XXVI ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

GESTO URBANA EM SO PAULO-2000-2002- ATORES e PROCESSOS NA

QUESTO DO ASSOCIATIVISMO E DOS CONSELHOS

GT 02: CIDADE, METROPOLIZAO E GOVERNANA URBANA

AUTORA: MARIA DA GLRIA GOHN

INSTITUIO: UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

CAXAMBU
2002
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GESTO URBANA EM SO PAULO, 2000- 2002: ATORES E PROCESSOS NA

QUESTO DOS CONSELHOS
MARIA DA GLRIA GOHN - Profa Titular da Fac. Educao UNICAMP/Apoio
CNPQ

RESUMO

O trabalho faz um estudo sobre novos processos de gesto pblica compartilhada.

Novas esferas pblicas tm sido criadas como espaos sociopolticos de interlocuo entre
representantes do poder pblico estatal e representantes da sociedade civil organizada.
Analisa-se, na cidade de So Paulo, o processo de criao/implementao de alguns tipos
de Conselhos, destacando-se o Conselho de Representantes proposto para atuar junto
Prefeitura Municipal (2000-2002). Os dados indicam que estamos diante de um novo
modelo de gesto pblica onde despontam novas formas de organizao do poder local (em
termos da comunidade organizada), assim como da governana pblica estatal local. A
pesquisa demonstra que o "novo" no fruto apenas das agendas de reformas institucionais
ou dos efeitos da globalizao. Existe um componente fundamental: a participao da
sociedade civil organizada de forma diferenciada, em termos de formas (mais
institucionalizadas) e de composio social(classes e camadas sociais). Trata-se de um
processo contraditrio e bastante tensionado onde culturas polticas diversas se defrontam e
confrontam-se. O "novo", no plano local, resulta no apenas do desdobramento de formas
participativas que esto sendo geradas h mais de duas dcadas, mas resulta tambm de
inovaes introduzidas recentemente na poltica face a nova conjuntura socipoltica e
cultural do mundo globalizado.

APRESENTAO
Este texto busca captar diferentes vises sobre a questo da gesto metropolitana
destacando, na cidade de So Paulo, entre 2000 e 2002,a participao da sociedade civil em
conselhos institucionalizados de gesto de bens e polticas pblicas. Para iniciar toma-se
como ponto de partida uma anlise histrico conjuntural do perodo por meio de um breve
resgate de alguns conceitos centrais para a compreenso do processo de gesto urbana, tais
como a questo da participao da populao em termos de participao cidad e incluso
social e o esfera pblica.
Considera-se o contexto de crise econmica e desemprego, aumento crescente de
demandas sociais, carncias generalizadas na rea dos servios pblicos e
desregulamentao das polticas sociais, escassez de recursos financeiros, fragmentao
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das formas de organizao da sociedade civil e surgimento de novas formas de

associativismo civil e novas esferas de interlocuo pblica.
Partimos de dois supostos: 1o - s podemos compreender a questo da gesto se a
inserirmos no quadro de desenvolvimento histrico de algumas formas de participao da
sociedade civil em passado recente. 2o - necessrio examinarmos as novas formas de
participao institucionalizadas existentes na sociedade brasileira, a exemplo dos inmeros
conselhos e fruns de participao - nos marcos de novas relaes entre o governo e a
sociedade civil. Os Conselhos de Representantes CRs municipais so uma destas formas.
Quando propusemos o presente paper para ser apresentado na Reunio da ANPOCS
tnhamos em mente centralizar a anlise na gesto urbana do municpio de So Paulo,
2000-2002, focalizando o processo de criao dos Conselhos de Representantes - que
devem atuar junto s novas subprefeituras da cidade. Ocorre que o processo de criao
dessas estruturas descentralizadas na capital paulistana, previsto na sua Lei Orgnica
Municipal- LOM/SP, foi mais demorado que o previsto ou esperado,1 e bastante

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O projeto que criou as subprefeituras estava previsto na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo.
Em Novembro de 2001 foi encaminhado Cmara Municipal - Projeto de Lei 546-01, de autoria do
Executivo, que trata da implantao de 31 Subprefeituras em So Paulo. Por essa nova lei, a
questo da participao da populao estava contemplada no Art. 8 que, entre outras atribuies,
preconiza:
VII - garantir mecanismos institucionais que possibilitem a participao popular na gesto da
subprefeitura;
VIII - convocar audincias pblicas para tratar de assuntos de interesse da regio;
IX - garantir a participao da subprefeitura nos conselhos, colegiados e comisses, indicando
seus representantes" Ele previu a substituio das 28 Administraes Regionais -ARS, por 31
subprefeituras. O projeto chegou Cmara Municipal em Setembro de 2001 e s foi aprovado em
18 de Julho de 2002, aps intenso processo de negociao. Ele foi publicado no Dirio Oficial do
municpio no dia 2/08/2002 com um veto do Executivo relativo a exigncia de diplomas para
preenchimento de cargos, (nas coordenadorias de obras e programas), assim como se vetou a
exigncia de que j deveria ser profissional do setor- os contratados para o caso da Sade).
Esses vetos geraram aes de impugnao o que dever atrasar mais ainda o processo. Segundo
informaes publicadas na mdia, o projeto original sofreu vrias modificaes e s foi aprovado
porque houve negociaes entre a base aliada da Prefeita e a oposio resultando, na primeira
votao " na concesso de cargos nas futuras subprefeituras aos vereadores" (Folha de So
Paulo, 17/07/2002, C6). A mdia reportou tambm anlises e entrevistas de opinio pblica que
indicavam a apreenso com o processo aprovado pois criou-se inmeros cargos no poder pblico
a serem preenchidos sem concurso pblico, por indicao do alcaide municipal. A partir da
promulgao da lei os subprefeitos passam a ter status e salrio de secretrio municipal. Cada
Subprefeitura ter oramento prprio e receber rgos e funes ligados educao, sade,
assistncia social, cultura, esporte e lazer. Elas tambm recebero as demandas locais da
populao, cuidaro da limpeza e manuteno das vias, o controle do uso do solo e do meio
ambiente, assim como a vigilncia epdemolgica, em suas respectivas reas de circunscrio. H
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conflituoso no nvel do Poder Legislativo Municipal - a Cmara de Vereadores. Resulta

que, na aprovao final , toda a discusso centralizou-se no perfil, funes, formas de
preenchimento de cargos etc. das subprefeituras e o tema dos Conselhos de Representantes,
tambm previstos na LOM/SP e parte fundamental do projeto original das subprefeituras,,
foi retirado de pauta, para ser votado independentemente, sem data prevista. Os CRs so a
grande inovao propriamente dita do processo de descentralizao pois a
descentralizao, em si, uma tendncia aceita por diferentes posies poltico-partidrias
na atualidade. Pela lei eles devem ser formados por pessoas eleitas na circunscrio
territorial das subprefeituras e podero funcionar como um contraponto, dado seu poder
fiscalizador nas aes dos subprefeitos,. At o momento-agosto de 2002, no existe
nenhuma garantia que tais conselhos venham a ser criados a curto prazo, embora sejam
exigncia prevista na lei. O que ocorreu foi uma grande resistncia por parte de vereadores,
de vrias bancadas partidrias, em aceitar a existncia de algo que consideravam "um poder
paralelo" aos seus; no toleraram a idia da existncia jurdica de um ente que os
obrigavam a compartilhar aes; certamente isso foi visto como algo que lhes retiraria
poder.
Face a no criao dos referidos conselhos, a proposta original deste paper tambm
alterou-se um pouco. O que iremos apresentar ser: uma primeira parte terica onde busca-
se clarificar alguns conceitos fundamentais para o entendimento do tema das novas formas
de gesto pblica urbana envolvendo a participao da populao. Inicialmente trataremos
da questo participao cidad, do poder e da governana local e da esfera pblica. A
segunda parte do paper destacar a cidade de So Paulo e o tema dos seus conselhos
abordando-se os projetos existentes sobre os conselhos de representantes ( ainda no
aprovados), assim como apresentar alguns outros conselhos que atuam na esfera pblica
como do Oramento Participativo e da Sade.
Primeira Parte- Conceitos e Categorias na Anlise Histrico-Conjuntural da
Gesto Urbana: Participao, Poder Local, Governana Local, Conselhos e
Esfera Pblica

um prazo de 180 dias para a Prefeitura Municipal definir um organograma de descentralizao de

secretarias e remanejamento de pessoal. O processo de instalao das 31 Subprefeituras dever
estar concludo em Dezembro de 2004.
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1 - Participao Cidad e Democracia

Em publicao recente analisamos mudanas na conjuntura poltica brasileira que
possibilitaram requalificar a temtica da participao em outras dimenses, que dizem
respeito ao aprofundamento da democracia, a construo de um novo paradigma s aes
coletivas baseado na categoria da cidadania e a construo de novos espaos de
participao lastreados no em estruturas fsicas mas em relaes sociais novas que se
colocam entre o pblico e o privado, originando o pblico no-estatal. Participao
Comunitria e Participao Popular cedem lugar a duas novas denominaes: Participao
Cidad e Participao Social (Gohn, 2001).
Na Participao Cidad a categoria central deixa de ser a comunidade ou o povo e
passa a ser a sociedade. O conceito de Participao Cidad est lastreado na universalizao
dos direitos sociais, na ampliao do conceito de cidadania e numa nova compreenso
sobre o papel e o carter do Estado, remetendo a definio das prioridades nas polticas
pblicas a partir de um debate pblico. O princpio que orienta a participao passa a ser
tico, ligado a idia dos direitos sociopolticos dos cidados. A participao passa a ser
concebida como interveno social peridica e planejada, ao longo de todo o circuito de
formulao e implementao de uma poltica pblica. H grande nfase nas polticas
pblicas porque no ser apenas a sociedade civil a grande dinamizadora dos canais de
participao, mas as polticas pblicas tambm tm um papel importante. O foco principal
est na relao entre a sociedade civil e a sociedade poltica.
A principal caracterstica deste tipo de participao a tendncia
institucionalizao, entendida como incluso no arcabouo jurdico institucional do Estado,
a partir de estruturas de representao novas, compostas por representantes eleitos
diretamente pela sociedade civil e por representantes do poder pblico. Os Conselhos
Gestores, Conselhos da Cidade ou Conselhos de Representantes Distritais, os Fruns
Metropolitanos ou interestaduais so exemplos das novas formas de participao. Isto
implica na existncia do confronto (que se supe democrtico) entre diferentes posies
poltico-ideolgicas e projetos sociais. Todas as demandas so, em princpio, tidas como
legtimas. Os novos sujeitos polticos se constrem por meio de interpelaes recprocas.
A abordagem da participao social est lastreada no desenvolvimento de uma
cultura cvica (Putnan,1993). Ela preconiza o desenvolvimento de comunidades atuantes,
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compostas de organizaes autnomas da sociedade civil, embudas de esprito pblico,

com relaes sociais igualitrias e estruturas fincadas na confiana e na colaborao,
articuladas em redes horizontais. Essas comunidades so vistas como mecanismos
poderosos de integrao e habilitao dos cidados, excludos por mltiplas razes, do
acesso aos direitos sociais e polticos; essas comunidades so tambm vistas como
fundamentais para a formao e desenvolvimento do capital social de uma dada regio.
Alis, nessa abordagem, o capital social visto como sendo to importante como o capital
econmico pelo fato dele gerar inovaes, contribuir para minorar as desigualdades
existentes, e aprofundar o processo democrtico. Ele faz isso ao ampliar a esfera pblica
demarcando-a com prticas associativistas de carter solidrio e igualitrias.
Mas todo este processo de mudana no cenrio da participao no foi gerado
espontaneamente, e nem harmoniosamente. Dois fatores devem ser destacados. Primeiro, j
havia uma herana anterior acumulada, de experincias de participao, advinda do campo
democrtico, em particular aquelas desenvolvidas pelos movimentos sociais e pelas
organizaes de assessoria a esses movimentos. 2
Em segundo lugar, teve-se que ter vontade poltica para que um novo espao
pblico, de carter no-estatal, se implantasse. Este espao surgiu como um agente de
mudana, de deciso, e teve-se que construir regras de institucionalidade bem claras para
que os mecanismos de participao, de carter democrtico, viessem a operar. Fruns,
conselhos, programas de Oramento Participativo, Renda Mnima etc. so exemplos dessas
novas institucionalidades.
O aprofundamento da democracia levou a construo das propostas de democracia
participativa, entendida como iniciativas de produzir novas formas de distribuio dos

2
Dentre essas experincias deve-se assinalar o papel de trs atores fundamentais: as mulheres, a Igreja e as
ONGs. As mulheres estiveram presentes na composio da grande maioria dos movimentos e organizaes
dos anos 70 e 80, tanto populares como no populares. E no se trata de contabilizar ou registrar a presena
numrica. As mulheres alteraram a natureza das demandas e as formas de participao. Elas transformaram
em bandeiras de lutas carncias e necessidades do cotidiano, tanto materiais como simblicas ao lutarem
contra as discriminaes, diferentes formas de violncia etc. A presena da Igreja crist - especialmente a
Catlica e nesta o setor progressista do clero catlico, na organizao e trabalho de base junto populao das
periferias das grandes cidades e no campo, por meio da CPT-Comisso Pastoral da Terra. Nos anos 90 essa
ala da Igreja altera sua posio de oposio sistemtica ao governo (durante o regime militar, principalmente),
para programas de apoio s polticas sociais governamentais, no campo e na cidade. As ONGs estiveram por
detrs da maioria dos movimentos sociais populares nos anos 70/80, como apoio na mobilizao e
organizao, por meio da elaborao de projetos sociais, com subsdios da cooperao internacional. Em
suma, essas experincias deram os referencias que alimentaram as novas prticas construdas nos anos 90.
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recursos onde as prioridades sejam as necessidades sociais e no os clculos econmicos

advindos das necessidades de lucro do mercado. A dimenso e o significado desta mudana
so enormes porque no se trata apenas de inserir o povo em prticas de gesto pblica,
como ingenuamente preconizava as propostas da democracia com participao comunitria
nos anos 80, quando a idia da participao vinculava-se apropriao simples de espaos
fsicos. Trata-se agora de mudar a tica do olhar, do pensar e do fazer; alterar os valores e
os referenciais que balizam o planejamento e o exerccio das prticas democrticas. Partir
das necessidades sociais significa adotar posturas que tm como meta prticas de incluso
social pois o universo de abrangncia dos demandatrios so os excludos socio-
economicamente, ou os excludos de direitos (comunidades indgenas, por exemplo), ou do
acesso aos direitos por serem diferentes ( portadores de necessidades especiais). Partir das
demandas reais implica em adotar um outro ponto de partida que o de incluso dos que
esto fora do mercado de bens, produtos e servios, e no de favorecimento aos que j
participam, ou dominam, esse mercado.
A democracia participativa demanda a participao de todos em termos de uma
participao qualitativa- a participao de segmentos diferenciados, representativos das
carncias scio- econmicas e das demandas sociais, assim como representativo das reas
que precisam ser conservadas para que no se deteriorem, representativos dos grupos e
agentes socioculturais que possuem identidades a serem preservadas e aperfeioadas.
2- A Ressignificao do Poder Local na virada do milnio
O sculo XXI inicia-se sob o signo da contraditoriedade: crises, mudanas,
esperanas/desesperanas, avano da globalizao e exposio de seus efeitos na rea social
gerando aumento da pobreza e do desemprego. Entretanto o mundo ocidental assiste, ao
mesmo tempo, o ressurgimento de blocos de resistncias culturais no plano local, esfera
bastante afetada pela globalizao- tanto do ponto de vista econmico como cultural.
Registre-se tambm que na esfera do local que se apresentam muitas novidades na
atualidade, tanto na rea poltica da gesto pblica, com os processos de descentralizao e
inovaes de vrias ordens, como na rea do social, com o surgimento de inmeras novas
formas de associativismo atuando em redes, com projetos pioneiros e criativos, realizando
trabalhos em parcerias com vrios atores sociais, inclusive com o poder pblico.
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na esfera pblica local, mais especificamente, do poder local, que esto sendo
construdo novas formas de fazer poltica e surgindo novos modelos de gesto pblica, da
mesma forma que em passado recente, experincias desenvolvidas no seio da sociedade
civil, a partir dos movimentos sociais, fundadas na esperana, na crena em um novo devir,
na utopia, construram novos caminhos para a transio poltica brasileira, do autoritarismo
redemocratizao. importante no esquecermos o papel daqueles movimentos sociais
no processo que abriu caminho e fincou bases para o que de inovador est sendo gerado
atualmente. importante essa memria porque aquelas experincias tm sido, muitas
vezes, desqualificadas como fora do tempo histrico, esvaziadas de sentido, alm delas
terem se recriado e sido transformadas, gerando tipos de associativismo diversificados.
Registre-se ainda que elas foram legitimadas socialmente e reconhecidas como fontes de
inovaes, laboratrios de gerao de criatividade, alternativas para modelos de
desenvolvimento sustentvel. Disso resulta que, atualmente, o tema dos movimentos
sociais, das ONGs etc. so tidos como parmetros nas diretrizes de inmeros rgos
internacionais - governamentais, acadmicos e privados- por terem inscrito na agenda
internacional questes vitais a prpria expanso e consolidao da democracia tais como o
multiculturalismo, e temas como da diversidade cultural e das identidades - tnica, racial,
religiosa, de gnero, etria etc.
Nos anos 90, o poder local passa a ser visto, de um lado como sede poltico-
administrativa do governo municipal, e mais especificamente, de suas sedes urbanas as
cidades, e de outro pelas novas formas de participao e organizao popular, como
dinamizador das mudanas sociais. Como isto foi possvel? Justamente porque a categoria
ampliou-se, abarcando outras dimenses alm da geografica-espacial, tais como a questo
do comunitrio e do associativismo. O poder local passou a ser visto como espao de gesto
poltico-administrativo e no como simples sede das elites (econmicas, sociais e polticas).
Mudanas na conjuntura poltica e no cenrio econmico explicam tais alteraes. O poder
local foi redefinido como sinnimo de fora social organizada, enquanto forma de
participao da populao, na direo do que tem sido denominado empowerment ou
empoderamento da comunidade, isto , a capacidade de gerar processos de
desenvolvimento auto-sustentvel, com a mediao de agentes externos- novos educadores,
principalmente das ONGs do Terceiro Setor. O novo processo ocorre, predominantemente,
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nas novas redes societrias, sem articulaes polticas mais amplas com formas tradicionais
de organizao tais como, partidos polticos ou sindicatos.
3- Governana
O conceito de governana alterou o padro e o modo de se pensar a gesto de bens
pblicos, antes restritos ao atores presentes na esfera pblica estatal. A esfera pblica no
estatal incorporada via novos atores que entraram em cena nos anos 70/80, pressionando
por equipamentos coletivos pblicos, melhores condies materiais e ambientais de vida,
direitos sociais, cidadania, identidade de raa, etnia, gnero, geracional etc. cada vez mais
se tornaram parte de novas estruturas de governana poltica em nvel regional e nacional,
e mesmo em nvel global. As estruturas de governana emergentes esto substituindo
funes tradicionais do Estado, pelo menos nas reas de poltica ambiental e social.
(Altvater, 1999:147).
Governana local um conceito hbrido que busca articular elementos do governo
local com os de poder local. Ele se refere a um sistema de governo onde a incluso de
novos atores sociais fundamental, por meio do envolvimento de um conjunto de
organizaes, pblicas (estatais e no estatais) e organizaes privadas. Ou seja, trata-se de
um sistema que poder envolver, entre outros, as ONGs, os movimentos sociais, o terceiro
setor de uma forma geral, assim como entidades privadas e rgos pblicos estatais. A
governana local diz respeito ao universo das parcerias, a gesto compartilhada entre
diferentes agentes e atores, tanto da sociedade civil como da sociedade poltica, a exemplo
do Programa Oramento Participativo e os Conselhos de Representantes Municipais de So
Paulo.
A idia de novas qualidades e virtualidades atribudas esfera pblica quando se
insere representantes da sociedade civil organizada est no centro dos debates sobre a
governana local mas a sua relao com o sistema poltico propriamente dito est carregada
de polmica. Isso se reflete, na prtica, nas diferentes concepes e atribuies em que so
nomeadas aos conselhos gestores e aos conselhos de representantes, por exemplo.
4- Conselhos
Como sabemos, a Constituio de 88 estabeleceu os CONSELHOS DE GESTO
SETORIAIS das polticas sociais. Ao fazer isso a nova Carta Constitucional estabeleceu
o desenho de uma nova institucionalidade envolvendo distintos sujeitos sociopolticos e
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culturais nos mbitos estatal e societal. Os Conselhos Gestores setoriais so uma das
principais inovaes democrticas no campo das polticas pblicas- ao estabelecerem
espaos de interlocuo permanente entre a sociedade poltica e a sociedade civil
organizada (estamos entendendo como polticas pblicas, as aes coletivas
promulgadas pelo Estado, sozinho ou em parceria com a sociedade civil organizada,
que devem concretizar direitos sociais declarados e garantidos em lei. Eles se inserem
na esfera pblica.
A grande novidade dos Conselhos gestores justamente o fato deles terem criado
novo padro de relao entre Estado e Sociedade; via a ampliao da esfera social
pblica; isso se deu porque a dinmica societria dos conselhos fortalece os espaos de
representao da sociedade civil e passou a exigir que os espaos de gesto das polticas
pblicas fossem alargados, ampliados, pela incluso e participao de novos atores
sociais. Com isso eles possibilitam o acesso populao em locais onde se tomam
decises polticas. Mas no um acesso departamental-uma nova agncia para receber
reclamos, demandas etc.
Trata-se de um processo de publicizao novo onde os grupos, movimentos e outros
coletivos organizados podem atuar como sujeitos coletivos. A construo de outros
atributos e significados ao poder local, ao final do sculo XX, possibilitou trazer para o
centro do debate um outro conceito muito caro teoria democrtica que o de esfera
pblica.
5- Esfera Pblica
A esfera pblica o locus do processo de publicizao e portanto parte integrante
do processo de democratizao, por meio do fortalecimento da sociedade civil e da
sociedade poltica. Trata-se de uma esfera que comporta a interao entre os grupos
organizados da sociedade, originrios das mais diversas entidades, organizaes,
associaes, movimentos sociais etc. A natureza dessa esfera essencialmente poltica
argumentativa, um espao para o debate face-a-face dos problemas coletivos da
sociedade, uma arena de debate e crtica, inclusive em instituies urbanas informais
diferenciado do debate no espao estatal propriamente dito. -. Segundo Habermas, isso
tem possibilitado a dessacralizao da poltica ao incorporar ao debate pblico a
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discusso de temas at ento tratados na esfera privada, como o tema da mulher, do

cotidiano domestico etc.
Mas devemos nos lembrar que o texto original de Habermas onde defende a idia de
uma esfera pblica foi escrito nos anos 40 do sculo passado (Habermas, Mudana
Estrutural na Esfera Pblica, Ed. Tempo Brasileiro). Peter Burke assinala que: "As
perguntas que Habermas fez sobre os modos como certas estruturas sociais e
institucionais encorajam debate pblico ou crtica racional foram importantes, mas as
respostas que ele deu e a histria que ele contou foram demasiado simples. [...}
Habermas enganou-se que a esfera pblica esteja tanto presente em uma sociedade
quanto ausente dela [....]Afinal a distino entre o pblico e o privado no se faz do
mesmo modo e no tem a mesma importncia em culturas diferentes. [...] Se ns
desejarmos usar o conceito de "esfera pblica mais precisamente, ento pode ser til
distinguir entre dois gneros de esfera. O primeiro, relativamente comum na histria,
o que pode ser chamado de esfera pblica temporria ou "conjuntural", em outras
palavras, um tempo de excitado debate ao qual freqentemente se seguem eventos
incomuns....A Segunda forma de esfera pblica, que no to comum na histria, a
que pode ser chamada de esfera pblica permanente ou "estrutural", com suas prprias
instituies" (Peter Burke, "A esfera pblica 40 anos depois", in Caderno MAIS, Folha
de So Paulo, 24/03/2002: 13-14).
A esfera pblica o locus onde podem se inscrever os interesses das maiorias nos
processos de deciso poltica. No se trata de um processo simples- relativo apenas ao
cumprimento de um dever constitucional. Envolve dificuldades de trs ordens:
1- para a sociedade civil- passar de ATOR SOCIAL para ATOR POLTICO;
2- Para a sociedade poltica Estatal-aprender a conviver com novos processos onde h
parceiros, onde os administradores no so os nicos a decidirem
3- O exerccio em si destas novas prticas- das quais estamos destacando os conselhos
gestores de polticas pblicas. O desafio de construir ESPAOS DE INTERLOCUO
entre sujeitos sociais diferenciados, representando ATORES SOCIAIS e POLTICOS
distintos e de origem heterognea.
Destaque-se ainda que, na dcada de 90, os processos de globalizao econmica e
as reformas polticas neoliberais desmantelaram boa parte da capacidade do Estado
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controlar, via polticas pblicas reguladoras, problemas ambientais, assim como problemas
de ordem socioeconmicos como desemprego, pobreza etc. Este fato abriu espao para que
organizaes da sociedade civil, ONGs, movimentos sociais e ambientalistas ganhassem
novos espaos de poder como estruturas instituintes no formais, no lugar de um institudo
ausente, o Estado. Com isso o debate sobre a emergncia ou o alargamento de uma esfera
pblica na contemporaneidade voltou na agenda da sociedade ocidental e oriental; nos
pases do hemisfrio Norte quanto do Sul
Em sntese: ampliao da esfera pblica por parte de setores organizados da
sociedade civil em luta pela construo de suas identidades; e os efeitos das reformas que
configuraram novo papel para o Estado, na sua relao com a sociedade, criaram os
elementos para a constituio de novos conceitos na cincia poltica tais como governana,
governana local etc. Todos eles remetem ao tema da AMPLIAO da ESFERA
PBLICA
No podemos deixar de registrar ainda que a incorporao dos novos atores tem
ocorrido em cenrios de tenses e conflitos. Por um lado os espaos construdos no pblico
no estatal so conquistas dos setores organizados; por outro, eles so tambm parte de
reconfigurao de estratgias de recomposio de poder de grupos polticos e econmicos,
em lutas pela hegemonia do poder. Enquanto os primeiros buscam democratizar os espaos
conquistados, por meio de lutas pelo acesso s informaes e igualdade nas condies de
participao, priorizando sempre na cidadania a questo dos direitos; os ltimos lutam por
atribuir aos novos atores um perfil de cidados/consumidores, destacando apenas suas
obrigaes, ressignificando a cidadania pelo lado dos deveres. Esta tenso mais
perceptvel ao nvel local, onde os atores sociais se relacionam mais diretamente, e onde
reconfigurar as formas e culturas polticas tradicionais, carregadas de estruturas
clientelsticas e patrimonialistas, uma tarefa bem mais difcil.
Do nosso ponto de vista, o conceito de esfera pblica confunde-se, usualmente, com
o de espao pblico. Uma diferenciao rudimentar, baseada primeiramente no senso
comum, dada pela organizao territorial jurdica dos espaos (urbanos e rurais), qual
seja: imveis particulares e ruas, praas, avenidas etc. como espaos pblicos-abertos a
livre circulao e manifestao dos indivduos-isolados ou em grupos. Mas este sentido
comum tem por base duas ordens jurdicas conceituais que foram construdas
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historicamente: a de que os indivduos pagam impostos para usufruir destes espaos

coletivos, e que o poder pblico estatal o responsvel pela criao de infra-estrutura e
manuteno dos mesmos3. Entretanto, na atualidade, uma outra concepo de espao
pblico se faz necessrio e ser esta que demarcar a diferena bsica em relao esfera
pblica. Ela assenta-se no fato de que os espaos pblicos situam-se para o usufruto da
sociedade civil - nos fruns de entidades, nas redes de movimentos sociais, nas plataformas
de propostas e projetos de setores organizados da sociedade civil para fins de debates,
demandas e proposies de coletivos desta mesma sociedade civil . O espao pblico
quando utilizado para estabelecer uma arena de interlocuo sobre problemas pblicos-de
forma direta ou indireta-via a Internet por exemplo, adentra na ESFERA PBLICA.
Podemos definir assim Esfera Pblica como uma arena de liberdade do cidado
para expressar, organizar e sistematizar suas demandas, reivindicaes, projetos, aes
coletivas num processo de relao discursiva onde h uma clara interlocuo pblica e
sobre assuntos pblicos. Ela envolve um grau de autonomia relativa - pois h normas
juridicionais que o regulamenta; por exemplo, a Constituio de um pas pode ampliar,
restringir ou colocar regras e constrangimentos a esta liberdade e autonomia. Mas tratam-se
de delimitaes pactuadas, o que de fato ir caracterizar o grau de liberdade e de autonomia
dos grupos organizados o exerccio efetivo de suas prticas, o seus valores, projetos
poltico-culturais e, fundamentalmente, a natureza das redes as quais esto associados. A
idia de espaos pblicos presente nesta concepo pressupe um estado republicano no
modelo francs- que tem nos direitos de cidadania, na igualdade dos cidados e na
soberania do povo, seus eixos fundamentais. Busca-se a construo de uma democracia
social onde o Estado tem o dever de fornecer certos servios sociais ao povo, integrar os
excludos socio-economicamente, cuidar do patrimnio pblico. Para tal esse Estado tem
que ter uma poltica de bem-estar social bem definida e ativa.
Temos portanto duas origens explicativas para a ampliao da esfera pblica:

3
Lembrando que a propriedade privada, embora surgindo na Roma Antiga, j conservou o incio da
construo dos espaos pblicos com a existncia dos espaos comunais para a agricultura e pastagens. No
Brasil Colnia, os espaos pblicos eram mantidos/conservados pelos prprios cidados e o poder pblico
cobrava impostos pelo uso dos caminhos (muitos autores localizam aqui o incio das prticas do "jeitinho", da
corrupo propriamente dita. Dar um pouco da mercadoria ao fiscal poderia livrar o passageiro do pagamento
da taxa).
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1- dada pela prpria organizao/presso da sociedade civil organizada-que

conquistou espaos na Constituio; e depois continuou lutando em outras frentes (+
institucionalizadas) e se utilizando de outras formas organizativas de presso/mobilizao
como as Conferncias, diferentes Fruns, Plenrias, Comisses, Conselhos etc. Parte destas
aes ainda se realizam nos marcos dos ESPAOS PBLICOS da sociedade civil, a
maioria, entretanto, atua nos espaos ampliados da ESFERA PBLICA, em interao com
a sociedade poltica, ou simultaneamente nas duas.
A crise fiscal do Estado contemporneo (pelas razes que no cabem aqui analis-
las mas decorrem das regras impostas pelas macro-polticas estruturais para funcionamento
do sistema econmico internacional, as quais levam a contnuos endividamentos das
naes, e das formas de gesto dessas naes, tanto nas suas polticas externas como nos
pactos de seus governos com as agncias financeiras internacionais), associado a nova de
organizao da economia globalizada, tudo isso tem levado a um enfraquecimento do
modelo liberal republicano de gesto pblica e ao fortalecimento do modelo liberal
moderno ingls - baseado no Estado mnimo. Neste modelo, o Estado detm o controle das
decises mas a execuo de muitas de suas obrigaes, principalmente na rea do social,
transferida para certos setores organizados a sociedade civil (ONGs, fundaes do Terceiro
Setor etc. Com isso h uma ampliao dos atores presentes na cena das POLTICAS
PBLICAS-antes restritos aos agentes administrativos governamentais. Surge assim o
resgate e a ampliao da esfera pblica, para designar espaos de interao entre a
sociedade civil organizada e os gestores pblicos institudos de poder. Portanto, a esfera
pblica tem como cenrio uma relao necessria com os poderes constitudos-com a
sociedade poltica. Ela envolve, necessariamente uma institucionalidade juridicional- nem
que seja para simples consultas. A esfera pblica um espao de relaes scio- polticas e
culturais, de negociaes, de debates objetivando: planejar, equacionar, encaminhar, fazer
escolhas, priorizar aes e intervenes a serem feitas pelo poder pblico- sozinho, ou em
parceria com entidades da sociedade civil organizada, ou via contratos de concesses de
poderes de execuo de projetos determinados (no tempo e espao territorial), com
entidades privadas sem fins lucrativos-como ONGs ou outras organizaes do Terceiro
Setor, em reas de interesse social, econmico e/ou cultural.
 15

O fato da esfera pblica ser um espao de relaes scio- polticas e culturais

implica que ela tambm um espao de explicitao de interesses - que podem ser
similares ou contrastantes, envolvendo portanto interesses consensuais e/ou em conflito;
um espao de confronto, embates, criao de consensos e de alianas entre projetos scio-
polticos diferenciados- segundo as matrizes valorativas/culturais dos grupos de interesses
que eles representam; para se chegar a um consenso h negociaes variadas envolvendo,
estratgias polticas, busca de reconhecimento, culturas e prticas poltico/valorativas
distintas, disputas pela direo e hegemonia dos coletivos etc. Tudo isso se baseia no
preceito democrtico do reconhecimento do direito de todos participao na vida pblica.
A interlocuo e o exerccio da vida poltica/cultural na esfera pblica contribui para
o desenvolvimento de uma nova CULTURA POLTICA PBLICA no pas, construda a
partir de critrios do campo dos direitos (sociais, econmicos, polticos e culturais), uma
nova cultura tica com civilidade e respeito ao outro. Essa nova cultura poltica se
contrape a tradio autoritria que desconhece a existncia de esferas pblicas, assim
como se contrape tambm s prticas clientelistas ou corporativas de grupos
patrimonialistas, oligrquicos, ou modernos/privatistas. Trata-se de uma cultura poltica
gerada por processos onde os diferentes interesses so reconhecidos, representados e
negociados, via mediaes sociopolticas e culturais.
Por isso, enganam-se aqueles que atribuem esfera pblica o papel de ser apenas
um discurso estratgico para acobertar a privatizao ou o desmonte das polticas pblicas
do Estado de bem-estar social. Ainda que estes elementos possam estar presentes na sua
composio- dado o fato que abre -se espaos para a participao dos indivduos em grupos
organizados, e eles podem advirem de grupos de interesses e lobbies que contemplam
exclusivamente interesses privados, do mercado propriamente dito, mas mesmo neste caso
ela no se resume a isso porque outras foras organizadas podem (e devem) estar presentes.
A esfera pblica tambm, e sobretudo, um espao para os cidados organizados
exercerem fiscalizao e vigilncia sobre os poderes pblicos constitudos-via eleies,
concursos ou critrios consuetudinrios. Por isso as Promotorias Pblicas, o Ministrio
Pblico ganharam fora para se expressarem nos ltimos anos. Eles so a instncia para que
se recorra no caso de no observncia das aes pblicas. A ampliao da esfera pblica
 16

contribui para a formao de consensos alcanados argumentativamente, numa gesto

social compartilhada, gestada a partir de exerccios pblicos deliberativos.
A temtica da esfera pblica auxilia-nos a entender a importncia da sociedade civil
organizada pois ela um dos atores fundamentais do Poder Local. A esfera pblica adentra
nos espaos pblicos, dialogando com os grupos organizados destes e realizando parcerias
em aes conjuntas com o mesmo. Certamente que, se os atores participantes dos pactos e
parcerias na esfera pblica advirem de sujeitos polticos organizados nos espaos pblicos
da sociedade civil, com pouca representatividade, fracos laos de pertencimento social,
projetos, valores e vises de mundo no cidados, voltados para coletivos organizados
apenas como grupos de interesses, grupos de presso, ou grupos focais que atuam segundo
regras exclusivas do mercado, seus resultados e impactos, no pode-se esperar avanos na
democratizao das relaes povo-governo e nem mudanas sociais significativas em
direo a projetos emancipatrios-que contemplem a justia, a igualdade etc. Isso o que
usualmente observamos na implementao das reformas neoliberais onde - alm de seus
objetivos de desresponsabilizao do estado e privatizao das polticas pblicas, buscam
se operacionalizar via mecanismos estratgicos que tendem a deslocar os espaos de
representao coletiva para grupos de presso e lobbies, desqualificando e despolitizando a
fora de organizaes coletivas autnomas da sociedade civil, em particular aquelas que
so ou esto engajadas em projetos scio-polticos e culturais emancipadores, preocupadas
com a publicizao dos negcios pblicos, via a dinamizao da participao social da
populao objetivando o controle sobre as aes estatais, na administrao cotidiana; e
com a universalizao dos direitos de cidadania. O controle social implica " o acesso aos
processos que informam decises da sociedade poltica, que devem viabilizar a participao
da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas
decises, segundo critrios pactuados" (Raichelis, 2000:64).
Esta forma de atuao objetiva alterar, progressivamente, a subordinao (ou apatia)
da sociedade civil frente ao estado. Altera tambm a cultura de participao da sociedade
civil no sentido dos grupos progressistas priorizarem pautas coletivas, deixando de lado
picuinhas e divergncias em torno de interesse particularistas e corporativistas. Ser
representante das demandas e interesses da sociedade implica em realizar mediaes e
 17

intermediaes. Decises polticas democrticas envolvem mudanas no campo estatal

como da prpria sociedade civil (desde que certos princpios democrticos no sejam
abandonados mas sejam marcos referenciais-quais sejam: justia, liberdade, solidariedade e
igualdade com respeito as diferenas.
Tudo isso pode ser resumido na expresso: PARTICIPAO CIDAD-aquela que
redefine laos entre os espaos institucional e as prticas da sociedade civil organizada de
forma que no h nem a recusa participao da sociedade civil organizada, nem a
participao movida pela polaridade do antagonismo a priori, e nem sua absoro pela
mquina estatal porque este ltimo reconhece a existncia dos conflitos na sociedade e as
divergncias nas formas de equacionamento e resoluo das questes sociais entre os
diferentes grupos sociais, e participa da arena de negociao entre eles. Os Conselhos
Gestores so uma das modalidades para o exerccio da cidadania.
Cumpre destacar entretanto, que a participao da sociedade civil no pode, nunca,
se resumir a participao nos espaos dos conselhos ou outros criados na esfera pblica.
At para que essa participao seja qualificada- no sentido exposto acima, ela dever advir
de estruturas participativas organizadas autonomamente na sociedade civil. O chamado
trabalho de base fundamental para alimentar e fortalecer a representao coletiva nos
colegiados da esfera pblica. Essa esfera pblica no pode ser vista como um degrau
superior que surgiu para eliminar ou superar formas e nveis de mobilizao e organizao
que existiram na sociedade brasileira nos anos 70/80 pois esta uma viso etapista, linear e
evolutiva. O passado no volta, como tambm no nos referimos ao trabalho de base nos
mesmos termos que era efetuado naquelas dcadas: como educao popular crtica ao
regime militar vigente. Mas h dois elementos bsicos daquela poca que so de suma
importncia: a questo da organizao e da formao de uma conscincia crtica junto aos
participantes dos movimentos sociais. Certamente que a organizao, na atualidade, no
pode fechar-se no plano local-ainda que este seja extremamente relevante para a
participao cidad. Mas a globalizao exige a participao articulada em redes-nacionais
e transnacionais; e a formao da conscincia tambm no se reduz aos processos
simplificadores de "levar uma verdade", via cursos desenvolvidos por intelectuais
orgnicos (antes dos partidos, hoje das ONGs do Terceiro Setor em nome de uma
capacitao/treinamento). A conscincia tambm no se forma espontaneamente, se no
 18

estiver calcada em alguma prtica efetiva. A formao tem que ser processada via uma
combinao de informaes e experincias (passadas e presentes). A conscincia-enquanto
conhecimento da realidade no sentido da natureza de seus problemas, dos agentes
envolvidos ou necessrios para seu equacionamento ou resoluo, surge dessas
combinaes e necessita- se de: projetos, programas de formao, espaos fsicos, pessoas
habilitadas e com motivao para essa rdua tarefa. Os conselhos ganhariam muito em
qualidade se recebessem participantes com esse perfil de conscincia scio-poltica e
cultural da realidade como um todo e no apenas do "pedao" onde iro atuar.
Assim, ampliao da esfera pblica deve ser vista como uma modalidade
combinada/associada pelos agentes que participam das entidades da sociedade civil. Para
tal, alm de no se poder abandonar o trabalho de base, junto s bases, preciso crescer e
florescer a participao da sociedade civil, ampliar o nmero daqueles que participam para
que no sejam sempre os mesmos a estarem como representantes em todos os espaos. S
uma composio de representantes ativos, com seriedade e compromisso social e tico com
a coisa pblica, revigorados pela realimentao de outras lideranas que se revezam no
trabalho de base poder vencer a inrcia da burocracia, o risco de rotinizao, o caciquismo
de herdeiros da cultura poltica no cidad, a centralizao do poder nas mos dos
representantes do poder pblico.
Alm do trabalho de base h outras fontes para realimentar a participao dos
cidado na gesto pblica: os fruns e plenrias populares, por exemplo, e mais
recentemente, o grande frum pblico de apresentao de experincias, debates, anlises e
propostas que se tornou o FRUM SOCIAL MUNDIAL-FSM.
Concluses da Primeira Parte
Concluindo: entendemos a esfera pblica como um espao essencialmente
POLTICO, de surgimento, clarificao e visibilidade dos cidados organizados-
interagindo com representantes dos poderes constitudos, de forma que todos possam ouvir.
Sendo a interlocuo pblica, ela deve necessariamente ser publicizada por diferentes
meios, canais e estratgias. Mas a visibilidade refere-se no apenas a publicizao dos
resultados, dos atos, prticas etc. Supe tambm a transparncia das posies defendidas
pelos interlocutores- tanto os que esto diretamente envolvidos face--face como os
implicados nas decises polticas."A visibilidade social supe publicidade e fidedignidade
 19

de informaes que orientam as deliberaes nos espaos pblicos de representao"

(Raichelis, 2000:64).
Os SUJEITOS SOCIAIS que a atuam, o fazem como ATORES POLTICOS- e a
interlocuo que estabelecem no apenas discursiva/argumentativa mas ela (ou deve
ser) tambm ao e deliberao sobre as questes que dizem respeito ao conjunto da
sociedade, e aos rumos do prprio pais nas suas polticas sociais.
No cenrio acima que devem ser entendido o novo conceito de governana local e
inserir-se a discusso sobre os conselhos gestores. Se compostos por lideranas e grupos
qualificados, do ponto de vista do entendimento de seu papel, limites e possibilidades; e
articulados propostas e projetos sociais progressistas, os conselhos gestores podem fazer
poltica publicizando os conflitos; enquanto interlocutores pblicos podero realizarem
diagnsticos, construrem proposies, fazerem denncias de questes que corrompem o
sentido e o significado do carter pblico das polticas, fundamentarem ou reestruturarem
argumentos segundo uma perspectiva democrtica; em suma, eles podem contribuir para a
ressignificao da poltica de forma inovadora. Seu impacto na sociedade no ser dado por
ndices estatsticos mas por uma nova qualidade exercida na gesto da coisa pblica ao
tratar o tema da excluso social, por exemplo, no meramente como incluso em redes
compensatrias destinadas a clientes/ consumidores de servios sociais. Eles podem
cumprir um papel muito diferente do integrativo/assistencial atribudo no passado a outras
formas de conselhos, como os comunitrios/assistencialistas, compensatrios e integrativos.
Isto tudo pressupe transformar o Estado num campo de experimentao institucional onde
coexistam solues institucionais e coletivos permanentes de cidados organizados, todos
participando sob dadas igualdades de condies.
Um conselho com autonomia um conselho soberano para debater e decidir em
nome dos interesses da maioria. Por isso a escolha dos representantes dos conselheiros
advindos da sociedade civil, e sua qualificao, -em termos de capacitao para que atuem
em p de igualdade com os representantes da sociedade poltica, condio sine qua nom
para a construo da nova cultura poltica cidad a que aludimos acima.
H outras questes relevantes a serem destacadas nos conselhos mas por questo de
tempo e espao neste texto vamos apenas nome-las tais como: a necessidade de
articulao entre os diferentes conselhos, (vide Ribeiro, 2002:116-119), no s das reas
 20

sociais como dessas com outras estruturas conselheiristas que esto se difundindo nas
cidades; o trabalho em rede; a ampliao do nmero de pessoas envolvidas nos conselhos e
a rotatividade em termos de prazos e tipos ;a avaliao das atividades dos conselhos; a
avaliao da efetividade dos governantes segundo a implementao das decises dos
conselhos, a ampliao do poder dos conselheiros para alm das tarefas de planejamento e
controle; a demarcao clara do campo dos conselheiros representantes de usurios em
relao ao poder legislativo municipal (mbito de competncias:conselheiros e vereadores).
Um modelo de democracia participativa e redistributiva s pode vir a acontecer se
os cidados ativos de uma comunidade lutarem para garantir a existncia do carter
democrtico de novos espaos - como os Conselhos, desde seus primrdios, logo no incio
de sua implantao. Ela um sistema que mistura a democracia direta com a democracia
representativa; diz respeito aos mecanismos de representao poltica onde exista o
envolvimento dos indivduos como cidados polticos ativos, construtores de consensos, via
processos de dilogos interativos realizados no decorrer do processos de participao na
gerao e elaborao de polticas pblicas. Este modelo de democracia exige a redefinio
institucional de algumas instituies governamentais, principalmente ao nvel local, em
instituies de participao deliberativas.
4- So Paulo : um retrato das metrpoles brasileiras e seus problemas
Em meio sculo o Brasil sofreu um dos mais rpidos processos de urbanizao do
mundo: de 46% em 1940, as cidades passaram a abrigar 61% da populao brasileira em
1975; esse ndice pulou para 75% em 1991 e atualmente 80%. 90% de tudo o que
produzido no pas vem das indstrias, localizadas majoritariamente nas cidades.
Em 2000, 35,4% da populao brasileira estava concentrada em 15 metrpoles
(abrangendo 204 municpios). Dos 42 milhes de brasileiros pobres do pas, 29% vivem
nessas metrpoles.
Em 25 anos a Regio Metropolitana de So Paulo passou de 10 milhes para 17,2
milhes de habitantes. So Paulo hoje a 3 cidade no mundo em termo de populao:
dados do Censo 2000 do IBGE indicaram: 10 406.166 habitantes; a taxa de crescimento da
regio perifrica estimada em 30% contra 5% nas regies mais ricas, as favelas passaram
de 585 (1991) para 612 (2000). Tal nmero se torna alarmante quando examinam-se os
dados da populao dessas favelas: 1,9 milho. Segundo a Fundao SEADE, entre 1994-
 21

98 aumentou em 47% o nmero o nmeros de famlias faveladas na capital. Segundo a

Secretaria Municipal de Habitao de So Paulo, em 2000 havia 600 mil cortios e 3
milhes de loteamentos clandestinos. Essas cifras, somadas s das favelas d cerca de 5,5
milhes de pessoas vivendo, ou sobrevivendo, em habitaes irregulares. Alm desses
nmeros temos ainda e a populao moradora nas ruas, que aumentou consideravelmente
nos ltimos anos, calculada em 8.000 pessoas. A mancha de ocupao do territrio urbano
ficou 5 vezes maior que no ano de 1970; o desemprego bateu na casa de 18,6% no ano
2000 e o salrio mnimo teve seu valor deteriorado em 42%, segundo o DIEESE. A parcela
da renda dos 50% mais pobres caiu de 13,1 em 1970 para 13% em 1996. O nmero de
homicdios por 100 mil habitantes foi multiplicado por 8,3. Segundo o Censo do IBGE de
2000, existe 763 mil analfabetos na cidade (entre seus 9,5 milhes de habitantes maiores
de cinco anos). Houve um crescimento de 3,47% da taxa de analfabetismo em So Paulo
relao a 1991.
Certamente que h muitos dados positivos que so obscurecidos no caos das
imagens negativas tais como a mortalidade infantil caiu um quinto em relao 1970,
quase toda populao tem gua encanada e eletricidade, e apesar da carncia de vagas nas
escolas, o nmero de crianas e adolescentes nas escolas quadruplicou; o nmero de
trabalhadores analfabetos caiu de 7,6% para 3,6%; a mo-de-obra se tornou mais
qualificada a despeito do acelerado processo de desenvolvimento tecnolgico; a
participao das mulheres na populao economicamente ativa passou de 31,6% para
48,9% etc., a populao ficou um pouco mais velha e vive mais; a distribuio de renda
(individual) diminui ligeiramente ( entre as regies da cidade permanecem as disparidades(
dados do IBGE, Fundao SEADE e DIEESE). Ao lado dos dados positivos, o Censo de
2000 est revelando tambm problemas novos, que explicam, em parte o aumento dos
ndices de crianas nas ruas, excluso social, violncia, criminalidade etc. Por exemplo: a
famlia nuclear vem perdendo importncia, o nmero de domiclios chefiados por mulheres
tem aumentado assim como o nmero de crianas que ajudam no oramento domstico
realizando pequenos servios nas ruas. O espao entre esses "trabalhos" e os delitos
pequeno.
So Paulo teve tambm um crescimento do ICV- ndice de Condies de Vida
(uma extenso do IDH-ndice de Desenvolvimento Humano, que combina 27 indicadores e
 22

os aglutina em seis sub-ndices: educao, infncia, trabalho, habitao, renda e

longevidade). Em relao a 1990, o ICV de So Paulo passou de 0,625 para 0,180 piorando
apenas na rea da habitao e ficando em 2o- lugar no ranking das 12 maiores capitais
brasileiras. Analisando-se os 96 distritos paulistanos, segundo o IDH- ndice de
Desenvolvimento Humano empregado pela ONU, para medir a qualidade de vida da
populao de um pas, e utilizando-se dados do Censo 2000, da Fundao Seade das
Secretarias municipais de Educao e da Sade, a secretaria do Trabalho de So Paulo
chegou a concluso que apenas 3,46% da populao de So Paulo vive em boas condies
de vida (foram cruzados trs dados: renda, esperana de vida e conhecimento).
Associativismo em So Paulo
So Paulo tambm um grande laboratrio social de experincias associativas que
vo das associaes de moradores at as modernas cooperativas, fundaes e empresas
cidads do Terceiro Setor. A cidade abriga um nmero de associaes comunitrias de
espectro variado que vai das tradicionais Sociedades Amigos de Bairros a entidades de
cunho religioso que atuam a partir do chamamento/pertencimento da f em um nmero
enorme de obras sociais. A cidade possui um nmero crescente e ainda no contabilizado
de ONGs; a capital sede ou aloca representaes nacionais das coordenaes de
movimentos sociais de espectro nacional como a CUT, o MST, a Central de Movimentos
Populares, o maior sindicato de profissionais da rea da Educao da Amrica Latina, a
APEOESP; sede ainda de entidades articuladas coordenao de vrios Fruns de
participao como os da Reforma Urbana, Reforma Agrria, Experincias de Oramento
Participativo etc. Os grandes bancos internacionais e vrias empresas multinacionais
patrocinam inmeros projetos associativistas clientelas carentes, num universo
multifacetado das experincias associativas no Brasil atual. Todo este cenrio constri um
panorama que est a exigir dos cientistas sociais um mapeamento, para que se faa um
balano e diagnstico das possibilidades das redes associativas para uma gesto urbana
democrtica. Nos anos 90 surgiram novos movimentos populares que no tinham tanta
presena nos anos 80, e o principal deles foi o relativo questo da violncia e da
criminalidade nas periferias. A expanso da violncia urbana para o conjunto da cidade,
levou a populao das reas perifricas a desnaturalizar a questo no sentido de v-la e
demand-la como um problema tambm do seu cotidiano, e no como algo inerente aos seu
 23

meio como um todo. A dificuldade encontrada por esses movimentos tem sido a presena
de grupos organizados, principalmente pelo trfico das drogas, controladoras do prprio
movimento de ir e vir nessas regies. Em muitas favelas, por exemplo, esses novos
"chefes" so temidos e respeitados, simultaneamente, pela populao local pois eles
patrocinam melhorias urbanas, arrumam trabalho para as pessoas, cuidam de seus
problemas. Em suma, as vezes eles tm mais legitimidade no bairro que os prprios lderes
das associaes locais de moradores.
Deve-se mencionar tambm um novo movimento de bairro, diferente do movimento
j tradicional em vrias partes do Brasil, as associaes de moradores ou Sociedades
Amigos de Bairros. Tratam-se de Centros comunitrios de produo voltados para a
organizao de parcelas da populao que se dedicam a produo e comercializao
inmeros produtos para uso domstico ou para alimentao, galpes de reciclagem de
produtos, produo de alimentos sem agrotxicos, fabriquetas de tijolos, apirios, granjas,
produo caseira de queijos, doces, uma infinidade de atividades nucleadas em
cooperativas ou associaes nos prprios bairros populares. Por detrs dessas associaes
existem ONGs, de carter mais abrangentes. Elas assessoram os grupos na montagem dos
projetos para o pedido de financiamento, ajudam na elaborao dos relatrios etc.
Para completar o atual cenrio dos movimentos sociais no urbano, no poderia
deixar de citar o movimento antiglobalizao, que tambm est presente no Brasil,
especialmente na cidade de So Paulo, de uma forma incipiente mas organizado. Apesar
das diferenas existentes neste movimento, composto de uma rede de redes, ele une
crtica que faz sobre as causas da misria, excluso e conflitos sociais, busca e criao
de um consenso que viabilize aes conjuntas. globalizao econmica o movimento
prope um outro tipo de globalizao, alternativa, baseada no respeito as diferentes culturas
locais. Com isso ele contribui para construir uma outra rede de globalizao: a da
solidariedade. Parte deste movimento esteve presente no Frum Social I e II realizados em
Porto Alegre em 2001 e 2002.4

4
No Brasil, a partir de 1990 os movimentos sociais deram origem, ou estiveram presente,
no interior de outras formas de organizao popular, mais institucionalizadas- como a constituio
de Fruns Nacionais de Luta pela Moradia, pela Reforma Urbana, Frum Nacional de Participao
Popular, Frum Social Mundial etc. Os fruns estabeleceram a prtica de encontros nacionais,
internacionais e transnacionais em larga escala gerando grandes diagnsticos dos problemas
sociais, assim como definindo planos, metas e objetivos estratgicos para solucion-los.
 24

Os Conselhos de Representantes-CRs
O Conselho de Representantes foram propostos em 1989 e criados pela Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo, em 1990 ( Ttulo III, captulo I do Poder Legislativo, seo VII; e
captulo II do Poder Executivo, Seo IV), como um espao pblico no-estatal no mbito
de subprefeituras, como forma de descentralizao poltico-administrativa do governo da
cidade de So Paulo. Ocorre que por oito anos o Conselho de Representantes ficou "na
geladeira" pois necessitava de uma lei municipal especfica que o regulamentasse assim
como a prpria criao das subprefeituras pois, como sabemos, a cidade de So Paulo at
ento estava dividida em Administraes Regionais.
Em 2000, ano de pleito eleitoral, o tema do conselho de representantes voltou pauta do
debate paulistano. Todos passaram a discutir e propor projetos de lei Cmara Municipal

Alm dessas articulaes especficas da sociedade civil emergiram vrias iniciativas de

parceria entre a sociedade civil organizada e o poder pblico, impulsionadas por polticas estatais
tais como a experincia do Oramento Participativo, a poltica de Renda Mnima, bolsa/escola, os
conselhos gestores, os conselhos de representantes etc. Todos atuam em questes que dizem
respeito a participao dos cidados na gesto pblica.
Em Julho de 2002 apresentamos um paper em Brisbane, Austrlia, no XXXI Congresso da
Associao Internacional de Sociologia onde elaboramos um panorama breve dos movimentos
sociais urbanos no incio deste milnio, o qual pode ser descrito em torno de quatorze eixos
temticos de lutas e demandas, a saber:1a - movimentos por condies de habitabilidade na
cidade, nucleados pela questo da moradia, expressa em duas frentes de luta: a - articulao de
redes sociopolticas compostas por intelectuais de centro esquerda e movimentos populares que
militam ao redor do tema urbano (o habitat, a cidade propriamente dita). Eles participaram do
processo de construo e obteno do "Estatuto da Cidade"; b- redes de movimentos sociais
populares dos Sem-Teto (moradores de ruas e participantes de ocupaes de prdios
a
abandonados). Eles so apoiados por pastorais da Igreja Catlica; 2 - aes de grupos de
camadas mdias contra a violncia urbana e demanda pela paz( no trnsito, nas ruas, escolas,
aes contra as pessoas e seu patrimnio); 3a - mobilizao e organizao popular em torno de
estruturas institucionais de participao na gesto poltica-administrativa da cidade (Oramento
Participativo e Conselhos Gestores); 4a - mobilizaes e movimentos de recuperao de estruturas
ambientais, fisico-espaciais (como praas, parques), assim como de equipamentos e servios
coletivos (rea da sade, educao, lazer, esportes e outros servios pblicos degradados nos
a
ltimos anos pelas polticas neoliberais); 5 - mobilizaes e movimentos sindicais contra o
a
desemprego; 6 - movimentos de solidariedade e apoio programas com meninos e meninas nas
ruas, adolescentes que usam drogas, portadores de HIV, portadores de necessidades especiais;
7a - mobilizaes e movimentos dos sem-terra, na rea rural e suas redes de articulaes com as
cidades via participao de desempregados e moradores de ruas, nos acampamentos do MST-
a
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra;8 - movimentos etnico-raciais (ndios e negros);
9 - movimentos envolvendo questes de gnero ( mulheres e homossexuais); e 10a - movimentos
a

contra as polticas neoliberais e os efeitos da globalizao (contra ALCA, Frum Social Mundial
etc.); 11a - movimentos de demandas na rea dos direitos: humanos, culturais etc.; 12a -
movimentos pela educao ( no setor popular: creches e vagas nas escolas; no setor universitrio:
contratao de professores, mais verbas para educao e reajustes das mensalidades nas
 25

no sentido de sua regulamentao. O Cepam, Instituto de Estudos Avanados da USP-

IEA/USP, PUC, FGV, Instituto Florestan Fernandes, parlamentares, administradores
pblicos e muitos outros criaram grupos de estudos e formularam propostas. Aldaza
Sposati, do PT, na poca que ocupava o posto de vereadora na Cmara Municipal, elaborou
uma proposta onde os conselhos so vistos como: instncias locais de representao
coletiva da sociedade civil, reconhecidos pelo Poder Pblico mas no subordinado ao
Estado, Prefeitura Municipal propriamente dita. Trata-se de uma esfera pblica no-
estatal, com carter pblico e interlocutor reconhecido pelo governo municipal. Pela
proposta da vereadora, os membros do conselho devem eleitos, regionalmente, pelo voto
direto na representao de 1 para 20.000 eleitores e as regies mais densas devem ter mais
conselheiros; inclua-se os jovens de 16 anos porque eles podem votar; os CRs
funcionariam como um colegiado, sem presidente mas com coordenadores temticos. Pela
proposta, o Conselho organizado por cmaras temticas e se constitu num frum
competente de elaborao do oramento participativo- OP. A proposta destaca ainda que os
CRs no substituiriam os demais Conselhos de Direitos existentes, nem os delegados do
OP.
O IEA/USP, em um de seus debates, listou as principais questes sobre os CRs
que iam de uma melhor definio de seu carter e natureza, a pontos relativos ao seu
funcionamento, em termos de estrutura, composio, atribuies, forma de provimento,
tempo do mandato, nmero de membros, freqncia das reunies e horrios de
funcionamento, modo de funcionamento interno, prazos, etapas e critrios para implantao
etc. Em Janeiro de 2001 a comisso da USP apresentou uma proposta de CRs Cmara dos
Vereadores de So Paulo. Ao longo deste ano, outras propostas surgiram no legislativo
municipal. A novidade da eleio de uma prefeita oriunda do Partido dos Trabalhadores, a
partir deste mesmo ano, trouxe bastante expectativa em relao aos CRs pois eles
constavam de seu programa e da sua plataforma eleitoral.
Apesar de algumas diferenas entre os quatro projetos existentes at o momento na
Cmara Municipal, pela Lei Municipal de So Paulo, compete aos CRs participarem do
Planejamento Municipal, em especial das propostas de Diretrizes Oramentrias e do
Oramento Municipal, bem como discutir os Planos Urbansticos Regionais e o Plano

faculdades particulares); 13a- movimentos religiosos de diferentes crenas, seitas e tradies

 26

Diretor da cidade. Compete-lhes ainda participar, em nvel local, da fiscalizao da

execuo do Oramento e demais atos da Administrao Municipal, assim como
encaminhar ao Executivo e Cmara municipal, questes relacionadas ao interesse da
populao local. O subprefeito tem, na Lei Orgnica, o papel de interlocutor entre o
prefeito e o conselho pois ele deve sempre sugerir atos administrao municipal, com a
aprovao do Conselho de Representantes ( Lei Orgnica do Municpio de So Paulo,
artigo 78, Parag. II, do Cap. II).
O Instituto Florestan Fernandes elaborou um estudo e um documento de trabalho
sugerindo um modelo de implantao dos CRs. Farei uma citao longa do mesmo porque
ela esclarecedora. Afirma-se:" O modelo de subprefeituras respeitar a proposta de
reforma administrativa a ser implementada pela gesto do PT: o matricial, na qual a
gesto da cidade se dar em dois nveis, central e regional, conforme a Lei Orgnica do
Municpio, promovendo, assim, a democratizao, a racionalizao e a eficincia da
mquina administrativa. [..]O novo modelo de gesto se completa com a abertura do
governo participao cidad, criando-se, para isso, esferas pblicas no-estatais,
autnomas, cujas atividades estaro referidas ao da Prefeitura, tanto no seu ncleo
central de governo quanto nas subprefeituras. Correspondendo ao ncleo central prope-se
a criao do Frum da Cidade, correspondendo s subprefeituras, prope-se a criao dos
Conselhos de Representantes.[..] Seu objetivo fundamental (dos CRs) a ampliao da
democracia na gesto da cidade..[..]Para cumprirem seu papel de representao 9os CRs)
necessitam inaugurar uma nova relao com seus representantes, isto , reforarem suas
relaes com as comunidades locais e tornarem-se agentes estimuladores da organizao da
sociedade civil. So esferas pblicas no-estatais, autnomas, independentes do Estado e de
instituies de carter privado. Sua criao se inscreve num projeto poltico que pretende
promover maior responsabilidade cidad na gesto da cidade. Representam nesse sentido
uma iniciativa inovadora de articulao entre as democracias representativa e participativa,
e so parte de um novo projeto de relao entre o Executivo, o Legislativo e a sociedade
civil, que requer simultaneamente transformaes na tradicional forma de governar do
Executivo e do Legislativo.[..] ..so espaos adequados para superar a fragmentao de
representaes isoladas, constituindo-se com fruns para a formao de consensos e

religiosas; 14a- movimentos culturais de jovens.

 27

parcerias pblico/privado. [..]Suas atribuies, para fins de qualificao de suas

competncias, so de carter deliberativo, consultivo, fiscalizatrio e articulador.(Caccia
Bava, 2001: 119-120-121 e 122).
Pois bem, ao se dissociar o processo de criao das subprefeituras dos CRs, a
Prefeitura de So Paulo, em nome de uma pretensa governabilidade, jogou fora o modelo
acima descrito e retomou prticas convencionais e tradicionais na poltica brasileira, o
famoso "toma c, dou l" . O prprio presidente da Cmara Municipal, favorvel criao
dos Conselhos afirmou: " As subprefeituras sem os Conselhos de Representantes so como
um corpo sem um rgo vital"(Estado de So Paulo, 21/07/2002, C1).
Registre-se, entretanto que, velhas polmicas ainda esto presentes e muito fortes no
debate sobre os CRs tais como: o medo dos conselheiros ocuparem o lugar dos vereadores
enquanto representantes de foras polticas locais. O velho e o novo se debatem pois uma
cultura poltica nova no se implanta via decreto.
Entretanto, em nossa publicao de 2001 sobre os conselhos j assinalvamos: " o
exerccio da democracia, em nome da cidadania de todos, um processo e no uma
engenharia de regras. E como tal ele demanda tempo, construdo por etapas de
aproximaes sucessivas onde o erro (ou deveria ser) to pedaggico quanto o acerto.
Desenhar espaos participativos e construir a institucionalidade correspondente, de forma
que respeite a diversidade, seja plural, aberto s identidades de cada grupo/ organizao/
movimento exige articulaes polticas que superem os faccionismos e costurem alianas
objetivando atingir determinadas metas" (Gohn, 2001:64). Nossa esperana a de que essas
afirmaes se confirmem na prtica e a no criao dos CRs, em 2002, tenha sido uma
estratgia poltica e no uma diretriz baseada na polticaa o momento, que acaba se
eternizando.
Outros Conselhos em So Paulo
Enquanto no se implantam os CRs, a prefeitura de So Paulo atua junto a populao
com outros conselhos municipais. O maior deles o do Oramento Participativo. Em 15 de
Agosto de 2002 foram empossados 960 delegados e 174 conselheiros. Eles compem o
CONOP- Conselho do Oramento Participativo, rgo de representao direta da
comunidade que discute obras e servios a serem executados pela prefeitura no ano
seguinte, segundo os recursos regionais existentes. Os delegados so os responsveis pela
 28

ligao entre a comunidade e os conselheiros. Eles devem manter a populao informada

das decises do CONOP.
Em julho de 2002 ocorreram 100 plenrias e a novidade, em relao a 2001-ano de
criao do programa, que a populao pde escolher uma terceira rea para receber
investimentos na regio, alm da Educao e da Sade. Podemos perceber que o OP na
gesto do PT em So Paulo tirou algumas lies das experincias que o partido j
desenvolve em outras capitais, cidades ou estado, e atua de forma extremamente cautelosa.
No abriu a participao em todas as reas/demandas, os recursos a serem utilizados em
cada regio-definidos pela prefeitura, so os parmetros do volume das obras. A populao
opina quanto ao tipo de prioridade. Segundo dados oficiais divulgados no site da prefeitura
de So Paulo, em 2001 participaram 33 mil pessoas, em 2002 este nmero subiu para 55
mil. Outra alterao realizada em 2002 foram as reunies denominadas ciclos temticos.
Trata-se do debates de temas/problemas divididos em cinco itens: saneamento, ambiente e
recursos hdricos; transporte e circulao; desenvolvimento econmico e gerao de renda;
cidadania, incluso social e combate pobreza; e habitao e desenvolvimento urbano.
Essa forma de aglutinar os temas /problemas do municpio corresponde a uma nova lgica
de planejamento e gesto da cidade, j assinalada na citao acima de Caccia-Bava -ela
pensada em blocos temticos e no na diviso setorial clssica por secretarias, ainda que
alguns temas tenha uma correspondncia direta com dadas secretarias. A metodologia
desses procedimentos foi "testada" no Instituto Florestan Fernandes-uma organizao no
governamental de apoio s polticas do PT, tanto em seminrios e debates com convidados
especiais como em uma pesquisa a nvel metropolitano.
Outros tipos de programas sociais participativos em So Paulo, entre 2001-2002,onde
podem ser encontradas estruturas associativas abertas participao popular, localizam-se
nas questes dos afro-brasileiros do jovem, da criana e do adolescente, e das pessoas
portadora de necessidades especiais. Tratam-se mais de projetos-aes dentro do programas
sociais dentro de uma diretriz denominada "cidadania e participao" do que propriamente
estruturas conselheristas. Mesmo o Conselho Tutelar da Criana e do Adolescente teve
dificuldade para se compor tendo que realizar, em algumas regies da capital, duas vezes o
mesmo processo eleitoral, devido a irregularidades existentes. Suas aes divulgadas no
site oficial da Prefeitura, no ms de agosto de 2002, por exemplo, referem-se a reunies de
 29

articulao regional dos conselhos da Criana e do Adolescente da regio metropolitana. A

visibilidade pblica est na articulao da rede-que pressupomos decica-se a trocas de
experincias e estudo de possveis aes conjuntas. No h, na Internet, informaes
disponibilizadas sobre o que fazem os conselhos no dia-a-dia, os resultados efetivos de suas
aes em termos de melhoria dos problemas ou condies no setor de atendimento. Fica-se
com a impresso de que so micro estruturas de mobilizao poltica.
No caso da mulher, existe uma coordenadoria que se ocupa, no momento, da
organizao de uma Conferncia. So relacionados de trs projetos bsicos de atuao com
as mulheres: Bolsa trabalho na regio do Lageado, bolsas para formao profissional e um
projeto denominado "Trabalho domstico-que se constitui na distribuio de mais uma
refeio s crianas das escolas infantis, antes de sua partida para casa, objetivando
diminuir o trabalho das mes na preparao da alimentao. Na realidade o objetivo seria
diminuir o trabalho domstico, a dupla jornada da mulher (quando a centralidade da ao
deveria ser a criana em si-garantia de ter a ltima refeio com os contedos
vitammicos/calricos/protecos necessrios-que talvez no existam em suas casas). No h
no site da prefeitura informes sobre conselhos ou estruturas descentralizadas de conselhos
de mulheres ou sobre a questo mais ampla-de Gnero, na capital. H aes pontuais-
eventos, com a participao de entidades de mulheres da sociedade civil, o que algo
distinto de uma poltica pblica definida. Os trabalhos/projetos com as mulheres repetem o
carter "focalizado" e se inserem na poltica de distribuio de bolsas, tickets etc (da qual
tenho divergncias pois a incluso social deveria ser alavancada pela expanao do mercado
de trabalho, de novos empregos, que dinamizam a economia, e no de distribuio de
benefcios individuais/familares, que criaram e reproduzem redes de dependncia, reforam
a cultura tradicional da espera e transformam os indivduos em clintes/consumidores,
cidados de Segunda categoria e no sujeitos de direitos. Mesmo a bolsa escola-quefaz uma
vinculao entre o recebimento do benefcio a presena do aluno na escola, insere-se dentro
deste mesmo circuito. Em nossa opinio as crianas devem estar na escola como um direito
e no em troca de uns poucos reais para sua famlia. Esta quantia tambm no garante que a
criana no trabalhe fora do perodo escolar, nos servios domsticos etc. Se os vultuosos
recursos utilizados nestes programas (vultuosos pela quantidade de pessoas e no pelo
recebimento per capita) fossem empregados para criarem frentes de trabalhos no bairro s
 30

famlias, na melhoria das condies ambientais, ou na propria escola, em parcerias da

escola com a comunidade, poderiam ser melhor aproveitados tanto em termos da melhoria
dos servios pblicos prestados, como para o resgate da dignidade humana desses cidados
que passariam a ser cidados de fato. Certamente que, numa primeira etapa, deveria-se
trabalhar por projetos com tempos demarcados, por prestao de servio pois no nos
ocoore, em momento alguns, transformar esses cidados em novos funcionrios pblicos.
As ONGs poderiam coordenar as frentes de trabalho e no serem agentes
repassadoras/distribuidoras dos recursos (quer federal ou municipal).
Seguindo as tendncias da poltica nacional, reforadas pelo apoio de fundaes
internacionais, como a Fundao Ford, os afro-brasileiros, ainda denominados nos site da
prefeitura de So Paulo como "negros", ocupam um lugar destacado nas polticas
municipais de incluso social, especialmente os jovens e as mulheres. Encontramos,
entretanto, apenas o termo "Coordenadoria do Negro" e a menao a alhuns projetos
(diversidade tnica, mulheres negras, ao negra na cidade, cultura, educao e "quesito
cor"), e no Conselhos Sociais dos Afro-Brasileiros propriamente ditos.
Para os jovens em geral, h programa de aes cidads da prefeitura com projetos na
rea da msica-RAP, e de incluso digital. No fica claro a separao entre estes jovens e
os que esto sob a rubrica dos Conselhos Tutelares da Criana e dos Adolescentes (esses
ltimo, suponho, tambm so jovens).A grande parte destes projetos destinam-se ou
articulam-se s aes aos afro-brasileiros jovens.
No mbito das Secretarias Municipais tambm encontramos conselhos destacando-
se os existentes na rea da Sade. Sabemos que a existncia de conselhos municipais,
estaduais e o nacional, na rea da sade, est prevista no SUS, Sistema nico de Sade,
regulamentado em 1990. Dentre os Conselhos Gestores, os da rea da Sade so os mais
antigos e consolidados. A Lei 8080 denominada "Lei Orgnica da Sade", e a Lei 8142/90
que a "Lei dos Conselhos de Sade" (CMS) so os principais instrumentos jurdicos.
Normas Operacionais, as Leis Orgnicas dos municpios. Tratam-se de rgos colegiados,
permanentes e com carter deliberativo. Atuam na formulao de estratgias e controle da
poltica de sade, inclusive nos seus aspectos econmico e financeiro. So compostos por
representantes do governo, dos prestadores de servios, dos profissionais de sade e dos
usurios, sendo que estes devem ser paritrios com relao ao conjunto dos demais
 31

segmentos"(Mercadante, 2002:41). Mas este mesmo autor indaga: "os conselhos so

deliberativos em relao a qu? Quais os limites e o alcance desse poder deliberativo?" .
Em parte, ele mesmo responde suas perguntas ao nos indicar que dependendo da
interpretao que se d lei, "ora os CMS so rgos de inter-ao governo-sociedade
(atuam mais como porta-voz dos anseios da comunidade) ora os CMS so rgos de co-
gesto, sendo co-responsveis pelas aes das secretarias municipais de sade"
(Mercadante, 2002:42). Registramos que- para serem democrticos e exercitarem, de fato, a
participao cidad, as duas atribuies assinaladas por Mercadante descaracteriza-os. Isto
porque, para exercitarem a participao cidad eles tem que ter autonomia,
autodeterminao, no serem apenas porta-voz de anseios mas exercitarem a cidadania
ativa, propositiva. O autor prope que eles, ajudem a planejar, fiscalizar, avaliar os
resultados, e que sejam avaliados periodicamente pelas bases que lhes delegaram a
representatividade e, caso no cumpram as metas, devem tambm serem substitudos. A
segunda alternativa citada por Mercadante- os CMS serem co-responsveis, s teria sentido
se eles de fato tivessem poder em todo circuito que assinalei acima, exercitando de fato um
sistema de co-gesto. Mas ele conclui que co-responsabilidade em polticas de "ausncias,
carncias, lacunas e silncios", como as que temos acompanhado por meio de notcias na
mdia, e ndices de resultados publicados, torna-se uma forma de desacreditar as lideranas
e desestimular a organizao da populao.5.
Em algumas cidades, como So Paulo, dada a herana associativa advinda dos
movimentos populares de bairros da periferia nos anos 70 e 80, existe ainda, paralelamente

5
Antonio Ivo de Carvalho publicou em 1995 um livro sobre os Conselhos de Sade onde faz uma
retrospectiva da organizao administrativa na rea e a gnese desses conselhos. Ele afirma que
os conselhos e o SUS so frutos e componentes de um processo mais geral, de
institucionalizao de uma Reforma Sanitria no Brasil e herdeiros do Movimento Sanitrio dos
anos 80. Para esse autor-a Reforma Sanitria est vinculada a emergncia de novos atores na
poltica da Sade-no caso os setores organizados que passaram a participar dos Conselhos e das
Conferncias Nacionais. O autor reconhece as limitaes e dificuldades dos conselhos e que seu
impacto sobre as polticas pblicas e aes governamentais no dependem tanto do rol de
prescries legais mas da capacidade de seus atores de ampliar-no mbito do aparelho do Estado,
seu acesso a recursos concretos de poder administrativo, tcnico, financeiro, etc. Poder poltico em
suma. Aps a publicao do trabalho de Ivo, a Fundao Getlio Vargas, com assessoria da
Fundao Fiocruz desenvolveu, entre 1996-97 uma pesquisa com os conselhos gestores da sade
(publicada como: Municipalizao da Sade e Poder Local no Brasil, FGV/Fiocruz, 1998).
Legislao e leis da rea (Constituio Federal, Em 1993 j existiam 2108 conselhos municipais-
num total de 4973 municpios brasileiros existentes na poca. O fator explicativo maior para a
criao acelerada desses conselhos, entre 1900 a 1993, tanto no plano municipal como no
 32

aos conselhos institucionalizados, os conselhos populares de sade originrios daquele

perodo, especialmente na Zona Leste da capital (existe um Frum de Desenvolvimento da
Zona Leste que, junto com o Frum de Campo Limpo, na Zona Sul da cidade, constituem
estruturas avanadas e ativas de participao da populao, herana do perodo das grandes
mobilizaes populares naquelas regies, nos anos 70/80) .
Em 2001, em So Paulo, cerca de 110 mil pessoas escolheram mais de 3.000
conselheiros populares de sade. Os conselheiros da Sade tem participado tambm de
congressos onde so apresentados trabalhos. Ainda em 2001 ocorreu em Santos o 7 o
Congresso Paulista de Sade Pblica e dos 533 trabalhos apresentados, 27 tratavam da
questo dos conselhos e da participao social.
Matria publicada na Folha de So Paulo em 2/10/2001 registrou que j havia, na
data, s no plano municipal, cerca de 5.000 cidades com conselhos municipal de sade e
mais de 100 mil conselheiros de sade no Brasil, sendo constitudo por uma rede
predominantemente feminina com a misso de " fiscalizar os servios, conferir as
prioridades e investimentos e sugerir as linhas para a administrao". Esses conselhos no
tem poder deliberativo, no so rgos executivos, so instncias democrticas de
participao. Disso resulta, na avaliao do prprio secretrio municipal de Sade de So
Paulo, ex -assessor/ militante do movimento de Sade, que a funo deles : " controlar,
fazer propostas e contribuir com a gesto. Os conselhos no so rgos executivos nem
substituem o parlamento. So uma instncia democrtica participativa". Neste contexto a
profa Amlia Cohn, da Faculdade de Medicina da USP/SP, pesquisadora h longa data na
rea da sade afirma que eles: "atuam muito mais como um colegiado de legitimao das
decises e aes do prprio executivo do que de deliberao propriamente dita"Amlia
chama ateno para a distino entre o "bem comum" e o "interesse comum". (Cf Folha de
So Paulo, 2/10/2001, C5.). Disso tudo conclumos que, se os conselhos no tiverem poder
deliberativo de fato, ou executivo, podem ficar refm dos polticos/administradores de
planto ( que poder us-los como um novo artifcio de controle social sobre a sociedade;

estadual e federal a exigncia constitucional e as leis que lhe seguiram vinculando repasses de
recursos a existncia dos conselhos.
 33

ou o prprio Conselho representar apenas o interesse comum do grupo mais prximos dos
conselheiros6.

6
Uma avaliao feita com representantes de usurios que participam dos conselhos de sade no
Rio Grande do Sul nos indicou:
- Eles tem como marco um conceito amplo de sade, como um direito pleno da sociedade e
que a cidade, para ter qualidade de vida tem que ser saudvel.
- - Os conselheiros vinculam o conceito de Educao em Sade ao repasse de informaes
e a mudana de hbitos. E isso pressupe aes conscientes- sobre o corpo, a vida e o
prprio mundo - que exige a qualificao desses conselheiros em termos de NOVOS
SABERES nas seguintes direes:
- 1- Acesso s informaes ( o sentimento de no saber atua como desmobilizador dos
representantes dos usurios),
- 2- Conhecimento sobre: Legislao e leis da rea (Constituio Federal, Lei 8080 Lei
Orgnica da Sade, e Lei 8142/90 que a Lei dos Conselhos de Sade. Existem inmeras
modalidades de divulgao dessas leis tais como o "Guia do Conselheiro-do prprio
ministrio da Sade, material do Conselho Regional de Sade, da Associao dos
Secretrios Municipais de Sade, e do Conselho Nacional dos Secretrios de Sade, entre
outros. Mas parece que essas publicaes apresentam dois problemas: 1o -no so
divulgadas o suficiente ou nos canais corretos pois que a maioria dos usurios
desconhecem -ficando incapazes de participar ou se candidatar para conselheiros.2o - O
material oficial elaborado, usualmente em linguagem de difcil compreenso ao leigo. Os
representantes dos usurios tentam decodificar as informaes via cartilhas. bom
lembrarmos tambm que existem outras estruturas que tratam da questo da sade - nas
empresas, por exemplo- via CIPAs (com cartilhas para prevenes de acidentes, o LER-
Leses por esforos repetitivos, AIDs etc.); entidades sindicais e associaes comunitrias
tambm tem criado departamentos especficos e organizado campanhas preventivas, a
Pastoral da Sade capacita agentes comunitrios, distribui materiais para preveno de
doenas, uso de ervas, remdios, xaropes, pomadas etc. Mas h uma total desarticulao
entre essas aes, atuando cada um no "seu pedao" ou territrio organizativo, Alm
disso, no h encontros, trocas de experincias entre os prprios conselheiros, e nem
entre estes e os agentes comunitrios da rea.
"O uso dessas referncias reafirma a necessidade de um esforo coletivo no sentido da produo
de veculos de educao e comunicao que permitam inserir no processo de circulao de
saberes, matrizes de pensamento e informaes no hegemnicas."(Silva, 2000:19). Creio que
esta citao importante porque chama ateno para a necessidade da Educao Popular na
rea de formao dos conselheiros. Se considerarmos importante a participao qualificada dos
conselheiros- no sentido deles terem a possibilidade de debater e discutir os problemas da rea-
em p de igualdade com o discurso tecno-burocrtico dos outros 50% membros de um conselho,
preciso capacit-los. Mas esta capacitao no pode ser tambm exclusivamente tcnica (deve-se
 34

Recentemente, ao ler um texto sobre oficinas desenvolvidas no Vale do Ribeira

sobre Promoo da Sade, observei no texto a tentativa de uso de todas as
metodologias e recomendaes das novas polticas educativas, bastante aliceradas no
modelo neoliberal e divulgadas por vrios rgos e pesquisadores internacionais, e
nacionais tambm, tratando da comunicabilidade, o uso de mtodos dialgicos, o
empowerment da comunidade, o uso do modelo educativo crtico-problematizador, e
vrias outras estratgias de abordagem denominadas como "intersetorial dos
problemas", preocupadas com o dilogo intersubjetivo etc. Mas no consegui ver, no
texto, o que de fato o curso/oficina levou ou propiciou quela comunidade, em termos
de sade, principalmente se considerarmos que se trata de uma regio to carente, a
mais pobre do Estado de So Paulo. Fquei com uma indagao: que tipo e a que serve a
formao que receberam? A dvida se fortalece ainda mais quando li os temas
relacionados pelo "grupo" : participao, mobilizao popular, representatividade,
coletividade, legitimidade e legalidade, o papel propositivo dos conselhos, legislao do
SUS e verificao das contas municipais. Se retirarmos os dois ltimos temas, indago:
os demais j no deveriam ser inerentes ao grupo? Ou havia um modelo a ser
desenvolvido para instrumentalizar a participao de cima para baixo?Essas indagaes
ocorreram porque o texto tinha duas menes ;1 o-" cursos especficos relacionados ao
funcionamento dos conselhos, tais como legislao, oramento, planejamento,
intersetorialidade e outros que se tornem necessrios para a instrumentalizao de
decises e no desenvolvimento da poltica de sade" (grifos meus). 2o- Logo a seguir o
texto apresentava, a respeito das aes no Plo Regional do Vale do Ribeira/SP, o
seguinte trecho " Uma das primeiras atividades foi, em funo do referencial
transformador e democratizante de participao cidad, constituir-se um grupo aberto
sem carter institucional ou burocrtico, composto por membros de diversas entidades,
organizaes, movimentos e instituies locais, procurando imprimir ao trabalho, de
fato, um carter intersetorial, pois todos tm como perspectiva a participao da
populao com vistas melhora das suas condies de vida e trabalho e em

Ter mais de um sentido: tcnico operacional: leis, regulamentos dos conselhos etc.; saber
especializado em termos de cuidados especficos ou campanhas sobre esta ou aquela
doena/epidemia/ preveno etc., como grandes metas das polticas da sade e suas articulaes
com outras reas; recursos existentes em termos de infra estrutura, pessoal e financeiros, recursos
comunitrios que podem e devem ser acionados, o papel das famlias etc. etc.).
 35

conseqncia da sade e qualidade de vida da populao". (Westphal e Bgus, 2002: 52

e 54). Talvez a chave para entender esse processo todo est na matriz filosfica -poltica
de orientao dessas aes:As Conferncia de Sade realizadas em 1986 9no Brasil e
no Canad). Promoo de Sade foi definida como: " um processo de capacitao da
populao para identificar as condies determinantes de suas condies de sade e
qualidade de vida, para que tenham condies de exercer o controle social sobre eles e
assim contribuir para melhorar a sade e qualidade de vida". Ou seja: h uma completa
inverso do processo social: a responsabilizao pela sade transferida aos indivduos;
eles tm que serem capacitados para identificar as "condies determinantes de suas
condies de sade" e a partir da exercerem "controle social sobre elas". Se a
comunidade pobre, suas condies tm que serem resolvidas no universo de sua
pobreza, por suas prprias aes? E o poder pblico, onde entra? E o exerccio do
controle social, no deve ser dos grupos organizados sobre as polticas pblicas? Os
indivduos carentes scio-economicamente: vo controlar o qu em suas vidas,
marcadas pela falta de condies para alimentao correta, abrigo, saneamento
ambiental, no acessibilidade a servios sociais com qualidade etc.? Se o universo
conceptual este, compreende-se porque a capacitao aos conselheiros no se traduz
em prticas emancipatrias-que objetivem a participao cidad, real/contextualizada e
no conceitual/idealizada, mas ao contrrio, essa capacitao estaria voltada para
treinar/formar lderes comunitrios segundo a nova gramtica discursiva das premissas
neoliberais: a populao que aprenda a resolver seus problemas. Ela no aprendeu a se
organizar para reivindicar e se manifestar nos anos 80? A perversidade total!
A dinmica das reunies dos conselhos no podem ser burocrticas, centradas s em
aspectos tcnicos-administrativos pois os usurios, usualmente, tm prticas
participativas flexveis, abertas, mais prximas de assemblias do que de reunies
formais burocrticas. Certamente que preciso achar um meio termo. Se tudo virar uma
Assemblia, no precisamos dos conselhos-j temos as "plenrias", os Congressos da
Sade etc. (que se preocupam com grandes metas e objetivos estratgicos da ao a
mdio e longo prazo e no com o cotidiano de uma Secretaria em especial).
O agir poltico no possvel em condies de desigualdade de saberes, de
submisso ou simples resistncia ao discurso competente. Uma gesto democrtica
 36

participativa, que priorize o social, tem que formular planos para atuar nessa questo.
No possvel se ter igualdade quando os representantes do governo ou dos
trabalhadores da rea-sabem tudo sobre o funcionamento da mquina pblica e a
legislao pertinente-e os representantes dos usurios alm de no saberem, no
dominarem os cdigos, tem uma imensa dificuldade em Ter acesso s informaes.
Informao, conhecimento e ao so condies para o exerccio do poder. E
participao democrtica, cidad, pressupe considerar o poder em termos de gesto
compartilhada pois se no o fizer estar apenas manipulando-se pessoas e grupos de
forma a control-las, e no o contrrio, o conselho participando da elaborao e
controlando a execuo das polticas pblicas.
A universidade tem grande contribuio a dar neste sentido: ela deve atuar dando
subsdios tanto nos grandes aportes tericos da questo da sade como estar junto dos
conselhos, ajudando a contruir-juntos, as polticas sociais na rea.
Destaco ainda, na Sade, problemas na composio dos conselhos. Embora os
usurios, os profissionais da rea, os prestadores de servios e o poder pblico sejam seus
atores principais, e em vrios lugares eles sejam paritrios, a proporcionalidade desta
composio varia segundo as esferas municipal, estadual ou federal e em cada uma delas,
ocorreram alteraes decorrentes de presses e conflitos. Historicamente os atores
principais que os constituram foram os movimentos populares e os profissionais da sade.
Mas como os conselhos estaduais e o nacional -"ditam" regras para os conselhos
municipais, nem sempre os atores mais participativos tem assento no conselho municipal.
Um outro problema a ser destacado nos conselhos tambm j se tornou clssico: sua
composio,- a que persiste at a atualidade dado pela desigualdade de condies
participao de seus membros. Em So Paulo, por exemplo, o Conselho Gestor do Distrito
de Sade de Pinheiros composto de 12 membros efetivos e 12 suplentes. Dos efetivos:
50% so representantes de usurios, 25% de trabalhadores na rea da sade e os outros 25%
membros do poder pblico. O mandato no remunerado. Na realidade s no
remunerado para os 50% dos representantes dos usurios porque os demais recebem
salrios para atuarem na rea.
 37

Concluses
O resgate da memria sobre a gesto pblica nos indica que no passado havia uma
diviso bem ntida entre as esfera governamental e a da sociedade civil no que se refere aos
atores, processos e instrumentos de participao. Tivemos concepes instrumentalizadoras
do processo participativo at as propostas e polticas de participao comunitria - onde
havia uma concepo burocrtica sobre a participao; o processo de representao da
populao consistia numa engenharia do social, criado e implementado de cima para baixo
via as estruturas estatais. Teve-se tambm uma fase de nfase na participao popular via
canais e movimentos da prpria sociedade civil, pressionando e demandando junto aos
rgo pblicos. Atualmente, a questo chave para entender o processo participativo est na
nova esfera pblica criada pela interao entre o governo e a sociedade civil organizada; na
interao entre os representantes da populao e os representantes dos poderes constitudos.
D-se espao para a incluso de novos atores polticos e gera-se novos espaos de
participao, a exemplo dos diferentes tipos de conselhos. Um novo sujeito social emerge a
partir das mltiplas redes sociopolticas acionadas. Denominamos o novo processo de
participao cidad; ela joga luz sobre a gesto pblica e corresponde a mudanas no
processo do fazer poltica dos grupos e entidades organizadas assim como o fazer poltica
da prpria administrao pblica. A gesto pblica adota formas colegiadas e uma das
questes chaves ser obter altos ndices de representatividade entre os atores que interagem.
Com isso criam-se oportunidades para se alterar a relao sociedade civil e estado. A gesto
urbana, planejada a partir das demandas sociais busca equilibrar a equao: necessidade
oportunidades- recursos disponveis. Entretanto, os horizontes estratgicos no podem ser
perdidos de vista e este um dos dilemas presentes na discusso e implantao dos
Conselhos de Representantes na cidade de So Paulo na atualidade. As subprefeituras so
necessrias para promoverem a descentralizao administrativa mas elas sozinhas, da forma
como foram criadas, no inovam, no se cumpre a promessa de criao de esferas pblicas
no-estatais participando da gesto urbana. O Estado-na figura do legislativo e do executivo
paulistano, perderam uma excelente oportunidade de agirem como campo de inovao
institucional. Ao contrrio, preferiram reproduzir o velho, o arcaico, o modo de gesto
implantado como cultura poltica da troca, da negociao dos interesses poltico-partidrios
e no pensaram na populao como um todo.
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