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1 volume.
I 5
ndice
Sumrio Executivo 7
Introduo 15
Referncias 59
I 7
Sumrio
Executivo
forma que os mais vulnerveis, que fazem anticclico, que viabilize o planejamento e
mais uso dos servios sociais, so mais que priorize o investimento pblico.
afetados.
H diversas variantes institucionais
Apesar das inmeras evidncias para um regime fiscal, dentre essas esto as
contrrias sua eficcia, a austeridade que estipulam metas fiscais ajustadas ao
persiste como ideologia e sempre retorna ciclo econmico, como a meta de resul-
ao debate poltico por ser oportuna para os tado fiscal estrutural. Ou alternativamente,
grupos dominantes de poder. pode-se adotar bandas fiscais de forma
anloga ao que ocorre no regime de metas
de inflao. Ainda h a opo, aplicada em
alguns pases, de retirar todo investimento
A insensatez do pblico do clculo do supervit primrio
(assim como o gasto com juros excludo
supervit primrio desse indicador) e assim incentivar o uso do
investimento pblico como vetor de desen-
volvimento e abrir espao para atuao
O regime fiscal brasileiro extre- anticclica do gasto pblico.
mamente pr-cclico, ou seja, acentua as
fases de crescimento e de recesso. Assim,
em contextos de baixo crescimento, a busca
pelo cumprimento da meta fiscal por meio Desmistificando
de uma poltica fiscal contracionista retira
estmulos demanda agregada e reduz a dvida pblica
ainda mais o crescimento econmico e a
prpria arrecadao.
A dvida brasileira to grande?
Um segundo fator a se sublinhar Qual o parmetro para definio de
sobre o regime fiscal brasileiro sua natu- grande? Na verdade, poucos economistas
reza anti-investimento, porque, diante de se arriscam a definir um parmetro timo
uma estrutura de gastos pblicos rgida, os para dvida pblica, simplesmente porque
cortes de despesa recaem primordialmente as evidncias no parecem indicar que esse
sobre o investimento pblico, um dos patamar exista. No h um nmero mgico
poucos gastos passveis de contingencia- a partir do qual a relao dvida pblica/PIB
mento. O mesmo regime impe uma lgica torna-se problemtica. Isso vai depender
curto-prazista gesto da poltica fiscal e das especificidades de cada pas.
subordina o planejamento governamental.
No Brasil, a excessiva preocupao
Na ditadura do supervit primrio, com o patamar da dvida carregada por
os fins so atropelados pelos meios, e tudo preconceitos ideolgicos e por uma viso
se submete necessidade de cumprir a meta estreita sobre a relao entre Estado, moeda
de curto prazo, inclusive o prprio cresci- estatal e dvida pblica. Uma dvida elevada
mento, o emprego e o bem estar da popu- pode custar muito caro, mas um Estado
lao. Portanto, um novo modelo de gesto soberano no quebra por conta de dvidas
fiscal precisa ser constitudo, de carter na sua prpria moeda. Por isso, a natureza
12 I SUMRIO EXECUTIV O
Introduo
Todo o debate acerca de qual deve ser a nos direitos universais, garantidos pelo
poltica fiscal mais adequada para promover Estado. E ainda, intencionalmente ou no,
o crescimento e o desenvolvimento econ- atende a interesses privados daqueles que
mico traz consigo pressupostos tericos e no querem arcar com o financiamento de
diferentes vises de sociedade. No poderia servios pblicos e favorece o grande capital
ser diferente com a atual viso que domina que enxerga o Estado como concorrente
o debate pblico brasileiro, defendendo quando esse ocupa setores que poderiam
a reduo do papel do Estado, o corte ser alvo de lucros privados.
de gastos e a privatizao do patrimnio
pblico. Tal viso, predominante nos Estes esclarecimentos iniciais so neces-
grandes veculos de imprensa, traz consigo srios, pois preciso deixar claro que o
argumentaes tericas e metodolgicas debate acerca da poltica fiscal de um
questionveis. Alm disso, est atrelada Estado como o brasileiro no apenas uma
a uma concepo de sociedade muito discusso tcnica, para ser realizada entre
diferente daquela consagrada pelos brasi- especialistas. A poltica fiscal e o papel do
leiros na Constituio de 1988, que previa Estado devem ser alvo de um amplo debate
a construo de uma sociedade baseada democrtico, visando auxiliar a sociedade
16 I INTRODUO
nas escolhas que tomar e que definiro a regime fiscal brasileiro e das alternativas
construo de nossa nao nas prximas para reforma do regime fiscal. A seo 2,
dcadas. Aos economistas dos mais dife- Dvida pblica e a gesto macroeconmica
rentes matizes e tendncias, cabe esclarecer trata inicialmente das consequncias
a populao acerca dos custos e benef- econmicas da dvida pblica e dos mitos
cios de cada escolha, das consequncias que envolvem o tema. Em seguida mostra
positivas e negativas de cada medida, dos a evoluo recente da dvida lquida e da
interesses e projetos sociais escamoteados dvida bruta no Brasil, apontando seus
atrs de cada debate, sempre deixando determinantes e desmistificando a ideia
transparente seus pontos de partida e de que o supervit primrio a varivel
seus pressupostos tericos. Apenas o central para controle da dvida. J a seo
debate franco e honesto de ideias, sem a 3, intitulada Gasto pblico e o perigoso
pretenso de substituir a deciso sobe- caminho da austeridade, aborda a evoluo
rana da populao expressa pelo resultado do gasto pblico no Brasil e remonta uma
eleitoral, pode esclarecer aos interessados, narrativa da histrica econmica recente no
no iniciados nas veredas da literatura Brasil tendo a questo fiscal como foco. Por
econmica, o verdadeiro significado de fim a seo 4, Reforma tributria progres-
cada conceito e de cada discusso presente siva: uma agenda negligenciada, aponta
nos cadernos de economia. os principais problemas da injusta carga
tributria brasileira, mostra como existem
Nesse contexto, o presente documento alternativas para o financiamento do Estado
tem como um de seus objetivos centrais Social no Brasil, e apresenta uma proposta
desconstruir mitos existentes no debate de reforma tributria centrada na taxao da
pblico acerca da poltica fiscal, da dvida distribuio de lucros e dividendos, dentre
pblica e de sua relao com a atual crise outras mudanas necessrias na atual estru-
brasileira. Ao faz-lo, busca expor razes tura tributria complexa e injusta.
tericas e histricas para fundamentar
uma interpretao diferente daquela Espera-se que ao cabo deste documento, o
oferecida pelo discurso hegemnico acerca leitor possa ao menos ter tido a oportuni-
das variveis fiscais e sua funo em uma dade de questionar alguns conceitos que
economia de mercado. Alm de apontar tinha como verdades absolutas, abrindo-se
dados e literatura relevante sobre o tema a explorar um universo de dvidas que o
para demonstrar seus argumentos, o docu- conduzam para compreender melhor a
mento no se contenta em descontruir o complexidade do objeto econmico,
discurso dominante, oferecendo tambm ampliando a possibilidade de debate acerca
propostas e solues para algumas questes dos rumos do Brasil para as prximas
complexas, como o regime fiscal, a gesto dcadas.
da dvida e a estrutura tributria no Brasil.
1.
Supervit
primrio:
a insensatez
conduz
a poltica fiscal
composio, ou seja, quando se considera ganhos sociais. Alm disso, o gasto pblico
que o todo possui as mesmas propriedades receita privada, ou seja, de um ponto de
das partes que o compe) a atitude vista contbil, o dficit pblico representa
dos indivduos diante do avano de um aumento da poupana do setor privado, o
processo recessivo: com medo de perderem que auxilia os empresrios a superarem os
seus empregos, os indivduos racional- momentos mais graves da recesso.
mente decidem aumentar sua poupana
e reduzir seu consumo, objetivando criar Nos anos aps a segunda guerra mundial
uma reserva para os tempos difceis. O forma-se um consenso em torno do papel
problema que, uma vez que as famlias e ativo da poltica fiscal e de seu aspecto
empresrios decidem poupar, adentra-se anticclico nas principais economias capi-
em um cenrio onde h uma forte reduo talistas. Essa poltica fiscal anticclica no
da demanda. Com a queda do consumo, os deve ser entendida como temporria, mas
empresrios produzem menos, demitem uma forma permanente atuao sobre a
seus funcionrios, que passam a consumir demanda agregada de acordo com as fases
cada vez menos e demandar cada vez do ciclo econmico. Na fase ascendente
menos produtos. No final, cria-se uma do ciclo, com aumento das taxas de cres-
espiral recessiva, onde salrios e lucros cimento econmico, possvel reduzir o
caem, frustrando coletivamente a tenta- papel do gasto pblico (para evitar crises
tiva individual de aumentar a poupana. de superproduo ou bolhas de ativos) por
Ou seja, diante de uma crise, se todos meio de uma poltica fiscal mais contra-
cortarem gastos, inclusive o Estado, no cionista, onde o Estado passe a fazer uma
h caminho possvel para o crescimento. poupana mais elevada enquanto os outros
A menos que, diante da desalavancagem do agentes econmicos seguem gastando e
setor pblico e do setor privado domstico, investindo cada vez mais; ao revs, nos
o setor externo aumente sua demanda por momentos de baixa do ciclo econmico,
produtos de exportao e promova uma quando as taxas de crescimento desace-
recuperao por meio destas vendas. A leram e ficam at negativas, cabe ao Estado
soluo para um desajuste fiscal em usar seu oramento para contrastar a
meio a uma recesso , portanto, esti- tendncia recessiva, realizando investi-
mular o crescimento, no cortar gasto. mentos e gastos em um cenrio onde fam-
lias e empresrios lutam desesperadamente
Nesse cenrio, seria adequado encontrar para reduzir seu consumo e aumentar sua
uma fonte de demanda que no dependa poupana.
das decises individuais, uma vez que tais
decises buscam racionalmente preservar Apenas em meados da dcada de 1980, com
o nvel de renda de cada pessoa. Ou seja, a ascenso do neoliberalismo, que a poltica
preciso encontrar uma fonte de demanda fiscal volta a assumir um papel secundrio,
autnoma, que funcione na contramo de mero estabilizador da dvida pblica e
do ciclo econmico, sendo capaz de do nvel de preos. Na onda inaugurada
reverter sua tendncia descendente. pelo monetarismo, propagou-se a
exatamente para isso que serve a poltica ideia de que o gasto pblico intil, no
fiscal, estimular uma fonte de gasto aut- longo prazo, como forma de induzir o
noma que no se orienta pelo critrio do crescimento econmico. Neste cenrio, a
ganho individual, mas sim por razes de poltica macroeconmica passou a priorizar
1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL I 21
Para evitar que uma desacelerao cclica da retrao da demanda interna, pblica
se transforme em uma recesso, pode-se e privada. Esta exceo menos provvel
lanar mo da possibilidade de financiar o diante de uma crise internacional como a
dficit pblico com dvidas. Se a recesso que o mundo enfrenta nesta dcada, com
se instalar, o dficit pblico aumentar de lenta recuperao da demanda e maior
qualquer maneira por causa da contrao competio pelos mercados.
do gasto privado e, portanto, da arrecadao
tributria. Portanto, melhor aumentar o Ademais, para efeitos da sustentabilidade
dficit pblico para evitar uma recesso da dvida pblica no importa o valor abso-
do que experiment-lo por causa de luto da mesma, mas seu valor relativo ao
uma recessoIII. PIB. Se o governo contribuir para instalar
uma recesso ao cortar as receitas do setor
Em meio recesso, se o governo privado, a contrao do PIB aumentar a
procurar evitar o aprofundamento do relao dvida pblica/PIB independente-
dficit pblico aumentando impostos mente do esforo de poupar do governo.
ou cortando suas despesas, ele estar Em outras palavras, a dinmica da dvida
simplesmente piorando a sua situao pblica tambm depende do efeito do
patrimonial e a do setor privado, ou gasto pblico no conjunto da economia:
seja, cortar ainda mais as receitas do se o gasto pblico possuir elevado efeito
setor privado exatamente quando elas multiplicador (ou seja, alta capacidade
j esto caindo porque as empresas, no de promover o crescimento econmico e
agregado, procuram cortar despesas para se propagar pelo restante da economia) e
pagar dvidas. No crculo vicioso da houver uma elevada elasticidade-PIB da
austeridade, cortes do gasto pblico receita tributria (ou seja, se a arrecadao
induzem reduo do crescimento de impostos crescer mais que o crescimento
que provocam novas quedas da arreca- do PIB em momentos de expanso econ-
dao e exigem novos cortes de gasto mica), ento o aumento do gasto pblico
(Figura1). Esse crculo vicioso s tende a ser pode estimular o crescimento a ponto de
interrompido por decises deliberadas do promover melhores resultados fiscais. Caso,
governo, a menos que haja ampliao das porm, o governo promova uma retrao
exportaes lquidas em nvel suficiente dos investimentos e gastos pblicos com
para compensar a causao cumulativa elevado multiplicador com o objetivo de
melhorar sua situao fiscal, possvel
que o corte de gastos se prove, no apenas
Figura 1: CICLO VICIOSO DA AUSTERIDADE contracionista, mas tambm negativo para
a dinmica do endividamento pblico.
2.
Dvida pblica
e a gesto
macroeconmica
248
183
178
103 106
97 99
69 68 62
64 64 64
56 54
44
38 36
34
4
2. DVIDA PBLICA E A GESTO MACROECONMICA I 31
O que determina a trajetria explosiva Entre 1999 e 2002, de fato, embora a mdia
da dvida no perodo FHC so os juros dos resultados primrios superasse 3%
muito elevados e o lanamento de do PIB, a dvida aumentou por causa da
ttulos indexados em dlar para evitar preservao de um patamar elevado de taxa
a crise da ncora cambial. Como se sabe, a de juros (a despeito da mudana do regime
Vale notar que, para 2015, somando-se Por outro lado, as consequncias das altas
os custos de oportunidade da manu- taxas de juros so drsticas, como o elevado
teno das reservas internacionais e dos custo mdio da dvida mobiliria interna.
crditos aos BNDES com o resultado das Uma simulao simples indica que uma
operaes de swaps cambiais, chegamos reduo de apenas 3 pontos percentuais da
a 4,9% do PIB (Figura 3). claro que esta taxa de juros geraria uma economia para os
anlise muito simples. A rigor, a avaliao cofres pblicos da ordem de 1,9% do PIB na
da poltica cambial deveria considerar conta de juros.
benefcios indiretos da menor volatilidade
cambial e da reduo da fragilidade externa Em suma, preciso desatar o n da
da economia brasileira. Assim como os gesto macroeconmica se o verdadeiro
retornos indiretos dos emprstimos ao objetivo for equacionar os problemas
BNDES em termos de dividendos pagos fiscais. A ideia que se disseminou no
ao Tesouro e maior crescimento econ- Brasil de que ao governo s compete
mico . Porm til para ilustrar a ordem controlar os gastos primrios, no
de grandeza dos valores. Chegamos a mais havendo nenhum limite para os custos
da metade dos 8,5% do PIB da conta de fiscais das demais polticas macroeco-
juros e do dficit nominal de 10,4% do PIB, nmicas, deve ser revista sob pena de
e quase no falamos explicitamente do continuarmos enxugando gelo, como
resultado primrio ou da poltica fiscal criticou anos atrs uma certa ex-ministra
propriamente dita. do governo Lula ao se referir proposta de
ajuste fiscal de um ex-ministro da Fazenda.
Mesmo os 3,6% do PIB restantes de juros Mesmo porque desatar o n da gesto
tambm guardam correlao com as pol- macroeconmica envolve, entre outros
ticas macroeconmicas mais gerais porque desafios, remover alguns dos obstculos
so influenciados pelas altas taxas de juros estruturais ao crescimento da economia
praticadas no mercado interno. Ou seja, a brasileira, como os juros altos e a precarie-
poltica de altos juros impe um enorme dade dos mecanismos de financiamento
custo fiscal ao conjunto de polticas do investimento de longo prazo. Sem cres-
econmicas (fiscal, cambial, monetria, cimento fica muito mais difcil promover
industrial). qualquer ajuste fiscal, como argumenta-
remos mais adiante
So diversas as razes para os elevados
nveis de taxas de juros no Brasil. Estas
passam pela estrutura oligopolizada
do mercado financeiro e uma cultura
curto prazista que se formou pelo menos
desde o perodo de hiperinflao; at o
modus operandi da poltica monetria,
que utiliza a taxa Selic como principal (e
qui o nico) instrumento de controle
da inflao. H de se ressaltar que a taxa
de juros tem um forte vis poltico, sendo
tanto maior quanto mais refm forem as
autoridades monetrias do setor financeiro.
I 39
3.
Gasto pblico
e o perigoso
caminho da
austeridade
governo gastou, mas como gastou e consigo um conjunto de questes sobre seu
tambm como desonerou. E pela inca- impacto redistributivo e sua importncia
pacidade dessa poltica de evitar a desace- enquanto instrumento de promoo social
lerao da taxa de crescimento econmico e ampliao do bem-estar da populao
que cai de 4,6% ao ano entre 2007 e 2010 mais carente do pas. Apenas as transfe-
para 2,2% entre 2011 e 2014. O efeito da rncias sociais diretas, que passaram de
desacelerao econmica sobre os indi- R$ 112,2 bilhes para R$ 343,3 bilhes entre
cadores fiscais conhecido: as receitas 2002 e 2014, foram responsveis por quase
caem mais acentuadamente do que a metade da reduo da desigualdade de
produo, enquanto as despesas e seu renda (mensurada pelo ndice de Gini que
ritmo de crescimento so mais rgidos. diminuiu de 0,594 para 0,523 no mesmo
Resultando em menor receita em proporo perodo) e um tero da melhoria no indi-
do PIB e maior despesa em proporo do cador de pobreza, quando 6,8 milhes de
PIB. basicamente isso que explica, como pessoas deixaram a situao de pobreza.
salientamos, porque um supervit primrio Os efeitos positivos desses gastos sobre
superior a 2% do PIB em 2011 se deteriorou a sociedade, neste sentido, se mostram
para dficit de 0,57% do PIB em 2014 e ainda relevantes.
maior em 2015.
Aqui cabe destacar no somente a
ampliao de programas de transferncias
de renda, mas principalmente a poltica
3.2 Gasto Social de valorizao do salrio mnimo (SM). A
vinculao entre o valor do SM e o piso da
em um pas maior parte dos benefcios sociais (previ-
dencirios, seguro-desemprego etc.),
desigual estabelecida na Constituio Federal, faz
com que a poltica de valorizao acarrete
ganhos distributivos. Alm dos impactos no
Argumenta-se que grande parte do dese- mercado de trabalho diretamente sobre o
quilbrio fiscal advm do crescimento dos piso dos rendimentos do segmento formal e
gastos sociais. De fato, houve um cresci- indiretamente por meio de seu papel sinali-
mento expressivo desse gasto entre 2002 zador, inclusive no mercado informal, e pelo
e 2015, como mostra o recente estudo da custo de oportunidade de um trabalhador
STN sobre o tema XVI. O acrscimo dos permanecer na informalidade. Benef-
gastos sociais federais, no perodo de mais cios que no podem ser negligenciados,
de uma dcada, foi da ordem de 3 pontos ainda que seus custos e limites possam ser
percentuais do PIB, concentrado nas reas discutidos.
de educao e cultura (0,74 p.p. do PIB),
assistncia social (0,78 p.p. do PIB), e previ- O dficit primrio de 2016 tem sido apresen-
dncia social (0,97 p.p. do PIB), esta ltima tado como um mal necessrio e irrecorrvel
com o maior patamar no total de gastos frente herana do governo Dilma, que
sociais (cerca de 50%). Os dispndios com deve ser corrigido em 2017. Como o maior
sade, por sua vez, mantiveram-se estveis. componente de dispndio so os benef-
cios previdencirios e como cresceram,
O aumento dos gastos sociais no Brasil traz ainda que em menor medida, os gastos com
42 I 3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E
e caminha para ser ainda pior no atual. privado, como os do Minha Casa Minha
Vida e os do BNDES, os subsdios tarifa
As questes que se colocam nesse contexto de energia eltrica, alm das desone-
so: por que o governo no conseguiu raes tributrias (R$ 25 bilhes anuais
evitar que a economia desacelerasse apenas com a desonerao da folha). A
no quadrinio 2011-2014 depois do inflexo no mix da poltica fiscal tem duas
desempenho extraordinrio durante razes: uma pragmtica e outra estrat-
2007-2010? A causa principal teria sido gica. A pragmtica est relacionada a uma
o aprofundamento do ciclo de expanso percepo de que a execuo de investi-
fiscal ou a mal chamada nova matriz mentos mais lenta na esfera pblica do
macroeconmica heterodoxa, como que na privada, e em 2011 tivemos o escn-
argumentam alguns economistas? dalo do DNIT (Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes), que
Nossa perspectiva que nem as condies agravou essa situao. A estratgica diz
externas nem o expansionismo fiscal em respeito a uma viso de que, oferecendo
si explicam a crise econmica e fiscal em estmulos suficientes ao setor privado, via
sua plenitude. Como vimos, por um lado desoneraes ou subsdios, alavanca-se
o cenrio externo j era adverso desde a o investimento e o crescimento. Ou seja,
crise de 2008. Por outro lado, o ritmo de a mudana na poltica fiscal envolveu
expanso do gasto no se alterou muito uma constatao e uma aposta: diante da
nos dois quadrinios, como apresentamos dificuldade de continuar expandindo os
anteriormente no quadro 4. investimentos pblicos, o governo acre-
ditou que promoveria o crescimento
Contudo, houve uma mudana crucial na econmico via incentivos aos investi-
conduo da poltica fiscal a partir de 2011. mentos privados a chamada agenda
Primeiramente, ocorre uma forte contrao FIESP, a real matriz macroeconmica
fiscal em 2011 com aumento da meta de que vigorou com apoio do empresariado
supervit, desacelerao do consumo at comear a fazer gua.
pblico e queda do investimento pblico
na ordem de 12%. Esse ajuste, concomitante Diante da desacelerao do crescimento,
com polticas contracionistas de juros e por que o governo privilegiou as desone-
macroprudenciais, contribuiu para a forte raes fiscais em detrimento da expanso
desacelerao da economia brasileira que do investimento pblico e outros gastos?
estagnou entre o terceiro trimestre de 2011 Um autor que ajuda nessa reflexo o
e o segundo de 2012XVIII . economista Michal Kalecki. Em um artigo
seminal de 1943, intitulado Os aspectos
Em seguida, o padro de expanso fiscal Polticos do Pleno Emprego, ele aponta
foi alterado. Enquanto no quadrinio que, nos perodos recessivos, quando
2007-2010 o espao fiscal foi canalizado se reduz a oposio a um dficit pblico
prioritariamente para investimentos pelo bloco de interesses do mercado e
pblicos, que cresceram a taxas reais seus tericos, tambm se consolida uma
de 24% ao ano, no quadrinio 2011-2014 viso de que a composio do dficit deve
a taxa de investimento parou de crescer ocorrer preferencialmente por estmulos
e, em compensao, o governo elevou aos investimentos privados. Entretanto,
significativamente os subsdios ao setor Kalecki argumenta que este caminho no
3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE I 45
Nesse mesmo texto, o autor retrata que se Como resposta ao cenrio de franca
forem efetuadas tentativas de manuteno deteriorao fiscal provocado pela queda
de um alto nvel de emprego, haver uma no crescimento e pelas desoneraes,
forte oposio conservadora que induzir o segundo governo Dilma tem incio
o governo a retornar poltica de corte de adotando a estratgia econmica dos
gastos. Nas palavras de Kalecki: candidatos derrotados no pleito de 2014,
ou seja, realizando um duro ajuste fiscal
[] mas se forem feitas tentativas e monetrio, na esperana de que o setor
de aplicar esse mtodo a fim de privado retomasse a confiana e voltasse
manter o alto nvel de emprego a investir. A ideia era a de que a contrao
alcanado na subsequente pros- fiscal seria expansionista, passando apenas
peridade, provvel que haver uma forte por um curto perodo recessivo necessrio
oposio por parte dos lderes empresa- para recuperar a confiana nas polticas de
riais. Como j foi assinalado, um pleno Estado. Nesta agenda, a recuperao das
emprego duradouro no absolutamente contas pblicas ponto central, valendo-se
do gosto deles. Nessa situao provvel a de cortes oramentrios e da reduo do
formao de um poderoso bloco de grandes papel dos bancos pblicos.
empresrios e rentistas, que encontraria
mais de um economista para declarar que Mas ao contrrio do que muitos econo-
a situao claramente enferma. A presso mistas afirmam, o ajuste econmico
de todas essas foras, e em particular das proposto pelo governo vai muito alm do
grandes empresas, muito provavelmente ajuste fiscal, que aparece como tema
induziria o Governo a retornar central do debate pblico atual. Joaquim
poltica ortodoxa de corte do Levy foi o smbolo da implementao
dficit oramentrio. da austeridade econmica no pas que
consiste em uma poltica deliberada de
Publicado em 1943, a inquietude principal ajuste da economia por meio de reduo
do texto permanece atual: o pleno emprego de salrios e gastos pblicos. Trata-se
no convm ao grande capital. Infelizmente, de reequilibrar os preos relativos, ou get
aprendemos muito pouco com as lies the prices right, como costumam dizer os
do passado, e nossos lderes de esquerda economistas ortodoxos. Seria necessrio
muitas vezes contribuem para a dissemi- reajustar de uma s vez os preos admi-
nao do senso-comum ao adotarem o nistrados defasados, liberalizar a gesto da
46 I 3. G ASTO P BLICO E O PER IG OSO C AMINHO D A A U S T E R I D A D E
4.
Reforma tributria
progressiva:
uma nova agenda
O Brasil um dos pases em desenvol- 34,1% do PIB nos pases da OCDE, mas, ao
vimento com uma das maiores cargas contrrio de l, onde os impostos sobre a
tributrias do mundo, que alcanou 32,7% renda e a propriedade so a principal fonte
do PIB em 2013, fato este que frequente- de financiamento estatal (em mdia, 13,4%
mente lembrado por aqueles que criticam do PIB) e a tributao sobre bens e servios
o tamanho do Estado brasileiro. Contudo, inferior a um tero da carga (11,2% do
mais preocupante do que o nvel da carga PIB), aqui no Brasil quase metade da carga
tributria brasileira, que pode ser justifi- advm de impostos sobre bens e servios
cado luz do estado de bem-estar social (15,4% do PIB) e os impostos sobre a renda
que viemos construindo sob inspirao e a propriedade no chegam a um quarto do
das social-democracias europeias, nossa total (8,1% do PIB).
estrutura de tributao extremamente
perversa com os mais pobres e a classe Alm de arrecadarmos pouco sobre a
mdia e benevolente com os mais ricos. renda e a propriedade, o fazemos de
modo pouco progressivo e tambm
Coincidentemente, nossa carga tributria ineficiente, por exemplo, tributando
est apenas um pouco abaixo da mdia de muito o lucro gerado pela empresa e
52 I 4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A
Dado o conflito distributivo entre as esferas O sistema clssico de tributao dos lucros e
da federao e entre os setores da economia dividendos que se disseminou no sculo XX
atingidos por essas mudanas, os avanos se baseia no que se convencionou chamar
concretizados aps uma dcada e meia dupla tributao, ou seja, a tributao em
de debates foram mnimos e persistimos duas etapas, do lucro na pessoa jurdica
tendo um sistema tributrio incrivelmente (empresa) e, posteriormente, havendo
ineficiente do ponto de vista econmico. Ao distribuio de dividendos aos acionistas,
mesmo tempo, a agenda de reformas da tambm na pessoa fsica. Embora o lucro
tributao sobre a renda e o patrimnio, original seja um s, h nesse procedi-
permaneceu totalmente embargada nos mento uma distino entre o que renda
ltimos 20 anos, no tendo o governo da empresa e o que renda pessoal e que,
federal apresentado qualquer proposta como tal, pode idealmente ser submetida
de reforma mais substancial que visasse ao princpio da progressividade, ou seja, a
54 I 4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A
Salrios Mnimos
4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA I 55
paga pela maioria dos assalariados de classe da recriao da CPMF e com efeitos
mdia alta do pas. A figura 6 retrata essa menos deletrios sobre a atividade
distoro. econmica e a inflao XX.
que esto entre 0,4% a 4,8%. O Brasil sequer em 2014. Alm disso, em mais da metade
regulamentou esse imposto previsto na dos pases da OCDE os pacotes tributrios
Constituio de 88. incluram algum tipo de medida ampliando
a taxao sobre os mais ricos, inclusive os
Tampouco passa despercebido que, no dividendos, com o objetivo deliberado de
Brasil que um pas extenso, conformado fazer com que o nus dos ajustes fiscais se
por vastas reas rurais, a participao do concentre mais no topo da distribuio,
Imposto Territorial Rural (ITR) tenha inci- embora alguns tambm tenham reduzido
dncia insignificante, de 0,01% do PIB. De a tributao sobre o lucro da empresa para
maneira mais geral, praticamente todos os compensar. A agenda da progressividade
impostos sobre a propriedade no pas (ITR, voltou ordem do dia no mundo desenvol-
IPTU, ITCMD, IPVA etc.), em maior ou vido. Infelizmente, o tema tem sido apenas
menor grau, so caracterizados pelo baixo tangenciado no Brasil.
grau de progressividade e pela existncia
de um potencial de arrecadao pouco
explorado.
4.2 Uma proposta
Some-se a isso um conjunto de isenes e
benefcios tributrios aos rendimentos do para o debate
capital que poderiam ser revistos (isenes
do IRPF para Letras de Crdito do Agro-
negcio, Letras de Crdito Imobilirio e A crise fiscal colocou no centro do debate
rendimentos com aes com valor mensal nacional a necessidade de se promover
transacionado abaixo de R$ 20 mil, entre reformas estruturais que possibilitem
outras). reequilibrar as contas do governo no mdio
prazo, o que envolve medidas tanto no
Em resumo, h uma ampla gama de medidas campo das despesas quanto das receitas.
que poderiam ser adotadas para ampliar a Contudo, a crise poltica e social acentuou
arrecadao sobre a renda e o patrimnio em amplos setores da populao, sobretudo
dos mais ricos. da classe mdia, o grau de intolerncia com
propostas que faam qualquer referncia
Sobre este ponto, vale destacar que a expe- a aumento de impostos. O sentimento
rincia recente dos pases desenvolvidos disseminado de que a sociedade no
mostra que a tributao da renda e da aceita pagar o pato por uma crise que
propriedade dos mais ricos pode ser uma teria sido produzida exclusivamente
alternativa interessante de consolidao pela incompetncia e corrupo do
fiscal em episdios de crise como o que governo, e esse clamor tem sido opor-
vivemos. Um dos principais desdobra- tunisticamente galvanizado por setores
mentos do perodo da grande recesso, aps que so corresponsveis pela crise, como
a crise internacional de 2008, foi o de que a FIESP, e que na prtica tentam trans-
a maioria dos pases da OCDE promoveu ferir o nus para as camadas sociais mais
mudanas tributrias discricionrias para vulnerveis e sem voz.
ampliar suas receitas e, em resposta, a
mdia da carga tributria desses pases Portanto, esse cenrio exige o enfren-
saltou de 32,7% do PIB em 2009 para 34,4% tamento desse argumento falacioso
4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA I 57
mostrando que, em primeiro lugar, os falando, o PIS/Cofins coexiste hoje com dois
grandes empresrios tm sido historica- regimes, um cumulativo e outro no-cumu-
mente beneficiados pelo nosso sistema lativo, alm dos regimes especiais.
tributrio ao pagarem menos imposto
relativamente renda do trabalhador Uma simulao dos impactos dessa
da classe mdia que um trabalhador da reforma tributria sugere que os ganhos
classe mdia e que, no perodo recente, de arrecadao oriundos da tributao
receberam do governo bilhes de reais em dos dividendos pelas alquotas progres-
subsdios e desoneraes. Em segundo sivas do IRPF e do fim das dedues dos
lugar, importante que se esclarea que JSCP seriam suficientes para financiar a
nossa carga tributria no cresce desde reduo imediata da tributao do IRPJ/
2005, tendo oscilado entre 32% e 33% do CSLL dos atuais 34% para 29% e ainda a
PIB h mais de uma dcada. Fenmeno reduo gradual da alquota do PIS/Cofins,
que se explica, por um lado, pelo compor- comeando por 9% em 2016 e a partir da
tamento extraordinrio da massa salarial caindo 0,5 ponto porcentual por ano, at
formalizada que impulsionou a arrecadao chegar aos 6% em 2022, convertendo-se
(algo que j d sinais de esgotamento), e, na em um imposto sobre valor adicionado com
direo contrria, pela poltica agressiva de pleno aproveitamento de crditos e regime
desoneraes tributrias do nvel federal. nico. Segundo esse exerccio, teramos
inicialmente um incremento da arrecadao
Nesse contexto, quais seriam os contornos em R$ 47,1 bilhes ou 0,91% do PIB, mas
de uma reforma tributria que amplie a progressivamente esse aumento da carga
progressividade? Em primeiro lugar, a expe- tributria se dissiparia at se tornar nulo.
rincia das economias mais desenvolvidas
mostra que a tributao sobre dividendos Evidentemente, trata-se de um exerccio
pode ser ampliada no Brasil, mas que nosso simplificado, mas til para ilustrar a gran-
pas tributa em nveis muito altos o lucro deza dos valores. Tanto a reduo do IRPJ
na empresa. Ento, um caminho evolutivo ao nvel da empresa, quanto a simplificao
natural seria discutirmos no Brasil a imple- e reduo do PIS/Cofins tendem a propi-
mentao de uma reforma do imposto ciar uma situao muito mais favorvel ao
de renda que passasse por trs pontos: mundo dos negcios. Alm disso, teremos
a reduo das alquotas do IRPJ/CSLL, um sistema tributrio menos regressivo no
o fim da dedutibilidade dos chamados consumo e mais progressivo na renda, o que
Juros Sobre Capital Prprio (JSCP) e a tambm tende a contribuir para o cresci-
retomada da tributao dos dividendos mento econmico e distribuio da renda.
recebidos pelos acionistas. Essa reforma
do imposto de renda tambm pode ser Uma proposta de reforma como essa,
acompanhada de uma reforma gradual que garante que o aumento da carga
do PIS/Cofins desde que seja resguar- tributria ser provisrio e servir para
dado o financiamento da seguridade financiar no s o dficit fiscal atual mas
social. Esse um tributo extremamente a transio para uma estrutura tribu-
complexo, ineficiente do ponto de vista tria mais justa e eficiente, tem muito
econmico e regressivo, ou seja, que mais chances de ter apoio na socie-
onera proporcionalmente mais a renda dade e ser aprovada no Congresso. Por
do pobre do que do rico. Resumidamente certo, existem outras medidas tributrias
58 I 4 . REFORMA TRIBUTR IA PR OG R ESSIV A: UMA N O VA A GE N D A
importantes que podem vir a ser adotadas, fiscais ineficientes e de privilgios injusti-
como aquelas listadas na seo 4.1 que ficados. Porm, deve-se manter o objetivo
ampliam a progressidade da tributao democrtico de construir e aperfeioar o
sobre patrimnio, bem como a to sonhada Estado Social, ao contrrio das medidas em
uniformizao dos impostos sobre o valor discusso que visam sua descontruo e a
adicionado, mas essa ltima integra uma deturpao da Constituio de 1988.
agenda de mais longo prazo, cuja concre-
tizao depende de que seja dado um
primeiro passo como o apontado aqui.
Referncias
I - Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani e Davide Reinvestment Act on Employment and Economic
Furceri. Output from October 2011 through December 2011.
CBO, Washington, DC.
II- Fats, A. & Summers, L.H. The Permanent
Effects of Fiscal Consolidations, NBER, working VI - IPEA (2009) O que explica a queda recente
paper 22374, junho de 2016. da receita tributria federal? NOTA TCNICA
DA DIMAC-IPEA.
III - Como discutido no livro Austeridade Para
Quem? organizado por Belluzzo e Bastos VII - Ver, por exemplo, (i) Guajardo et al.,
(2015). Expansionary Austerity: New International
Evidence. IMF
IV - Auerbach & Gorodnichenko (2011), Fiscal
Multipliers in Recession and Expansion. NBER Working Paper 11/158, julho de 2011, (ii) Batini
Working Paper No. 17447. et al. (Successful Austerity in the United States,
Europe and Japan), (iii) Mark Blyth (Auste-
V - Ver, por exemplo, CBO (2012). Esti- rity: The history of a dangerous idea. NY:
mated Impact of the American Recovery and Oxford University Press, 2013) e (iv) Perotti
60 I
(Fiscal policy in recessions. What have we XVI - Ver Secretaria do Tesouro Nacional Gasto
learn? Macroeconomic policy after the crisis. Social do Governo Central de 2002 a 2015.
Cambrigde, MA: MIT Press, 2014) .
XVII - O mesmo estudo da STN indica que,
VIII - Carmen Reinhart & Ken Rogoff (2010), segundo dados do FMI, entre 2002 e 2013,
Growth in a Time of Debt. Working Paper 15639, houve aumento de mais de 11% do gasto social
National Bureau of Economic Research. em todos os grupos de pases selecionados,
com exceo da sia emergente.
IX - Herdorn et al. Does High Public Debt
Consistently Stifle Economic Growth? A Critique XVII - Ver Serrano e Summa A desacelerao
of Reinhart and Rogoff, Peri Working Papers, rudimentar da economia brasileira desde 2011.
2013. Em: Earp, F. S.; Bastian, E.; Modenesi, A. M.
Como vai o Brasil? Rio de Janeiro, 2013.
X - Para maiores detalhes ver Bastos (2016),
Crescimento da dvida pblica e poltica mone- XIX - Sob um cenrio bastante otimista de
tria no Brasil (1991-2014), Texto para Discusso retomada do crescimento econmico a 2,5% ao
do Instituto de Economia da Unicamp. ano a partir de 2018, ainda que inferior mdia
de crescimento do PIB dos ltimos 20 anos
XI - Ver Pgo Filho & Pinheiro Os passivos prxima de 3%. claro que essas estimativas
contingentes e a dvida pblica no Brasil: dependem de hipteses sobre a evoluo do
evoluo Recente (1996-2003) e perspectivas PIB e inflao, entre outras variveis incertezas.
(2004-2006). Planejamento e Polticas Pblicas,
n. 26, jun./dez. 2003. XX - Sergio Gobetti e Rodrigo Orair, Progres-
sividade Tributria: a agenda negligenciada
XII - Ou dficit de 1,1% do PIB em 2015 quando Texto para Discusso do IPEA, no2190.
exclumos o pagamento extraordinrio de
passivos de anos anteriores junto a bancos e
fundos pblicos.