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Dinmica populacional
e a Agenda Ambiental Brasileira:
Distribuio espacial, desastres naturais e polticas de adaptao
2014 Ministrio do Meio Ambiente Equipe de projeto
Todos os direitos reservados. permitida a Ariel Cecilio Garces Pares - Diretor Nacional
reproduo parcial ou total desta obra para Alex Sandro da Rosa Cunha - Coordenador
fins no comerciais, desde que citada a fonte.
Tarcsio Nunes - Coordenador
Srie Populao e Desenvolvimento
Sustentvel Fundo de Populao das Naes Unidas
Dinmica populacional e a Agenda Am-
(UNFPA)
biental Brasileira: Distribuio espacial,
desastres naturais e polticas de adaptao Jaime Nadal Representante
1 edio 2014 Yves Sassenrath Representante Adjunto
Anna Cunha Oficial de Programa
Elaborao
Vincius Monteiro Assessor para Populao
Consultoria e Desenvolvimento
Dhemos Consulting Gabriela Borelli Assistente de Comunicao
Pesquisa/Texto Agradecimentos
George Martine, Ricardo Ojima e Eduardo Tais de Freitas Santos
Marandola Jr Camila de Oliveira Cavallari
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ulisses Lacava Bigaton
Ministra do Meio Ambiente do Brasil Projeto grfico e diagramao:
Izabella Teixeira Janaina Coe
Secretrio Executivo
Francisco Gaetani Reviso
Ins Ulha
Bibliografia
ISBN 978-85-98579-14-6
Dinmica populacional
e a Agenda Ambiental Brasileira:
Distribuio espacial, desastres naturais e polticas de adaptao
Braslia, DF 2014
Srie Populao e Desenvolvimento Sustentvel
Dinmica populacional
e a Agenda Ambiental Brasileira:
Distribuio espacial, desastres naturais e polticas de adaptao
Apresentao..............................................................................................9
Sumrio executivo...................................................................................10
1. Introduo..........................................................................................12
Anexo A
Despesa com a funo Gesto Ambiental realizada pelos
governos federal, estaduais e municipais. Brasil 2010..................92
Anexo B
Crescimento e estrutura populacional:
Implicaes para a adaptao..........................................................92
Referncias.............................................................................................101
Lista de imagens
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Sumrio executivo
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porque, no caso brasileiro, a interface mais promissora para a formulao de
polticas efetivas nesse domnio refere-se distribuio espacial e, em particular,
urbanizao. O trabalho faz, portanto, uma anlise das relaes entre a distri-
buio espacial e a agenda de adaptao, analisando especificidades nos dife-
rentes biomas, nas zonas costeiras e nas reas rurais, mas enfatizando como a
transio urbana brasileira determinou, em grande parte, o perfil atual da agen-
da socioambiental. As implicaes desta anlise da distribuio espacial para a
formulao de polticas de adaptao so discutidas.
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Dinmica populacional e a Agenda Ambiental
Brasileira: Distribuio espacial, desastres
naturais e polticas de adaptao
1. Introduo
O atual momento histrico exige ateno muito concentrada quanto aos fatores
determinantes e s consequncias de uma das transformaes mais impactan-
tes na trajetria da humanidade as mudanas climticas. Desde a publicao
do relatrio oficial do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),
em 2007, alertando sobre a iminncia de mudanas climticas de dimenses
crticas, e mais ainda com a realizao da Rio +20, a discusso sobre as medi-
das capazes de mitigar as calamidades anunciadas pelo IPCC tem dominado
as atenes. O mesmo ocorre no Brasil, onde o interesse do Poder Pblico
tem seguido a tendncia de muitos pases, ao centrar maior foco na questo
da mitigao. Tais iniciativas so obviamente essenciais, entretanto, elas tm
relegado os aspectos relacionados adaptao para um segundo plano.
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Presentemente, a caracterstica principal dos esforos de adaptao tem
sido a reao a desastres naturais. No caso dos eventos climticos extremos,
cuja frequncia e intensidade devem aumentar significativamente com as
mudanas climticas, preciso antecipar em vez de remediar. Para isso,
necessrio conhecer tanto o processo de produo de tais eventos quanto
a capacidade de resposta da populao, dos lugares e das instituies afeta-
das. E a resposta, em relao vulnerabilidade, no se d apenas no dia do
evento, mas envolve o pr-evento, o evento e o ps-evento. Isso porque os
desastres relacionados s mudanas ambientais no so desastres naturais,
mas sim o resultado de eventos hidrometeorolgicos extremos em lugares
que esto despreparados, em vrios sentidos, para enfrentar tais fenmenos.
Esse despreparo o que os torna vulnerveis e sem capacidade de absorver
os impactos ou de evitar danos materiais e humanos.
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contexto de polticas ambientais, mas particularmente importante para o tema
da adaptao s iminentes mudanas climticas no Brasil.
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2. A situao do Brasil no contexto internacional
de desastres naturais
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dade dos eventos climticos e da concentrao populacional sugere que o
nmero de vtimas e os custos econmicos dos eventos climticos extremos
tendero a crescer no futuro, simplesmente em funo dos padres demo-
grficos e ambientais vigentes.
Esse tipo de situao demanda um olhar mais atento sobre o tema, pois
no apenas o clima global que est sendo alterado, mas tambm os pa-
dres de concentrao da populao, de organizao do espao urbano e de
mudana tecnolgica. Na realidade, uma parcela importante dos desastres
naturais de hoje tem suas razes nas decises e na forma como a sociedade
organiza e regula o uso do espao na escala local, onde o clima tambm
alterado de forma especfica, sem relaes causais simples ou diretas com
mudanas que ocorrem na escala planetria.
Ao longo do sculo XX, a populao mundial passou por uma transio urba-
na radical. A despeito de todo o potencial positivo que essa transio represen-
ta para o desenvolvimento econmico e social, essa transformao tambm
aumentou o impacto negativo de episdios extremos, especialmente quando
localizados em reas urbanas de alta densidade e pobreza. E, na ausncia de
um planejamento adequado para o crescimento das cidades, como frequen-
temente se verifica na Amrica Latina (TORRES e SYDENSTRICKER, 2012),
a populao urbana tende a ficar ainda mais exposta a situaes de risco. As-
sim, parte dos desastres naturais em reas densamente povoadas, conforme
mostrado nos captulos 6 e 7, so eventos que refletem a falta de respeito ou
adequao lgica dos sistemas naturais. Os riscos aumentam ainda mais
quando parte da populao relegada ocupao de terrenos e localidades
inapropriados e a moradias precariamente construdas sem recursos ne-
cessrios e sem considerar as tcnicas construtivas mais modernas, o que
inerente prpria construo das cidades brasileiras.
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zada. Se, de um lado, parte da ateno que as mudanas climticas globais
angariaram nos ltimos anos devido ao reconhecimento de suas razes
antropognicas, os eventos, lidados isoladamente, por outro lado, ainda so
entendidos como tendo razes naturais. O desastre em Fukushima, no Ja-
po (2011), por exemplo, ou a srie de eventos em Nova Orleans (EUA),
relacionada ao furaco Katrina (2005), s se constituram em desastres em
virtude da estrutura social e demogrfica, de aspectos polticos e culturais e
de variveis tecnolgicas mais ou menos evidentes. Chamar tais eventos de
naturais , no mnimo, fechar os olhos para a natureza prpria dos desas-
tres atuais: so eventos hbridos que aumentam seu potencial de catstrofe
justamente por envolver aspectos sociais, ambientais e tecnolgicos, cujas
interaes carregam forte grau de incerteza. Em outras palavras, o aumento
de desastres naturais nos anos recentes resulta da combinao perversa de
processos sociais e econmicos com o agravamento dos eventos climticos
extremos. Tendo em vista o aumento progressivo do nmero e intensidade
desses eventos, uma melhor capacidade de adaptao s dimenses consi-
deradas naturais e sociais de desastres se faz absolutamente necessria.
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nificativo verificado nas ltimas dcadas, deve ter aumentado mais do que
proporcionalmente ao nmero de afetados.
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importncia do fenmeno e a ocorrncia de uma severa seca no Nordeste em
2012, provvel que o impacto econmico e social desse tipo de fenmeno
seja decrescente ao longo do tempo. Em primeiro lugar, a populao rural tem
declinado de forma importante no serto nordestino, principal regio afetada.
Simultaneamente, tem sido ampliada de forma importante a infraestrutura de
abastecimento de gua e de irrigao, incluindo projetos federais de grande
porte, como a transposio do Rio So Francisco e o programa de construo
de cisternas. Alm disso, os programas de transferncia de renda como a
aposentadoria rural e o Bolsa Famlia certamente aumentaram, ao longo
do tempo, a capacidade de as famlias mais pobres lidarem com os episdios
extremos relacionados escassez de alimentos e de gua.
Vale destacar que o perfil dos desastres naturais vem se alterando mais re-
centemente; de 2008 at 2011, a grande maioria dos desastres naturais no
Brasil era relacionada a inundaes e escorregamentos2. As secas embora
tenham um efeito negativo muito importante no representam o desastre
natural que afeta mais direta e severamente a mortalidade registrada na po-
pulao brasileira. O nmero de mortes causadas por desastres naturais se
registra principalmente em decorrncia de inundaes e escorregamentos,
os quais representaram, juntos, 76% das ocorrncias no perodo 2008-2011.
O Grfico 2 mostra o nmero de pessoas afetadas por esses eventos entre
1948 e 2011.
Esse tipo de calamidade pode ser exemplificado pelos fatos recentes ocorri-
dos na regio serrana do Estado do Rio de Janeiro, onde mais de mil pessoas
morreram em decorrncia de enchentes e escorregamentos, sendo que cerca
de metade dos casos ocorreu em Nova Friburgo, municpio de aproximada-
mente 180 mil habitantes, segundo dados do Censo Demogrfico 2010. De
acordo com o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, o prejuzo
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financeiro relacionado a essa catstrofe foi da ordem de mais de R$ 600
milhes de reais.
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aos prejuzos econmicos que ocorrem apenas pelos transtornos causados
pelas perdas de circulao e atrasos em eventos de chuvas excessivas no mu-
nicpio de So Paulo, que podem chegar a R$ 11,6 bilhes de reais por ano.
O contraste entre essas duas vises a relativa iseno do Pas da rota dos
grandes desastres naturais e o estrago crescente dos desastres que sofre o
Brasil confirma uma caracterstica importante da situao brasileira: parte
significativa dos seus desastres no apenas natural. Tm tambm razes
em processos sociais, econmicos, demogrficos e polticos, ou seja, so de
origem antropognica. Esse fato ilustrado de forma dramtica na Tabela
1, baseada numa pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB, 2008) regis-
trou inundaes e/ou alagamentos de reas urbanas em 40,8% dos muni-
cpios entre 2003 e 2008. Os dados colhidos oferecem um panorama muito
revelador dos fatores agravantes aos desastres naturais. Embora existam
algumas superposies possveis entre as categorias de respostas colhidas
pelo IBGE, fica muito claro que a ao (ou inao) humana potencializa
muito a ao natural3. Ou seja, as causas naturais so agravadas pelo pla-
nejamento urbano inadequado. Assim, por exemplo, 43,1% dos municpios
tinham reas ocupadas irregularmente. Ademais, trs categorias de fatores
agravantes (dimensionamento inadequado de projeto, obras inadequadas e
interferncia fsica no sistema de drenagem) sugerem a realizao de obras
de engenharia malplanejadas ou malsucedidas.
3 A definio exata dessas categorias pode ser encontrada no Glossrio da PNSB, pginas 182 a 215.
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Tabela 1 Percentual de municpios que sofreram inundaes e/ou
alagamentos, por fatores agravantes, segundo grandes regies, 2008
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional
de Saneamento Bsico 2008.
que situaes de risco causadas pela ao do homem, como no caso dos de-
sastres ocasionados pelas especificidades do processo de urbanizao, que,
atualmente, podem ser to devastadoras e mortais quanto um tsunami, so
suscetveis de interveno, seja para prevenir ou para corrigir.
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ltimo meio sculo. Entretanto, com certeza, podemos, e devemos, minimi-
zar os impactos decorrentes dos nossos padres de urbanizao.
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desastres urbanos em que voluntrios e rgos mal-equipados e com pou-
cos investimentos lutaram quase que heroicamente para enfrentar e socor-
rer vtimas, sempre dentro de uma cultura de resposta s emergncias.
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Analisando o material disponvel at agora, o perfil do Plano se direciona
para a criao de uma cultura institucional, com processos e prticas que
permitam ao Governo Federal dar suporte s aes de emergncia. Mesmo
aquelas aes dos demais eixos esto ligadas diretamente ao enfrentamento
e mitigao dos efeitos, procurando dotar a estrutura governamental de
capacidade para dar resposta aos desastres. Por exemplo, se as obras anun-
ciadas como preventivas no forem pensadas em termos estruturais, ou seja,
visando macrodrenagem das bacias hidrogrficas e estabilidade dos sis-
temas de vertentes no contexto da expanso urbana (temas atinentes legis-
lao de uso do solo e do prprio permetro urbano), no sero mais do que
obras de mitigao de riscos. O mesmo pode-se dizer das aes preventivas
que s preveem, no plano anunciado, obras de infraestrutura, sem incluir
a comunicao de risco ou a participao da populao na identificao e
compreenso de tais riscos. De fato, axiomtico em qualquer estudo sobre
avaliao de risco que a percepo da populao um fator preponderante
e que esta no a mesma dos tcnicos ou de outros atores envolvidos no
processo (GREGORY, 1992; DOUGLAS; WILDAVISKY, 1982).
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produo dos riscos ou da identificao de suas matrizes mais gerais, tanto
oriundas do sistema fsico (anlises globais de geossistemas, por exemplo)
ou do sistema urbano (estudos sobre expanso urbana em relao din-
mica demogrfica, por exemplo). Em muitos casos, trata-se de eventos cli-
mticos que poderiam ser considerados relativamente normais num pas
tropical. Mas mesmo os eventos normais no tm sido considerados ade-
quadamente na prtica de planejamento, com consequncias graves que se
observam cada vez mais intensas. At aqui, os desastres so intensificados
pela localizao inadequada e pela baixa qualidade construtiva das habi-
taes. Essas caractersticas so, por sua vez, claramente relacionadas com
a lgica excludente da urbanizao brasileira, conforme explicado nos ca-
ptulos 6 e 7. Entretanto, a intensificao desses fenmenos ter impactos
ampliados se medidas preventivas no forem incorporadas. Essa contextua-
lizao no aparece, na verso anunciada do Plano, em nenhum momento.
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te de informaes demogrficas sobre a evoluo da dimenso, estrutura e
distribuio da populao fundamental para compor esse quadro bsico.
De fato, mais grave ainda do que as deficincias dos sistemas de alerta, que
podero mudar com o novo Plano, a inexistncia de um sistema amplo
que permita ter conhecimento detalhado dos desastres naturais para aes
de preveno (TOMINAGA, SANTORO e AMARAL, 2009). No h dados
organizados de forma sistemtica sobre esse aspecto para o Pas, quanto
menos para os municpios. Em alguns casos recentes, foram realizados ma-
peamentos sistemticos em certos locais, como nas regies metropolitanas
de So Paulo e Rio de Janeiro (NOBRE e YOUNG, 2011), e na experincia
do projeto Geodesastres-Sul5, entre outros. Mesmo nesses casos, porm, as
4 As bases de dados do EM-DAT so estimativas internacionais que permitem a comparao com outros
pases, entretanto, no permitem uma anlise detalhada dos casos particulares de cada municpio ou
localidade. Alm disso, as estimativas no so refinadas, pois se baseiam em informes muitas vezes no
sistematizados dos dados declarados pelas agncias governamentais e no de estudos tcnicos.
5 http://www.inpe.br/crs/geodesastres/index.php
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bases de dados e sries histricas disponveis tendem a ser bastante limi-
tadas. E, alm desse mapeamento e organizao das bases de dados sobre
desastres, seria necessrio realizar estudos especficos para cada municpio.
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3. Prioridades e aes do Brasil: Meio ambiente e
mudanas climticas
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seriam mais diretamente relevantes para os esforos de mitigao. O tema
de recursos hdricos parece mais relacionado ao campo da adaptao, sendo
mais usualmente tratado na esfera da poltica de saneamento. At o momen-
to, inexistem anlises relacionando saneamento com mudanas climticas
(VARGAS e RODRIGUEZ, 2009).
Vale notar que tais objetivos, embora associados do ponto de vista da temtica
em questo, so relativamente heterogneos no que diz respeito aos instrumen-
tos e atores envolvidos, bem como tendem a produzir respostas diferenciadas
e, muitas vezes, at divergentes por parte das agncias pblicas brasileiras.
Alm disso, enquanto a poltica de mitigao tem metas claras, instrumentos
objetivos e diz respeito a temas tradicionais da Agenda Ambiental Brasileira,
tais como a reduo do desmatamento, a maior eficincia energtica e o uso de
biocombustveis, a questo da adaptao implica a emergncia de uma nova
agenda ainda no totalmente desenvolvida e estabelecida.
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O prprio Plano Nacional de Gesto de Risco e Respostas a Desastres Na-
turais no d nfase adaptao, focando na capacidade de respostas emer-
genciais, no tematizando diretamente as mudanas climticas seno como
contexto de intensificao de eventos climticos extremos.
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7. Expanso da fixao biolgica de nitrognio em 5,5 milhes de hec-
tares de reas de cultivo, em substituio ao uso de fertilizantes nitro-
genados;
- 32 -
era quase 1/6 do previsto para mitigao. Alm disso, o principal componente
proposto na rea de adaptao diz respeito ao tema da desertificao, com
duas rubricas, proporcionando valores de at R$ 106 milhes, ou mais de
90% do total potencialmente alocado. O tema de adaptao, quando referido
a contextos urbanos, onde vivem hoje 85% da populao brasileira e, como
discutido, onde a intensificao dos episdios climticos ganha contornos
agudos , tem especificado um montante de apenas R$ 17 milhes no Plano,
sendo que a maior parte desses recursos destinada constituio de um
sistema de alerta contra desastres naturais (R$ 10 milhes). Esse sistema de
alerta est ganhando corpo no contexto do Plano Nacional de Gesto de Risco
e Respostas a Desastres Naturais e das aes do Cemaden e do Cenad, mas
mantendo o foco na mitigao, no na adaptao.
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instituies governamentais nas trs esferas, com nfase na problemti-
ca que afeta os espaos onde a grande maioria da populao reside, ou
seja, nas reas urbanas.
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(CAMARANO e KANSO, 2009) a populao brasileira chegaria ao mximo
de 207 milhes em 2030 e comearia a diminuir em seguida, chegando a
205 milhes em 2040. Portanto, o debate internacional a respeito da im-
portncia dos impactos ambientais do crescimento populacional tem pouca
relevncia prtica no caso brasileiro.
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de domiclios per capita. No perodo 1991 a 2000, a populao cresceu a um
ritmo de 1,6% ao ano, enquanto o nmero de domiclios crescia a 2,9% ao
ano; no perodo 2000 a 2010, o nmero de domiclios cresceu duas vezes
mais rapidamente que a populao (2,5% contra 1,2% ao ano). Esse um
aspecto extremamente relevante por representar uma presso adicional em
termos da demanda em reas urbanas com uma infraestrutura urbana pre-
cria, induzindo um efeito adicional no sentido de promover a ocupao de
reas inadequadas ocupao e em situao de risco. Dessa forma, mesmo
com uma tendncia de reduo da populao brasileira se persistirem as
tendncias de reduo do nmero mdio de moradores por domiclio , a
presso por novas habitaes no ir se reduzir automaticamente.
80
70 62.8
60
49.9
50
40
30
20 16.2 15.4
11.7 12.3
8.9 7.5
10 6.2 5.4
1.6 2.0
0
Casal com Casal sem Me com Pai com Mulher Homem
filhos filhos filhos filhos sozinha sozinho
1992 2009
Fonte: Pnads 1992 e 2009, segundo Comunicado da Presidncia Ipea n 64, outubro de 2010 (apud
MARTINE e ALVES, 2011).
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separao de casais e o consequente estabelecimento de moradias adicionais
separadas. O envelhecimento da populao tambm traz novas demandas
em termos de instituies, equipamentos, materiais e insumos para a sade.
O aumento do consumo gerado por essas transformaes na composio e
no tamanho do domiclio no tem sido devidamente considerado em ter-
mos de suas implicaes para a adaptao. Diversos segmentos da popula-
o se encontram, ceteris paribus, numa situao de maior risco. o caso
da populao idosa, das crianas, das pessoas que residem sozinhas, e das
gestantes. O mapeamento dos fatores e reas de risco precisa tomar essas
caractersticas em considerao.
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estratgica. Em seguida, fazemos uma anlise dos riscos naturais para as
populaes que ainda residem em reas consideradas rurais e localidades
pequenas. Finalmente, a maior parte do captulo ser dedicada anlise da
relao entre concentrao urbana e o aumento de riscos naturais. Tendo
em vista o fato de que as reas urbanas concentram a maior parte da popu-
lao e dos desastres naturais atuais e futuros, e tambm que uma parcela
importante dessa situao se deriva do processo de ocupao urbana, ne-
cessrio revisar a histria das polticas que levaram situao atual para
poder sugerir uma modificao importante na abordagem desse processo,
que possa beneficiar os esforos de adaptao.
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localidades urbanas, e no municpios, como a unidade de anlise privile-
giada. A utilizao da posio geogrfica central das localidades urbanas, ao
invs da rea dos municpios, para identificar o bioma ao qual pertencem,
permite reduzir a impreciso causada pela dificuldade de decidir em qual bio-
ma um municpio se enquadra, quando a sua rea total est dividida por mais
de um bioma. Nesse sentido, a partir dessa metodologia, seria possvel que o
distrito-sede de um municpio seja localizado em um bioma, enquanto outro
distrito urbano do mesmo municpio seja considerado corretamente como
parte de outro bioma. Adicionalmente aos seis grandes biomas brasileiros, foi
ainda incorporada s anlises a categoria costeira, que considera as localida-
des em municpios que possuem parte ou totalidade de sua rea em contato
com o mar. A categoria costeira apresenta, portanto, localidades em biomas
distintos, embora seja predominante a presena de localidades do bioma da
Mata Atlntica. Os resultados dessa distribuio so apresentados na Tabela 2.
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Tabela 2 Distribuio da populao em localidades urbanas de 20 mil ou
mais habitantes por biomas e taxa de crescimento
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5.2 As zonas costeiras
As zonas costeiras merecem uma ateno toda especial pelo fato de concentrar
populao, cidades, biodiversidade e riscos naturais crescentes numa faixa rela-
tivamente estreita do territrio nacional. Uma das mudanas ambientais mais
impactantes provocadas pelo acrscimo da temperatura mdia global ser a ele-
vao do nvel dos mares. Embora o risco natural sempre tenha sido parte do
cotidiano em reas litorneas, determinadas regies da costa brasileira sofrero
impactos muito significativos no futuro prximo devido s mudanas climti-
cas. Diversos municpios ao longo do litoral esto fazendo estudos e planos de
preveno ou adaptao, mas ainda falta uma estratgia efetiva e integrada.
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Os estudos realizados pelo Center for International Earth Science Informa-
tion Network (Ciesin), da Universidade de Columbia, EUA, a respeito da
populao residente em reas de risco, devido a mudanas climticas, su-
gerem que uma parcela importante da populao brasileira reside em zonas
costeiras de baixa elevao (Low Elevation Coastal Zones LECZ). O tra-
balho do Ciesin focaliza assentamentos populacionais localizados a menos
de 10 metros acima do nvel do mar em regies prximas ao litoral. Uma
das concluses mais claras desse trabalho que as reas costeiras, no mundo
inteiro, abrigam uma parcela desproporcional da populao urbana, sen-
do que boa parcela reside em reas de risco potencial (BALK, McGRANA-
HAN e ANDERSON, 2008). Acredita-se que as mudanas climticas iro
acentuar o risco de inundaes e de danos causados por tempestades nessas
reas de baixa elevao perto do mar. Para minimizar esses riscos, seriam
obviamente necessrias medidas de mitigao. Entretanto, elas j esto che-
gando tarde e parte das medidas mais urgentes deve ser dirigida para as
necessidades de adaptao nas zonas costeiras.
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A maior parte dessa populao urbana afetada pelo risco de inundaes e
tempestades na zona costeira se encontra em grandes cidades, conforme
pode ser observado na Tabela 4. O nmero de localidades urbanas que es-
tariam sendo ameaadas ascendia a 207 no ano 2000, sendo que a grande
maioria delas era localidades menores de 100 mil habitantes. Entretanto, de
acordo com esses dados, 3/5 de toda a populao ameaada reside em ci-
dades de mais de um milho de habitantes. bvio que necessrio prever
estratgias e propostas para todas essas categorias de residncia, desde as
reas rurais at as megacidades. provvel que as menores cidades tenham
at menores recursos tcnicos e financeiros para formular planos efetivos,
mas tambm foroso reconhecer a dimenso do potencial de calamidades
nas maiores cidades.
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naturais nessa regio. Entretanto, falta o prximo passo, ou seja, uma poltica
nacional voltada para os impactos da alterao do nvel dos oceanos sobre as
reas costeiras brasileiras. Esse tipo de esforo tem ganhado grande relevo em
outros pases (SIMPSON, SCOTT e TROTZ, 2011), mas, com raras excees,
no existem ainda no Brasil diagnsticos detalhados em escala local, nem pla-
nos de adaptao, mesmo que apenas em nvel de proposta.
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pessoas vivendo nessas pequenas localidades se mantm estvel em torno
de 12 milhes de pessoas. Somando esse nmero com a populao rural,
portanto, o Brasil ainda abriga uma populao nitidamente rural de apro-
ximadamente 42 milhes de pessoas. A esse contingente, ainda tem que se
agregar uma parcela importante da populao de localidades entre 5 e 20
mil habitantes que tambm dependem da atividade rural, ou cujos locais de
residncia apresentam caractersticas pouco urbanas.
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Tabela 5 Nmero de distritos e populao nos censos demogrficos por
tamanho da populao rural* por tamanho de cidade, Brasil 1950-2010
Populao
Classes de Ano
tamanho da 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
populao
At 5.000 7.209.968 8.833.374 10.732.461 10.474.283 10.641.832 11.889.276 11.862.321
Nmero de distritos
Classes de Ano
tamanho da 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
populao
At 5.000 2.348 2.936 3.756 3.902 4.361 5.167 5.450
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infraestruturas bsicas. Parte do problema obviamente econmico e difcil
de resolver, tendo em vista o custo maior per capita de qualquer servio ou
infraestrutura para uma populao mais dispersa.
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localidades protourbanas (sedes distritais, vilas, sedes de municpios com me-
nos de 20 mil habitantes etc.) e das alteraes que esto sendo produzidas pelas
prprias mudanas ambientais derivadas das atividades agropecurias. A regio
a melhor unidade para compreender e planejar aes articuladas que podem
combinar estratgias de complementaridade na cadeia produtiva e criar alterna-
tivas de renda e trabalho que aumentem a resilincia de tal atividade. Ela opera
como mediadora entre as mudanas ambientais globais e as especificidades lo-
cais, sendo uma escala intermediria de ligao fundamental, tanto no sentido
ambiental quanto poltico-administrativo (KASPERSON e TURNER II, 1995).
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das pequenas cidades rurais, as reas agropastoris e a implementao
de sistemas mais resilientes, especialmente na direo de construir um
sistema de seguridade social que no seja dependente das instituies
pblicas, fortalecendo outras possibilidades de desenvolvimento e sub-
sistncia baseadas na multissetorialidade e na mobilidade espacial.
- 49 -
localidades menores comumente apresentam deficincias de vrios tipos e, por
essa razo, atuam principalmente como reas de expulso de migrantes. Entre-
tanto, essa mesma falta de dinamismo e de recursos faz necessria uma ateno
especial e diferenciada nos municpios e localidades urbanas menores.
As caractersticas desse processo, por sua vez, esto relacionadas com a no-
tria desigualdade social que marcou o Pas ao longo da sua histria (MAR-
TINE e McGRANAHAN, 2010 e 2012). Tambm tm suas razes nos graves
- 50 -
problemas de distribuio de renda. Afinal, fosse menor a proporo de po-
bres, a urbanizao, mesmo que ocorresse nas mesmas propores, seria me-
nos desorganizada, uma vez que mais famlias poderiam acessar o mercado
formal de terras.
- 51 -
importaes, junto com a acelerao da demanda por produtos industriali-
zados gerada pela Segunda Guerra Mundial permitiram a absoro de parte
desse excedente em atividades urbanas. As cadeias migratrias iniciadas du-
rante esse perodo precipitaram o incio da transio urbana.
- 52 -
Apoiado na migrao rural-urbana e no aumento das taxas de crescimento
vegetativo o qual aumentava rapidamente o estoque de migrantes-em-po-
tencial nas reas rurais, ao mesmo tempo em que alimentava a contribuio
dos residentes ao crescimento das cidades , o nmero de cidades e a propor-
o da populao residente em localidades urbanas cresceram rapidamente,
conforme mostrado na Tabela 7. O nmero de cidades com pelo menos 20
mil habitantes aumentou de 53 em 1940 para 383 em 1980. Ao mesmo tempo,
a proporo da populao vivendo em cidades cada vez maiores tambm so-
freu aumentos significativos, sendo que mais de 60% dos habitantes urbanos
j habitavam uma cidade de mais de 500 mil pessoas desde 1960.
- 53 -
mente precrio o planejamento visando acomodao e integrao dessas
massas populacionais vida urbana.
- 54 -
dos como desastres naturais no Brasil de hoje tem suas razes nesse processo
de urbanizao e na forma como foi conduzido ou deixou de ser conduzido.
Conforme visto mais adiante neste trabalho, o custo social dessa transfor-
mao rpida foi altssimo e condiciona at hoje a conformao da maior
parte das perdas humanas e fsicas sofrida pelo Pas nos momentos de eventos
climticos extremos.
- 55 -
mesmo de estourar a crise econmica no final da dcada de 1970, o Brasil
j havia iniciado um processo de desconcentrao da produo industrial
a partir do seu eixo principal, em So Paulo. Esse processo se acelerou na
dcada de 1980 e, como resultado, a participao do Estado de So Paulo
na produo industrial nacional baixou de 56,5% em 1970 para 35,4% em
2000, segundo dados do Ipea.
- 56 -
Tabela 8 - Taxas de crescimento populacional urbano, rural e total, Brasil 1940-
2010
Perodo
- 57 -
sendo mais elevada, perfazendo em torno de 55% desses movimentos em
cada dcada.
Grfico 4 Migrao rural-urbana decenal entre 1980 e 2010, por sexo, Brasil
Fonte: IBGE, Censos demogrficos e clculos ad-hoc efetuados por Daniela Gonzlez e Jorge Rodrguez
(Celade).
- 58 -
Grfico 5 Componentes do crescimento urbano (em %), Brasil, 1980-2010
Fonte: IBGE, Censos demogrficos e clculos ad-hoc efetuados por Daniela Gonzlez e Jorge Rodrguez
(Celade).
- 59 -
mostrado anteriormente, a populao rural j no se desloca em grandes
nmeros para as cidades o crescimento hoje se deve, principalmente, ao
crescimento vegetativo, ou seja, diferena entre fecundidade e mortalida-
de da populao j residente nas cidades.
- 60 -
exemplo, Motta, 2001, e Motta e Da Matta, 2009). Vrias reportagens pas-
saram a explorar essa aparente transformao no padro de crescimento.
Entretanto, os dados censitrios no parecem confirmar essa mudana de
tendncia. Vale a pena abrir um captulo para analisar essa questo, pois para
poder determinar prioridades nas polticas de adaptao, crtico saber onde
e em que tipo de cidades est havendo crescimento.
- 61 -
que cidades mdias trazem necessariamente vantagens de todo tipo precisa
ser analisado mais a fundo, tomando em considerao, no somente questes
objetivas de desenvolvimento econmico e bem-estar social, mas tambm ve-
rificando a origem dos problemas reais observados nas cidades maiores. Ou
seja, preciso analisar se esses problemas se derivam da escala ou do tamanho
das cidades ou da sua governana.
- 62 -
ciudad atractiva para la inversin y la poblacin. Estos resulta-
dos obligan a revisar las expectativas predominantes respecto del
sistema urbano regional, es decir, aquellas que ven a las ciudades
intermedias como un conjunto homogneo, mejor posiciona-
do, ms gobernable y bsicamente atractivo para los migrantes
internos, y que, por ello, apuestan al recambio de motor de la
dinmica urbana desde las ciudades grandes a las intermedias
(RODRIGUEZ, 2011, p.33).
- 63 -
categoria de 500 mil a 1 milho apresenta uma velocidade de crescimento li-
geiramente superior a das demais categorias em algumas dcadas. Entretanto,
o fenmeno mais comum uma alterao no ritmo de crescimento de cada
grupo, consistente com a noo de que as classes flutuam, em grande parte, de
acordo com o dinamismo de algumas cidades em cada grupo.
Fonte: Para 1950 a 1980, Celade, 2011; para 1991 a 2000, Tabulaes prprias, baseadas nos censos
demogrficos do IBGE
Outra medio, que pode ser considerada mais adequada para aferir o padro
de crescimento e a importncia relativa das diferentes classes de cidades, re-
quer o exame do crescimento populacional (e no do ritmo de crescimento)
em cada categoria. No Grfico 7, observa-se que, na realidade, a maior classe
de cidades, a de 1 milho e mais habitantes, a que continua absorvendo uma
parcela cada vez maior de todo o crescimento urbano. A participao dessa
classe continua aumentando, apesar do crescimento notvel no nmero de ci-
dades nas outras classes ao longo do tempo. Assim, o nmero de localidades
com mais de 20 mil habitantes subiu de 89 em 1950 para 878 em 2010, e o
- 64 -
nmero de pessoas residentes nelas aumentou de 24 para 128 milhes no in-
tervalo. Porm, notvel que 16 desses aglomerados urbanos tenham abarcado
53,1% desse total de habitantes urbanos em 2010 e 42,2% do crescimento ur-
bano havido entre 2000 e 2010. Esses so, obviamente, dados de uma enorme
importncia para a formulao de polticas de adaptao.
Fonte: Para 1950 a 1980, Celade, 2011; Para 1991 a 2010, Tabulaes prprias, baseadas nos censos
demogrficos do IBGE.
- 65 -
Considerando as caractersticas sociais e econmicas dessas reas perifri-
cas, elas foram apelidadas de fronteiras urbanas (TORRES, 2004). Essas
regies continuam recebendo migrantes e apresentando um crescimento
absoluto significativo porque representam uma vlvula de escape para a
populao mais pobre, que no tem como pagar os preos mais elevados
da terra nas reas com uma infraestrutura urbanstica plena. Como era de
se esperar, essas regies sofrem da deficincia de infraestrutura e servios,
moradias inadequadas, insegurana em relao propriedade do solo, pro-
blemas de transporte, violncia e, mais particularmente no que se refere
temtica deste trabalho, descrita no prximo segmento, vulnerabilidade
ambiental (TORRES, 2008). A disparidade de renda entre ncleo e periferia
foi calculada em 56%, na mdia (TORRES, 2002, p.150), fato que resume
bem os desafios dessas reas de crescimento mais rpido.
Vale mencionar ainda que a prpria utilizao do espao no interior das reas
perifricas tambm reflete fortes desigualdades. Embora os condomnios fe-
chados ainda envolvam contingentes demogrficos relativamente limitados
(embora crescentemente importantes, como no vetor oeste de So Paulo) eles
tendem a ocupar um espao fsico claramente desproporcional, inclusive em
reas frgeis do ponto de vista ambiental e em zonas de proteo ambiental
(como as APAs). O chamado eixo sul de Belo Horizonte, por exemplo, outro
exemplo notrio, conforme analisado por Costa e Monte-Mr (2002).
- 66 -
6. As sequelas sociais e ambientais do descaso e
da excluso
- 67 -
populao8. Esse contingente no tem como competir no mercado de terras
inflacionado das cidades. Por esse motivo, acaba inevitavelmente se acomo-
dando nos piores lugares da cidade, em terrenos que ningum mais quer por-
que so ngremes, poludos por matrias txicas, sujeitos a inundaes e des-
lizamentos de terra, afastados da cidade, protegidos por legislao ambiental
ou em litgio. Nesses lugares inadequados, constri sua moradia, inicialmente
com materiais frgeis e, posteriormente, na medida em que consegue se fixar
naquela localidade, com estruturas e materiais mais resistentes.
8 Vale um esclarecimento deste ponto. Na literatura sobre migraes, fica claramente estabelecido que os
movimentos migratrios no so geralmente compostos pela populao mais pobre das reas de origem.
Ao contrrio, a maioria dos migrantes representa um contingente que tem, no somente alguma condio
financeira para poder viajar e se estabelecer no local de destino, mas tambm uma seleo de pessoas mais
empreendedoras e ambiciosas. Somente em migraes geradas por graves motivos de expulso, tais como
secas, guerras ou outras calamidades que os mais pobres so os primeiros a serem desenraizados. No
caso das grandes migraes brasileiras das dcadas de 1960 e 1970, produzidas em grande parte pela com-
binao de um modelo concentrador de modernizao agrcola e de altas taxas de crescimento demogrfico,
as causas podem ser vistas como hbridas. Entretanto, as populaes mais pobres, numa primeira instncia,
se deslocam geralmente para localidades mais prximas, e no para cidades metropolitanas.
- 68 -
esgotamento sanitrio em funo das restries legais impostas pela legis-
lao estadual. Tais reticncias polticas e as dificuldades prticas na oferta
de servios geram um crculo vicioso, nas quais essas localidades costumam
ter uma oferta precria de gua e carecem de esgoto, servios de transporte
e outra infraestrutura urbanstica, aumentando ainda mais a precariedade
do bairro em tempos de eventos climticos extremos ou mesmo normais.
- 69 -
Na sua origem, grande parte do problema advm da importncia dada
valorizao da terra dentro de uma estrutura social em que o poder econ-
mico e poltico concentrado domina as aes do setor pblico nas cidades
(FAORO, 2001). Tambm os processos de industrializao e de acumulao
tm sido fartamente beneficiados pela existncia de uma mo de obra nu-
merosa e barata que no onera os cofres pblicos em termos de habitao,
infraestrutura e servios (MARICATO, 2006; MARTINS, 2011).
9 O IBGE classifica como aglomerado subnormal cada conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades
habitacionais carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at
perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de
forma desordenada e densa. A identificao atende aos seguintes critrios:
a) Ocupao ilegal da terra, ou seja, construo em terrenos de propriedade alheia (pblica ou particular)
no momento atual ou em perodo recente (obteno do ttulo de propriedade do terreno h dez anos ou
menos); e b) Possurem urbanizao fora dos padres vigentes (refletido por vias de circulao estreitas
e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas desiguais e construes no regularizadas por
rgos pblicos) ou precariedade na oferta de servios pblicos essenciais (abastecimento de gua, es-
gotamento sanitrio, coleta de lixo e fornecimento de energia eltrica).
- 70 -
Quase 90% dos domiclios particulares ocupados em aglomerados subnor-
mais foram identificados nas regies metropolitanas (Grfico 8). As regies
metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro e Belm, juntas, concentram
quase a metade de todos os aglomerados subnormais contabilizados pelo
Censo. Entretanto, cabe ressaltar que, em termos relativos, outras regies
metropolitanas tambm assumem destaque expressivo na concentrao
desse tipo de habitao, como, por exemplo, o caso da Regio Metropolita-
na de Salvador, onde um em cada quatro domiclios ocupados se encontrava
entre os aglomerados subnormais.
11,0%
24,7%
34,6%
18,6%
13,5%
42,5% 24,1%
Mais de 50 mil at 100 mil habitantes Mais de 100 mil at 350 mil habitantes
Mais de 350 mil at 1 milho de habitantes Mais de 1 milho at 2 milhes de habitantes
Mais de 2 milhes at 10 milhes de habitantes Mais de 10 milhes de habitantes
- 71 -
muitas vezes o desafio de gesto municipal de solucionar o problema dos aglome-
rados subnormais fica a cargo de municipalidades com recursos mais escassos.
- 72 -
esforos imediatos. Desde a criao do Planasa, em 196910, at a sua extin-
o em 1990, a maior parte das aes de saneamento esteve ligada ao abas-
tecimento de gua, iniciativa que tem custos mais baixos e maiores retornos
econmicos. Investimentos no esgotamento sanitrio foram restringidos a
poucas ampliaes da rede coletora. Apesar de as polticas de saneamento
bsico terem sido includas na Constituio Federal de 1988 como com-
plementares s polticas de sade e como polticas de proteo ao meio
ambiente, foram implementados alguns poucos projetos, como o Plano de
Ao Imediata de Saneamento no Brasil (1990), o Programa de Ao Social
em Saneamento (1990-1992) e o Programa de Saneamento para Populaes
de Baixa Renda (1991), financiados basicamente com recursos provenientes
de instituies internacionais de fomento (BID, Bird, Banco Mundial).
10 O primeiro Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa) foi institudo pelo Governo Federal em 1969 e as
primeiras aes foram efetivadas em 1971. Foram ento criadas as companhias estaduais de saneamento que
se tornaram responsveis pela operacionalizao das polticas de saneamento bsico no mbito municipal, me-
diante concesso. Somente no ano de 1978 foi decretada a primeira Lei de Saneamento do Pas (Lei n 6.528)
e assim o Ministrio do Interior torna-se responsvel pelo estabelecimento de normas para a tarifao dos
servios de saneamento, pela coordenao, orientao e fiscalizao dos recursos e da execuo dos servios;
alm de assegurar assistncia financeira s Companhias Estaduais de Saneamento, quando necessrio.
- 73 -
A situao atual de saneamento bsico reflete essa demora na estrutura-
o de polticas integradas para enfrentar os desafios da vulnerabilidade em
relao populao urbana. Isso se torna mais evidente quando desastres
naturais atingem parte da populao em situaes de risco.
- 74 -
Tabela 9 Total de municpios com coleta de esgoto sanitrio por tipo de rede
coletora, Brasil (2000 e 2008)
2000 2008
Tipo de rede coletora
N % N %
Total geral de municpios 5.507 100,0 5.564 100,0
Total com coleta de esgoto sanitrio 2.877 52,2 3.069 55,2
Unitria ou mista 807 14,7 977 17,6
Separadora convencional 2.216 40,2 2.440 43,9
Separadora condominial 198 3,6 185 3,3
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, 2000 e 2008.
Nos municpios de at cinco mil habitantes, mais de 60% dos domiclios apre-
sentam condies de saneamento inadequadas. Apenas 2,3% da populao
brasileira em 2010 residiam nesses municpios pequenos, os quais represen-
tam cerca de 25% de todas as municipalidades. Assim, o desafio da sustenta-
bilidade nas cidades brasileiras assume caractersticas muito distintas quan-
do analisamos os diferenciais por tamanho populacional dos municpios.
As grandes cidades possuem um nmero mais expressivo de pessoas atingi-
das por desastres naturais porque o estoque populacional coloca um maior
contingente de pessoas em espaos pequenos expostas a fatores de risco.
- 75 -
Entretanto, os problemas per capita tendem a ser maiores em localidades e
municpios pequenos. O Grfico 9 ilustra essa situao de desigualdade no
atendimento de servios de saneamento bsico inadequado.
2000
1991
de 100.001 a 500.000 hab.
at 5.000 habitantes
Total
0 10 20 30 40 50 60 70 80
- 76 -
Segundo os dados da PNSB (IBGE, 2010b), praticamente a totalidade das
entidades prestadoras de servios de manejo de guas pluviais (de um total
de 5.266) eram ligados administrao direta municipal. Porm, conforme
mostrado anteriormente na Tabela 1, evidente que grande parte dos mu-
nicpios tem dificuldades para cumprir com essa obrigao.
- 77 -
O fato de o Brasil j estar numa fase adiantada da sua transio urbana pare-
ce limitar bastante as possibilidades de adotar as necessrias aes proativas
para facilitar o assentamento apropriado das massas urbanas. Polticas para
remediar a situao e diminuir os riscos e as dificuldades da populao mais
exposta so muito mais difceis e caras quando feitas a posteriori, mas nem
por isso, dispensveis.
- 78 -
que apatia. De fato, tm prevalecido polticas locais destinadas a repelir o cresci-
mento, especialmente nas municipalidades mais afetadas pela migrao. Um es-
tudo realizado em vrios municpios brasileiros e publicado em 2008 mostrava
que, de fato, havia um esforo explcito e sistemtico por parte de tomadores de
deciso locais para obstruir o assentamento e a permanncia de pobres, espe-
cialmente migrantes, nas suas cidades (FELER e HENFERSON, 2008).
Tais polticas refletem, sem dvida, as estruturas de poder dentro das ad-
ministraes urbanas e, em particular, a influncia transcendente do setor
imobilirio. Mesmo governos populares, seja em nvel metropolitano ou fe-
deral, tm sido incapazes de promover uma poltica de taxao progressiva
do valor da terra e foram obrigados a compor com os empresrios do setor
imobilirio. Na consequncia desses compromissos, est sendo implemen-
tada uma nova gerao de polticas urbanas. Depois do Programa de Ace-
lerao do Crescimento (PAC) e do Programa Minha Casa Minha Vida,
possvel que os administradores locais venham a adotar atitudes mais favo-
rveis expanso da habitao popular, pois os recursos que esto sendo
alocados na esfera federal em urbanizao de favelas, loteamentos clandes-
tinos e em poltica habitacional so considerveis. A avaliao da qualida-
de e da adequao desses investimentos e seus provveis impactos sobre a
- 79 -
resilincia a eventos climticos representa uma tarefa parte essencial para
assegurar o cumprimento das suas finalidades sociais originais.
- 80 -
do bem regulado de terrenos de baixo preo onde a populao mais pobre
poderia se estabelecer. Parte dos recursos gerados dessa forma poderia ser
utilizada para manter uma reserva de terras destinadas a loteamentos para
populaes de baixa renda e proviso de servios mnimos, assegurando
que os novos bairros sejam dotados de gua, energia, saneamento bsico, es-
colas, postos de sade, segurana, parques de lazer, entre outros benefcios.
Assim, fica claro que muitos dos problemas ambientais enfrentados pelas
cidades brasileiras esto intimamente ligados a questes sociais e tm suas
origens na falta de uma postura proativa da sociedade brasileira e do Poder
Pblico com relao ao crescimento urbano. Reverter a postura histrica
de descaso com a situao do contingente mais numeroso no crescimento
urbano do Pas e adotar polticas mais adequadas visando acomodao do
11 Ver UNFPA (2007) para uma discusso desta questo. Uma ilustrao prtica deste tipo de abordagem
pode ser encontrada em Angel (2008).
- 81 -
crescimento urbano inevitvel tornaria as cidades brasileiras mais huma-
nas, mais sustentveis e mais competitivas e, no menos importante, mais
resistentes aos efeitos de eventos climticos, mesmo os de carter extremo.
- 82 -
virtuosa. A no articulao entre as duas gera distores de prioridades e
pode produzir mais atraso em direo a uma agenda de enfrentamento de
desastres e desigualdade social nas cidades brasileiras.
- 83 -
teiras (Implementation of Adaptation Measures in Coastal Zones Project,
20062011), com desdobramentos em termos de projetos urbanos especfi-
cos (SIMPSON, SCOTT e TROTZ, 2011).
- 84 -
vulnerveis, bem como a adaptao das lgicas de zoneamento urba-
no e uso do solo em funo dos aprendizados do processo.
- 85 -
cificidades de cada regio e as caractersticas federativas das polticas pblicas
no Brasil indicam que tais polticas tm de ser necessariamente descentrali-
zadas, no significando que o Governo Federal no possa exercer um papel
de coordenao relevante. Em segundo lugar, tais polticas tm tambm que
contemplar algum grau de coordenao intersetorial, uma vez que alguns dos
temas considerados aqui dizem respeito misso de diferentes ministrios,
como o do Meio Ambiente, das Cidades e da Integrao Nacional.
- 86 -
3. Definir o arcabouo institucional do modelo de regulao em questo, es-
pecificando as diferentes responsabilidades dos distintos entes federa-
tivos, bem como identificando as fontes de financiamento para aes e
projetos na rea de adaptao. Em outras palavras, tal iniciativa levaria
especificao em mais detalhe da poltica nacional de adaptao urbana;
- 87 -
c. Assegurar que tais planos proponham uma estratgia clara e fac-
tvel de ao. necessrio que tais aes sejam detalhadas em
nvel de projeto, com identificao das aes mais emergenciais
e a priorizao das necessidades de interveno;
7. Oferecer apoio para que bons projetos na rea sejam colocados em pr-
tica. Uma vez que recursos fiscais so limitados para essa modalidade
de iniciativa, os esforos devem ser feitos no sentido de direcionar os
melhores projetos para canais de financiamento existentes, como a
CEF, o BNDES, Banco Mundial e BID;
- 88 -
a. Iniciativas de identificao e disseminao de melhores prticas
devem ser disseminadas por meio de instrumentos, tais como con-
cursos, congressos e publicaes de cartilhas e manuais.
- 89 -
intersetoriais e entre os nveis de governo associados a novos centros
de pesquisa e monitoramento (mitigao). Entretanto, deve-se bus-
car ampliar o escopo de tais polticas, incluindo o planejamento do
processo de expanso das cidades e estimular normas especficas para
novos loteamentos, que evitem o surgimento de novas reas de risco,
atender s demandas por habitao j existentes e o uso mais racional
do solo urbano (adaptao).
- 90 -
8. Promover uma avaliao independente e abrangente da nova gerao
de programas de polticas urbanas e de habitao com vistas melho-
ria e eventual correo da eficcia das diferentes iniciativas e projetos
empreendidos nesses ltimos anos.
- 91 -
Anexo A
Despesa com a funo Gesto Ambiental realizada pelos
governos federal, estaduais e municipais. Brasil 2010.
(em R$ 1,00)
FUNO E TOTAL GOVERNO GOVERNOS GOVERNOS
SUBFUNES FEDERAL ESTADUAIS MUNICIPAIS
TOTAL 9.276.780.073 3.550.299.962 3.170.039.199 2.556.440.912
Preservao am- 2.155.644.515 140.011.587 775.814.696 1.239.818.232
biental
Controle ambiental 1.122.191.729 84.185.259 552.848.752 485.157.718
Recup. reas degra- 139.094.165 5.736.594 82.014.180 51.343.391
dadas
Recursos hdricos 2.795.138.349 1.971.453.771 767.646.112 56.038.466
Meteorologia 176.876 0 0 176.876
Demais despesas 3.064.534.439 1.348.912.751 991.715.459 723.906.229
Anexo B
Crescimento e estrutura populacional: Implicaes para
a adaptao
Neste anexo, apresentamos uma anlise mais detalhada das transformaes
no crescimento e na composio populacional brasileira. Sem dvida, as
dimenses do Brasil, em termos demogrficos, so muito significativas no
cenrio global. A populao brasileira passou de 52 milhes de habitantes
em 1950 para 191 milhes em 2010. Entretanto, ao contrrio de muitos pa-
ses em desenvolvimento, a trajetria do seu crescimento demogrfico se en-
contra numa fase nitidamente descendente, e logo ser decrescente. De fato,
o Pas est muito adiantado em relao s transformaes demogrficas que
- 92 -
costumam acompanhar o desenvolvimento, tanto no que se refere reduo
do seu crescimento como da sua distribuio populacional mais concentra-
da. Ou seja, com poucas excees, o desenvolvimento das naes tem sido
acompanhado pela reduo dos nveis de fecundidade e mortalidade, assim
como pela concentrao da maior parte de sua populao em reas urbanas,
especialmente em grandes cidades. Visto dessa forma, o Brasil j se encon-
tra na fase final da sua transio demogrfica e da sua transio urbana.
Faremos, a seguir, uma breve anlise da evoluo dos outros dois compo-
nentes da dinmica demogrfica crescimento e composio e suas inter-
seces com a problemtica ambiental. Na seo seguinte aprofundamos a
temtica da distribuio da populao, aspecto central do nosso argumento.
- 93 -
encontra, hoje, em nveis abaixo de reposio: ou seja, ao persistir as taxas
de fecundidade atuais, haver uma diminuio absoluta da populao total
brasileira em pouco tempo, depois de 2030. O Grfico B.1 mostra que a
TFT (Taxa de Fecundidade Total) passou de 6,3 filhos por mulher, em 1960,
para 2,4 filhos no ano 2000, chegando ao nvel de reposio (2,1 filhos por
mulher) em 2005 e ficando em torno de 1,9 filho por mulher no final da
dcada. Como aponta a linha de tendncia (exponencial), pode-se prever a
continuidade dessa queda no futuro.
Fonte: Censos demogrficos, Pnads e projeo da populao do IBGE, reviso 2008 (apud MARTINE
e ALVES, 2011).
O Grfico B.1 tambm mostra que o nmero anual de bebs (nascidos vi-
vos) vinha aumentando progressivamente at atingir o mximo de pouco
mais de 4 milhes de nascimentos em 1984; a partir desse ano, porm, ini-
ciou-se uma reduo gradual e contnua do nmero anual de nascidos vivos
no Brasil. Tanto assim que, na atualidade, o nmero de nascidos vivos por
ano menor do que aquele registrado em 1960. Seguindo essas tendncias,
de acordo com projees do Ipea (CAMARANO e KANSO, 2009), a popu-
lao brasileira chegaria ao mximo de 207 milhes em 2030 e comearia a
- 94 -
diminuir em seguida, chegando a 205 milhes em 2040. O crescimento que
se verifica no atual momento, apesar da fecundidade estar abaixo do nvel
de reposio, essencialmente inercial, ou seja, se deve mais ao nmero de
mulheres atualmente em idades reprodutivas resultado da alta fecundida-
de em geraes anteriores do que quantidade mdia de filhos que elas
esto tendo hoje.
- 95 -
ciais e algumas inquietaes no curto prazo, assim como responsabilidades
adicionais no mdio prazo. De 1920 a 1960, a reduo da mortalidade, con-
juntamente com a manuteno de padres elevados de fecundidade, vinha
contribuindo para um rejuvenescimento da populao. Posteriormente, a
estabilizao da mortalidade em nveis relativamente baixos fez com que a
queda abrupta da fecundidade invertesse esse processo, tornando a popu-
lao mais velha, em termos mdios. O Grfico B.2 apresenta a distribuio
por sexo e idade da populao brasileira de acordo com o ltimo Censo
Demogrfico.
- 96 -
tido de ter uma estrutura fortemente concentrada nas idades de trabalhar.
Isso se traduz numa reduo da taxa de dependncia nesse perodo, chamado
de bnus demogrfico; ou seja, um perodo em que melhora a relao entre
o nmero de pessoas em idade ativa e pessoas em idades dependentes. Esse
perodo, de durao relativamente curta (em torno de um par de dcadas),
permite um maior investimento em capital humano e em melhorias sociais, e
j contribuiu para a reduo da pobreza e o aumento da classe mdia, obser-
vados no Brasil durante os ltimos anos.
- 97 -
Grfico B.3 Distribuio dos arranjos familiares brasileiros pelo
tipo de arranjo, 1992 e 2009
80
70 62,8
60
49,9
50
40
30
20 16,2 15,4
11,7 12,3
8,9 7,5
10 6,2 5,4
1,6 2,0
0
Casal com Casal sem Me com Pai com Mulher Homem
filhos filhos filhos filhos sozinha sozinho
1992 2009
Fonte: Pnads 1992 e 2009, segundo Comunicado da Presidncia Ipea, n 64, outubro de 2010 (apud
MARTINE e ALVES, 2011)
- 98 -
populao brasileira, se persistirem as tendncias de reduo do nmero
mdio de moradores por domiclio, a presso por novas habitaes no ir
reduzir automaticamente.
- 99 -
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