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GestaodeContratos Modulo 3 PDF
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Contratos Administrativos
Mdulo
3 Fiscalizao de Contrato
Braslia, 2014
Elaborado em: 2013.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira
Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.
Enap, 2015
3. Fiscalizao de Contrato................................................................................................................ 5
3.2.1 E quais so os procedimentos que o fiscal do contrato deve adotar para a correta
fiscalizao e, consequentemente, para a obteno de resultados com excelncia?........................15
3.2.2 E quando se tratar de Conrado de Prestao de Servios com Dedicao
Exclusiva de Mo de Obra? Como deve ser o procedimento do Fiscal de Contrato?........................17
3.5 E quais as medidas que devem ser tomadas quando a contratada estiver inexecutando
pela contratada, com clara identificao dos signatrios e devidamente assinados......................... 23
3. Fiscalizao de Contrato
FUNDAMENTO LEGAL - Obrigatoriedade - Artigo 58, inciso III, c/c artigo 67 da Lei 8.666/93.
Realizar uma gesto e uma fiscalizao contratual no envolve apenas o aspecto da legalidade,
isto , se as aes esto de acordo com a lei e os regulamentos pertinentes. Envolve tambm
as dimenses de eficincia, eficcia e efetividade, ou seja, implica verificar se esto sendo
produzidos os resultados esperados, a um custo razovel, se as metas e objetivos esto sendo
alcanados e se os usurios esto satisfeitos com os servios que lhes so prestados.
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Eficincia :
Eficcia :
Efetividade :
Manter-se no ambiente e
Apresentar resultados globais
positivos ao longo do tempo.
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De acordo com a CGU, a auditoria encontrou indcios de direcionamento de licitaes
realizadas (...); indcios de cartelizao nos servios de lavanderia, limpeza e conservao
(...); superestimativa de quantitativos de equipamentos locados e alto custo dessas locaes
quando comparados possibilidade de compra dos mesmos.
(...)a CGU constatou que a empresa (...) acabou contratada para prestar servio de (...), por
dispensa emergencial, embora tenha apresentado preos unitrios superiores em quase
180% aos apresentados por outra empresa concorrente. Globo.com 19/03/2012
Na auditoria feita na (...) assinada pelo chefe da CGU (...) constataram-se desde contratos sem
registros no sistema interno (...), passando por procedimentos licitatrios sem formalizao
de termos de referncias, fracionamento de despesas, planilhas semelhantes em processo de
coleta de preos (que deveriam ser diferentes e repetiam at erros de tabulao, conforme
anlise dos tcnicos da CGU). Registram-se deficincias de capacidade gerencial, contratos
sem identificao do contratado ou testemunhas ou sem aprovao do setor jurdico (....).
Jornal Extra de Alagoas online 17/01/2013
O contrato foi firmado em julho de 2009, para a prestao dos servios pelo prazo de 24
meses, no valor global de R$ 13,25 milhes. Posteriormente, foram assinados termos
aditivos, que aumentaram o valor para R$ 24,1 milhes (aumento de 81,84%). O contrato
tambm foi prorrogado por mais 24 meses.
Em 2010, o TCU iniciou uma auditoria no contrato e identificou a possvel ocorrncia de atos
antieconmicos (...). Tambm foi constatado que estavam sendo feitos pagamentos sem o
rigor necessrio, uma vez que os responsveis pela gesto do contrato no estariam zelando
convenientemente pela verificao do grau de qualidade exigido para cada servio, nem,
tampouco, atentando para a quantificao do respectivo limite mximo de homens/hora
necessrios execuo de cada um dos produtos ou subprodutos.
Uma deciso tomada pelo plenrio do TCU em 2011 determinou que o (...) observasse a
fiscalizao com o devido rigor da execuo do contrato e da qualidade e suficincia dos
produtos gerados, de modo a prevenir diferenas entre os pagamentos e os servios
entregues pelo (...). globo.com 18/12/2012
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Muitas vezes h um procedimento perfeito durante o processo licitatrio com resultados
efetivos, porm, se no houver uma execuo e uma fiscalizao eficazes, eficientes e efetivas,
h grande chance de desperdcio de recurso pblico.
Para os verbos acompanhar e fiscalizar, de acordo com o dicionrio Aulete, pode-se assim
definir:
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Logo: a fiscalizao e o acompanhamento da execuo do contrato administrativo consistem
na verificao da relao entre as obrigaes contratadas e as executadas (modo, forma e
tempo), e na adoo das providncias que se fizerem necessrias para o perfeito cumprimento
dessas obrigaes.
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Acrdo n 1.930/2006 TCU - Plenrio
(...)
As ocorrncias que do ensejo proposta de aplicao de multa a todos os responsveis
ouvidos em audincia prvia no processo so, como visto, as seguintes:
(...)
4. O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designao, pela Administrao, de
representante para acompanhar e fiscalizar a execuo, facultando-se a contratao
de empresa supervisora para assisti-lo. Assim, parece-me claro que o contrato de
superviso tem natureza eminentemente asssistencial ou subsidiria, no sentido
de que a responsabilidade ltima pela fiscalizao da execuo no se altera com
sua presena, permanecendo com a Administrao Pblica. Apesar disso, em certos
casos, esta Corte tem exigido a contratao de supervisora quando a fiscalizao
reconhecidamente no dispuser de condies para, com seus prprios meios,
desincumbir-se adequadamente de suas tarefas, seja pelo porte ou complexidade do
empreendimento, seja pelo quadro de carncia de recursos humanos e materiais que,
no raro, prevalece no setor pblico.
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DESIGNAO DO FISCAL - A legislao no prev de forma explcita qual o instrumento e
qual a forma que devem ser utilizados para a designao/nomeao do representante da
Administrao para o exerccio da atividade de fiscalizao e de acompanhamento da execuo
do contrato.
(...) Mantenha fiscal formalmente designado durante toda a vigncia dos contratos
celebrados pela entidade, em ateno aos arts. 67 da Lei no 8.666/1993, e 6 do
Decreto no 2.271/1997.
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Acrdo n 483/2006 - Primeira Cmara
Como pode ser observado, a designao, pela Administrao Pblica, de servidor para o
acompanhamento e para a fiscalizao da execuo contratual no facultativa e, tambm,
no um ato discricionrio. Consiste em um DEVER da Administrao.
(...)
Art. 68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da
obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato.
Nas lies de Hely Lopes Meirelles, existem algumas fases que integram o acompanhamento
da execuo do contrato pelo representante da Administrao, que so compreendidas pela
fiscalizao , pela orientao , pela interdio, a interveno e pela aplicao de penalidades
contratuais. Do seu ensinamento possvel extrair o seguinte entendimento para cada uma delas:
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Diante da importncia que se deve dar fiscalizao do contrato e ao seu acompanhamento
e pela leitura dos dispositivos inseridos na Lei n 8.666/93, percebe-se que o servidor
responsvel pelo acompanhamento e pela fiscalizao do contrato dever ter conhecimentos
no s tcnicos como administrativos tambm.
Os servidores questionam essa atribuio por considerarem uma tarefa crtica. No entanto,
de acordo com a Lei 8.112/90, o exerccio da tarefa de fiscalizao de contratos consiste em
obrigao adicional, indicada entre os compromissos dos agentes pblicos, seno vejamos:
(...)
Art. 2 Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida em cargo
pblico.
Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
(...)
Art. 116. So deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
(...)
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
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Colaborador (com seus superiores e seus pares);
Disposio em prestar contas de seu encargo e ser avaliado;
Capacidade de liderana;
tica;
Ausncia de timidez;
Ter raciocnio gil e manter postura isenta e equilibrada; e
Saber lidar com crticas.
3.2 Cabe ao fiscal do contrato refletir sobre o seu papel e como pode
desempenh-lo com excelncia!
I - QUANTO FORMA
II NO TEMPO
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b) Benchmark - avaliao de desempenho ou qualidade, por meio de comparao
com valor padro.
3.2.1 E quais so os procedimentos que o fiscal do contrato deve adotar para a correta
fiscalizao e, consequentemente, para a obteno de resultados com excelncia?
Dever, ainda, manter em pasta especfica cpia dos documentos abaixo identificados para
que possa dirimir suas dvidas originrias do cumprimento das obrigaes assumidas pela
contratada:
Contrato;
Todos os aditivos (se existentes);
Edital da licitao;
Projeto bsico ou termo de referncia;
Proposta da contratada e planilhas de formao de custos.
A Instruo Normativa traz nos artigos 31 a 35 importantes diretrizes, que devem ser lidas
juntamente com o Anexo IV Guia de Fiscalizao.
Alguns rgos j editaram manuais de fiscalizao, trazendo todo o roteiro de como, quando
e de que forma realizar um acompanhamento eficiente da execuo do contrato, a exemplo
do Ministrio da Fazenda, do Superior Tribunal de Justia, do Instituto Federal de Educao da
Cincia e Tecnologia Farroupilha, do Ministrio da Educao e do Tribunal de Contas da Unio,
entre outros.
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Entre as orientaes fixadas na Instruo Normativa n 02/SLTI e, ainda, nos Manuais dos
rgos referenciados, importante se torna elencar algumas que so fundamentais para que o
fiscal de contrato possa conduzir eficientemente o processo de fiscalizao. So elas:
d) Solicitar, quando for o caso, que os servios sejam refeitos por inadequao ou
vcios que apresentem;
i) Zelar pela fiel execuo do contrato, sobretudo no que concerne qualidade dos
materiais utilizados e dos servios prestados;
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Exemplo de fiscalizao de contrato executada de forma inadequada foi verificada pela
CGUU em anlise de contrato firmado entre entidade pblica e determinada empresa, no
qual as folhas de ponto do pessoal da contratada no eram adequadamente verificadas pelo
fiscal do contrato. Na anlise das referidas folhas de ponto, pela CGU, foram verificadas
diversas irreularidades como ausncias, sem devida substituio, de 25% da fora de trabalho
contratada. Em razo de deficincia na fiscalizao do contrato, ocorreram prejuzos, de
carter continuado, em funo da falta de reposio do pessoal da empresa contratada,
que se encontrava em perodo de frias, alm de prejuzos resultantes de deficincias na
execuo contratual, de carter tcnico-operacional, em funo do preenchimento dos
postos de trabalho em desacordo com as necessidades da administrao.
A entidade foi orientada no sentido de promover aquequada capacitao tcnica aos servidores que
fossem designados para a funo de fiscal de contratos, alm de melhorar a qualidade dos controles
internos afetos atividade, a fim de evitar prejuzos decorrentes de uma fiscalizao deficiente.
Pode, tambm, efetuar nomeao para cargo em comisso (art. 37, V da CF) e realizar
contratao por prazo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (art. 37, IX da CF). Tambm no poder contratar atividades que faam parte
da atividade-fim do rgo ou que sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo
plano de cargos, salvo se houver previso legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
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A contrao de servios com exclusividade de mo de obra se submete s regras e aos
princpios do Direito Administrativo. No entanto, em muitos casos, ocorre fraude a direitos
sociais do empregado da empresa prestadora de servios. Dessa forma, vincula-se, tambm,
esse contrato ao Direito do Trabalho.
A atuao efetiva do FISCAL nos contratos que envolvem mo de obra de fundamental im-
portncia para que o mesmo no seja responsabilizado.
A Lei n 8.666/93 em seu artigo 71, caput estabelece que a responsabilidade pelos encargos
trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato do
contratado. J os pargrafos 1 e 2 do artigo 71 assim estabelecem:
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No obstante o 1 indicar que a inadimplncia do contratado em relao aos encargos
trabalhistas no transfere Administrao Pblica a responsabilidade pelo seu pagamento, so
inmeros os processos trabalhistas envolvendo a Administrao como tomadora de servios.
O Tribunal Superior do Trabalho aplica de forma irrestrita a Smula n 331, uma vez que o
inciso V indica, de forma expressa, a responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica
enquanto tomadora de servios, afirmando que essa responsabilidade cabvel quando
houver o inadimplemento do empregador.
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A Smula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), transcrita no pargrafo anterior, foi
alterada em 24 de novembro de 2011. O entendimento do TST anteriormente alterao
da smula era de que o tomador de servio (Administrao Pblica) era sempre responsvel
subsidiariamente quando a empresa contratada no quitasse todos os encargos trabalhistas
(FGTS, INSS, entro outros) de seus empregados, objeto do contrato.
No julgamento, o plenrio do STF julgou constitucional o artigo 71, entretanto, enfatizou que
a responsabilidade do Estado ocorreu quando comprovada a omisso da Administrao em
relao fiscalizao.Para melhor entendimento, importa colacionar abaixo o resumo do
entendimento do Supremo Tribunal Federal ao declarar a constitucionalidade do artigo 71 da
Lei n 8.666/93 extrado da notcia divulgada no site do STF.
A fiscalizao dever exigir das empresas o cumprimento das obrigaes trabalhistas e sociais
e em especial realizar as seguintes verificaes ( 5 da IN/SLTI n 03/2008):
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a) Recolhimento da contribuio previdenciria estabelecida para o empregador e de
seus empregados, conforme dispe o artigo 195, 3 da Constituio Federal, sob
pena de resciso contratual;
f) Pagamento do 13 salrio;
1.2 Conferir todas as anotaes nas Carteiras de Trabalho e Previdncia Social (CTPS)
dos empregados, por amostragem, e verificar se elas coincidem com o informado
pela empresa e pelo empregado. Ateno especial para a data de incio do contrato
de trabalho, a funo exercida, a remunerao (importante esteja corretamente
discriminada em salrio-base, adicionais e gratificaes) e todas as eventuais
alteraes dos contratos de trabalho.
1.3 O nmero de terceirizados por funo deve coincidir com o previsto no contrato
administrativo.
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1.6 Verificar a existncia de condies insalubres ou de periculosidade no local
de trabalho, cuja presena levar ao pagamento dos respectivos adicionais
aos empregados. Tais condies obrigam a empresa a fornecer determinados
equipamentos de proteo individual (EPIs).
2.5 Exigir da empresa os recolhimentos do FGTS por meio dos seguintes documentos:
a) cpia do protocolo de envio de arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP);
b) cpia da Gguia de recolhimento do FGTS (GRF) com a autenticao mecnica ou
acompanhada do comprovante de recolhimento bancrio ou o comprovante emitido
quando recolhimento for efetuado pela Internet; c) cpia da relao dos trabalhadores
constantes do arquivo SEFIP (RE); d) cpia da relao de tomadores/obras (RET).
2.6 Exigir da empresa os recolhimentos das contribuies ao INSS por meio de: a)
cpia do protocolo de envio de arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP); b)
cpia do comprovante de declarao Previdncia; c) cpia da guia da Previdncia
Social (GPS) com a autenticao mecnica ou acompanhada do comprovante de
recolhimento bancrio ou o comprovante emitido quando recolhimento for efetuado
pela Internet; d) cpia da relao dos trabalhadores constantes do arquivo SEFIP (RE);
e) cpia da relao de tomadores/obras (RET).
2.8 Exigir a certido negativa de dbito junto ao INSS (CND), a certido negativa de
dbitos de tributos e contribuies federais e o certificado de regularidade do FGTS
(CRF), sempre que expire o prazo de validade.
3. Fiscalizao diria
3.1 Conferir, todos os dias, quais empregados terceirizados esto prestando servios
e em quais funes. Fazer o acompanhamento com a planilha-mensal.
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3.2 Verificar se os empregados esto cumprindo risca a jornada de trabalho. Deve
ser instaurada uma rotina para autorizar pedidos de realizao de horas extras por
terceirizados. Deve-se combinar com a empresa a forma da compensao de jornada.
3.3 Evitar ordens diretas aos terceirizados. As solicitaes de servios devem ser
dirigidas ao preposto da empresa. Da mesma forma, eventuais reclamaes ou
cobranas relacionadas aos empregados terceirizados.
3.4 Evitar toda e qualquer alterao na forma de prestao do servio como a
negociao de folgas ou a compensao de jornada. Essa conduta exclusiva do
empregador.
4. Fiscalizao Especial
O fiscal dever ter, em todos os contratos, seja com ou sem mo de obra, ateno permanente
sobre as obrigaes da contratada, definidas nos dispositivos contratuais e condies editalcias
e, fundamentalmente, quanto observncia aos princpios e preceitos consubstanciados na
Lei n 8.666/93.
3.5 E quais as medidas que devem ser tomadas quando a contratada estiver
inexecutando total ou parcialmente o contrato?
O fiscal do contrato deve registrar todas as ocorrncias, fazendo gesto para a fiel execuo do
contrato. O que no for possvel resolver na sua instncia dever encaminhar para a autoridade
responsvel propondo a aplicao das penalidades previstas em lei, dentro do princpio da
razoabilidade.
A anotao realizada em registro prprio (em geral, livro de ocorrncias), conforme determina
o 1 do artigo 67 da Lei n 8.666/93:
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1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
Igual procedimento deve ser adotado pela fiscalizao quando realizar reunies com a contratada.
As reunies devero ser documentadas, e o fiscal dever elaborar atas de reunio que devero
conter, no mnimo, os seguintes elementos: data; nome e assinatura dos participantes; assuntos
tratados; decises; responsveis pelas providncias a serem tomadas e prazo.
Essas penalidades devem estar definidas no contrato administrativo e deve o fiscal ter critrio
ao propor a aplicao de qualquer uma delas, adotando a proporcionalidade e a razoabilidade e
garantindo que seja adequada para o alcance dos fins almejados em sintonia ao que determina
a Lei Federal n 9.874/99, que regula o processo administrativo na esfera federal:
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Art. 2. A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
(...)
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do
interesse pblico. (grifo inexistente no original).
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Importa em dolo da empresa contratada. H que estar devidamente comprovado que praticou
qualquer irregularidade ou ilegalidade na licitao ou na execuo do contrato. A situao
permanece enquanto durarem os motivos que ensejaram a punibilidade (art. 87, IV) ou at
que seja promovida a reabilitao perante a autoridade que a aplicou. A reabilitao somente
pode ser requerida aps 02 (dois anos) da aplicao dessa sano (art. 87, 3) e ser concedida
sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes da inexecuo
total ou parcial do contrato. A competncia para a aplicao dessa penalidade exclusiva do
ministro de Estado, do secretrio estadual ou municipal.
c) pela ocorrncia de caso fortuito ou fora maior inciso XVII do artigo 79 da Lei
n 8.666/93.
A resciso amigvel ou judicial incisos XIII a XVI ocorre quando h culpa da Administrao,
ou seja, quando essa descumpre o contrato ou impede que o contratado execute o contrato.
Dessa forma, no h alternativa para o contratado seno buscar a resciso contratual amigvel
ou judicial.
Quando a resciso ocorrer com base nos incisos XII (interesse pblico), XIII a XVI (culpa da
Administrao), ou XVII (fora maior), o contratado dever ser ressarcido dos prejuzos houver
sofrido, desde que comprovados. Faz jus, tambm, devoluo de sua garantia e, ainda, aos
pagamentos devidos pela execuo do contrato at a data da resciso e ao pagamento do
custo da desmobilizao.
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Sempre que ocorrer descumprimento das clusulas contratuais por parte da empresa
contratada, torna-se necessria a aplicao das penalidades descritas (previstas em contrato
e na legislao vigente).
O fiscal do contrato que for omisso ou praticar qualquer ao que resultar em vantagem
indevida ao contratado, ou ainda admitir, possibilitar e dar causa a qualquer ato ilegal,
responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular das atribuies que lhe
foram confiadas, conforme dispositivos insertos na Lei n 8.666/93:
(...)
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os
preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes
previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades
civil e criminal que seu ato ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os
seus autores, quando servidores pblicos, alm das sanes penais, perda do cargo,
emprego, funo ou mandato eletivo.
(...)
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem,
inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos
contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio
da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com
preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no art.
121 desta Lei: Pena - deteno, de dois a quatro anos, e multa.
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