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XXXIII ENCONTRO NACIONAL DE ENGENHARIA DE PRODUCAO

A Gesto dos Processos de Produo e as Parcerias Globais para o Desenvolvimento Sustentvel dos Sistemas Produtivos
Salvador, BA, Brasil, 08 a 11 de outubro de 2013.

GERENCIAMENTO DE PROJETOS NA
ADMINISTRAO PBLICA
Clezia de Souza Santos (UFS )
clezia.souza@gmail.com
Cleomar Cesar Macedo Costa (UFS )
cleomar.ufs@gmail.com

Este trabalho traz discusso reflexes acerca da aplicao do


gerenciamento de projetos na administrao pblica, seus desafios e
tendncias. O estudo apoia-se em pesquisa bibliogrfica, fazendo uma
abordagem sobre o tema planejamento e ggerenciamento de projetos
no setor pblico, e ainda, em estudos e pesquisas elaboradas pelo
MPCM sobre a maturidade das organizaes em gesto de projetos. O
sucesso de uma administrao pblica, proporcionando um maior grau
de satisfao dos cidados, depende basicamente de uma
implementao efetiva de tcnicas de gerenciamento de projetos,
entretanto foi verificado que ainda existe muita pouca maturidade nos
setores pblicos, tendo ainda um longo caminho a percorrer, apesar de
j percebermos alguns avanos por parte de algumas administraes
demonstrando preocupaes com o tema.

Palavras-chaves: Gerenciamento de projetos; Administrao pblica;


Planejamento estratgico; Maturidade.
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Salvador, BA, Brasil, 08 a 11 de outubro de 2013.

1. Introduo

A Administrao Pblica no Brasil vem passando por algumas transformaes. Nos


ltimos anos, os governos federais, estaduais e municipais vm investindo um montante cada
vez maior em programas sociais, de infraestrutura, sade e educao, com a finalidade de
atender a um nmero cada vez maior da sociedade.

No entanto, para proporcionar e assegurar que esses investimentos sejam aplicados


com qualidade e com a finalidade de atender s necessidades dos cidados, surge o
questionamento se realmente os rgos pblicos esto equipados, estruturados e com recursos
humanos capacitados para atender tal demanda.

O grande volume de recursos que os gestores pblicos tm a responsabilidade de


administrar necessita de projetos bem elaborados, para que sua execuo seja correta e a
finalidade seja atendida. A elaborao, o acompanhamento e o controle na execuo dos
projetos de fundamental importncia para uma boa e fiel gesto nos recursos pblicos.

Assim, o propsito deste trabalho apresentar os benefcios do gerenciamento de


projetos na administrao pblica, de que forma ela vem se desenvolvendo, assim como
mostrar a importncia dessa ferramenta para a otimizao dos recursos pblicos e a
efetividade dos resultados no alcance dos objetivos to almejados pela sociedade,
evidenciando os desafios e dificuldades tpicas num processo de planejamento.

Para tanto, em um primeiro momento feito uma contextualizao terica a cerca do


surgimento e evoluo do sistema de planejamento no Brasil; logo aps, baseado em estudos e
pesquisas elaboradas pelo MPCM (Maturity by Project Category Model), realizou-se uma
abordagem geral sobre a maturidade das organizaes em gesto de projetos; e, por ltimo,
uma anlise especfica sobre o gerenciamento de projetos na Administrao Pblica.

Para elaborao do presente trabalho adotou-se referencial bibliogrfico, pesquisas e


revistas formando o arcabouo terico no qual o tema esta fundamentado. Tratar do
gerenciamento de projetos na administrao pblica justificvel, uma vez que esse
gerenciamento se feito de forma adequada contribuir para uma melhor prestao de servios
a sociedade, e, consequentemente, para o desenvolvimento do Pas.

2. Abordagem terica

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Na segunda metade dos anos 90, chega ao Brasil um movimento chamado de Nova
Gesto Pblica (New Public Management) ou reforma gerencial, caracterizada pelo
aprofundamento da crise financeira do Estado e pela emergncia de reformas estruturais
prometidas durante a campanha presidencial de Fernando Henrique Cardoso e iniciadas
alguns meses antes da posse com o plano de estabilizao econmica Plano Real. Dentre as
reformas prioritrias, estava a necessidade de repensar a administrao pblica a partir de
sinais de evidente esgotamento do modelo burocrtico vigente (MARINI, 2005). O pontap
inicial foi dado em 1995, quando da transformao da ento Secretaria de Administrao
Federal (SAF) para Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).

Assim, a poltica de reforma administrativa no Brasil teve sua formulao e


implementao durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998)
conduzido pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, sob uma
marcante liderana exercida pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. A reforma foi
sistematizada conforme orientaes definidas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado elaborado em 1995 (FERNANDES, 2002).

Entretanto, em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato de Fernando


Henrique Cardoso, com a extino do MARE, as funes foram direcionadas para uma nova
instituio, o recm-criado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP, sendo,
assim, o novo responsvel pela implementao do Plano Diretor (FERNANDES, 2002).

A partir dessas mudanas, e com o lanamento do PPA - Plano Plurianual 2000/2003,


institudo pela Constituio Federal de 1988 (art. 165, I, e 1), o planejamento
governamental passou a assumir papel importante. Elaborado com base em diretrizes
estratgicas da presidncia da Republica, com objetivo de consolidar a estabilidade
econmica com crescimento sustentvel, a partir de uma nova viso estratgica traduzida em
um leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor pblico como para o setor
privado, nacional e estrangeiro. Foi adotado, ainda, um novo conceito de programa, em que as
aes e os recursos do governo so estabelecidos de acordo com os objetivos a serem
alcanados. Foi ainda instituda a figura do gerente de programa como componente central no
processo. Assim, percebe-se que o PPA visa agora o fortalecimento do empreendedorismo
orientado para a implementao de seus programas (MARINI, 2005).

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Nesse novo processo de gesto, alguns conceitos saram fortalecidos. Um deles como
j dito anteriormente foi o novo conceito de programa adotado.

A deciso de considerar o programa como a unidade de gesto foi chave para este
modelo integrado. O programa uma unidade de referencia da gesto, que o
programa, cujo objetivo se articula claramente com uma demanda da sociedade, ou
com um problema que se quer resolver na sociedade, ou com uma oportunidade que
se quer aproveitar na sociedade. (Silveira, 2002, p. 166)
Nesse contexto o gerenciamento de projetos passou a estar presente de forma mais
tangvel na administrao pblica, a partir da introduo do PPA na estrutura da gesto
pblica. Assim, o PPA como instrumento de planejamento tornou-se um dos temas centrais da
administrao pblica. Por definir quais sero os programas e projetos prioritrios de cada
gesto, ela se tornou um marco de cada Governo. A utilizao do gerenciamento de projetos,
baseado nas prticas, conceitos e definies estudadas no PMBOK (Project Management
Body of Knowledge), apresenta-se como um grande diferencial estratgico para o poder
pblico no Brasil e no mundo. Comea-se a perceber que habilidades em gerenciamento de
projetos so cruciais para a gesto efetiva de projetos e programas.

3. Breve caracterizao da gesto por projetos

Segundo o PMBOK, projeto um esforo temporrio para criar um servio ou produto


ou resultado exclusivo. Para que isso ocorra necessrio objetivos claros, parmetros de
medio, datas de incio e trmino que atendam os requisitos das partes interessadas
(stakeholders). Os projetos so ainda complexos devido diversidade de tarefas a executar e
merecem certo cuidado com o ciclo de vida devido mudanas relativas aos recursos
necessrios durante a vida do projeto.

Devido a essas caractersticas, um projeto requer particularidades no seu


gerenciamento. O gerenciamento de projetos, de acordo com Kerzner (2006), significa: o
planejamento, programao e controle de uma srie de tarefas integradas de forma a atingir os
seus objetivos com xito, para benefcio dos participantes do projeto.

Vargas (2003) destaca os benefcios do gerenciamento de projetos, quais sejam: a)


permitir o desenvolvimento de diferenciais competitivos e novas tcnicas; b) adaptar os
trabalhos s necessidades do mercado; c) facilitar as revises decorrentes de modificaes no
mercado ou no ambiente competitivo; d) documentar e facilitar estimativas para projetos

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futuros; e) antecipar situaes desfavorveis; f) disponibilizar oramentos e cronogramas com


antecedncia otimizando o uso de recursos e, g) aumentar o controle gerencial e agilizar a
tomada de decises.

4. Maturidade das organizaes em gesto de projetos

Todas as empresas tm seus prprios processos de maturidade, e so as aes e


decises das empresas que refletem seus nveis de maturidade. O processo de aprendizado
para a maturidade medido em anos, mas na verdade no est necessariamente relacionada
com a passagem do tempo. Algumas empresas, mais comprometidas com a gesto de
projetos, podem atingir a maturidade em aproximadamente 2 anos, outras podem levar 5 anos,
enquanto outras podem estar funcionando h 100 anos, ser experiente em marketing e nos
recursos humanos, mas estar caminhando a passos lentos no processo de gerenciamento de
projetos (KERZNER, 2006; LIMA, 2009).

De acordo com Kerzner (2006), as fases do ciclo de vida para a maturidade em gesto
de projetos so: embrionria, aceitao pela gerncia executiva, aceitao pelos gerentes de
rea, crescimento e maturidade. Elas so apresentadas de forma mais ntida na tabela 1.

Tabela 1 Fases do ciclo de vida da gesto de projetos

Aceitao pela Aceitao pelos


Embrionria Crescimento Maturidade
gerncia executiva gerentes da rea
Reconhecer a Obter o apoio visvel dos Obter o apoio dos Reconhecer a Desenvolver um sistema
necessidade executivos gerentes de rea utilidade das fases do de controle gerencial de
ciclo de vida custo e programao
Reconhecer os Fazer com que os Conseguir o Desenvolver uma Integrar o controle de
benefcios executivos entendam a comprometimento dos metodologia de gesto custos e da programao
gesto de projetos gerentes de rea de projetos
Reconhecer a Estabelecer promotores Proporcionar Obter o Desenvolver um
aplicabilidade no nvel executivo conhecimento aos comprometimento programa de ensino para
gerentes de rea com o planejado melhorar as competncias
em gesto de projetos.
Reconhecer o Estar disposto a mudar a Estar disposto a liberar Minimizar as
que precisa ser maneira de conduzir o os funcionrios para oscilaes de escopo
feito empreendimento treinamento em gesto
de projetos Definir um sistema de
rastreamento do projeto

Fonte: Adaptado de Kerzner (2006)

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Uma forma de avaliar o quanto uma empresa incorporou o gerenciamento de projetos


atravs de modelos de maturidade. Um modelo de maturidade uma forma de mensurar o
estgio de uma organizao na habilidade de gerenciar seus projetos, assim como de obter um
plano de crescimento. Aps o conhecimento do nvel atual a empresa pode estabelecer um
caminho para se tornar nvel de grau maior.

Os modelos existentes para a maturidade do gerenciamento de projetos so baseados


no Modelo de Maturidade da Carnegie-Mellon University (CMM Capability Maturity
Model). Ser utilizado aqui o modelo brasileiro chamado de MMGP (Modelo de Maturidade
em Gerenciamento de Projetos) desenvolvido pela MPCM (Maturity by Project Category
Model) entre 1999 e 2002. Elaborado pelo consultor brasileiro Darci Prado, foi aplicado a
centenas de organizaes no Brasil. Utiliza os mesmos nveis do modelo SW-CMM
desenvolvido pela Carnegie-Mellon University para desenvolvimento de software, possui
simplicidade (questionrio com 40 questes) e universalidade (ser aplicvel a todo tipo de
organizao e a toda categoria de projeto) e, ainda, procura relacionar a maturidade da
organizao com sua capacidade de executar projetos com sucesso.

O modelo apresenta cinco nveis de maturidade, onde o nvel 1 caracteriza inexistncia


do gerenciamento e o nvel 5 indica estgio otimizado, conforme interpretao abaixo:

Inicial (1): Baixo conhecimento do assunto; Inexistncia de metodologia e/ou


modelos de gerenciamento; Uso de intuio no gerenciamento dos projetos;
Conhecido (2): Incio da criao de uma nova cultura para criar competncias;
Padronizado (3): Desenvolvimento de competncias; Implementao de uma
plataforma padronizada para gerenciamento de projetos: Estrutura
organizacional, Metodologia, Informatizao e Alinhamento Estratgico;
Gerenciado (4): Aperfeioamento da plataforma: os padres funcionam;
Anomalias identificadas e eliminadas; Relacionamentos humanos eficientes;
Consolidao do alinhamento com negcios da organizao;
Otimizado (5): Alta eficincia nos resultados (otimizao de prazos, escopo,
qualidade e custos); Alta eficincia dos processos de gerenciamento; Sabedoria;
Baixo stress; Baixo rudo; Algo natural.

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O Modelo MMGP disponibilizado anualmente desde 2005, com exceo do ano de


2007, e demonstra os nveis de maturidade das organizaes brasileiras, por setores e por
categorias de projetos.

A pesquisa realizada em 2005, 2006 e 2008 apresenta os resultados quanto a evoluo


da maturidade mdia de organizaes brasileiras de segmentos diversos (figura 1). Nela,
percebe-se que houve um sensvel aumento no nvel de maturidade das organizaes
estudadas, ocorrendo uma evoluo dos ndices passando de 2,44 para 2,66.

Figura 1 Evoluo da Maturidade Mdia


Brasil (2005 2008)

Fonte: Pesquisa Archibald & Prado 2008 - MPCM


Observao: Em 2007 no houve pesquisa

Os resultados da pesquisa demonstram ainda a presena percentual nos nveis de


maturidade. Na figura 2 pode ser verificada uma evoluo no nvel 3 (padronizado). Isto pode
ter ocorrido devido a migrao do nvel menos elevado (1) para o mais elevado, ou seja, o
nvel 3. Este um dado muito importante, visto que demonstra uma maior preocupao com o
tema gerenciamento de projetos, o que percebido com um maior ndice de peridicos que
tratam do assunto, bem como treinamentos ofertados a tcnicos envolvidos na rea, o que
acaba por motivar as empresas a darem nfase ao assunto.

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Figura 2 Presena percentual nos nveis de maturidade

Fonte: Pesquisa Archibald & Prado 2008 - MPCM

Figura 3 Maturidade por tipo de organizao em 2008

Fonte: Pesquisa Archibald & Prado 2008 - MPCM

Na pesquisa realizada em 2008 com 310 organizaes, somente 32 alcanaram


maturidade 4 ou 5, ou seja, nveis gerenciado e otimizado, respectivamente. Destas, 28 so
Organizaes Privadas, 2 so organizaes Governamentais de Administrao Indireta e 2 do
Terceiro Setor. Isso mostra que a Administrao Pblica Direta est com baixa maturidade.
possvel perceber na figura 3 que a Administrao Pblica est abaixo da mdia de

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maturidade (2,66), sendo que a Administrao Indireta encontra-se em nvel de maturidade


2,40 enquanto que a Administrao Direta est em nvel 2,33.

Este baixo valor para as organizaes governamentais (administrao direta) no


surpresa, considerando que, para estas organizaes, implementar o tema
gerenciamento (visto de forma moderna e ampla) continua sendo
reconhecidamente como o grande desafio do momento. (PRADO apud LOTT,
2008, p. 9).

5. O gerenciamento de projetos na Administrao Pblica

O objetivo da administrao por projetos alcanar controle adequado do projeto, no


intuito de assegurar sua concluso no prazo e no oramento determinado, obtendo a qualidade
previamente estipulada.

Conforme visto anteriormente, a administrao pblica est bastante atrasada em seus


mtodos de gerenciamento de projetos comparativamente s empresas privadas. Isso pode ser
explicado por alguns motivos, os quais esto arrolados abaixo:

5.1. Rigidez da lei de licitaes

A Lei 8.666/93 conhecida como Lei de Licitaes e Contratos brasileira estabelece


normas gerais para contratao de obras e/ou servios, limitando procedimentos quanto a
novas formas de contratao que no quelas nela especificadas. Apesar de tentar garantir a
licitude e padronizao nas contrataes, a lei acaba se colocando como um fator que dificulta
a introduo de procedimentos mais inovadores na contratao e, consequentemente, no
gerenciamento de obras e projetos nos rgos pblicos.

5.2. Descontinuidade administrativa

Assim como em muitas partes do mundo, o Brasil, em virtude de uma cultura


administrativa excessivamente poltica, costuma recomear tudo praticamente do zero a cada
mudana de gestor. Geralmente as administraes tm programas definidos a partir de planos
de governo, sendo as grandes linhas de atuao e que duram por todo o mandato. Cada
programa constitudo por um conjunto de projetos, que pode, ainda, ser subdividido em
vrias aes. Apesar de complexa, essa estrutura pode ser eficiente, desde que seja bem
administrada. Para que a descontinuidade dos projetos pblicos seja superada necessrio que
estes projetos sejam segmentados em partes bem definidas, identificando com clareza o incio
e o fim de cada fase.

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5.3. Resistncia s mudanas

Reconhecer a necessidade de mudanas e conviver com mudanas j faz parte de


qualquer agenda organizacional, entretanto as organizaes pblicas tm uma cultura
organizacional mais cristalizada e os princpios da burocracia so mais fortes e acentuados,
tornando o processo de mudanas mais lento j que grande parte das organizaes est
habituada ao comodismo. Herzog salienta que:

A mudana no contexto organizacional engloba alteraes fundamentais no


comportamento humano, dos padres de trabalho e nos valores em resposta a
modificaes ou antecipando alteraes estratgicas, de recursos ou de tecnologia.
Considera que a chave para enfrentar com sucesso o processo de mudana o
gerenciamento das pessoas, mantendo alto nvel de motivao e evitando
desapontamentos. O grande desafio no mudana tecnolgica, mas mudar pessoas
e a cultura organizacional, renovando os valores para ganhar vantagem
competitiva. (HERZOG apud ROSSI, 2000, p. 36).
Segundo este autor, a resistncia s mudanas no advinda somente por parte das
pessoas a nvel individual, a prpria organizao tambm resiste. As questes culturais, sejam
elas organizacionais ou sociais, influenciam na resistncia, em funo de que as
transformaes podero afetar diretamente o equilbrio, ou o status quo, mantido at ento.
O desafio de mudar, fazer com que as pessoas da organizao internalizem novos sistemas,
mtodos e processo de modernizao da Administrao Pblica depender da criao de
"novas formas de relacionamento mais cooperantes.

5.4. Cultura

Kerzner (2006) afirma que so muito concretas as indicaes apontando a cultura


como caracterstica marcante das empresas com excelncia em gesto de projetos.

A cultura entendida como um conjunto de valores e pressupostos bsicos, que tem a


capacidade de ordenar e construir a identidade organizacional, agindo como elemento de
comunicao e consenso, ocultando e instrumentalizando as relaes de dominao. Mas, no
algo que se mude da noite para o dia. Uma cultura que d resultados aquela baseada em
confiana, comunicao, cooperao e trabalho em equipe.

5.5. Estrutura organizacional

Uma estrutura organizacional traa a hierarquia administrativa, demonstra as linhas de


comando, as redes de comunicao, se tornando um guia para funes de coordenao e
paralelas. (KEELING, 2006)

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A estrutura da organizao outro fator que merece destaque, uma vez que as
organizaes pblicas apresentam caracterstica departamental e hierarquizada. Estas
caractersticas inibem uma gesto por projetos, isto porque reduzem a autonomia dos gerentes
e das equipes de projeto.

5.6. Treinamento

o treinamento eficiente que sustenta a gesto de projetos e um dos maiores


desafios enfrentados pela rea de recursos humanos. Niskier e Blois (2003) citam que os
profissionais de hoje, seja da Administrao Pblica ou Privada, para ter sucesso no trabalho,
precisa estar apto para reciclar e acrescentar conceitos, posturas e atitudes. Eles ressaltam que
a educao continuada vem obtendo destaque, como indicativo de que o aprendizado precisa
ser um processo de carter dinmico e permanente na vida dos profissionais de qualquer rea
de atuao.

Na administrao pblica o treinamento realizado pontualmente atendendo


necessidades imediatas com inexistncia de um plano de capacitao o que torna incipiente a
qualificao da gesto de projetos.

5.7. Cobrana subjetiva da sociedade

A sociedade brasileira tem pouca tradio na cobrana e no controle social. H ainda


uma atuao muito tmida nesse campo, o que faz com que os administradores no sofram
exigncias por parte da sociedade para projetos mais bem executados.

5.8. Pouca tradio no uso das ferramentas de planejamento e controle

Para que o projeto seja bem executado, ele dever ser adequadamente planejado desde
seu inicio, os riscos avaliados, explicitados e valorados. Esse planejamento inclui controle
adequado do cumprimento dos prazos e do oramento previsto originalmente. No se admite
adequaes de planilhas de oramentos e aditivos, exceto em casos extremos de mudanas de
escopo (Menezes, 2003). Mas, geralmente, v-se com frequncia no setor pblico a
necessidade de aditivos de prazo e renegociaes de planilhas. Isso demonstra a falta de
utilizao de ferramentas adequadas de planejamento e controle dos projetos.

5.9. Burocracia

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Presena marcante nos rgos pblicos. O excessivo controle de procedimentos gera


uma administrao engessada, complicada e desfocada das necessidades do pas e do
contribuinte;

5.10. Conceito de qualidade incipiente

O servio pblico no possui uma estrutura muito favorvel qualidade de seus


servios e a grande maioria das instituies pblicas est pouco preparada para conviver em
um cenrio marcado pela turbulncia, incerteza e instabilidade.

Uma Administrao Pblica que opte pelo caminho da qualidade, seguramente se


tornar mais moderna, competitiva e eficaz. Eliminar ainda, progressivas disfunes
burocrticas, que tantos obstculos criam vida de todos os cidados, e que
consequentemente, atrasam todo o progresso e o desenvolvimento do pas.

5.11. Desvalorizao

Uma grande maioria de gestores ainda no reconhece a importncia da rea de projetos


em seus rgos. Em alguns rgos at existe esta rea especfica, mas ela tratada como
necessria somente com a inteno de captar recursos. Infelizmente, alguns ainda no
entendem que projetos bem elaborados caracterizam boa execuo em oramento previamente
determinado, tempo hbil e satisfao da sociedade.

6. Consideraes finais

O sucesso de uma administrao pblica depende basicamente do sucesso na


implementao de projetos, mas ainda existe muito pouca maturidade nos setores pblicos
quanto a implementao efetiva de tcnicas de gerenciamento mais modernas. A grande
maioria das administraes confirma a importncia do gerenciamento de projetos, entretanto
ainda o utiliza de forma incipiente e/ou descoordenada.

Percebe-se que a Administrao Pblica Federal est preocupada com o tema. Na


inteno de imprimir mais eficincia, agilidade e, especialmente, mais transparncia ao
processo de liberao de recursos para estados e municpios e Organizaes No-
Governamentais (ONGs) foi criado o Portal de Convnios (Siconv). Mais do que ter controle
das transferncias voluntrias da Unio, o sistema possibilitar uma maior preocupao em ter
projetos bem elaborados para que eles sejam executados a contento e em prazos
determinados. O Siconv tem ainda a finalidade de desburocratizar o setor, eliminando o papel

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de grande parte do processo e centralizando as informaes sobre todos os programas


oferecidos pela Unio em reas de maior relevncia para o desenvolvimento do pas. Isso
gerar ainda reduo de custos, aumento da transparncia e do controle social.

Esse ser um passo importante, mas ainda muito pouco, at porque somente se ter
um cuidado especial com as transferncias voluntrias. Est claro que uma boa gesto pblica
depende de programas, projetos e aes bem elaborados e gerenciados. Ela deve ser
aprimorada para reduzir a pobreza, melhorar a educao e a sade, conservar o meio ambiente
preservar a cultura, aumentar a competitividade da economia.

Mas, para que isso ocorra preciso mudar a cultura estatal, criar estruturas, capacitar
profissionais, importante a adoo padronizada de padres, polticas e procedimentos
integrados para a gesto de projetos governamentais. E ainda, a utilizao efetiva dos recursos
de tecnologia e comunicao como pea fundamental para essa gesto efetiva. Trata-se de um
grande desafio, e que no pode ser implementado por apenas um nico rgo governamental,
e sim por todos os diversos rgos componentes da administrao governamental.

6. Referncias bibliogrficas

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