ISSN 1982-0496

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ENTRE O PESADO ESTADO AUTRQUICO E O INDIFERENTE ESTADO MNIMO.

REFLEXES SOBRE O ESTADO CONSTITUCIONAL COOPERATIVO A PARTIR
DE UM CASO CONCRETO.

BETWEEN THE SELF-SUFFICIENT STATE AND THE INDIFFERENT MINIMAL

STATE. REFLECTIONS ON THE COOPERATIVE CONSTITUTIONAL STATE FROM
THE PERSPECTIVE OF A PARTICULAR CASE.

Marcos Augusto Maliska

Mestre (2000) e Doutor (2003) em Direito Constitucional pela Universidade Federal do

Paran, com estudos de doutoramento (Doutorado Sandwich) na Ludwig Maximilians
Universitt, em Munique, Alemanha (2002-2003). Realizou Ps-doutorado no Instituto
Max Planck de Direito Pblico de Heidelberg, Alemanha (2010-2012). Professor
Adjunto de Direito Constitucional do Programa de Mestrado em Direito do UniBrasil
Centro Universitrio, em Curitiba. professor visitante permanente na Faculdade de
Direito de Francisco Beltro - Cesul. Foi professor visitante nas Universidades de
Bayreuth, Alemanha (2007), Wroclaw, Polnia (2008 e 2010), Karaganda, Cazaquisto
(2012), Salzburg, Austria (2014) e Lviv, Ucrnia (2015)

Adriana da Costa Ricardo Schier

Possui graduao em Direito pela Universidade Federal do Paran (1998), mestrado

em Direito pela Universidade Federal do Paran (2001) e Doutorado em Direito pela
Universidade Federal do Paran (2009). Professora de Direito Administrativo do Centro
Universitrio Autnomo do Brasil - UniBrasil - na Graduao e no Mestrado em Direito e
do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar - Curso de Ps-Graduao em Direito
Administrativo. Diretora Acadmica do Instituto Paranaense de Direito Administrativo.

Resumo

A realizao dos objetivos constitucionais exige uma estrutura de

Estado adequada, que no se encontra nem no pesado Estado
autrquico, nem no indiferente Estado mnimo, mas na noo de Estado
Constitucional Cooperativo, um conceito desenvolvido para
compreender o papel do Estado Constitucional nos processos de
abertura, cooperao e integrao no plano do direito internacional e

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nas formas regionais supranacionais, mas que hoje tambm serve para
definir o papel do Estado Constitucional internamente. Cooperao
entre Estado e Sociedade a noo chave para a realizao dos
objetivos constitucionais, em especial dos direitos fundamentais
prestacionais. A Constituio Federal brasileira em diversos dispositivos
conclama a participao da sociedade na realizao de tarefas. O
Estado Constitucional cooperativo pressupe a existncia de uma
sociedade civil forte, participativa, consciente dos direitos e disposta a
lutar por eles. A complexidade das sociedades atuais exige do Estado a
capacidade de interao com os diversos segmentos sociais, com
vistas integrao desses diversos grupos ordem constitucional.

Palavras-chave: Direitos Fundamentais prestacionais. Estado

Constitucional Cooperativo. Estado autrquico. Estado mnimo.
Objetivos constitucionais. Pluralismo.

Abstract

The actions to achieve the constitutional objectives requires an

appropriate State, which it is not even in a self-sufficient State or in an
indifferent minimal state, but in the notion of Cooperative Constitutional
State. Cooperative Constitutional State is a concept developed to
understand the role of Constitutional State in processes of opening,
cooperation and integration in terms of international law and regional
supranational forms, but now also serves to define the role of the
constitutional state internally. Cooperation between state and society is
the key concept to achieve the constitutional objectives, in particular
fundamental rights. The Brazilian Federal Constitution urges the
participation of society in performing tasks. The constitutional state
presupposes the existence of a strong civil society, aware of the rights
and willing to fight for them. The complexity of modern societies requires
the state the ability to interact with the various social segments, with a
view to integrating these diverse groups to constitutional order.

Keywords: Cooperative Constitutional State. Constitutional objectives.

Fundamental Rights. Minimal State. Pluralism. Self-sufficient State.

1. CONSIDERAES INICIAIS

A Constituio brasileira de 1988 expressamente definiu em seu art. 3 os

objetivos da Repblica Federativa do Brasil, consistentes na (i) construo de uma
sociedade livre, justa e solidria; (ii) na garantia do desenvolvimento nacional; (iii) na
erradicao da pobreza e da marginalizao e na reduo das desigualdades sociais e
regionais; (iv) e na promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,

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sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Esses objetivos resumem
o conjunto dos Direitos fundamentais positivados na Carta Magna, sejam eles Direitos
fundamentais de defesa, ou de prestaes. Os objetivos constitucionais traduzem em
maior ou menor medida os direitos positivados, a Constituio social, o aspecto do
texto maior que no est diretamente relacionado com a organizao poltica do
Estado, mas que se dirige tambm sociedade. Estado e Sociedade, nesse aspecto,
so chamados a cooperar na realizao daquilo que a Constituio considera como
inerente a sua prpria existncia, ou seja, a transformao da sociedade brasileira.
Uma Constituio que se coloca objetivos essencialmente uma Constituio
progressista, transformadora, que quer mudar a realidade do pas com vistas a utopia
(no sentido de uma situao ideal) de se ter uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social (prembulo).
Nesse contexto definido pelo texto maior, a questo que se coloca a seguinte:
que perfil de Estado mais adequado realizao dos postulados constitucionais? O
presente artigo busca enfrentar esse tema a partir de um caso concreto. A escolha do
caso como ponto de partida se justifica, pois procura discutir temais mais abstratos de
Direito Constitucional e Teoria do Estado sem perder de vista a realidade. O caso
sempre nos faz ter um p na realidade. A anlise ir caminhar pela interdisciplinaridade
por meio de dilogos entre a Teoria do Estado, a Filosofia Poltica e o Direito
Constitucional com o objetivo de entender as caractersticas do Estado que hoje se
encontram definidas no texto constitucional. De imediato se adianta que essas
caractersticas apontam para o conceito de Estado Constitucional Cooperativo, um
conceito definido por Hberle1 a partir de uma perspectiva distinta da aqui analisada,
ou seja, da relao entre o Estado Constitucional e os Direitos Humanos no plano
internacional, mas que, como o prprio Hberle j teve oportunidade de se manifestar,
no impede outros desenvolvimentos.2
Desta forma, em sntese, o texto enfrenta um caso concreto analisado no mbito
da consultoria jurdica realizada pela Procuradoria Federal junto a Universidade
Federal do Paran para, a partir desse caso refletir sobre a distino entre objetivos
constitucionais e estrutura estatal, o papel do Estado na realizao dos objetivos

1
HBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo. Trad. Marcos Augusto Maliska e Elisete
Antoniuk. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
2
Neste sentido, entre outros, ERRASS, Christoph. Kooperative Rechtssetzung. Zurique: Dike, 2010;
VOIGT, Rdiger (Org.) Der Kooperative Staat. Krisenbewltigung durch Verhandlung? Baden-
Baden: Nomos, 1995; BECKER, Florian. Kooperative und Konsensuale Strukturen in der
Normsetzung. Tbingen: Mohr Siebeck, 2005.

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constitucionais e o sentido da ideia de cooperao material no plano interno enquanto

conceito que agrega Estado e Sociedade na realizao em conjunto dos objetivos
constitucionais.

2. O CASO

A Procuradoria Federal junto a Universidade Federal do Paran analisou

processo cujo objeto era a contratao de empresa especializada em servios grficos
para impresso e acabamento de livros da Editora da UFPR. O processo tramitou
inicialmente na Procuradoria e obteve manifestao negativa sob o argumento de que
o servio de grfica a ser contratado existia na estrutura da prpria Universidade.
Desta forma, a UFPR estaria contratando algo que ela mesma poderia realizar
utilizando-se da capacidade instalada.
A Direo da Editora da UFPR argumentou que a capacidade de produo da
Imprensa da UFPR no era suficiente para atender a demanda da Editora da UFPR:

mesmo considerando que a Imprensa da UFPR, em meados deste ano, j

ultrapassou a marca de produo editorial para a Editora UFPR que conseguiu
no ano passado, seria praticamente impossvel agregar os 23 ttulos listados
neste Processo ao seu quadro de solicitaes, pois, alm deles, a Editora
tambm continua produzindo outros ttulos concomitantes que em breve
demandaro os trabalhos de impresso muitos deles, certamente, acabaro
3
sendo encaminhados para a Imprensa da UFPR . O argumento da
administrao apontou igualmente para os prejuzos em razo da demora na
impresso, dentre os quais a possvel avaliao negativa da produo
4
acadmica dos programas de ps-graduao da UFPR.

A Procuradoria acabou por reconsiderar o Parecer inicial, acatando os

argumentos trazidos pela administrao. Os fundamentos dessa reconsiderao
encontram-se em grande medida nos argumentos que sero desenvolvidos no
presente texto.

3. DA DISTINO ENTRE OBJETIVOS CONSTITUCIONAIS E ESTRUTURA

ESTATAL

O caso aqui analisado traz para a reflexo o tema da realizao dos objetivos

3
Conforme o Processo n: 23075.074109/2011-76, fls. 118.
4
Conforme o Processo n: 23075.074109/2011-76, fls. 118.

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constitucionais pelo Estado. H exclusividade estatal na realizao dos objetivos

constitucionais? Objetivos constitucionais confundem-se com atribuies estatais?
Essas questes so importantes, pois elas mostram que as respostas a elas
encontram-se no meio termo entre duas concepes clssicas de Estado: o Estado
autrquico e o Estado mnimo.
Streck e Morais ao comentarem o art. 3 da Constituio escrevem:

A ideia de uma teoria da Constituio adequada implica uma interligao com

uma teoria do Estado, visando construo de um espao pblico, apto a
implementar a Constituio em sua materialidade, o que implica a necessria
assuno de objetivos a serem perseguidos e concretizados por meio de
aes estatais, as quais, com isso, passam a ser observadas, em sua
constitucionalidade, pelos fins perseguidos, pelos meios utilizados e pela
viabilidade dos instrumentos utilizados para tanto. Dito de outro modo, uma tal
teoria da Constituio no prescinde da teoria do Estado apta a explicitar as
condies de possibilidade para a implantao das polticas de
desenvolvimento constantes de forma dirigente e vinculativa no texto da
Constituio e que indicam os fins a serem perseguidos por toda a atividade
estatal em suas diversas esferas de poder, tanto na perspectiva da
especializao de funes quanto na sua estrutura institucional que desenha a
forma do Estado o federalismo. Portanto, alm de as funes do Estado
estarem vinculadas a tais objetivos, estes devem ser perseguidos e
concretizados em todos os nveis do Estado brasileiro Unio, Estados e
Municpios so responsveis pela busca e concretizao destes fins,
5
constitucionalmente selecionados e positivados.

Igualmente escrevem os autores gachos que defender o cumprimento do texto

constitucional, mormente aquilo que ele tem de social e compromissrio, no significa
defender a tese de um pas autrquico.6
O entendimento aqui trazido acerca do art. 3 retrata, em sntese, o pensamento
majoritrio da doutrina constitucionalista nacional que tende a interpretar os objetivos
constitucionais como vinculantes da ao do Estado. Refora-se significativamente
essa perspectiva, o que no deixa de ter fundamento, em razo da existncia ainda de
um Estado que em alguma medida se furta de dar efetividade Constituio. No
entanto, ao mesmo tempo que se afirma o compromisso do Estado, afasta-se a noo
de Estado Autrquico como meio operacional desse compromisso com a Constituio.
Assim, em certo sentido possvel se afirmar que falta o desenvolvimento de uma
teoria do Estado adequada aos objetivos constitucionais. Se o Estado tem um
compromisso com os objetivos constitucionais, no entanto esse compromisso no

5
STRECK, Lenio Luiz e MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Comentrio ao artigo 3. In. CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes e outro (orgs.) Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva/Almedina, 2013, p. 148-149.
6
STRECK, Lenio Luiz e MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Comentrio ao artigo 3, p. 149.

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revela um monoplio, ou seja, recusa-se a noo e Estado Autrquico, parece que se

faz necessrio compreender melhor o perfil do Estado adequado ao definido pela
Constituio.
Segundo a doutrina administrativista, sempre que a Administrao Pblica
desejar descentralizar uma dada atividade, cuja responsabilidade lhe foi atribuda pelo
ordenamento jurdico, ou assumir um servio cuja execuo no prpria, mas
igualmente permitida ao particular, como ocorre com o de ensino superior, observado,
naturalmente, o interesse pblico, ela cria, por lei, uma pessoa pblica de natureza
administrativa e para ela transfere a titularidade da atividade ou servio e, obviamente,
sua execuo.7
A autarquia a entidade por excelncia para a realizao de objetivos estatais.
Uma vez criada e suprida com as estruturas meio necessrias para a realizao de
seus objetivos, a entidade tem condies de autonomamente buscar os fins que
justificam a sua existncia: o trespasse da atividade autarquia significa a
transferncia da titularidade e, por conseguinte, da execuo que lhe corresponda.
Essa, como vimos, a desempenhar em seu prprio nome, prestando-a por sua conta
e risco, embora sob o controle da Administrao que a criou.8
Quanto estrutura da autarquia ela semelhante da administrao direta:
seus rgos escalonam-se, hierarquicamente, sob a forma de pirmide, em cujo pice
est o de mais alta hierarquia. (...) H desconcentrao ou distribuio de
competncias pelos seus vrios rgos.9
Quanto aos atos e contratos da autarquia, os mesmos so administrativos e
como tal devem observar o regime jurdico que lhe inerente, ou seja, os contratos de
obra ou servio da autarquia devem preceder de processo licitatrio e atender as
demais exigncias legais.10
O pressuposto para a realizao de uma contratao por parte da autarquia est
na necessidade da contratao, ou seja, de que a mesma imprescindvel para que
um objetivo de interesse pblico possa ser atingido. Em outras palavras, se a
administrao possui estrutura prpria para atingir o objetivo pretendido a contratao
no necessria.
Uma interpretao que eventualmente possa limitar os objetivos constitucionais

7
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 315-316.
8
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, p. 316.
9
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, p. 322.
10
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, p. 325.

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estrutura estatal pode levar concluso de que a contratao de um servio j

existente na estrutura da administrao autrquica ilegtima e onera duplamente os
cofres pblicos. Um eventual entendimento acerca de um exclusivismo estatal na
realizao dos objetivos constitucionais sob a guarda da autarquia poderia relegar
esses objetivos a um segundo plano sob a justificativa de um Estado que encontra a
sua finalidade em si mesmo.
Em outro momento escreveu-se:

o modelo econmico no tem ligao direta com a ideia de direitos sociais, ou

seja, uma economia com interveno estatal direta, necessariamente, no ir
refletir a existncia de direitos sociais e, de outra forma, uma economia em que
o Estado no esteja diretamente prestando servios pblicos pode ser
retratada em um modelo que contempla direitos sociais. Desta forma, um
Estado Social Democrtico de Direito poderia definir-se no pela atuao
direta, ou no, na economia, mas sim pelo comprometimento Constitucional
com os direitos sociais, pela definio das atribuies do Estado, ainda, no
tocante prestao direta de servios pblicos, quando tais servios sejam de
prestao gratuita e universal, como so sade, educao e assistncia
11
social.

Desta forma, importante aqui reforar a distino entre objetivos

constitucionais e estrutura estatal. O Estado, por certo, existe para a realizao daquilo
que est definido na Constituio. A razo de sua existncia encontra-se na promoo
do bem-estar social. Como escreve Creveld, o Estado surgiu e se desenvolveu para
fazer a guerra. No entanto, esse trajetria se alterou entre a primeira e a segunda
metade do Sculo XX.12 O Estado hoje se justifica pela promoo de bem-estar que
ele propicia aos seus cidados.
Desta forma, o compromisso do Estado com a Constituio inquestionvel. No
entanto, a questo a ser respondida se ele possui um monoplio sobre esses
objetivos. A resposta parece ser negativa, visto que objetivos constitucionais se
diferem da estrutura estatal, pois eles se colocam alm do Estado. Hesse escreve que
Direitos Fundamentais no se diferenciam de objetivos estatais, ou seja, normas
constitucionais que determinam obrigatoriamente tarefas e direo da atuao estatal,

11
MALISKA, Marcos Augusto. O direito educao e a Constituio. Porto Alegre: Fabris, 2001, p.
53.
12
CREVELD, Martin von. Asceno e declnio do Estado. Trad. Jussara Simes. So Paulo: Martins
Fontes, 2004, p. 507-508.

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presente e futura.13 No entanto, tal afirmao no implica igualmente monoplio, a

prestao direta e exclusiva do servio, mas sim a responsabilidade constitucional para
com a sua realizao. Essa discusso aponta para o papel do Estado na realizao
dos objetivos constitucionais.

4. O PAPEL DO ESTADO NA REALIZAO DOS OBJETIVOS CONSTITUCIONAIS

Conforme colocado acima o caso aqui analisado traz para a reflexo o tema da
realizao dos objetivos constitucionais pelo Estado. H exclusividade estatal na
realizao dos objetivos constitucionais? Objetivos constitucionais confundem-se com
atribuies estatais? Ao se apontar que as possveis respostas, a esses
questionamentos, encontram-se no meio termo entre as concepes de Estado
autrquico e de Estado mnimo, pretende-se dizer que as atribuies do Estado no se
resumem a mero instrumento de transferncia e gerenciamento das atividades
realizadas pelos particulares e, igualmente, no se limitam s estruturas prprias do
Estado em realiz-las.
Os tericos do Estado mnimo argumentam:

indivduos tm direitos. E h coisas que nenhuma pessoa ou grupo podem

fazer com os indivduos (sem lhes violar os direitos). To fortes e de to alto
alcance so esses direitos que colocam a questo do que o Estado e seus
servidores podem, se que podem, fazer. Que espao os direitos individuais
14
deixam ao Estado?

Nesse questionamento h uma clara inverso de perspectivas quanto ao papel

do Estado: O Estado mnimo o mais extenso que se pode justificar. Qualquer outro
mais amplo viola direitos da pessoa, diz Nozick.15
Essa postura indiferente do Estado Mnimo quanto aos objetivos constitucionais
redistributivos apresenta-se na compreenso de que

a grande objeo quando se diz que todos tm direitos a vrias coisas, tais
como igualdade de oportunidades, vida, etc., e fazer valer esse direito, que

13
HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20 ed.
Heidelberg: Mller, 1999, p. 91.
14
NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia. Trad. Ruy Jungmann. Rio de Janeiro: Zahar, 1991, p. 9.
15
NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia, p. 170.

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esses direitos exigem uma infraestrutura de coisas, materiais e atos, e outras

16
pessoas podem ter direitos e ttulos a elas.

Para Nozick, ningum tem direito a alguma coisa cuja realizao exige certos
usos de coisas e atividades sobre as quais outras pessoas tm direitos e ttulos. 17 Por
fim, argumenta ainda o autor do Estado mnimo:

h direitos particulares sobre coisas particulares de que so titulares pessoas

particulares e direitos particulares para chegar a acordos com outras pessoas,
se e elas em conjunto puderem adquirir os meios para chegar a tal acordo. (...)
Nenhum direito existe em conflito com essa infraestrutura de direitos
18
particulares.

Uma rpida reflexo a partir da perspectiva do Estado mnimo claramente

demonstra que uma estrutura de Estado pautada nesses pressupostos no est
adequada ordem constitucional brasileira vigente. Ou seja, a soluo do caso aqui
abordado no deve partir da indiferena do Estado mnimo quanto s obrigaes
estatais na realizao dos objetivos constitucionais. No se trata, portanto, de
desobrigo do Estado quanto ao seu papel na realizao dos objetivos constitucionais.
Por outro lado, a soluo que parte de um Estado autrquico, ou seja, de um
Estado que se encontra limitado sua estrutura, igualmente no se mostra razovel.
Os objetivos constitucionais, por vezes, podem extrapolar e muito a estrutura estatal.
Restringir os objetivos constitucionais estrutura estatal pode significar justificar um
Estado em si mesmo, um Estado que coloca em segundo plano os objetivos
constitucionais para se legitimar por meio de uma atuao exclusiva que no apenas
no realiza completamente aquilo que se coloca como finalidades da ordem
constitucional, mas igualmente impede qualquer outra realizao.
Neste ponto, o necessrio equilbrio entre compromisso do Estado com os
objetivos constitucionais e no exclusividade estatal na realizao de tais objetivos
parece ser a frmula de adequao s necessidades de um pas que necessita realizar
aquilo que se encontra como objetivos em sua Constituio e, ao mesmo tempo,
superar as deficincias estruturais do Estado na busca daquilo que est colocado pela
Constituio. Essas deficincias devem ser entendidas muito alm da simples
16
NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia, p. 262.
17
NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia, p. 262.
18
NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia, p. 262.

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ausncia de estrutura material, pois compreendem tambm a impossibilidade

resultante da complexidade e pluralidade dos objetivos colocados pela Constituio. O
Estado, por certo, um centro motivador e irradiador daquilo que se encontra como
objetivo constitucional, mas no um ator exclusivo na sua realizao.
No mbito da educao, a complexidade e pluralidade dos objetivos
constitucionais podem ser abordadas sob a perspectiva da liberdade de aprender e
ensinar, um princpio norteador do ensino previsto no art. 206 II da Constituio. O
Tribunal Constitucional Federal alemo tratou dessa matria ao decidir sobre a
possibilidade ou no do Estado de proibir a realizao de uma prece em escola pblica
no confessional. Entendeu o Tribunal que a misso geral do Estado de formao e
educao das crianas no subordinada, mas se encontra no mesmo patamar do
direito de educar dos pais. De superioridade absoluta no goza nem o direito dos pais,
nem a misso educacional do Estado.19
Note-se que os objetivos constitucionais da educao contemplam a ao
estatal, mas tambm a transcendem. A Constituio como ordem fundamental da
comunidade poltica, vai alm da mera organizao poltica do Estado. Nesse aspecto,
merece referncia a teoria de Ehrlich para a compreenso do papel do Direito em uma
ordem constitucional aberta e pluralista.20 Se, por um lado, Ehrlich compreendia que a
Constituio era mero direito estatal de primeira ordem, ou seja, norma organizatria
da associao social designada de Estado, ele, por outro, ao distinguir o Direito do
Estado, abriu a possibilidade para a compreenso atual de um Direito Constitucional
que vai alm do Estado. Desta forma, se a sociedade no formada por indivduos,
mas por associaes, sendo o Estado propriamente um associao estatal, o
protagonismo estatal na realizao da Constituio inquestionvel, mas esse
protagonismo so significa exclusivismo, visto que a ordem constitucional da
comunidade poltica contempla o conjunto das associaes que a formam.
Com relao ao caso objeto do presente texto, os artigos 207, 215 e 218 da
Constituio justificam a importncia das Editoras Universitrias para o
desenvolvimento do ensino, da pesquisa e da extenso no pas. O caso aqui em
anlise implica efetivamente na realizao de objetivos constitucionais. O

19
BverfGE 52, 223, citado em SCHWABE, Jrgen. Cinquenta anos de jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal. Trad. Leonardo Martins e outros. Montevidu: Fundao Konrad Adenauer,
2005, p. 516.
20
Ver MALISKA, Marcos Augusto. Introduo Sociologia do Direito de Eugen Ehrlich. Aportes
para uma reflexo atual sobre Pluralismo e Constituio. 2 ed. Curitiba: Juru, 2015.

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descompasso entre as necessidades editoriais de uma Universidade, que tem

aumentado significativamente sua produo acadmica, e a Imprensa Universitria,
responsvel por dar vazo a essa produo, acaba por criar uma tenso entre os
objetivos constitucionais e a estrutura do Estado para dar conta desses objetivos.
Sob o ponto de vista da legalidade da deciso, a justificativa fundamentada da
administrao de que a imprensa no teria condies de realizar os trabalhos de
impresso e acabamento dos livros objeto da contratao, afastou toda e qualquer
alegao de m gesto. No entanto, h uma questo implcita nesse caso que merece
ser investigada, consistente na ideia de que o Estado possui o monoplio da realizao
dos objetivos constitucionais. Uma resposta para o questionamento do perfil mais
adequado de Estado ordem constitucional brasileira, que positiva objetivos, impem
tarefas e confere direitos dependentes de condies materiais, encontra-se nas formas
de cooperao material no plano interno, ou seja, na compreenso de um Estado
Constitucional Cooperativo que se coloca entre o indiferente Estado Mnimo e o
pesado Estado Autrquico.

5. COOPERAO MATERIAL NO PLANO INTERNO: ESTADO E SOCIEDADE NA

REALIZAO EM CONJUNTO DOS OBJETIVOS CONSTITUCIONAIS

No contexto de uma ordem constitucional que garante o direito de livre iniciativa,

as foras econmicas privadas so imprescindveis para as tarefas estatais, tanto sob
o ponto de vista da produo de riqueza, o que ir propiciar a tributao e as condies
materiais de ao do Estado, como de contratao para fins de realizao de objetivos
estatais.
A noo de cooperao material no plano interno ampla e compreende
diversas formas de interao entre Estado e sociedade. Assim, o conceito de
participao nos procedimentos de organizao e realizao dos direitos fundamentais
de prestao, ou seja, ao lado do direito propriamente prestao h o direito de
participao na organizao e procedimento de realizao desse direito, aquilo que
Hberle, atualizando a teoria dos status de Georg Jellinek, formulou como status
activus processualis,21 revela uma interao entre Estado e sociedade no momento em
que o Estado abre a sua estrutura organizacional participao de representantes da

21
HBERLE, Peter. Die Verfassung des Pluralismus. Studien zur Verfassungstheorie der offenen
Gesellschaft. Knigstein: Althenun, 1980, p. 182-183.

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sociedade. Igualmente no conceito de cooperao material no plano interno tem-se o

federalismo cooperativo, que propicia aes em conjunto entre os entes estatais de
diferentes nveis de governo (federal, estadual e municipal). Por fim, encontram-se
tambm as formas de parceria com o setor privado.22
As formas de cooperao material do poder pblico com a sociedade podem
decorrer tanto diretamente da lei, quanto de acordos pactuados entre as partes. So
exemplos de cooperao decorrente diretamente da lei as sociedades de economia
mista, que se utilizam de recursos privados para desenvolver uma poltica pblica; as
autarquias profissionais, criadas por lei para regular determinada categoria profissional;
e as entidades paraestatais ou servio social autnomo.23
A cooperao material do poder pblico com a sociedade sob a forma de
acordos pactuados entre as partes encontra-se, em especial, nos convnios firmados
entre o poder pblico e a sociedade, em especial, mas no necessariamente, as
chamadas instituies sem fins lucrativos.24
Questo que suscita discusso saber se a forma contratual de relacionamento
entre o Estado e a sociedade pode se revestir de meio de cooperao material. O
contrato vinculando concesso, permisso ou autorizao de servios pblicos toma a
forma de cooperao, pois h um interesse pblico que integra o objeto do acordo.
Igualmente as parcerias pblico-privadas.25
No caso aqui em anlise, tecnicamente falando, talvez o contrato em si no
tenha revelado diretamente uma parceria entre o poder pblico e a sociedade. No
entanto, indiretamente, talvez sim, visto que o Estado se socorreu do particular para
realizar um objetivo constitucional que ele prprio no tinha condies de realizar no
prazo esperado. Tratou-se de um interesse pblico, pois previsto na prpria estrutura
universitria. A sua contratao com o particular se deu em razo de que a quantidade
demandada no era suportvel pela estrutura estatal existente.
Note-se que a justificativa para a contratao se fundamentou no fato de que a
Imprensa da Universidade estava com a sua capacidade de produo esgotada. Do
contrrio, a instituio seria levada a um gasto excessivo, visto que alm de manter a
imprensa, gastaria com contratos com terceiros. Essa cautela da administrao foi

22
MALISKA, Marcos Augusto. Fundamentos da Constituio. Abertura. Cooperao. Integrao.
Curitiba: Juru, 2013, p. 88 a 90.
23
MALISKA, Marcos Augusto. Fundamentos da Constituio, p. 90-91.
24
MALISKA, Marcos Augusto. Fundamentos da Constituio, p. 91.
25
MALISKA, Marcos Augusto. Fundamentos da Constituio, p. 93-94.

Rev. direitos fundam. democ., v. 20, n. 20, p. 159-173, jul./dez. 2016.

 171 ENTRE O PESADO ESTADO AUTRQUICO E O INDIFERENTE ESTADO...

fundamental para que fosse justificvel a contratao. Uma eventual subutilizao da

estrutura existente em face da contratao dos servios com terceiros implicaria um
custo desnecessrio aos cofres pblicos, o que no poderia ser aceito.

6. CONSIDERAES FINAIS

Nas palavras de Miranda, sendo Estado, comunidade e poder, a Constituio

material nunca apenas a Constituio poltica, confinada organizao poltica.
tambm Constitucional social, estatuto da comunidade perante o poder ou da
sociedade politicamente conformada. Estatuto jurdico do Estado significa sempre
estatuto do poder poltico e estatuto da sociedade quer dizer, dos indivduos e dos
grupos que a compem posta em dialtica com o poder e por ele unificada.26
Essas palavras de Miranda apontam que os objetivos constitucionais esto
colocados alm da perspectiva estatal, a Constituio se realiza na perspectiva do
constitucionalismo social a partir de uma ao conjunta do Estado e da sociedade. No
h exclusivismo estatal na realizao das finalidades colocadas pelo constituinte.
Observe-se que a Constituio brasileira conclama a participao da sociedade na
realizao dos direitos fundamentais prestacionais. Assim, por exemplo, no mbito do
direito sade, o art. 197 dispe que so de relevncia pblica as aes e servios de
sade, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao,
fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de
terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. No mbito da
educao, positiva o art. 205 que a educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho. No mbito da segurana pblica a orientao
constitucional no diferente, ou seja, o art. 144 dispe que a segurana pblica
dever do Estado e direito e responsabilidade de todos. Portanto, a Constituio, na sua
estrutura normativa, exige formas de cooperao entre Estado e sociedade na
realizao dos objetivos constitucionais. A efetividade da Constituio no tarefa
exclusiva do Estado, at mesmo em razo de que o Estado Constitucional pressupe
uma sociedade civil forte, participativa, que consciente dos seus direitos, luta por eles.
Neste marco mais amplo de compreenso do lugar e do papel do Estado na
26
MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 328.

Rev. direitos fundam. democ., v. 20, n. 20, p. 159-173, jul./dez. 2016.

 MARCOS AUGUSTO MALISKA / ADRIANA DA COSTA RICARDO SCHIER 172

ordem constitucional brasileira que questes concretas como o caso aqui analisado
devem ser pensadas. Aquilo que definido como objetivo constitucional deve ser
buscado at mesmo se essa busca necessitar ir alm do Estado, alm da estrutura
formal do poder estatal. A sociedade deve participar da realizao dos objetivos
constitucionais e o Estado, ainda que no se desobrigue das suas atribuies nessa
tarefa de realizao, deve igualmente, para usar a terminologia de Becker, se deslocar
da posio de supremacia em face dos grupos sociais tendo em vista a centralizao
administrativa e legislativa, para encontrar novas tarefas em formas de organizao e
coordenao, moderao e intermediao.27 A estrutura complexa das sociedades
atuais exige um Estado que interaja com essa pluralidade, criando laos de
cooperao e integrao ordem constitucional. Conviver com a diferena no sentido
efetivo do que isso significa implica em criar mecanismos de cooperao entre Estado
e sociedade.

REFERNCIAS

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27
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Recebido em 07/05/2016
Aprovado em 15/07/2016
Received in 07/05/2016
Approved in 15/07/2016

Rev. direitos fundam. democ., v. 20, n. 20, p. 159-173, jul./dez. 2016.