Judicializao de grandes empreendimentos

dossi
no brasil: uma viso sobre os impactos
da instalao de usinas hidreltricas
em populaes locais na amaznia

Flvia Silva Scabin

Nelson Novaes Pedroso Junior
Jlia Cortez da Cunha Cruz

Resumo
O presente artigo analisa as aes civis pbli-
cas propostas em relao s usinas hidreltri-
cas de Belo Monte, Jirau e Santo Antnio, to-
das na Amaznia brasileira. Os dados levan-
tados permitem expor e analisar o contexto
de propositura das ACP, bem como as deman-
das que as originaram. Os resultados mos-
tram que o licenciamento ambiental tem sido
deficitrio no controle e mitigao de impac-
tos sociais. A maior parte das demandas judi-
ciais est relacionada s irregularidades do
procedimento do licenciamento, principal-
mente em relao participao das popula-
es impactadas, qualidade e abrangncia
dos estudos de impacto ambiental e de viabi-
lidade ambiental e ao cumprimento de condi-
cionantes das licenas afetando de vrias
formas populaes vulnerveis. Dessa forma,
discusses que ocorreriam no mbito do li-
cenciamento ambiental esto sendo desloca-
das para o Judicirio. Nos pronunciamentos
dados pelos magistrados, nos casos conside-
rados, tm preponderado a no interveno
do Judicirio nas decises tomadas pelos r-
gos licenciadores do Executivo.
Abstract
The paper analyses all the legal actions pro-
posed in relation to the hydroelectric power
plants of Belo Monte, Jirau and Santo Anto-
nio in the Amazonia. Through the analysis
of judicial claims, it is possible to expose
and analyse its context, as well as the social
demands that it have originated. The majori-
ty of the judicial demands tend to relate to
non-compliance of licensing requirements
severely affecting vulnerable social groups.
Therefore, discussions and decisions that
should occur within the licensing procedure
are being transferred to the Judiciary. Main-
ly, the judges have decided not to intervene
in the decisions taken by the licensing agen-
cies (which are part of the Executive Bran-
ch). These decisions are based on the absen-
ce of proof of the impacts (which refers to
the presumption of legality of the adminis-
trative acts) and on the perception of the ju-
dges that they should not intervene in public
policy issues.

Palavras-chave Keywords
Licenciamento ambiental. Judicializao. Environmental licensing. Judicialization.
Aes civis pblicas. Impactos sociais. Hi- Judicial claims. Social impacts. Hydroelec-
dreltricas. Amaznia. tric dams. Amazon.

129
 1 Introduo
O licenciamento ambiental constitui
um dos principais instrumentos para a
consecuo da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81), funcionando
como uma das formas de controle da or-
dem econmica, ao adequ-la defesa do
meio ambiente (BENJAMIN, 1992). Seu
principal objetivo a preveno do dano
ambiental, o que significa no apenas a
escolha pela interveno que comprova-
damente cause menos impacto, mas tam-
bm a adoo de medidas mitigadoras dos
impactos ambientais causados.
Trata-se de um procedimento adminis-
trativo requerido para a implantao, am-
pliao e operao de empreendimentos
potencialmente causadores de degradao
ambiental e que, em vista dos princpios
adotados pela legislao ambiental e ad-
ministrativa, deve se realizar por meio da
transparncia quanto aos efeitos ambien-
tais de um determinado projeto; consulta
aos interessados e s decises administrati-
vas informadas e motivadas.
Na prtica, so diversos os seus desafios,
dada a falta de informaes sobre o Brasil,
a ausncia de clareza sobre a competncia
dos entes federados e sobre o papel de cada
ator social no licenciamento ambiental, as-
sim como sobre o que espera a lei ao definir
um conceito de impacto ambiental que vai
alm da proteo das florestas e inclui o
bem estar da populao.
No caso de grandes empreendimentos,
o cumprimento das obrigaes relaciona-
das aos impactos nas populaes locais
um dos principais desafios (FEARNSIDE,
1989, 2001; TEIXEIRA et al., 2012). Isso,
por diferentes razes, que incluem a falta
de capacidade tcnica dos rgos licencia-
dores para lidar com a dimenso humana, a
130 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014
baixa efetividade dos mecanismos de parti-
cipao e a elaborao de diagnsticos in-
capazes de garantir a proteo dos direitos
das populaes impactadas.
Assim, cada vez mais as discusses en-
volvendo grandes empreendimentos e suas
relaes com o desenvolvimento local tm
sido levadas ao Poder Judicirio, fazendo
com que este se debruce sobre a avalia-
o de impactos nas populaes locais e
as medidas de mitigao e compensao
decididas no contexto do licenciamento
ambiental desses projetos. Nesse sentido, o
Ministrio Pblico tem desempenhado um
papel ativo por meio de recomendaes ao
rgo licenciador e da propositura de aes
judiciais que buscam garantir os direitos de
populaes locais.
O presente artigo visa compreender as
razes da judicializao no caso dos pro-
cessos de licenciamento ambiental de gran-
des projetos hidreltricos, com o objetivo
de identificar em quais circunstncias se
entende que o licenciamento no capaz
de cumprir seus propsitos. Foram consi-
deradas todas as aes civis pblicas (ACP)
propostas para as hidreltricas de Belo
Monte, Jirau e Santo Antnio, desde a sua
concepo at abril de 2014. No foram
consideradas as aes judiciais propostas
que no as civis pblicas, como as traba-
lhistas isso porque as ACP renem em si a
qualidade de representar uma coletividade,
alm de serem o instrumento judicial mais
utilizado na defesa dos direitos das popu-
laes inseridas nas reas de influncia dos
projetos analisados.
A partir da anlise de casos judicializados,
o presente estudo considera (i) se h momen-
tos do processo de licenciamento ambiental
em que a judicializao mais frequente; (ii)
o contedo das questes colocadas ao Judi-
cirio; (iii)a capacidade da judicializao de
impactar as decises tomadas no mbito do
licenciamento e (iv) das razes do Judicirio
para tomar suas decises.
A anlise dos dados levantados apre-
sentada em trs etapas: na primeira, feita
uma breve contextualizao do licencia-
mento ambiental de usinas hidreltricas
na Amaznia; na segunda, analisado o
licenciamento ambiental das hidreltricas
de Belo Monte, Jirau e Santo Antnio, com
nfase nos conflitos socioambientais e na
judicializao dos trs casos por meio de
aes civis pblicas; na terceira, reali-
zada anlise das decises dadas s aes,
incluindo a discusso da capacidade do ju-
dicirio em lidar com conflitos sociais no
resolvidos no mbito do processo adminis-
trativo do licenciamento.
2 Licenciamento de hidreltricas
O crescimento da economia brasileira,
intensificado nas ltimas duas dcadas,
um dos responsveis pelo aumento gra-
dual da demanda de energia no pas. Sem
conseguir expandir a capacidade instalada
na mesma proporo que o consumo de
energia aumenta, o setor eltrico tem sido
apontado como um gargalo em potencial
do crescimento econmico, situao agra-
vada aps a crise de energia que ocorreu
em 2001 no pas. Para atender crescente
demanda energtica, uma srie de medidas
vem sendo tomadas, desde reformas regu-
latrias e criao da Empresa de Energia
Eltrica (EPE) at a concepo de projetos
de produo energtica.
Atualmente, a energia eltrica no Brasil
provm predominantemente da sua matriz
hdrica. De acordo com o mais recente Pla-
no Decenal de Expanso de Energia (BRA-
SIL, 2013), a hidroeletricidade se manter
predominante dentre as diversas fontes de
gerao, com expanso direcionada princi-
palmente ao aproveitamento hidreltrico na
regio amaznica. Alm das usinas hidrel-
tricas j instaladas e em operao na regio,
outras vm sendo construdas ou planejadas.
Ainda segundo o Plano Decenal (BRASIL,
2013), s na regio amaznica est previs-
ta a concluso da construo de oito usinas
hidreltricas at 2018, sendo elas Jirau, Coli-
der, Ferreira Gomes, Belo Monte, Teles Pires,
Salto Apiacs, Cachoeira Caldeiro e Sinop.
J para o perodo de 2018 a 2022 so previs-
tas mais nove usinas na regio: So Manoel,
So Luiz do Tapajs, Jatob, Tabajara, Cas-
tanheira, Bem Querer, Salto Augusto Baixo,
So Simo Alto e Marab (BRASIL, 2013).1
De acordo com o relatrio do Banco
Mundial (2008), problemas durante o licen-
ciamento ambiental de projetos hidreltri-
cos no Brasil tm causado a impossibilida-
de de sua implantao de forma previsvel e
dentro de prazos razoveis. A m qualidade
dos estudos de impacto ambiental (EIA) e
da sua respectiva avaliao, a falta de um
sistema adequado para resoluo de con-
flitos, a ausncia de regras claras para a
compensao social e a carncia de profis-
sionais da rea social no rgo ambiental
federal so alguns dos principais problemas
no licenciamento de hidreltricas aponta-
dos no relatrio (BANCO MUNDIAL, 2008).

1. O presente artigo parte do cenrio atual de predominncia da energia hidreltrica no Brasil para anali-
sar a judicializao de grandes projetos hidreltricos na Amaznia. No faz, pois, uma crtica aos mode-
los energticos adotados, limitando-se a analisar as consequncias negativas dessas escolhas quando so
levadas ao judicirio. Para anlises mais abrangentes e crticas da produo energtica no Brasil, ver Gol-
demberg e Moreira (2005), Goldemberg e Lucon (2007), Sachs (2007) e Tolmasquim (2012).

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 131

 Apesar das novas tecnologias e da in-
troduo de instrumentos particulares
aplicveis a projetos hidreltricos, confli-
tos decorrentes de impactos causados por
esse tipo de empreendimento, sobretudo
em relao s populaes locais, tm sido
frequentes, em especial na Amaznia (BER-
MANN, 2013; FEARNSIDE, 2014; FONSE-
CA, 2013; LAMONTAGNE, 2010; NASCI-
MENTO, 2010; WERNER, 2010). O relatrio
do Comit Especial do Conselho de Defesa
dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH,
2010), apresentado aps quatro anos de
anlise da construo de barragens hidrel-
tricas no Brasil, aponta que violaes aos
direitos das populaes do entorno tm
sido recorrentes durante a implementao
de barragens, causando o aumento das de-
sigualdades sociais e da pobreza.
Em virtude de impactos como estes, a so-
ciedade civil vem se organizando para rea-
gir e lutar contra problemas que deveriam
ter sido evitados e mitigados por meio do
licenciamento. O Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB) foi formado a partir
deste processo, destacando-se por ser um
movimento social construdo diretamente
pelas populaes impactadas. Neste senti-
do, tambm se destaca o Movimento Xingu
Vivo, coletivo de organizaes e movimen-
tos sociais das regies impactadas pela Hi-
dreltrica de Belo Monte. Alm disso, uma
srie de Organizaes No Governamentais
(ONGs) nacionais e internacionais tambm
vm se juntando mobilizao, como o
Instituto Socioambiental (ISA), Amigos
da Terra, International Rivers, Greenpea-
ce, World Wide Fund for Nature, Amazon
Watch, dentre outros.
3 O licenciamento ambiental de
Belo Monte, Jirau e Santo Antonio
e os conflitos decorrentes
132 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014
3.1 Histrico dos projetos
e do licenciamento
As usinas de Jirau e Santo Antnio
constituem o complexo hidreltrico e hi-
drovirio do Rio Madeira, uma das princi-
pais obras do Plano de Acelerao do Cres-
cimento (PAC) do governo federal. Ambas
se localizam em Rondnia, sendo Santo
Antnio a mais prxima da capital Porto
Velho, 7 km rio acima, e Jirau mais 136 km
a montante. De acordo com relatrio pro-
duzido por Amigos da Terra e Bank Track
(2008), o processo de licenciamento am-
biental das duas usinas tem sido extrema-
mente controverso, com forte interveno
poltica e pareceres tcnicos contraditrios
sobre a viabilidade e os riscos socioam-
bientais inerentes ao projeto. Parte desses
riscos diz respeito aos impactos causados s
diversas populaes indgenas e ribeirinhas
inseridas nas reas de influncia dos proje-
tos, alm da capital Porto Velho.
Em 2003, foi solicitada a abertura do
processo de licenciamento das duas usi-
nas. No ano seguinte, o Instituto Brasileiro
de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (IBAMA) emitiu Termo de Refe-
rncia (TR) para o EIA que, elaborado para
atestar a viabilidade das duas usinas de for-
ma integrada, foi protocolado no IBAMA
em maio de 2005. Quase dois anos depois,
em 3 de maro de 2007, o IBAMA emitiu
o Parecer Tcnico n. 014/2007 atestando a
inviabilidade ambiental do empreendimento
e a insuficincia do estudo de impacto am-
biental elaborado, recomendando, dessa for-
ma, a no concesso da licena prvia (LP)
e a necessidade de estudos complementares.
Contrariando o parecer elaborado pelos
tcnicos do IBAMA, quatro meses depois,
em 9 de julho de 2007, o mesmo rgo emi-
tiu LP vlida para as duas usinas. O restan-
te do processo de licenciamento seguiu de
forma separada para cada usina. Em 13 de
novembro de 2008, o IBAMA emitiu a li-
cena de instalao (LI) de Jirau e, em 19 de
outubro de 2012, a sua licena de operao
(LO). No caso da UHE de Santo Antnio, em
13 de agosto de 2008 o IBAMA emitiu a LI, a
qual foi retificada no dia 18 do mesmo ms,
e em 14 de setembro de 2011 emitiu a LO.
A Usina Hidreltrica de Belo Monte est
localizada na regio conhecida como Volta
Grande do Xingu, no Par, prxima ci-
dade de Altamira e cuja rea de abrangn-
cia inclui outros dez municpios. Alm dos
centros urbanos, existem na regio diversas
populaes indgenas e ribeirinhas. Estes
locais esto integrados pela rodovia Tran-
samaznica e pelo prprio Rio Xingu, nos
trechos em que navegvel. Assim como as
usinas do Rio Madeira, Belo Monte tam-
bm uma das principais obras do PAC do
governo federal.
O projeto de aproveitamento do poten-
cial hidreltrico do Rio Xingu remonta d-
cada de 1970. No incio da dcada de 1990,
os estudos para instalao da usina foram
paralisados, devido presso poltica, au-
sncia de solues tcnicas viveis para o
projeto e indisponibilidade de recursos.
O projeto s foi retomado em 1994, com
a apresentao Eletrobrs de uma nova
verso que apresentava melhorias do ponto
de vista tcnico e ambiental, incluindo di-
minuio da rea inundada e no inunda-
o das reas indgenas. Assim, passaram
a ser realizados novos estudos de viabili-
dade para a usina. No perodo dos apages
do incio dos anos 2000, o governo federal
tomou diversas medidas emergenciais, com
o objetivo de diminuir o dficit energtico
do pas, sendo uma delas a viabilizao de
Belo Monte. Com isso, a sociedade civil e
o Ministrio Pblico retomaram a mobili-
Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil
zao poltica contra Belo Monte, inclusive
por meios judiciais.
Em julho de 2005, a Cmara dos Depu-
tados e o Senado aprovaram Decreto Legis-
lativo autorizando a Eletrobrs a completar
os estudos, sem que fossem consultadas
populaes indgenas e locais. Aps amplo
trmite administrativo, em janeiro de 2011,
o IBAMA concedeu a LI para as instalaes
provisrias de Belo Monte e, em junho, a
LI definitiva, quando iniciaram-se as obras
civis. Vale ressaltar que o financiamento
da obra tem ligaes expressivas com o
setor pblico. Em 2012, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) aprovou financiamento de 22,5
bilhes destinados construo da Usina,
totalizando mais de dois teros do custo
total da obra (que, poca, estava estima-
do em 28,9 bilhes). Embora o banco te-
nha estabelecido auditoria socioambiental
independente para averiguar a regularida-
de socioambiental do projeto, o Ministrio
Pblico Federal tem buscado corresponsa-
bilizar o BNDES pelos danos que possam
ser causados por projetos que financia. Por
exemplo, em setembro de 2013, o MPF do
Par entrou com ao civil pblica, atri-
buindo a corresponsabilidade do banco por
impactos negativos que porventura ocor-
ram aos ndios Xikrin pela falta de previso
de impactos e compensaes sobre o Rio
Bacaj no EIA/RIMA.
3.2 Judicializao das usinas de
Belo Monte, Jirau e Santo Antnio
Diversas aes judiciais tm sido pro-
postas contra a construo de grandes
empreendimentos no Brasil. Nos casos
das Usinas de Santo Antnio, Jirau e Belo
Monte, grande parte dessas aes trata dos
impactos desses projetos s populaes lo-
133
 cais e questiona a ausncia de escuta pr-
via queles que sofrero impactos e sobre
o cumprimento de condicionantes do li-
cenciamento ambiental que serviriam para
mitigar e compensar esses impactos em re-
lao aos direitos das populaes afetadas.
De alguma maneira, essas aes questio-
nam a forma como esses empreendimentos
vm sendo planejados e implantados no
pas. Em que momentos a judicializao
mais frequente? Quais so suas causas e
sua capacidade para alterar decises toma-
das no mbito do licenciamento?
Para responder a esses questionamentos,
so analisadas, a seguir, todas as aes ci-
vis pblicas propostas nos casos das Usinas
Hidreltricas de Jirau, Santo Antnio e Belo
Monte, totalizando quarenta aes. Em rela-
o a essas demandas judiciais, so analisa-
das as pessoas e instituies colocadas nos
plos passivos, o momento de proposio em
considerao fase do licenciamento, seus
objetos e objetivos, alm da autopercepo
do Judicirio em relao sua funo quan-
do se trata de intervir em processo de licen-
ciamento de grandes empreendimentos.
Com o objetivo de identificar as razes
pelas quais ocorre a judicializao, as de-
mandas judiciais foram classificadas em
demandas sociais, ambientais e procedi-
mentais. Para separar as questes sociais
das ambientais, foi utilizada a conceituao
de impacto ambiental da Resoluo Conse-
lho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
01/1986. De acordo com essa resoluo, o
impacto ambiental consiste em alterao
das propriedades fsicas, qumicas e biol-
gicas do meio ambiente, causada por qual-
quer forma de matria ou energia resultante
das atividades humanas que, direta ou indi-
retamente afetam: (i) a sade, a segurana
e o bem-estar da populao; (ii) as ativida-
des sociais e econmicas; (iii) a biota; (iv)
134 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014
as condies estticas e sanitrias do meio
ambiente; (v) a qualidade dos recursos am-
bientais. Apesar de todas essas condies
se fazerem sentir nas comunidades locais, a
enumerao apresentada permite distinguir
os impactos relacionados sua condio
socioeconmica (i e ii) daqueles que diro
respeito s alteraes das qualidades fsicas
do meio-ambiente (iii, iv e v). As demandas
procedimentais, por sua vez, dizem respei-
to a questionamentos relacionados forma
como se realizou o licenciamento. Todas
essas demandas podem ser formuladas em
termos de direitos, o que legitimaria sua
discusso pelo Judicirio.
Apesar de as alteraes provocadas ao
meio ambiente serem muitas vezes sinr-
gicas ou apresentarem-se conjuntamente,
a classificao entre as trs categorias per-
mite identificar para que tipo de questes
o Judicirio identificado como espao de
interlocuo alternativamente ao proces-
so de licenciamento ambiental. Com isso,
evidencia-se para que situaes o procedi-
mento do licenciamento percebido como
insuficiente ou deficitrio.
3.2.1 Objetivos e demandas das ACP
Das quarenta ACP analisadas, todas
dizem respeito direta ou indiretamente ao
processo de licenciamento ambiental das
usinas. Na maioria, a relao entre a viola-
o de direitos e o licenciamento ambiental
direta e questiona a falha na execuo de
algum procedimento do licenciamento, seja
por impacto ou ameaa de impacto sobre
componentes ambientais e/ou sociais locais
decorrentes das obras civis ou da operao
das usinas. A minoria relaciona-se de for-
ma indireta com o licenciamento, como o
caso da ao n. 25997-08.2010.4.01.3900,
referente a Belo Monte, que embora pea
a nulidade da LP emitida para a usina,
apresenta como motivao a falta de re-
gulamentao da explorao de recursos
hdricos em terras indgenas, exigida pela
Constituio Federal.
Demandas de cunho social foram as
mais frequentes (n=26), enquanto onze tra-
tavam de algum aspecto exclusivamente
ambiental, e as demais (n=9) diziam respei-
to principalmente a algum procedimento
do licenciamento ou deste derivado. Como
exemplo desse ltimo grupo, possvel ci-
tar a realizao de estudos de viabilidade
ambiental sem termo de referncia anterior,
associao irregular com entidade privada
para elaborao do EIA, concluso do EIA
sem avaliao ambiental integrada finali-
zada, mudana de local do projeto aps a
concluso do EIA, aplicao dos recursos
de compensao ambiental, dentre outros.
Dos procedimentos do licenciamento re-
lacionados aos aspectos sociais e ambien-
tais, o EIA um dos que mais geram aes
em decorrncia de deficincias e insuficin-
cias dos estudos, incluindo as consultas
pblicas realizadas durante sua elaborao.
O descumprimento das condicionantes es-
tabelecidas nas licenas tambm gera um
nmero significativo de aes, inclusive
quando licenas so emitidas sem o cum-
primento total das condicionantes estipula-
das na licena anterior.
Das demandas sociais judicializadas, a
mais frequente envolve a insuficincia das
audincias e consultas pblicas antes do Ter-
mo de Referncia (TR), durante os estudos
socioambientais e aps a concluso do EIA/
RIMA, proposta majoritariamente durante a
etapa preparatria para obteno da LP. Aps
a LP, o mais comum so aes decorrentes
de impactos sociais durante as obras civis e
o cumprimento parcial ou nulo de condicio-
nantes voltadas compensao ou mitigao
Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil
de impactos sobre as populaes locais. Cabe
mencionar o fato de que as trs usinas pos-
suem populaes indgenas nas suas reas de
influncia, responsveis pela totalidade ou
parte das motivaes de cunho social de doze
das quarenta ACP, sendo doze de Belo Monte
e quatro de Santo Antnio, duas destas com-
partilhadas com Jirau.
Dos pedidos formulados, os mais fre-
quentes reclamam por interferncia nas
licenas (n=20), sendo que cinco deman-
davam o impedimento de novas licenas,
nove a suspenso (1 todas, 3 LP, 4 LI e 1
LO) e sete a nulidades das licenas existen-
tes (4 de LP e 4 de LI). Dos nove pedidos de
suspenso de licena, um se estendia a to-
das as vigentes e trs se referiam LP, qua-
tro LI e 1 LO. Somam-se a essas os dois
pedidos de nulidade e quatro de suspenso
de todo o processo de licenciamento.
A exigncia do cumprimento de condicio-
nantes tambm bastante frequente nas ACP
analisadas: dos dez pedidos levantados com
esse fim, o que significa das aes propos-
tas, um foi formulado de forma abrangente e
os demais se referiam a medidas especficas
de compensao/mitigao de impactos so-
ciais, tais como a incluso de mais um muni-
cpio nas aes de compensao, a adequao
de projetos de reassentamento, a execuo de
plano emergencial, a concluso de cadastro
socioeconmico, a realizao de regulariza-
o fundiria, a ampliao de criao de re-
serva indgena e a elaborao de projeto para
construo de belvedere.
Os impactos decorrentes das obras ou
da operao das usinas tambm tm sido
judicializados. Cinco pedidos foram formu-
lados para indenizar os contextos impacta-
dos, sendo um referente ao meio ambiente,
um ao componente indgena especfico e
trs ao social. Destes, um tambm pediu a
remoo imediata dos ribeirinhos afetados
135
 pelo enchimento do reservatrio alm do
previsto, e outro o provimento das necessi-
dades bsicas das populaes atingidas pe-
las cheias nas reas de influncia da Usinas
Hidreltricas (UHE) de Santo Antnio.
Os pedidos no se referem apenas s li-
cenas, condicionantes e indenizaes, mas
tambm aos momentos anteriores obten-
o da LP. Nesse caso, o pedido mais fre-
quente diz respeito complementao,
atualizao, reviso ou mesmo nulidade do
EIA (n=6). Momentos ainda mais iniciais do
processo tambm motivam a proposio de
ACP. Dos seis pedidos levantados, dois deles
exigem a declarao de ilegalidade da reali-
zao do EVA e um a nulidade do Inventrio
Hidreltrico do Xingu. Ainda que uma das
principais razes para a judicializao seja
a deficincia e insuficincia de consulta e
participao pblica durante o processo de
licenciamento, apenas uma destas aes re-
ferentes aos procedimentos iniciais trata da
consulta s populaes indgenas afetadas.
J sobre os leiles, duas ACP pedem o im-
pedimento de sua realizao; uma, sua sus-
penso e uma, a nulidade dos j realizados.
Grfico 1 - Momentos do licenciamento em que ocorrem a proposio das ACP
12
10
8
6 Jirau
4
0
Antes da LP Aps LP
136 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014
Das obras previstas aps a obteno de
LI, duas ACP pedem o impedimento dessas;
uma, a sua paralisao e duas, o impedi-
mento da elevao da cota do reservatrio.
A preservao de bem histrico tambm
recorrente, motivando quatro pedidos das
ACP analisadas.
3.2.2 Momentos de proposio e
os processos de licenciamento
Das quarenta ACP levantadas, mais da
metade (n=23) foi proposta durante a ins-
talao do empreendimento, ou seja, aps a
emisso da LI. Belo Monte, a nica das trs
usinas analisadas que ainda no obteve LO,
apresentou tambm uma quantidade relativa
de ACP durante a preparao dos estudos e
procedimentos necessrios para a obteno
de LP (n=6). Santo Antnio e Jirau sofreram
trs ACP de forma conjunta nessa fase. Aps
a LO, a maior incidncia de ACP foi propos-
ta para Santo Antnio (n=4) (Grfico 1). O
maior perodo desde a obteno da LO (quase
3 anos), a mudana nos nveis do reservatrio
e as cheias de 2014 justificam esse dado.
Belo Monte
Santo Antnio
Aps LI Aps LO
 Como apresentado anteriormente, parte
das ACP proposta durante as etapas que
precedem a emisso da LP. Se observados
os momentos do processo de licenciamento
aos quais as demandas das ACP se referem,
as etapas que precedem a emisso da LP
so ainda maiores, uma vez que parte das
demandas das ACP propostas em estgios
posteriores do licenciamento referem-se
aos estudos e procedimentos necessrios
para a obteno da primeira licena.

Grfico 2 - Momentos do processo de licenciamento aos quais as demandas das ACP se referem.

10

5
Belo Monte
4
Jirau
3

2 Santo Antnio

0
o
LP

LO
LP

LI

a
a

da
da

da

ns
sd

pe
s
s

s
te

m
Ap
Ap

Ap
An

Co

3.2.3 Plos passivos das aes
Levantar as instituies e pessoas que
so colocadas com mais frequncia no plo
passivo das aes civis pblicas possibilita
analisar aqueles a quem mais comumente
se imputa causar impactos ou sua amea-
a. Isso no significa que diferentes atores
no possam ser responsabilizados, o que se
deve ao esquema de responsabilidade ju-
rdica adotado no Brasil (no caso de dano
ambiental, a responsabilidade solidria
em relao a todos que, de alguma forma,
concorreram para a sua causa). Para Belo
Monte, as 12 ACP aps a emisso da LP
tiveram como polo passivo a Norte Ener-
gia (n=11), empreendedora do projeto. As 8
anteriores LP acionaram principalmente
o IBAMA (n=5), os proponentes do projeto
e dos estudos de viabilidade, a Eletronorte
(n=4) e a Eletrobrs (n=6) (Grfico 3). Se
consideradas as 19 aes, o IBAMA, rgo
executivo responsvel pelo licenciamento,
foi polo passivo de 57,9% das aes, en-
quanto os proponentes/empreendedores,
agrupando aqui Eletrobrs, Eletronorte e
Norte Energia, foram acionados em todas
(100%). O BNDES, principal financiador do
empreendimento, foi polo passivo de trs
aes (15,8%).

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 137

 Grfico 3 - Polos passivos das ACP analisadas

100

90

80

70

60
50 Belo Monte

40
Jirau
30
Santo Antnio
20
10 Total

0
io

do

cia

or

te

r
to

do
am
pi

ien
ed
ta

tru
n
Un

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Ib
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Ag
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an
ee

rv
M

Co

Fin
pr

te
Em

In

Para as usinas de Jirau e Santo An-
tnio, foram propostas vinte e uma ACP,
sendo sete comuns s duas usinas, oito ex-
clusivas para Jirau e seis para Santo Ant-
nio. Das quinze propostas para Jirau, nove
tiveram o IBAMA como um dos polos pas-
sivos (60%) e sete a Unio e a Energia Sus-
tentvel (46,7%), empreendedora da usina
(Grfico 3). Das cinco primeiras ACP, pro-
postas antes do leilo, quatro acionaram a
Central Furnas, proponente do projeto de
Jirau. Somando essas com as da Energia
Sustentvel, so 11 (73,3%) as ACP cujo
plo passivo o proponente/empreen-
dedor, equivalendo-se ao IBAMA, rgo
licenciador da UHE de Jirau. A Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) foi
acionada em cinco aes (33%), trs delas
relacionadas ao leilo de concesso.
Os polos passivos das ACP da UHE San-
to Antnio se assemelham s de Jirau, mas
com mais incidncia do IBAMA como um
dos acionados, sendo nove no total (69,2%).
A Central Furnas (proponente) e a Madei-
ra Energia e a Santo Antnio Energia (em-
preendedores), juntas, so polo passivo de
11 das 13 aes (84,6%). Assim como para
Jirau, a Unio e a ANEEL tambm apare-
cem de forma significativa como polo pas-
sivo, 38,5% e 30,8% em relao ao total de
ACP, respectivamente (Grfico 3).

138 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

4 As decises do judicirio: incapacidade
em resolver conflitos que o licenciamento
tambm no consegue?
4.1 Como decide o Judicirio?
A expanso do Poder Judicirio, que
pode ser observada nao apenas pelo nume-
ro crescente de processos de controle ju-
dicial de decises dos outros poderes, mas
tambem pelo amplo escopo de temas ana-
lisados judicialmente, marca fundamental
das sociedades democrticas contempor-
neas (TATE; VALLINDER, 1995).
Do ponto de vista do processo poltico,
essa expanso potencializa a transformao
da jurisdio em parte integrante do pro-
cesso de formulao de polticas pblicas,
ao mesmo tempo em que garante a todos
os cidados a capacidade de interpelar seus
governantes, de tom-los ao p da letra e
de intim-los a respeitarem as promessas
contidas na lei (GARAPON, 2001, p. 49).
No propsito desse artigo investigar
se o que chamado de expanso do Judi-
cirio positivo ou se caberia apenas s
instncias da democracia o benefcio de to-
mar decises difceis. Fato que, no Brasil,
sempre que qualquer ao, deciso ou po-
ltica significar leso ou ameaa de leso a
direitos, o Judicirio poder ser acionado
em benefcio desses direitos2. Esse um di-
reito ao qual a Constituio de 1988 atribui
um estado diferenciado, de direito funda-
mental, e que se concretiza por um con-
junto de instrumentos - como a defensoria
pblica, os juizados especiais etc. Aes ju-
diciais podem ser acionadas por qualquer
indivduo, inclusive ante a possibilidade de
que direitos sejam violados, por meio de
pedidos liminares.3
4.1.1 As liminares e a
Suspenso de Segurana
No caso das UHE de Belo Monte, Santo
Antnio e Jirau, o Judicirio foi acionado
quarenta vezes at maio de 2014. O pedido
liminar foi recurso utilizado em todos esses
casos sob o argumento dos danos irrevers-
veis que as usinas trariam para o meio am-
biente e populaes locais.
No complexo do Rio Madeira, a liminar
foi deferida em apenas quatro casos. Entre-
tanto, em todos eles, a medida foi suspensa
por meio de agravo de instrumento.4 J no

2. Nos termos da Constituio Federal de 1988, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio le-
so ou ameaa a direito (art. 5, XXXV).
3. Em processo judicial, uma medida liminar deciso judicial provisria, que se toma quando h a possibili-
dade de ocorrer dano grave ou irreparvel (periculum in mora) em decorrncia da demora da deciso judicial,
em casos em que a veracidade dos fundamentos invocados (fumus boni juris) pelo requerente notria. Nos
termos do Cdigo de Processo Civil, Lei n 5.869/1973, o pedido liminar vem regulado da seguinte forma:
Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela preten-
dida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena da verossimilhana da alegao e:
I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito protelatrio do ru.
4. O agravo de instrumento um mecanismo processual estabelecido pelo cdigo de processo civil para
questionar decises interlocutrias ou seja, decises judiciais proferidas durante o curso do processo, que
no do uma soluo final controvrsia, As decises liminares, como so apenas decises preliminares
no revestidas de carter definitivo, podem ser questionadas por meio deste recurso. Em relao s usinas
do Rio Madeira, a ferramenta do agravo de instrumento foi sucessivamente utilizada para retirar os efei-

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 139

 caso de Belo Monte, a situao distinta.
Das dezenove aes analisadas, em doze
casos, o juzo de primeira instncia defe-
riu pedido de medida liminar. Entretanto,
destas doze liminares, oito tiveram seus
efeitos suspensos seja por meio de ao
de suspenso de segurana5 ou por agravo
de instrumento. Das quatro aes restan-
tes, trs ainda no foram apreciadas pelo
Tribunal. Ou seja, manteve-se um provi-
mento liminar em apenas um caso - o pri-
meiro, que tratava da necessidade de lici-
tao. So duas as razes para que, apesar
de muito utilizado, o pedido liminar no
perdure. Um deles a utilizao de recur-
sos judiciais, como o caso do agravo de
instrumento e dos embargos de declarao,
que tm a suspenso de efeitos com um de
seus atributos. Nos outros casos, os efeitos
da liminar so suspensos com a utilizao
de Suspenso de Segurana, que pode ser
utilizada pelo Poder Pblico nos casos em
que as liminares possam causar grave leso
ordem, sade, segurana e econo-
mia pblicas. Assim, diante da concesso
de uma medida liminar a favor do Mi-
nistrio Pblico Federal, a Unio e os de-
mais entes pblicos envolvidos adotaram
a prtica de interpor perante o Tribunal
Regional Federal um pedido de suspenso
de seus efeitos. Desta forma, estabelece-se
meio de controle sobre decises que afetam
o Poder Pblico. No caso da UHE de Belo
Monte, este controle exercido de modo
a garantir a continuidade dos trabalhos
quando liminares de primeira instncia de-
terminam sua paralisao.
Dentre as aes civis pblicas analisa-
das, houve seis casos em que o deferimento
de medidas liminares levou interposio
de aes de suspenso de segurana. A sua
interposio foi fundamentada por meio de
trs argumentos principais: a obedincia
das determinaes legais, a invaso da es-
fera de discricionariedade administrativa e
os futuros prejuzos econmicos e ambien-
tais. O primeiro argumento enfatiza a lega-
lidade das posturas tomadas pelo IBAMA e
a ausncia de vcios formais nas licenas e
demais documentos jurdicos (como a auto-
rizao emitida pelo Congresso Nacional).
Este suposto estrito cumprimento da lei o
pano de fundo dos dois argumentos subse-
quentes, articulados como prova de grave
leso ordem e economia pblicas. Se-
gundo a lgica proposta pelo Poder Pblico,

tos de decises liminares que determinavam a paralisao das obras. Ou seja, foi utilizado para garantir
que a construo continuasse, apesar de estar sendo contestada judicialmente.
5. A Suspenso de Segurana um mecanismo processual utilizado para suspender os efeitos de medidas
liminares contra o Poder Pblico. Sua disciplina jurdica est baseada em uma srie de instrumentos. O
instituto foi inserido no ordenamento jurdico por meio da Lei n 191 de 1936, e posteriormente retoma-
do pela Lei n. 4.348 de 1964. Com o objetivo declarado de permitir coletividade o expurgamento de me-
didas judiciais consideradas temerrias, a Suspenso de Segurana reflete o autoritarismo do momento po-
ltico em que a Lei 4.348/1964 foi promulgada, conforme exposto por Bermann (2013). Na prtica, a nor-
ma retirava do cidado a possibilidade de segurana frente a aes autoritrias praticadas pelo regime mi-
litar. Atualmente, sua regulao se d pela Lei n 8.437/92, cujo artigo 4 assim estabelece: Compete ao
presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fun-
damentado, a execuo da liminar nas aes movidas contra o Poder Pblico ou seus agentes, a requeri-
mento do Ministrio Pblico ou da pessoa jurdica de direito pblico interessada, em caso de manifesto in-
teresse pblico ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e
economia pblicas.

140 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

as liminares invadem a esfera da discricio-
nariedade administrativa, pois as decises
relativas obra so de competncia do Po-
der Executivo, que age com base em crit-
rios de convenincia e oportunidade. Tendo
por premissa a legalidade do processo de
licenciamento, sustenta-se que a substitui-
o de decises administrativas por decises
judiciais usurparia a competncia do Poder
Executivo para determinar os rumos da po-
ltica energtica nacional e a forma de exe-
cut-la. Finalmente, o ltimo argumento se
baseia nos prejuzos econmicos que seriam
causados pela liminar. Estes prejuzos no se
restringem queles imediatamente causados
pela paralisao dos trabalhos, mas tambm
incluem perdas financeiras em longo prazo,
visto que seria necessrio construir novas
usinas que poderiam inclusive gerar im-
pactos ambientais maiores.
Estas teses foram consideradas e aco-
lhidas pelo Poder Judicirio. Em todos os
casos em que houve Suspenso de Segu-
rana, foi proferida deciso favorvel ao
Poder Pblico, determinando a suspenso
dos efeitos da medida liminar determina-
da em primeira instncia e a consequente
continuidade dos trabalho6. Em todas elas,
a deciso mencionou expressamente que a
liminar em questo causava grave dano
ordem pblica por invadir a esfera de dis-
cricionariedade administrativa e usurpar
a competncia privativa da administrao
pblica sobre a matria.
Em relao legalidade do processo de
licenciamento, interessante observar que
as decises fazem preponderantemente dois
tipos de consideraes. Em alguns casos, h
pronunciamento sobre o mrito da contro-
vrsia (ainda que breve), como exemplifi-
cado pela anlise a respeito da competn-
cia do Congresso Nacional para aprovar
o Decreto que autorizou a construo da
UHE de Belo Monte. Entretanto, em rela-
o a outras matrias, o Judicirio se retira
da discusso, limitando-se a constatar que
os atos do IBAMA e da Fundao Nacional
do ndio (FUNAI) gozam de presuno de
veracidade e legalidade, sem uma anlise
mais profunda sobre o direito requerido e
pretensamente violado.7 O argumento se
baseia no carter tcnico da matria e na
consequente aptido dos rgos referidos
para decidir a matria.
Se somados a presuno de legalidade
dos atos dos rgos pblicos envolvidos
e o reconhecimento da discricionariedade
administrativa sobre a matria, o que se
tem a negativa, pelo prprio Poder Judi-
cirio, da possibilidade de realizar controle
de legalidade sobre atos da administrao
em sede de liminar nesses casos. Mediante
tal negativa, o resultado o Judicirio se
abster de apreciar leso ou ameaa de di-
reito, uma vez que a efetividade do controle
jurisdicional depende, nestes casos, da con-
cesso de liminar (especialmente porque o
julgamento definitivo da ao poder se
dar com as usinas j construdas). Ressal-
te-se que isto acontece sem que o Tribunal
seja obrigado a ouvir a parte interessada na
concesso da liminar.

6. Embora algumas aes de suspenso de segurana tenham sido indeferidas, isto se deveu ao fato de que
a liminar j havia sido suspensa por meio de outra ao julgada anteriormente.
7. Na ao n. 25999.75.2010.4.01.3900, por exemplo, foi decidido que: o IBAMA o rgo responsvel
pela aprovao do licenciamento, no sendo possvel a suspenso do procedimento com base em conjec-
turas sobre supostas irregularidades ou ilegalidades, uma vez que os atos emanados pelo rgo ambiental
tm presuno de legalidade.

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 141

 Esta situao no escapou crtica de
membros do prprio Poder Judicirio. Na
ao n 968-19.2011.4.01.3900 para Belo
Monte, travou-se interessante debate entre
o Presidente do Tribunal Federal da 1 Re-
gio (que deferiu, como de costume, medida
de Suspenso de Segurana no mbito desta
ao) e o Desembargador Souza Prudente,
que julgou o Recurso de Apelao propos-
to pelo Ministrio Pblico Federal. Em sua
argumentao, o Desembargador enfatizou
que, por garantia constitucional, nenhuma
leso ser excluda da tutela jurisdicional.
Este direito fundamental especialmente re-
levante em virtude da natureza da demanda,
que envolve interesses coletivos e difusos de
ordem transfronteiria e intergeracional. A
prpria natureza destas questes sobrepe-
nas a discusses de ordem meramente eco-
nmica o que desautorizaria, segundo o
Desembargador, a utilizao do mecanismo
de Suspenso de Segurana.8
Alm disso, o Desembargador esclarece
que, na Suspenso de Segurana, opera-se
um controle poltico do ato judicial que
se distingue do controle jurdico exercido,
por exemplo, quando da concesso da limi-
nar ou quando da apreciao da apelao.
Neste sentido, o Ministro Joaquim Barbosa,
Presidente do Supremo Tribunal Federal,
tambm j se pronunciou a respeito da gra-
vidade e excepcionalidade do instrumento.
No mbito da Medida Cautelar de Suspen-
so de Liminar n. 712/MG, disse ele que a
suspenso de liminar medida gravssima,
de profunda invasividade, na medida em
que dispensa ampla cognio, bem como
contraditrio completo.
4.1.2 Decises judiciais de mrito
At o fim do perodo analisado, um
nico provimento judicial, das quaren-
ta aes propostas, transitou em julga-
do (ao n. 2001.39.00.005867-6 / 5850-
73.2001.4.01.3900 para Belo Monte).
Nessa ao, proposta em 2001, o trnsito
em julgado se deu apenas em 2010 ou
seja, a deciso acerca da necessidade de
licitao para elaborao do EIA s tran-
sitou em julgado quando a LP estava para
ser concedida. Em relao a Belo Monte,
em mdia so trs anos entre a propositura
da ao e a deciso definitiva de primei-
ra instncia, tempo que pode se estender
ainda mais em casos que envolvem con-
flito de competncia - como na ao n
25999.75.2010.4.01.3900, que teve deciso
de mrito na primeira instncia apenas sete
anos aps sua interposio. Porm, isso
no significa que a mdia de trs anos seja
suficiente para dirimir a questo, uma vez
que, aps a deciso definitiva de primeira
instncia, h uma grande quantidade de re-
cursos que podem ser interpostos.
No caso do Complexo Rio Madeira, em
relao ao qual foram propostas vinte e uma
ACP, quatorze delas ainda no tiveram jul-
gamento de mrito em primeira instncia,
sendo que a primeira foi proposta em fe-
vereiro de 2006. No houve nenhum pro-
vimento transitado em julgado. Em apenas
uma ao o pedido foi deferido (e apenas
em parte) entretanto, a questo analisada
se refere exclusivamente alocao de re-
cursos de compensao ambiental para uni-
dades de conservao; ou seja, em nenhum

8. Este ponto tambm levantado por Bermann (2013), segundo quem: as sucessivas leis que moldam
atualmente o instituto da Suspenso da Segurana retomam o conflito inicial entre o interesse particular
em relao ao interesse pblico, e o estendem para a esfera do interesse coletivo em conflito com o inte-
resse pblico, o que caracteriza um inequvoco excesso no entendimento da amplitude deste instrumento.

142 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

caso houve provimento definitivo em favor
dos direitos das populaes afetadas.
Nas decises de primeira instncia de
Belo Monte, das dezenove aes, oito tive-
ram o mrito apreciado, trs foram extintas
sem resoluo de mrito e oito aguardam
julgamento. Das oito que tiveram o mrito
apreciado, em sete se decidiu pela improce-
dncia da ao. O nico caso de procedn-
cia foi o primeiro, que tratava da necessi-
dade de licitao para realizao do EIA.
Em todos os casos de improcedncia, houve
apelao, das quais trs foram julgadas.
Uma delas manteve a deciso de primei-
ra instncia e duas a reverteram, de modo
a proteger o direito dos envolvidos. Vale
ressaltar que, nestes dois casos, a questo
abordada envolvia a participao da popu-
lao local, incluindo povos indgenas, no
processo de licenciamento. A razo de de-
ciso destes casos a proteo dos direitos
da populao e do meio ambiente, interesse
difuso que h de sobrepor-se a discusses
de ordem meramente econmica, justifi-
cando sua interveno com base na inafas-
tabilidade do Judicirio em apreciar leso
ou ameaa a direito.
Como se observou, grande parte das
aes propostas visava a garantia de direi-
tos das populaes afetadas por esses pro-
jetos. Nessas aes, argumentou-se contra
a construo das usinas e em favor do cum-
primento das condicionantes do licencia-
mento ambiental, com base especialmente
nos direitos dos indgenas de terem suas
terras demarcadas e de serem ouvidos no
processo de licenciamento e, no caso das
populaes locais, dentre as quais esto os
ribeirinhos, o direito moradia e ao aces-
so infraestrutura bsica, esgoto, sade e
9. Veja-se, por exemplo, Henkin (1994) e Marshall (1961).
10. Um exemplo a deciso que negou a liminar ACP 11: [...] Todos os rgos e entidades do Executi-
vo aos quais competia essa escolhas, em diferentes escalas, esto a favor do aproveitamento hidreltrico
Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil
educao. Todos esses direitos vm assegu-
rados pela Constituio Brasileira de 1988.
Apesar disso, a posio do Judicirio
brasileiro no caso das aes propostas em
relao a Belo Monte, Santo Antnio e Ji-
rau foi, em grande parte das decises, de
recolhimento. Isso, por duas razes princi-
pais: porque no havia provas suficientes
que mostrassem o dano ou perigo de dano;
e porque se entendeu que no cabia ao Ju-
dicirio apreciar a questo.
Nos casos em que se decidiu pela im-
procedncia da ao, no se chegou a con-
siderar se havia ou no leso ou ameaa a
direito. De maneira similar ao ocorrido nas
aes de Suspenso de Segurana, a dis-
cusso dos tribunais assumiu outros dois
caminhos: (i) o de ponderar se a questo
era poltica, no sentido de afastar a com-
petncia do Judicirio; ou (ii) o de saber se
a questo trazida tona fazia ou no parte
do processo de licenciamento ambiental, no
sentido de se tratar de questo tcnica.
4.1.2.1 Questes polticas
A discusso sobre o papel do Judicirio
nas questes polticas no assunto novo
e remete discusso da separao dos po-
deres. Na teoria, essa discusso leva con-
siderao de requisitos a justificarem as
circunstncias em que o Judicirio deve ou
no intervir nas decises tomadas pelos ou-
tros poderes: Legislativo e Executivo.9 Nos
casos analisados, essa justamente a ques-
to que se coloca quando se decide que no
cabe ao Judicirio interferir em poltica
governamental, sobre a qual deve decidir
o Executivo a partir de critrios de conve-
nincia e oportunidade.10
143
 Nesses casos, em que o argumento pol-
tico foi decisivo, o Judicirio assumiu uma
postura consequencialista em relao aos
resultados de sua interveno nos objeti-
vos do Executivo, acolhendo ao argumen-
to feito pela Unio de que a suspenso das
obras das usinas se converteria em malef-
cios para a Administrao, impactando os
cofres pblicos.11
fato que se coloca que a interveno
judicial deve ser feita com critrio e prudn-
cia nesses casos, mas, em nenhum momen-
to, na deciso, apresentam-se quais seriam
os critrios que justificariam a interveno.
No nico caso da amostra a discutir re-
quisitos para a interveno do Judicirio,
o da ao n 0001618-57.2011.4.01.3903,
para Belo Monte, retoma-se ao julgada
pelo Supremo Tribunal Brasileiro sobre as
restries oramentrias para garantia de
polticas pblicas de sade, a ADPF 45.12 No
se menciona, porm, que o Ministro Celso de
Mello apoia essa construo na afirmao
de que exceo a justificar a interveno do
Judicirio nesses casos seria o comprometi-
mento dos direitos individuais e coletivos.13
4.1.2. 2 Questes tcnicas
Questo diferente considerar se o Ju-
dicirio ou no o melhor lugar para se
tomar determinada deciso. Em diversos
momentos, nos casos analisados, o Judici-
rio reconhece que a construo das usinas
impacta os direitos das populaes do seu
entorno, mas abdica de intervir ao conside-
rar que se trata de matria j considerada
pelo licenciamento ambiental.

Belo Monte - Unio, MMA, Advocacia Geral da Unio, ANEEL, IBAMA, FUNAI etc. A interferncia da ati-
vidade jurisdicional em polticas pblicas, nas atribuies especficas e privativas da Administrao, im-
plicando no raro alteraes na conduo do planejamento da sua atuao, tema desafiante e de grande
atualidade, deve ser feita com critrio e prudncia, de forma pontual e calcada em dados objetivos e tc-
nicos que justifiquem a interveno judicial. No pode o Judicirio substituir-se ao Executivo nas esco-
lhas diretas de poltica governamental, naquilo que representa a sua atuao institucional, que envolve
convenincia e oportunidade, sob pena de violao da CF quando traa a engenharia tripartite do exerc-
cio do poder. ACP 0028944-98.2011.4.01.3900.
11. Essa ponderao apareceu, por exemplo, na seguinte deciso do Tribunal Regional Federal: A deciso
de primeiro grau, se mantida, acarretar grave leso ordem e economia pblicas. A interferncia da ati-
vidade jurisdicional em polticas pblicas, nas atribuies especficas e privativas da Administrao, im-
plicando no raro alteraes na conduo do planejamento de sua atuao, deve ser feita com critrio e
prudncia, de forma pontual e calcada em dados objetivos e tcnicos que justifiquem a interveno judi-
cial Tribunal Regional Federal 1 AGRSLT 0021954-88.2010.4.01.0000/PA Rel. Olindo Menezes: [...].
12. A referncia a essa ao se d para emprestar a seguinte concluso do Ministro Celso de Mello: a in-
terveno judicial na seara da implementao e controle de polticas pblicas no poder jamais estar des-
vinculadas dos seguintes requisitos: a existncia de um mnimo existencial a ser garantido ao cidado; a
razoabilidade da pretenso deduzida perante o Poder Pblico e, por fim, a existncia de disponibilidade fi-
nanceira do Estado e a necessidade que se verifique sua omisso em grau to elevado por parte do Poder
Pblico (excepcionalidade), apta a justificar a singular interveno.
13. Todavia, preciso esclarecer que, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio, e nas do Su-
premo Tribunal Federal, no se incluem as atribuies de formular e de implementar polticas pblicas. As-
sim, de forma excepcional, tal atribuio recair nossa Suprema Corte somente quando os rgos estatais
competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprome-
ter, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de
estatura constitucional, ainda que derivados de clusulas revestidas de contedo programtico.

144 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

 Aqui, h duas possibilidades: ou o Judici-
rio assume que h presuno de legitimidade
nos atos da agncia ambiental e demais ins-
tituies intervenientes, at que se comprove
o contrrio; ou decide com base nas anlises
feitas pela agncia ambiental e demais inter-
venientes. Nos dois cenrios, o Judicirio est
lidando com limites da prpria institucionali-
dade, de produzir provas ou adentrar assun-
tos tcnicos complexos, como por exemplo os
que esto relacionados s dimenses de um
impacto ambiental.
A ACP n. 2008.41.00.005474-0 para Ji-
rau um exemplo do primeiro tipo. Nesse
caso, em que se coloca a possibilidade de a
anlise ambiental produzida para a UHE de
Jirau no ter contemplado os impactos do
empreendimento sobre os usos e costumes
das populaes indgenas e de participao
da sociedade rondoniense no debate, a de-
sembargadora ressalta serem os atos admi-
nistrativos presumidamente legais, at que
se apresentem fatos novos que comprovem
danos ao meio ambiente que no estejam
sendo objeto de exame pelos rgos admi-
nistrativos responsveis. No se questiona,
por exemplo, a qualidade da deciso toma-
da pelo rgo ambiental em relao a afas-
tar a leso ou ameaa a direito, bastando a
referncia de que a questo ali considera-
da para que o Judicirio deixe de apreciar
as informaes trazidas na inicial.
Exemplo semelhante o da ACP n.
0001618-57.2011.4.01.3903 para Belo Mon-
te. Nesse caso, discute-se que muitas das fa-
mlias impactadas ainda no teriam sido ca-
dastradas, apesar do que fora estabelecido em
condicionante da licena prvia de instalao
(que deveria ter sido cumprida antes do in-
cio das obras). De acordo com o Ministrio
Pblico, algumas famlias desconhecem os
impactos que sofrero e se sero ou no con-
templadas pela medida de mitigao, o que
atentaria contra seu direito de moradia.14
Se, nos dois casos, o Judicirio se apoia
na existncia do processo do licenciamento
e na capacidade do procedimento adminis-
trativo para decidir sobre polticas de mi-
tigao e compensao, questo diferente
a apresentada no julgamento liminar da
ACP n. 0001618-57.2011.4.01.3903 para
Belo Monte, em que o Judicirio utiliza-se
dos argumentos e informaes produzidas
no bojo do licenciamento para decidir que
no h uma violao, supondo que o rgo
licenciador tem melhores condies de to-
mar determinada deciso.15
Em um dos poucos casos em que o Judi-
cirio acolhe o pedido feito pelo Ministrio
Pblico para a defesa do direito de moradia
no entorno de Belo Monte, o fato de haver
pesquisa realizada pela Universidade Fede-
ral do Par (UFPA) parece facilitar bastante
o trabalho do juiz na anlise da liminar,

14. Nesse caso, o Judicirio considera o trmite do licenciamento para decidir que no deve intervir: [...]
No caso em discusso, entende que no se verifica a existncia de situao excepcional com grau de rele-
vncia apto a deflagrar a imediata interveno postulada pelo Ministrio Pblico. fato que os ocupantes e
proprietrios da rea na Volta Grande do Xingu esto sujeitas aos efeitos da construo da UHE de Belo
Monte, fazendo jus respectiva indenizao ou realocao para minimizar os efeitos adversos do empreen-
dimento sobre o seu modo de vida. Todavia, fato, tambm, que tal processo dever correr em diversas fa-
ses atinentes ao prprio licenciamento ambiental, em conjunto com polticas fundirias para a regio.
15. De acordo com deciso proferida na ao n 0001618-57.2011.4.01.3903: no restou suficiente de-
monstrada a alegada urgncia de que o cadastro socioeconmico seja concludo no exguo prazo de 60
dias. Alis, a licena de instalao sequer atribui prazo para o cumprimento da condicionante.

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 145

 que se refere aos dados colhidos pela Uni-
versidade na quase totalidade do seu voto,
contrapondo-se s informaes produzidas
no contexto do licenciamento ambiental.16
5 Concluso
Diversas aes judiciais tm sido pro-
postas contra a construo de grandes
empreendimentos no Brasil. Nos casos das
UHE de Santo Antnio, Jirau e Belo Monte,
grande parte dessas aes trata dos impac-
tos desses projetos nas populaes locais e
questiona sobre a ausncia de escuta pr-
via queles que sofrero impactos e sobre
o cumprimento de condicionantes do li-
cenciamento ambiental que serviriam para
mitigar e compensar esses impactos em re-
lao aos direitos das comunidades. Neste
ltimo caso, ou se cobra o cumprimento de
condicionante no cumprida dentro da fase
do licenciamento para a qual foi requerida,
ou se apontam impactos subdimensionados
nos relatrios ambientais (EIA/RIMA) e,
portanto, ignorados pelos planos de miti-
gao e pelas polticas pblicas locais.
Nesses casos, pode-se observar que o
Judicirio tem funcionado como nica ins-
tncia de soluo de controvrsias, ante a
ausncia e/ou inefetividade de canais que
possam assim funcionar dentro do processo
de licenciamento ambiental. Apesar desta
constncia, o que se observa so padres
distintos nos casos aqui considerados. Nas
aes referentes a Belo Monte, o Judici-
rio tem intervindo por meio de liminar nos
casos em que se demonstra violao aos
direitos das populaes impactadas ou s
regras do prprio licenciamento. Porm,
essas decises so revogadas em segunda
instncia, quando o Judicirio se abstm de
decidir, sob o fundamento de se tratar de
grave leso ordem, sade e econo-
mia pblicas, sobre o qu cabe decidir o
Executivo. J nas aes de Santo Antnio e
Jirau, o Judicirio tem indeferido as aes
relacionadas ao licenciamento ambiental
de ambas as usinas, com exceo de duas
aes que contestam a violao de direitos
moradia e dignidade humana das popula-
es impactadas.
Com isso, o que se observa um mo-
vimento de recolhimento do Judicirio.
Mesmo em casos em que se argumentou a
violao ou ameaa a violao a direitos
das populaes locais, no h apreciao
das violaes alegadas. Isso em razo de
ausncia de provas, a qual se remete a uma
presuno de legalidade dos atos adminis-
trativos tomados no contexto do licencia-
mento, ou da percepo do Judicirio de
que no deve intervir em questes de pol-
tica governamental.
Portanto, se no processo de licencia-
mento os mecanismos administrativos so
insuficientes para resolver os conflitos que

16. A deciso da liminar da ACP n 0002708-66.2012.4.01.3903 assim estabelece: percebe-se que h ve-
rossimilhana nas concluses dos estudos realizados pela UFPA e que indicam uma probabilidade de que
houve inconsistncia nas medies realizadas pelas empresas contratadas pela Norte Energia no EIA con-
cernentes rea passvel de alagamento pelo empreendimento. Considerando que mais de 9 mil morado-
res no sero inseridos na cota 100, o que justifica a percepo do risco, autorizando a concesso da limi-
nar para determinar que a NESA providencie o cadastramento dos moradores do permetro urbano de Al-
tamira no prazo de 60 dias, em conformidade com estudos da UFPA, sob pena de multa diria de R$10.000,
alm de que sejam identificados e avaliados todos os imveis do permetro urbano de Altamira onde se lo-
caliza a cota 100, sob pena de mesma multa diria.

146 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

emergem, tampouco o Judicirio se apre-
senta como instncia adequada. As aes
de Suspenso de Segurana impedem que
as decises tenham qualquer efeito at o
trnsito em julgado da ao principal o
que, na maioria dos casos, no ocorrer
antes da construo da usina. Assim, em-
bora o Ministrio Pblico e a sociedade ci-
vil continuamente proponham demandas,
e embora o Judicirio profira diferentes
decises sobre seus pedidos, a Suspenso
de Segurana faz com que estas aes no
tenham qualquer efeito prtico.
A todos os brasileiros se garante o direi-
to de ver leso ou ameaa de leso a direitos
apreciada pelo Judicirio o que constitui
garantia da eficcia de todos os seus outros
direitos. No entanto, a violao de direitos
durante o processo de licenciamento am-
biental de hidreltricas tem sido apreciada
pelo Judicirio de forma assimtrica. Como
apontado por Rocha e Tedesco (s/d), a re-
corrncia ao Judicirio em pouco tem aju-
dado as populaes locais, sendo que em
alguns casos tem agravado esta assimetria
em favor dos consrcios, significando, no
limite, a instalao das hidreltricas alheia-
mente vontade das populaes locais.
Na presente pesquisa fica evidente que,
pelo menos nos casos analisados, os consr-
cios empreendedores so os principais po-
los passivos das ACP, seguidos pelo prprio
IBAMA. Assim, a no apreciao de alega-
das violaes colocadas ao Judicirio tem se
revertido em favor de ambos (empreende-
dores e rgo licenciador), com nus para
os aspectos sociais e ambientais impactados
ou ameaados de leso, ou mesmo para o
prprio procedimento do licenciamento am-
biental que, ao no ser cumprido adequada-
mente como determinado por suas normas,
acaba enfraquecido como instrumento de
preveno de danos socioambientais.
Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil
Assim como desenvolvido no presente
artigo, Rocha e Tedesco (s/d) tambm anali-
saram algumas decises de ACP de hidrel-
tricas. Os autores perceberam que anli-
ses sobre casos especficos tm sido feitas
a partir de uma macro perspectiva sobre
uma iminente crise energtica - que estaria
sendo prevenida atravs de um plano que
no pode ter o seu conjunto prejudicado
por esses casos isolados. Esse e outros ar-
gumentos de ordem poltica fazem parte
da concepo de projetos hidreltricos que
derivam de planos, programas e polticas
pblicas de desenvolvimento, no signifi-
cando, pois, que no podem ser analisados
por um tribunal. Certamente haver deci-
ses polticas para as quais o prprio direi-
to confere amplo poder autoridade pol-
tica para agir da forma que desejar. Nesses
casos, a autoridade poltica , ento, livre
para agir dentro, mas no sem a lei. (BA-
RAK, 2006, p. 181).
Alm da necessidade das decises do
Judicirio envolverem questes polticas e
tcnicas, o tempo que as ACP levam para
ser julgadas tambm deve ser considerado.
O perodo do trmite das aes nos tribunais
poderia at ser relativamente longo, desde
que liminares no fossem suspensas e obras
continuadas. Como apresentado durante
a anlise das quarenta ACP, a maior parte
das aes so propostas durante as etapas
iniciais do licenciamento ambiental das hi-
dreltricas, antes da emisso da LP. Mesmo
entre aquelas propostas aps as licenas de
instalao e operao, so comuns as que
se referem s demandas surgidas nas etapas
anteriores. Isso s refora os argumentos
expostos anteriormente, da assimetria de
poderes entre concessionrias e populaes
locais e da inabilidade do Judicirio em re-
solver conflitos no solucionados durante
os procedimentos previstos pelo licencia-
147
 mento ambiental. Essa anlise sugere, ainda,
a necessidade de uma abordagem baseada
em direitos durante estgios preliminares do
processo de tomada de decises, concepo
de projetos e seu licenciamento de forma a
se evitar a judicializao.
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Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil 149

 NOTAS SOBRE OS AUTORES

Nelson Novaes Pedroso Junior doutor em

Ecologia Humana pela Universidade de So
Paulo, mestre em Ecologia e Recursos Naturais
pela Universidade Federal de So Carlos e bi-
logo pela Universidade Estadual Paulista.
membro do Grupo de Pesquisa em Ecologia
Humana em Florestas Tropicais, do Diretrio
dos Grupos de Pesquisa no Brasil do CNPq e da
Rede Brasil USA em Ambiente, Sociedade e
Governana. Atualmente, responsvel pela
linha Estado de Direito e Meio Ambiente no
Centro de Pesquisa Jurdica Aplicada da FGV
Direito SP.

Flavia Silva Scabin professora e pesquisado-

ra na Escola de Direito da Fundao Getlio
Vargas. graduada em direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e mestre
em Cincia Poltica pela Universidade de So
Paulo (USP). Atualmente, doutoranda na Fa-
culdade de Filosofia, Letras e Cincias Huma-
nas da USP. Tambm membro do Centro Re-
gional de Mudana Climtica e Tomada de De-
ciso da UNESCO.

Julia Cortez da Cunha Cruz mestranda em

Direito Internacional pela Faculdade de Direi-
to da Universidade de So Paulo e possui gra-
duao em direito pela mesma instituio.
Atualmente, atua como pesquisadora da linha
Estado de Direito e Meio Ambiente no Centro
de Pesquisa Jurdica Aplicada e como pesqui-
sadora do Grupo de Direitos Humanos e Em-
presa, ambos da Escola de Direito da Fundao
Getlio Vargas.

Recebido em: 26.06.2014

Aprovado em: 19.12.2014

150 R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014