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POLTICA NACIONAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Braslia
Novembro 2004
Presidente da Repblica: Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente da Repblica: Jos Alencar Gomes da Silva
Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome: Patrus
Ananias de Sousa
REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS
Ministrio da Sade - MS
Titular: Regina Celeste Bezerra Affonso de Carvalho
Suplente: ngela Cristina Pistelli
Ministrio da Educao - ME
Titular: Ricardo Manoel dos Santos Henriques
Suplente: Natalia de Souza Duarte
APRESENTAO, 6
INTRODUO, 7
1 ANLISE SITUACIONAL, 9
2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL, 24
2.1. Princpios, 25
2.2. Diretrizes, 25
2.3. Objetivos, 26
2.4. Usurios, 26
2.5. Assistncia Social e as protees afianadas, 26
2.5.1. Proteo Social Bsica, 26
2.5.2. Proteo Social Especial, 29
Proteo Social Especial de mdia complexidade
Proteo Social Especial de alta complexidade
4 CONSIDERAES FINAIS, 50
5 REFERNCIA BIBLIOGRFICA, 52
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME
CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
6
APRESENTAO
A deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, por intermdio
da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS e do Conselho Nacional de Assistncia
Social CNAS, de elaborar, aprovar e tornar pblica a presente Poltica Nacional de Assistncia
Social PNAS, demonstra a inteno de construir coletivamente o redesenho desta poltica, na
perspectiva de implementao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Esta iniciativa,
decididamente, traduz o cumprimento das deliberaes da IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social, realizada em Braslia, em dezembro de 2003, e denota o compromisso do
MDS/SNAS e do CNAS em materializar as diretrizes da Lei Orgnica da Assistncia Social -
LOAS.
A verso preliminar foi apresentada ao CNAS, em 23 de junho de 2004, pelo MDS/SNAS tendo
sido amplamente divulgada e discutida em todos os Estados brasileiros nos diversos encontros,
seminrios, reunies, oficinas e palestras que garantiram o carter democrtico e
descentralizado do debate envolvendo um grande contingente de pessoas em cada Estado deste
pas. Este processo culminou com um amplo debate na Reunio Descentralizada e Participativa
do CNAS realizada entre os dias 20 e 22 de setembro de 2004, onde foi aprovada, por
unanimidade, por aquele colegiado.
Ressalta-se a riqueza desse processo, com inmeras contribuies recebidas dos Conselhos de
Assistncia Social, do Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social FONSEAS, do
Colegiado de Gestores Nacional, Estaduais e Municipais de Assistncia Social, Associaes de
Municpios, Fruns Estaduais, Regionais, Governamentais e No-governamentais, Secretarias
Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Assistncia Social, Universidades e Ncleos de
Estudos, entidades de assistncia social, estudantes de Escolas de Servio Social, Escola de
gestores da Assistncia Social, alm de pesquisadores, estudiosos da rea e demais sujeitos
annimos.
Tal conquista, em to breve tempo, leva a uma rpida constatao: a disponibilidade e o anseio
dos atores sociais em efetiv-la como poltica pblica de Estado, definida em Lei. Muitos, s
vezes e ainda, confundem a assistncia social com clientelismo, assistencialismo, caridade ou
aes pontuais, que nada tm a ver com polticas pblicas e com o compromisso do Estado com
a sociedade. O MDS/SNAS e o CNAS esto muito empenhados em estabelecer polticas
permanentes e agora com a perspectiva prioritria de implantar o SUAS, para integrar o
governo federal com os Estados, Distrito Federal e Municpios em uma ao conjunta. Com isso,
busca-se impedir polticas de protecionismo, garantindo aquelas estabelecidas por meio de
normas jurdicas universais. Este o compromisso do MDS, que integra trs frentes de atuao
na defesa do direito renda, segurana alimentar e assistncia social, compromisso tambm
do CNAS.
A Poltica Nacional de Assistncia Social ora aprovada expressa exatamente a materialidade do
contedo da Assistncia Social como um pilar do Sistema de Proteo Social Brasileiro no
mbito da Seguridade Social.
Este um momento histrico e assim devemos conceb-lo, ensejando todos os esforos na
operacionalizao desta poltica. Trata-se, portanto, de transformar em aes diretas os
pressupostos da Constituio Federal de 1988 e da LOAS, por meio de definies, de princpios e
de diretrizes que nortearo sua implementao, cumprindo uma urgente, necessria e nova
agenda para a cidadania no Brasil.
7
INTRODUO
1 A NOB em vigncia a editada no ano de 1999, com base na ento Poltica Nacional. A partir da aprovao desta nova
proposta de Poltica, far-se- imprescindvel sua reviso, para que atenda s previses institudas.
8
monitoramento, avaliao e informao. No entanto, a compreenso de que a gesto
democrtica vai muito alm de inovao gerencial ou de novas tecnologias bastante
limitada neste pas. A centralizao ainda uma marca a ser superada.
Junto ao processo de descentralizao, a Poltica Nacional de Assistncia Social traz sua
marca no reconhecimento de que para alm das demandas setoriais e segmentadas, o
cho onde se encontram e se movimentam setores e segmentos, faz diferena no manejo
da prpria poltica, significando considerar as desigualdades socioterritoriais na sua
configurao.
Faz-se relevante nesse processo, a constituio da rede de servios que cabe
assistncia social prover, com vistas a conferir maior eficincia, eficcia e efetividade em
sua atuao especfica e na atuao intersetorial, uma vez que somente assim se torna
possvel estabelecer o que deve ser de iniciativa desta poltica pblica e em que deve se
colocar como parceira na execuo. Para tanto, prope-se a regulamentao dos artigos
2 e 3, da LOAS, para que se identifiquem as aes de responsabilidade direta da
assistncia social e as em que atua em co-responsabilidade.
A forma de gesto no sistema descentralizado e participativo proposto pela LOAS, em
seu captulo III, artigo 6, implica na participao popular, na autonomia da gesto
municipal, potencializando a diviso de responsabilidades e no co-financiamento entre
as esferas de governo e a sociedade civil.
Como conseqncia da concepo de Estado mnimo e de poltica pblica restritiva de
direitos, deu-se a precarizao do trabalho e a falta de renovao de quadros tcnicos,
criando enorme defasagem de profissionais qualificados; com um enorme contingente
de pessoal na condio de prestadores de servios, sem estabilidade de emprego, sem
direitos trabalhistas e sem possibilidade de continuidade das atividades. Essa uma
realidade geral, encontrada tanto em nvel nacional, estadual e municipal.
Por fim, a Poltica Nacional de Assistncia Social na perspectiva do Sistema nico de
Assistncia Social ressalta o campo da informao, monitoramento e avaliao,
salientando que as novas tecnologias da informao e a ampliao das possibilidades de
comunicao contempornea tm um significado, um sentido tcnico e poltico,
podendo e devendo ser consideradas como veios estratgicos para uma melhor atuao
no tocante s polticas sociais e a nova concepo do uso da informao, do
monitoramento e da avaliao no campo da poltica de assistncia social.
Tal empreendimento deve sobrelevar a prtica do controle social, o que, nessa rea em
particular, adquire uma relevncia crucial, j que o atributo torpe de campo de favores
polticos e caridade, agregado historicamente a esta rea, deve ser minado pelo
estabelecimento de um novo estgio, feito de estratgias e determinaes que suplantem
poltica e tecnicamente o passado. Esta nova qualidade precisa favorecer um nvel maior
de preciso, tanto no que tange ao conhecimento dos componentes que a geram, e que
precisam ser conhecidos abundantemente, como aos dados e as conseqncias que a
poltica produz. Isto vai incidir em outras condies para a sua ao, no estabelecimento
de escopos ampliados, e contribuir para uma outra mensagem de seus resultados,
visando o aprimoramento e a sintonia da poltica com o direito social. Trata-se de
pensar polticas de monitoramento e avaliao como tticas de ampliao e de
fortificao do campo assistencial.
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1 ANLISE SITUACIONAL
A Assistncia Social como poltica de proteo social configura-se como uma nova
situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos que dela necessitam, e sem
contribuio prvia a proviso dessa proteo. Essa perspectiva significaria aportar
quem, quantos, quais e onde esto os brasileiros demandatrios de servios e atenes
de assistncia social. Numa nova situao, no dispe de imediato e pronto a anlise de
sua incidncia. A opo que se construiu para exame da poltica de assistncia social na
realidade brasileira parte ento da defesa de um certo modo de olhar e quantificar a
realidade, a partir de:
Uma viso social inovadora, dando continuidade ao inaugurado pela Constituio
Federal de 1988 e pela Lei Orgnica da Assistncia Social de 1993, pautada na
dimenso tica de incluir os invisveis, os transformados em casos individuais,
enquanto de fato so parte de uma situao social coletiva; as diferenas e os
diferentes, as disparidades e as desigualdades.
Uma viso social de proteo, o que supe conhecer os riscos, as vulnerabilidades
sociais a que esto sujeitos, bem como os recursos com que conta para enfrentar tais
situaes com menor dano pessoal e social possvel. Isto supe conhecer os riscos e
as possibilidades de enfrent-los.
Uma viso social capaz de captar as diferenas sociais, entendendo que as
circunstncias e os requisitos sociais circundantes do indivduo e dele em sua famlia
so determinantes para sua proteo e autonomia. Isto exige confrontar a leitura
macro social com a leitura micro social.
Uma viso social capaz de entender que a populao tem necessidades, mas tambm
possibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas. Assim, uma
anlise de situao no pode ser s das ausncias, mas tambm das presenas at
mesmo como desejos em superar a situao atual.
Uma viso social capaz de identificar foras e no fragilidades que as diversas
situaes de vida possua.
Tudo isso significa que a situao atual para a construo da poltica pblica de
assistncia social precisa levar em conta trs vertentes de proteo social: as pessoas, as
suas circunstncias e dentre elas seu ncleo de apoio primeiro, isto , a famlia. A
proteo social exige a capacidade de maior aproximao possvel do cotidiano da vida
das pessoas, pois nele que riscos, vulnerabilidades se constituem.
Sob esse princpio necessrio relacionar as pessoas e seus territrios, no caso os
municpios que, do ponto de vista federal, so a menor escala administrativa
governamental. O municpio, por sua vez, poder ter territorializao intra-urbanas, j
na condio de outra totalidade que no a nao. A unidade scio familiar por sua vez,
permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas tambm dos recursos de
cada ncleo/domiclio.
O conhecimento existente sobre as demandas por proteo social genrico, pode medir
e classificar as situaes do ponto de vista nacional, mas no explic-las. Este objetivo
dever ser parte do alcance da poltica nacional em articulao com estudos e pesquisas.
A nova concepo de assistncia social como direito proteo social, direito
seguridade social, tem duplo efeito: o de suprir sob dado padro pr-definido um
recebimento e o de desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela
aliada ao desenvolvimento humano e social e no tuteladora ou assistencialista, ou
ainda, to s provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimento
depende tambm de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuio, ou melhor,
10
distribuio dos acessos a bens e recursos; isto implica em um incremento das
capacidades de famlias e indivduos.
Aspectos Demogrficos
11
A Poltica Nacional de Assistncia Social prev na caracterizao dos municpios
brasileiros a presena das metrpoles, identificadas como as cidades com mais de 900
mil habitantes, que embora, numericamente, sejam contadas em apenas 15 cidades, sua
populao total corresponde a 20% de toda populao brasileira. Aponta-se tambm em
20% o percentual dos que vivem no conjunto dos 4.020 municpios considerados
pequenos (com at 20.000habitantes). Juntos, portanto, esses dois extremos
representam 40% de toda populao brasileira. Significa dizer, em outras palavras, que
40% da populao encontram-se vivendo em dois contextos totalmente diversos do
ponto de vista da concentrao populacional, mas seus contextos apresentam situaes
de vulnerabilidades e riscos sociais igualmente alarmantes, justamente por
apresentarem territrios marcados pela quase total ausncia ou precria presena do
Estado. Os pequenos municpios expressam uma caracterstica dispersiva no territrio
nacional e ainda com boa parte de sua populao vivendo em reas rurais (45% da
populao). E as metrpoles pela complexidade e alta desigualdade interna,
privilegiando alguns poucos territrios em detrimento daqueles especialmente de reas
de fronteira e proteo de mananciais.
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Tabela 1
Classificao dos municpios segundo total de habitantes
Classificao dos municpios Total de Populao Populao Populao % rural % urbano
municpios total rural Urbana
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 15.022.174 18.415.230 44,93 55,07
Pequenos II (de 20.001 a 964 28.832.600 9.734.706 19.097.894 33,76 66,24
50.000 hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 3.940.021 16.988.107 18,83 81,17
hab)
Grandes (de 100.001 a 209 50.321.723 2.332.987 47.988.736 4,64 95,36
900.000 hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 815.323 35.463.992 2,25 97,75
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 31.845.211 137.953.959 18,75 81,25
Fonte: IBGE, 2000, Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002. (*) Embora o nmero de municpios
oficialmente divulgado pelo IBGE seja 5.561, o Atlas do Desenvolvimento Humano trabalhou com um
universo de 5.509 municpios por razes metodolgicas.
Seguindo a anlise demogrfica por municpio, vale notar que embora a tendncia de
urbanizao se verifique na mdia das regies brasileiras, a sua distribuio entre os
municpios apresenta um comportamento diferenciado, considerando o porte
populacional. Alm do fato dos municpios de porte pequeno 1 (at 20.000 habitantes)
apresentarem ainda 45% de sua populao vivendo em reas rurais, vale lembrar
tambm que esses municpios representam 73% dos municpios brasileiros, ou seja a
grande maioria das cidades brasileiras caracteriza-se como de pequeno porte. Em
contraponto, apenas 3% da populao das metrpoles encontram-se em reas
consideradas rurais, ficando 97% dos seus moradores na zona urbana. Essas nuances
demogrficas apontam a necessidade dos Centros de Referncia de Assistncia Social
considerarem as dinmicas internas que cada tipo de municpio, face natureza de sua
concentrao populacional aliada s condies socioeconmicas.
O crescimento relativo da populao brasileira vem diminuindo desde a dcada de 70. A
taxa de natalidade declinou de 1992 a 2002 de 22,8% para 21%, bem como a taxa de
fecundidade total, que declinou de 2,7 para 2,4 filhos por mulher em perodo frtil
(nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao final do seu perodo frtil). A queda
da fecundidade e natalidade tem provocado importantes transformaes na composio
etria da populao brasileira, como estreitamento da base da pirmide etria, com a
reduo do contingente de crianas e adolescentes at 14 anos e o alargamento do topo,
com o aumento da populao idosa.
O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade do mundo, quaisquer que
sejam as medidas utilizadas. Segundo Instituto de Pesquisas Aplicadas - IPEA, em
2002, os 50% mais pobres detinham 14,4% do rendimento e o 1% mais ricos, 13,5% do
rendimento. A questo central a ser considerada que esse modelo de desigualdade do
pas ganha expresso concreta no cotidiano das cidades, cujos territrios internos
(bairros, distritos, reas censitrias ou de planejamento) tendem a apresentar condies
de vida tambm desiguais. Porm, ainda considerando as medidas de pobreza (renda
per capita inferior a salrio mnimo) e indigncia (renda per capita inferior a do
salrio mnimo) pelo conjunto dos municpios brasileiros, j possvel observar as
diferenas de concentrao da renda entre os municpios, o que supe a necessidade de
conjugar os indicadores de renda a outros relativos s condies de vida de cada
localidade.
13
Tabela 2
Concentrao da indigncia nos grupos de municpios classificados pela populao
2000 -
Municpios classificados pela Total de Populao Populao Mdia de Percentagem
populao municpios total vivendo com populao vivendo com
renda per capita vivendo com renda per capita
abaixo da linha renda per capita abaixo da linha
de indigncia abaixo da linha de indigncia
de indigncia em
cada municpio
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 9.160.084 2.280 27,39
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 28.832.600 7.554.345 7.836 26,20
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 3.564.858 11.843 17,03
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 50.321.723 5.012.177 23.982 9,96
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 2.744.692 182.979 7,57
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 28.036.157 5.091 16,51
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
Tabela 3
Concentrao da pobreza nos grupos de municpios classificados pela populao
2000 -
Municpios classificados pela Total de Populao Populao Mdia Percentagem
populao municpios total vivendo com Populao vivendo com renda
renda per capita vivendo com per capita abaixo
da linha de
abaixo da linha renda per capita
pobreza
de pobreza abaixo da linha
de pobreza em
cada municpio
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 16.673.196 4.150 49,86
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 28.832.600 13.696.633 14.208 47,50
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 20.928.128 7.380.022 24.518 35,26
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 50.321.723 11.852.368 56.710 23,55
hab)
metrpoles (mais de 900.000 15 36.279.315 6.419.325 427.955 17,69
hab)
TOTAL 5.507 169.799.170 56.021.544 10.173 32,99
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
A Famlia e Indivduos
A famlia brasileira vem passando por transformaes ao longo do tempo. Uma delas
refere-se pessoa de referncia da famlia. Da dcada passada at 2002 houve um
crescimento de 30% da participao da mulher como pessoa de referncia da famlia.
14
Em 1992, elas eram referncia para aproximadamente 22% das famlias brasileiras, e em
2002, passaram a ser referncia para prximo de 29% das famlias. Esta tendncia de
crescimento ocorreu de forma diferente entre as regies do Pas e foi mais acentuada
nas regies metropolitanas. Em Salvador, 42,2% das famlias tinham na mulher sua
referncia. Em Belm eram 39,8% e em Recife 37,1%. Entre as Grandes Regies, o Norte
apresentava a maior proporo de famlias com este perfil, 33,4% e, o Sul, a menor,
25,5%. Entre as Unidades Federadas, em um dos extremos estava o Amap com 41,1% e,
no outro, o Mato Grosso com 21,9% das famlias cuja pessoa de referncia a mulher.
(Grfico 1).
30
29
28 28,4
27
27,3
26
25,9 26
25
24 24,9
24,2
23
22,9
22
21 ,9 22,3
21
20
1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002
Proteo Integral
Tabela 4
% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000
Total de Total 7 a 14 anos Total fora da % de crianas de 7
municpios escola a 14 anos fora da
escola
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 5.910.848 406.220 6,87
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 5.114.998 396.220 7,74
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 2.217.452 196.212 8,84
grandes (de 100.001 a 900.000 209 13.379.577 304.955 2,27
hab)
metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 4.936.738 180.217 3,65
TOTAL 5.507 31.559.613 1.483.824 4,70
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002
15
Uma varivel considerada importante e que influenciaria a defasagem escolar seria o
rendimento familiar per capita. Entre a populao com 25 anos ou mais, a mdia de
anos de estudo dos mais pobres era, em 2002, de 3,4 anos e, entre os mais ricos de 10,3
anos de estudo. Por outro lado, tomando o tamanho dos municpios, a defasagem
escolar tambm varia segundo o mesmo indicador, sendo maior nos municpios
pequenos, onde a mdia de anos de estudos fica em 4 anos e nos de grande porte ou
metrpoles essa mdia sobe para 6 a quase 8 anos de estudos. Ou seja, para alm da
renda, o tamanho dos municpios tambm pode interferir no indicador de defasagem
escolar.
Tabela 5
% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000
16
G r fic o 2 - P e rc e n ta g e m d e c ria n a s e a d o le s c e n te s d e 5 a 1 7 a n o s d e id a d e o c u p a d a s ,
tra b a lh a d o re s d o m s tic o s , s e g u n d o U n id a d e s d a F e d e ra o - 2 0 0 2
30
2 5 ,1
25 2 3 ,5
1 9 ,6
20 1 7 ,6 1 7 ,6
1 6 ,3
1 4 ,8
1 3 ,6
15 1 2 ,5
1 1 1 1 ,5 1 1 ,9
9 ,7 1 0 1 0 ,1 1 0 ,3
8 8 ,4 8 ,6 8 ,7 8 ,8
10 7 ,5
5 ,6 5 ,6 5 ,9 5 ,9
4 ,8
5
Distrito Federal
Tocantins
Bahia
So Paulo
Rondnia
Rio de Janeiro
Roraima
Piau
Alagoas
Amazonas
Sergipe
Cear
Rio Grande do Sul
Pernambuco
Santa Catarina
Paran
Esprito Santo
Acre
Par
Amap
Minas Gerais
Gois
Paraba
Gravidez na Adolescncia
Tabela 6
Concentrao de mulheres de 15 a 17 anos com filhos - 2000
Municpios classificados pelaTotal de Mulheres de Mulheres de Mdia de Percentagem
populao municpios 15 a 17 anos 15 a 17 anos concentrao de de mulheres de
com filhos Mulheres de 15 a 15 a 17 anos
17 anos com com filhos
filhos
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 1.083.706 98.529 25 9,09
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 957.365 93.881 97 9,81
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 301 671.147 60.867 202 9,07
hab)
grandes (de 100.001 a 900.000 209 1.553.736 121.008 579 7,79
hab)
Metrpoles (mais de 900.000 15 1.057.563 75.295 5.020 7,12
hab)
TOTAL 5.507 5.323.517 449.580 82 8,45
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.
17
pequenos (entre 20.000 a 50.000 habitantes) apresenta 4 vezes mais adolescentes mes
do que o primeiro grupo de municpios pequenos (at 20.000 habitantes).
Eqidade
Idosos
Segundo a PNAD - 2002, a populao idosa (pessoas com 60 ou mais anos de idade) era
aproximadamente de 16 milhes de pessoas, correspondendo a 9,3% da populao
brasileira. Considerando o aumento da expectativa de vida, as projees apontam para
uma populao de idosos, em 2020, de 25 milhes de pessoas, representando 11,4% da
populao total brasileira. Esse aumento considervel da participao da populao
idosa, produzir importantes impactos e transformaes nas polticas pblicas,
principalmente sade, previdncia e assistncia social.
A distribuio da populao com mais de 65 anos nos municpios brasileiros, apresenta
uma mdia percentual equilibrada em torno de 6%, no havendo discrepncia sob esse
ponto de vista entre os tamanhos dos municpios. Em termos absolutos, embora
tambm fiquem na totalidade em torno de 2 milhes de pessoas nos grupos dos
municpios, quando se distribui essa concentrao por unidade municipal, a maior
variao fica entre uma mdia de 545 idosos nos municpios pequenos at 149.000
idosos nas metrpoles.
Tabela 7
Concentrao da populao com mais de 65 anos nos municpios - 2000
Municpios classificados pela Total de municpios Populao de 65 Concentrao Percentagem de
populao anos ou mais mdia de 65 anos ou mais
Populao de 65
anos ou mais nos
municpios
pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 2.189.438 545 6,55
pequenos II (de 20.001 a 50.000 964 1.726.727 1.791 5,99
hab)
mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 1.179.214 3.918 5,63
grandes (de 100.001 a 900.000 209 2.605.869 12.468 5,18
hab)
Metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 2.233.852 148.923 6,16
TOTAL 5.507 9.935.100 1.804 5,85
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano , 2002
18
14,48% do total da populao. A regio nordeste possua a maior porcentagem de
deficientes, 16,8%. O Sudeste, a menor, 13,06% (Tabela 8).
Tabela 8
Estimativa da populao com algum tipo de deficincia, e distribuio percentual
por grande regio - 2000
Grandes Regies Total da Populao Estimativa de Deficientes %
Norte 12.911.170 1.901.892 14,73
Nordeste 47.782.488 8.025.536 16,80
Sudeste 72.430.194 9.459.596 13,06
Sul 25.110.349 3.595.028 14,32
Centro-Oeste 11.638.658 1.618.203 13,90
Total 169.872.859 24.600.255 14,48
Fonte: Censo Demogrfico 2000 IBGE
2 Informaes retiradas de estudo Assistncia Social no Brasil, Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao do
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.
3 Informaes que podem ser acessadas atravs do endereo eletrnico da Secretaria do Tesouro Nacional STN do
Tabela 9 Participao dos Entes nos Gastos com a Funo Assistncia Social
2002/2003
em R$ milhes
2002 % 2003 %
Unio + transferncias do
6.513 8.416
FNAS
Unio 4.883 49% 6.605 54%
Estados 1.955 20% 2.159 18%
Transferncias do FNAS aos
Estados
611 800
4 De acordo com a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, publicada no Dirio Oficial da Unio de 15 de abril de 1999, que
estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias.
5 Declarao a ser feita pelos entes da federao (Estados, Distrito Federal e Municpios) STN/MF, em conformidade com o
art. 1 da Portaria Interministerial n 163, de 04 de maio de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio n 87-E, de 07 de maio de
2001 Seo 1, pginas 15 a 20.
20
Participao dos Entes nos Gastos com
Assistncia Social 2002
Municpios
31% Unio
49%
Estados
20%
Fonte: STN
Elaborao: CGPA/SPOA/SE/MDS
Municpios Unio
29% 53%
Estados
18%
Com relao ao co-financiamento das despesas com assistncia social, observa-se que a
participao da Unio (transferncias do FNAS) nas despesas municipais foi de 33,1%
em 2002 e de 28,4% em 2003, em mdia. Nota-se que a participao dos recursos
federais maior nos Municpios do Nordeste e menor nos Municpios dos Estados da
Regio Sudeste.
J a participao da Unio no financiamento das despesas estaduais (incluindo-se o
Distrito Federal) com Assistncia Social foi, em mdia, de 31,2% em 2002 e de 37,1% em
2003.
Deve-se ressaltar uma constatao, fruto da anlise dos balanos oramentrios dos
entes federados enviados Secretaria do Tesouro Nacional (STN), referente
discriminao das receitas oramentrias: os entes federados devem declarar uma
receita denominada Transferncias de Recursos do Fundo Nacional de Assistncia
Social, entretanto, apenas cinco Estados registraram receitas dessa natureza em 2002 e
2003, apesar de a Unio ter repassado recursos para todas as Unidades da Federao.
Esta discrepncia tambm acontece quando se analisa o balano dos Municpios. Em
2002, de 4.825 Municpios que apresentaram as contas ao Tesouro Nacional, apenas
1.952 apontaram receitas dessa natureza, enquanto o FNAS transferiu recursos para
4.913 Municpios (88% dos Municpios brasileiros). Em 2003, esse nmero foi de 4.856
21
(87% de todos os Municpios), mas somente 2.499 Municpios (dos 4.769 declarantes)
registraram ter recebido recursos do FNAS.
Se compararmos os gastos pblicos com a funo Assistncia Social em relao ao
Produto Interno Bruto (PIB) medido a preos de mercado pelo IBGE, notaremos uma
ampliao significativa da participao. Em 2002, o PIB medido foi de R$ 1.346.028
milhes, dos quais 0,74% refere-se a essa rea. Em 2003, o PIB alcanou R$ 1.514.924
milhes, sendo 0,81% relativo aos gastos dos governos com a poltica de Assistncia
Social.
Quando se compara as despesas com Assistncia Social em relao ao total gasto com a
Seguridade Social, em cada esfera de governo, que inclui os totais de despesas com
Sade, Previdncia e Assistncia Social, efetuada em cada mbito, observa-se que nos
Estados e Distrito Federal, a mdia foi de 5,50% em 2002 e 5,38% em 2003. Entretanto
variou entre os Estados o Distrito Federal de 1,2% a 25,3%, em 2002, e de 0,75% a
34,9%, em 2003. Nos Municpios, agregados por Estados Distrito Federal, a mdia foi
de 10,86% em 2002 e 10,81% em 2003.
35,00%
30,00%
25,00%
% de despesas
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
ES MG RO SC PR AM AL DF RJ PE MA BA PA MT SP SE BR AC RS PB CE AP TO RN RR GO MS PI
% em 2002 % em 2003
Fonte: STN
Elaborao: CGPA/SPOA/SE/MDS
6 O termo execuo expressa a efetiva aplicao financeira dos recursos, alm da previso oramentria.
22
Tabela 10 Participao relativa das despesas com Assistncia Social na
execuo oramentria dos entes
na seguridade
entes ano no total (%)
(%)
2002 0,97 3,70
Unio
2003 0,96 4,13
2002 1,01 5,50
Estados
2003 1,02 5,38
2002 3,04 10,86
Municpios
2003 3,12 10,81
Fonte: STN
Elaborao: CGPA/SPOA/SE/MDS
24
2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
A Constituio Federal de 1988 traz uma nova concepo para a Assistncia Social
brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a
assistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da
universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. A LOAS cria uma nova matriz
para a poltica de assistncia social, inserindo-a no sistema do bem-estar social brasileiro
concebido como campo de Seguridade Social, configurando o tringulo juntamente com
a sade e a previdncia social.
25
A segurana da vivncia familiar ou a segurana do convvio uma das necessidades a
ser preenchida pela poltica de assistncia social. Isto supe a no aceitao de situaes
de recluso, de situaes de perda das relaes. prprio da natureza humana o
comportamento gregrio. na relao que o ser cria sua identidade e reconhece a sua
subjetividade. A dimenso societria da vida desenvolve potencialidades, subjetividades
coletivas, construes culturais, polticas e, sobretudo, os processos civilizatrios. As
barreiras relacionais criadas por questes individuais, grupais, sociais por discriminao
ou mltiplas inaceitaes ou intolerncias esto no campo do convvio humano. A
dimenso multicultural, intergeracional, interterritoriais, intersubjetivas, entre outras,
devem ser ressaltadas na perspectiva do direito ao convvio.
Nesse sentido a Poltica Pblica de Assistncia Social marca sua especificidade no campo
das polticas sociais, pois configura responsabilidades de Estado prprias a serem
asseguradas aos cidados brasileiros.
2.1. Princpios
2.2. Diretrizes
26
garantindo o comando nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se as
diferenas e as caractersticas socioterritoriais locais;
2.3. Objetivos
2.4. Usurios
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de
27
vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou
nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos -
relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por
deficincias, dentre outras).
28
desvantagem pessoal ou a ocorrncias de incertezas que representam perdas e danos.
Hoje os benefcios eventuais so ofertados em todos municpios, em geral com recursos
prprios ou da esfera estadual e do Distrito Federal, sendo necessria sua
regulamentao mediante definio de critrios e prazos em mbito nacional.
Os servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica devero se
articular com as demais polticas pblicas locais, de forma a garantir a sustentabilidade
das aes desenvolvidas e o protagonismo das famlias e indivduos atendidos, de forma
a superar as condies de vulnerabilidade e a prevenir as situaes que indicam risco
potencial. Devero, ainda, se articular aos servios de proteo especial, garantindo a
efetivao dos encaminhamentos necessrios.
Os servios de proteo social bsica sero executados de forma direta nos Centros de
Referncia da Assistncia Social - CRAS e em outras unidades bsicas e pblicas de
assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades e organizaes de
assistncia social da rea de abrangncia dos CRAS.
A realidade brasileira nos mostra que existem famlias com as mais diversas situaes
scio-econmicas que induzem violao dos direitos de seus membros, em especial, de
suas crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficincia, alm da gerao
de outros fenmenos como, por exemplo, pessoas em situao de rua, migrantes, idosos
abandonados que esto nesta condio no pela ausncia de renda, mas por outras
variveis da excluso social. Percebe-se que estas situaes se agravam justamente nas
parcelas da populao onde h maiores ndices de desemprego e de baixa renda dos
adultos.
Assim, as linhas de atuao com as famlias em situao de risco devem abranger, desde
o provimento de seu acesso a servios de apoio e sobrevivncia, at sua incluso em
redes sociais de atendimento e de solidariedade.
So destinados, por exemplo, s crianas, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos, s
pessoas com deficincia e s pessoas em situao de rua que tiverem seus direitos
violados e, ou, ameaados e cuja convivncia com a famlia de origem seja considerada
prejudicial a sua proteo e ao seu desenvolvimento. No caso da proteo social especial,
populao em situao de rua sero priorizados os servios que possibilitem a
organizao de um novo projeto de vida, visando criar condies para adquirirem
referncias na sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito.
31
surtiram efeitos concretos na sociedade brasileira, como o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil PETI e o Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e
Adolescentes.
32
servios, programas, projetos e benefcios tm como foco prioritrio a ateno s
famlias, seus membros e indivduos e o territrio como base de organizao, que
passam a ser definidos pelas funes que desempenham, pelo nmero de pessoas que
deles necessitam e pela sua complexidade. Pressupe, ainda, gesto compartilhada, co-
financiamento da poltica pelas trs esferas de governo e definio clara das
competncias tcnico-polticas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com a
participao e mobilizao da sociedade civil e estes tm o papel efetivo na sua
implantao e implementao.
Trata das condies para a extenso e universalizao da proteo social aos brasileiros
atravs da poltica de assistncia social e para a organizao, responsabilidade e
funcionamento de seus servios e benefcios nas trs instncias de gesto
governamental9.
. Proteo Social:
segurana de sobrevivncia ou de rendimento e de autonomia: atravs de
benefcios continuados e eventuais que assegurem: proteo social bsica a idosos e
pessoas com deficincia sem fonte de renda e sustento; pessoas e famlias vtimas de
9Segundo Aldaza Sposati em documento denominado Contribuio para a construo do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS
33
calamidades e emergncias; situaes de forte fragilidade pessoal e familiar, em
especial s mulheres chefes de famlia e seus filhos;
segurana de convvio ou vivncia familiar: atravs de aes, cuidados e servios
que restabeleam vnculos pessoais, familiares, de vizinhana, de segmento social,
mediante a oferta de experincias scio-educativas, ldicas, scio-culturais,
desenvolvidas em rede de ncleos scio-educativos e de convivncia para os diversos
ciclos de vida, suas caractersticas e necessidades;
segurana de acolhida: atravs de aes, cuidados, servios e projetos operados
em rede com unidade de porta de entrada destinada a proteger e recuperar as
situaes de abandono e isolamento de crianas, adolescentes, jovens, adultos e
idosos, restaurando sua autonomia, capacidade de convvio e protagonismo
mediante a oferta de condies materiais de abrigo, repouso, alimentao,
higienizao, vesturio e aquisies pessoais desenvolvidas atravs de acesso s
aes scio-educativas;
35
de vida de cada indivduo dependem menos de sua situao especfica que daquela que
caracteriza sua famlia. No entanto, percebe-se que na sociedade brasileira, dada as
desigualdades caractersticas de sua estrutura social, o grau de vulnerabilidade vem
aumentando e com isso aumenta a exigncia das famlias desenvolverem complexas
estratgias de relaes entre seus membros para sobreviverem.
Assim, essa perspectiva de anlise, refora a importncia da poltica de Assistncia
Social no conjunto protetivo da Seguridade Social, como direito de cidadania, articulada
lgica da universalidade. Alm disso, h que considerar a diversidade scio-cultural
das famlias, na medida em que estas so, muitas vezes, movidas por hierarquias
consolidadas e por uma solidariedade coativa que redundam em desigualdades e
opresses. Sendo assim, a poltica de Assistncia Social possui papel fundamental no
processo de emancipao destas, enquanto sujeito coletivo. Postula-se, inclusive, uma
interpretao mais ampla do estabelecido na legislao, no sentido de reconhecer que a
concesso de benefcios est condicionada impossibilidade no s do beneficirio em
prover sua manuteno, mas tambm de sua famlia. Dentro do princpio da
universalidade, portanto, objetiva-se a manuteno e a extenso de direitos, em sintonia
com as demandas e necessidades particulares expressas pelas famlias.
Nessa tica, a centralidade da famlia com vistas superao da focalizao, tanto
relacionada a situaes de risco como a de segmentos, sustenta-se a partir da
perspectiva postulada. Ou seja, a centralidade da famlia garantida medida que na
Assistncia Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva
uma poltica de cunho universalista, que em conjunto com as transferncias de renda
em patamares aceitveis se desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciais
que suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivncia familiar e
comunitria.
Alm disso, a Assistncia Social, enquanto poltica pblica que compe o trip da
Seguridade Social, e considerando as caractersticas da populao atendida por ela, deve
fundamentalmente inserir-se na articulao intersetorial com outras polticas sociais,
particularmente, as pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte, Emprego,
Habitao, entre outras, para que as aes no sejam fragmentadas e se mantenha o
acesso e a qualidade dos servios para todas as famlias e indivduos.
10 Para os municpios acima de 20.000 habitantes, a partir do Censo 2.000, o IBGE disponibiliza as informaes desagregadas
pelos setores censitrios, o que permite construir medidas de desigualdades socioterritoriais intraurbanas.
38
alguns ndices (excluso/incluso social, vulnerabilidade social) para efeitos de
comparao e definio de prioridades da Poltica Nacional de Assistncia Social.
Como forma de caracterizao dos grupos territoriais da Poltica Nacional de Assistncia
Social ser utilizada como referncia a definio de municpios como de pequeno, mdio
e grande porte11 utilizada pelo IBGE agregando-se outras referncias de anlise
realizadas pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais12, bem como pelo
Centro de Estudos da Metrpole13 sobre desigualdades intraurbanas e o contexto
especfico das metrpoles:
Municpios de pequeno porte 1 entende-se por municpio de pequeno porte 1
aquele cuja populao chega a 20.000 habitantes (at 5.000 famlias em mdia.
Possuem forte presena de populao em zona rural, correspondendo a 45% da
populao total. Na maioria das vezes, possuem como referncia municpios de
maior porte, pertencentes mesma regio em que esto localizados. Necessitam
de uma rede simplificada e reduzida de servios de proteo social bsica, pois os
nveis de coeso social, as demandas potenciais e redes socioassistenciais no
justificam servios de natureza complexa. Em geral, esses municpios no
apresentam demanda significativa de proteo social especial, o que aponta para
a necessidade de contarem com a referncia de servios dessa natureza na regio,
mediante prestao direta pela esfera estadual, organizao de consrcios
intermunicipais, ou prestao por municpios de maior porte, com co-
financiamento das esferas estaduais e Federal.
Municpios de pequeno porte 2 entende-se por municpio de pequeno porte 2
aquele cuja populao varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a
10.000 famlias em mdia). Diferenciam-se dos pequeno porte 1 especialmente
no que se refere concentrao da populao rural que corresponde a 30% da
populao total. Quanto s suas caractersticas relacionais mantm-se as mesmas
dos municpios pequenos 1.
Municpios de mdio porte entende-se por municpios de mdio porte aqueles
cuja populao est entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000
famlias). Mesmo ainda precisando contar com a referncia de municpios de
grande porte para questes de maior complexidade, j possuem mais autonomia
na estruturao de sua economia, sediam algumas indstrias de transformao,
alm de contarem com maior oferta de comrcio e servios. A oferta de empregos
formais, portanto, aumenta tanto no setor secundrio como no de servios. Esses
municpios necessitam de uma rede mais ampla de servios de assistncia social,
particularmente na rede de proteo social bsica. Quanto proteo especial, a
realidade de tais municpios se assemelha dos municpios de pequeno porte, no
entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa rea maior, o que leva a
se considerar a possibilidade de sediarem servios prprios dessa natureza ou de
referncia regional, agregando municpios de pequeno porte no seu entorno.
Municpios de grande porte entende-se por municpios de grande porte aqueles
cuja populao de 101.000 habitantes at 900.000 habitantes (cerca de 25.000
a 250.000 famlias). So os mais complexos na sua estruturao econmica,
plos de regies e sedes de servios mais especializados. Concentram mais
11 Forma de definio utilizada no Plano Estadual de Assistncia Social - 2004 a 2007, do Estado do Paran, tomando por base
a diviso adotada pelo IBGE.
12 Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais no
vulnerabilidade social.
39
oportunidades de emprego e oferecem maior nmero de servios pblicos,
contendo tambm mais infra-estrutura. No entanto, so os municpios que por
congregarem o grande nmero de habitantes e, pelas suas caractersticas em
atrarem grande parte da populao que migra das regies onde as oportunidades
so consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por servios das
vrias reas de polticas pblicas. Em razo dessas caractersticas, a rede
socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo servios de
proteo social bsica, bem como uma ampla rede de proteo especial (nos
nveis de mdia e alta complexidade).
Metrpoles entende-se por metrpole os municpios com mais de 900.000
habitantes (atingindo uma mdia superior a 250.000 famlias cada). Para alm
das caractersticas dos grandes municpios, as metrpoles apresentam o
agravante dos chamados territrios de fronteira, que significam zonas de limites
que configuram a regio metropolitana e normalmente com forte ausncia de
servios do Estado.
40
Esta prerrogativa est assegurada no art. 5, inciso III, da LOAS.
Para tanto, a administrao pblica dever desenvolver habilidades especficas, com
destaque para a formao de redes. A noo de rede tem se incorporado ao discurso
sobre poltica social. Nos anos recentes, novas formas de organizao e de
relacionamento interorganizacional, entre agncias estatais e, sobretudo, entre o Estado
e a sociedade civil, tm sido propostas pelos atores sociais.
O imperativo de formar redes se faz presente por duas razes fundamentais.
Primeiramente, conforme j mencionado, porque a histria das polticas sociais no
Brasil, sobretudo, a de assistncia social, marcada pela diversidade, superposio e,
ou, paralelismo das aes, entidades e rgos, alm da disperso de recursos humanos,
materiais e financeiros.
A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado estimule a sinergia e
gere espaos de colaborao, mobilizando recursos potencialmente existentes na
sociedade, tornando imprescindvel contar com a sua participao em aes integradas,
de modo a multiplicar seus efeitos e chances de sucesso. Desconhecer a crescente
importncia da atuao das organizaes da sociedade nas polticas sociais reproduzir
a lgica ineficaz e irracional da fragmentao, descoordenao, superposio e
isolamento das aes.
Na proposta do SUAS, condio fundamental a reciprocidade das aes da rede de
proteo social bsica e especial, com centralidade na famlia, sendo consensado o
estabelecimento de fluxo, referncia e retaguarda entre as modalidades e as
complexidades de atendimento, bem como a definio de portas de entrada para o
sistema. Assim, a nova relao pblico e privado deve ser regulada, tendo em vista a
definio dos servios de proteo bsica e especial, a qualidade e o custo dos servios,
alm de padres e critrios de edificao. Neste contexto, as entidades prestadoras de
assistncia social integram o Sistema nico de Assistncia Social, no s como
prestadoras complementares de servios scio-assistenciais, mas, como co-gestoras
atravs dos conselhos de assistncia social e co-responsveis na luta pela garantia dos
direitos sociais em garantir direitos dos usurios da assistncia social.
Esse reconhecimento impe a necessidade de articular e integrar aes e recursos, tanto
na relao intra como interinstitucional, bem como com os demais conselhos setoriais e
de direitos.
Ao invs de substituir a ao do Estado, a rede deve ser alavancada a partir de decises
polticas tomadas pelo poder pblico em consonncia com a sociedade. condio
necessria para o trabalho em rede que o Estado seja o coordenador do processo de
articulao e integrao entre as Organizaes No-Governamentais ONGs,
Organizaes Governamentais OGs e os segmentos empresariais, em torno de uma
situao ou de determinado territrio, discutindo questes que dizem respeito vida da
populao em todos os seus aspectos. Trata-se, enfim, de uma estratgia de articulao
poltica que resulta na integralidade do atendimento.
No caso da assistncia social, a constituio de rede pressupe a presena do Estado
como referncia global para sua consolidao como poltica pblica. Isso supe que o
poder pblico seja capaz de fazer com que todos os agentes desta poltica, OGs e, ou,
ONGs, transitem do campo da ajuda, filantropia, benemerncia para o da cidadania e
dos direitos. E aqui est um grande desafio a ser enfrentado pelo Plano Nacional, que
ser construdo ao longo do processo de implantao do SUAS.
Cabe ao poder pblico conferir unidade aos esforos sociais a fim de compor uma rede
socioassistencial, rompendo com a prtica das ajudas parciais e fragmentadas,
caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral, com padres de
41
qualidade passveis de avaliao. Essa mudana dever estar contida nas diretrizes da
poltica de superviso da rede conveniada que definir normas e procedimentos para a
oferta de servios.
3.1.4. Financiamento
A Constituio Federal de 1988, marcada pela intensa participao da sociedade no
processo constituinte, optou pela articulao entre a necessidade de um novo modelo de
desenvolvimento econmico e um regime de proteo social. Como resultado desse
processo, a Seguridade Social foi includa no texto constitucional, no Captulo II, do
Ttulo Da Ordem Social.
O financiamento da Seguridade Social est previsto no art. 195, da Constituio Federal
de 1988, instituindo que, atravs de Oramento prprio, as fontes de custeio das
polticas que compem o trip devem ser financiadas por toda a sociedade, mediante
recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios e das contribuies sociais.
42
De acordo com a diretriz da descentralizao e, em consonncia com o pressuposto do
co-financiamento, essa rede deve contar com a previso de recursos das trs esferas de
governo, em razo da co-responsabilidade que perpassa a proviso da proteo social
brasileira. O financiamento deve ter como base os diagnsticos socioterritoriais
apontados pelo Sistema Nacional de Informaes de Assistncia Social14 que considerem
as demandas e prioridades que se apresentam de forma especfica, de acordo com as
diversidades e parte de cada regio ou territrio, a capacidade de gesto e de
atendimento e de arrecadao de cada municpio/regio, bem como os diferentes nveis
de complexidade dos servios, atravs de pactuaes e deliberaes estabelecidas com os
entes federados e os respectivos conselhos.
No entanto, tradicionalmente, o financiamento da poltica de assistncia social
brasileira tem sido marcado por prticas centralizadas, genricas e segmentadas, que se
configuram numa srie histrica engessada e perpetuada com o passar dos anos. Tal
processo se caracteriza pelo formato de atendimentos pontuais e, em alguns casos, at
paralelos, direcionados a programas que, muitas vezes, no correspondem s
necessidades estaduais, regionais e municipais. Tal desenho no fomenta a capacidade
criativa destas esferas e nem permite que sejam propostas aes complementares para a
aplicao dos recursos pblicos repassados.
Ainda deve ser ressaltado no modelo de financiamento em vigor, a fixao de valores per
capita, que atribuem recursos com base no nmero total de atendimentos e no pela
conformao do servio s necessidades da populao, com determinada capacidade
instalada. Essa orientao, muitas vezes, leva a prticas equivocadas, em especial no que
tange aos servios de longa permanncia, que acabam por voltar-se para a manuteno
irreversvel dos usurios desagregados de vnculos familiares e comunitrios.
Outro elemento importante nessa anlise da forma tradicional de financiamento da
poltica de assistncia social, so as emendas parlamentares que financiam aes
definidas em mbito federal, de forma desarticulada do conjunto das instncias do
sistema descentralizado e participativo. Isso se d, muitas vezes, pela no articulao
entre os poderes Legislativo e Executivo no debate acerca da Poltica Nacional de
Assistncia Social, o que se pretende alterar com a atual proposta.
Ao longo dos 10 anos de promulgao da LOAS, algumas bandeiras tm sido levantadas
em prol do financiamento da assistncia social, construdo sobre bases mais slidas e
em maior consonncia com a realidade brasileira. Juntamente com a busca de
vinculao constitucional de percentual de recursos para o financiamento desta poltica
nas trs esferas de governo, figuram reivindicaes que, no debate da construo do
SUAS, tm protagonizado as decises do rgo gestor federal. So elas: o financiamento
com base no territrio, considerando os portes dos municpios e a complexidade dos
servios, pensados de maneira hierarquizada e complementar; a no exigibilidade da
Certido Negativa de Dbitos junto ao INSS como condio para os repasses desta
poltica; a no descontinuidade do financiamento a cada incio de exerccio financeiro; o
repasse automtico de recursos do Fundo Nacional para os Estaduais, do Distrito
Federal e Municipais para o co-financiamento das aes afetas a esta poltica; o
estabelecimento de pisos de ateno, entre outros.
Com base nessas reivindicaes e, respeitando as deliberaes da IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, nova sistemtica de
financiamento deve ser instituda, ultrapassando o modelo convenial e estabelecendo o
repasse automtico fundo a fundo no caso do financiamento dos servios, programas e
projetos de assistncia social. Essa nova sistemtica dever constar na Norma
44
3.1.5. Controle Social
A participao popular foi efetivada na LOAS (artigo 5, inciso II), ao lado de duas
outras diretrizes, a descentralizao poltico-administrativa para Estados, Distrito
Federal e Municpios, o comando nico em cada esfera de governo (artigo 5, inciso I), e
a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social
em cada esfera de governo (artigo 5, inciso III).
O controle social tem sua concepo advinda da Constituio Federal de 1988, enquanto
instrumento de efetivao da participao popular no processo de gesto poltico-
administrativa-financeira e tcnico-operativa, com carter democrtico e
descentralizado. Dentro dessa lgica, o controle do Estado exercido pela sociedade na
garantia dos direitos fundamentais e dos princpios democrticos balizados nos
preceitos constitucionais.
Na conformao do Sistema nico de Assistncia Social, os espaos privilegiados onde
se efetivar essa participao so os conselhos e as conferncias, no sendo, no entanto,
os nicos, j que outras instncia somam fora a esse processo.
As conferncias tm o papel de avaliar a situao da assistncia social, definir diretrizes
para a poltica, verificar os avanos ocorridos num espao de tempo determinado (artigo
18, inciso VI, da LOAS).
Os conselhos tm como principais atribuies a deliberao e a fiscalizao da execuo
da poltica e de seu financiamento, em consonncia com as diretrizes propostas pela
conferncia; a aprovao do plano; a apreciao e aprovao da proposta oramentria
para a rea e do plano de aplicao do fundo, com a definio dos critrios de partilha
dos recursos, exercidas em cada instncia em que esto estabelecidos. Os conselhos,
ainda, normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os servios de
assistncia social, prestados pela rede socioassistencial, definindo os padres de
qualidade de atendimento, e estabelecendo os critrios para o repasse de recursos
financeiros (artigo 18, da LOAS).
As alianas da sociedade civil com a representao governamental so um elemento
fundamental para o estabelecimento de consensos, o que aponta para a necessidade de
definio de estratgias polticas a serem adotadas no processo de correlao de foras.
Os conselhos paritrios, no campo da assistncia social, tm como representao da
sociedade civil, os usurios ou organizaes de usurios, entidades e organizaes de
assistncia social (instituies de defesa de direitos e prestadoras de servios),
trabalhadores do setor (artigo 17 - ll).
importante assinalar que, cada conselheiro eleito em foro prprio para representar
um segmento, estar no s representando sua categoria, mas a poltica como um todo
em sua instncia de governo. E o acompanhamento das posies assumidas dever ser
objeto de ao dos fruns, se constituindo estes, tambm, em espaos de controle social.
A organizao dos gestores, em nvel municipal e estadual, com a discusso dos temas
relevantes para a poltica se constitui em espaos de ampliao do debate.
As comisses intergestoras Tri e Bipartite so espaos de pactuao da gesto
compartilhada e democratizam o Estado, seguindo as deliberaes dos conselhos de
assistncia social.
Vale ressaltar que a mobilizao nacional conquistada por todos atores sociais desta
poltica se efetivou nesses quase onze anos de LOAS.
Para o avano pretendido, a poltica aponta para a construo de uma nova agenda para
os conselhos de assistncia social. Uma primeira vertente a articulao do CNAS com
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os conselhos nacionais das polticas sociais integrando um novo movimento neste pas.
Outra a construo de uma agenda comum dos conselhos nacional, estaduais, do
Distrito Federal e municipais de assistncia social. Esta ltima tem como objetivo
organizar pontos comuns e aes convergentes, resguardando as peculiaridades
regionais.
Para isso, sero necessrias novas aes ao nvel da legislao, do funcionamento e da
capacitao de conselheiros e dos secretrios executivos.
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de assistncia social, exigindo-lhes novas e capacitadas competncias que a autonomia
poltica-administrativa impe.
A participao e o controle social sobre as aes do Estado, estabelecidos na
Constituio Federal de 1988, tambm requer dos trabalhadores um arcabouo terico-
tcnico-operativo de nova natureza, no propsito de fortalecimento de prticas e
espaos de debate, propositura e controle da poltica na direo da autonomia e
protagonismo dos usurios, reconstruo de seus projetos de vida e de suas
organizaes.
Aps dez anos de implantao e implementao da LOAS, avalia-se a necessidade
premente de requalificar a poltica de assistncia social e aperfeioar o sistema
descentralizado e participativo da mesma.
Esta gesto apresenta o SUAS como concepo poltica, terica, institucional e prtica
da poltica na perspectiva de ampliar a cobertura e a universalizao de direitos,
aperfeioando a sua gesto, qualificando e fortalecendo a participao e o controle
social.
O SUAS prope o estabelecimento de novas relaes entre gestores e tcnicos nas trs
esferas de governo, destes com dirigentes e tcnicos de entidades prestadoras de
servios, com os conselheiros dos conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e
municipais, bem como com usurios e trabalhadores.
Portanto, as novas relaes a serem estabelecidas exigiro, alm do compromisso com a
assistncia social como poltica pblica, qualificao dos recursos humanos e maior
capacidade de gesto dos operadores da poltica.
Deve integrar a poltica de recursos humanos, uma poltica de capacitao dos
trabalhadores, gestores e conselheiros da rea, de forma sistemtica e continuada.
grande o desafio de trabalhar recursos humanos em um contexto no qual o Estado foi
reformado na perspectiva de seu encolhimento, de sua desresponsabilizao social. O
enxugamento realizado na mquina estatal precarizou seus recursos humanos,
financeiros, fsicos e materiais, fragilizando a poltica.
Assim como ocorre em outros setores, a incapacidade de gerar carreira de Estado tem
gerado desestmulo nos trabalhadores que atuam na rea. A criao de um plano de
carreira uma questo prioritria a ser considerada. O plano de carreira, ao contrrio de
promover atraso gerencial e inoperncia administrativa, como alguns apregoam, se
bem estruturado e corretamente executado uma garantia de que o trabalhador ter de
vislumbrar uma vida profissional ativa, na qual a qualidade tcnica e a produtividade
seriam variveis chaves para a construo de um sistema exeqvel (Plano Nacional de
Sade, 2004:172/173).
A elaborao de uma poltica de recursos humanos urge inequivocamente. A construo
de uma poltica nacional de capacitao que promova a qualificao de forma
sistemtica, continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada para
os trabalhadores pblicos e privados e conselheiros, configura-se ademais como
importante instrumento de uma poltica de recursos humanos, estando em curso sua
formulao.
Tambm compe a agenda dessa gesto, a criao de espaos de debate e formulao de
propostas de realizao de seminrios e conferncias de recursos humanos.
Valorizar o servio pblico e seus trabalhadores, priorizando o concurso pblico,
combatendo a precarizao do trabalho na direo da universalizao da proteo social,
ampliando o acesso aos bens e servios sociais, ofertando servios de qualidade com
transparncia e participao na perspectiva da requalifio do Estado e do espao
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pbico, esta deve ser a perspectiva de uma poltica de recursos humanos na assistncia
social, com ampla participao nas mesas de negociaes.
Nesta perspectiva, esta poltica nacional aponta para a necessidade de uma NOB
Norma Operacional Bsica para a rea de Recursos Humanos, amplamente discutida
com os trabalhadores, gestores, dirigentes das entidades prestadoras de servios,
conselheiros, entre outros, definindo composio da equipe (formao, perfil, atributos,
qualificao, etc.).
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Da, ressalta-se que a composio de um Sistema Nacional de Informao da
Assistncia Social esteja definido como uma das competncias dos rgos gestores,
envolvendo os trs nveis de governo. No que diz respeito a este aspecto, as estratgias
para a nova sistemtica, passam, segundo o documento, entre outras providncias, pela:
construo de um sistema de informaes com vistas ampla divulgao dos benefcios,
servios, programas e projetos da rea, contribuindo para o exerccio dos direitos da
cidadania; utilizao de indicadores para construo do Sistema de Avaliao de
Impacto e Resultados da Poltica Nacional de Assistncia Social; e implementao do
sistema de acompanhamento da rede socioassistencial. Assim, na agenda bsica da
Poltica Nacional de Assistncia Social, estas questes encontraram-se vinculadas ao
nvel estratgico, definidas pelo escopo de construir um sistema de informao que
permita o monitoramento e avaliao de impacto dos benefcios, servios, programas e
projetos de enfrentamento da pobreza.
Chega-se, deste modo, a 2004, sem a estruturao de um Sistema Nacional e integrado
de informao ou de polticas de monitoramento e avaliao que garantam visibilidade
poltica e que forneam elementos seguros para o desenvolvimento desta em todo
territrio nacional. Os componentes atuais so, efetivamente, nfimos diante da
responsabilidade de atender aos dispositivos da legislao e favorecer a ao de
gestores, trabalhadores, prestadores de servios e a central atuao do controle social.
Torna-se imperativo para a realizao dos objetivos, princpios e diretrizes definidos
nesta Poltica Nacional, avanar estrategicamente tanto no que tange construo de
um Sistema Nacional de informao da rea como na direo da integrao entre as
bases de dados j existentes e disseminados hoje nas trs esferas de governo. tambm
premente neste sentido, uma substancial e decisiva alterao em torno da realizao de
polticas estratgicas de monitoramento e avaliao, a serem desenhados como meio de
aferir e aperfeioar os projetos existentes, aprimorar o conhecimento sobre os
componentes que perfazem a poltica e sua execuo e contribuir para seu planejamento
futuro, tendo como pano de fundo sua contribuio aos escopos institucionais.
Nesse sentido a questo da informao e as prticas de monitoramento e avaliao,
aportes do novo sistema, devem ser apreendidas como exerccios permanentes e, acima
de tudo, comprometidas com as repercusses da poltica de assistncia social ao longo
de sua realizao, em todo o territrio nacional.
Para alm do compromisso com a modernizao administrativa, o desenvolvimento
tecnolgico, sobretudo da tecnologia da informao15, associado ao dos atores que
perfazem a poltica de Assistncia Social, deve permitir uma ainda indita construo de
ferramentas informacionais para a realizao da poltica pblica de Assistncia Social no
Brasil.
Tal produo deve ser pautada afianando:
1) A preocupao determinante com o processo de democratizao da poltica e com
a prtica radical do controle social da administrao pblica, que, acredita-se,
componente bsico do Estado Democrtico de Direito;
2) Novos parmetros de produo, tratamento e disseminao da informao
pblica que a transforme em informao social vlida e til, que efetivamente
incida em nveis de visibilidade social, de eficcia e que resulte na otimizao
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poltico-operacional necessria para a poltica pblica;
3) A construo de um sistema de informaes de grande magnitude, integrado com
aes de capacitao e de aporte de metodologias modernas de gesto e tomada
de deciso, dando o suporte necessrio tanto gesto quanto operao das
polticas assistenciais, seja no mbito governamental, em todas as suas esferas,
seja no mbito da sociedade civil, englobando entidades, instncias de deciso
colegiada e de pactuao;
4) A maximizao da eficincia, eficcia e efetividade das aes de assistncia social;
5) O desenvolvimento de sistemticas especficas de avaliao e monitoramento
para o incremento da resolutividade das aes, da qualidade dos servios e dos
processos de trabalho na rea da assistncia social, da gesto e do controle social.
6) A construo de indicadores de impacto, implicaes e resultados da ao da
poltica e das condies de vida de seus usurios.
Desta forma, gerar uma nova, criativa e transformadora utilizao da tecnologia da
informao para aperfeioar a poltica de assistncia social no pas, que resulte em uma
produo de informaes e conhecimento para os gestores, conselheiros, usurios,
trabalhadores e entidades, que garanta novos espaos e patamares para a realizao do
controle social, nveis de eficincia e qualidade mensurveis, atravs de indicadores, e
que incida em um real avano da poltica de assistncia social para a populao usuria
o produto esperado com o novo iderio a ser inaugurado neste campo especfico.
preciso reconhecer, contudo, que a urgncia da temtica e a implantao da agenda
para esse setor so vantagens inequvocas na construo e na conduo do Sistema
nico de Assistncia Social. Ademais a vinculao das polticas do campo da
Seguridade Social s definies da tecnologia da informao acompanha uma tendncia
atual que atinge organizaes de todos os tipos, patrocinadas por diferentes escopos.
Existe e desenvolve-se hoje no campo da Seguridade Social uma evoluo de base
tecnolgica, disseminada pelas tecnologias da informao, e seus derivativos, que
ocorre com a sua incorporao a todas as dimenses das organizaes vinculadas
esfera desta poltica.
A convergncia tecnolgica na rea da informao aponta para uma utilizao
potencialmente positiva, com resultados que, entre outros, assinalam diminuio de
custos, associada ao aumento significativo das capacidades ofertadas e de um fantstico
potencial de programas e sistemas, sobretudo os que dizem respeito a processos
especficos de trabalho, visando, sobretudo, situaes estratgicas e gerenciais.
Para alcanarmos este propsito preciso que a informao, a avaliao e o
monitoramento no setor de assistncia social sejam doravante tratados como setores
estratgicos de gesto, cessando com uma utilizao tradicionalmente circunstancial e
to somente instrumental deste campo, o que central para o ininterrupto
aprimoramento da poltica de assistncia social no pas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Tendo em vista que a poltica de Assistncia Social sempre foi espao privilegiado para
operar benefcios, servios, programas e projetos de enfrentamento pobreza,
considera-se a erradicao da fome componente fundamental nesse propsito. A
experincia acumulada da rea mostra que preciso articular distribuio de renda com
trabalho social e projetos de gerao de renda com as famlias.
nessa perspectiva que se efetiva a interface entre o SUAS, novo modelo de gesto da
poltica de assistncia social, com a poltica de segurana alimentar e a poltica de
transferncia de renda, constituindo-se, ento, uma Poltica de Proteo Social no Brasil
de forma integrada a partir do territrio, garantindo sustentabilidade e compromisso
com um novo pacto de democracia e civilidade.
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5 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
PEREIRA, Potyara. A Assistncia social na perspectiva dos direitos. Crtica aos padres
dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia, Ed. Thesaurus, 1996.
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9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Lagamar/MG;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Lauro de Freitas/BA;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Limeira/SP;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Nova Marilndia/MT;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Palhoa/SC;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Peixoto de Azevedo/MT;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Piracicaba/SP;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Propri/SE;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Santo Antnio do Pinhal/SP;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Timon/MA;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Vila Bela/MT;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social de Vitria da Conquista/BA;
9 Conselho Municipal de Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
9 Deputado Estadual Andr Quinto da Assemblia Legislativa de Minas Gerais;
9 Dr. Afonso Teixeira dos Reis Assessor Tcnico do Departamento de Regulao,
Controle e Avaliao de Sistemas / Secretaria de Ateno Sade / Ministrio da
Sade;
9 Escola Carioca de Gestores da Assistncia Social da Secretaria Municipal de
Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
9 Escritrio Regional de Ao Social de Ourinhos e municpios da regio;
9 Estudantes de Servio Social da Universidade de Braslia e Estagirias do CNAS;
9 FONSEAS (Natal 01/09/2004).
9 Frum Estadual da Assistncia Social No-Governamental do Rio Grande do
Sul/RS;
9 Frum Estadual de Assistncia Social do Estado do Rio de Janeiro/RJ;
9 Frum Regional de Assistncia Social da Regio do Grande ABC;
9 Fundao de Promoo Social PROSOL do Governo do Estado de Mato
Grosso/MT;
9 IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicada;
9 Ncleo Temtico de Assistncia Social da Universidade Federal de Alagoas/AL;
9 Plenria Ampliada do Frum de Gestores de Assistncia Social em Parceria com
COEGEMAS: Relao dos Municpios: (Araruama, Angra dos Reis, Barra do
Pira, Cachoeiras de Macacu, Campos de Goytacazes, Cardoso Moreira, Carmo,
Casemiro de Abreu, Duque de Caxias, Itagua, Itaocara, Maca, Mag, Niteri,
Pira, Quatis, Quissam, Rio Bonito, Rio de Janeiro, Santa Maria Madalena, So
Gonalo, So Jos de Ub, So Pedro DAldeia e Saquarema);
9 Programa de Estudos Ps Graduados em Servio Social / Ncleo de Estudos e
Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social PUC/SP;
9 Secretaria de Estado do Trabalho e Ao Social - SETAS - do Esprito Santo/ES
em parceria com as Secretarias Municipais de Assistncia Social;
9 Secretaria de Estado do Trabalho, da Habitao e da Assistncia Social do Rio
Grande do Norte/RN. Relao dos participantes: CEAS/RN; CEDEPI/RN
(Conselho Estadual de Defesa de Pessoa Idosa); SEMTAS; CMAS/Natal.
9 Secretaria de Estado e Ao Social do Rio de Janeiro/RJ;
9 Secretaria de Trabalho, Assistncia Social e Economia Solidria do Mato Grosso
do Sul/MS;
9 Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistncia Social do Estado do Rio Grande
do Sul;
9 Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social de So Paulo/SP;
9 Secretaria Estadual de Assistncia Social de So Paulo/SP;
9 Secretaria Estadual de Assistncia Social do Amazonas/AM;
9 Secretaria Estadual de Assistncia Social do Piau/PI;
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9 Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoo Social do Paran/PR;
9 Secretaria Executiva de Insero e Assistncia Social do Estado de Alagoas:
Municpios participantes: (Anadia, Arapiraca, Atalaia, Barra de Santo Antonio,
Barra de So Miguel, Batalha, Boca da Mata, Campestre, Campo Alegre, Campo
Grande, Capela, Ch Preta, Coit do Noia, Coruripe, Coqueiro Seco, Feliz Deserto,
Igreja Nova, Inhapi ,Jacupe Japaratinga ,Joaquim Gomes, Jundi, Junqueiro,
Lagoa da Canoa, Macei, Mar Vermelho, Major Izidoro, Marechal Deodoro,
Maragogi, Maribondo, Matriz do Camaragibe, Messias Monteirpolis, Olho
Dgua das Flores, Olho Dgua do Casado, Olho Dgua Grande, Palmeira dos
ndios, Paulo Jacinto, Po de Acar, Piacabuu, Pindoba Pilar, Poo das
Trincheiras, Porto Calvo, So Luiz do Quitunde, So Miguel dos Campos,, Santa
Luzia do Norte, Satuba, Senador, Rui Palmeira, Unio dos Palmares, Viosa);
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte/MG;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de Campinas/SP;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de Campo Grande/MS;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de Porto Alegre/RS;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de Recife/PE;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de So Jos do Calado/ES;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social de So Paulo/SP;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
9 Secretaria Municipal de Assistncia Social e Cidadania de Aracaju/SE;
9 Secretaria Municipal do Trabalho e Promoo Social de bidos/PA;
9 Secretaria Municipal do Trabalho e Promoo Social do Par/PA;
9 Tcnicos representantes de conselhos de assistncia social dos municpios
paraibanos de: (Areias de Baranas, Barra de Santana, Barra de So Miguel,
Cacimba, Cajazeiras, Cajazeirinhas, Caturit, Cuit de Mamanguape, Emas,
Esperana, Itaporanga, Itapororoca, Joo Pessoa, Livramento, Matinhas,
Passagem, Pedra Branca/Curral Velho, Pedra de Fogo, Pedro Rgis, Pianc, So
Mamede, Santa Ins, Santa Rita, Sum, Tapero);
9 Unio dos Conselhos Municipais de Assistncia Social da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte/MG;
9 Universidade de Braslia / UnB.
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APOIO
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