das receitas arrecadadas
com as contribuies sociais. A partir da criao deste fundo prorrogado re-
petidas vezes desde ento, ainda que com nomes diferentes10 , a Unio estava
autorizada a economizar 20% de todo o aumento na arrecadao obtido com
as contribuies sociais.
Estavam, assim, criadas as bases do atual dilema fiscal brasileiro, para utilizar
a expresso de Rezende, Oliveira e Arajo (2007). A partir de ento, momentos
de crise macroeconmica relativamente frequentes no perodo 1995-2003
passaram a ser acompanhados de elevaes na carga tributria, constantemente
obtidas pelo aumento nas alquotas das contribuies sociais existentes e/ou da
criao de novas contribuies sociais, como a Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira (CPMF), em 1996, ou a Cide-Combustveis,11 em
2002. Com efeito, a no sujeio das contribuies sociais ao princpio da anu-
alidade, a no repartio com estados e municpios e a possibilidade de a Unio
desvincular 20% do aumento da arrecadao destas ltimas tornavam a deciso
de aument-las uma escolha natural em momentos de crise.
Certamente, dizer que a Unio pode economizar 20% de qualquer aumento das
receitas das contribuies sociais a mesma coisa que dizer que a Unio deve gastar
80% dessas novas receitas. E no apenas gastar, mas gastar com o financiamento de
despesas da seguridade social, dada a vinculao constitucional das contribuies sociais.
10. Criado em maro de 1994, o Fundo Social de Emergncia passou a se chamar Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF),
em 1996, e Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) no ano 2000. A ltima renovao da DRU at 2011 ocor-
reu em dezembro de 2007.
11. Contribuio de Interveno no Domiclio Econmico (Cide).
Da que as vrias tentativas de ajuste fiscal pelo lado do aumento das receitas
das contribuies sociais feitas no perodo aps o Plano Real ou seja, aps
a implantao do fundo social de emergncia e sucessores contriburam para
aumentar os gastos com a seguridade social e, desta forma, repor ainda que
parcialmente a necessidade de novos aumentos na arrecadao para manter o
mesmo nvel de supervit primrio como porcentagem do Produto Interno Bruto
(PIB). fcil, ento, concluir que o resultado dessas seguidas tentativas de ajuste
fiscal foram aumentos considerveis: i) na carga tributria bruta da economia;
ii) no gasto pblico corrente notadamente daquele ligado seguridade social; e
iii) no peso das contribuies sociais na carga tributria bruta total (ver seo 3).
Ademais, e ainda de acordo com a sabedoria convencional vigente, esses
desenvolvimentos foram prejudiciais economia brasileira por pelo menos
trs motivos, a saber: i) incrementos na carga tributria bruta desestimulam
o investimento agregado e a oferta de trabalho e, portanto, o crescimento
da economia; ii) incrementos no peso das contribuies sociais em grande
parte incidentes sobre o faturamento das firmas e no sobre o valor agregado
destas na carga tributria diminuem a eficincia sistmica da economia
brasileira (ou, de outro modo, contribuem para aumentar o Custo Brasil) e,
portanto, prejudicam as exportaes e o prprio crescimento da economia;
e, finalmente, iii) o aumento de receitas vinculadas nas receitas totais acaba
por engessar o oramento pblico e, por essa via, diminuir a qualidade
(isto , a eficincia) dos gastos pblicos.
Em suma, boa parte dos macroeconomistas brasileiros parece acreditar que
a despeito das boas intenes dos constituintes de 1988 a universalizao dos
direitos sociais e o arranjo tributrio armado pelos constituintes para financi-lo
acabaram por retardar significativamente o crescimento da economia brasileira
nos ltimos vinte anos. No surpreende, pois, o fato de serem muitas as vozes
a defender apaixonadamente, por vezes a necessidade premente de reformas
constitucionais nas reas tributria e previdenciria.
3 Mas o que dizem os dados? O que, de fato, ocorreu com a tribu-

tao no Brasil no perodo 1995-2007?
Comeamos por notar que vrias medidas alternativas de carga tributria bruta so
encontradas na literatura brasileira. Neste trabalho, adotamos a definio do Ins-
tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que segue a metodologia das
contas nacionais estabelecida pela Organizao das Naes Unidas (ONU, 1993).
De acordo com o IBGE, os tributos brasileiros podem ser divididos em cinco
categorias, quais sejam: i) impostos sobre produtos; ii) outros impostos ligados
produo; iii) impostos sobre renda e propriedade; iv) contribuies sociais efetivas;
e v) impostos sobre o capital (ver tabela 1). A chamada Carga Tributria Bruta
Brasileira (CTBB) simplesmente a soma dos itens i a v dividida pelo PIB.12
TABELA 1
Componentes da CTBB (2005)
(Em R$ bilhes)
Federal Estadual Municipal Total
Impostos sobre produtos 138,99 154,11 13,45 306,54
Outros impostos ligados produo 14,40 7,32 6,26 27,98
Impostos sobre a renda e a propriedade 167,51 18,97 16,00 202,47
Contribuies previdencirias1 168,32 13,83 3,97 186,11
Impostos sobre o capital 0,05 0,89 2,31 3,25
Total 489,26 195,11 41,98 726,35
Fonte: IBGE (2007, tabela sintica 20).

Nota: 1 Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) e PIS/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP).
A evoluo de cada um dos referidos componentes da CTBB e de seus

principais subcomponentes ao longo do perodo 1995-2007 discutida nas
subsees 3.1 a 3.4 a seguir. A subseo 3.5 consolida as principais informaes
das subsees anteriores, a fim de facilitar o entendimento do restante deste tra-
balho. Antecipando nossas concluses, notamos que os dados sobre a evoluo
da tributao no Brasil no perodo 1995-2007 indicam claramente e em con-
sonncia com o diagnstico convencional aqui descrito que tanto a CTBB
total quanto a receita de contribuies sociais (tanto as previdencirias, quanto as
classificadas como impostos sobre produtos e impostos sobre renda e patrimnio
pelo IBGE13) aumentaram expressivamente em termos relativos e absolutos no
perodo em questo. Por outro lado, este aumento no se deu monotonicamente,
tendo ocorrido principalmente em resposta s crises cambiais que assolaram a
economia no perodo 1999-2003. Ademais, tambm a arrecadao dos impostos
sobre a renda mais notadamente sobre a renda da pessoa jurdica aumentou
consideravelmente no perodo em questo.
3.1 A evoluo dos impostos sobre produtos no perodo 1995-2007

Os impostos sobre produtos respondem por pouco mais de 40% da CTBB.
De acordo com o IBGE, a arrecadao desses impostos caiu como percenta-
gem do PIB no primeiro governo FHC (de 13,3%, no primeiro trimestre de
12. Como o PIB de 2005 calculado pelo IBGE foi de R$ 2.147,24 bilhes, a carga tributria bruta medida como percenta-
gem do PIB nesse ano foi de 33,8% (publicado na tabela sintica 19 do Sistema de Contas Nacionais (SCN), 2000-2005).
13. Exemplos de contribuies sociais caracterizadas como impostos sobre produtos pelo IBGE so a Cofins e a Cide-
Combustveis. Exemplos de contribuies sociais caracterizadas como impostos sobre renda e propriedade pelo IBGE
so a CPMF e a CSSL.
1995, para 11,3%, no quarto trimestre de 1998), aumentou consideravel-

mente no segundo governo FHC (chegando a 14,4% do PIB, no segundo tri-
mestre de 2001) e, exceo de uma queda durante o ano de 2003, manteve-
se em torno de 14% do PIB nos anos mais recentes (ver grfico 1). Ao longo
do perodo 1995-2007, a arrecadao anual com impostos sobre produtos
cresceu aproximadamente 1,5% do PIB.
Grfico 1
ICMS e impostos sobre produtos totais
(Dados trimestrais, dessazonalizados e em % do PIB)
15
8.0 Impostos sobre produtos

(escala da direita) 14
7.6
13
7.2
6.8 12
ICMS (escala da esquerda)

6.4
11
6.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).
Ainda que a lista completa dos tributos classificados pelo IBGE como im-
postos sobre produtos seja ampla, sete tributos respondem por aproximadamente
98% da arrecadao total com estes impostos, quais sejam: o ICMS (cerca de
50% da arrecadao em 2005, como se v no grfico 1), a Cofins (28%), o Im-
posto sobre Produtos Industrializados (IPI) (8%), o Imposto sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISS) (4,5%), o imposto sobre importaes (3%), a Cide-
Combustveis (2,5%) e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) (2%).
Analisando-se estes impostos isoladamente, percebe-se que a Cofins sozinha
responde pela quase totalidade do aumento na arrecadao total dos impostos
sobre produtos no perodo 1995-2007 (ver grfico 2). Com efeito, aps uma
trajetria de queda entre 1995 e 1998, a arrecadao deste ltimo tributo expe-
rimentou um aumento de mais de 1,5% do PIB em 1999, devido elevao de
sua alquota, que passou de 2% para 3% sobre o faturamento mensal das em-
presas. Novo aumento substancial, superior a 1% do PIB, foi observado entre
os anos de 2003 e 2004, devido substituio da sistemtica de taxao sobre o
faturamento das empresas pela tributao com base no valor adicionado.
Grfico 2
Arrecadao da Cofins
(Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.
Mas a histria da evoluo da arrecadao dos impostos sobre produ-

tos no perodo 1995-2007 mais complexa do que o mero aumento da
Cofins. Com efeito, cumpre notar ainda: i) as contnuas redues nas ar-
recadaes do IPI e do imposto sobre importaes quando medidas como
percentagem do PIB (ver grfico 3);14 ii) o crescimento da arrecadao
do IOF nos dois primeiros trimestres de 1999 para compensar a perda
da arrecadao com a no aprovao da prorrogao da CPMF pelo Con-
gresso e posterior estagnao na casa dos 0,3% do PIB (ver grfico 4);
iii) a relativa estabilidade da arrecadao do ICMS a partir de 2001 (ver
grfico 1);15 iv) a pouca importncia macroeconmica da arrecadao com
o ISS ainda que a arrecadao deste ltimo tributo tenha crescido signi-
ficativamente em termos relativos, de aproximadamente 0,49% do PIB, em
1995, para aproximadamente 0,65% do PIB, em 2005, de acordo com IBGE
(2004b; 2007a); e, finalmente, v) a criao da Cide-Combustveis, em 2002,
cuja arrecadao tem cado continuamente desde ento (de 0,5% do PIB
em 2003 para menos de 0,3% do PIB nos primeiros trimestres de 2007).
A partir de 2001, entretanto, o efeito lquido desses vrios fenmenos
14. A queda da arrecadao do IPI parece ter sido motivada pela reduo das alquotas para vrios produtos (caso,
por exemplo, dos automveis e dos produtos qumicos e metalrgicos) a partir de 2003, e, nos casos especficos do
IPI-Bebidas e do IPI-Fumo, pelo aumento do contrabando e da sonegao nos ltimos anos (IPEA, 2006).
15. Aps experimentar uma queda de 7% para 6% do PIB at a primeira metade de 1999, o ICMS recuperou sua
participao no restante do perodo devido, entre outros fatores, renegociao da dvida dos estados com a Unio,
que ensejou a modernizao da estrutura tributria de grande parte destes ltimos.
(e do aumento da Cofins em 2003-2004) acabou ficando prximo de zero, e

da a relativa estabilidade da arrecadao dos impostos sobre produtos quan-
do medida como percentagem do PIB verificada desde ento (ver grfico 1).
Grfico 3
Arrecadao conjunta do IPI e do imposto sobre importaes
3.2
2.8
2.4
2.0
1.6
1.2
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Grfico 4
Arrecadao do IOF
7
2
1996 1998 2000 2002 2004 2006

3.2 A evoluo dos impostos sobre a renda e a propriedade e sobre o capi-

tal no perodo 1995-2007
Analisando-se a arrecadao agregada dos impostos sobre a renda e a propriedade e
dos (pouco relevantes) impostos sobre o capital (doravante denominados IRPCs) no
perodo 1995-2007, percebe-se que esta aumentou consideravelmente, quase do-
brando de tamanho quando medida em percentagem do PIB (isto , saindo de cerca
6% do PIB em 1995 para pouco acima de 10% do PIB em 2007 ver grfico 5).
A fim de entender os motivos desse aumento, notamos inicialmente que
os cinco mais importantes impostos sobre renda e propriedade listados no SCN
2005 quais sejam, o imposto de renda (IR), o sobre veculos automotores (IPVA)
e o sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), alm das contribui-
es sobre movimentaes financeiras (CPMF) e sobre o lucro lquido de pessoas
jurdicas (CSLL) responderam por aproximadamente 98% da arrecadao total
dos IRPCs no perodo 2000-2005. Em segundo lugar, notamos que somente a
arrecadao do IR, que responde por pouco mais de 60% da arrecadao total
dos IRPCs, aumentou cerca de 2% do PIB entre 1995 e 2007 (ver grfico 5).
E, se somarmos a este aumento o impacto da criao da CPMF, cuja arrecadao
estabilizou-se em aproximadamente 1,35% do PIB aps a mudana de alquota em
1999, e uma elevao de cerca de 0,5% do PIB na arrecadao da CSLL, consegui-
mos explicar praticamente todo o aumento da arrecadao dos IRPCs verificado
no perodo 1995-2007 (em porcentagem do PIB, ver grfico 6). Com efeito, as
contribuies para este aumento, tanto do IPTU quanto do IPVA, foram pequenas.
Grfico 5
Arrecadao dos impostos sobre a renda, a propriedade e o capital
11
Impostos sobre a renda, a propriedade
10
e o capital
9
4
Imposto de Renda apenas
3
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Banco Central do Brasil, IBGE e Santos e Costa (2007).

Grfico 6
Arrecadao da CPMF e da CSLL
1.6
1.2
1.6
CPMF (escala da direita) 0.8
1.4
0.4
1.2
0.0
1.0
-0.4
0.8
CSLL (escala da esquerda)
0.6
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Antes de seguirmos adiante, porm, cumpre notar que a arrecadao agre-

gada do IR esconde uma dicotomia interessante. Com efeito, construindo-se apro-
ximaes do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho e do IR formalmen-
te incidente sobre o fator capital,16 percebe-se que a arrecadao dos impostos sobre
o capital aumentou bem mais do que a arrecadao dos impostos sobre o trabalho
(ver grfico 7). Com efeito, cerca de 85% do aumento na arrecadao total do IR,
no perodo 1995-2007, deveu-se arrecadao do IR formalmente incidente sobre
o capital (que subiu aproximadamente 1,7% do PIB), enquanto apenas 15% do
aumento total no IR (ou 0,3% do PIB e mesmo assim apenas aps 2003) se deveu
arrecadao do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho. Naturalmen-
te, a incidncia econmica de qualquer tributo depende da capacidade ou no das
firmas de repassarem esse tributo aos consumidores, mas, ainda assim, nos pare-
ce que a relativa estabilidade do IR de pessoa fsica no perodo em questo digna
de nota, assim como o aumento de quase 2,5% do PIB nos impostos formalmente
incidentes sobre os lucros (somando-se IR capital e CSLL) no mesmo perodo.17
16. A aproximao do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho foi construda somando-se a arrecadao do
IR pessoa fsica com a do IR retido na fonte incidente sobre o trabalho, enquanto a aproximao do IR formalmente
incidente sobre o fator capital foi construda somando-se a arrecadao do IR pessoa jurdica com a do IR retido na
fonte incidente sobre o capital e sobre remessas de lucros para o exterior.
17. Como seria de se esperar, a CSLL e o IR sobre capital apresentaram trajetrias semelhantes ao longo do perodo em anlise.
Aps cair em relao ao PIB at o ano de 1999, a arrecadao desses tributos vem crescendo nos ltimos anos. O aumento
foi mais expressivo no caso do IR sobre capital. Com efeito, apenas a arrecadao do IRPJ aumentou de 1,1% para 2,2%
do PIB, entre 1999 e 2006, enquanto a CSLL cresceu de 0,6% para 1,1%. Tal crescimento pode ser atribudo arrecadao
de dbitos em atraso nos anos de 2000 e 2002 e a mudanas na legislao que resultaram na cobrana do imposto sobre
fundos de penso e entidades de previdncia privada (ver Medida Provisria no 2.222/2001, posteriormente revogada pela
Lei no 11.053/2004) e, principalmente, alta dos lucros das empresas de vrios setores nos anos mais recentes (IPEA, 2006).
Grfico 7
Decomposio da arrecadao do IR
4.5
IR incidente sobre o capital
4.0
3.5
3.0
2.5 IR incidente
sobre o trabalho
2.0
1.5
1996 1998 2000 2002 2004 2006
3.3 A evoluo das contribuies previdencirias no perodo 1995-2007

Tomadas em conjunto, as chamadas contribuies previdencirias (doravante
apenas CPs) respondem por cerca de um quarto da CTBB. E, como se percebe
no grfico 8, os dados do IBGE do conta que estas aumentaram cerca de 2,5%
do PIB no perodo 1995-2007.18 Tal como ocorre com os demais componentes
da CTBB, a lista de tributos formalmente classificados pelo IBGE como CPs
bastante extensa. Grosso modo, porm, podem ser divididas em: i) contribuies
de patres e empregados para o INSS; ii) contribuies para o PIS/PASEP;
iii) contribuies para o FGTS; e iv) contribuies para a aposentadoria dos
funcionrios pblicos pagas pelos prprios e pelo governo. Percebe-se, as-
sim, que as CPs apresentam dois componentes pouco usuais do ponto de vista
conceitual: as contribuies de patres e empregados ao FGTS (um fundo de
propriedade dos trabalhadores19) e as contribuies previdencirias do governo
enquanto empregador (isto , um tributo pago pelo governo a ele mesmo).
18. Assumindo que o valor reportado pelo IBGE (2004a) para as contribuies previdencirias no ano de 1995 esteja
correto; na realidade, e possivelmente por problemas de informao do Sistema Integrado de Administrao Finan-
ceira da Unio (Siafi), o IBGE parece ter subestimado as contribuies ao INSS em 1995 em pelo menos 1% do PIB,
provocando um degrau nestas ltimas entre 1995 e 1996. Evidncias dessa subestimativa tambm so obtidas ao
compararmos os dados do Siafi com os do Ministrio da Previdncia.
19. Dado que o FGTS de propriedade dos trabalhadores, as contribuies para este fundo no so formalmente
receitas do governo e, portanto, no podem ser usadas para financiar gastos pblicos correntes. O nico motivo pelo
qual essas contribuies so contabilizadas como carga tributria pelo IBGE (e pela metodologia das Naes Unidas)
o fato de o governo obrigar o setor privado a pag-las.
Grfico 8
Arrecadao com as contribuies previdencirias
10.0
9.6
9.2
8.8
8.4
8.0
7.6
7.2
6.8
6.4
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Santos e Costa (2007).
Para nossos propsitos imediatos, cumpre notar apenas que os vrios

componentes das CPs contriburam de modo bastante diferente para o cres-
cimento da arrecadao destas, verificado nos ltimos doze anos. Enquanto a
maior parte dos aumentos nas arrecadaes do FGTS e do PIS/PASEP (pouco
mais de 0,5% do PIB, quando tomados em conjunto) e das contribuies do
setor privado para o INSS (pouco mais de 1,2% do PIB, de acordo com os
dados do IBGE) se deu nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso (ver grficos 9 e 10), a maior parte do aumento recente das CPs
(como % do PIB) tem se verificado por conta de aumentos nas contribuies
pagas pelos funcionrios pblicos e pelo governo na posio de empregador
(ver grfico 10).
Grfico 9
Arrecadao das contribuies para o FGTS e para o PIS/PASEP
2.0
1.8
1.6 FGTS
1.4
1.2
1.0
PIS/PASEP
0.8
0.6
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Caixa Econmica Federal, Banco Central do Brasil e IBGE.
Grfico 10
Contribuies privadas para o INSS e CPs da Unio e dos funcionrios pblicos federais
8
6
CPs pblicas
4
6.0
2
5.6
0
5.2
INSS
4.8
4.4
4.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea, com base em Santos e Costa (2007).
3.4 A evoluo dos outros impostos sobre produo no perodo 1995-2007

O ltimo e quantitativamente menos importante componente da CTBB, tal
como medida no SCN 2005, o item outros impostos ligados produo (doravan-
te apenas OILPs). Uma vez que o peso de impostos estaduais e municipais (para
os quais no h dados de alta frequncia) no total dos OILPs bastante superior
ao observado nos demais impostos, as estimativas de Santos e Costa (2007) para a
arrecadao desses ltimos nos anos de 2006 e 2007 so bastante menos precisas
do que as reportadas para os demais componentes da CTBB. Ainda assim, estas
deixam perfeitamente claro que a dinmica dos OILPs tem muito pouca influn-
cia sobre a dinmica da CTBB total.20
Grfico 11
Arrecadao com os outros impostos ligados produo
(Dados anuais em % do PIB)
1.5
1.4
1.3
1.2
1.1
1.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Santos e Costa (2007).
3.5 O resumo da pera: quais impostos explicam o aumento da CTBB aps o

Plano Real? E como mudou a composio da CTBB no perodo em questo?
No h dvida de que a carga tributria bruta brasileira aumentou consideravelmente
nos ltimos doze anos (ver grfico 12). Seguindo Santos e Costa (2007), preferimos con-
siderar que o crescimento da caga tributria bruta no perodo 1995-2007 foi de 8,3%
do PIB (isto , subiu de 27,35% do PIB, em 1995, para 35,67% do PIB, em 2007).21
20. Ainda que a categoria inclua alguns tributos particularmente controversos, como as contribuies para o salrio-
educao e para o Sistema S.
21. De acordo com Santos e Costa (2007), o valor da carga tributria bruta divulgado pelo IBGE em 1995 subestimou-
a em cerca de 1,2% do PIB (ver nota de rodap 17).
E notamos que os componentes impostos sobre produtos, impostos sobre renda, patrim-
nio e capital e contribuies previdencirias determinam a trajetria crescente da CTBB
em diferentes momentos. A tabela 2 apresenta as variaes observadas na CTBB to-
tal e em seus componentes nos subperodos 1995-1998, 1998-2002, 2002-2005 e
2005-2007, caracterizados por distintos mandatos presidenciais e, principalmente,
por diferentes conjunturas e medidas de poltica econmica.
Grfico 12
Carga tributria bruta
(Anual em % do PIB)
36
34
32
30
28
26
1996 1998 2000 2002 2004 2006
A periodizao da tabela 2 se baseia em trs ideias bsicas, quais sejam:

i) que a crise cambial de 1999 foi um divisor de guas na conduo da po-
ltica fiscal brasileira; ii) que a resposta do governo Lula crise cambial de
2002 foi essencialmente a mesma do governo FHC crise cambial de 1999;
e iii) que o crescimento na carga tributria verificado no perodo 2005-2007
de natureza inteiramente diferente do verificado nos perodos anteriores.
TABELA 2
Variaes observadas na CTBB total e em seus componentes
(Em % do PIB)
CTBB Impostos sobre Impostos sobre renda, Contribuies
Subperodo OILPs
total produtos patrimnio e capital previdencirias
1995-1998 0,7 -1,1 0,1 1,4 0,3
1998-2002 4,3 2,3 -0,1 1,8 0,3
2002-2005 1,5 0,4 0,1 0,6 0,4
2005-2007 1,9 0,2 0,06 0,8 0,8
Fonte: Santos e Costa (2007).
Como veremos em maior detalhe na seo 4, o comeo de 1999 e o fim de

2002 foram marcados por graves crises cambiais e significativas elevaes na Dvida
Lquida do Setor Pblico (DLSP). A resposta da poltica econmica em ambos os
casos foi a mesma, combinando fortes apertos monetrios que, por sua vez, contri-
buram para deteriorar ainda mais o quadro fiscal, aumentando consideravelmente
o servio da dvida pblica e majorao de alquotas de impostos existentes e/
ou criao de novos impostos, a fim de tentar convencer os mercados do carter
conjuntural da crise e de que o governo estaria fazendo a parte que lhe cabe para
garantir a volta normalidade. No surpreende, pois, que os perodos 1999-2002 e
2003-2005 tenham sido marcados por fortes elevaes na CTBB.22 O que talvez seja
um pouco mais surpreendente e, de fato, foi motivo de alguma perplexidade entre
as autoridades econmicas o acelerado crescimento da CTBB verificado entre
2005-2007, um perodo no qual nenhum novo imposto foi criado e nenhuma al-
quota relevante foi majorada e, ao contrrio, diversas isenes fiscais foram dadas.
Em estudo realizado pela Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea, San-
tos, Gobetti e Ribeiro (2008) apresentam estimativas economtricas que sugerem
fortemente a ocorrncia de uma mudana estrutural no comportamento da arre-
cadao tributria em 2005 notadamente uma elevao significativa na sua sen-
sibilidade relativa a elevaes no produto. A anlise desagregada dos componentes
da tabela 2 sugere uma intuio natural para este ltimo resultado. Em particular,
o forte incremento das contribuies previdencirias incluindo as contribuies
dos servidores pblicos , do Imposto de Renda notadamente o incidente so-
bre os rendimentos do capital e da CSLL, verificado no perodo 2005-2007,
parece indicar que a elevao da carga tributria tem se dado em resposta aos
significativos crescimento econmico e aumento da formalizao do mercado de
trabalho e tambm, em alguma medida, aos incrementos nos salrios reais do
funcionalismo pblico , verificados no perodo em questo.
4 Elementos para uma viso alternativa sobre a evoluo do

tamanho e da composio da carga tributria bruta brasileira
no perodo 1988-2007
Na rea social houve avanos, principalmente em educao. Mas ficamos enreda-
dos num crculo vicioso: assistencialismo atravs das transferncias de renda, sob
o argumento de que no se pode esperar pelo crescimento argumento vlido at
certo ponto, mas que em excesso prejudica o crescimento. Sem dvida inegvel ter
havido bastante melhoria em vrios aspectos da rea social.
isso que o banco mundial chama de economia de transferncias, no?
22. O ano de 2003, marcado pelos efeitos do forte ajuste recessivo adotado no incio da gesto Lula, a exceo que
confirma a regra.
No incio da dcada de 1990, o Banco Mundial passou a dizer que o Brasil no

mais uma economia de mercado, e sim uma economia de transferncias. Transfe-
rncias de renda para pessoas que so responsveis pelo grosso dos gastos da Unio.
Talvez nos estados e municpios a situao seja pior. E isso um fenmeno prin-
cipalmente dos anos 1990. A participao desses gastos antes da Constituio de
1988 era incomparavelmente menor. Hoje, como a despesa da Unio passou a ter
uma enorme rigidez, quando h contingenciamentos adicionais, fazem-se cortes at
em gastos necessrios ao funcionamento da mquina administrativa, simplesmente
porque no h alternativa. Mas o investimento [pblico] minguou [...].
Joo Paulo dos Reis Velloso
No pas campeo mundial das desigualdades sociais, uma reforma fiscal estrutural,
verdadeira, alm de preservar as conquistas j alcanadas no equilbrio federativo
atravs da Constituio de 1988, tem necessariamente que ser um instrumento de
recuperao da capacidade estratgica do Estado para viabilizar o resgate da enor-
me e inaceitvel dvida social existente, simultaneamente reinsero da economia
num novo ciclo de expanso sustentada.
Maria da Conceio Tavares
J se disse que a retrica simultaneamente fala e silncio. Parece-nos que

algo parecido pode ser dito sobre o diagnstico das finanas pblicas brasileiras
apresentado na seo 2. Com efeito, os dados descritos deixam perfeitamente cla-
ro que muito do que repetido pelos especialistas verdico como, alis, seria
de se esperar. Entende-se que a viso convencional no peca tanto por ser factual-
mente incorreta, mas por negligenciar ou, pelo menos, no enfatizar aspectos
particularmente importantes da questo fiscal brasileira. Ou, de outro modo,
peca menos pelo que diz do que pelo que deixa de dizer.
Mais concretamente, so pelo menos quatro as questes que nos parecem cru-
ciais para um correto entendimento da evoluo das contas pblicas brasileiras nos
ltimos doze anos e que no so enfatizadas pela viso convencional, a saber: i) o papel
da m administrao da dvida pblica e, mais geralmente, da prpria macroeco-
nomia no processo de elevao da carga tributria brasileira desde 1999; ii) o papel
positivo das transferncias pblicas assistenciais e de previdncia social na melhoria
da distribuio pessoal e regional da renda no Brasil e na qualidade de vida dos bra-
sileiros mais pobres; iii) os impactos negativos da pssima distribuio de renda e de
oportunidades no Brasil e da polarizao social dela resultante sobre o potencial
de crescimento do pas; e, finalmente, iv) o impacto da distribuio da renda no Brasil
sobre as escolhas eleitorais da populao brasileira ou, de outro modo, sobre a com-
posio e o tamanho da cesta de bens pblicos demandada por esta ltima em um
contexto de notvel aprofundamento das instituies democrticas.
Ao longo desta seo discutiremos tais elementos em maior detalhe, na espe-

rana de que a descrio de um quadro geral mais complexo do que o pintado
na segunda seo deste trabalho contribua de alguma forma para o aprofunda-
mento do debate democrtico sobre as finanas pblicas brasileiras.
4.1 O papel da macroeconomia e da gesto da dvida pblica nos aumentos

da carga tributria
Para uma anlise da evoluo do sistema tributrio brasileiro no perodo ps-
1988, imprescindvel identificar a existncia de laos entre a poltica econmica
e as alteraes impostas aos instrumentos de financiamento dos gastos pblicos,
estabelecidos pela Carta Magna. Inicialmente, preciso destacar que a poltica
econmica domstica, durante os anos 1990, foi influenciada por um ambiente
internacional substancialmente diferente de perodos anteriores, que afetou em
muito a economia brasileira. Havia excesso de liquidez no mercado internacional
e fluxos abundantes de capital financeiro dirigiram-se para pases menos desen-
volvidos em processo de estabilizao e liberalizao. Houve mudana na for-
ma de insero do pas na economia mundial, que implicou abertura comercial,
liberalizao financeira e privatizao. Os impactos internos foram profundos.
O modelo de controle da inflao, com base no uso da ncora cambial e as pol-
ticas monetria e fiscal que da se seguiram, implicou adoo de juros elevados,
crescimento dos gastos financeiros e aumento de carga tributria.
sobre esse pano de fundo que deve ser avaliada a capacidade de financiamento
herdada da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Muito pouco se atribui influncia
que a abertura da economia e a poltica econmica exerceram sobre a qualidade e a efi-
cincia do sistema tributrio. Normalmente, a relao de causalidade que se estabelece
inversa. Levados em considerao os bons princpios tericos de tributao, o objeti-
vo clssico de todo sistema tributrio deve ser o de amenizar as desigualdades sociais e
contornar os impactos negativos sobre a demanda agregada decorrentes de flutuaes
cclicas. Esses objetivos, entretanto, cederam lugar soluo do problema considerado
crucial na economia nacional: a estabilidade de preos, a qual dependeria, segundo os
formuladores da poltica econmica, do equilbrio da situao fiscal do Estado.
Esse equilbrio fiscal, entretanto, transformar-se-ia, inicialmente, em objeti-
vo de difcil alcance. Vrias das estratgias do Plano Real conduziram a economia
do pas a uma grande vulnerabilidade externa, em decorrncia da intensificao
do processo de liberalizao comercial e financeira. A balana comercial passou a
apresentar dficits crescentes a partir de 1995 e elevaram-se as remessas de lucros
e dividendos. Tornou-se crescente a dependncia da economia brasileira do siste-
ma financeiro internacional para fechar as contas do balano de pagamentos, por
meio de supervits na balana de capitais.
O uso da ncora cambial em uma economia aberta exigia juros em patama-

res elevados para contornar as ameaas de crises decorrentes de possveis ataques
especulativos, com impactos desequilibradores sobre as contas fiscais. O desfe-
cho j bastante conhecido: houve, em 1999, a reverso do ciclo de liquidez
internacional, a perda de reservas e a substituio forada do regime de cmbio
administrado pelo regime de livre flutuao cambial.
Os movimentos das variveis monetria e cambial impactaram fortemente
os indicadores fiscais. A dvida pblica lquida, impulsionada por juros elevados,
mostrou uma trajetria crescente logo aps o lanamento do Plano Real, no per-
odo entre 1994 e 1998. Em seguida, entre 1999 e 2002, este indicador fiscal foi
fortemente atingido pela implantao do regime de cmbio flexvel, em funo
da significativa participao de papis indexados ao dlar na dvida interna bruta
e um alto peso relativo da dvida lquida externa. Havia, portanto, estreita articu-
lao entre a abertura da economia nacional, a forte exposio fuga de capitais
e o aumento do valor da relao dvida PIB.
Ressalte-se, aqui, portanto, que esse desenho fiscal nada tinha a ver com a
suposta situao deficitria da Previdncia ou com o tamanho desproporcional do
Estado. Em 2003, a dvida lquida do setor pblico chegou ao patamar de 58,7%
do PIB, ou seja, cresceu 29 pontos percentuais, desde o incio do plano de esta-
bilizao at aquele ano, e guardava estreita correlao com a elevao dos juros
e com a desvalorizao do cmbio nos momentos de averso ao risco e queda da
liquidez internacional, como ocorrera em 1999 e 2002.
As consequncias sobre o oramento pblico foram imediatas: elevao dos
gastos financeiros, aumento de carga tributria e impactos contracionistas em
gastos essenciais manuteno dos servios pblicos. No resta dvida de que os
fortes impactos fiscais negativos das crises cambiais de 1999 e 2002 sobre a dvida
foram determinantes crucias do processo de elevao na carga tributria bruta
ocorrido no perodo 1995-2007.
Aps 2003, essa dinmica sofreu alteraes importantes. Houve uma
considervel reduo da fragilidade externa da economia brasileira. O di-
namismo da economia internacional, em um perodo de desvalorizao
cambial, provocou elevao das exportaes e forte acmulo de reservas in-
ternacionais. Criou-se, com isso, um ambiente econmico favorvel para
uma mudana de composio da dvida pblica. A dvida externa e a dvi-
da interna indexada ao dlar tiveram suas participaes consideravelmente
reduzidas, o que diminuiu a fragilidade das contas pblicas s flutuaes
cambiais, embora isso tenha implicado em custos na troca dessa dvida por
ttulos em reais de maior remunerao. Alm disso, o acmulo de reservas
internacionais, fruto dos bons tempos do mercado internacional, contribui
para a elevao do gasto financeiro, porque a taxa de juros mdia recebida

pelo governo na aplicao das reservas cambiais era muito menor do que a
taxa de juros mdia paga pelo governo aos credores da dvida pblica, de
modo que o aumento das reservas contribuiu decisivamente para a elevao
do pagamento de juros lquidos pelo governo.
Quanto dvida interna, o regime de metas inflacionrias, que havia sido
adotado em 1999 e que era administrado com base em juros muito elevados,
contribua para deteriorar esse indicador, porque os ttulos pblicos vinculados
Selic23 compunham e ainda compem a maioria esmagadora da dvida mo-
biliria. A dvida interna lquida passou de 42% do PIB, em 2002, para 51,8%,
em 2007. Entretanto, a DLSP mostrou uma tendncia de queda em funo do
aprofundamento do supervit primrio e da reduo da dvida externa lquida.
Apesar da mudana na magnitude e composio da DLSP no perodo ps-
2003, no est eliminada, contudo, a possibilidade de recomposio do perfil
anterior da dvida pblica ou seja, o aumento de sua dolarizao na ocorrncia
de nova vulnerabilidade externa, dada a ausncia de controles de capitais na eco-
nomia brasileira. A fragilidade da gesto da dvida s variveis externas poltica
fiscal, embora muito mais reduzida nos dias de hoje, persistir, em cenrios de
instabilidade externa.
4.2 Quais gastos pblicos (e transferncias de assistncia e previdncia)

esto subindo?
Os dados disponveis sobre a evoluo do gasto pblico no perodo 1995-2007
indicam claramente e em forte contraste com as percepes veiculadas pe-
los formadores de opinio que os gastos com o custeio da mquina pblica
brasileira (ou seja, os gastos com funcionrios pblicos na ativa, com compras
de bens e servios pelas administraes pblicas e com a depreciao do capi-
tal dessas ltimas) no somente no aumentaram como, em alguns casos, at
diminuram elativamente ao PIB nos ltimos doze anos. Por outro lado,
e novamente ao contrrio do que frequentemente se l em textos especializa-
dos, os investimentos pblicos brasileiros diminuram pouco quando medidos
em porcentagem do PIB ainda que sua diminuio relativa tenha sido mais
significativa no perodo depois de 1995. O que, de fato, tem aumentado
muito (em porcentagem do PIB) so as transferncias de recursos do governo ao
setor privado da economia, notadamente as transferncias previdencirias do
regime geral. Este fato importante porque tal crescimento tem contribudo
decisivamente para a reduo dos nveis de desigualdade da renda pessoal no
Brasil (SOARES, 2006).
23. Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic).

As contas nacionais divulgam dados sobre o consumo final e o valor agre-

gado das administraes pblicas (trimestral e anualmente), e dados sobre os
pagamentos de juros, transferncias de assistncia e previdncia social e sobre a
Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) dessas administraes (anualmente).
Esses dados contm informaes importantes sobre o tamanho e a composio
dos gastos pblicos brasileiros. Comeando pelo consumo final das administra-
es pblicas, notamos que este uma aproximao dos gastos das administra-
es com o pagamento dos funcionrios pblicos e com o custeio da mqui-
na pblica incluindo a depreciao do capital das administraes pblicas.
E, como se observa no grfico 13, os gastos no aumentaram chegando a cair
um pouco nos ltimos doze anos quando medidos em porcentagem do PIB.
Note-se, ainda, que o consumo final das administraes pblicas pode ser, grosso
modo, dividido em consumo intermedirio e valor agregado das administraes
pblicas. O primeiro desses conceitos uma aproximao do valor das compras
de bens e servios finais correntes das administraes pblicas (e.g. compras de
giz para escolas pblicas, remdios para hospitais pblicos, contas de energia
eltrica e telefone das instalaes pblicas de todos os tipos etc.), enquanto o se-
gundo uma aproximao da soma dos salrios pagos aos funcionrios pblicos
e da depreciao do capital das administraes pblicas. E, novamente, os dados
deixam claro que esses ou no aumentaram (caso do consumo intermedirio das
administraes pblicas ver grfico 14) ou diminuram no perodo em questo
(caso do valor agregado das administraes pblicas ver grfico 15).
Grfico 13
Consumo final das administraes pblicas
21.6
21.2
20.8
20.4
20.0
19.6
19.2
18.8
18.4
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE.
Grfico 14
Valor adcionado das administraes pblicas
14.0
13.6
13.2
12.8
12.4
12.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE.
Grfico 15
Consumo intermedirio das administras pblicas
8.5
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Dados das Contas Nacionais Trimestrais do IBGE.

Elaborao dos autores.
TABELA 3
Formao de capital fixo das administraes pblicas e PIB
(Em R$ bilhes correntes)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
FBCF pblica 16,38 17,97 17,21 25,63 16,86 21,29 25,94 30,47 25,60 ND 37,49
PIB 705,6 844,0 939,1 979,3 065,0 1179,5 1302,1 1477,8 699,9 1941,4 147,2
% 2,32 2,13 1,83 2,62 1,58 1,81 1,99 2,06 1,51 ND 1,75
Fonte: IBGE (2004a), para os valores da FBCF pblica no perodo 1995-1999; e IBGE (2007a), para os demais valores.
Dados sobre a formao bruta de capital fixo (ou seja, o investimento) das
administraes pblicas esto disponveis apenas nas contas nacionais anuais,
que so publicadas com cerca de dois anos de atraso pelo IBGE de modo que
em julho de 2008, quando este trabalho ficou pronto, a ltima informao
disponvel era para o ano 2005. De todo modo, a tabela 3 deixa claro que a
reduo observada na formao bruta de capital fixo das administraes p-
blicas que j era pequena em 1995 foi inferior a 0,5% do PIB no perodo
1995-2005.24, 25
Tomados em conjunto, os grficos 13-15 e a tabela 3 indicam que o tama-
nho da mquina pblica brasileira no somente no aumentou nos ltimos doze
anos como parece ter diminudo um pouco neste perodo (em porcentagem do
PIB). Com efeito, no h qualquer dvida de que os gastos pblicos brasileiros
que, de fato, aumentaram significativamente nos ltimos doze anos foram os re-
cursos transferidos pelo setor pblico ao setor privado em particular, as transfe-
rncias de assistncia e previdncia social e, em segundo lugar, o gasto com juros,
como ser mostrado a seguir.
As transferncias de previdncia e assistncia social podem ser divididas
em cinco grupos, quais sejam: i) benefcios de seguridade social em numerrio
incluindo os benefcios do Regime Geral da Previdncia Social e os gastos com
seguro-desemprego; ii) benefcios de previdncia social pagos aos funcionrios
pblicos; iii) benefcios sociais pagos ao deficiente e ao idoso pobre (Lei Orgni-
ca de Assistncia Social Loas e Renda Mensal Vitalcia RMV); iv) saques do
24. Sendo, portanto, obviamente enganosa a afirmao corriqueiramente encontrada na literatura de que o
ajuste fiscal brasileiro na ltima dcada foi baseado na elevao da carga tributria e na reduo dos investi-
mentos pblicos. Com efeito, a elevao na carga tributria foi cerca de treze vezes maior do que a reduo de
investimentos no perodo 1995-2005.
25. Note-se, ainda, que o conceito de investimento pblico implcito no debate brasileiro diferente do con-
ceito de formao bruta de capital fixo utilizado nas contas nacionais. Esse ltimo abarca os investimentos
pblicos em infraestrutura (e.g. de energia eltrica ou transportes) e na construo de hospitais e escolas,
desejados por boa parte dos especialistas, mas tambm a construo (e mesmo a reforma) de prdios da
administrao pblica. E, naturalmente, no h nenhum bom motivo para se supor que a construo (ou refor-
ma) de prdios faranicos para tribunais em Braslia tenha alguma coisa a ver com o crescimento do produto
potencial brasileiro.
FGTS; e v) outros benefcios sociais (que incluem vrias transferncias a pessoas

fsicas, como o programa Bolsa Famlia, por exemplo, e a instituies privadas
sem fins lucrativos).26 A Coordenao de Contas Nacionais do IBGE costumava
publicar estes dados em uma til pesquisa anual denominada Finanas Pblicas,
que agora, infelizmente, parece ter sido extinta.27 Os dados a seguir foram extra-
dos da ltima pesquisa e do trabalho de Santos (2008).
Comeamos notando que quando somadas aos pequenssimos subsdios
sobre a produo (pouco mais de 1% destas ltimas em 2005) as transferncias
de assistncia e previdncia social parecem ter crescido cerca de 4% do PIB nos
ltimos doze anos (ver grfico 16).
Grfico 16
Transferncia de assistncia e previdncia social e subsdios produo
16
15
14
13
12
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Mas nem todas as transferncias de assistncia e previdncia social su-

biram significativamente nesse perodo. Com efeito, percebe-se, nos grficos
17 e 18, a seguir, que os saques do FGTS flutuaram em torno de uma mdia
constante prxima de 1,4% do PIB , entre 1995 e 2007, e que os gastos
das administraes pblicas com o pagamento de aposentadorias e penses a
26. Ressalte-se que a definio de previdncia e assistncia social das Contas Nacionais substancialmente diferente
daquela contida na Constituio Federal de 1988. Nesta, a seguridade social no abarca os benefcios previdencirios
pagos aos funcionrios pblicos e nem os saques do FGTS.
27. A ltima publicao da pesquisa foi em 2006 com dados sobre 2003. A publicao da pesquisa em 2007
(com dados sobre 2004) chegou a ser anunciada pelo IBGE, mas foi cancelada poucos meses antes da data
marcada para a publicao sem que quaisquer esclarecimentos fossem prestados pelo IBGE aos usurios
da pesquisa.
funcionrios pblicos e seus familiares que, de acordo com Silveira (2008)

so regressivos do ponto de vista distributivo cresceram menos de 0,5% do
PIB no perodo em questo, estabilizando-se no patamar de 4,5% do PIB nos
ltimos trs anos.
De fato, a maior parte do aumento das transferncias de assistncia e pre-
vidncia se deu nos chamados benefcios de seguridade social em numerrio (isto
, na soma dos benefcios do sistema geral da previdncia com os pagamentos
do seguro-desemprego) que subiram perto de 2,5% do PIB nos ltimos doze
anos (ver grfico 19). Alm deste ltimo aumento, nota-se tambm um incre-
mento bastante rpido nos gastos com os benefcios aos deficientes e idosos
(Loas e RMV), que mais do que dobraram de tamanho nos ltimos cinco anos
(passando de 0,26% do PIB para 0,55% do PIB, de acordo com dados da
Secretaria do Tesouro Nacional), e em programas assistenciais como o Bolsa
Famlia. Cumpre notar, entretanto, que a magnitude destes ltimos aumentos
pequena do ponto de vista macroeconmico, no se comparando com o incre-
mento verificado nos benefcios do sistema geral da previdncia. Cumpre notar,
ainda, que segundo Silveira (2008) esses ltimos so bastante progressivos
do ponto de vista distributivo.
Grfico 17
Saques do FGTS
1.8
1.7
1.6
1.5
1.4
1.3
1.2
1.1
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Caixa Econmica Federal e IBGE.

Grfico 18
Gastos com penses e aposentadorias de funciorios pblicos
5.0
4.8
4.6
4.4
4.2
4.0
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Santos (2008).
Grfico 19
Benefcios de seguridade social em numerrio
7.6
7.2
6.8
6.4
6.0
5.6
5.2
4.8
1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Santos (2008).
Chegamos, ento, s despesas das administraes pblicas com o pagamento de

juros aos credores da dvida pblica. Os dados mais utilizados pelos especialistas em
finanas pblicas neste caso so os produzidos pelo Banco Central, que tm a vantagem
de ser divulgados mensalmente. Mas as contas nacionais integradas do IBGE anuais

tambm trazem valores para essas variveis ainda que (em alguns anos, pelo menos)
significativamente diferentes dos publicados pelo Banco Central, tendo em vista as
diferenas nas metodologias utilizadas por ambas as instituies (ver tabela 4).28
TABELA 4
Juros lquidos pagos pelas administraes pblicas e PIB
(Em R$ bilhes correntes)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
IBGE 16,32 24,01 37,48 47,44 83,96 62,8 78,66 97,29 113,79 ND 115,58
Banco Central
39,8 38,9 38,9 66,8 81,7 74,4 82 104 141,7 130,8 155,7
(sem desv. cambial)
PIB 705,6 844 939,1 979,3 1.065 1.179,5 1.302,1 1.477,8 1.699,9 1.941,4 2.147,2
% do PIB (IBGE) 2,31 2,84 3,99 4,84 7,88 5,32 6,04 6,58 6,69 ND 5,38
% do PIB
5,64 4,61 4,14 6,82 7,67 6,31 6,30 7,04 8,34 6,74 7,25
(Banco Central)
Fonte: IBGE (2004a), para os valores dos juros lquidos pagos pelas administraes pblicas no perodo 1995-1999; e IBGE
(2007a), para os demais valores.
Terminamos esta seo notando que, quando se utiliza a srie do Banco

Central do Brasil (ver tabela 4), percebe-se que o servio da dvida pblica brasi-
leiro conquanto tenha permanecido muito alto para padres internacionais ao
longo de todo o perodo 1995-2005 foi um dos determinantes importantes,
embora no um determinante crucial, do aumento nos gastos pblicos no per-
odo em questo. Os dados das contas nacionais contam uma histria diferente,
mostrando um crescimento de cerca de 3% do PIB de gastos financeiros no pero-
do 1995-2005. Ambas as bases de dados deixam perfeitamente claro, entretanto,
que as despesas com o pagamento de juros aos credores da dvida pblica aumen-
taram expressivamente nos perodos marcados por crises cambiais agudas isto ,
1998-1999 e 2002-2003.
4.3 O improvvel casamento dos interesses do capital financeiro e dos

pobres brasileiros e suas consequncias econmicas e sociais
comum que a criao e/ou a elevao das alquotas das contribuies sociais aps
a Constituio de 1988 notadamente a criao Contribuio Social sobre o Lu-
cro Lquido (em 1989), do IPMF/CPMF (em 1993) e da Cide-Combustveis (em
2002), e os seguidos aumentos da alquota da Cofins (de 0,5% para 3%) e do PIS/
PASEP sejam avaliados como mecanismos de distoro do sistema tributrio.
Sem pretender negar as ineficincias geradas pela cumulatividade de alguns desses
tributos, acreditamos ser justo argumentar que este fenmeno no tem recebido
28. O clculo do Banco Central feito pela metodologia abaixo da linha (BANCO CENTRAL, 1999), enquanto o IBGE
tenta compatibilizar os valores efetivamente pagos pelas administraes pblicas com os efetivamente recebidos pelos
demais setores institucionais (IBGE, 2004b).
o tratamento adequado sua dimenso histrica e social. Para se avaliar sua real
importncia, fundamental resgatar, ainda que brevemente, parte da histria da
construo dos direitos sociais no Brasil.
Um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio, em termos de di-
reitos sociais, foi a criao um sistema integrado de seguridade social abrangen-
do a sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194, CF/88). Na sociedade
europeia sistemas de maior envergadura foram erguidos no ps-Segunda Guerra
Mundial e corresponderam ao estabelecimento de um pacto social que implicou
a acentuada participao do Estado na promoo de benefcios sociais, de forma a
proporcionar padres de vida mnimos populao. O Estado passou a promover
a integrao social, garantindo tipos mnimos de renda (seguro contra doena,
velhice, invalidez, acidente de trabalho, desemprego e morte) e tambm subsdios
alimentares, sade, educao, habitao, que foram assegurados a todo cidado
no mais como caridade, mas como direito de cidadania (VIANNA, 1998). A ex-
presso Welfare State foi adotada pelos ingleses no fim da Segunda Guerra Mun-
dial para assim designar um tempo em que,
[...] a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em di-
ficuldades. Mais precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est
sujeito de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria deixa de
ser problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma respon-
sabilidade social, pblica. O Estado de Bem-Estar assume a proteo social como
direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade
entre destituio e desenvolvimento (VIANNA, 1998, p. 11).
Historicamente, o Welfare State foi resultado de uma srie de fatores (pol-
ticos, econmicos, culturais, estruturais ou conjunturais) que se combinaram de
forma especfica e diferenciada em cada pas. No caso do Brasil, h de se levar em
conta que o momento da adoo de uma concepo ampliada de proteo social
ocorreu na Constituio de 1988, momento em que foram introduzidas transfor-
maes histricas no sistema de proteo social de amplo contedo democrtico.
Mas, ao mesmo tempo, era um momento em que a credibilidade do Welfare
State sofria profundos abalos nos pases desenvolvidos. As polticas sociais haviam
sido atingidas por duros questionamentos quanto a sua eficincia em combater
a pobreza e quanto ao aumento do volume dos gastos, que estaria provocando
inflao e dficit pblico. Desregulamentao, privatizao e seletividade eram
apontadas como os novos rumos que os sistemas de bem-estar deveriam seguir, de
acordo com a viso neoliberal que se tornaria hegemnica l fora e aqui no pas.
O fato de a seguridade social ter surgido, no Brasil, em um momento histrico
de questionamento dos Welfare States europeus foi, sem dvida, um dos fatores
que dificultaram, posteriormente, sua aceitao como prtica concreta do Estado.
A incluso, entretanto, de um captulo na Carta de 1988 sobre a segu-

ridade social foi o mais importante esforo de modernizao da histria da
previdncia social brasileira. O sistema de seguridade financiado com receitas
prprias, previstas na Constituio e a ele especificamente vinculadas (Art. 195
e incisos). Estava se dando naquele momento, ainda que apenas no plano da
lei, um importante passo para a modernizao das relaes capitalistas no pas
(TEIXEIRA, 2004). Um novo pacto social se estabeleceu a partir dali, com
mudanas nas relaes entre Estado e sociedade. Ficava clara a construo de
uma matriz constitucional de aproximao com o modelo de Estado de Bem-
Estar Social. A sade e a assistncia social passaram a ser direitos do cidado e
dever do Estado, e a previdncia, ao misturar contribuio com financiamento
estatal, ampliava sua cobertura de modo a incluir parcela da populao at
ento no atendida pelo sistema.
O sistema de seguridade social visava enfrentar os graves problemas socio-
econmicos do pas e que esto, ainda hoje, longe de ser superados. Os nveis
elevados de concentrao da renda, o grande contingente de pessoas vivendo em
condies miserveis e a inexistente capacidade de poupana da maioria da popu-
lao tornavam a seguridade social, baseada na noo de solidariedade e de cida-
dania, o caminho mais indicado para enfrentar estes problemas. A Constituio
de 1988 significou um compromisso claro nesta direo.
A diversificao das fontes de arrecadao do sistema de seguridade social,
com a incluso de contribuies sociais incidentes sobre o lucro e o faturamento,
foi uma conquista de grande importncia, porque a previdncia financiada unica-
mente pela folha de salrios entrou em crise nos anos 1980, quando a economia
brasileira enfrentou recesso e o emprego desabou. O crescimento do desempre-
go, a queda do rendimento mdio real dos assalariados e o aumento do nmero
de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de
um sistema de proteo social financiado exclusivamente por contribuies sobre
a folha de salrios. Em 1988, foi o momento de reduzir a dependncia de receita
s oscilaes do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai
nos perodos de queda dos nveis de atividade econmica.
A diversidade da base de financiamento tinha tambm outra implicao
importante. As contribuies ao sistema de seguridade que incidirem sobre o
faturamento e o lucro, alm de ter uma base de clculo mais estvel do que a
folha salarial, permitem uma redistribuio da carga de financiamento previ-
dencirio entre os setores econmicos, pois contrabalanam a diminuio das
contribuies patronais sobre a folha de salrios ocasionada pela introduo de
tecnologia que reduz mo de obra nos setores de grande produo e lucrativi-
dade (BOSCHETTI, 2003).
Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de contribui-

es sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apurao das loterias e,
posteriormente, a movimentao financeira, para que no apenas a previdncia,
mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnervel ao
ciclo econmico, fazendo que toda a sociedade contribusse para a manuteno
das trs reas, consideradas direitos da cidadania e obrigao do Estado. Percebe-
se, pois, claramente, que os constituintes de 1988 procuraram, a qualquer custo,
garantir o financiamento da seguridade social. Tal prioridade fazia todo sentido: a
seguridade social era vista na poca como uma prioridade fundamental da socie-
dade brasileira, um requisito para a construo de uma sociedade minimamente
justa e civilizada.29
Para nossos propsitos, importante frisar que foi esse extremo cuida-
do dos constituintes em garantir os recursos necessrios ao financiamento
da seguridade social que, anos mais tarde (notadamente na virada do sculo
XX e no comeo do sculo XXI), acabou por gerar uma improvvel aliana
entre os interesses do capital financeiro e dos pobres brasileiros. Com efeito,
vimos anteriormente que por conta da opo da poltica macroeconmica
pelo regime de cmbio fixo e do cenrio externo desfavorvel a econo-
mia brasileira foi sacudida por violentas crises cambiais em 1998-1999 e
2002-2003. Ademais, vimos que, em ambos os casos, a resposta da poltica
econmica foi a mesma, combinando elevaes nas taxas de juros e na carga
tributria bruta da economia por meio do aumento das alquotas das con-
tribuies sociais existentes e/ou da criao de outras contribuies sociais.
Em suma, a resposta da poltica econmica aos perodos de crise voltada
para garantir a solvncia do estado brasileiro e impedir a interrupo do
pagamento do servio da dvida pblica acabou por aumentar os recursos
disponveis para a seguridade social e, portanto, viabilizou o aumento das
transferncias pblicas para as camadas mais pobres da populao e, na-
turalmente, o pagamento em dia do servio da dvida pblica discutido
na subseo 4.2.
Este ltimo fato, por sua vez, de fundamental importncia, porque
o aumento nas transferncias pblicas de renda para as pessoas mais pobres a
principal causa da significativa melhora na distribuio da renda pessoal brasileira
verificada nos ltimos anos (SOARES, 2006).
29. Nas palavras de Magalhes (2004, p. 3), A excepcionalidade se justificava pelo carter imperativo dos dispn-
dios com a seguridade social, ditada pelo significado exemplar dos objetivos sociais visados. Em ltima instncia,
a Constituio determinou que o compromisso com o enfrentamento da questo da pobreza deveria converter-se
em passivo pblico irrenuncivel, a contrapartida do dever da sociedade afluente de financiar a incluso social
dos excludos.
Nenhum desses elementos de economia poltica que nos parecem cruciais

para entender a dinmica recente da tributao no Brasil enfatizado pelo
diagnstico convencional discutido na seo 2 apresentada anteriormente,30 que
enfatiza apenas os custos de eficincia do ajuste tributrio feito nos ltimos doze
anos. Da o vis que identificamos neste.
No queremos com essa afirmao minimizar os abalos sofridos pelo pacto fe-
derativo ao longo desse perodo (de reconcentrao de recursos em poder da Unio).
Tampouco queremos negar a importncia das ineficincias potencialmente geradas
pelo processo de elevao da carga tributria, ocorrido a partir de 1995. Tais custos e
problemas nos parecem reais ainda que difceis de mensurar na prtica. Em particu-
lar, a literatura terica sobre finanas pblicas rica em argumentos em favor da exis-
tncia de um trade-off entre crescimento e distribuio de renda31 e nos parece possvel
argumentar seguindo o diagnstico convencional discutido na seo 2 (e, particular-
mente, em GIAMBIAGI, 2006, p. 41) que o processo de elevao e de mudana de
composio da carga tributria nos ltimos vinte anos pode ter impactado negativa-
mente os incentivos ao investimento e, portanto, o crescimento da economia.32
O debate entre o crescimento e a distribuio no novo no Brasil.33 E comum
entre os macroeconomistas certa impacincia com questes sociais, aparentemente
derivada da noo de que o crescimento econmico (isto , do PIB) a chave para
a resoluo da maior parte dos problemas nesta rea. Seguindo Spence (2008), en-
tretanto, contra-argumentamos que: i) a noo apresentada s aproximadamen-
te verdadeira quando os adjetivos alto e sustentvel so adicionados expresso
crescimento econmico; ii) diversos tericos consideram diversos tipos de gastos
pblicos sociais como investimentos em capital humano e, portanto, como de-
terminantes importantes do nvel e da sustentabilidade do crescimento econmico
no longo prazo; e iii) a manuteno de elevados nveis de desigualdade de renda e de
oportunidades no parece ajudar nem o nvel nem a sustentabilidade do crescimento
no longo prazo.34 Acreditamos que o debate brasileiro sobre finanas pblicas ganha-
ria em qualidade se essas questes fossem discutidas com maior intensidade.
30. Embora Giambiagi (2006, p. 46) lamente explicitamente que o modelo brasileiro, seja baseado mais na dis-
tribuio que na criao de riqueza. Ainda segundo Giambiagi (ibid, loc. cit.), tal modelo privilegia o aumento
dos gastos correntes, concentrados no assistencialismo e no aumento real da remunerao dos aposentados. Como
dizia um amigo economista, estrangeiro, em visita ao Brasil h pouco tempo: Cada pas faz as suas opes. Com essa
poltica, como se o Brasil estivesse fazendo um investimento no passado.
31. Ver, por exemplo, Drazen (2000, cap. 11).
32. Ainda que esses impactos negativos no apaream nos estudos economtricos existentes que utilizam sries de
tempo dos dados agregados de investimento privado e carga tributria ou painis de empresas (SANTOS; PIRES,
2007; PIRES, 2008; RIBEIRO; VILA NOVA; GUEDES, 2008).
33. Ver, por exemplo, Langoni (1973) e Tolipan e Tinelli (1978).
34. Ver, sobre esse ponto, Drazen (2000, seo 11.6), Woo (2006, cap. 6) e Goni et al. (2008), inter alia. No se quer,
com isso, implicar que a relao entre desigualdade e crescimento seja simples, entretanto. Ver, a esse respeito, Ba-
nerjee e Duflo (2003).
Terminamos por citar uma ltima caracterstica problemtica do diagns-

tico convencional sobre a tributao no Brasil, qual seja, a concepo da poltica
econmica como uma varivel de deciso dos governos e, portanto, das elites
com base em consideraes tecnocrticas e frequentemente no neutras do pon-
to de vista distributivo. Tal concepo, alm de reminiscente de perodos menos
democrticos da histria brasileira, afronta diretamente a mensagem principal de
vrios dos modelos tericos existentes sobre a determinao da carga tributria
em sociedades democrticas que, no surpreendentemente, estabelecem uma
relao direta entre a m distribuio da renda e o crescimento da carga tributria
e dos gastos pblicos em democracias jovens como a brasileira.35 Parece-nos
natural, em particular, assumir que governantes democraticamente eleitos so
sensveis s justas demandas populares (e.g., por servios pblicos de sade,
educao, saneamento, transportes, segurana, controle de desmatamentos
etc.) apresentadas diariamente nos meios de comunicao.
5 Notas finais
Como a imensa maioria dos analistas, acreditamos que a Constituio de 1988 afe-
tou decisivamente a dinmica da tributao brasileira nos ltimos vinte anos. Ade-
mais, concordamos que essa dinmica est intrinsecamente ligada questo do fi-
nanciamento da seguridade social alm, naturalmente, de ter sido influenciada pela
resposta da poltica macroeconmica s seguidas crises econmicas (notadamente
as crises de 1998-1999 e 2002-2003). Ao contrrio da maior parte dos analistas,
entretanto, no acreditamos que o incremento da carga tributria brasileira, ocorrido
nos ltimos doze anos, tenha sido necessariamente prejudicial aos interesses da maior
parte dos brasileiros. Em particular, acreditamos que tal incremento cumpriu um
papel importante na manuteno da estabilidade macroeconmica e na melhoria
na distribuio pessoal da renda brasileira observadas na ltima dcada esta ltima
causada pelo incremento do valor das transferncias pblicas s famlias mais pobres
do pas. Parece-nos que ambos os fatores citados contribuem para aumentar e no
para diminuir o potencial de crescimento de longo prazo da economia brasileira.
Naturalmente, dizer isso no implica negar o fato que, de resto, nos parece
bvio de que a tributao brasileira pode e deve ser simplificada e aperfeioada.
Se essas reformas passam por revises no texto constitucional ou no, assunto
para outro texto. Mas, certamente, no concordamos com a sabedoria convencio-
nal de que a Constituio de 1988 foi bem-intencionada do ponto de vista so-
cial, mas ingnua do ponto de vista econmico. Como mencionado na epgrafe
de Daron Acemoglu e James Robinson que abre este texto, natural e racional
35. Essa a mensagem bsica, por exemplo, dos chamados modelos de eleitor mediano (PERSSON; TABELLINI,
2002). Acemoglu e Robinson (2005) e Woo (2005; 2006) tambm nos parecem referncias tericas importantes para
a anlise do caso brasileiro.
do ponto de vista econmico que os defensores das parcelas mais pobres da

populao defendam veementemente garantias constitucionais dos direitos dessas
pessoas. E que defensores dos interesses da elite concedam esses direitos quando
em situao poltica precria como, por exemplo, em meio a greves e manifes-
taes populares crescentemente ruidosas ao fim de mais de duas dcadas de um
regime militar flagrantemente impopular.
Terminamos notando que, em nossa opinio, a legitimidade popular do sis-
tema de seguridade social, hoje, torna-o relativamente impermevel a reformas li-
beralizantes que impliquem retrocesso de direitos sociais conquistados no passado.
As implicaes econmico-tributrias deste fato vrias das quais discutidas ao
longo deste trabalho so claramente muitas e muito importantes. Anlises isentas
dessas implicaes devem necessariamente levar em considerao os avanos sociais
financiados/tornados possveis pela arrecadao tributria, entretanto.
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Captulo 3

A CF/88 e as finanas pblicas brasileiras

Fabrcio Augusto de Oliveira

* Tcnico da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. E-mail: claudio.santos@ipea.gov.br.

populao, criando o conceito de seguridade social, a Constituio de 1988 am-

2 A sabedoria macroeconmica convencional vigente: a Constituio

redistribuio de receitas no correspondeu uma redistribuio dos gastos, seja porque as

Rezende, Oliveira e Arajo (2007) apontam, corretamente em nossa opi-

Mas, diante da preocupao cada vez maior dos formuladores da poltica

3 Mas o que dizem os dados? O que, de fato, ocorreu com a tribu-

Fonte: IBGE (2007, tabela sintica 20).

A evoluo de cada um dos referidos componentes da CTBB e de seus

3.1 A evoluo dos impostos sobre produtos no perodo 1995-2007

1995, para 11,3%, no quarto trimestre de 1998), aumentou consideravel-

8.0 Impostos sobre produtos

ICMS (escala da esquerda)

Fonte: IBGE e Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).

Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

Mas a histria da evoluo da arrecadao dos impostos sobre produ-

(e do aumento da Cofins em 2003-2004) acabou ficando prximo de zero, e

Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

3.2 A evoluo dos impostos sobre a renda e a propriedade e sobre o capi-

Fonte: Banco Central do Brasil, IBGE e Santos e Costa (2007).

Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

Antes de seguirmos adiante, porm, cumpre notar que a arrecadao agre-

3.3 A evoluo das contribuies previdencirias no perodo 1995-2007

Fonte: Santos e Costa (2007).

Para nossos propsitos imediatos, cumpre notar apenas que os vrios

Fonte: Caixa Econmica Federal, Banco Central do Brasil e IBGE.

3.4 A evoluo dos outros impostos sobre produo no perodo 1995-2007

Fonte: IBGE e Santos e Costa (2007).

3.5 O resumo da pera: quais impostos explicam o aumento da CTBB aps o

Fonte: IBGE e Santos e Costa (2007).

A periodizao da tabela 2 se baseia em trs ideias bsicas, quais sejam:

Como veremos em maior detalhe na seo 4, o comeo de 1999 e o fim de

4 Elementos para uma viso alternativa sobre a evoluo do

No incio da dcada de 1990, o Banco Mundial passou a dizer que o Brasil no

J se disse que a retrica simultaneamente fala e silncio. Parece-nos que

Ao longo desta seo discutiremos tais elementos em maior detalhe, na espe-

4.1 O papel da macroeconomia e da gesto da dvida pblica nos aumentos

O uso da ncora cambial em uma economia aberta exigia juros em patama-

para a elevao do gasto financeiro, porque a taxa de juros mdia recebida

4.2 Quais gastos pblicos (e transferncias de assistncia e previdncia)

23. Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic).

As contas nacionais divulgam dados sobre o consumo final e o valor agre-

Fonte: Dados das Contas Nacionais Trimestrais do IBGE.

FGTS; e v) outros benefcios sociais (que incluem vrias transferncias a pessoas

Fonte: IBGE e Santos e Costa (2007).

Mas nem todas as transferncias de assistncia e previdncia social su-

funcionrios pblicos e seus familiares que, de acordo com Silveira (2008)

Fonte: Caixa Econmica Federal e IBGE.

Fonte: IBGE e Santos (2008).

Fonte: IBGE e Santos (2008).

Chegamos, ento, s despesas das administraes pblicas com o pagamento de

de ser divulgados mensalmente. Mas as contas nacionais integradas do IBGE anuais

Terminamos esta seo notando que, quando se utiliza a srie do Banco

4.3 O improvvel casamento dos interesses do capital financeiro e dos

A incluso, entretanto, de um captulo na Carta de 1988 sobre a segu-

Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de contribui-

Nenhum desses elementos de economia poltica que nos parecem cruciais

Terminamos por citar uma ltima caracterstica problemtica do diagns-

do ponto de vista econmico que os defensores das parcelas mais pobres da

LANGONI, C. G. Distribuio de renda e desenvolvimento econmico no

2 A sabedoria macroeconmica convencional vigente: a Constituio

3 Mas o que dizem os dados? O que, de fato, ocorreu com a tribu-

3.2 A evoluo dos impostos sobre a renda e a propriedade e sobre o capi-

3.5 O resumo da pera: quais impostos explicam o aumento da CTBB aps o

4 Elementos para uma viso alternativa sobre a evoluo do

4.1 O papel da macroeconomia e da gesto da dvida pblica nos aumentos

4.2 Quais gastos pblicos (e transferncias de assistncia e previdncia)

4.3 O improvvel casamento dos interesses do capital financeiro e dos