Poltica Externa como Poltica Pblica: uma anlise da

frente neodesenvolvimentista.

Tradicionalmente, os assuntos referentes Poltica Externa, bem como a

prtica diplomtica e outras pautas da poltica internacional, mantm-se
concentrados no Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Dessa forma, o
Itamaraty, conhecido como o principal ator no que se refere poltica externa
brasileira. Milani argumenta que existe um insulamento da conduo da poltica
externa no MRE, fato que muitas vezes justificado pelo Itamaraty apresentar
uma forte tradio diplomtica, expertise tcnica dos funcionrios, conhecimento
das prticas e procedimentos de negociao e diplomacia internacional, alm da
tradio aristocrtica e bem solidificada da instituio. (MILANI, 2015)

Argumenta-se nesse sentido que o exemplo do Baro do Rio Branco

fonte de inspirao, remetendo a um perodo da histria brasileira onde suas
bases diplomticas e de poltica externa edificavam-se, e onde o Baro teve
muito protagonismo e influncia nesse processo. Entretanto, esse tipo de olhar
ignora uma avaliao mais crtica do perodo. possvel perceber ento, o forte
vnculo que existe entre a Poltica Externa brasileira e o Itamaraty. (MILANI,
2015)

A conduo da poltica externa de maneira insular, como a do Itamaraty,

resulta em uma concentrao do processo decisrio, dando exclusividade aos
funcionrios do MRE na atuao na poltica internacional. Essa estrutura mostra-
se diferente do que previsto na Constituio Federal, onde a poltica externa
deve partir do Presidente da Repblica com o auxlio do MRE, dialogando com
as diferentes instituies democrticas do pas. A participao do Congresso
Nacional tem um carter muito mais fiscalizador do que atuante na poltica
externa, ficando sob cargo do executivo o protagonismo na atuao. (RATTON
SANCHEZ, 2006)

Dessa forma leva-se a pensar que a poltica externa nada tem a ver com
a poltica domstica de um Estado. Os tericos clssicos do realismo afirmam
que no mbito internacional, a poltica deve ser voltada para assegurar a
integridade fsica da nao, bem como a soberania e seus interesses polticos,
mantendo as questes domsticas em debates internos no pas. Bom, essa
perspectiva pode ser contestada ao analisarmos a poltica externa como uma
construo advinda da poltica domstica. (MILANI, 2015)

As teorias da Interdependncia de Keohane e o Jogo de dois-nveis de

Putnam, expressam os modelos de interao entre diferentes setores da poltica.
pensar como o poder Legislativo pode influenciar na conduo de poltica
externa, mesmo com mecanismos limitados, como o caso do Brasil. A prpria
Constituio brasileira prev ferramentas para o controle da poltica externa por
parte do poder Legislativo e Judicirio, como mostra o quadro 1:

(RATTON SANCHEZ, 2006)

Como possvel observar, a Constituio brasileira prev que a poltica

externa realizada em um conjunto dos trs poderes da Unio. O Congresso
Nacional tem o poder de avaliar e decidir sobre acordos internacionais
correspondendo a interesses e demandas domsticas, alm de avaliar as
indicaes da Presidncia da Repblica aos cargos de Embaixador. possvel
afirmar ento que a poltica externa est diretamente ligada a poltica externa,
ao menos em um carter normativo e regulador, em que os diferentes espectros
do poder moldam essa poltica. (RATTON SANCHEZ, 2006)
 nesse sentido que se amplia esse pensamento e questiona-se a
democratizao da Poltica Externa, bem como a prpria natureza dessa
democracia e de que forma que os diferentes atores inseridos no contexto
democrtico participam da formulao e conduo da poltica externa (MILANI,
2015)

Com a crescente globalizao, cada vez mais percebemos diferentes

atores nos espaos de discusso internacionais. Sejam Estados, ONGs,
movimentos sociais, mdia, representantes religiosos e etc. cresce a influncia
de atores alternativos na poltica internacional. As estruturas, tanto normativas
quanto prticas, da conduo de poltica externa no Brasil mantm-se um pouco
rijas frente a democratizao dessa pauta. As demandas sociais dependem do
sistema de representatividade, e os respectivo representantes da sociedade civil
muitas vezes no discutem, no atuam e nem tem autonomia para exercer um
papel mais ativo e demandante na formulao da poltica externa. (MILANI,
2015)

Como citado por Milani, grupos sociais vm apresentando suas demandas

e cobrando dos representantes polticos a defesa de determinados interesses no
ambiente internacional, por exemplo uma declarao publicada pela Fiesp em
maio de 2014:

Documento de Posio Propostas de Integrao Externa da Indstria, no qual afirmava que

o Brasil teria tmida insero internacional, que era necessrio retomar a competitividade
sistmica da economia brasileira, que no haveria mais tempo a perder. Defendia uma
reforma institucional da CAMEX, visando ao fortalecimento de um comando nico, dotado de
mais autonomia nas aes de poltica comercial. A assinatura de um acordo comercial Mercosul
Unio Europeia deveria ser prioridade imediata, bem como uma aproximao com o Japo e
os EUA. O Brasil deveria estreitar as relaes comerciais e polticas entre Mercosul e Aliana
do Pacfico. O documento menciona o grupo BRICS, mas com nfase nos dilogos bilaterais
(entre Brasil e cada um de seus membros), no como coalizo de poder ou aliana estratgica.
O Brasil deveria aderir s negociaes plurilaterais relativas ao comrcio de servios. No
documento assinado pelo presidente Paulo Skaf e preparado com a colaborao especial do
embaixador Rubens Barbosa, presidente do Conselho Superior de Comrcio Exterior (COSCEX)
a Fiesp tambm defendia a vinculao dos projetos de cooperao tcnica do Senai e da
Embrapa a investimentos brasileiros, tornando mais clere a atuao da Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC).28

(MILANI, 2015)
 Se pensarmos em poltica pblica como srie de medidas que atendam
determinada demanda do povo, podemos avaliar as aes demandas pela
Fiesp como um pacote de polticas pblicas, no mbito internacional, com a
finalidade de cumprir uma demanda domstica de polticas comerciais. Em um
ambiente democrtico tais demandas deveriam fomentar o debate dos atores
nacionais, de modo a pressionar os formuladores da poltica externa a tomares
decises coerentes com o que demandado. (MILANI, 2015)

dentro desse contexto que utilizaremos a frente poltica

neodesenvolvimentista como objeto de anlise. Essa frente, marcada pelos
governos Lula e Dilma, apresentou caractersticas de mudana no status quo da
poltica nacional, e o mesmo se deu na poltica externa brasileira. Queremos aqui
analisar de que forma esse debate de poltica externa como poltica pblica
esteve presente durante o mandato neodesenvolvimentista. Para entender o
contexto poltico analisado, iremos nos aprofundar no conceito de frente
neodesenvolvimentista e sua contribuio para a poltica externa brasileira.

A chamada frente neodesenvolvimentista o resultado da aliana entre

camadas populares e de movimentos sindicais, representados pelo Partido dos
Trabalhadores (PT), com representantes da burguesia interna brasileira,
representados pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)
(BOITO, 2013). Essa burguesia interna, de acordo com o conceito apresentado
por Poulantzas, e utilizado no trabalho de Boito JR e Berringer como melhor
definio para a parcela da burguesia que compe a frente
neodesenvolvimentista. A burguesia interna so os empresrios e industriais que
abastecem o mercado local, no dependem exclusivamente de importaes e se
beneficia de medidas protecionistas, que valorizem o produto nacional
(BERRINGER, 2014).

Essa frente apresenta uma configurao dual, uma vez que incorpora
movimentos sindicais, sociais, grupos marginais como desempregados,
subempregados, campesinato e outros; de outro lado possui um vis de
manuteno do modelo neoliberal e polticas que favoream os setores do capital
financeiro. a partir dessas caractersticas que se justifica a recordao do
termo desenvolvimentismo, em referncia ao perodo Vargas tambm teve
como uma de suas principais caractersticas a aliana da classe trabalhadora
com setores da burguesia e empresariado em geral. (BOITO, 2013)

De acordo com Boito Jr e Berringer, o uso do termo desenvolvimentismo

justificado atravs das prticas polticas utilizadas pela frente, tais como:
polticas de financiamento, polticas protecionistas, aumento da interveno
estatal em obras de infraestrutura, desenvolvimento do mercado interno do pas
e implementao de polticas sociais, ao mesmo tempo. (BERRINGER, 2014).

Nos mbitos econmico, social, e tambm no mbito da poltica externa,

as medidas tomadas exerceram um papel de alavancar a indstria nacional, e,
embora com limites, deslocar a hegemonia do capital financeiro global, de forma
a dar maior autonomia para a burguesia interna local. Essa frao da sociedade
foi a maior favorecida com as polticas da frente neodesenvolvimentista. Boito Jr
discorre de maneira aprofundada sobre os componentes da frente, e sobre a
burguesia interna o autor coloca:

A grande burguesia interna, fora dirigente da frente

neodesenvolvimentista, encontra-se distribuda por
diversos setores da economia indstria, minerao,
construo pesada e a cspide do agronegcio que
so as empresas exportadoras de produtos
agropecurios. O que unifica essas grandes empresas
a reivindicao de favorecimento e de proteo do
Estado na concorrncia que elas empreendem com o
capital estrangeiro. (BERRINGER; BOITO JR, 2013)

Esses setores receberam um grande impulso devido a polticas realizadas

nos governos Lula e Dilma. O governo neodesenvolvimentista buscava sempre
manter o supervit primrio, o que favorecia setores como agronegcio e
minerao; O aumento do poder de financiamento do BNDES foi essencial para
dar crdito e fomentar o crescimento de um pequeno nmero de empresas
predominantemente nacionais o banco criado durante a onda de privatizaes
no fim do sculo XX passou a receber muito mais verba do que j possuiu,
habilitando o crdito em larga escala para empresas. -. Alm disso, as polticas
de compras do governo e das grandes estatais passou a priorizar grandes
empresas nacionais. (BERRINGER; BOITO JR, 2013)
 Junto com essa frao, a frente neodesenvolvimentista possui uma base
de classes dominadas, representadas pelo operariado, baixa classe mdia e
campesinato, sendo que os dois primeiros possuam uma representao
organizada na forma do PT. Os movimentos sindicalistas, j na dcada de 90
movimentavam uma luta em prol da implementao de um Estado de Bem-Estar
Social, com o objetivo de obter maior poder de compra e o desenvolvimento do
capitalismo no pas (BOITO JR, 2013). De encontro a isso a burguesia interna,
que j estava insatisfeita com o projeto neoliberal, v no Partido dos
Trabalhadores um forte aliado para atender seus anseios, proteger-se das
multinacionais que chegavam ao pas e desenvolver a indstria e as grandes
empresas nacionais.

Os assalariados conseguiram ganhos reais com essa poltica. O

desenvolvimento do mercado interno possibilitou a gerao de empregos,
valorizao do produto nacional, e consequentemente ganhos em salrio,
benefcios e garantia de dos direitos trabalhistas. Os movimentos sindicais
ganharam muita fora tendo aliados no governo brasileiro. Dessa forma, os
trabalhadores conquistaram melhores condies de trabalho, melhor condio
de negociao com os patres, alm dos ganhos com o crescimento econmico
do pas.

Embora sem representao direta pelo PT, o campesinato tambm

compe a base neodesenvolvimentista e de maneira organizada. Se antes eram
criminalizados no governo FHC, com a chegada de Lula esses movimentos
foram legitimados, possibilitando a luta do Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST). Algumas reivindicaes de grupos de camponeses ligados
agricultura familiar tiveram algumas necessidades atendidas, como polticas de
financiamento de mquinas, pacotes de crdito, alm de compras do governo de
produes familiares. Entretanto uma massa de camponeses sem-terra, que
reivindica a desapropriao de latifndios ociosos no obteve muitas conquistas
reais, visto que os governos Lula e Dilma pouco fizeram a respeito da reforma
agrria, uma vez que os setores do agronegcio e grandes latifundirios eram
de grande importncia estratgica na pirmide de poder da frente
neodesenvolvimentista (BERRINGER; BOITO JR, 2013).
 Outra parte importante que compe a frente o que Boito Jr chama em
seu trabalho de massa marginal. Essa frao das classes dominadas esta
representada por grupos de desempregados, subempregados e sem-teto. Esses
grupos se beneficiaram principalmente das polticas sociais dos governos PT,
como as polticas de financiamento e de transferncia de renda. Os movimentos
do direito moradia tiveram uma grande conquista com a implementao do
programa Minha casa minha vida, que foi responsvel pelo acesso moradia
pelos grupos dessa massa marginal.

A frao dessa massa marginal que se encontra mais desorganizada

composta por pessoas abaixo da linha da pobreza, alm de incapacitados e
dependentes. Essa massa s contabilizada devido aos programas de
transferncia de renda, financiamento especial, e parcelamento especial para
pessoas com necessidades. Esses grupos formam uma grande base eleitoral
desorganizada, mas que exerce um grande peso nas urnas. Embora a maioria
no receba um ganho significativo de mobilidade social, essas pessoas deixaram
de presenciar a omisso do Estado em muitos dos casos (BERRINGER; BOITO
JR, 2013).

Essa frente heterognea proporcionou o crescimento econmico do pas,

indo em uma direo oposta do modelo neoliberal. Entretanto possvel afirmar
que houve um aprofundamento do capitalismo brasileiro. A partir da que nos
perguntamos: at que ponto essas polticas pblicas foram voltadas para o
interesse social ou para o interesse da burguesia. J est claro que a burguesia
interna a maior beneficiada do perodo em questo, cabe aqui analisar se a
adoo de uma postura mais autnoma do pas, tanto no mbito interno quanto
externo, favoreceu tambm a autonomia das classes dominadas. Para isso este
trabalho ir valer-se da anlise poltica externa para entender de que forma a
frente neodesenvolvimentista (em sua poltica externa) garantiu a autonomia
dessas classes ou apenas reforou o poder da burguesia interna. Em outras
palavras: a poltica externa neodesenvolvimentista cumpriu seu papel como
poltica pblica?

Essa unio da classe trabalhadora e da burguesia interna, na frente

neodesenvolvimentista, foi motivada pelas incertezas dessas classes sobre o
mundo globalizado e a insero de empresas estrangeiras no territrio nacional.
Pode-se dizer que ambas as partes viam uma questo de poltica externa como
decisiva para o futuro do pas, esse movimento ocorria enquanto o Brasil
participava das negociaes da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas).

O neoliberalismo proporcionou a estabilizao da moeda brasileira e fez

com que o pas se livrasse da inflao. Por outro lado, o nvel de desemprego
chegou a altos nveis, o salrio mnimo havia sido completamente desvalorizado
e a classe trabalhadora acabou muito prejudicada com processo de
globalizao. (BOITO, 2012; BERRINGER, 2013) A partir dessa conjuntura, a
sociedade civil passa a adotar uma postura mais crtica ao neoliberalismo, que
no Brasil, culmina com a luta contra a Alca. No Brasil, o empresariado
organizado como Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) e Confederao
Nacional da Indstria (CNI) iniciaram vrios movimentos de debate e anlise
do acordo a ser assinado, revelando em diversos fruns a desvantagem para a
indstria brasileira voltada para o mercado interno. Esses setores da burguesia
no atuaram sozinhos, os setores populares e sindicais organizaram a
Campanha Nacional contra a Alca (CNA), iniciando a luta nacional contra a Alca
em 1997, com uma campanha focada na educao de base e conscientizao
popular o grupo realizou um plebiscito popular que demonstrou a rejeio da
sociedade civil assinatura da Alca. (BERRINGER, 2014). A presso para que
os pases latinoamericanos assinassem os termos da Alca vinha muito forte de
Washington, e o governo brasileiro seguia adiando a ratificao do tratado.

A luta contra a Alca mostra como a frente neodesenvolvimentista quase

que surge de uma preocupao com a poltica externa brasileira. A no
assinatura do tratado, anunciado pelo governo PT representou uma atuao
autnoma e que teve como destaque: obedeceu aos anseios da populao, que
frente ao modelo neoliberal acabaram por pedir por um pas que valorizasse mais
o nacional. Nesse sentido importante ressaltar o que foi discutido no incio
deste trabalho, essa atuao autnoma do Presidente Lula demonstra uma
ruptura com o comportamento insular do Itamaraty na formulao da poltica
externa brasileira.

A luta contra a Alca um exemplo de como a poltica externa um debate

de poltica pblica. Alm disso, outros interesses defendidos pela frente
neodesenvolvimentista demonstram esse carter. No mbito da burguesia
interna podemos citar algumas reivindicaes como: o apoio do Estado na
exportao de seus produtos; prioridade para seus produtos nas compras do
governo; proteo ao mercado interno. Dessa maneira a poltica externa
brasileira articulou-se em torno de algumas prticas, a fim de defender esses
interesses, como por exemplo as relaes Sul-Sul; nfase na Amrica do Sul;
negociaes multilaterais (Rodada Doha da OMC); e o arquivamento da
negociaes da ALCA. (BERRINGER, 2014).

Do lado das classes dominadas, componentes da frente

neodesenvolvimentista, alguns de seus anseios foram atendidos. Os grupos que
compuseram a base da luta contra a ALCA, apenas movimentos como a CUT e
outros movimentos sindicais tinham uma representao direta do PT, entretanto
diversos outros movimentos ajudaram a dar fora frente, por terem alguns
interesses atendidos. Dentre esses movimentos destacam-se Central nica dos
Trabalhadores (CUT), o Movimento dos Sem-Terra (MST), as pastorais sociais
da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Consulta Popular, a
Marcha Mundial das Mulheres, o Partido Socialista dos Trabalhadores
Unificados (PSTU) e alguns setores do Partido dos Trabalhadores (PT). No que
se refere aos interesses desses grupos, no debate de poltica externa, Berringer
destaca as negociaes da ALCA como ponto importante e explica de que forma
o arquivamento respondia a esses interesses. Para os movimentos
componentes dessa base, a assinatura da ALCA resultaria em um reforo da
relao assimtrica dos pases perifricos com o centro do capital financeiro (na
figura dos Estados Unidos da Amrica); uma ameaa a indstria nacional, que
ainda se desenvolvia e existia uma esperana que com isso houvesse uma
reduo dos protecionismos agrcolas (BERRINGER; BOITO JR, 2013).
Essa representao gerada por um debate de poltica externa comprova
a necessidade da democratizao das relaes internacionais e da poltica
externa. Conforme demonstrado neste trabalho, h meios dentro da Constituio
Federal que permitem a participao pblica na formulao da poltica externa,
atravs dos polticos eleitos dos poderes Legislativo e Executivo, que possuem
aparatos legais que permitem transparecer a opinio pblica na formulao da
poltica externa. Para alm disso, este trabalho investigou a atuao da frente
neodesenvolvimentista, responsvel pelo governo brasileiro nos perodos Lula e
Dilma, e concluindo que o debate de poltica externa foi fundamental para a
realizao da conciliao de classes que resultou nos governos do PT.
De forma a concluir este trabalho, podemos refletir as possibilidades de
um debate aberto a comunidade no mbito da poltica internacional. Essa
necessidade se faz urgente em um mundo cada vez mais globalizado e
interdependente. A poltica externa de um pas deve servir como qualquer
poltica pblica, que atenda as demandas da populao de maneira democrtica,
afinal o mbito externo no est de maneira alguma desconectado do mbito
domstico de uma nao.

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