O TRIBUNAL DE CONTAS NO POSSUI PODERES PARA ANULAR CONTRATO

ADMINISTRATIVO

Mauro Roberto Gomes de Mattos

Advogado no Rio de Janeiro. Vice Presidente
do Instituto Ibero Americano de Direito
Pblico IADP, Membro da Sociedade
Latino-Americana de Direito do Trabalho e
Seguridade Social, Membro do IFA
Internacional Fiscal Association. Conselheiro
efetivo da Sociedade Latino-Americana de
Direito do Trabalho e Seguridade Social.

O Tribunal de Contas auxilia o Poder Legislativo no controle externo dos bens

e dinheiros pblicos e participa, de forma ativa, do quadro institucional brasileiro.

Demonstrando a grande importncia da Corte de Contas no Brasil, a

Constituio Federal de 1988 tratou de fortalec-la tendo em vista que juntamente com os
rgos tcnicos (controle interno), responsvel pela fiscalizao financeira, oramentria,
contbil, operacional e patrimonial dos entes federativos.

As atribuies do Tribunal de Contas vem insculpidas no artigo 71 da CF,

sendo responsvel pela legalidade, economicidade e legitimidade dos atos contratuais
pblicos.

Assim, a Corte de Contas ao fiscalizar a legalidade dos atos administrativos,

aprecia se eles foram baixados pela autoridade competente em conformidade com as leis e
comandos legais aplicveis.

Antnio Roque Citadini1 ilustra o que foi dito, da seguinte forma:

O controle de legalidade que prioriza a apreciao da regular

execuo das leis por parte do governante, continua sendo um
eficiente mecanismo para zelar pela boa gesto dos recursos
pblicos. Embora no seja hoje a nica forma de eficiente
controle, a verificao da legalidade a base de toda boa gesto
das leis oramentrias. Afinal, cumprir rigorosamente as leis
votadas no Parlamento, seguir risca as disposies do
oramento, sem violao ou irregular gesto, a primeira
obrigao do administrador pblico. Verificar se os atos
administrativos obedeceram estritamente s leis a primeira
responsabilidade dos rgos encarregados do controle
administrativo.
O controle de legalidade priorizado pelos Tribunais de Contas,
no obstante as Controladorias ou Auditorias tambm o

1
Antnio Roque Citadini, O Controle da Administrao Pblica, 1995, Ed. Max Limonad, os. 18/19.

1
 exeram. Essa forma de controle mais destacada no modelo do
Tribunal de Contas, embora a verificao de regularidade dos
atos da Administrao seja indispensvel e utilizada mesmo em
pases que adotam o modelo de Controladorias, e geralmente se
faa acompanhar de outras modalidades de controle.

O controle de mrito dos atos da Administrao imperioso, possuindo como

finalidade a perquirio se o ato pblico atingiu o seu objetivo, que serviu-lhe de motivo para
a sua emanao, com o menor custo possvel.

Mais uma vez, registre-se o posicionamento de Antnio Roque Citadini, 2 que

assim averba sobre o controle de mrito:

Este controle de mrito, que procura verificar a economicidade

do ato do administrador, sem dvida a principal marca das
Controladorias. Somente nos anos recentes os Tribunais de
Contas vm-se libertando do mero controle de legalidade, para
adotar meios de fiscalizao mais eficientes, dentre eles o que
privilegia as auditorias, como acontece no controle de mrito ou
gesto. Neste tipo de controle, procura-se verificar a relao
existente entre o servio ou obra realizada e o seu custo.

Dessa forma, a fiscalizao do ato administrativo no se cinge apenas ao

confronto da legalidade, ou seja, se ele foi baixado dentro dos comandos legais vigentes, visto
que as atuais tcnicas de auditorias permitem apreciar as razes de mrito das contrataes e
execues de obras e servios.

Deixou de imperar, atualmente, o aspecto formal, para se admitir o controle de

mrito da respectiva contratao, com o respeito a economicidade da mesma.

A despeito da Constituio Federal conferir inmeras prerrogativas s Cortes

de Contas, inclusive, a funo de rgo julgador de despesas efetuadas pelos administradores
pblicos, inexiste nelas qualquer funo jurisdicional, no fazendo suas decises coisa julgada
no mbito externo (judicial). Apenas no seio interno (administrativo) que existe a
prevalncia das decises do Tribunal de Contas, que efetivamente no possuem efeito erga
omnes junto da Administrao Direta (Poder Executivo).

Nessa vertente, discordo peremptoriamente da deciso do Tribunal de Contas

da Unio (Processo n. 649.010/92)3 , onde foi afirmado que o julgamento pelo Tribunal faz
coisa julgada material, ficando imune ao controle judicial:

O julgamento das contas pelo Tribunal de Contas faz coisa julgada

material e no se submete a controle judicial.

2
Antnio Roque Citadini, O Controle da Administrao Pblica, 1995, Ed. Max Limonad, ps. 18/19.
3
TC n. 649.010/92-2, Rel. Min. Humberto Guimares Souto, julgado em 23.01.96, in RDA 204/325.

2
 A nossa oposio a esta r. deciso se fundamenta no Princpio Democrtico de
Direito da Acessibilidade ao Judicirio, onde nem a lei possui fora para impedir que a leso
ou a sua simples ameaa seja apreciada pela via jurisdicional competente.

Esta dico vem insculpida no inciso XXXV, do art. 5, da CF, que no admite
barreiras apreciao do Poder Judicirio, sendo o direito de ao consagrado como direito
fundamental.

Por esta razo, um Tribunal Administrativo, por maior envergadura que

possua, e o caso das Cortes de Contas, no possui competncia para produzir coisa julgada
material no mbito do Poder Judicirio:

Processo civil. Agravo de instrumento. Art. 5, XXXV, da

Constituio Federal. Direito de ao.

I O direito de ao um direito subjetivo pblico,

conseqentemente nenhuma deciso pode impedir o acesso do
cidado s vias jurisdicionais.

II A lei no excluir do Poder Judicirio leso ou ameaa a

direito.4

Agregue-se a este fato que as opinies ou julgamentos do Tribunal de Contas

so tcnicas, no vinculando nem mesmo o Legislativo, que desfruta de independncia, nos
limites da CF, para proferir ou emanar o julgamento poltico da Administrao Pblica:5

(...) 1. Sendo pea opinativa, o parecer prvio do Tribunal de

Contas Estadual no vincula o pronunciamento posterior da
Assemblia Legislativa, cujo exerccio da competncia
constitucional no pode ser impedido pelo Judicirio.

2. Entendimento contrrio implica em contrariedade ao princpio

da independncia dos poderes.

3. inconfundvel a natureza tcnica do parecer prvio do TCE

com o julgamento poltico da Assemblia Legislativa Estadual.

4. Indefiro o pedido de nulidade do parecer do TCE,

inconcebvel que o julgador se manifeste sobre a validade do ato
futuro, e no realizado, da Assemblia Legislativa, para declar-
lo nulo.

5. Recurso ordinrio conhecido e improvido. 6

4
TRF-5 Regio, Ag. n. 95.05.03938/PE, Rel. Juiz Araken Mariz, 2 T., DJ de 2.9.95.
5
Cf. Fernando Rodrigues Martins, Controle do Patrimnio Pblico, 2000, Ed. RT, p. 125.
6
STJ, ROMS n. 2.622/BA, Rel. Min. Jos de Jesus Filho, 2 T., DJ de 10.6.96, p. 20.302.

3
 As contas julgadas regulares e boas pelo Tribunal de Contas, pelo mesmo
princpio declinado, no impedem que o Poder Judicirio adentre a legalidade da deciso
administrativa, podendo rev-las ou at mesmo reform-las,7 se instalado para tal.

At mesmo na hiptese do julgamento da Corte de Contas ter a aprovao do

Legislativo, no existir bice legal para o ajuizamento de ao civil pblica ou popular para
a defesa do patrimnio pblico, com fulcro no art. 21, inciso II, da Lei n. 8.429/92.

Descabe, assim, criar condicionantes para a propositura de ao judicial, como

decidido pelo STJ:

Recurso especial. Processual civil e administrativo. Ao civil.

Reparao ao errio estadual. Ministrio Pblico Estadual.
Acrdo recorrido criou condicionante propositura da
referida ao. Averiguao ou no pelo TCE. Matria reservada
a posterior liquidao do decisum. Violao caracterizada. O
Ministrio Pblico Estadual promoveu ao civil pblica tendo
como objeto pedido certo (ressarcimento ao errio de verbas.
Horas extras. Percebidas indevidamente por servidor j ocupante
de cargo de confiana). Ainda que lquido o pedido, a ao no
poderia ser extinta, de ofcio, considerando a inexistncia de
convencimento do Tribunal de Contas sobre a existncia de
eventual dano. Violao caracterizada, devendo a discutida
ao civil ter seu mrito devidamente apreciado. Recurso
provido.

Alm do mais, os julgados administrativos no fazem coisa julgada, que

voltada apenas para as sentenas judiciais que no comportem mais recurso ( 3, do art. 46
da Lei de Introduo ao Cdigo Civil).

Somente as lides forenses que so suscetveis de serem imortalizadas pela

coisa julgada em prol da segurana e estabilidade jurdica necessria para a sociedade.

Como as decises do Tribunal de Contas so tcnicas, na rbita administrativa,

elas no possuem o condo de criar efeitos de coisa julgada administrativa.

O STF em diversas oportunidades baniu esta idia, colocando um ponto final

na pretensa alegao de coisa julgada administrativa, como se verifica no RMS n. 8.797/SP,8
que teve a relatoria do Ministro Vtor Nunes Leal:

Anulao de ato administrativo ilegal pela prpria

Administrao. Sem procedncia a alegada coisa julgada
administrativa.

7
A apurao de contas pelo Tribunal de Contas da Unio no impede que o Ministrio Pblico apresente denncia, se entender, em tese,
crime em ato conexo prestao de contas quele rgo de natureza administrativa (STF, RTJ, 160/900).
8
STF, RMS n. 8.797/SP, Rel. Min. Victor Nunes Leal, Pleno, DJ 9.8.62, ementrio vol. 511-01, p. 194.

4
 Em outra oportunidade, foi argido perante o STF a coisa julgada
administrativa, no caso de um ato de aposentadoria baixado pelo Conselho da Magistratura. E
mantendo-se fiel corrente majoritria da col. Corte, o eminente Ministro Marco Aurlio,9
desconsiderou-a, como se constata pela ementa do v. acrdo:

Aposentadoria.Ato administrativo do Conselho da

Magistratura. Natureza. Coisa julgada administrativa.
Inexistncia. O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente
se aperfeioando com o registro perante a Corte de Contas.
Insubsistncia de deciso judicial na qual assentada, como bice
ao exame da legalidade, a coisa julgada administrativa.

No foi outra a interpretao tambm do Ministro Francisco Rezek,10 que

inadmitiu a tese de que seria invivel o cancelamento de determinado registro de marca pelo
INPI, por ter ocorrido afronta coisa julgada administrativa:

Propriedade industrial. Registro de marca. Cancelamento.

Coisa julgada. Recurso extraordinrio de que no se conhece,
visto que no caracterizada a afronta coisa julgada na deciso
em debate.

Por fim, dada a sua envergadura jurdica, sem demrito para os ilustres e cultos
julgadores citados anteriormente, que se perfilam a magnitude da cultura jurdica do Ministro
Moreira Alves, o decano do STF, no se pode deixar passar em branco, a sua tica sobre o
presente tema:11

Ao rescisria. Recurso extraordinrio. Alegao de ofensa a

coisa julgada administrativa e a direito adquirido. A coisa
julgada a que se refere o artigo 5, XXXVI, da Carta Magna ,
como conceitua o 3 do artigo 6 da Lei de Introduo ao
Cdigo Civil, a deciso judicial de que j no caiba recurso, e
no a denominada coisa julgada administrativa. Por outro lado,
sob o ngulo da alegao de ofensa ao referido dispositivo
constitucional no que diz respeito ao direito adquirido, o recurso
extraordinrio, em se tratando de acrdo que julgou ao
rescisria, teria de atac-lo com a demonstrao de que esse
aresto errou ao declarar inexistente violao literalidade do
preceito constitucional o que no caso no ocorre e no com a
alegao de que o acrdo rescindendo o teria contrariado, pois
a via rescisria no mera reiterao da via originria que se
pretende rescindir.

Recurso extraordinrio no conhecido.

9
STF, Rel. Min. Marco Aurlio, RE n. 195.861/ES, 2T., DJ de 17.10.97, p. 52.507.
10
STF, Rel. Min. Francisco Resek, RE n. 109.690/DF, 2 T., DJ de 3.4.87, p. 5.819.
11
STF, Rel. Min. Moreira Alves, RE n. 144.996/SP , 1 T., DJ de 12.09.97, p. 43.732.

5
 Como as decises das Cortes de Contas so administrativas o exame da
legalidade das mesmas pelo Poder Judicirio perfeitamente factvel, por inexistir bice legal
ao enfrentamento das aludidas questes julgadas, como demonstrado cabalmente pelo STF.

Ultrapassada essa barreira, o Tribunal de Contas no possui personalidade

jurdica prpria, dada a sua funo meramente tcnica, no podendo ser parte passiva em lides
jurisdicionais.12 As decises que resultem em imputao de dbito ou condenao em multa
possuem fora de ttulo executivo extrajudicial. Caso no sejam quitadas as multas ou os
dbitos existentes, o devedor ser inscrito na dvida ativa, sofrendo a posteriori a execuo
judicial dos valores inscritos.

Se o Legislativo rejeitar a sano arbitrada no julgamento das contas pblicas,

levada a efeito pelo Tribunal de Contas, ela perder a eficcia, conforme prescrevem o 2,
do art. 31 e o inciso IX, do art. 49, da CF.

Nesse sentido, Fernando Rodrigues Martins,13 ao citar a lio lapidar de Hely

Lopes Meirelles averba:

Portanto, o parecer do Tribunal ou rgo de contas vale como

deciso enquanto a Cmara no o substituir por seu julgamento
qualificado pelo quorum constitucional.

Seguindo o leque constitucional, o art. 113, da Lei n. 8.666/93, conferiu ao

Tribunal de Contas a competncia do controle das despesas dos contratos pblicos e demais
instrumentos regidos pela Lei de Licitaes, incluindo-se tambm a Lei de Concesses
ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da
legalidade e regularidade da despesa e execuo, sem prejuzo do sistema de controle
interno.14

Sucede que o controle exercido pelo Tribunal de Contas consumado aps a

formalizao e a execuo do Contrato Administrativo, no possuindo poderes para efetuar
controle prvio sobre atos ou pactos ainda no levados a efeito. Haveria uma grave
ilegalidade, pois defeso o controle externo do Tribunal de Contas a priori.

12
O Tribunal de Contas do Estado, malgrado figurar no plo passivo de ao mandamental, no tem personalidade jurdica, por ser mero
rgo auxiliar do Poder Legislativo (e a sua personalidade meramente judiciria), no podendo, por isso mesmo, utilizar-se do recurso
especial. No jurdico nem legal cometer-se aos Conselhos de Contas a legitimao para defender, em juzo (ativa ou passivamente), as
suas decises, mas as suas prerrogativas. Interpretao de tal sorte dilargante imporia o dever de se conceder aos Juzes e Tribunais
Judicirios, o poder de litigar, pela via recursal, porfiando a manuteno de seus julgados e tambm, autoridade coatora, na ao de
segurana, o direito de recorrer, que cometido pessoa jurdica de direito pblico. rgos da natureza dos Tribunais de Contas s podem
residir em juzo (e conseqentemente recorrer) nas lides internas, em confronto com outros rgos ou com poderes do Estado, e no momento
em que, algum destes lhes retire prerrogativa ou lhes afronte direitos que lhes so prprios, porque indesjungveis de seus fins
constitucionais. No tendo, o recurso especial, efeito suspensivo, poderia o Tribunal de Contas (e deveria), to logo anulada a sua deciso
sobre as contas do ex-governador, emitir novo parecer sobre a mesma matria, escoimando -o dos defeitos identificados no acrdo do
Tribunal de Justia, independentemente da manifestao de qualquer recurso. Havendo, in casu, o Tribunal de Justia apreciado a lide com
arrimo em legislao local (normas de Regimento), inexiste divergncia, eis que esta s se configura quando decorrente do conflito de teses
jurdicas, na interpretao da mesma legislao federal. Recurso especial no conhecido. Deciso unnime (STJ, Rel. Min. Demcrito
Reinaldo, 1 T., Resp. n. 121.053/PB (97/0013299-4), DJ de 27.10.97, p. 54.729).
13
Apud Controle do Patrimnio Pblico, Fernando Rodrigues Martins, ob. cit. ant., p. 126.
14
O 2, do art. 113, da Lei n. 8.666/93 est assim regido:
Os Tribunais de contas e os rgos integrantes do sistema de controle interno podero solicitar para exame, at o dia til imediatamente
anterior data de recebimento das propostas, cpia do edital de licitao j publicado, obrigando -se os rgos ou entidades da Administrao
interessada adoo de medidas corretivas pertinentes que, em funo desse exame, lhes forem determinadas.

6
 A propsito, nunca demais invocar as lies do mestre Lus Roberto
15
Barroso, que no alto de sua ctedra, comunga com a nossa hstia, quando informa:

No sistema brasileiro, a atividade de fiscalizao contbil,

financeira e oramentria, mediante controle externo do
Tribunal de Contas, , de regra, exercida a posteriori, e no a
priori, no tem apoio constitucional qualquer controle prvio
sobre atos ou contratos da Administrao Direta ou Indireta,
nem sobre a conduta de particulares que tenham gesto de bens
ou valores pblicos.

Nessa linha, o rgo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de

16
Janeiro, seguindo o voto condutor do eminente Des. Pedro Amrico, considerou invlida
deciso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro que declarou nulos editais de
licitao em curso, que regulavam concesso de transporte pblico, ficando assim ementado o
aresto:

Mandado de segurana contra deciso do Tribunal de Contas

em controle prvio de ato executivo. Preliminar de perdimento
do objeto afastada. Servio de transporte coletivo de passageiros
no mbito do Estado do Rio de Janeiro e sua disciplinao
normativa. Atribuies do Tribunal de Contas na definio
constitucional. Ato nulo se lhe falta respaldo constitucional. A
ao fiscalizadora do Tribunal de Contas est definida na Carta
Federal (arts. 70/74), extensvel s Cortes de Contas dos
Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 75), no concernente
ao sistema de controle da gesto oramentria, financeira e
patrimonial ou dos recursos pblicos carreados s entidades
privadas, bem como s operaes diversificadas e crditos,
direitos e haveres pblicos da Administrao Pblica direta,
indireta ou fundacional de direito pblico, defendendo
atribuies definidas de fiscalizao externa como rgo auxiliar
do Poder Legislativo. Essa atuao se perfaz a posteriori,
porque se a priori, importaria em ingerncia na liberdade de
ao da administrao, afetando a independncia que a
Constituio assegura a cada um dos Poderes (cf. Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 602, 14 ed.). O
constituinte federal foi preciso e exaustivo no definir a atuao
do Tribunal de Contas, nada deixando incurso infra-
constitucional. Ilegal qualquer ampliao que importa em
ingerncia nos atos executivos da Administrao Pblica de
quaisquer dos Poderes. Segurana concedida.

15
Lus Roberto Barroso, Temas de Direito Constitucional, 2001, Ed. Renovar, p. 235.
16
TJ RJ, Rel. Des. Pedro Amrico Rios Gonalves, MS n. 680/91, rgo Especial, julgado em 24.8.92.

7
 Em seu voto-ncora, o Desembargador Pedro Amrico teve a oportunidade de
afirmar, em alto e bom som, que:

Ora, se a Constituio exauriu as atribuies e competncia do

Tribunal de Contas, no h espao para incurso maior pelo
legislador ordinrio, mormente em matria de tratamento
federal, prvia e subjetivamente, no lhe sendo dado decretar
nulidade, sustar licitaes ou prosseguimento do correspectivo
processamento em seus termos finais.

O Tribunal de Contas possui legitimidade para sustar determinado ato

administrativo, desde que ele esteja enquadrado no raio de ao de sua competncia, e seja
fixado prazo para eliminar a irregularidade verificada.

A teor do art. 71, incisos IX e X da CF, o Tribunal de Contas dever assinar

prazo para que o rgo ou entidade adote providncias necessrias ao exato cumprimento da
determinao da Corte, para aps sustar, se no atendido, a execuo do ato tido como ilegal,
comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal.

Possui, assim, o Tribunal de Contas o dever de notificar o ente pblico de

possveis irregularidades, assinalando prazo para que seja abolido o ato contaminado, por
infringncia a preceito legal. Findo o lapso temporal, sem que haja a devida correo do ato
tido como ilegal, imposta pela Corte de Contas, que ser lcita a decretao da nulidade de
clusula ou do prprio edital de licitao.

Mantendo eficaz esse princpio, o prprio Tribunal de Contas da Unio,17 pela

voz do Ministro Homero dos Santos, deixou assente os limites da competncia da Corte,
como salientado:

i) as diligncias determinadas pelo Tribunal, com o fim de

corrigir atos concessivos ilegais, geradores de despesas,
igualmente ilegais, constituem decises corretivas, etapas
decisrias nomeadoras que preparam a deciso final sobre o seu
registro.

Continuando o seu voto, o ilustre Ministro Relator, arremata:

Assim que no exerccio de sua competncia, haurida da fonte

constitucional, pode e deve a Egrgia Corte verificar se o
ato, que lhe incumbe apreciar, conforma-se ou no disposio
pertinente, determinando, quando for o caso, a diligncia
necessria ao exato cumprimento da lei, nos estritos termos do
permissivo constitucional (cf. CF, art. 71, IX). E, na hiptese de
no atendimento a essa deciso, caber Corte, ainda no
exerccio pleno de sua competncia constitucional, considerar
ilegal a concesso e negar registro ao respectivo ato.

17
Processo n. 9.262/90, Rel. Min. Homero dos Santos, Pleno, julgado em 28.6.90, in RDA 183/243.

8
 Com esse modo de proceder, no haver como alegar-se estar
sendo entravada a ao da egrgia Corte, pois que estar
exercendo a sua competncia de dizer do direito sub judice,
recusando o registro do ato que tenha por praticado em
desacordo com a legislao especfica.

O STF tambm j teve a oportunidade de deixar expresso que na sua atuao

fiscalizadora, o Tribunal de Contas, apurando alguma irregularidade ou vcio de legalidade
em procedimento administrativo, proceda a correo do defeito apontado, desde que, a priori,
permita ao rgo ou entidade sanar o defeito que infirma a validade do ato.

Este posicionamento foi firmado no caso especfico da verificao da

legalidade de determinada aposentadoria, tido como irregular pelo Tribunal de Contas, que
recusou, de plano a efetivao do devido registro. O princpio o mesmo aplicado a todos os
atos administrativos, inclusive nos procedimentos licitatrios.

Dada a sua importncia, nunca demais trazer lume a autorizada e necessria

viso do STF:18

No exerccio da sua funo constitucional de controle, o

Tribunal de Contas da Unio procede, dentro de outras
atribuies, verificao da legalidade da aposentadoria, e
determina - tal seja a situao jurdica emergente do respectivo
ato concessivo a efetivao, ou no de seu registro.

O Tribunal de Contas da Unio, no desempenho dessa especfica

atribuio, no dispe de competncia para proceder a qualquer
inovao no ttulo jurdico de aposentao submetido a seu
exame.

Constatada a ocorrncia de vcio de legalidade no ato concessivo

de aposentadoria, torna-se lcito ao Tribunal de Contas da Unio
especialmente ante a ampliao do espao institucional de sua
atuao fiscalizadora recomendar ao rgo ou entidade
competente que adote as medidas necessrias ao exato
cumprimento da lei, evitando desse modo, a medida radical da
recusa do registro.

Se o rgo de que proveio o ato juridicamente viciado, agindo

nos limites de sua esfera de atribuies, recusar-se a dar
execuo diligncia recomendada pelo Tribunal de Contas da
Unio reafirmando, assim, o seu entendimento quanto plena
legalidade da concesso da aposentadoria ,caber Corte de
Contas, ento pronunciar-se, definitivamente, sobre a efetivao
do registro...

18
STF, Rel. Min. Celso de Mello, MS n. 21.666, Pleno, julgado em 19.5.93, RDA 198/290-291.

9
 Quanto aos contratos administrativos, a situao de incompetncia do Tribunal
de Contas mais latente, visto que o 1, do art. 71, da CF, confere ao Poder Legislativo a
tarefa de promover a eventual sustao:

Art. 71 .................................................
1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado iretamente
pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder
Executivo, as medidas cabveis.

verdade, contudo, que o 2 do mesmo artigo permite que, se o Congresso

Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, no efetivar as medias previstas no
pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.

Ocorre, que a interpretao dos dispositivos citados ter que ser feita
sistematicamente para que no haja o conflito de idias, levando o intrprete a soluo oposta
ao que o Texto Constitucional elegeu como a que deve vigorar no caso concreto.

Pois bem, analisando o contexto dos 1 e 2, do art. 71, da CF, o eminente

Professor de Direito Constitucional, Lus Roberto Barroso,19 entende que o decidir a
respeito, de que trata o ltimo pargrafo citado, confere ao Tribunal de Contas a competncia
para julgar as contas do administrador, no podendo sobrepor seu juzo ao administrador e ao
do rgo ao qual presta auxlio.

Decidir, por certo, sobre a legalidade ou no do contrato, e da

respectiva despesa, para o fim de julgamento das contas do
administrador. No razovel supor, vista da partilha
constitucional de competncia vigente no direito brasileiro, que
o Tribunal de Contas possa, sobrepondo seu prprio juzo ao do
administrador e ao do rgo ao qual presta auxlio, sustar aquilo
que o Executivo e o Legislativo entendem ser vlido. preciso
no esquecer: a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e
patrimonial exercida, mediante controle externo, pelo
Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas. Por
evidente, a ltima palavra do rgo Legislativo, e no do
Tribunal de Contas. E, em qualquer caso, ainda existir o
recurso ao Judicirio.

Sem minimizar a importncia que o Tribunal de Contas exerce no auxlio do

controle externo da Administrao Pblica, torna-se relevante trazer ao debate as
consideraes do ex-Procurador Geral da Repblica, Aristides Junqueira, citado por Lus
Roberto Barroso, na ADIN n. 828-5/RJ, deixou consignado:

Acrescente-se que as decises dos Tribunais de Contas, nessa e

em outras matrias, no tm carter vinculativo para a
Administrao. Embora s Cortes de Contas esteja afeta

19
Lus Roberto Barroso, ob. cit. ant., p. 238.

10
 competncia relevantssima no controle externo, atua nessa
esfera como auxiliar do Poder Legislativo, porque essa atividade
inclui-se na competncia constitucional desse Poder do Estado
(CF/88, arts. 71 e 75).

Em concluso, somos da mesma opinio do ilustrado Lus Roberto Barroso, eis

que malgrado a relevncia do Tribunal de Contas para o controle externo do gasto e do
patrimnio pblico, a Corte, como auxiliar do Poder Legislativo no possui competncia para
invalidar ou sustar edital de licitao a priori. O controle de legalidade e de mrito exercido
a posteriori, atravs de diligncias, com prazo para o rgo ou entidade pblica sanarem as
ilegalidades apontadas. No existe poder regulamentar da Corte de Contas para extrapolar a
sua funo de auxlio ao Poder Legislativo, a quem compete acatar ou no as posies
tcnicas, fazendo um julgamento poltico.

Destarte, o posicionamento do Tribunal de Contas no vincula o Legislativo, a

quem compete a tarefa de, se for o caso, decidir pela revogao ou cancelamento do
procedimento licitatrio.

Todavia, se o manto do silncio imperar, a competncia ser para o Tribunal de

Contas, competindo-lhe tomar as providncias legais para que haja a devida correo de
ilegalidades presentes no e edital de licitao.

Em sua parte conclusiva, que pedimos venia para incorporar ao presente texto,
Lus Roberto Barroso,20 em lao de extrema felicidade, afirma:

O Tribunal de Contas no tem competncia constitucional para

exercer o poder regulamentar, que privativo do Executivo. A
lei que se refere ao exerccio de tal competncia deve ser
interpretada conforme a Constituio, com o sentido de que o
rgo de contas desfruta de competncias normativas inferiores,
e no do poder de editar regras gerais e abstratas. No tem o
Tribunal competncia para editar regulamentos de execuo,
regulamentos autnomos, nem muito menos para invadir a
esfera de reserva legal, com o fim de impor obrigaes,
estabelecer requisitos ou ditar vedaes que no tenham apoio
na lei.

Quanto aos contratos administrativos, no se pode deixar de registrar a queixa

da falha de redao do 2, do art. 71, da CF, que leva o intrprete a dois caminhos, eis que
apesar da competncia para sustar o contrato ser privativa do Congresso Nacional, o pargrafo
em tela estipula o prazo de 90 dias para efetivao da medida, sob pena do Tribunal de
Contas decidir a respeito. A deciso a respeito do Tribunal de Contas levou o professor
Barroso a concluir que esta competncia seria apenas para fins de sustar determinados atos
administrativos que no se confundem com os negcios (contratos), dado o poder privativo do
Congresso Nacional, a que alude o 1 do art. 71 da CF.

20
Lus Roberto Barroso, Temas de Direito Constitucional, 2001, Ed. Renovar, p. 239.

11
 Entende o festejado autor que:21

Em nenhuma hiptese tem o tribunal competncia para

invalidar atos negociais, contratuais ou no, nem tampouco tem
competncia para sustar contrato celebrado pela
Administrao.

O assunto controvertido, ensejando a redao do 2 do art. 71 da CF,

divergncia de interpretao, sem que a doutrina tenha se debruado sobre a matria, como
seria de esperar, mas sempre oportuno lembrar, dado ao tema ser pouco explorado pela
doutrina, merecendo uma ateno especial.

Em sentido oposto ao declinado alhures, Ives Gandra22 entende que a omisso

do Congresso Nacional e do Poder Executivo, d ao Tribunal de Contas a competncia de
sustar o contrato administrativo inquinado de ilegal:

Omitindo-se Congresso e Poder Executivo, tal omisso deve

ser punida, e a punio transformar o rgo vicrio em rgo
principal, passando a ter funes que antes pertiniriam ao
Congresso ou ao Poder Executivo.

Manoel Gonalves Ferreira Filho23 tambm concorda com a linha desenvolvida

por Ives Gandra e se engaja na mesma corrente, como se constata:

Deciso final. Caso o Congresso Nacional deixe de sustar o

contrato no prazo de noventa dias, ou, em prazo igual, o Poder
Executivo no tome providncias necessrias para a correo da
irregularidade, o Tribunal de Contas decidir a respeito, diz o
texto em exame. Esta deciso no poder ser outra que a
sustao definitiva da execuo do contrato, com a imposio de
sano aos responsveis, bem como, se for o caso, representao
ao rgo competente, para que este venha a pleitear, de forma
devida, a sano penal e o ressarcimento dos danos.

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, de quem sou declarado admirador, tambm

defende a competncia dos Tribunais de Contas para Sustao de Contratos.24

Filio-me primeira corrente, do Professor Lus Roberto Barroso, pelo fato do

caput do art. 71 da CF determinar claramente o controle externo da Administrao Pblica
pelo Congresso Nacional, munus exercido com o auxlio do Tribunal de Contas.

Ora, o rgo Auxiliar no pode invadir a competncia constitucional privativa

do Legislativo e do Executivo, para se transformar em um poder autnomo.

21
Ob. cit. ant., p. 240.
22
Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, Comentrios Constituio do Brasil, 1997, 4 vol. Ed. Saraiva, Tomo II, p. 75.
23
Manoel Gonalves Ferreira Filho, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, Saraiva, 1992, vol. 2, p. 132.
24
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Competncia dos Tribunais de Contas para Sustao de Contratos, Frum Administrativo Direito
Pblico n. 16, Ed. Frum, junho de 2002, p. 732.

12
 A dico do 2 do art. 71 da Constituio no autoriza o Tribunal de Contas
a receber a transferncia de competncia privativa do Congresso Nacional, que como
representante do Poder Legislativo pode solicitar ao Poder Executivo a sustao de contrato
administrativo tido como irregular pelo Tribunal de Contas.

Admitir a transferncia de poderes ao Tribunal de Contas para determinar ao

Poder Executivo que invalide contrato administrativo o mesmo que romper a simetria do art.
2 da CF, que exige a independncia e harmonia como regra fundamental dos Poderes.

Parmetro de observncia indispensvel interpretao do Texto Maior, o

princpio da diviso funcional do poder foi concebido como uma das vigas mestras da
Constituio de 1988.
No resta dvida que o poder constitui o ratio essendi do fenmeno poltico do
Estado.

Portanto, admitir que o Tribunal de Contas se transforme no prprio Poder

Legislativo, substituindo o Congresso Nacional e sua competncia privativa o mesmo que
invadir a independncia dos Poderes, pois hierarquicamente o Executivo no se curva a rgo
auxiliar de outro Poder. Por esta razo que a Constituio deixou bem ntido que o Tribunal
de Contas auxilia o Poder Legislativo, exercendo a salutar e necessria fiscalizao da
legalidade e economicidade dos atos pblicos que acarretem despesa para o errio.

O Tribunal de Contas no pode se sobrepor ao Juzo do Executivo e nem do

Legislativo, visto ser um rgo auxiliar deste ltimo Poder, que o responsvel pelo controle
externo (Congresso Nacional).

Razo pela qual a ltima palavra sempre ser do rgo Legislativo e nunca do
Tribunal de Contas que lhe auxilia.

Roberto Ribeiro Bazilli25 no deixou passar em branco o princpio defendido

pelo Professor Lus Roberto Barroso, da invaso de competncia do Tribunal de Contas:

Com referncia licitao, obriga os rgos ou entidades da

Administrao interessados adoo das medidas corretivas e, a
nosso ver, incide em inconstitucionalidade flagrante, pois que
no cabe a um rgo do Poder Legislativo, o Tribunal de
Contas, determinar a rgos do outro Poder, o Executivo, a
adoo de medidas que julga corretivas. Tal procedimento
expressamente previsto na lei fere o princpio da separao dos
Poderes. Compete isto sim ao Tribunal de Contas apontar,
no exerccio do controle externo, ao rgo ou entidade as
incorrees existentes no edital. No entanto, ao rgo ou
entidade, cabe, a juzo prprio, aceitar ou no as medidas
corretivas indicadas pelo Tribunal de Contas. Mesmo porque o
Tribunal de Contas no infalvel, e seria uma temeridade a

25
Roberto Ribeiro Bazilli, Contratos Administrativos, 1996, Ed. Malheiros, p. 155.

13
 aceitao pura e simples desta ou daquela correo por provir de
determinao do Tribunal de Contas.

Em outra robusta passagem, a Procuradoria Geral da Repblica, instada a se

pronunciar no MS n. 23.550-1/DF, no writ que teve a relatoria do eminente Ministro Marco
Aurlio, do STF, deixou assente:

Na hiptese ora sob exame, o processo licitatrio foi concludo,

e aps assinado o contrato pela empresa vencedora e a Suframa
(...). certo que a Administrao Pblica pode anular atos
quando eivados de nulidade. No essa, entretanto, a hiptese
dos autos. Tendo sido concludo o processo licitatrio e o
contrato assinado, o ato de sustao s poderia ser adotado
diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitrias, do Poder
Executivo as medidas cabveis, a teor do estatudo no artigo 71,
1, da Constituio Federal. No caso de contrato, o ato de
sustao, ou a sustao do contrato, dever do Congresso
Nacional que solicitar do Poder Executivo as medidas cabveis.
Ao Congresso Nacional, pois, cabe determinar o ato de sustao.
Ao Poder Executivo, a execuo das medidas. Apenas na
eventualidade do Congresso no exigir do Poder Executivo as
necessrias medidas, ou, se exigidas e no tomadas, caber ao
prprio Tribunal de Contas decidir (...) A prpria lei que
regulamenta o processo licitatrio - Lei n. 8.666/93 - tambm
ampara a impetrante. O artigo 49 da referida lei dispe que
somente a autoridade competente para a aprovao do
procedimento licitatrio poder revogar a licitao por razes de
interesse pblico, porm apenas na hiptese decorrente de fato
superveniente devidamente comprovado, o que, no ocorreu na
presente hiptese...

Pelo exposto, somos adeptos da corrente defendida pelo Professor Lus

Roberto Barroso, como j declinado, entendendo que o Tribunal de Contas possui relevante
funo temperada pela Constituio Federal.

Coroando a nossa corrente, o STF, no julgamento do Mandado de Segurana

n. 23.550-1/DF 26 , deixou consignado que falece competncia para o Tribunal de Contas
anular ou sustar contrato administrativo:

I. Tribunal de Contas: competncia. Contratos administrativos

(CF, art. 71, IX e 1 e 2). O Tribunal de Contas da Unio -
embora no tenha competncia, para anular ou sustar contratos
administrativos - tem competncia, conforme o art. 71, IX, para
determinar autoridade administrativa que promova a anulao
do contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou (...)

26
STF, MS n. 23.550-1/DF, Rel. p/ acrdo, Min. Seplveda Pertence, pleno, DJ de 31.10.01, ementrio n. 2.050-3.

14
 O Ministro Seplveda Pertence, designado para redigir o acrdo declinado,
enalteceu e acompanhou a precisa motivao do Ministro Celso de Mello:

Tambm entendo que o Tribunal de Contas da Unio, como

restou enfatizado nas informaes prestadas nesses autos, no
sustou o contrato, mesmo porque ele no dispunha de
competncia constitucional para tanto, mas limitou-se a
cientificar quem teria competncia para sust-lo, para o
imperativo de faz-lo em face do que dispe o artigo 49 da Lei
n. 8.666/93.

Na realidade, o Tribunal de Contas da Unio agindo no mbito e nos estritos

limites do que dispe a regra de competncia definida no inciso IX do artigo 71 da
Constituio Federal, assinou prazo para a SUFRAMA, competente para invalidar o contrato,
adotasse as providncias cabveis. Todos sabemos que a norma inscrita no 1 do inciso XI
do artigo 71 da Constituio no se revela aplicvel em matria de competncia do Tribunal
de Contas, porque em se tratando de contrato, o ato de sustao, que efetivamente no houve
no caso, seria adotado diretamente pelo Congresso Nacional. Na verdade, o que houve foi
uma determinao do Tribunal de Contas da Unio, de carter decisrio, para adoo de
providncias objetivando o efetivo cumprimento da lei, com clara incidncia da regra que se
contm no inciso IX do artigo 71.

Como visto, o STF deixou assente que o Tribunal de Contas da Unio no

possui poderes constitucionais para anular contrato administrativo.

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