ANAIS DO XV CONGRESSO BRASILIENSE

DE DIREITO CONSTITUCIONAL DO IDP

Organizao: Professor. Dr. Marcus Firmino Santiago

e Professor Dr. Octvio Campos Fischer

 6

Marcus Firmino Santiago ................................................................. 182

IMUNIDADE TRIBUTRIA DO ART. 195, 7 E LEI COMPLEMENTAR ...... 205

Octavio Campos Fischer .................................................................. 205

A HORIZONTALIZAO DO PLANEJAMENTO NO ESTADO

DEMOCRTICO DE DIREITO: Uma proposta luz do pacto
federativo e da teoria dos custos dos direitos

Eder Marques De Azevedo

Marinella Machado Arajo

RESUMO
O presente artigo explora a temtica do planejamento administrativo e o
oramento pblico, a partir da perspectiva da teoria dos custos dos direitos, a
qual acentua o problema da escassez dos recursos pblicos ao considerar que
a concretizao de quaisquer direitos gera onerosidade ao Poder Pblico,
possibilitando a aplicao da clusula da reserva do possvel. Sob a tica do
federalismo brasileiro, a superao do dilema dos custos dos direitos e o
impasse da escassez oramentria no se resolvem apenas por meio de aes
conjuntas entre os entes federativos no contexto de descentralizao poltica.
Alm do planejamento estatal se pautar em estratgias verticais de cooperao
entre os entes, precisa ser repensado em termos de horizontalizao das
aes de cada esfera administrativa, tendo por mote a economicidade diante
do cumprimento de suas metas e aes, implementando a proposta do
planejamento integrado.

Palavras-chaves: custos dos direitos; oramento pblico; planejamento

integrado; federalismo.
ABSTRACT
This article explores the theme of public administrative planning and
budget, from the perspective of cost of rights theory, which accentuates the
problem of scarcity of public resources to consider that the achievement of any
rights generates burden to the Government, enabling implementation of the
reserve of the possibilities clause. From the perspective of Brazilian federalism,
 7

overcoming the dilemma of the costs of rights and lack of budget impasse can
not be resolved only through joint actions among federal entities in the context
of political decentralization. Besides the state planning strategies be based on
vertical cooperation among entities, needs to be rethought in terms of flattening
of the shares of each administrative level, with the motto the economy before
the fulfillment of their goals and actions, implementing the proposed integrated
planning.

Keywords: cost of rights; public budget; integrated planning; federalism.

INTRODUO

O Estado tem o compromisso em efetivar o conjunto de direitos

fundamentais colacionados na Constituio, o que integra a necessidade de
aes que atinjam diferentes dimenses. No obstante, a baixa capacidade
administrativa e financeira, sobretudo enfrentada por uma gama de Municpios
brasileiros que sobrevivem as expensas do repasse de recursos federais como
o Fundo de Participao dos Municpios, insuficiente para atender ao fluxo de
demandas, como dos direitos individuais e sociais. Os custos satisfao
desses direitos no condizem com a realidade da arrecadao tributria de
grande parte das unidades federativas.

As tticas convencionais de descentralizao poltica ocorridas no

mbito vertical tm primado pela realizao de aes conjuntas entre os entes
polticos, no tendo sido o bastante, alm de onerar os cofres pblicos federais.
necessrio ressignificar o sentido da legislao oramentria atravs do
incremento de novas estratgias. nesse sentido que o planejamento estatal
deve ser repensado em termos de horizontalizao das aes das esferas
poltico-administrativas em busca da economicidade para o cumprimento de
suas respectivas metas e aes.

a proposta do planejamento integrado, cuja articulao entre os

rgos pblicos de uma mesma Administrao Pblica, cujos recursos de uma
rea possam ser aplicados de modo a favorecer o cumprimento de metas de
outra, incentivam a otimizao dos recursos pblicos disponveis pertencentes
a um mesmo ente federativo, minimizando o problema dos custos dos direitos.
 8

Essas ideias so defendidas no mbito das pesquisas e discusses do

Ncleo de Polticas Pblicas (NUJUP), vinculado ao Programa de Ps-
graduao em Direito da PUC-Minas, sendo sustentadas pela coordenadora e
segunda autora desse texto, assim como fruto das pesquisas da tese de
doutorado do primeiro autor.

2 Planejamento estatal e finanas pblicas no federalismo brasileiro: a

segurana jurdica no sistema constitucional oramentrio

Dentro da esfera de descentralizao poltica, e como efeito do

federalismo brasileiro, garantidor de autonomia a todos os entes federativos
(por fora do art. 18, caput, da CR/88), os componentes da Administrao
Pblica Direta possuem, indistintamente, autoridade legal e poltica para
planejar, tomar decises e gerir as funes polticas de seus respectivos
governos. (ABRANCHES. In: MENDONA; GODINHO, 2003, p. 269). A
autonomia constitucional dos entes polticos repercute em competncia poltica,
administrativa e financeira ao do planejamento adstrita a cada um dos
integrantes de nossa forma de Estado instituda, no obstante a possibilidade
de conflitos iniciados quando cada qual luta pela parcela financeira de receita
que entender como justa e de direito.1

Surge nesse cenrio de federalismo assimtrico o que se denomina

guerra fiscal, pois, indubitavelmente, a Unio a grande privilegiada, que de
modo camuflado e com a conivncia dos representantes dos Estados (Senado
Federal), atravs das chamadas contribuies especiais, toma para si maior
fatia da arrecadao em confronto direto com os interesses dos Estados-
Membros. Outro fator de peso quanto participao da Unio em nosso pacto
federativo que, pelo sistema federal de planejamento e oramento, de acordo
com Sergio Jund, pertence ao governo federal a responsabilidade pelo fluxo
de descentralizao dos recursos oramentrios e financeiros (2008, p. 125),
realizados por intermdio de uma programao anual, para que as aes
planejadas possam, de maneira efetiva, realizar-se pelos vrios rgos

1
evidente que para atender a seus fins, o Estado federal, os estados-membros e os
municpios devem ter recursos. Recolhe-os atravs dos tributos (previso de fatos econmicos
geradores de movimentao ou produo de riqueza importante para a incidncia de uma
alquota, que resulte um montante a pagar). (OLIVEIRA. In: FERRARI; BARROS FILHO, 2011,
p. 29)
 9

integrantes da estrutura administrativa do governo. O repasse dos recursos do

Fundo de Participao dos Municpios (FPM) um exemplo dessa larga
competncia, alm da transferncia de recursos provenientes de impostos.

Entretanto, o equilbrio da forma federativa de Estado, elevada ao status

de clusula ptrea (art. 60, 4, inc. I, da CR/88), precisa ser uma constante
que resguarde a estabilidade da federao como modo de formao da
unidade poltica, sem, contudo, suprimir a proposta de configurao federativa
que respeite as autonomias reservadas para seus demais componentes.

Com foco no Direito Constitucional comparado, examinemos,

sucintamente, breves apontamentos do federalismo2 em alguns Estados do
mundo contemporneo. Os Estados Unidos, alm de ser um pas pioneiro em
matria de federao3, mantendo a tendncia de maior parte dos Estados
atuais, assume o sistema bicameral, que estabelece a instaurao de um
Congresso dividido em Senado e Cmara de Representantes. Esta
constituda pela Cmara Baixa, representando as populaes estaduais, tendo
o mandato de dois anos, com idade mnima de 25 anos ao parlamentar e
exigncia de, no mnimo, sete anos de vivncia nos Estados Unidos. J o
Senado, conhecido como Cmara Alta em face da representao das unidades
dos Estados-Membros, composto por dois representantes por estado da
federao, cumprindo mandato de seis anos para cada senador, renovando-se
a cada dois anos e com idade mnima de 30 anos. Exige-se nove anos no gozo
e exerccio da cidadania norte-americana para que se possa assumir esse
cargo poltico. o vice-presidente da Repblica aquele que assume a
presidncia do Senado, no dispondo de poder de voto, mas voz de minerva
para fins de desempate.

Doravante, em grande parte dos pases europeus, como tambm no

Brasil, consagrou-se o bicameralismo conservador4 ou sistemtico como
sistema legislativo federal. o caso, por exemplo, da Frana, cujo Parlamento,

2
O federalismo possui sentido de aliana ou pacto entre entidades polticas, tendo o significado
do latim foedus, o que remonta sua raz bheid, de modo a expressar a ideia de tratado de
aliana, pacto ou conveno. (ROCHA, 1996, p. 196-198)
3
Embora inicialmente tivesse adotado a forma de Estado Confederado, mantendo as treze
colnias soberanas. [...] O governo federal foi formado para defender o conjunto contra naes
estrangeiras em caso de guerra e para defender os menores Estados contra as ambies dos
maiores. (FARRAND apud MADISON; HAMILTON; JAY, 1993, p. 9).
4
Expresso cunhada no sentido de se determinar idade mnima para a elegibilidade e
assuno do parlamentar ao poder.
 10

de acordo com o art. 24 da Constituio Francesa, constitudo por uma

Assemblia Nacional, formada por Deputados eleitos diretamente pelo povo
(com a funo de represent-lo) para um mandato de cinco anos, com idade
mnima de 21 anos para fins de elegibilidade.

Tambm por Senadores, nomeados por voto indireto, com idade mnima
de 40 anos e mandato de nove anos. A Itlia tambm exemplifica esse sistema.
Por meio da implantao de um governo parlamentarista, o Estado italiano tem
por particularidades a eleio indireta do Presidente da Repblica (Chefe de
Estado) por meio do Parlamento, subdividido em Cmara dos Deputados, com
idade mnima de 25 anos ao parlamentar, e Senado da Repblica, com idade
mnima de 40 anos para a elegibilidade dos Senadores. Todos os ex-
Presidentes da Repblica tm participao vitalcia no Senado, constitudo por
315 membros, o que corresponde metade da composio da Cmara dos
Deputados. (FIUZA, 1997, p. 218) O poder, conforme relembra Scheinowitz,
est repartido entre o Estado (governo central), Regies, Provncias e
Municpios, todos autnomos entre si5, inclusive do ponto de vista financeiro.

Outro caso distinto o da Inglaterra, em que o parlamentarismo

monrquico acompanha o sistema bicameral aristocrtico (tradio mantida em
toda a Gr-Bretanha). Assim, a Cmara Alta Cmara dos Lordes formada
por nobres membros da realeza ou do alto clero ingls. J a Cmara Baixa (ou
Cmara dos Comuns) constituda por 635 membros, cuja eleio ocorre via
sufrgio direto e universal pelo povo nos crculos territoriais. O primeiro-ministro
chefe de Governo, escolhido pela Cmara dos Comuns. (FIUZA, 1997, p.
219).

Na Espanha, a forma federativa se revela a partir da descentralizao do

poder iniciada em 1873, quando proclamada a Primeira Repblica Federal, e
em 1931, com a volta Repblica trazendo consigo a autonomia imediata de
seus entes.

Mas foi atravs da Constituio de 1978 que se consagrou a autonomia

extensiva a Municpios, a provncias e a dezessete Comunidades Autnomas

5
A provncia tem um carter duplo: uma circunscrio administrativa fundamental e um
poder pblico territorial. Por conseguinte, depositria, como unidade de desconcentrao e
de descentralizao, de uma grande tradio administrativa e poltica. [...] O municpio o
poder territorial de base que agrega uma comunidade histrica; da, ele no tem por finalidade
atividades particulares
 11

(entes polticos regionais tpicos da tradio espanhola). Isso demarca a

valorizao da regionalizao como princpio geral de organizao do Estado.
Hesse aponta que o federalismo, conforme projeta o Estado alemo do Ps-2
Guerra Mundial, denota-se como um princpio fundamental poltico, que
expressa a livre unificao de totalidades polticas diferenciadas,
fundamentalmente, com os mesmos direitos, em regra regionais que, deste
modo, devem ser unidas para colaborao comum. (grifos nossos) (HESSE,
1998, p. 180-181). V-se que o sistema germnico6 distante da realidade do
Estado Federado brasileiro, cujo marco est na diferena de direitos
constitucionalmente predefinidos s nossas unidades polticas7.

Em severa crtica ao modelo do federalismo enfrentado pelo Brasil,

Paulo Bonavides destaca que a maneira como tem sido conduzida essa forma
de Estado, assentada no binmio clssico unitarismo informal8. Para a
superao da crise do federalismo brasileiro, e forma de combate s
desigualdades regionais, surge a proposta de criao de uma federao
baseada em um novo pluralismo de bases, consagrando a Regio ao papel de

6
A Alemanha (Repblica Federal da Alemanha) tem no Parlamento Federal, eleito por quatro
anos, entre cidados maiores por lei, a sua Cmara Baixa, que representa o povo alemo e
exerce funes legislativas e tambm polticas, ao eleger o chanceler federal (chefe do
Governo). A Cmara Alta o Conselho Federal, que formado por escolha indireta pelos
governos dos Estados-Membros da Federao e coopera na legislao nacional. Alm desses
dois rgos, que caracterizam o bicameralismo federal, existe a Assemblia Federal
constituda por membros do Parlamento Federal e um nmero igual de membros eleitos pelas
assemblias legislativas das unidades federadas. Sua funo principal eleger o presidente da
repblica, que chefe de Estado. (FIUZA, 1997, p. 220-221) Unio-Estado j est morta,
pois desde a reconstitucionalizao de 1967 at os nossos dias o Pas tem
assumido um e sim um papel poltico global. Como a provncia, ele
autnomo, mas, diferena dela, tem tido um papel cada vez maior na vida
pblica (SCHEINOWITZ, 2003, p. 299-300)
7
A Constituio de 1988, entre os artigos 21 a 30, prescreve um rol taxativo de competncias
de natureza material e legislativa pertencentes aos entes federativos
8
O mal de uma Repblica unitria de fato que ela no se compadece com a ordem jurdica,
no acata a Constituio, no protege contra o arbtrio, no limita a autoridade, seno que faz
do Direito uma fico, da liberdade um obstculo, da segurana um abuso, das instituies
uma fachada. No caso brasileiro, o argumento da interveno centralizadora foi, no passado, a
convulso poltica, a desordem, a debilidade dos governos estaduais; no presente, o baixo
grau do desenvolvimento, o atraso social, a privao econmica, o endividamento, a carncia
de recursos, a pobreza dos Estados- Membros. (BONAVIDES, 2004, p. 422). Variando de
entendimento, pugnando as crticas aos males do Estado unitrio, relembra Orlando Bitar que
Rui Barbosa defendia que o federalismo sempre teve como direo a sobreposio da Unio,
sem suprimir o poder dos Estados, o que j deflagraria outra modalidade poltica, qual seja, a
repblica unitria. O jurista Rui Barbosa, portanto, condenava o chamado ultrafederalismo
que, segundo ele, arrastaria o Brasil desagregao, quando o poder se desconcentrasse da
Unio para o mbito local fenmeno hoje denominado de descentralizao poltica, to
comum na Administrao Pblica. (BITAR, 1996, p. 205).
 12

importante destaque na ordem federativa, elevada condio de ente poltico

num federalismo de transio para o sistema tetradimensional (Unio, Estados-
Membros, Municpios e Regies)9.

Afora esses entraves que desestabilizam a segurana jurdica na ordem

constitucional, de bom alvitre frisar que o Estado foi criado para organizar a
sociedade e garantir a consecuo do bem comum10. No h como desvincular
do Estado sua finalidade de suprimento das necessidades pblicas. de sua
competncia criar meios que possibilitem sociedade a concretizao de seus
direitos e garantias fundamentais. Atravs das arrecadaes, ou seja, das
receitas auferidas, a aplicao adequada desses recursos, respaldada no
devido planejamento governamental, possibilita que o interesse pblico seja
alcanado.

Como regra geral, o planejamento administrativo visa identificar os

problemas sociais, criar programas ou projetos para solucion-los e ao final
avaliar se as metas foram alcanadas. Isso s ocorre com a aplicao
adequada das arrecadaes. O Portal do Oramento Pblico, iniciativa da
Cmara dos Deputados a fim de dar publicidade a documentos digitais
relacionados atividade legislativa, sobretudo em matria de fiscalizao
oramentria, elucida em seu glossrio que o planejamento consiste em
metodologia de administrao que consiste em determinar os objetivos a
alcanar e as aes a serem realizadas, compatibilizandoas com os meios
disponveis para sua execuo.11

A necessidade de planejamento estatal foi reforada com a edio do

Decreto-lei 200/67, dispondo que as atividades da Administrao Pblica
Federal obedecessem a determinados preceitos basilares, dentre os quais se
destaca o princpio fundamental do planejamento (art. 6, in. I). O mesmo
diploma legislativo explicita que a ao governamental se sujeita ao
planejamento, que tem por objetivo promover o desenvolvimento econmico-

9
Paulo Bonavides enfatiza a importncia do planejamento poltico-administrativo e a presena
de organismos regionais como preparao a um federalismo das Regies, uma das sadas
para a crise federativa. (2004, p. 423-425).
10
Nas palavras de Dallari, o bem comum corresponde finalidade da sociedade humana,
significando [...] um conjunto de condies, incluindo a ordem jurdica e a garantia de
possibilidades que consintam e favoream o desenvolvimento integral da personalidade
humana.(DALLARI, 2011, p. 35).
11
BRASIL. Portal do Oramento Pblico. Disponvel em: http://www.orcamento.org. Acesso
em: 23/12/2011.
 13

social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e

programas. Ainda, esclarece que o ato de planejar compreende a elaborao e
a atualizao de instrumentos bsicos como o plano geral de governo,
programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual, o oramento-
programa anual e a programao financeira de desembolso.

Esse planejamento ganha materialidade atravs de oramentos dentre

os quais o Poder Executivo responsvel. Um deles o Plano Plurianual,
previsto nos arts. 165 e 166 da CR/88. Ou seja, uma forma de integrao
entre planos de governo e oramento pblico. Isso demonstra a ntima relao
entre o planejamento administrativo e o oramento, pois as finanas pblicas12
que vo determinar a possibilidade de ao do governo na elaborao e
execuo de suas metas. Dessa maneira, para a devida composio e
montagem do plano estratgico da gesto o oramento indispensvel, pois
permite focalizar e identificar, no mbito do exerccio fiscal, as mais importantes
aes. O oramento programa as decises do plano estratgico, seja no
controle gerencial na iniciativa privada ou na gesto pblica13

Ao mesmo tempo, sendo delimitado por leis especficas, fica sujeito aos
princpios constitucionais da Administrao Pblica, dentre os quais
estacamos a legalidade. Mesmo que haja o indispensvel poder discricionrio
na eleio de prioridades pblicas quanto aos gastos oramentrios, certo
que a margem da discricionariedade a ele empregada contornada por limites
legais (consequentemente, no to estreita quanto dos atos vinculados),
necessrios para que no se legitime arbitrariedades, tampouco se lesione a
segurana jurdica. Esta deve estar presente em todos os atos que
acompanham o trmite das finanas pblicas, mesmo em sua fase preliminar
(tributao e arrecadao dos recursos) at a definio do oramento por meio
do devido processo legislativo, chegando sua execuo e cumprimento dos
planos e projetos almejados.

12
Por finanas pblicas deve-se entender a atividade econmica do Estado, na obteno de
receitas, na realizao de despesas, na administrao da dvida interna e externa, bem como
no controle da economia pelo fluxo da moeda. (ARAJO; NUNES JNIOR, 2007, p. 453.)
13
De acordo com os preceitos da teoria geral da Administrao, o oramento o plano
financeiro para implementar a estratgia da empresa para determinado exerccio. (FREZATTI,
2009, p. 46).
 14

Vale lembrar que, em qualquer de suas faces, no Estado Democrtico

de Direito a segurana jurdica tem condo de princpio-garantia do sistema
constitucional oramentrio, consistindo em efeito da existncia da prpria
ordem jurdica. Tem o papel de preservar a previsibilidade da concretizao de
direitos e liberdades fundamentais, como tambm proteger a confiana legtima
de que os atos do Poder Pblico (polticos, administrativos, jurisdicionais ou
legislativos) sejam emanados por autoridade competente. Como assinala
Torres, tal princpio se desdobra nas acepes formal e material. Em apertada
sntese, a segurana jurdica formal reconduz-se aos elementos estruturais do
Estado de Direito (tripartio dos poderes, certeza da legalidade,
irretroatividade etc.). (2011, p. 128)

Por outro lado, convm destacar que o Estado Democrtico de Direito

firmado na segurana jurdica material, cuja funo garantir a certeza jurdica
pelo cumprimento dos dogmas do ordenamento jurdico, a estabilidade
sistmica e a confiana legtima, tanto para proteger a previsibilidade da
legalidade quanto efetivao dos direitos fundamentais. Ela incide sobre a
autoaplicabilidade dos preceitos constitucionais, a exemplo do disposto no art.
5, 2, da CR/88. Sob essa tica, confirma-se a constitucionalizao da
segurana jurdica (TORRES, 2011, p.147-148), o que eleva o dever de
cumprimento do oramento pblico ao cumprimento de preceitos estabelecidos
no prprio ordenamento jurdico, posto que o mesmo definido por lei e deriva
de comando constitucional.

Apesar do Poder Executivo ser o responsvel pelo oramento, o

parlamento aprecia os projetos de lei oramentrios, e possui legitimidade para
propor Emendas Parlamentares ao oramento em si. Desse modo, temos um
planejamento oramentrio bastante complexo, pois se trata de uma seqncia
de atos de governo e atos administrativos por natureza, fundindo decises
polticas e jurdicoadministrativas (vinculadas ou discricionrias). Na condio
de instrumento ttico, a possibilidade de reviso oramentria deve ser
considerada, pois faz parte do processo de planejamento viabilizar condies a
se tornar condizente determinada estratgia durante o decorrer do exerccio da
gesto. (FREZATTI, 2009, p. 46)
 15

3 MRITO ADMINISTRATIVO, INTERVENES JUDICIAIS E RESERVA DO

POSSVEL: OS DESAFIOS DA FUNO ADMINISTRATIVA LUZ DA
TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS

O financiamento pblico dos direitos fundamentais matria que requer

maiores reflexes, haja vista a limitao de recursos advindos da arrecadao
tributria que conduz a escolhas trgicas ao se eleger prioridades de
investimentos.

Nesse propsito, Stephen Holmes e Cass R. Sunstein, na obra The cost

of rights: why liberty depends on taxes, instituram a chamada teoria dos
custos dos direitos. Dessarte, essa teoria sustenta que as aes do Estado
necessitam da arrecadao de tributos, pois ela a principal fonte de renda de
cada Administrao Pblica. Para os aludidos autores, a liberdade est
diretamente interligada captao dos impostos, os quais so fontes de
recursos de patrocnio dos direitos.

Com efeito, tanto os direitos negativos (dos quais decorre a no

interferncia do Estado sua efetivao) quanto os positivos (dependentes de
aes concretas do Estado, como a promoo de polticas pblicas e a
prestao de servios pblicos) carecem da existncia de recursos. (HOLMES;
SUNSTEIN, 1999, p. 13). Portanto, nenhum direito se exime da imperiosa
necessidade de patrocnio estatal, mesmo os direitos individuais. Nesse
diapaso, apontam Holmes e Sunstein que seria desnecessrio existir a
dicotomia entre direitos positivos e negativos, uma vez que para a proteo de
todos necessita-se de uma vigorosa atuao estatal. Os autores ponderam que
se o Estado pudesse apenas proteger os direitos negativos, como alguns
defendem, no estaria exercendo devidamente a sua funo administrativa.
(1999, p. 44)

No entanto, apontam porque o pensamento jurdico-poltico norte-

americano ignora a teoria dos custos, insistindo na assertiva de que todos os
direitos so positivos. A resistncia pela admisso de tal teoria resume-se nos
seguintes argumentos: 1) a crena na ausncia de custos de direitos
negativos, como liberdade e propriedade, facilita a proteo mxima de tais
direitos em prol dos direitos sociais; 2) receio de que a conscincia e as
discusses sobre os custos dos direitos diminuam o comprometimento com a
 16

respectiva proteo. (GALDINO, 2005, p. 204-205). Em contra-partida,

Sunstein e Holmes revelam as vantagens em se reconhecer os custos dos
direitos, tal como destaca Galdino: a) redimensionamento da extenso da
proteo devotada aos direitos conforme as condies econmicas de uma
sociedade; b) aferir custos permite mais qualidade nas trgicas escolhas
pblicas em relao aos direitos escolhe melhor onde gastar os insuficientes
recursos pblicos. (2005, p. 204)

O papel institucional a ser cumprido por um governo indispensvel

para o estabelecimento e cumprimento de direitos dos cidados. Porm, os
autores reconhecem que a execuo de aes de um governo custa dinheiro,
demandando recursos necessrios para isso. Isso aduz importncia do
pagamento de tributos (sobretudo os impostos) como suporte necessrio da
infra-estrutura comunitria que respeite os direitos de cada pessoa. Por isso,
no se pode negar a importncia que o governo mantm em atuar como um
mecanismo perspicaz disposio de uma sociedade politicamente
organizada, de modo a possibilitar que esta permanea na busca de seus
objetivos comuns, incluindo o de assegurar a proteo dos direitos
fundamentais a todos pertencentes. Sunstein refora em A Constituio
Parcial que o financiamento governamental integra as condies que afetam o
exerccio de direitos constitucionais. Ao justificar a repblica das razes 14,
destaca que o financiamento pblico no pode gerar preferncias unilaterais.15
A omisso do governo seu silncio uma deciso poltica e no jurdica
que poder gerar desvantagens sociais (SUNSTEIN, 2009, p. 456). Insiste o
autor que o governo tem discricionariedade ampla, mas no ilimitada para ser
seletivo no financiamento de projetos ou programas que envolvam discurso
(2009, p. 385).

Holmes e Sunstein afirmam ainda que os direitos no so absolutos,

independentemente das restries do governo, mas so constitudos como
"bens pblicos", financiados por impostos, administrados pelo governo e

14
Tal expresso remete concepo de que a Constituio Norte-americana estabelece que
as aes do governo devem ser justificadas para que se respeite a democracia deliberativa
instituda desde o perodo de fundao. Portanto, deve haver razo de interesse pblico nos
atos governamentais. (SUNSTEIN, 2009, p. 24).
15
Entendidas por Sunstein como privilgios injustificados derivados da violao da exigncia
de imparcialidade decorrente da distribuio de recursos ou oportunidades de um grupo em
detrimento de outro. (2009, p. 32)
 17

sujeitos justia distributiva. Por isso, h de se reconhecer os custos dos

direitos. Mesmo os chamados "direitos negativos", tais como o direito de
possuir propriedade livre de interferncia do governo, devem ser
supervisionados e patrocinados por impostos, pois deles que se extrai o
financiamento dos Tribunais, a polcia e os bombeiros, os quais devem agir na
proteo da prpria propriedade privada. Nessa conjuntura, os direitos
fundamentais dependem de um mecanismo de execuo. Tal mecanismo
consiste no prprio governo. Desse modo, no se pode estabelecer o
cumprimento de direitos sem o governo. Isso destaca o papel do Estado na
condio de sujeito passivo de direitos fundamentais. Por isso, levar direitos a
srio significa levar a escassez a srio. (1999, p. 94)

No Brasil, Flvio Galdino desenvolve argumentos ao fortalecimento e

incremento, em solo brasileiro, da teoria dos custos dos direitos, destacando
que os direitos no nascem em rvores (2005, p. 215). Depreende-se a partir
das premissas do autor o reconhecimento da economicidade como fator
concreto que envolve o universo dos direitos fundamentais. Ou seja, sobretudo
analisando os direitos fundamentais revertidos de natureza programtica, a
ao governamental na execuo desses direitos eminentemente onerosa.
Isso envolve questes imprescindveis como: a) anlise da realidade financeira
do ente estatal; b) olhar pragmtico pautado na reflexo dos efeitos futuros e
concretos concernentes realidade social um pensar sobre os impactos das
decises; c) presena de ao discricionria diante da escolha de recursos
escassos ou limitados luz de um sistema democrtico.

Direitos no nascem em rvores porque dependem de dinheiro para a

sua eficcia social e, portanto, esto condicionados existncia de recursos
pblicos. (GALDINO, 2005, 345-346) Nessa esteira, os direitos fundamentais,
como direitos subjetivos que so (desde as suas razes liberais), devem ser
reconhecidos pela perspectiva de seus custos. Nesse mesmo sentido j se
manifestou o Supremo Tribunal Federal em deciso em sede de Agravo
Regimental, com destaque para o voto do relator Ministro Celso de Mello que
assim pronunciou-se:

Em resumo: a limitao de recursos existe e uma

contingncia que no se pode ignorar. O intrprete dever
lev-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido
judicialmente, assim como o magistrado, ao determinar seu
 18

fornecimento pelo Estado. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal.

Agravo Regimental no RE n. 410.715-SP, reI. Min. Celso de Mello, 2
Turma do STF, DJU de 03.02.06.)

Nesse nterim, cabe refutar que da teoria dos custos dos direitos
decorre, como consequncia, a aplicabilidade da clusula da reserva do
possvel, teoria que aproxima o Direito Constitucional dos Direitos Financeiro e
Tributrio, o que acaba gerando restries ou mesmo ceifando vrios direitos
constitucionais. O emprego da concepo de reserva do possvel tem servido
de justificativa para que o Estado no cumpra a sua funo de efetivao de
direitos fundamentais (seu papel de sujeito passivo) diante de aes judiciais,
pois tal teoria impe limites realizao de direitos fundamentais pela via
jurisdicional.

No obstante, no pacfico admitir que a situao oramentria seja

aceita legalmente como bice satisfao de direitos fundamentais. Nesse
aspecto, o ponto de partida para se avaliar a clusula da reserva do possvel
d-se pelo seguinte questionamento: em que medida a limitao oramentria
pode ser argumento para que o Poder Pblico se esquive no cumprimento de
metas e prioridades necessrias efetivao dos direitos fundamentais atravs
da prestao de servios pblicos ou da execuo de polticas pblicas?

Em obra coletiva organizada por Ingo Sarlet e Luciano Benetti Timm,

Paulo Caliendo sintetiza a existncia de trs correntes sobre a doutrina da
reserva do possvel: 1) a corrente daqueles que aderem a essa teoria, ao se
concordar que o entrave efetivao de direitos ocorre em detrimento da
escassez de recursos oramentrios (como Gustavo Amaral; Paulo Gustavo
Gonet Branco e Luiz Nunes Pegoraro); 2) a corrente que rejeita tal doutrina,
sob o argumento de que poria em risco a efetividade dos direitos fundamentais,
alm de se relativizar direitos inviolveis (Andreas Krell); 3) a corrente
moderada, daqueles que a admitem, mas com ressalvas, no sentido de que a
reserva do possvel no poderia coibir a realizao judicial de direitos que
assegurem um mnimo existencial. (STF, em deciso da 2 Turma sobre a
ADPF n 45/DF, julgada em 29/04/04 e no Agravo Regimental no Recurso
Extraordinrio n 410.715-5/SP, julgado em 22/11/05; Ana Paula de Barcellos e
Silvia Faber Torres). (CALIENDO. In: SARLET; TIMM, 2010, p. 188).
 19

A tendncia da jurisprudncia brasileira tem sido reconhecer que os

direitos inscritos na Constituio sejam exigidos de plano16, o que gera
imediato alargamento dos deveres do Estado, propiciando o aumento de
dispndios do errio (recursos coletivos) para a garantia desses mesmos
direitos.

Dessa forma, o privado sustentado e criado pela ao pblica

(pensamento contrrio tradio liberal norte-americana). Nesse aspecto, uma
severa crtica teoria dos custos dos direitos que ela confronta a noo
jusnaturalista de existncia de direitos naturais (direitos pr-polticos). Se no
h direito sem o Estado porque todo direito fruto de formao poltica. Esse
pensamento justificaria a interveno estatal no domnio privado, enquanto pr-
condio de funcionamento do mercado, a fim de assegurar a sua prpria
operacionalidade. Ou seja, o exerccio da propriedade privada e da livre
iniciativa, como forma de liberdade comercial, requer interveno pblica, o que
comporta em investimentos (ainda que apenas por meio de gastos com
fiscalizao). (GALDINO, 2005, p. 207)

Contrapondo-se ao ostracismo de Sunstein e Holmes quanto ao

reconhecimento dos direitos naturais, na deciso do Agravo de Instrumento n.
97.000511-3, tendo por Relator o Desembargador Srgio Paladino, o TJSC
entendeu que no lcito ao julgador negar tutela a direitos naturais de
primeirssima grandeza sob o argumento de proteger o Errio. (BRASIL.
Tribunal de Justia de Santa Catarina. Agravo de Instrumento n. 97.000511-3.
reI. Des. Srgio Paladino, Julgado em 18.09.97).

Ademais, indispensvel a existncia de recursos pblicos disponveis

ao atendimento das vrias demandas sociais (o que justifica a grande funo
social dos tributos). Todavia, tal premissa gera dvidas acerca dos limites da

16
O texto constitucional, no art. 5, 1, foi categrico ao afirmar a auto-aplicabilidade dos
direitos fundamentais, sem vislumbrar o mrito da possibilidade de restries oramentrias. O
Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n. 271.286-RS, atravs do voto
do Relator Ministro Celso de Mello, entendeu pelo afastamento da natureza programtica das
normas constitucionais, caso esse fator impea a eficcia imediata pretendida pelo art. 5, 1.
Nesse sentido pronunciou-se afirmando que o carter programtico das regras inscritas no
texto da Carta Poltica: [...] no pode converter-se em promessa constitucional inconseqente,
sob pena de o Poder Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade,
substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto
irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do
Estado. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no RE n. 393175- RS, reI.
Min. Celso de Mello, 2 Turma do STF, DJU de 02.02.07)
 20

interveno judicial para a garantia de direitos fundamentais. Por um lado, h

que se reconhecer a possibilidade de controle judicial quanto aos limites
formais exigidos pela Constituio no tocante aos atos de elaborao e
execuo do oramento pblico. Por outro lado, a controversa se levanta
quando o que se coloca em pauta so os limites materiais dessa interveno
sob a alegao de tutela de direitos em face da discricionariedade
administrativa presente da elaborao execuo do oramento pblico.

Muito embora haja precedentes da admisso da possvel anlise do

mrito do ato administrativo pelos Tribunais, embora para ns isso reflita em
descabida afetao da discricionariedade administrativa, a possibilidade do
Judicirio intervir, de modo especfico, na determinao de prioridades
oramentrias ainda no obteve entendimento pacificado. O Superior Tribunal
de Justia j entendeu em sentidos opostos. No primeiro caso, pronunciou-se
favorvel ao controle judicial do mrito administrativo, avaliando as razes de
oportunidade e convenincia do administrador.17 Em sentido contrrio, o
mesmo Tribunal defendeu a tese de que no cabe ao Poder Judicirio intervir
na escolha de prioridades oramentrias do Municpio.18

Consequentemente, os direitos fundamentais podero ser efetivados na

medida do possvel. o que apregoa a clusula da reserva do possvel 19. No
que tange aos argumentos proferidos pelos entes polticos quanto sua
aplicabilidade, Daniel Sarmento alerta que tal princpio composto por dois

17
1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, autoriza que se
examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade do administrador. 2.
Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a execuo de poltica especfica, a
qual se tornou obrigatria por meio de resoluo do Conselho Municipal dos Direitos da
Criana e do Adolescente. 3. Tutela especfica para que seja includa verba no prximo
oramento, a fim de atender a propostas polticas certas e determinadas. (BRASIL. Superior
Tribunal de Justia. REsp. n. 493811-SP. 2 Turma. Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 15.03.04)
18
Dessa forma, com fulcro no princpio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade
para, com a finalidade de assegurar o interesse pblico, escolher onde devem ser aplicadas as
verbas oramentrias e em quais obras deve investir. No cabe, assim, ao Poder Judicirio
interferir nas prioridades oramentrias do Municpio e determinar a construo de obra
especificada. (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp. n. 208893-PR. 2 Turma. Rel. Min.
Franciulli Netto, DJ 22.03.04) No mesmo sentido j se manifestou o Tribunal de Justia de So
Paulo. (BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. Ag. Inst. n 42.530.5/4, 2 Cmara de
Direito Pblico, Rel. Des. Alves Bevilacqua, julgado em 11.11.97)
19
A esse respeito, manifesta-se Dirley da Cunha Jnior: Em suma, nem a reserva do possvel
nem a reserva de competncia oramentria do legislador podem ser invocados como bices,
no direito brasileiro, ao reconhecimento e efetivao de direitos sociais originrios a
prestaes. [...] a efetividade dos direitos sociais notadamente daqueles mais diretamente
ligados vida e integridade fsica da pessoa no pode depender da viabilidade
oramentria. (CUNHA JUNIOR, 2008, p. 394)
 21

aspectos distintos, a saber, um ftico e outro jurdico. O elemento ftico refere-

se efetiva disponibilizao dos recursos econmicos necessrios
satisfao do direito prestacional, enquanto o componente jurdico relaciona-se
existncia de autorizao oramentria para o Estado incorrer nos
respectivos custos(SARMENTO, 2010, p. 569).

Em suma, efetivar direitos fundamentais exige a disponibilidade de

recursos estatais indispensveis satisfao de prestaes materiais aos
cidados. Lado outro, a reserva do possvel no pode ser encarada como um
pretexto do Poder Executivo na omisso de suas prestaes pblicas, pois
deve haver o respeito e o comprometimento perante o cumprimento dos
direitos fundamentais. preciso haver cautela ao se justificar a reserva do
possvel20, pois o Estado no pode destituir-se de sua condio de sujeito
passivo dos direitos fundamentais, tampouco negar-se ao cumprimento de
suas funes administrativas de realizao de obras-pblicas, criao de
polticas pblicas e prestao de servios pblicos. Nesse sentido, para o STF,
em julgamento da ADPF n 45, a aplicao da teoria da reserva do possvel
deve obedecer aos seguintes pressupostos: a) possibilidade da pretenso e b)
disponibilidade financeira.

Finalizando as crticas da teoria dos custos dos direitos, agora em sede

de discusso sobre o reconhecimento da reserva do possvel, Lus Fernando
Sgarbossa rechaa:

A despeito de todo apelo ao realismo feito pela doutrina dos

custos dos direitos, de se notar que a mesma se baseia, em
regra, em uma escassez de tipo ficcional, qual seja, aquela
engendrada pela pea oramentria. A escassez aqui
denominada ficcta ou jurdica enquadra-se no tipo intitulado por
John Elster escassez artificial e, portanto, ostenta a
caracterstica pelo mesmo apontada, no sentido de poder o
Estado, por uma deciso poltica, suprir a demanda.
(SGABOSSA, 2010, p. 219-220)

Apesar de entendimento contrrio de parte da doutrina e da

jurisprudncia, a questo chave da crtica que a clusula da reserva do
possvel deve se pautar em escassez real ou econmica e no escassez ficta

20
H que se considerar, portanto, que tal teoria pautada, a priori, no compromisso pblico
que deve se estender at o limite financeiro disposto pelo governo, colocando sobre o
oramento o possvel em termos de comprometimento face s necessidades pblicas.
 22

ou jurdica que pode ser suprida possivelmente no mbito de uma deciso

poltica. A ao do planejamento estratgico essencial nesse aspecto. Sob
esse olhar deve atentar-se o Judicirio no momento em que for julgar aes
que envolvam a concretizao de direitos no efetivados pelo Executivo diante
do devido planejamento governamental e no cumprimento de sua funo
administrativa.

4 O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ESTRATGICO E O MODELO

CONSTITUCIONAL TRIPARTITE DE FINANAS PBLICAS

A experincia da gesto pblica brasileira demarcada pela presena

de modelos significativos de planejamentos governamentais. Dentre eles,
destacam-se, em especial, trs fases distintas at culminar com o atual modelo
constitucional tripartite. A primeira delas foi iniciada logo aps a Proclamao
da Independncia, perdurando at 193921, com a implantao da chamada fase
do planejamento ocasional, caracterizada pela ocasionalidade e inexistncia de
continuidade com a qual a Administrao Pblica encarava problemas que
necessitavam de ao permanente e prvia elaborao. Assim, so raros os
exemplos de atividades planejadas em toda a fase colonial, no imprio e na
primeira repblica e os que poder ser encontrados trazem a marca da
eventualidade.(COSTA, 1971, p. 14-15) Uma vez definido o oramento, no se
previa a possibilidade de aes estratgicas posteriores que facilitassem o
transcurso de sua execuo, tal como o uso de crditos adicionais22.

A partir de 1940 teve incio um segundo importante momento que foi

denominado de fase do planejamento emprico, na qual, j com alguma
organizao, utilizava a experincia e anlise dos resultados anteriores como
forma de se fixar os parmetros oramentrios. A premissa era que a

21
Da independncia do Brasil (1822) at o final da dcada de 30, o pas obteve quatro
Constituies. A primeira delas, de 1824, firmada sob as bases imperiais, no primou, em
primeiro momento, pela fixao de regras de planejamento administrativo contnuo. Ainda
assim, instituiu a Fazenda Nacional e o instituto do Tesouro Nacional, responsvel pela
captao de receitas e despesas das Provncias do Imprio. Entretanto se ateve competncia
do Poder Executivo (ento Imperador) na elaborao do projeto oramentrio, cabendo-lhe
enviar Assembleia-Geral, a quem competia sua aprovao (art. 13, X). (CARDOZO;
QUEIROZ; SANTOS, 2011, p. 802).
22
Sobre crditos adicionais, os arts. 40 e 41 da Lei n 4320/64 prescrevem que so as
autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento.
 23

administrao governamental estivesse atrelada a um objetivo predeterminado,

o que caracterizava a adeso oficial ao planejamento nesta fase, com o
reconhecimento governamental da importncia e imperiosidade de determinar
os empreendimentos pblicos em programas de ao.

No se dominavam as tcnicas de planejamento, nem se contava com

um arcabouo administrativo apto a fornecer os dados necessrios
elaborao de planos, bem como se estabelecer o controle de sua execuo.
(COSTA, 1971, p. 28)

Sobretudo aps a Segunda Grande Guerra, teve incio uma nova era do
planejamento estatal que podemos chamar de fase do planejamento cientfico,
baseada no emprego de tcnicas de contabilidade financeira, controle fiscal,
conhecimentos de economia do setor pblico, arcabouo constitucional e
emprego de lei. A partir de ento tivemos a aceitao da importncia do
planejamento Administrao Pblica atravs de sua sistematizao e sua
disciplina. O plano passa a uma espcie de roteiro, guia dos pontos de
convergncia e de informaes de todas as atividades governamentais. Desse
modo, o Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), e, mais
adiante, o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, at os mais recentes
planos plurianuais foram determinados constitucionalmente (GIACOMONI;
PAGNUSSAT, 2006, p. 75) O art 73 da Constituio de 46 determinava que o
oramento fosse uno, criado por nico ditame legal, sem prever outras leis que
integrassem o planejamento das finanas pblicas. Ainda no previa a criao
de plano plurianual23, tampouco de diretrizes oramentrias para alm da lei do
oramento anual. Seu 2 estabelecia que o oramento da despesa fosse
dividido em duas partes: uma fixa, que no poderia ser alterada seno em
virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecesse a rigorosa especializao
(previso de possibilidade de transferncia de dotao oramentria para
crditos adicionais).

Sob o crivo desta Constituio foi editada a Lei n 4320/64, responsvel

por estabelecer normas gerais de Direito Financeiro e controle dos oramentos
e balanos de todos os entes federativos. Da redao de seu art. 2, lei
oramentria anual compete discriminar as espcies de receitas e despesas,

23
A previso constitucional de plano plurianual foi introduzida por fora do art. 65, 6, da
Constituio de 1967.
 24

evidenciando a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do

governo, obedecidos os princpios de unidade universalidade e anualidade.
Sob forte influncia de regimes totalitaristas, seu art. 4 determina que a Lei de
Oramento compreenda todas as despesas prprias dos rgos do governo e
da Administrao Pblica ento centralizada.

A necessidade de planejamento estatal foi reforada com a edio do

Decreto-lei 200/67, dispondo que as atividades da Administrao Pblica
Federal obedecessem a determinados preceitos basilares, dentre os quais se
destaca o princpio fundamental do planejamento (art. 6, in. I). O mesmo
diploma legislativo j explicitava que a ao governamental se sujeita ao
planejamento, que tem por objetivo promover o desenvolvimento econmico-
social do pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e
programas. Ainda, elucida que o ato de planejar compreende a elaborao e a
atualizao de instrumentos bsicos como o plano geral de governo,
programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual, o oramento-
programa anual e a programao financeira de desembolso.

O Estado brasileiro, sobretudo na dcada de 80, implementou vrios

planos na tentativa de promover ajustamentos para o cumprimento das funes
de distribuio e de estabilizao do governo24. As aplicaes destes planos no
Brasil sempre tiveram como foco a parte econmica, pois na ocorrncia de
instabilidade na economia com aumento dos ndices de desemprego, o
governo reagia aumentando o nvel de demanda no mercado, com elevao de
seus gastos ou diminuio de seus tributos, no esforo de recolocar a produo
no pleno emprego. Diante de inflao, a reao do governo seria reduzir o nvel
de demanda no mercado, por meio de ajustes nos seus gastos e nos impostos,
diminuindo os preos. O planejamento governamental em todos os nveis
(federal, estadual e municipal) foi utilizado com a finalidade de estabilizao
econmica ou de desenvolvimento regional (e.g, SUDENE). Todos estes
planos no conseguiram alcanar os resultados esperados, sempre com muito
pouco resultado na parte social.

24
Assim, a funo de distribuio do governo tem como principal objetivo utilizar mecanismos
que visem ajustar a distribuio da renda e da riqueza na sociedade, tornando-a a menos
desigual possvel. [...] A funo de estabilizao do governo utiliza instrumentos
macroeconmicos para manter certo nvel de utilizao de recursos e estabilizar o valor da
moeda. (RIANI, 1990, p. 38-39)
 25

Nos anos 80 ainda se pde presenciar um paradoxo iniciado pelo

crescimento econmico do pas assentado numa proliferao de enorme
quantidade de empresas estatais, cujos investimentos pblicos extrados do
planejamento oramentrio deram grande aporte financeiro a esses setores,
finalizando-se com uma grande crise financeira. Severas eram as crticas
pertinentes forma desordenada de interveno do Estado na economia,
adentrando em setores de menor relevncia social (v.g., a criao de redes de
hotelarias pblicas) como forma de explorao da atividade industrial e
comercial. Paralelo a isso, esses investimentos causaram forte crise financeira
do Estado e insatisfao social pela falta de polticas pblicas concretas que
atendessem aos direitos fundamentais. (RIANI, 1990, p. 49-50)

O planejamento pblico brasileiro, aps a vigncia da Constituio de

8825, por fora de seu art. 165, inovou ao estabelecer o modelo constitucional
tripartite de finanas pblicas, determinado por trs planejamentos
oramentrios definidos por lei: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias
e o oramento anual. Tambm criou os chamados oramentos vinculantes,
com limites mnimos de investimentos pblicos exigidos em reas como a
educao, tal como dispe o art. 212 da CR/88. O planejamento pblico, antes
de ser elaborado, deve levar em conta a atividade e o xito de seus servios,
considerando as legislaes pertinentes, os servios pblicos ofertados, as
questes sociais e a qualidade de vida dos cidados, [...] o negcio e o
sucesso de seus produtos ou servios. (REZENDE, 2011, p.1)

O planejamento governamental, muito embora seja definido por lei e

atrelado a uma srie de atos vinculados (como o cumprimento da prpria
previso oramentria), precisa, para o seu dinamismo e adequao s
necessidades pblicas, dispor de atos discricionrios, a exemplo da
possibilidade de remanejamento de dotao oramentria. Isso revela a
presena do planejamento estratgico na Administrao Pblica.

Em sntese, o planejamento estratgico pblico ou privado tem como

ponto forte a descentralizao das decises, o que j se revela tendncia do

25
A Constituio Brasileira, ao estabelecer que o planejamento indicativo para o Setor
Privado, de qualquer forma estabeleceu que esse planejamento deve ser feito. O problema
que a experincia brasileira em planejamentos sempre se caracterizou pela baixa
confiabilidade, pela turbulncia o que leva o Setor Privado a no seguir tais orientaes, j
que elas so meramente indicativas. (CARDOZO; QUEIROZ; SANTOS, 2011, p. 696).
 26

prprio Direito Administrativo moderno. (DOWBOR, 1987, p. 18) Todas as

atividades da Administrao Pblica tm que ser geridas de forma organizada,
controlada, buscando sempre o atendimento dos objetivos estabelecidos em
prol do interesse pblico. Mesmo em face da existncia de recursos da
Administrao Pblica, sem o adequado planejamento no h como executar o
oramento de modo eficiente e eficaz.

5 O PLANEJAMENTO INTEGRADO E A HORIZONTALIZAO DA GESTO

DOS RECURSOS PBLICOS

A concretizao de direitos fundamentais por meio das decises judiciais

um mau caminho tomado pela funo administrativa sobretudo os direitos
sociais, cuja efetividade requer investimentos de alta onerosidade, no
obstante o reconhecimento de que todo direito gera custos para o Estado,
conforme reiterado por Sunstein e Holmes. Andreas Krell destaca que faltaria
ao Judicirio capacitao para elaborao de polticas pblicas coesas e que
respeitem os planos oramentrios.26

A ao preventiva da Administrao Pblica pela via do devido

planejamento governamental, organizado atravs da destinao de recursos
contemplados na legislao oramentria, canalizando as diversas
necessidades pblicas, seja em oramentos vinculados (como educao e
sade), seja em discricionrios, permite o uso de estratgias mais
comprometidas com a mxima do princpio da eficincia.

Esse princpio impe ao Poder Pbico a necessidade de melhorias de

resultados, em menor tempo e menos custos, conquanto isso resulte na busca
pelo aperfeioamento na prestao dos seus servios, como forma de chegar
preservao dos interesses que representa. (SPITZCOVSKY in: CARDOZO;
QUEIROZ; SANTOS, 2011, p. 52)

Nesse caso, procura de uma soluo que atente a favor da

economicidade, com aspirao nos pressupostos da teoria dos custos dos

26
Em princpio, a estrutura do Poder Judicirio relativamente inadequada para dispor sobre
recursos ou planejar polticas pblicas. O Terceiro Poder carece de meios compulsrios para a
execuo de sentenas que condenam o Estado a cumprir uma tarefa ou efetuar uma
prestao omitida [...] (KRELL, 2002, p. 85)
 27

direitos, veiculando a aproximao e o dilogo entre o Direito e a Economia27, o

planejamento integrado, como manifestao do planejamento estratgico no
setor pblico, apresenta-se como alternativa vivel, pois reafirmaria a funo
executiva e, em conseqncia, geraria menos demandas ao Judicirio.

Alm disso, condenaes judiciais impondo o cumprimento de direitos

onerosos induzem ao emprego de procedimentos administrativos que, mesmo
lcitos, podem funcionar como subterfgio eliso de licitao para a
contratao de compras (como de medicamentos), ou servios (como
tratamentos ou exames mais sofisticados no fornecidos pelo SUS) o caso
da aplicao da dispensa de licitao em vista de situaes emergenciais (art.
24, Lei n 8666/93) ou da inexigibilidade de licitao, cujo produto seja
fabricado ou comercializado por nico fornecedor (art. 25, Lei n 8666/93).

A contratao direta decorrente da necessidade de atendimento de

pedido exigido em sentena judicial onera os custos de servios, compras ou
outros objetos que poderiam constar nas pastas oramentrias e serem obtidos
mediante licitao, cuja competio permite Administrao Pblica melhores
critrios sua aquisio, como melhor preo, melhor tcnica, ou melhor preo
e tcnica.

Outro dissidente efetuado por condenaes judiciais desse porte que

extraem do oramento valores ao pagamento das condenaes que interferem
na destinao e disponibilidade de recursos, alterando o planejamento pautado
preliminarmente no binmio receitas/despesas. De certo modo, isso um fator
que gera insegurana jurdica ao Estado que carecer rever suas finanas
pblicas em decorrncia desse fato extraordinrio, superveniente e
imprevisvel.

Por essas razes, e diante da possibilidade desses impasses na gesto

pblica, que o planejamento integrado se revela promissor, pois preserva o
cumprimento das funes tpicas dos poderes, prevenindo o Executivo contra
possveis intervenes judiciais para o cumprimento de suas metas sem que
haja a afetao do mrito administrativo.

27
Por que o Direito deveria dialogar e se aproximar da Economia? [...] a Cincia Econmica
preocupa-se com a eficincia no manejo dos recursos sociais escassos para atender ilimitadas
necessidades humanas que um problema-chave quando se falam de direitos sociais ou
mais genericamente fundamentais.(TIMM. In: SARLET; TIMM, 2010, p. 53)
 28

Para isso, a horizontalizao do oramento, integrando as polticas

pblicas entre mais de uma Secretaria ou Ministrio, facilita a cooperao entre
os rgos governamentais de uma mesma esfera administrativa. Isso uma
inovao nos sistemas administrativos modernos para superar a escassez de
recursos proveniente da limitao oramentria, considerando-se o peso da
universalidade de desafios da gesto:

Todos requerem, para sua realizao de melhores resultados,

satisfazer os atributos de velocidade, flexibilidade, integrao e
inovao, tornando mais permeveis suas fronteiras
hierrquicas, verticais; de especializaes e funcionais,
horizontais; externas; e geogrficas. (grifos nossos) (JUND,
2008, p. 4)

No planejamento integrado, o recurso preso determinada pasta auxilia

no cumprimento de metas de outra. Ou seja, em respeito vedao da Lei n
4320/64, o recurso de uma Secretaria ou Ministrio tem que ser gasto somente
por eles mesmos, conforme especificao das leis oramentrias, no se
transferindo a outra pasta de interesse pblico distinta, como da educao
sade.

A ideia que no planejamento integrado as polticas sejam articuladas

para que ocorra a otimizao dos recursos que so escassos. Assim, a ao
de uma pasta deve executar seu prprio oramento, ou seja, a gesto do
recurso pode ser diferida, mas a execuo no. No obstante, uma mesma
ao pode repercutir para a realizao de metas de outra pasta distinta dessa
maneira ocorre uma gesto indireta de recursos de uma rea para outra
distinta (execuo diferida) sem haver a transferncia direta de recursos. Como
exemplo, tem-se a seguinte situao: uma Secretaria Municipal de Meio
Ambiente pode criar estaes de tratamento de gua atravs da execuo
direta de suas verbas (recursos oramentrios). Com isso, favorece o
cumprimento de metas da Secretaria Municipal de Sade na manuteno da
sade preventiva. Observa-se que, nesse caso, a integrao garante um
reforo da capacidade institucional do prprio Municpio (sua capacidade
financeira e administrativa).

Essa forma de articulao, baseada na integrao de recursos, promove

a horizontalizao da Administrao Pblica. Tal proposta supera as tticas
tradicionais administrativistas que tm insistido somente na manuteno de
 29

mecanismos de verticalizao, como a descentralizao poltica28, buscando a

cooperao entre entes federativos de esferas distintas, como Unio, Estados
e Municpios, por meio de instrumentos como os convnios pblicos, ou
mesmo dinmicas de gesto como o SUS, na sade, e o SUAS, na assistncia
social ou, ainda, pelo repasse de recursos pblicos de um ente para outro.

CONCLUSO

Pensar nos custos dos direitos ao se estabelecer o planejamento pblico

reconhecer a existncia de um paradoxo. Por um lado, a insuficiente
arrecadao de recursos oramentrios no o bastante para justificar a
ausncia de cobertura dos direitos fundamentais, pois isso esvaziaria o
compromisso do Estado no cumprimento de seu papel na titularidade passiva
dos mesmos. Nesse sentido, a concretizao dos direitos fundamentais no
depende apenas da contabilizao de recursos financeiros, mas tambm da
presena de um planejamento estratgico. Ademais, esse tipo de argumento
suprimiria o princpio-garantia de proibio de retrocesso, que veda a
revogao de princpios e garantias protetores dos direitos fundamentais
incorporados ao catlogo dos positivados. Tal princpio restringe a aplicao da
clusula da reserva do possvel (enquanto compromisso do Estado limitado ao
financeiramente possvel). Por outro lado, partindo do pressuposto de que todo
direito gera custos pblicos, no razovel manter apatia quanto realidade
oramentria (disponibilidade de recursos) enquanto elemento ftico
definio de prioridades do oramento.

De todo modo, o planejamento governamental mais uma vez se

desponta como necessrio ao resguardo da segurana jurdica por permitir a
eleio de critrios objetivos e legais para as escolhas trgicas diante desse
paradoxo demandas versus recursos. Como proposta alternativa aos novos
sistemas administrativos, o planejamento integrado ameniza o problema da
limitao de recursos atravs de articulaes horizontais realizadas entre
Secretarias Municipais ou Estaduais ou, ainda, Ministrios afins, cuja estratgia

28
No Brasil, portanto, em virtude de sua forma federativa, temos uma Administrao Pblica
Federal, uma Administrao Estadual, uma Administrao Distrital e Administraes
Municipais, caracterizando uma descentralizao poltica norteada pela convivncia, num
mesmo territrio, de diferentes entidades polticas autnomas, distribudas regionalmente.
(JUND, 2008, p. 21)
 30

se opera atravs da aplicao de recursos de uma pasta colaborando no

cumprimento de metas de outra.

No se trata de questo de transferncia oramentria, mas de criao

de polticas pblicas integradas. Isso resulta numa mudana de perspectiva do
paradigma administrativista, que em face do pacto federativo, tm primado
apenas por polticas de verticalizao da Administrao Pblica por meio da
descentralizao poltica, envolvendo aes entre os entes federativos
distintos.

REFERNCIAS

ABRANCHES, Mnica. Poltica urbana e governana: o perfil da participao

social na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. In: MENDONA, Jupira
Gomes de;

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