O Princípio Constitucional Da Eficiência Ante o Estado (In) Suficiente

O princpio constitucional da
eficincia ante o Estado (in)

suficiente*
The constitutional principle of
efficiency before the (in)sufficient
State
Tmis Limberger**
Edson Lus Kossmann***
RESUMO
O artigo se prope a responder ao seguinte problema: em que consiste o
princpio da eficincia no contexto brasileiro e qual a dimenso do Estado
para atender exigncia constitucional? Sustenta-se que necessria uma
interpretao constitucionalmente adequada do princpio da eficincia.
* Artigo recebido em 4 de setembro de 2015 e aprovado em 11 de julho de 2016. DOI: http://

dx.doi.org/10.12660/rda.v273.2016.66664.
** Universidade de Sevilha, Sevilha, Espanha. E-mail: temis@via-rs.net.
Doutora em direito pblico pela Universidade Pompeu Fabra de Barcelona e estudos ps-
-doutorais pela Universidade de Sevilha.
*** Universidade do Vale do Rio dos Sinos, So Leopoldo, Rio Grande do Sul, Brasil. E-mail:
edsonlk@hotmail.com.
Doutorando e mestre em direito pblico pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos
(Unisinos). Especialista (ps-graduao lato sensu) em advocacia municipal pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Brasil (UFRGS/Escola Superior de Direito Municipal ESDM).
Advogado, consultor e assessor em direito pblico.
rda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 273, p. 287-311, set./dez. 2016
288 Re vi s t a d e D i r eit o Administ ra t iv o
Nesse aspecto, de se verificar que no se trata de uma eficincia sob a

tica da iniciativa privada, onde a eficincia dialoga diretamente com
(e para) a expectativa do lucro. A proposio de uma construo ante as
necessidades do Estado, compreendido em sua faceta democrtica e de
direito, que tem nos ditames constitucionais no somente suas limitaes,
mas, principalmente, as balizas norteadoras de suas aes funcionais.
Assim, o Estado precisa ser eficiente e eficaz para o atendimento das
demandas que o pacto constitucional lhe imps e que se encontram
substancialmente desatendidas. O mtodo de trabalho o hipottico-
dedutivo, baseado em pesquisa bibliogrfica.
Palavras-chave
Princpio da eficincia administrao pblica Constituio estado
democrtico de direito
ABSTRACT
The article aims to answer the following question: what is the Principle
of Efficiency in the Brazilian context and what is the necessary dimension
of the State to meet the constitutional requirement? It is argued that a
constitutionally appropriate interpretation of the Principle of Efficiency
is required. In this respect, it is important to verify that this is not an
efficiency from the perspective of the private sector, where efficiency
converses directly with (and for) the expectation of profit. The proposition
is of a construction in view of the needs of the State, understood in its
democratic and legal facet, which has in the constitutional dictates not only
its limitations, but mainly the guiding beacons of their functional actions.
Thus, the State needs to be efficient and effective to meet the demands
that the constitutional pact imposed on it and that are substantially
neglected. The working method is the hypothetico-deductive, based on
bibliographical research.
Keywords
Principle of efficiency public administration Constitution
democratic state of rights
TMIS LIMBERGER, EDSON LUS KOSSMANN | O princpio constitucional da eficincia ante o Estado (in)suficiente 289
1. Introduo
A presena do Estado na sociedade tem sido assunto de divergncias,

fazendo com que o ente pblico assuma as mais variadas feies, de cunho
de estado social a feio de estado liberal. Essa variao de posio e com
prometimento conduz tambm a uma modificao na estrutura da composio
administrativa da mquina estatal: em tamanho maior ou menor.
A sociedade moderna e globalizada exige do Estado uma crescente
proteo social de seus cidados, ante uma economia liberal de mercado; por
outro lado, quer um Estado reduzido, oportunizando uma cada vez maior
presena do mercado em assuntos que eram do Estado.
Essa redefinio de papis tambm atingiu o Brasil, ficando ao Estado
as atividades de interesse pblico essenciais como sade, assistncia social,
educao etc. e as demais, que so economicamente explorveis, ao mercado.
Uma das consequncias desses novos ventos foi a aprovao da
Emenda Constitucional no 19/198, que introduziu o princpio da eficincia no
rol dos princpios constitucionais que devem nortear a administrao pblica.
Neste contexto, o trabalho analisa o seguinte problema: em que consiste o
princpio da eficincia no contexto brasileiro e qual a dimenso do Estado para
atender exigncia constitucional? Formulam-se como hipteses: primeira, o
Estado tem de ser grande ou pequeno, ou, por segundo, nem grande nem
pequeno, porm suficiente. O mtodo de trabalho o hipottico-dedutivo,
baseado em pesquisa bibliogrfica. Trabalhar-se-o os seguintes itens: em que
consiste o Estado eficiente, aspectos jurdicos e conceituais do princpio da
eficincia e o princpio da eficincia no contexto constitucional brasileiro.
A eficincia determina o alcance de um resultado maior (quantitativo e
qualitativo) com menor custo. No significa, necessariamente, a reduo dos
recursos econmicos disponveis para a busca de determinado resultado, mas
sim o alcance de um maior e melhor resultado com os recursos econmicos de
que se dispe. Por isso, o Estado precisa fazer frente s demandas sociais que
a realidade lhe impe com o oramento disponvel.
2. Em que consiste o Estado eficiente?
A anlise da eficincia pode ser feita, entre outros aspectos, em relao

eficincia administrativa, econmica e tcnica. Dessa forma, a verificao
da eficincia precisa considerar tanto os aspectos quantitativos como os
qualitativos, para demonstrar a real utilidade do servio para os seus titulares

e usurios. Quando se analisa eficincia, precisa-se saber: se na sua avaliao
necessria a verificao de sua eficincia tambm no aspecto qualitativo ou
basta atingir a eficincia quantitativa?
Respondidas as questes, quanto aos aspectos quantitativos e qualita
tivos, necessrio lembrar a quem interessam essas respostas. O Estado
pode prestar servios de forma extremamente eficiente, tanto no aspecto da
qualidade quanto da eficincia econmica, e tais servios atenderem apenas
a uma parcela da populao. Nesse caso, tem-se um atendimento eficiente,
cujo recebimento daquele servio por parte da populao legtimo, porm
deficitrio em relao ao alcance do nmero de pessoas que necessitam desse
eficiente servio pblico.
Pode-se, ainda, concluir que os servios prestados devem ser eficientes,
atingindo a totalidade das pessoas que deles necessitam, ou seja, um aten
dimento universal. Assim, em se tratando de eficincia da administrao
pblica, pode-se dizer que o Estado deve ser eficiente em relao totalidade
dos cidados que dele necessitam, mesmo que potencialmente. Dessa forma, a
resposta questo colocada pode ser no sentido de que a eficincia estatal, os
servios pblicos que o Estado oferece, deve ser prestada de forma eficiente,
tanto quantitativa como qualitativamente universalidade das pessoas que
deles necessitam.
No caso brasileiro possvel se indagar sobre o que se entende por um
Estado eficiente, ou o que uma administrao pblica eficiente. A melhor
resposta a essa questo pode ser retirada da prpria Constituio brasileira,
que estabelece ser o Brasil um estado democrtico de direito, que deve
respeitar a dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais. Sendo,
portanto, o Brasil um estado democrtico de direito, deve em primeiro lugar
estar subordinado ao direito, e, portanto, prpria Constituio. Nessa mesma
linha, sendo um estado democrtico de direito, deve-se observar a prescrio
constitucional, de compromisso com o resgate da histrica dvida social.
Assim, a observao do princpio da eficincia no pode prescindir de
alguns critrios fundamentais, como os aspectos tanto quantitativos como
qualitativos, bem como que o alcance dos servios prestados de forma eficiente
deve atingir a universalidade das pessoas que dele precisam. Portanto, a
eficincia do Estado brasileiro somente pode ser atingida mediante a prestao
de um bom servio pblico totalidade das pessoas que dele necessitam. Tais
critrios mnimos seriam, portanto, imprescindveis para se definir um Estado
eficiente, considerando os preceitos constitucionais.
Assim, o princpio da eficincia no pode ser entendido como a subor

dinao da atividade administrativa simples racionalidade econmica. Nesse
sentido o entendimento de Maral Justen Filho,1 ao afirmar que a eficincia
administrativa no sinnimo de eficincia econmica, pois, enquanto uma
empresa privada est autorizada a organizar sua produo buscando somente
o lucro, na atividade do Estado a eficincia dever traduzir valores de outra
ordem, superando o interesse meramente econmico.
Agregado questo de uma correta definio de qual eficincia interessa
ao Estado, h outro elemento que se mostra imprescindvel para o desiderato
dessa questo, qual seja, o do efetivo exerccio da cidadania. A cidadania,
conforme Prez Luo2 ressalta, advm do termo latino cives, que designa a
posio na civitas. A ideia de cidadania na compreenso romana, por sua vez,
se refere a um ncleo que une os conceitos de direitos e deveres definindo a
posio das pessoas livres na Repblica.
Com o iluminismo o conceito de cidadania adquiriu novo significado,
abrangendo tambm a noo de liberdade poltica. Porm, foi com a gnese
do conceito de direitos humanos, vinculado ao estado de direito, que surgiu
a definio moderna de cidadania relacionada com a ideia de liberdade.
A qualidade de cidado exaltada pela Revoluo Francesa, que dentro de
um contexto de estado de direito construiu a noo das liberdades.3 Assim,
ocorre a imbricao do conceito de cidadania com os direitos fundamentais
e o Estado que marca os tempos modernos. Cidadania, para o Estado liberal,
est relacionada com a nacionalidade, pertencimento a um Estado.
Com o conceito de cidadania multinvel, David Held4 constri uma nova
definio de cidadania, onde esta no se baseia no exclusivo pertencimento
a um Estado territorial, porm vinculada a normas e princpios gerais
consolidados e utilizados em diferentes aspectos. Os princpios da democracia
e dos direitos humanos do apoio a essa nova concepo.
Assim, so desenhados os contornos para uma cidadania num sentido
mais amplo do que o prprio territrio, alcanando os mbitos local, nacional
e regional e global. Nessa tica que Habermas5 afirma que: Somente uma
1
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 85.
2
PREZ LUO, Antonio Enrique. Ciberciudana@ o ciudadana.com? Barcelona: Gedisa, 2004.
p. 24.
3
Ibid., p. 35.
4
HELD, David. Un pacto global: la alternativa socialdemocrata al consenso de Washington.
Madri: Taurus, 2005. p. 152-154.
5
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 2. ed. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 2003. v. II, p. 304.
cidadania democrtica, que no se fecha num sentido particularista, pode

preparar o caminho para um status de cidado do mundo, que j comea a
assumir contornos em comunicaes polticas em nvel mundial.
O que importa reforar a imbricao indispensvel entre cidadania,
democracia e participao. O exerccio da cidadania, numa compreenso que
resgata a necessidade de unir os conceitos de direitos e deveres do cidado,
elemento indispensvel para a concepo, compreenso e exigncia de um
Estado eficiente, numa tica cidad.
A eficincia na administrao pblica6 precisa ser compreendida sob os
princpios da supremacia e indisponibilidade do interesse pblico; impres
cindvel, portanto, que a interpretao se faa sob essa tica e isso somente
acontecer com a participao cidad que, de forma responsvel, acompanha,
fiscaliza e exige que os rumos do Estado sejam, efetivamente, nesse sentido.
Uma atuao eficiente necessita, assim, racionalizar e aproveitar o mximo
das potencialidades existentes e disponveis para alcanar o resultado
quantitativo e qualitativo mais satisfatrio, democrtico e com exerccio da
cidadania possvel.7
3. Aspectos jurdicos e conceituais do princpio da eficincia
Embora tenha ocorrido a incluso do princpio da eficincia na Cons

tituio brasileira, a partir da Emenda Constitucional no 19/2008, tal princpio
no era estranho no ordenamento jurdico brasileiro. A reforma administrativa
de 1967 aprovou o Decreto-Lei no 200/1967, sujeitando a administrao
indireta ao controle da eficincia administrativa. A prpria Constituio de
1988 tambm j havia se referido ao princpio da eficincia na administrao
pblica. O art. 74, inc. II, da CF estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno para
6
necessrio ter claro que, quando se trata de crise de eficincia na administrao pblica,
a anlise no se restringe ao Poder Executivo, mas estende-se aos Poderes Legislativo e
Judicirio. Em relao ao ltimo, de extrema importncia o estudo feito por lvaro Filipe
Oxley da Rocha, que analisa a relao da prpria magistratura com os seus problemas,
fornecendo elementos essenciais para uma reflexo sobre os motivos e argumentos deter
minantes do comportamento e da viso de mundo que os magistrados apresentam. In:
ROCHA, lvaro Filipe Oxley da. Sociologia do direito: a magistratura no espelho. So Leopoldo:
Editora Unisinos, 2002.
7
Conforme: KOSSMANN, Edson Lus. A constitucionalizao do princpio da eficincia na
administrao pblica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2015.
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,

da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos por entidades de
Direito privado.
O conceito do princpio da eficincia,8 bem como seu contedo e resul
tado prtico na aplicao administrao pblica tm sido motivo de
divergncias entre diversos doutrinadores que estudam o assunto. De uma
perspectiva cientfica, uma definio do conceito de eficincia pode ter como
pontos de observao: a economia, a sociologia, a administrao e o direito.
Porm, alm da perspectiva da cincia, outros aspectos podem fazer com que
haja variao do entendimento sobre o correto conceito de eficincia, como
o prprio juzo valorativo do intrprete, alm de outros aspectos. Assim,
invivel a pretenso da adoo de um conceito padro e imutvel, devendo
uma definio bsica ser convencionada por aqueles que a usam.
Emerson Gabardo9 faz uma aproximao da ideia de eficincia e do ideal
de racionalizao da ao, mas explica que racionalizar, nesse sentido, no
se resume ideia da utilizao da razo, mas com a incrementao de um
elemento mais especfico: a preocupao com a maior eliminao de erros
possvel no processo, tornando-o, nesse sentido, mais eficiente.10
8
comum a utilizao dos conceitos de eficincia e eficcia como sinnimos; entretanto,
equivocada tal confuso. Renato Lopes Becho entende que eficcia est mais para atos ou
fatos, enquanto eficincia est para pessoas (fsicas ou jurdicas), mas mantendo-se a ideia da
obteno dos efeitos desejados, de cumprimento de metas (BECHO, Renato Lopes. Princpio
da eficincia na administrao pblica. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, p. 439,
jul. 1999). Alm desse, h vrios outros entendimentos sobre a distino dos conceitos de
eficincia e eficcia, porm, para fins deste trabalho, entendo por oportuno uma distino mais
simplificada, onde poderia se dizer que enquanto a eficcia tem relao com o meio, ou seja, o
meio utilizado para a obteno de determinado fim, o meio correto, ou na intensidade correta
para a produo do fim pretendido, a eficincia tem relao com o fim propriamente dito, ou
seja, o fim alcanado (com a utilizao de um meio eficaz) precisa ser eficiente (completo, o
mais ideal possvel). Portanto, o fim somente poder ser eficiente se o meio utilizado for eficaz.
A eficincia administrativa ser alcanada quando for atendido o interesse pblico, e esse fim
s poder ser alcanado se utilizados os meios eficazes.
9
GABARDO, Emerson. Princpio constitucional da eficincia administrativa. So Paulo: Dialtica,
2002. p. 26.
10
Assim como os demais termos vagos, a expresso racionalizao passvel de ser com
preendida em vrias conotaes diferentes, podendo depender, inclusive, do critrio poltico
que se use, como bem observa Alain Touraine: A racionalizao uma palavra nobre quando
ela introduz o esprito crtico e cientfico nos domnios at ento controlados por autoridades
tradicionais e a arbitrariedade dos poderosos; ela se torna uma palavra temvel, quando
designa o taylorismo e os outros mtodos de organizao do trabalho que violam a autonomia
profissional dos operrios e que os submetem a cadncia e comandos que se dizem cientficos,
mas que no so mais do que instrumentos a servio do lucro, indiferentes s realidades
fisiolgicas, psicolgicas e sociais do homem no trabalho. TOURAINE, Alain. Crtica da
modernidade. 4. ed. Traduo de Elia Ferreira Edel. Petrpolis: Vozes, 1997. p. 99.
Porm, essa aproximao entre as ideias de eficincia e de racionalidade

pode chegar ao ponto em que uma torna-se sinnimo da outra, ou seja, a
racionalizao, ao invs de ser um instrumento, torna-se sinnimo da prpria
eficincia, na medida em que ser eficiente (no caso ser racional) pode ser
entendido, simplesmente, como tomar a eficincia na qualidade de objetivo
(racionalizar).11
Porm, mesmo sendo a eficincia termo multifacetado e ambguo, seu
conceito no pode ser reduzido apenas a alguns de seus elementos. Para
Joo Carlos Loureiro,12 por exemplo, a eficincia pode ser entendida como
celeridade ou como economicidade. Tem-se que a utilizao do termo dessa
forma reduz o conceito a um sentido extremamente restrito e incompleto,
principalmente, em se tratando de anlise de eficincia do Estado e da admi
nistrao pblica.
H ainda a especificao de eficincia jurdica, que pode ter vrias
conotaes. Para Campilongo,13 refere-se ao sucesso de determinada norma
na obteno dos resultados pretendidos com sua edio. Esse entendimento,
embora possa parecer uma confuso com a eficcia da norma jurdica, no
o caso. Uma norma jurdica pode ser eficaz quanto sua aplicabilidade
especfica e, mesmo assim, no produzir os resultados pretendidos com sua
edio. Explicando: uma norma pode ser editada com a pretenso de que
com a sua observncia (eficcia, portanto) chegue-se a determinada alterao
no comportamento social; pode ocorrer que tal norma venha efetivamente a
ser observada, porm a alterao no comportamento social pretendido no
venha a ocorrer. Assim, a eficincia jurdica est relacionada com o resultado
pretendido, e no somente com a eficcia da norma, quanto sua observncia
e aplicabilidade especfica.
Para Paulo Modesto, o princpio da eficincia a exigncia jurdica, imposta
administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente
recebem recursos pblicos vinculados subveno ou fomento, de atuao
idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe
foram confiadas por lei ou por ato ou contrato de Direito Pblico.14
11
Emerson Gabardo, Princpio constitucional da eficincia administrativa, op. cit., p. 27.
12
LOUREIRO, Joo Carlos Simes Gonalves. O procedimento administrativo entre eficincia
e a garantia dos particulares algumas consideraes. Boletim da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Coimbra, p. 132, 1995.
13
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e democracia. So Paulo: Max Limonad, 1997. p. 55
e ss.
14
MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Revista Interesse
Pblico, So Paulo, n. 7, p. 75, jul./set. 2000.
Nessa mesma linha, Pereira Junior e Marines Dotti entendem que o

princpio da eficincia vincula os gestores pblicos de agir mediante aes
planejadas com adequao, executadas com menor custo possvel, controladas
e avaliadas em funo dos benefcios que produzem para a satisfao do
interesse pblico.15
Vladimir da Rocha Frana,16 por sua vez, afirma que o Princpio da
Eficincia administrativa estabelece que toda ao administrativa deve ser
orientada para concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei,
segundo os cnones jurdico-administrativos. Medauar17 entende que o
princpio da eficincia agora incorporado no texto constitucional preconiza
administrao uma ao rpida, precisa e apta a produzir os resultados que
satisfaam s necessidades da populao: Analisando a importncia desse
princpio, Eros Roberto Grau18 entende que a eficincia da administrao
pblica adquiriu uma grande importncia, tornando-se um valor cristalizado,
pois no interessa sociedade a manuteno de uma estrutura ineficiente.
A sedimentao desse valor ganhou normatividade, transformando-se em
um princpio a ser observado por todo o ordenamento jurdico, no que tange
administrao pblica.
Todas essas definies e entendimentos tm em comum a compreenso
de que o princpio da eficincia na administrao pblica uma norma
jurdica direcionada ao Estado e aos agentes pblicos, que exercem direta ou
indiretamente essa funo; que determina, conjugado com os demais prin
cpios da administrao pblica, a busca do atendimento ao interesse pblico,
procurando sempre a forma mais adequada para alcanar o melhor resultado
com os recursos, instrumentos e mecanismos de que dispe.
Verifica-se haver por parte de grande parcela dos doutrinadores que
discorrem sobre o assunto apenas numa tentativa de uma definio ou con
ceituao tcnica, sem uma anlise mais apurada e comprometida em rela-
o aos resultados da constitucionalizao do princpio da eficincia, ou seja,
no h, salvo excees, a preocupao de uma avaliao da necessidade e das
15
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres; DOTTI, Marines Restelatto. A licitao no formato eletrnico
e o compromisso com a eficincia (Projeto de Lei no 7.709, de 2007). Revista Interesse Pblico,
Belo Horizonte, a. 9, n. 44, p. 189, jul./ago. 2007.
16
FRANA, Vladimir da Rocha. Eficincia administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro, v. 220, p. 168, abr./jul. 2000.
17
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 11. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2007. p. 127
18
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na constituio de 1988. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
1991. p. 194-196.
consequncias da incluso desse princpio junto s normas constitucionais;

se haver ou no eficcia desse princpio; se os resultados pretensamente pre-
tendidos podero ou no ser alcanados a contento; e, para isso acontecer, o
que deveria ser feito. Por outro lado, alguns conceitos apresentam certa con-
fuso do princpio da eficincia com outros j anteriormente constitucionali-
zados, como subprincpios da imparcialidade e da neutralidade, que dizem
respeito ao princpio constitucional da impessoalidade; j a transparncia
relativa ao princpio da publicidade, ambos princpios constitucionais nortea-
dores da administrao pblica. Tambm de extrema importncia observar
que o termo burocracia utilizado por muitos doutrinadores, legisladores e
outras pessoas que estudam, trabalham ou tm qualquer outra relao com
a administrao pblica, com a conotao pejorativa, corriqueira, popular,
como sinnimo de formalismo excessivo e lentido, ou seja, apresentando as
disfunes no desejadas, sem muita preocupao com o significado tcnico
que o termo burocracia19 representa.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello,20 embora a eficincia do Estado
seja algo mais do que desejvel, o princpio da eficincia juridicamente
to fluido e de to difcil controle ao lume do Direito, que mais parece um
simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspirao
dos que burilam no texto. Por outro lado, enfatiza que, no seu entendimento,
o princpio da eficincia uma faceta de um princpio mais amplo, h muito,
no direito italiano, ou seja, o princpio da boa administrao.21
evidente que a eficincia na administrao pblica algo desejado
e esperado por todos os cidados; porm, uma administrao no se torna
eficiente, no passar a acontecer uma boa administrao motivada por uma
imposio legal. A eficincia administrativa somente pode acontecer como
resultado de uma boa administrao e esta s acontecer pelo cumprimento
19
Conforme Max Weber: Um mecanismo burocrtico perfeitamente desenvolvido atua em re-
lao s demais organizaes da mesma forma que a mquina em relao aos mtodos no
mecnicos de fabricao. A preciso, a rapidez, a univocidade, o carter oficial, a continuida-
de, a discrio, uniformidade, a rigorosa subordinao, a reduo de frices e de custos ma-
teriais e pessoais so infinitamente maiores em uma administrao severamente burocrtica.
Assim, a burocracia prev a organizao de um sistema social racional, tendo como pressupos-
tos a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo, e como consequncias desejadas a
previsibilidade, maior controle e maior eficincia. WEBER, Max. Economia y sociedad. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1994. p. 103 e ss.
20
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros,
2006. p. 117-118.
21
Ibid.
dos ditames constitucionais, que determinam ao Estado brasileiro a busca da

efetivao dos princpios que informam e orientam um estado democrtico
de direito.
preciso ter presente que o estado democrtico de direito somente se
efetivar tendo no pacto constitucional os limites norteadores do compromis
so de realizao efetiva de um Estado social que respeite e garanta a dignidade
da pessoa humana como princpio indispensvel e insupervel, na busca da
efetivao dos direitos fundamentais.
Conforme Moreira Neto, a conjugao do princpio da eficincia com
o da boa administrao resultado de um aplicado trabalho de vanguarda
da doutrina jurdica, desenvolvida desde meados do sculo XX, por autores
como Raffaele Resta e Guido Falzonem, que defenderam a transcendncia
do conceito de poder-dever de administrar, afirmando pela administrao
burocrtica, empenhada em lograr apenas a eficcia jurdica, para estabelecer
como um passo adiante, o dever de bem administrar, que hoje respaldado
pelos novos conceitos gerenciais, voltado eficincia da ao administrativa
pblica.22
Tendo como referncia o art. 41 da Carta dos Direitos Fundamentais
da Unio Europeia, proclamada no Conselho Europeu de Nice de 7 a 9 de
dezembro de 2000, Juarez Freitas trata do direito fundamental boa admi
nistrao pblica. A Carta Europeia prescreve o direito a uma boa adminis
trao, estabelecendo que entende como tal: que todos tm direito a um
tratamento imparcial e equitativo, compreendendo o direito de defesa e
acesso aos processos, antes de qualquer deciso desfavorvel por parte do
Estado, cujas decises precisam ser fundamentadas; direito reparao por
danos causados pelas instituies da Comunidade Europeia; entre outros.23
Com tal inspirao, Freitas sintetizou o conceito de direito fundamental
boa administrao pblica como o direito administrao pblica eficiente
e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia, moti
vao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social e
plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas.24 Com
22
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A lei de responsabilidade fiscal e seus princpios
jurdicos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 221, p. 84, jul./set. 2000.
23
CONSELHO DA UNIO EUROPEIA. Carta dos direitos fundamentais da Unio Europeia
anotaes relativas ao texto integral da Carta Luxemburgo. Servio das Publicaes Oficiais
das Comunidades Europeias, 2001.
24
FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao
pblica. So Paulo: Malheiros Editores, 2007. p. 20.
essa sntese conceitual, o autor pretende esclarecer que h um somatrio de

direitos subjetivos do cidado, conjugados com deveres correspondentes
do Estado, que no admitem uma prtica antijurdica de inrcia, tanto dos
administradores pblicos como dos controladores da administrao pblica.25
Vanice Lrio do Valle lembra que no direito brasileiro os princpios cons
titucionais que devem nortear a administrao pblica permitem a extrao de
um direito fundamental boa administrao pblica, que transcende inclusive
o que dispe a carta de Nice sobre o assunto. Citando, exemplificativamen
te, o art. 37, caput, da CF, e o art. 37, 3o, do mesmo texto, ressalta que nesses
e outros preceitos [...] se robustecem os mecanismos de controle social do
poder, transparecendo a preocupao em assinalar cidadania, direito
fundamental ao direcionamento da coisa pblica melhora permanente no
atendimento aos interesses da coletividade.26
O direito fundamental boa administrao pblica deve ser compreen
dido no sentido de que a administrao pblica deve ser gerida, informada
e orientada por todos os princpios constitucionais que a norteiam, tanto na
perspectiva de evitar os excessos que podem ser cometidos como tambm no
sentido de evitar as omisses praticadas por parte dos gestores do Estado.
A administrao pblica est sempre sujeita ao controle e fiscalizao,
sendo todos os seus atos, inclusive aqueles considerados juridicamente discri
cionrios, passveis de controle, fiscalizao e correo, quando necessrio.
Tais conceitos tiveram seu nascedouro junto com as grandes teorias das
cincias administrativas, da iniciativa privada, quando Taylor, Fayol e outros
estudaram o problema com o objetivo de estabelecer uma srie de princpios
sobre como planejar, organizar e controlar a administrao.27 Henri Fayol
passou a definir as caractersticas do bom administrador;28 Frederick Winslow
Taylor desenvolveu seus estudos sobre os melhores meios para o alcance do
fim buscado na organizao;29 Max Weber, por sua vez, analisou e caracterizou
25
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 4. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2009. p. 36.
26
VALLE, Vanice Lrio do. Direito fundamental boa administrao, polticas pblicas eficientes
e a preveno do desgoverno. Revista Interesse Pbico, Belo Horizonte, a. 10, n. 48, p. 101-102,
mar./abr. 2008.
27
MOTTA, Fernando Cludio Prestes; BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Introduo organizao
burocrtica. So Paulo: Brasiliense, 1980. p. 20-21 e p. 49.
28
FAYOL, Henri. Administrao industrial e geral. Traduo de Irene de Bojano e Mrio de Souza.
10. ed. So Paulo: Atlas, 1994. p. 27 e 43-44.
29
TAYLOR, Frederick Winslow. Princpios de administrao cientfica. Traduo de Arlindo Vieira
Ramos. 8. ed. So Paulo: Atlas, 1990.
as organizaes sociais, sua juridicidade e eficincia como princpio para a

concretizao dos fins pretendidos.30
Os doutrinadores Canotilho e Vital Moreira entendem a obedincia
ao princpio da boa administrao, que se encontra expressa na Constituio
portuguesa, como a atuao que observa a eficincia e a congruncia.31 Note-se
que a prpria Constituio portuguesa no traz a eficincia como um princpio
constitucional expresso, entre aqueles fundamentais da administrao pblica.
4. O princpio da eficincia no contexto constitucional brasileiro
A ineficincia no pode ser racionalmente admitida e legitimada, deven-

do ser tratada, obviamente, como uma anomalia, estranha (embora sabida
mente presente) essncia e natureza das aes e das relaes sociais, seja
no mbito da vida pbica ou privada. Mas no que consiste essa eficincia na
administrao pblica uma questo que tem diversas formas de ser compre-
endida.
Gabardo, analisando as reformas que pretendem a flexibilizao dos
procedimentos estatais, entende que seu verdadeiro objetivo ideolgico, tendo
um carter simblico. O novo modelo que se tem buscado implementar bom
porque (parece) mais eficiente. Para tanto utiliza-se sabiamente a conotao
repulsiva que a burocracia possui perante o imaginrio popular.32 Com isso,
se trabalha para produzir o consenso da insatisfao,33 pretendendo com ele
a aprovao adesista e pacificamente submissa da proposta da flexibilizao
liberal que se pretende implementar. Deste modo, a legitimao simblica34
vai se impondo de forma suave e contnua, implementando seu objetivo de
obter o controle poltico, cognitivo e afetivo do comportamento popular.35
30
Max Weber, Economia y sociedad, op. cit.
31
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada. 4. ed.
rev. Coimbra: Coimbra, 2007. p. 928.
32
Emerson Gabardo, Princpio constitucional da eficincia administrativa, op. cit., p. 66.
33
BRAGA, Douglas Gerson. Conflitos, eficincia e democracia na gesto pblica. Rio de Janeiro:
Fiocruz, 1998. p. 36.
34
Sobre a aceitao do poder simblico, Gabardo entende que: Os indivduos, em certa instncia
de legitimao, exigem um fundamento que supere o real, por absoluta insuficincia deste.
Sendo assim, torna-se mais fcil compreender o porqu da aceitao da figurao simblica
que em nada reproduz a realidade. GABARDO, Emerson. Eficincia e legitimidade do Estado:
uma anlise das estruturas simblicas do direito poltico. Barueri, SP: Manole, 2003. p. 36.
35
OLIVEIRA, Sidney Nilton de. As estratgias de gerenciamento do trabalho nas organizaes
modernas. Histria Questes & Debates, Curitiba, n. 29, p. 86, ago./dez. 1998.
Dizer que todo o Estado por si s, por natureza e essncia ineficiente

um equvoco to grande quanto dizer que a iniciativa privada (e seu
cone: o mercado) de todo eficiente, por natureza e essncia. Tambm no
correto afirmar (por ser, no mnimo, ingnuo) que o modelo gerencial de
administrao pblica vai acabar com os vcios da burocracia, principalmente
da burocracia estamental; assim como acreditar que a melhor soluo para
o excesso de formalismo acabar totalmente com ele, ou neg-lo, por meio
da implementao do liberalismo administrativo. Analisando a preocupao
de Weber, de que a burocracia poderia extrapolar o mbito da eficincia
tcnico-administrativa, convertendo-se em aparato de determinao dos fins
do Estado, Gabardo lembra que isso exatamente o que vem ocorrendo, a
partir do modelo neoliberal, concretizado na forma do gerencialismo. Com
esse raciocnio, refora-se a proposio de que o real problema administrativo
est na precariedade de instrumentos legitimadores, que muito facilmente
transformam-se em mitos, por meio de sua autonomizao.36
Portanto, assim como no h neutralidade em qualquer ao social
ou estatal, tambm no h neutralidade na escolha dos instrumentos de
gesto; e os avanos rumo informalidade administrativa no recuperam
a eficincia, pelo contrrio, podem implicar a decadncia das conquistas
sociais e democrticas at aqui alcanadas, e abrir as portas para o arbtrio do
gerencialismo de resultados meramente econmicos.
Para Carmen Lcia Antunes Rocha,
o que importa, mais do que nunca na histria, o ser humano, fim da

burocracia estatal. Esta no passa de um meio o mais eficiente at
agora pensado que tem que se adequar Justia para o universo
das pessoas que a compe. A Administrao Pblica teve, pois, que se
pensar e se propor humana, moral e justa.37
Esse conceito, portanto, precisa ser claramente apreendido, de que a

burocracia no um fim em si mesmo, mas um meio, at hoje no superado,
para o alcance da isonomia de tratamento entre os administrados.
Essa isonomia de tratamento aos administrados, estreitamente ligada
moralidade, somente pode ser alcanada pelo procedimento, sendo este
36
Emerson Gabardo, Eficincia e legitimidade do Estado, op. cit., p. 36.
37
ROCHA, Carmen Lucia Antunes. Princpios constitucionais da administrao pblica. Belo
Horizonte: Del Rey, 1994. p. 108.
um mecanismo de manuteno e garantia da imparcialidade e da segurana

jurdica. Gabardo conclui que so os prprios ideais de justia e moralidade
que exigem a atuao procedimental da Administrao, com um pilar da
segurana jurdica nsita ao Estado de Direito.38 Portanto, o procedimento
burocrtico, de forma legtima, instrumento necessrio para a realizao da
justia e da democracia por parte do Estado.
Nesse sentido, Romeu Felipe Bacellar Filho explica que a ao admi
nistrativa procedimental a fixao de regras para o modo como a Adminis
trao deve atuar na sociedade e resolver os conflitos, configurando numa
condio indispensvel para a concretizao da democracia.39 No outro
o entendimento de Adriana da Costa Ricardo Schier, que afirma ser o pro
cedimento um mecanismo essencial para a realizao da democracia, pois
ele possibilita a participao do cidado nas decises do Estado. por meio
dos procedimentos da administrao pblica que os direitos de participao
podem ser exercidos, tanto na dimenso em que concretiza o Princpio do
Estado de Direito (na medida em que possibilita o controle de legitimidade
dos atos administrativos) como na perspectiva que viabiliza o Princpio
Democrtico, pois garante o direito interveno dos cidados na gesto
pblica.40
Para Adilson Dallari, a administrao do interesse pblico apresenta
radicais diferenas em relao gesto dos negcios privados. Enquanto nas
relaes jurdicas entre particulares o que importa a vontade de cada um, que
deve ser livre, pois so disponveis, os interesses pblicos so indisponveis;
por isso, a atuao da administrao pblica como gesto de interesses
qualificados como pblicos condicionada por uma srie de fatores, cuja
relevncia os eleva categoria de princpios.41
A eficincia gerencial da administrao privada legitima-se pela busca
do lucro. A administrao pblica no pode pautar-se na busca do lucro, a
sua funo no essa, o lucro no valor justificador das funes pblicas.
Cabe ao Estado promover o bem comum, a dignidade da pessoa humana, a
38
39
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo
disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 130.
40
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. O direito de reclamao da administrao burocrtica gerencial.
Dissertao (mestrado em direito do estado) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade
Federal do Paran, Curitiba, 2001. p. 77, apud Emerson Gabardo, Eficincia e legitimidade do
Estado, op. cit., p. 41.
41
DALLARI, Adilson Abreu. Administrao pblica no estado de direito. Revista Trimestral de
Direito Pblico, So Paulo, n. 5, p. 35, 1994.
paz social.42 Mas no uma falsa paz social assegurada custa do monoplio
do uso da fora e da coero violenta, mas uma paz assegurada por meio
de polticas pblicas de incluso social, coletiva e solidria, nos moldes do
constitucionalismo social e dirigente.
Assim, tambm no basta apenas a realizao e a concretizao dos resul
tados que se pretende alcanar, com uma prtica administrativa eficiente nos
moldes do programa de qualidade total, mas tambm o respeito aos meios
que devem ser utilizados, em observncia aos princpios da legalidade, da
publicidade e outros.
Gabardo ressalta o que chama de incongruncia entre o programa de
qualidade total e gesto pblica. Alm de demonstrar a incompatibilidade
entre esses dois regimes, exemplifica a completa inutilidade dos programas
de qualidade total nos exerccios das funes pblicas, principalmente,
quando se trata de respeito aos princpios norteadores da administrao
pblica, como a legalidade, a moralidade, a impessoalidade e outros: Um
deles o Tribunal Regional do Trabalho da Paraba, que foi um dos pioneiros
a conquistar seu certificado de qualidade total. E logo aps, tambm um dos
primeiros a ser suspeito de m gesto de recursos, superfaturamento de obras
e nepotismo.43 44
Assim, a viso meramente gerencial mostra-se inadequada para o enfren
tamento dos problemas apresentados pela gesto da mquina pblica, pois
opera numa perspectiva diversa daquela preocupada com o interesse pblico
de carter universal. Da mesma forma, tambm tem se mostrado ineficiente
para o enfrentamento dos vcios que a cultura patrimonialista implementou
no interior do Estado brasileiro, que teima em permanecer.
O Estado busca sua legitimidade nos valores consensuais da cultura
social que ele representa. A legitimidade, portanto, se produz com o suporte
de um sistema de poder que tenha condies de gerar sua prpria estabi
lidade com um mnimo possvel de emprego da fora. Moreira Neto45 entende
que a legitimao um fenmeno antropolgico inseparvel do consenso
alcanado pelos grupos sociais, que proporciona a verificao da concordncia
42
PERREIRA JUNIOR, Jess Terres. Da reforma administrativa constitucional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2000. p. 44.
43
44
Ao exemplo citado inmeros outros poderiam ser agregados.
45
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, A lei de responsabilidade fiscal e seus princpios jurdicos,
op. cit., p. 63.
conjuntural e casustica entre os fenmenos polticos e aqueles valores que

devem suport-los, ambos concernentes ao poder.
Essa definio demonstra que o Estado deve manter-se legtimo e, para
isso, deve alcanar a concordncia consensual dos cidados. Para isso, o
autor divide a legitimao em material e formal. Aquela predominantemente
material subdividida em pactual, moral e pragmtica; j a legitimao
predominantemente formal subdividida em processual e eleitoral.
na legitimao material pragmtica que se relaciona a avaliao dos
resultados, objetivando verificar a atuao eficiente em relao ao resultado
buscado. A legitimao pragmtica, portanto, se concentra na busca de
resultados. Conforme as palavras de Moreira Neto:46 Essa avaliao do grupo
se concentra sobre a eficincia que poder ser lograda (futuro), a que est sendo
obtida (presente) ou a que foi realizada (passado) com uma determinada
deciso a respeito a uma proposta de poder.
nesse sentido que a legitimidade material, de um estado democrtico
e de direito, como o brasileiro, somente pode ser alcanada se cumpridos
os compromissos sociais que foram constitucionalmente assumidos. Do en
tendimento de Paulo Modesto se retira a compreenso de que a positivao
do princpio da eficincia representa um plus normativo na exigncia de um
agir eficiente, compromisso esse que j existia no conceito de estado social.
Conforme Modesto, o estado social no pode deixar de agir com eficincia,
justificando os recursos que arrecada da comunidade com resultados social
mente relevantes. Essas exigncias hoje no so mais percebidas em termos
meramente polticos e econmicos. Foram positivadas no sistema jurdico,
juridicizaram-se como exigncias do ordenamento nacional.47
Nesse sentido, tambm so importantes os ensinamentos de Ferrajoli, que
defende a ideia de eficincia social e a legitimidade do Estado, no sentido de
que nas sociedades complexas, como as contemporneas, h a necessidade
de garantir a sobrevivncia como condio de legitimidade do pacto social,
e na base de reconhecimento elementar, isto , do fato de que o direito
social certamente tem um custo, mas o seu custo infinitamente inferior ao
custo da falta de garantia a esse direito.48
46
Ibid., p. 64-65.
47
Paulo Modesto, Notas para um debate sobre o princpio da eficincia, op. cit., p. 66.
48
FERRAJOLI, Luigi. I Conferncia Internacional sobre garantismo e gesto pblica separao
dos poderes: funes de governo e funes de garantia. Jornal Estado de Direito, Porto Alegre,
a. IV, n. 23, nov./dez. 2009.
Ferrajoli defende o atendimento das necessidades sociais por parte

do Estado como cumprimento de sua responsabilidade no pacto social
realizado. Porm, importante verificar que, conforme o autor, se no fosse o
cumprimento dessas necessidades por parte do Estado, com aes positivas,
de forma dirigente e garantista uma responsabilidade social assumida e
necessria para a sua legitimao , essas aes seriam importantes tambm
como estratgia econmica, pois na relao custo/benefcio dos investimentos
sociais produzem inclusive benefcios econmicos para o Estado.49
Portanto, mesmo que no fosse em cumprimento aos compromissos
assumidos pelo Estado, os investimentos sociais j seriam uma demonstrao
de correta estratgia para seu crescimento e desenvolvimento econmico.
Porm, o estado democrtico de direito tem no constitucionalismo no
somente sua maior fonte positivada do sistema jurdico nacional, como tam
bm a maior fonte norteadora das aes e atividades administrativas do
prprio Estado. Todas as atividades de governo e, principalmente, aqueles
tendentes a desenvolver as polticas pblicas devem compreender que o
cumprimento dos direitos fundamentais uma obrigao constitucional que
est sob a responsabilidade do Estado, condio indispensvel, portanto, para
sua legitimidade material.
Sob a tica do princpio da eficincia, o vis constitucional do Estado exi-
ge a prtica de polticas e aes que levam ao atendimento efetivo das de-
mandas que garantam o cumprimento dos direitos fundamentais. As polticas
pblicas de Estado devem atentar para o cumprimento dos objetivos e com-
promissos que constitucionalmente lhe foram atribudos. Assim, na conjuga-
o do atendimento aos limites e ditames constitucionais com a democracia
substantivamente participativa, no cabe aos Estados (ou de quem os governa
e representa) proporem polticas e aes administrativas que buscam resulta-
dos contrrios ou aqum daqueles constitucionalmente pactuados.
O Estado nunca poder ser considerado eficiente se esta busca se pautar
somente no objetivo de atingir os melhores resultados econmicos, numa
49
Segundo Ferrajoli, Os pases Europeus so hoje mais ricos que os outros pases exatamente
porque em parte resolveram os problemas das questes sociais e assim podemos dizer que a
garantia dos direitos vitais, dos direitos sociais vitais o principal investimento econmico,
o principal investimento produtivo. Sem garantia de sobrevivncia quando a fome, a m
nutrio, as doenas incurveis levam morte de milhes de pessoas, a incapacidade de se
dedicar a questes produtivas de milhes e milhes de pessoas, no existe o desenvolvimento
individual, nem o coletivo. necessrio desfazer, mudar o lugar comum segundo o qual os
direitos sociais custam. A garantia dos direitos sociais o principal investimento econmico.
Ibid.
simples soluo da equao matemtica da maximizao dos resultados pelo

menor custo possvel. Essa bem-sucedida equao econmica no demonstra
eficincia do Estado; pode, no mximo, demonstrar uma eficiente atuao
gerencial-administrativa, mas no uma atuao eficiente do Estado, pois sua
funo no se limita eficincia econmica, sob o prisma gerencial.
Assim, na busca da eficincia administrativa, por parte do Estado, um
resultado eficiente no pode limitar-se ao seu conceito no sentido econmico;
devendo ser, principalmente, de acordo com os imperativos da realizao
efetiva das diretrizes constitucionais que devem orientar toda e qualquer ao
ou poltica pblica.
Dessa forma, o grau de eficincia do Estado est relacionado, primeiro,
com a estrutura material e pessoal de que dispe para o desempenho de suas
funes; e segundo, com o correto e bom uso que feito dessa estrutura para
o cumprimento integral e universal de suas funes. Portanto, plenamente
verificvel que o grau de eficincia deve ser comparado diretamente com a
estrutura existente, conjugado com seu correto uso. Estrutura escassa, que no
possibilita o atendimento das demandas de forma universal, conjugada com
seu bom uso, pode ser no mximo entendida como eficincia operacional e
econmica, mas jamais como eficincia do Estado. Este somente ser eficiente
se atender as necessidades sociais que lhe so impostas de forma satisfatria
e universal.
Por outro lado, evidente que as estruturas que esto disposio do
Estado esto diretamente relacionadas com sua capacidade de investimento,
ou seja, com suas condies financeira e oramentrias. Um Estado que tem
maior capacidade financeira para dispor de uma estrutura mais qualificada
est em melhores condies de dar um retorno mais eficiente sociedade. Por
outro lado, uma menor capacidade estrutural tambm tem como consequncia
direta um menor grau de eficincia em suas aes, pois, embora possa ser bem
administrado, ser insuficiente e, portanto, ineficiente no atendimento de sua
demanda.
Porm, a estrutura financeira oramentria que pode estar disposio
do Estado para o suprimento de suas necessidades estruturais o resultado de
decises polticas-pblicas que so tomadas. Melhor dizendo: a capacidade
de investimento do Estado depende dos recursos que esto a sua disposio
para essa finalidade, e esses, por sua vez, fazem parte de um oramento pblico
geral. Esse resultado de todos os recursos que so arrecadados pelo Estado,
direta ou indiretamente, resultando na soma de todos os tributos, sejam
eles impostos, taxas ou contribuies,50 e outras formas de arrecadao ao

errio, como daquelas atividades exercidas pelo Estado como Estado-em
presrio, independente do agente, rgo, poder ou ente da federao que o
arrecada.
Portanto, tanto a arrecadao como a distribuio dos recursos pblicos
arrecadados so o resultado de decises polticas-pblicas que so tomadas
pelos agentes pblicos51 como representantes da sociedade. Assim, os valo
res dispostos a cada rgo, ente ou poder para suprir sua necessidade de
investimento so o resultado de decises polticas-pblicas tomadas pela
sociedade.
Porm, embora vivendo sob o manto de um estado democrtico de
direito, diante do baixo grau de cultura social e poltica de uma sociedade
como a brasileira e, portanto, de politizao e envolvimento nas coisas
pblicas, evidente que as decises, que so tomadas em nome da sociedade
ou do povo, esto muito distantes de significar o entendimento e o respeito
da vontade popular. O que temos uma democracia formal, onde os agentes
pblicos na sua grande parte decidem aquilo que dizem ser a representao
da vontade da sociedade.
Essas questes no podem ficar de lado quando se pretende a anlise
do princpio da eficincia do Estado, ou seja, da gesto pblica eficiente.
Est intrinsecamente relacionada com a democracia substantiva, e ambas,
essenciais ao estado democrtico de direito. Concorda-se com Vanice Lrio
do Valle ao preconizar que a introduo do princpio da eficincia no texto
constitucional est longe de ser suficiente ao desenvolvimento do controle
de atuao estatal, que estar a exigir outros elementos a revelarem o seu
verdadeiro contedo axiolgico.52
por isso que a eficcia do princpio da eficincia no Estado brasileiro est
muito mais relacionada e condicionada a uma anlise dos valores culturais
que so formados e desenvolvidos pela sociedade e pelo Estado, do que
como resultado da simples positivao desse princpio com sua incluso na
50
Essa forma de arrecadao, por meio de tributos, por bvio, gera reaes e consequncias
paradoxais na sociedade: quanto maior o atendimento das demandas, maior a necessidade
de arrecadao de tributos, portanto, maior a sobrecarga ao contribuinte; por outro lado,
quanto menor for a arrecadao tributria, menor sobrecarga ao contribuinte, porm, menor
atendimento s demandas sociais impostas ao Estado.
51
Por bvio, no estamos ignorando as atuais divises e graus de competncias de cada agente,
rgo ou ente da federao, disciplinado na forma da CF de 1988.
52
Vanice Lrio do Valle, Direito fundamental boa administrao, polticas pblicas eficientes e
a preveno do desgoverno, op. cit., p. 93.
Constituio Federal. A simples positivao desse e de outros princpios que

at hoje s adornam a Constituio no passa, por um lado, do atendimento
necessidade da cultura jurdica dominante de cunho formal positivista;
e, por outro, atendendo necessidade de produo de mitos que com seu
poder fantasioso afastam e ocultam a realidade, fazendo com que essa fique
velada e obscura, afastando a necessidade de sua alterao e reforando a
crena mitolgica de que tudo est em seu lugar, inclusive a (i)legitimidade
do Estado que ineficiente para o atendimento das responsabilidades que o
pacto constitucional de um estado democrtico de direito lhe imps.
5. Consideraes finais
A definio substantiva da democracia deve superar o mero procedi

mento formal da escolha dos governantes, numa prevalncia numrica da
vontade da maioria. Uma democracia substantiva exige, essencialmente, uma
conformao das polticas e aes do Estado e do direito que a regem, com
os valores gerais e superiores que a norteiam, nomeadamente, contidos nos
princpios constitucionais. Essa compreenso ganha maior relevo quando
presente no contexto de um estado democrtico de direito, que, para sua
legitimao, precisa estar condicionado e submetido vontade expressa
por meio da participao cidad, exigindo, nessa concepo, seus direitos e,
tambm, seus deveres.
Portanto, no Estado brasileiro, a observao do princpio da eficincia
no pode prescindir da observao de alguns critrios essenciais, como os
aspectos tanto quantitativos como qualitativos da eficincia, bem como que o
alcance dos servios prestados de forma eficiente atinja a universalidade das
pessoas que deles necessitam. Assim, a eficincia somente pode ser atingida
mediante a prestao de um bom servio pblico totalidade das pessoas que
dele necessitam. Tais critrios mnimos, portanto, so imprescindveis para se
definir um Estado eficiente.
Porm, a incapacidade do Estado em resolver seus problemas e cumprir
com as responsabilidades que lhe so impostas pelo pacto constitucional
produz uma dupla consequncia: por um lado deslegitima seu aparato buro
crtico procedimentalista (que por vezes peca pelo seu formalismo e por
pretender satisfazer-se em si mesmo), e por outro abre o flanco para a reao
neoliberal com a proposta de legitimao pela desregulamentao (gerencial)
das aes estatais.
A percepo da ineficincia do Estado acaba gerando um mesmo e dbio

discurso, que por um lado justificador e por outro paradoxal, destacando a
necessidade de maior regulamentao legal (e nesse caso constitucional) para
o combate dessa ineficincia. A introduo do princpio da eficincia no texto
constitucional um dos resultados desse fenmeno.
A eficincia administrativa somente pode acontecer como resultado de
uma boa administrao, e esta s acontecer pelo cumprimento dos ditames
constitucionais, que determinam ao Estado brasileiro a busca da efetivao
dos princpios que informam e orientam um estado democrtico de direito.
preciso ter presente que o estado democrtico de direito somente se
efetivar tendo na soberania popular e no pacto constitucional os limites
norteadores do compromisso de realizao efetiva de um Estado social que
respeite e garanta a dignidade da pessoa humana como princpio indispensvel
e insupervel, na busca da efetivao dos direitos fundamentais.
A ideia mtica da positivao do princpio da eficincia, como uma
soluo por si s, tambm serve como elemento de satisfao momentnea e
dissimulada do senso comum. Esse artifcio propositalmente ativado sempre
que se faz necessrio acomodar presses pblicas contra os escndalos e
atitudes negativas relacionadas ao Estado.
Ao conceito de princpio da eficincia convencionou-se acrescentar
vrios adjetivos para melhor identificar e defini-lo. Porm, talvez ainda haja
outro conceito de eficincia, que precisa ser mais bem trabalhado para que a
sociedade e o Estado possam efetivamente ser eficientes; uma eficincia que
seja realmente proveitosa para a universalidade dos cidados, principalmente
aqueles que precisam da atuao prestativa eficiente do Estado. Trata-se do
que se poderia identificar como eficincia tica.
A eficincia tica proporcionaria que a sociedade se desenvolvesse insti
tucionalmente de forma diferente. As regras de conduta humana teriam
como orientadoras tambm as regras formais positivadas pelo Estado, mas,
principalmente, as regras informais produzidas no interior da sociedade, como
princpios ticos que, entre outras coisas, produzissem uma preocupao e um
interesse na produo e promoo de benefcio comunidade, universalmente
considerada, e no exclusivamente ao indivduo, numa tica individual.
Uma sociedade institucionalmente desenvolvida, que tivesse uma
preocupao com a eficincia tica, certamente teria melhores condies de
identificar a ciso do que pblico e do que privado, e fazer com que o
Estado fosse um Estado verdadeiramente democrtico e de direito, com
preocupao efetiva de concretizao dos preceitos constitucionais.
A eficcia do princpio da eficincia no Estado brasileiro est muito mais

relacionada e condicionada a uma anlise e alterao dos valores culturais do
que resultado da simples positivao desse princpio.
No Estado brasileiro, considerando os preceitos constitucionais forjados,
a partir dos princpios de um estado democrtico de direito, a verificao
de sua eficincia somente pode ocorrer na tica do efetivo cumprimento da
Constituio, com o respeito e a garantia dos direitos fundamentais, como
condio mnima e necessria para caminhar rumo conquista da dignidade
da pessoa humana de forma universal, com efetivo resgate da dvida social
existente e tradicionalmente negligenciada.
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O Princípio Constitucional Da Eficiência Ante o Estado (In) Suficiente

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O Princípio Constitucional Da Eficiência Ante o Estado (In) Suficiente

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O princpio constitucional da

eficincia ante o Estado (in)

* Artigo recebido em 4 de setembro de 2015 e aprovado em 11 de julho de 2016. DOI: http://

Nesse aspecto, de se verificar que no se trata de uma eficincia sob a

A presena do Estado na sociedade tem sido assunto de divergncias,

2. Em que consiste o Estado eficiente?

A anlise da eficincia pode ser feita, entre outros aspectos, em relao

qualitativos, para demonstrar a real utilidade do servio para os seus titulares

Assim, o princpio da eficincia no pode ser entendido como a subor

cidadania democrtica, que no se fecha num sentido particularista, pode

3. Aspectos jurdicos e conceituais do princpio da eficincia

Embora tenha ocorrido a incluso do princpio da eficincia na Cons

comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,

Porm, essa aproximao entre as ideias de eficincia e de racionalidade

Nessa mesma linha, Pereira Junior e Marines Dotti entendem que o

consequncias da incluso desse princpio junto s normas constitucionais;

dos ditames constitucionais, que determinam ao Estado brasileiro a busca da

essa sntese conceitual, o autor pretende esclarecer que h um somatrio de

as organizaes sociais, sua juridicidade e eficincia como princpio para a

4. O princpio da eficincia no contexto constitucional brasileiro

A ineficincia no pode ser racionalmente admitida e legitimada, deven-

Dizer que todo o Estado por si s, por natureza e essncia ineficiente

o que importa, mais do que nunca na histria, o ser humano, fim da

Esse conceito, portanto, precisa ser claramente apreendido, de que a

um mecanismo de manuteno e garantia da imparcialidade e da segurana

conjuntural e casustica entre os fenmenos polticos e aqueles valores que

Ferrajoli defende o atendimento das necessidades sociais por parte

simples soluo da equao matemtica da maximizao dos resultados pelo

eles impostos, taxas ou contribuies,50 e outras formas de arrecadao ao

Constituio Federal. A simples positivao desse e de outros princpios que

A definio substantiva da democracia deve superar o mero procedi

A percepo da ineficincia do Estado acaba gerando um mesmo e dbio

A eficcia do princpio da eficincia no Estado brasileiro est muito mais

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo admi

FRANA, Vladimir da Rocha. Eficincia administrativa. Revista de Direito

MOTTA, Fernando Cludio Prestes; BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos.

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