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ORGANIZAO DA ADMINISTRAO DO ESTADO

Administrao Pblica

A Administrao Pblica uma realidade vasta e complexa.

Tradicionalmente, a Administrao Pblica entendida num duplo sentido: sentido


orgnico e sentido material. No sentido orgnico, a administrao pblica o sistema de
rgos, servios e agentes do Estado e de outras entidades pblicas que visam a
satisfao regular e contnua das necessidades coletivas; no sentido material, a
administrao pblica a prpria atividade desenvolvida por aqueles rgos, servios e
agentes.

Considerando o seu sentido orgnico, possvel distinguir na Administrao Pblica


trs grandes grupos de entidades:

Administrao direta do Estado - (Lei n.4/2004 de 15 de Janeiro, na verso


atual)
Administrao indireta do Estado - (Lei n.3/2004 de 15 de Janeiro, na verso
atual)
Administrao Autnoma

A relao que estes grandes grupos estabelecem com o Governo, na sua qualidade
constitucional de rgo supremo da Administrao Pblica, diferente e
progressivamente mais tnue; assim, as entidades da Administrao direta do Estado
esto hierarquicamente subordinadas ao Governo (poder de direo), as entidades da
Administrao indireta do Estado esto sujeitas sua superintendncia e tutela (poderes
de orientao e de fiscalizao e controlo) e as entidades que integram a Administrao
Autnoma esto apenas sujeitas tutela (poder de fiscalizao e controlo).

A Administrao direta do Estado integra todos os rgos, servios e agentes


integrados na pessoa coletiva Estado que, de modo direto e imediato e sob dependncia
hierrquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente satisfao das
necessidades coletivas.

Mas nem todos os servios da Administrao direta do Estado tm a mesma


competncia territorial, pelo que devem distinguir-se:

Servios centrais
Servios perifricos

Os Servios centrais tm competncia em todo o territrio nacional, como as Direes-


Gerais organizadas em Ministrios, e os Servios perifricos tm uma competncia
territorialmente limitada, como acontece com as Direes Regionais (de Educao e de
Agricultura, por exemplo).

O segundo grupo Administrao indireta do Estado integra as entidades pblicas,


distintas da pessoa coletiva Estado, dotadas de personalidade jurdica e autonomia
administrativa e financeira que desenvolvem uma atividade administrativa que
prossegue fins prprios do Estado; trata-se de administrao do Estado porque se
prosseguem fins prprios deste, e de administrao indireta porque estes fins so
prosseguidos por pessoas coletivas distintas do Estado.
A Administrao indireta do Estado compreende trs tipos de entidades:

Servios personalizados
Fundos personalizados
Entidades pblicas empresariais

Os Servios personalizados so pessoas coletivas de natureza institucional dotadas de


personalidade jurdica, criadas pelo poder pblico para, com independncia em relao
pessoa coletiva Estado, prosseguirem determinadas funes prprias deste. o caso,
por exemplo, do Instituto Nacional de Estatstica, I.P., que tem por misso a promoo e
divulgao da informao estatstica oficial, do Instituto de Emprego e Formao
Profissional, I.P., que tem por misso promover a criao e a qualidade do emprego e
combater o desemprego atravs da execuo de polticas ativas de emprego e do
Laboratrio Nacional de Engenharia Civil, I.P., que tem por misso empreender,
coordenar e promover a investigao cientfica e o desenvolvimento tecnolgico
necessrias ao progresso e boa prtica da engenharia civil.
So tambm servios personalizados do Estado as Universidades pblicas que no
tenham natureza de fundaes de direito privado e os hospitais pblicos no
empresarializados.

Os Fundos personalizados so pessoas coletivas de direito pblico, institudas por


ato do poder pblico, com natureza patrimonial. Trata-se de um patrimnio de
afetao prossecuo de determinados fins pblicos especiais, como acontece, por
exemplo, com os Servios Sociais das foras de segurana.

As Entidades pblicas empresariais so pessoas coletivas de natureza empresarial,


com fim lucrativo, que visam a prestao de bens ou servios de interesse pblico, nas
quais o Estado ou outras entidades pblicas estaduais detm a totalidade do capital.

So Entidades pblicas empresariais, por exemplo, o Centro Hospitalar de Lisboa


Norte, EPE ou o Centro Hospitalar do Porto, EPE.

O terceiro e ltimo grande grupo de entidades que compem a Administrao Pblica


constitudo pela Administrao autnoma. Trata-se de entidades que prosseguem
interesses prprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com
independncia a sua orientao e atividade; estas entidades agrupam-se em trs
categorias:

Administrao Regional (autnoma)


Administrao Local (autnoma)
Associaes pblicas
O substrato destas entidades de natureza territorial, no caso da Administrao
Regional (autnoma) e da Administrao Local (autnoma), e de natureza
associativa, no caso das Associaes pblicas.

A Administrao Regional (autnoma) tem a mesma matriz organizacional da


Administrao direta do Estado e da Administrao indireta do Estado. Por isso,
tambm na Administrao Regional (autnoma) possvel distinguir a Administrao
direta (com servios centrais e perifricos) e a Administrao indireta (com Servios
personalizados, Fundos personalizados e Entidades pblicas empresariais).

O que distingue a Administrao direta e indireta do Estado da Administrao Regional


(autnoma) a sua competncia territorial e material. Na verdade, enquanto no caso da
administrao estadual a competncia respeita a todas as matrias e exercida sobre
todo o territrio nacional, os rgos, agentes e servios da administrao regional
(autnoma) tm competncia limitada s matrias de interesse das respetivas populaes
que no sejam constitucional e estatutariamente limitadas administrao estadual
(como acontece com a defesa nacional e relaes externas, por exemplo) e exercem a
sua competncia exclusivamente sobre o territrio da respetiva regio e nos limites da
autonomia regional definidos na Constituio da Repblica e nos respetivos Estatutos
poltico-administrativos.

A Administrao Local (autnoma) obedece, tambm, ao mesmo modelo: servios de


administrao direta (centrais e perifricos) e indireta (entidades pblicas empresariais).
A Administrao Local (autnoma) constituda pelas autarquias locais (pessoas
coletivas de base territorial, dotadas de rgos representativos prprios que visam a
prossecuo de interesses prprios das respetivas populaes). A competncia dos
rgos e servios da Administrao Local (autnoma) restringe-se tambm ao territrio
da respetiva autarquia local e s matrias estabelecidas na lei.

Finalmente, as Associaes pblicas so pessoas coletivas de natureza associativa,


criadas pelo poder pblico para assegurar a prossecuo dos interesses no lucrativos
pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecuo. So
Associaes pblicas, por exemplo, as Ordens profissionais e as Cmaras dos
Solicitadores, dos Despachantes Oficiais e dos Revisores Oficiais de Contas, j que
constituem associaes dos membros das respetivas profisses que regulam e
disciplinam o exerccio da sua atividade.

Governo

Natureza

O Governo um dos rgos de soberania (cfr. artigo 110. da Constituio da Repblica


Portuguesa - CRP) e tem funes de conduo da poltica geral do pas e de rgo
superior da administrao pblica (cfr. artigo 182. da CRP), sendo responsvel perante
o Presidente da Repblica e a perante a Assembleia da Repblica (cfr. artigo 190. da
CRP).
Competncias

O Governo detm competncias polticas (cfr. artigo 197. da CRP), legislativas (cfr.
artigo 198. da CRP) e administrativas (cfr. artigo 199. da CRP).

Competncia administrativa/funes

Artigo n. 199. da CRP

A competncia administrativa do Governo compreende trs funes:

1. Garantir a execuo das leis;


2. Assegurar o funcionamento da Administrao Pblica;
3. Promover a satisfao das necessidades coletivas.

No mbito da sua competncia administrativa e enquanto rgo superior da


administrao pblica, compete ao Governo dirigir os servios e a atividade da
administrao direta do Estado, civil e militar, superintender na administrao indireta e
exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma. O Governo exerce, assim,
o poder de direo relativamente administrao direta, o poder de superviso quanto
administrao indireta; e o poder de tutela (que se limita ao controlo da legalidade)
quanto administrao autnoma.

Composio

n.s 1 e 2 do artigo 183. da CRP

O Governo constitudo pelo Primeiro-Ministro, Ministros, Secretrios e Subsecretrios


de Estado, podendo incluir um ou mais vice-primeiros ministros.

Primeiro-Ministro

O Primeiro-Ministro nomeado pelo presidente da Repblica, (cfr. n. 1 do artigo 187.


da CRP) ouvidos os partidos representados na Assembleia da Repblica e tendo em
conta os resultados eleitorais, competindo-lhe dirigir a poltica geral do Governo (cfr.
n. 1 do artigo 201. da CRP), coordenando e orientando a ao de todos os Ministros e
o funcionamento do Governo e as suas relaes de carcter geral com os demais rgos
do Estado.

Pode ter na sua dependncia um ou mais departamentos geridos por Ministros-Adjuntos


ou por Secretrios de Estado, competindo-lhe ainda administrar e gerir os servios da
Presidncia do Conselho e orientar as Secretarias de Estado nela integradas.

Ministros

Os Ministros, igualmente nomeados pelo Presidente da Repblica, sob proposta do


Primeiro-Ministro (cfr. n. 2 do artigo 187. da CRP), executam a poltica definida para
os seus Ministrios, cabendo-lhes a respetiva gesto administrativa, sendo o seu nmero
e a designao e atribuies dos respetivos Ministrios determinados pelos decretos de
nomeao dos seus titulares ou por decreto-lei (cfr. n. 3 do artigo 183. da CRP).
Secretrios e Subsecretrios de Estado

Os Secretrios e Subsecretrios de Estado, tambm nomeados pelo Presidente da


Repblica, sob proposta do Primeiro-Ministro (cfr. n. 2 do artigo 187. da CRP),
integram o Governo, mas no fazem parte do Conselho de Ministros (cfr. n. 1 do artigo
184. da CRP), podendo, no entanto, ser convocados para participar nas reunies deste
rgo. No tm funes polticas nem legislativas e exercem competncias delegadas,
sob a orientao direta dos respetivos Ministros, sendo responsveis perante estes e
perante o Primeiro-Ministro (cfr. n. 3 do artigo 191. da CRP).

Conselho de Ministros

O Conselho de Ministros (cfr. artigo 184. da CRP) um rgo colegial, presidido pelo
Primeiro-Ministro e constitudo pelos Vice-Primeiros-Ministros (se os houver) e pelos
Ministros.

A lei pode criar Conselhos de Ministros especializados (cfr. n. 2 do artigo 184. da


CRP), em funo da matria, formados apenas por alguns membros do Conselho de
Ministros e que exercem as competncias que lhes forem atribudas por lei ou delegadas
pelo Conselho de Ministros.

O Governo pode, igualmente, exercer as respetivas competncias individualmente,


atravs do Primeiro-Ministro, dos Ministros e dos Secretrios de Estado e/ou
Subsecretrios de Estado que o integram

Administrao Direta do Estado

Constituio e mbito geogrfico da administrao direta

A Administrao Direta (cfr. n. 1 do artigo 2. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro)


constituda pelos servios (centrais e perifricos) que se encontram sujeitos ao poder de
direo dos membros do Governo, exercendo os servios centrais a sua competncia em
todo o territrio nacional e os perifricos numa rea territorial restrita.

Poderes e funes

Incluem-se, obrigatoriamente, na Administrao Direta do Estado os servios de cujas


atribuies decorra o exerccio de poderes de soberania, autoridade e representao
poltica do Estado ou que exeram funes de estudo e conceo, coordenao, apoio e
controle ou fiscalizao de outros servios administrativos.

Ministrios
Cada Ministrio dispe de uma lei orgnica prpria, onde so fixadas as respetivas
atribuies e onde se identificam os servios (cfr. artigo 4. da Lei n. 4/2004, de 15 de
janeiro) que integram a administrao direta e a administrao indireta.

Organizao interna

A organizao interna (cfr. artigo 20. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro) dos servios
executivos e de controlo e fiscalizao obedece aos seguintes modelos:
a) Estrutura hierarquizada
b) Estrutura matricial
c) Estrutura mista (combina as duas anteriores)

Estrutura hierarquizada

A estrutura hierarquizada (cfr. artigo 21. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro,


constituda por unidades orgnicas nucleares (direes de servios) e unidades orgnicas
flexveis (divises), podendo, ainda, na rea administrativa, dispor de seces.

Estrutura Matricial

A estrutura matricial (cfr. artigo 22. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro, composta por
equipas multidisciplinares com base na mobilidade funcional, chefiadas por um chefe de
equipa, cujo estatuto remuneratrio equiparado ao de diretor de servios ou ao de
chefe de diviso.

Estruturas de Misso

As Estruturas de Misso (cfr. artigo 28. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro, na redao


atual, so estruturas ad hoc, de natureza temporria, criadas por Resoluo do
Conselho de Ministros, quando estejam em causa objetivos que no possam ser
prosseguidos pelos servios existentes.

Cargos dirigentes

Os dirigentes mximos dos servios (cfr. artigo 23. da Lei n. 4/2004, de 15 de janeiro)
detm, em regra, cargos de direo superior de 1. grau, sendo coadjuvados por
dirigentes com cargos de direo superior de 2. grau.

A Lei n. 2/2004, de 15 de janeiro, na atual redao, aprovou o estatuto do pessoal


dirigente dos servios e organismos da administrao central, regional e local do Estado.

Administrao Indireta do Estado

O Estado, atravs do mecanismo da devoluo de poderes, cria outros entes pblicos


especialmente incumbidos da prossecuo de um ou mais objetivos, recortados no
mbito das suas funes, tendo em vista uma gesto mais gil e eficiente.

A administrao indireta do Estado constituda por organismos dotados de


personalidade jurdica e de rgos e patrimnio prprios, sujeitos a superintendncia e
tutela do Governo, criados para o desenvolvimento de atribuies que, devido sua
especificidade, o Estado entende no dever prosseguir atravs de servios submetidos
direo do Governo, sendo, em regra, dotados de autonomia administrativa e financeira,
entre os quais se incluem os institutos pblicos cujo regime jurdico foi aprovado pela
Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro.

Cada instituto pblico est adstrito a um departamento ministerial, (cfr. artigos 7., 41.
e 42. da Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro) abreviadamente designado por ministrio da
tutela, cujo ministro pode dirigir orientaes, emitir diretivas sobre os objetivos a atingir
na gesto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecuo ou solicitar
informaes aos seus rgos dirigentes.

Os institutos pblicos de regime comum tm como rgos de direo um conselho


diretivo ou um presidente, coadjuvado por um ou mais vice-presidentes, dispondo,
obrigatoriamente, de um fiscal nico, quando dotados de autonomia administrativa e
financeira (cfr. n.s 1 e 2 do artigo 17. da Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro, na redao
atual.

Para alm destes rgos, o diploma orgnico de cada instituto pode prever outros,
nomeadamente de natureza consultiva ou de participao dos destinatrios da respetiva
atividade (cfr. n. 3 do artigo 17. da Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro, na atual redao.