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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


INSTITUTO SERZEDELLO CORRA

Programa de Ps-Graduao em Controle Externo - PGCE


Curso de Especializao em Controle da Regulao 2 Edio

LILIANE GALVO COLARES

Concesso Administrativa: gerenciando a


manuteno de rodovias por parmetros de
desempenho

Braslia DF
2011
2

LILIANE GALVO COLARES

Concesso Administrativa: gerenciando a


manuteno de rodovias por parmetros de
desempenho

Projeto de pesquisa de artigo cientfico apresentado


Comisso de Coordenao do Curso de Ps-Graduao em Controle
Externo (PGCE) do Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas
da Unio como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista
em Controle Externo, rea regulao.

Orientador: Adalberto Santos de Vasconcelos

Braslia DF
Novembro 2011
3

NDICE DE TABELAS

Tabela1: Recursos Aplicados x Qualidade das Rodovias 10


Tabela 2: Fases do Procrema 18
Tabela 3: Reduo de custos de contratos baseados em desempenho versus
contratos tradicionais em alguns pases 29

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1: Curva de deteriorao do pavimento 28


4

SUMRIO

1 Introduo
2 Referencial Terico
2.1 Os efeitos da qualidade das rodovias 7
2.2 A gesto da malha rodoviria federal 7
3 Modelos de Contratao Estatal para Manuteno de Rodovias
3.1 Contratos tradicionais 12
3.2 Contratos de concesso 13
3.3 Parcerias pblico-privadas 14
4 A Manuteno da Malha Rodoviria Brasileira
4.1 Evoluo dos modelos contratuais adotados 16
4.2 Deficincias do modelo de contratos por desempenho para manuteno de rodovias
adotado atualmente no Brasil 18
5. Manuteno de Rodovias por Concesso Administrativa
5.1 Possibilidade Legal 21
5.2 Experincia Internacional 22
6 Razes para adotar o modelo de concesso administrativa para rodovias
6.1 Conceitos Gerais 25
6.2 Vantagens trazidas pelos contratos de manuteno de rodovias sob o regime de
concesso administrativa em relao aos contratos de manuteno sob o regime dos contratos
administrativos tradicionais. 27
6.2.1 Eficincia do gasto: aumento da relao custo/benefcio 27
6.2.2 Minimizao de custos 29
6.2.3 Reduo de pessoal e aumento da eficincia da fiscalizao 30
6.2.4 Maior preciso dos projetos 30
6.2.5 Incentivo ao cumprimento de prazos e Garantia do fluxo de recursos 31
7. Consideraes Finais 32
8. Referncias Bibliogrficas 35
5

RESUMO

A gesto das rodovias brasileiras no pedagiadas est a cargo do Departamento Nacional de


Infraestrutura de Transportes (DNIT). Os servios de reabilitao e de manuteno dessas
rodovias so prestados por empresas privadas por meio de contratos em que a empreiteira
remunerada pela quantidade de servios executados. Nesse modelo de contratao, quanto
mais vezes um mesmo buraco for tapado, um mesmo remendo for executado, uma nova
camada de pavimento for colocada no mesmo trecho, mais pagamentos sero realizados
empresa executora da obra. O presente artigo explora algumas idias sobre o que poderia ser
feito para proporcionar a melhoria da gesto dos programas de manuteno de rodovias,
principalmente quanto s atividades de planejamento e fiscalizao da prestao dos servios
necessrios reabilitao e manuteno do patrimnio rodovirio. Alguns fatores
determinantes do sucesso de programas de manuteno, tais como a contratao por prazos
mais longos e a vinculao da remunerao do contratado ao nvel de qualidade da
infraestrutura ofertada, so evidenciados. Conclui-se que, para as rodovias onde no h
viabilidade tcnica, econmica, financeira ou social para a cobrana de pedgio dos usurios,
as concesses administrativas so uma alternativa - vivel e prevista na legislao brasileira -
ao modelo em vigor.

Palavras-chave: rodovias, manuteno, concesso administrativa, pagamento por


desempenho.
6

1 Introduo
Tradicionalmente, os servios de reabilitao e de manuteno das rodovias brasileiras so
prestados por empresas privadas, por meio de contratos de empreitada por preo unitrio.
Nesses contratos, a empresa remunerada pela quantidade de servio executado e no pelo
resultado dos servios realizados. Assim, no h incentivos para a busca da qualidade, pois,
quanto mais vezes um mesmo buraco for tapado, um mesmo remendo for executado, uma
nova camada de pavimento for colocada no mesmo trecho, mais pagamentos sero feitos
empresa executora da obra.
A falta de incentivos para a execuo de servios duradouros; contratos baseados em projetos
mal dimensionados e desatualizados; falta de controle da qualidade e das quantidades dos
servios efetivamente executados; fiscalizao insuficiente e desestruturada, e o estado de
precariedade das rodovias brasileiras revelam que a gesto do setor de infraestrutura
rodoviria do Pas requer avanos, transformaes e aprimoramentos a fim de disponibilizar
ao usurio uma prestao de servios de melhor qualidade e possibilitar melhor emprego dos
recursos pblicos.
A primeira mudana no setor de transporte rodovirio ocorreu a partir de 1995 com a
implantao do Programa de Concesses de Rodovias Federais, que licitou cinco segmentos
rodovirios cuja operao e manuteno pela iniciativa privada, mediante cobrana de
pedgio, seriam tcnica e economicamente viveis. Esse Programa, que alcanou,
recentemente, uma extenso de 4.763,8 km de rodovias federais administrados pela iniciativa
privada (ANTT, 2011), tem demonstrado capacidade de prover rodovias de melhor qualidade.
Segundo o ranking das 109 ligaes rodovirias avaliadas na Pesquisa CNT de Rodovias
2011, as rodovias federais sob gesto privada ocupam as dezoito primeiras posies (CNT,
2011).
O Brasil possui aproximadamente 63 mil quilmetros de rodovias federais pavimentadas
(CNT, 2011), entretanto, a estimativa final de que o total de segmentos rodovirios em
condies de enquadramento no programa de concesses seja de apenas dez mil quilmetros.
(SUNDFELD, 2005; MT, 2007). Diante da inviabilidade de conceder ao setor privado a
gesto de uma grande parte das rodovias federais, necessrio buscar outra soluo, que no a
concesso tradicional, para melhorar a gesto da malha rodoviria federal.
No Plano Nacional de Logstica de Transporte - PNLT, lanado pelo Ministrio dos
Transportes em 2007, o Governo Federal divulgou a pretenso de dar prioridade restaurao
e manuteno da rede rodoviria; promover a desestatizao da gesto de rodovias que
7

sejam atrativas ao setor privado, mediante concesses e outras formas de parcerias pblico-
privadas; ampliar a utilizao de contratos por resultados com recursos garantidos, de modo a
se alcanar maior eficincia no gerenciamento da malha viria (MT, 2007). Ainda consta do
PNLT que, para os trechos em que o trfego insuficiente para justificar a aplicao de
pedgio, o Ministrio dos Transportes pretende lanar mo de contratos por resultados com
recursos garantidos, com fundamento na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993: incorporando, na
base de contratos por nvel de desempenho, obras de restaurao e/ou ampliao de
capacidade, alm dos servios de manuteno, com mecanismos que garantam fluxo
adequado de recursos (MT, 2007).
Este artigo defende a necessidade de alterar o modelo de contratao dos servios de
manuteno de rodovias, de modo que a forma de remunerao do parceiro privado esteja
efetivamente atrelada ao padro de qualidade dos servios prestados.
A metodologia deste trabalho se baseou em pesquisa de carter qualitativo. As informaes
foram buscadas em fontes secundrias, como livros, publicaes institucionais, legislao,
artigos e teses acadmicas e institucionais. importante registrar que vrias fontes
documentais utilizadas neste trabalho esto disponibilizadas apenas em lngua estrangeira e
que as citaes apresentadas so tradues da prpria autora.
Para o desenvolvimento do tema, percorreram-se os seguintes passos. Primeiramente, sero
apresentados os modelos de contratao estatal para manuteno de rodovias. Em seguida, um
breve histrico dos modelos contratuais adotados para manuteno de rodovias no Brasil e os
problemas existentes; a possibilidade legal da manuteno de rodovias por concesso
administrativa; e algumas experincias internacionais. Por ltimo, as vantagens do modelo
proposto e as consideraes finais.
8

2 Referencial Terico
2.1 Os efeitos da qualidade das rodovias
Sistemas de transporte eficientes so importantes para o desenvolvimento econmico de um
pas. Segundo Stankevich, Qureshi e Queiroz (2005), no Brasil, os custos logsticos1, que
correspondem s despesas geradas com transportes, armazenagem e distribuio, representam
20% do PIB, sendo o custo do transporte o principal componente (31,8%). A matriz de
transportes brasileira depende, preponderantemente, do modo de transporte rodovirio. Em
valores aproximados, a rodovia responde pela movimentao de 58% dos fluxos de carga e de
95% dos passageiros no Pas (MT, 2007).
O custo do transporte rodovirio, por sua vez, fortemente influenciado pela qualidade das
rodovias.
Rodovias em situao inadequada interferem diretamente no custo operacional do
transporte de bens e de pessoas, uma vez que provocam o aumento dos gastos com
combustveis e com manuteno, alm da elevao dos riscos de acidentes e da
probabilidade de avarias nas cargas, comprometendo as condies de trabalho e a
segurana dos usurios desse modal, especialmente dos trabalhadores do setor.
(CNT, 2010).
Pesquisa da Confederao Nacional do Transporte CNT sobre a qualidade das rodovias
brasileiras, realizada em 2011, revela um dado preocupante: 47,9% do pavimento das
rodovias brasileiras apresentam algum tipo de deficincia e necessitam de reparo ou at de
total reconstruo (CNT, 2011).
A depreciao da malha rodoviria resultado da falta de aes voltadas para a manuteno e
para a expanso da infraestrutura de transportes, decorrente da reduo do fluxo de recursos
destinado ao setor de transportes. O declnio do aporte de recursos para as obras de transporte
foi provocado, entre outros fatores, pela crise econmica por que passou o Brasil nos anos
oitenta, como tambm pela desvinculao dos recursos oramentrios destinados ao setor, a
partir da promulgao da Constituio de 1988. Enquanto, na dcada de setenta, os
investimentos chegaram a 1,8% do PIB, na ltima dcada foi investido apenas 0,2% do PIB
em infraestrutura de transportes (CNT, 2011).
Por sua vez, a eficincia do gasto pblico na gesto da malha fortemente relacionada com a
tempestividade das aes de manuteno. Segundo a Associao Norte-Americana de
Especialistas Rodovirios e de Transporte - AASHTO, a manuteno de uma rodovia em boas
condies mais barata do que a recuperao de uma rodovia em ms condies (AASHTO,
2009). Rodovias em situao de boa qualidade custam menos aos cofres pblicos e, por isso,

1
Segundo Stankevich, Qureshi e Queiroz (2005) compem a estrutura dos custos logsticos os seguintes itens: transporte (31,8%), estoque
(20,5%), armazenagem (19%), administrao (18,7%), trmites legais (10,1%).
9

deve-se buscar a reabilitao das condies do revestimento do pavimento antes que os


danos se propaguem para alm da camada de revestimento e sejam necessrios trabalhos de
recuperao estrutural. uma questo de timing. Se a reabilitao realizada muito cedo, a
vida til ainda restante do pavimento desperdiada; se feita tardiamente, os custos de
reparao sero maiores (AASHTO, 2009).
A falta de atuao tempestiva do poder pblico, alm de aumentar os custos de reparao,
penaliza os usurios com o aumento dos custos de operao2 dos veculos e os submete a
constante risco de acidentes. Tambm os custos de acidentes, estimados em torno de R$ 6,5
bilhes/ano, a preos de dezembro de 2005, so suportados, direta ou indiretamente, pelos
usurios,3 (IPEA/DENATRAN/ANTP, 2006). Em 2010, segundo clculos da CNT (2010), o
valor perdido em acidentes rodovirios nas vias federais policiadas chegou a R$ 14,1 bilhes,
o que representa 0,4% do PIB de 2010.
No h dvida de que a ao conjunta de diversos fatores causa de acidentes de trnsito.
Porm, inegvel que deficincias na prpria geometria da estrada, no pavimento e/ou na
sinalizao das rodovias, provocadas pela falta de manuteno tempestiva, tm correlao
com o nmero e a gravidade dos acidentes.
Diante do exposto, pode-se inferir que rodovias de boa qualidade proporcionam retorno
econmico para a sociedade, seja na operao dos veculos, na economia dos recursos
pblicos empregados na recuperao e na manuteno da malha, ou, ainda, na reduo do
nmero de acidentes.
2.2 A gesto da malha rodoviria federal
A gesto da malha rodoviria brasileira no concedida atribuio do Departamento Nacional
de Infra-estrutura de Transportes DNIT4, autarquia federal instituda pela Lei 10.233/2001,
que reestruturou o setor de transportes. Cabe ao DNIT a administrao dos programas de
operao, manuteno, conservao, restaurao, reposio, adequao e ampliao de
capacidade das rodovias que compem o Sistema Federal de Viao5. Sendo assim, no mbito
federal, responsabilidade do DNIT zelar pelo patrimnio pblico rodovirio e pelo bom

2
Custos relacionados a gastos com peas de manuteno dos veculos, com consumo de combustvel e de pneus e com o tempo de viagem
3
A maior parte desse custo refere-se perda de produo, associada morte das pessoas ou interrupo de suas atividades, seguido os custos
de cuidados em sade e os associados aos veculos. H ainda os custos impossveis de serem mensurados, aqueles decorrentes das perdas de
vida ou de leses permanentes que impossibilitam uma vida normal, que incidem tanto sobre os envolvidos nos acidentes quanto sobre as
pessoas de suas relaes.
4
Art. 82. So atribuies do DNIT, em sua esfera de atuao:
IV - administrar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao, manuteno, conservao,
restaurao e reposio de rodovias, ferrovias, vias navegveis, terminais e instalaes porturias fluviais e lacustres, excetuadas as
outorgadas s companhias docas.
5
A Lei 5.917, de 10 de setembro de 1973 (Plano Nacional de Viao), estabelece o Sistema Federal de Viao sob jurisdio do Ministrio
dos Transportes, sobre o qual permitido ao DNIT atuar.
10

estado de trafegabilidade das rodovias, provendo condies de segurana, conforto e


economia aos usurios.
A capacidade executora do Estado para gesto das rodovias federais, porm, no se tem
demonstrado proporcional s necessidades de expanso e de manuteno da malha rodoviria.
No que tange qualidade das obras rodovirias federais, o TCU (2003) apontou medidas para
melhoria da gesto da malha, destacando-se: (i) a predefinio adequada das obras, por meio
de projetos que contivessem todos os elementos construtivos com nvel suficiente de
detalhamento para assegurar razovel conformidade com a execuo (nos exatos termos da
Lei 8.666/93); (ii) a responsabilizao de empresas projetistas, supervisoras e executoras por
defeitos tcnicos e prejuzos (nos termos da legislao civil e administrativa); e (iii) a
recomposio humana e material de suas unidades (para que pudessem funcionar de modo
satisfatrio).
Trabalhos recentes do TCU sobre avaliao de obras contratadas sob a gide da Lei 8.666/93
apontam problemas semelhantes aos observados em 2003 na gesto da malha rodoviria, entre
eles: existncia de projetos de obras desatualizados, imprecisos ou deficientes e insuficincia
na fiscalizao dos contratos de obras e dos convnios.
No voto condutor do Acrdo 1.999/2009-Plenrio, foi destacado, entre outros aspectos, o
problema da deficincia da fiscalizao de obras rodovirias (TCU, 2009):
7. Quando os autos a mim foram conclusos, observei que a matria no deveria se
restringir discusso no campo tcnico, dado que a deficincia na fiscalizao e na
superviso de obras rodovirias, a cargo do DNIT, resultava no apenas da falta de
aplicao das metodologias de ensaios laboratoriais ou das tecnologias de registros em
arquivos de vdeo, conforme relacionado na instruo tcnica, mas, tambm, da carncia
de infra-estrutura e de pessoal suficiente para o regular desempenho da tarefa imposta
quela Autarquia.
8. Sem dvidas, os graves defeitos de construo e de manuteno das rodovias federais do
pas fato demasiado recorrente, notrio e de amplo conhecimento da populao e
frequentemente alardeado pela imprensa, objeto de vrias recomendaes desta Corte de
Contas. Reafirmo que o grande vetor da deteriorao das estradas brasileiras a
deficincia e/ou a ausncia de fiscalizao por parte do DNIT, tanto no que se refere
execuo das obras rodovirias, quanto no que concerne verificao dos limites de peso
por parte dos veculos de carga - embora esse ltimo quesito no integre o objeto da
presente fiscalizao. (grifos inovados)
Indcios de deficincia na fiscalizao de contratos celebrados com base na Lei 8.666/93 esto
presentes nos diversos locais onde houve atuao do Tribunal por meio de sua fiscalizao
anual de obras Fiscobras 2010 (TCU, 2010). No levantamento realizado, verificou-se que,
de um total de 375 irregularidades apontadas por ocasio do Fiscobras 2010, cem delas, ou
27% do total, estavam possivelmente relacionadas a falhas de fiscalizao.
Tais deficincias - projetos mal elaborados, incapazes de traduzir as intervenes
necessrias para a recuperao ou manuteno da rodovia; e incapacidade de fiscalizao -
11

tm entre seus efeitos a m qualidade dos servios executados e a consequente degradao da


infraestrutura rodoviria do pas.
Apesar de o incio da degradao das rodovias brasileiras ter sido originado pela queda
abrupta do volume de recursos destinados ao setor de transportes, nos ltimos anos percebe-se
ter havido uma recuperao progressiva da capacidade de investimento do poder pblico
federal, o que comeou a reverter esse quadro. Contudo, embora os recursos disponibilizados
no Oramento da Unio para a manuteno de rodovias tenham aumentado nos ltimos anos,
ainda no foi alcanado o nvel suficiente para manuteno de toda a malha. Para piorar essa
situao, a capacidade de aplicao eficiente dos valores disponveis, no tem sido observada,
tanto que apenas 48% dos crditos disponveis em 2009 para serem aplicados na malha
rodoviria federal foram liquidados naquele ano (DNIT, 2009a).
poca da edio do PNLT, foi estimado que o melhoramento substancial das condies da
rede de rodovias por meio de programas de manuteno e reabilitao rotineiros demandaria
recursos da ordem de R$ 2 bilhes/ano, pelo menos pelos dois Planos Plurianuais seguintes
(2008/2011 e 2012/2015), representando investimentos de mais R$ 16 bilhes, a serem
agregados aos investimentos de cerca de R$ 101 bilhes propostos para o perodo 2008-2015
(MT, 2007).
Como mostra a Tabela 1, nos ltimos quatro anos foram aplicados recursos nos montantes
estimados pela equipe do PNLT na manuteno de rodovias. No mesmo perodo, segundo
dados obtidos das pesquisas anuais da CNT, as rodovias federais classificadas como timas e
boas passaram de 25,8% para 61,7% da amostra pesquisada.
Tabela 1: Recursos Aplicados x Qualidade das Rodovias

Ano 2007 2008 2009 2010


Despesa Liquidada
2,75 2,70 4,82 5,58
(bilhes de R$)
Qualidade tima
25,8% Sem pesquisa 50,9% 61,7%
ou boa
Fonte dos dados: Siafi, CNT (2007, 2009 e 2010).
Os dados da Tabela 1 no permitem inferir sobre a eficincia do gasto pblico no setor,
porque, embora haja correlao entre os recursos aplicados e a melhoria da qualidade das
rodovias, no se pode dizer que haja uma relao de causa e efeito entre a quantidade de
recursos aplicados e a qualidade do gasto. No demais lembrar que, segundo a CNT (2011),
ainda h a necessidade de algum tipo de interveno no pavimento em 40,6% da malha
rodoviria do pas.
O quadro de deficincias apontadas na literatura nacional consultada sobre a gesto da malha
rodoviria revela a necessidade de se buscarem novas formas de atuao do poder pblico que
12

permitam a reduo da carga administrativa voltada para a recuperao e manuteno do


patrimnio rodovirio e a diminuio dos custos suportados pelos cidados pagadores de
impostos, seja por meio da prestao de servios de melhor qualidade, seja pelo melhor
emprego dos recursos pblicos.
13

3 Modelos de Contratao Estatal para Manuteno de Rodovias


A prestao de servios de manuteno de rodovias encontra na legislao ptria em vigor
possibilidades de arranjos contratuais com distintos nveis de estruturas de incentivos e de
transferncia de riscos ao contratado, a depender do regime de contratao adotado: (i) Lei de
Licitaes (Lei 8.666/93), (ii) Lei de Geral de Concesses (Lei 8.987/95) ou (iii) Lei das
Parcerias Pblico-Privadas - PPP (Lei 11.079/2004).
No que tange forma de execuo e de fiscalizao dos contratos de prestao de servios de
manuteno de rodovias, os modelos de contratao estatal apresentam caractersticas
especficas. Para os objetivos deste artigo, importante destacar algumas dessas caractersticas.
3.1 Contratos tradicionais
Nos contratos tradicionais de manuteno de rodovias amparados na Lei de Licitaes, as
quantidades de materiais, de mo de obra e de equipamentos - e os meios utilizados para
execuo das obras e servios contratados que so controlados por meio do atendimento das
especificaes tcnicas que estabelecem a forma de execuo dos servios e, algumas vezes o
nvel de qualidade desejado, vinculando-se o recebimento do servio - mas no
necessariamente o pagamento - verificao fsica da execuo dos servios e o atendimento
aos critrios tcnicos contratuais estabelecidos em normas e especificaes6.
Segundo Justen Filho (2009, p.161), nos contratos administrativos baseados na Lei de
Licitaes, o particular no assume os riscos da atividade e no lhe cabe maior
responsabilidade pela execuo das tcnicas de execuo das atividades, cabendo ao ente
pblico definir todas as condies acerca do objeto do contrato, os prazos, os insumos.
A Lei 8.666/93 estabelece que as obras e os servios podem ser contratados com terceiros sob
os regimes de empreitada por preo global - quando se ajusta a execuo da obra ou do
servio por preo certo e total -, empreitada por preo unitrio - quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas-, ou empreitada
integral - quando todas as etapas das obras, dos servios e das instalaes necessrias ficam
sob total responsabilidade do contratante at a sua entrada em operao7. No se encontra na
Lei de Licitaes em vigor fundamento para se pagar mais por um servio caso este supere o grau

6
Como ser visto mais frente, o modelo adotado no Brasil para contratao de servios de manuteno de rodovias baseados no
desempenho adotou fator de pagamento para remunerar o empreiteiro com base na qualidade do servio prestado, o que na opinio desta
autora no est amparado pela Lei de Licitaes. Uma possvel explicao para o fato de no ter havido questionamento a esse respeito por
parte dos licitantes que o percentual do valor total do contrato atingido por essa medida, geralmente, no chega a 10%.
7
Art. 10. As obras e servios podero ser executados nas seguintes formas:
I - execuo direta;
II - execuo indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global;
b) empreitada por preo unitrio;
c) (VETADO)
e) empreitada integral.
14

de qualidade exigido no contrato, e tampouco menos por um servio que se revele em


desconformidade com a qualidade mnima exigida. No caso de inexecuo parcial ou total do
contrato o que est prevista a aplicao de penalidades (art.87 da Lei 8.666/93) - que podem ser
mera advertncia, aplicao de multa, suspenso de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao. Assim, no caso de a qualidade dos servios executados no ser
satisfatria requerida a abertura de processos administrativos punitivos que, em razo do
formalismo imposto Administrao Pblica, devem obedecer a um rigor procedimental e, por
isso, permitem a adoo, por parte do particular apenado, de estratgias procrastinatrias para
soluo do conflito.
3.2 Contratos de concesso
A partir da implantao do Programa de Concesso de Rodovias Federais e do advento da Lei
Geral de Concesses, foi transferida iniciativa privada a responsabilidade pela realizao de
investimentos com vistas melhoria do trecho rodovirio concedido, bem como pela
preservao e pela manuteno do patrimnio pblico rodovirio sob responsabilidade da
concessionria. Nesses contratos, a fonte de remunerao do particular o pedgio pago pelos
usurios de certo trecho rodovirio. Alm de remunerar os investimentos realizados pelo
concessionrio, proporcionando-lhe uma rentabilidade adequada, a cobrana da tarifa de
pedgio tem por objetivo garantir recursos para a manuteno e operao do trecho rodovirio
concedido, de modo a oferecer boas condies de trafegabilidade e de segurana aos usurios.
Sendo assim, somente a prestao de servios pblicos que apresentam projetos com
viabilidade tcnica, econmica e financeira so passveis de ser contratados pelo poder
pblico com fundamento na Lei de Concesses.
Importa ressaltar que, como incentivo realizao de todos os investimentos imprescindveis
prestao do servio adequado - definido nos termos do art. 6, 1, da Lei 8.987/958 -, a
partir da edio da Lei, tornou-se possvel exigir o cumprimento de parmetros de
desempenho por parte do contratado mediante a vinculao do valor da tarifa ao cumprimento
dos parmetros preestabelecidos no contrato. Esse mecanismo, contudo, somente foi
introduzido a partir do ltimo edital da segunda fase de concesses o da BR 116/324/BA
lanado em 2008. Esse novo modelo de concepo, com foco nos servios prestados pelo
concessionrio, j est inserido na concesso do trecho da BR 101/ES/BA e dever ser
utilizado nas prximas concesses em estudo BRs 040/MG e 116/MG.

8 Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido
nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia
na sua prestao e modicidade das tarifas.
15

3.3 Parcerias pblico-privadas


Com a introduo das Parcerias Pblico-Privadas - PPPs no ordenamento jurdico brasileiro
tornou-se possvel repassar para a iniciativa privada a administrao dos trechos rodovirios
que no apresentam viabilidade econmico-financeira na modelagem. Surge, ento, uma
figura contratual nova que permite ao Poder Pblico contratar operaes de leasing de obras e
praticar subsdios a tarifas ou a assuno de riscos de empreendimento no suportveis pela
iniciativa privada, tornando exequveis, assim, investimentos ou a prestao de servios
necessrios viabilizao do desenvolvimento regional e nacional (ZYMLER; ALMEIDA,
2005, p.228).
Embora tenha sentido mais amplo em alguns pases, a lei brasileira adotou uma definio
legal especfica para as PPPs, criando duas novas espcies de contratos administrativos de
concesso: a concesso patrocinada e a concesso administrativa9.
Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na
modalidade patrocinada ou administrativa.
1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas
de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a
Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo
de obra ou fornecimento e instalao de bens.
Os contratos de PPP, alm de permitirem e viabilizarem a realizao de pagamento de
subsdio pela Administrao aos concessionrios de servios pblicos que no se sustentam
financeiramente com a mera cobrana de tarifa, tornaram possvel a utilizao da estrutura
econmica das concesses de servio pblico para a contratao de servios antes submetidos
ao regime contratual previsto na Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes) (RIBEIRO; PRADO, 2007,
p. 46). Outras duas inovaes importantes que a Lei de PPPs trouxe expressa em seu texto
foram a possibilidade de vinculao direta da performance do parceiro privado s obrigaes
da Administrao Pblica (art. 6, pargrafo nico)10 e a extrapolao do prazo mximo

9
Na lngua inglesa a expresso public- private partnerships tem uma amplitude desconhecida na lngua portuguesa; o termo adotado
para designar todas as formas de relacionamento contratual de longo prazo entre a Administrao Pblica e os particulares. No Brasil, as
Parcerias Pblico-Privadas designam um tipo especfico de relacionamento entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, semelhante a
contratos de concesso de servios pblicos, que incluam, de alguma forma, o pagamento pela Administrao, ao concessionrio, de
alguma forma de subsdio. As PPPs brasileiras se destinam prestao de servios pelo parceiro privado Administrao ou ao pblico.
As atividades desses contratos no necessariamente configuram servio pblico (no sentido do art. 175 da Constituio Federal). Para
efeito de comparao com os arranjos contratuais empregados em outros pases, importa registrar que as PPPs nacionais apresentam
estrutura semelhante aos contratos firmados nos moldes do programa de Private Finance Initiative - PFI da Inglaterra que, em amplas
linhas, uma espcie de contrato de prestao de servios, a partir da explorao de uma infraestrutura construda pelo parceiro privado,
cujo investimento privado remunerado por algum tipo de pagamento pblico (RIBEIRO; PRADO, 2007, p.26/27).
10
Art. 6 A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de parceria pblico-privada poder ser feita por:
(...)
Pargrafo nico. O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho,
conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.
16

contratual para alm dos cinco anos para aqueles contratos de prestao de servio
subsidiados integralmente pela Administrao (art. 5, inciso I).
Conforme resumem Ribeiro e Prado (2007, p.33), os projetos de parceria com o setor privado
podem ser separados em trs tipos: (i) os que, por gerarem receitas suficientes, so
considerados auto-sustentveis financeiramente e podem ser implementados sob a forma de
concesso comum, desde que caracterizados como servio pblico; (ii) os que tm sustentao
financeira parcial e, por conseqncia, so implementveis sob a forma de concesso
patrocinada; e (iii) os que, pela incapacidade de gerao de receita, dependem de pagamento
integral pela Administrao Pblica e, por isso, podem ser contratados sob a forma de
concesso administrativa ou pelo regime geral de contrataes administrativas da Lei federal
8.666/93.
Trataremos, neste trabalho, dos projetos que se enquadram no ltimo item anterior, as
concesses administrativas, ou seja, aqueles projetos que no poderiam ser remunerados, nem
parcialmente, com cobrana de pedgio, porque no haveria volume de trfego suficiente ou
porque no seria socialmente recomendvel em razo da baixa incapacidade contributiva dos
usurios da rodovia.
A concesso administrativa apresenta algumas diferenas em relao ao contrato tpico de
prestao de servios da Lei 8.666/93, quais sejam: (i) o concessionrio deve promover
investimento em valor superior a R$ 20 milhes; (ii) a contraprestao sempre paga pelo
poder concedente; (iii) o prazo do contrato deve estar inserido no intervalo entre 5 e 35 anos;
(iv) o objeto da prestao no pode se restringir execuo isolada de obra ou ao
fornecimento isolado de mo de obra ou bens, devendo estar diretamente associado ao servio
objeto da concesso administrativa (MONTEIRO, 2005, pg. 86).
Nesse escopo, cabe refletir sobre o seguinte questionamento: as inovaes trazidas pela Lei de
PPPs, sobretudo quanto s concesses administrativas, poderiam proporcionar a melhoria da
gesto dos programas de manuteno de rodovias quanto s atividades de planejamento e
fiscalizao da prestao dos servios? Antes de explorar essa questo, preciso discorrer
sobre a forma como se d, atualmente, a prestao desse servio a partir de contratos de
manuteno de rodovias vigentes sob o regime da Lei de Licitaes.
17

4 A Manuteno da Malha Rodoviria Brasileira


4.1 Evoluo dos modelos contratuais adotados
Os servios de conservao rodoviria, at 1970, eram executados diretamente pela
Administrao, havendo extenses delegadas engenharia militar e a rgos rodovirios
regionais. Com o aumento da extenso da rede pavimentada, esses servios passaram a ser
prestados tambm por empresas privadas, at que, em 1990, foi extinta a modalidade de
administrao direta e a conservao de toda a rede ficou a cargo de terceiros. A partir da
terceirizao da execuo de servios de manuteno de rodovias, alguns modelos contratuais
foram adotados (DNIT, 2005).
Entre 1980 e 1990, os servios de manuteno, envolvendo a restaurao de trechos com
deteriorao intensa do leito estradal, e a conservao rotineira e peridica de trechos no
comprometidos eram executados mediante contratos de empreitada por preos unitrios de
servios e detalhados por quantidades de insumos - mo de obra, equipamentos e materiais
(DNIT, 2005). Esses contratos - ainda adotados, embora em menor escala - so baseados na
legislao de licitaes e contratos administrativos, especificam operaes a realizar e as
quantidades associadas a cada uma delas, bem como os materiais e os processos construtivos
preconizados pelas normas do DNIT. Nesses instrumentos contratuais controlam-se os
materiais aplicados e a execuo dos servios segundo parmetros de controle
preestabelecidos; e remunera-se o particular mediante a comprovao da execuo das
quantidades contratadas. Desse modo, privilegia-se o controle do processo produtivo em vez
da qualidade do produto acabado.
A partir da segunda metade da dcada de noventa, a explorao de alguns trechos em que era
economicamente vivel a cobrana de pedgios passa a ser concedida para a iniciativa
privada. No modelo de concesso rodoviria, a responsabilidade pela execuo de todos os
servios necessrios para dotar a rodovia de boas condies de trafegabilidade, conforto e
segurana passa a ser da concessionria, cuja remunerao pode ser vinculada avaliao do
desempenho dos componentes da via concedida.11
Considerando a boa performance alcanada pelo sistema de concesses rodovirias, no final
dos anos noventa, foi estruturado, com o apoio do Banco Mundial, um modelo de contrato por
desempenho que buscava estratgias e instrumentos alternativos mais eficientes para
administrar os servios de manuteno e as obras de reabilitao rodoviria. Esses contratos

11
Nas primeiras concesses, o investidor era remunerado pela quantidade de investimentos realizados, previamente definidos no Plano de
Explorao da Rodovia PER. No ltimo trecho concedido iniciativa privada (BR-116/324/BA), parte da remunerao da concessionria
est vinculada avaliao do desempenho dos componentes da via concedida.
18

foram denominados Crema - Contrato de Reabilitao e Manuteno. Era parte da estratgia


do Crema promover a racionalizao e gerar economias de escala por meio da adoo de
projetos e documentos de licitao padronizados, bem como do aumento da durao (cinco
anos) e da extenso coberta pelos contratos (de 450 a 600 km); e contribuir para aumentar a
responsabilizao das empreiteiras, vinculando o pagamento ao desempenho para isso
foram estabelecidas multas financeiras e encarregando-as da elaborao do projeto detalhado.
Alm disso, a padronizao dos projetos e documentos de licitao e a adoo do
monitoramento simplificado - baseado no desempenho na execuo das tarefas e na auditoria
dos processos de controle de qualidade - deveriam contribuir para simplificar a gesto dos
contratos (LANCELOT, 2010). Os contratos Crema eram pactuados a preos globais e pagos
mediante parcelas durante o perodo de execuo de cinco anos. No decorrer do primeiro ano
do contrato deveriam ser realizadas obras de recuperao e outras intervenes obrigatrias,
enquanto nos anos seguintes os esforos seriam dedicados a manter a via nas mesmas
condies de trafegabilidade que se encontrariam ao final do primeiro ano de contrato. Essa
frmula foi aplicada, com variaes, na Argentina, no Brasil, na Colmbia e no Uruguai
(BULL; ZIETLOW, 2001).
O Programa Crema original alcanou a extenso de 4.820 km de rodovias, por meio da
assinatura de dezesseis contratos executados entre os anos de 2002 e 2010. Em 2003, quando
cerca de 10% da malha federal estavam cobertos por contratos Crema, em funo de
restries oramentrias, foram adotadas simplificaes do modelo, e criado, por intermdio
da Instruo de Servio DG/DNIT 11, de 16/9/2003, o Programa Integrado de Revitalizao -
PIR IV. Os contratos decorrentes do PIR IV tinham por objetivo melhorar as condies da
rodovia e deter o avano da deteriorao durante o perodo de crise. Tinham, portanto, menor
durao, apenas dois anos, e as intervenes eram mais leves. Os projetos, ainda mais
simplificados e padronizados, passaram a ser desenvolvidos internamente, com o auxlio de
consultores, e os pagamentos dos servios de recuperao passaram a se basear na medio de
insumos (LANCELOT, 2010).
Atualmente, encontra-se em vigor o Programa de Contratao, Restaurao e Manuteno por
Resultados de Rodovias Procrema, institudo pelo Ministrio dos Transportes pela
Portaria GM 7, de10/1/2008.
No Procrema (MT, 2008), os servios de manuteno de pistas/acostamentos e conservao
de faixa de domnio so realizados em duas etapas que devem ser implementadas
sequencialmente, e se distinguem, principalmente, pelo tipo de interveno, pela durao dos
contratos e pela vida til de projeto, conforme consta da Tabela 2:
19

Tabela 2: Fases do Procrema


Crema 1 etapa Crema 2 etapa
Tipo de interveno Funcional Funcional e estrutural
Durao do contrato 2 anos 5 anos
Vida til de projeto 2 anos 10 anos
Fonte: DNIT 2007
O novo programa simplificou a estrutura de monitoramento de desempenho, reduzindo o
nmero de indicadores de manuteno de 88 para onze no Crema 1 etapa e para dezesseis no
Crema 2 etapa, e diminuindo de onze para dois os indicadores de reabilitao. Outra
alterao deu-se no sistema de sanes por no-conformidade com os indicadores de
desempenho pr-estabelecidos. O mecanismo de aplicao de multas dos Cremas originais
no havia se mostrado eficaz - poucas notificaes foram feitas e o pagamento das multas foi
ainda mais raro. Diante disso, vinculou-se a remunerao da empreiteira parte do servio
que foi executado apropriadamente. Para os servios de manuteno, sempre que um padro
no for atingido, feita uma reteno da parcela mensal devida. Para as intervenes de
reabilitao, os pagamentos somente so efetuados quando atendidas as especificaes
tcnicas e atingidos os padres de desempenho satisfatrios na totalidade do trecho restaurado
(LANCELOT, 2010).
Assim, conclui-se que os modelos contratuais de manuteno da malha rodoviria brasileira
evoluram significativamente desde 1970, passando da execuo direta pela Administrao
para os seguintes arranjos adotados atualmente:
a) contratos administrativos tradicionais, baseados em quantidades e preos unitrios; e
b) contratos chamados de desempenho PIR IV, Crema 1 etapa, e Crema 2 etapa, cujas
alteraes de nomenclatura e da frmula contratual decorreram da necessidade de introduzir
adaptaes graduais da concepo inicial do Crema com vistas ao aprimoramento do modelo
de contratao baseado em desempenho.
4.2 Deficincias do modelo de contratos por desempenho para manuteno de
rodovias adotado atualmente no Brasil
Em 2006, o resultado da avaliao dos programas PIR IV e Crema 1 etapa, deficincias na
concepo desses programas, especialmente, quanto a (TCU, 2009):
a) dificuldades de responsabilizao por defeitos na rodovia, em razo do
compartilhamento de responsabilidades existente entre inmeros participantes do
processo, desde a elaborao do projeto at a entrega da obra;
b) baixo nvel de fiscalizao dos servios, haja vista a pulverizao de pequenos
servios, pagos por medio, ao longo de extensa malha viria;
20

c) inadequao dos projetos, em funo da falta de levantamento especfico e detalhado


de cada trecho, bem como do intervalo de tempo necessrio aprovao do projeto e
licitao da obra, durante o qual a rodovia se deteriora e o projeto se desatualiza.
Diversas outras deliberaes do Plenrio (TCU, 2005, 2007, 2010b, 2010c, 2010d, 2010),
entre outros acrdos, ao tratar de contratos especficos, corroboram essa avaliao,
apresentando as seguintes constataes:
a) descumprimento de prazos para concluso dos servios de recuperao inicial;
b) desatendimento de especificaes contratuais;
c) ausncia de conservao adequada;
d) falta de alcance das metas de desempenho pr-estabelecidas; e
e) deficincias na qualidade dos servios realizados.
Tais constataes tm sua origem na inadequao das solues adotadas nos projetos e/ou nas
deficincias nos controles e na fiscalizao exercida no mbito dos contratos para gesto da
malha rodoviria regidos pela Lei 8.666/93. Deficincias de projeto, em conjunto com uma
fiscalizao insuficiente e precria, inviabilizam a responsabilizao pela entrega de servios
de qualidade insatisfatria. Essas trs irregularidades no so privilgio do modelo Crema,
mas recorrentes, em qualquer arranjo contratual, seja em contratos do tipo Crema, seja em
contratos tradicionais celebrados em observncia Lei 8.666/93.
As alteraes havidas no esquema de contratao original do Crema - na fase de transio do
Crema para o PIR IV -, ao retirar a responsabilidade pela elaborao do projeto da empreiteira
e passar a medir os servios de reabilitao por preos unitrios, terminaram por aproximar os
contratos Crema dos contratos tradicionais de restaurao. Embora a denominao de
contratos por desempenho no tenha sido alterada ao longo do tempo, foram-lhe excludos os
principais elementos que caracterizam um contrato de desempenho.
Contratos de manuteno baseados em desempenho tm como principal caracterstica o
pagamento atrelado ao alcance do resultado e no ao custo ou forma de execuo dos
servios. Em sua essncia, esses contratos no detalham como, quando ou onde o servio
deve ser realizado (TRB, 2009). Foi observado, porm, que essa caracterstica no
predominante nos contratos Crema 1 etapa e PIR IV porque a parte correspondente s obras
de reabilitao, estimada conservadoramente em oitenta por cento do contrato, ainda
medida e paga por preos unitrios, tal como ocorre com os contratos tradicionais, o que
requer o acompanhamento pari passu e in loco, de toda a gama desses servios (TCU, 2009).
O quadro delineado revela que preciso buscar alternativas no sentido de substituir o modelo
atual de contratao de manuteno e de conservao de rodovias federais utilizado nos
21

programas PIR IV e Crema por outro modelo apto a garantir maior retorno econmico, mais
qualidade e durabilidade dos investimentos, alm de conforto e segurana aos usurios da
malha rodoviria federal (TCU, 2009). Uma forma considerar alternativas de contratao
desses servios por meio de contratos celebrados com prazos mais longos, capazes de
permitir o desenvolvimento, durante o perodo contratual, de intervenes fundadas em
tecnologias abrangentes e duradouras sobre os trechos de pavimento a cargo da contratada
(TCU, 2009). Considerando que a Lei 8.666/93 limita a prestao de servios contnuos ao
prazo de cinco anos e que no se encontrou fundamento para adoo de fator de pagamento -
pois a Lei no prev que se pague mais pela qualidade mxima nem tampouco que se pague
menos se no atingida a qualidade mnima especificada surgem como alternativas ao
modelo atual com base na legislao em vigor as concesses tradicionais ou as Parcerias
Pblico-Privadas, pois as leis que regulam esses tipos de contrato permitem alcanar prazos
mais longos e vincular a remunerao da contratada aos atendimento dos resultados
predeterminados.
22

5. Manuteno de Rodovias por Concesso Administrativa


5.1 Possibilidade Legal
A primeira fase de concesses rodovirias federais teve sucesso ao fornecer aos usurios
rodovias de boa qualidade enquanto o pas passava por rigoroso ajuste fiscal (VERON;
CELLIER, 2010). As pesquisas anuais da CNT ratificam essa percepo.
Segundo a CNT (2011), dos 77.373 quilmetros de pavimento sob gesto pblica12, 66,2%
esto em condies regulares ou ruins, ou mesmo pssimas, enquanto que nas rodovias
administradas pela iniciativa privada, 14.552 km, a situao se inverte: 86,9% tm o
pavimento em timas ou boas condies. A CNT (2011) tambm apresentou um ranking das
melhores estradas brasileiras, sendo que entre as vinte rodovias classificadas em timas
condies, dezenove so administradas pela iniciativa privada e a nica sob gesto pblica
ocupa a 19 colocao no ranking.
A melhor qualidade das rodovias sob concesso tambm foi constatada pela pesquisa
realizada pela equipe do Guia Quatro Rodas 2011/2012 que apontou que as dez melhores
estradas do Brasil so administradas pela iniciativa privada e as dez piores so todas
administradas pelo Poder Pblico (ABRIL, 2011).
At 2004, no havia, no Brasil, possibilidade jurdica de conceder iniciativa privada
rodovias que no se autossustentassem por meio do pagamento de pedgio pelos usurios e
pela explorao de fontes de receita alternativas. A Lei de PPPs viabilizou a concesso da
prestao de servios em que o Estado assume parte dos investimentos e/ou subsidia em parte
ou totalmente a tarifa de pedgio, tornando, assim, possvel a concesso iniciativa privada
da prestao de servios em rodovias em que a cobrana de pedgio no vivel porque no
h trfego suficiente, ou porque no h quem possa pagar, ou ainda, por uma deciso de
governo.
Embora essa Lei esteja em vigor desde 2004, a experincia do Governo Federal com PPPs no
setor rodovirio restringe-se, at o momento, aos estudos realizados em 2006 para a concesso
do sistema rodovirio BR-116/324/BA, na modalidade de concesso patrocinada, cujo
projeto, ao final dos estudos tcnicos realizados, no vingou e foi licitado por concesso
comum.
No mbito estadual, a Concessionria Nascentes das Gerais assumiu, desde junho de 2007, a
administrao de um trecho de 371,35 km da MG-050. A concesso tem prazo de vinte e
cinco anos e foi realizada na modalidade de concesso patrocinada (COSCARELLI, 2011).

12
Esto includas nesse total as rodovias estaduais.
23

Em Pernambuco, tem-se a PPP da Praia do Paiva, que envolve a operao de uma ponte de
320 metros de comprimento sobre o Rio Jaboato e de uma via de 6,2 quilmetros de
extenso, que dar acesso ao Complexo Turstico e de Lazer do Paiva, tambm por meio de
contrato de concesso patrocinada (SEPLAG/PE, 2011).
Embora nacionalmente no haja ainda nenhum exemplo ou tentativa, mesmo que fracassada,
de contratao da prestao de servios de manuteno e de operao de rodovias, conjunta
ou separadamente, na modalidade de concesso administrativa, a respeito dessa possibilidade,
Ribeiro e Prado (2007) comentam o seguinte:
... a Lei de PPP deixa intocada a linha, criada pela Constituio e desdobrada na
legislao infraconstitucional, que separa as atividades atribudas Administrao
daquelas reservadas aos particulares.
No caso das concesses administrativas, permite-se a contratao de uma nova
estrutura econmico-contratual de servios que j podiam ser contratados pela
Administrao junto aos particulares, nos mesmos termos da Lei 8.666/93.
Atualmente, as atividades de manuteno de rodovias, de controle de velocidade e de
pesagem de veculos nas rodovias federais so realizadas por terceiros, contratados a partir de
licitaes sob o regime da Lei 8.666/93. Portanto, vivel que a prestao desses servios
tambm possa ocorrer a partir da concesso administrativa da manuteno e da operao das
rodovias federais.
Em seus comentrios sobre a Concesso Administrativa, Ribeiro e Prado (2007)
exemplificam textualmente:
Perfeitamente vivel nos parece, por exemplo, a contratao, sob a forma de
concesso administrativa, do provimento de infra-estrutura rodoviria cujos
pagamentos ao parceiro privado sejam baseados, por exemplo em pedgio-sombra
(shadow toll), nos moldes do utilizado nas SCUT (Sem cobrana ao Utilizador)
portuguesas ou seja, a Administrao Pblica obriga-se a pagar contraprestao
em valor varivel de acordo com a quantidade e tipo dos veculos que efetivamente
utilizarem a rodovia.
Pelo exposto, parece no haver controvrsia acerca da possibilidade de utilizao de PPP na
modalidade de concesso administrativa para a recuperao e para a manuteno das rodovias
federais brasileiras.
5.2 Experincia Internacional
O Reino Unido, bero das PPPs, adota um modelo de contrato para prestao de servios de
operao e manuteno de rodovias com objetivos e caractersticas similares ao modelo de
concesso administrativa previsto na legislao ptria.
24

Em 1996, a Highways Agency, uma agncia executiva do Departamento de Transportes


ingls, assinou contratos do tipo Design, Build, Finance and Operate DBFO13 para
melhoramentos, manuteno e operao de quatro rodovias. Nos contratos do tipo DBFO, a
nfase est na proviso e na operao do servio, por um perodo de trinta anos, ficando com
o setor privado a responsabilidade de operar e manter um trecho de uma rodovia existente,
construir algumas melhorias e cumprir os requisitos tcnicos de desempenho previamente
acordados. Foi estabelecido como mecanismo de pagamento da contraprestao pblica o
shadow toll ou pedgio-sombra, sistema em que a remunerao da concessionria se baseia na
contagem do nmero de veculos que passa por determinado local, calculado a partir da
distncia percorrida pelo usurio. Sendo assim, os usurios no pagariam diretamente pelo
uso das rodovias.
No stio eletrnico da Highways Agency consta informao de que o National Audit Office - NAO
reportou que os oito primeiros contratos do tipo DBFO resultaram em ganhos mdios de 15% para
o setor pblico em relao a outras modalidades de contratao, o que comprovaria a maior
eficincia do setor privado na realizao de atividades dessa natureza.
Embora a anlise inicial tenha concludo pela eficincia do setor privado, posteriormente, o
sistema de pedgio-sombra foi condenado pelo NAO em virtude de o aumento do trfego no
estar sob controle de nenhuma das partes envolvidas. Nas ltimas contrataes, o mecanismo
de pagamento foi modificado e recebeu a denominao de Active Management Payment
Mechanism - AMPM. O novo mecanismo, em vez de atrelar o pagamento do parceiro privado
exclusivamente ao volume de trfego que utiliza a rodovia, procurou aumentar a nfase na
disponibilidade dos ativos, na segurana, e, principalmente, na reduo e no controle de
congestionamentos (HIGHWAYS AGENCY).
Recentemente, foi assinado um contrato do tipo DBFO de US$ 9,8 bilhes, pelo perodo de
trinta anos, para aumento de capacidade, operao e manuteno de uma das mais importantes
rodovias britnicas, a rodovia M25 Londrina, que o anel virio de Londres (HIGHWAYS
AGENCY).
Outro pas que seguiu a frmula inglesa foi Portugal. O programa portugus ganhou a
denominao SCUT (Sem Cobrana do Utilizador) e abrangeu um tero das estradas do pas.
No modelo portugus, o operador da estrada tambm era remunerado pelo Poder Pblico por
meio de pedgio-sombra. Em Portugal, contudo, o resultado no foi satisfatrio, pois o
mecanismo de pagamento revelou-se insustentvel do ponto de visto financeiro (MPOG,
2006). Diante disso, todas as concesses esto sendo revistas e passaro a ser remuneradas
13
Projetar, construir, financiar e operar.
25

pelo usurio final por meio da cobrana eletrnica de pedgio. poca da elaborao deste
artigo restavam ainda em funcionamento quatro concesses SCUT (EP, 2010).
Na Finlndia, por causa da resistncia da populao em pagar pedgios, foi institudo um
contrato DBFO remunerado por pedgio-sombra para uma rodovia de duas pistas entre
Jrvenp e Lahti (PAKKALA, 2002).
A partir das experincias descritas, verifica-se que a manuteno de rodovias sob gesto
privada subsidiada integralmente com recursos pblicos no uma novidade no contexto
internacional.
26

6 Razes para adotar o modelo de concesso administrativa para rodovias.


A principal razo para se fazer uma PPP so os ganhos de eficincia que a participao
privada pode trazer para a prestao do servio e a expectativa de transferncia de tais ganhos
para o usurio e para o Poder Pblico (RIBEIRO; PRADO 2007, p.76). A utilizao dessa
modalidade de contratao para a realizao das tarefas de manuteno e de restaurao de
rodovias permite dar mais incentivos ao contratado, o que resulta em vantagens dos contratos
de concesso administrativa comparativamente queles tradicionais, baseados na Lei de
Licitaes.
Tendo como premissa que os contratos de desempenho so os mais apropriados para a
prestao de servios de manuteno de rodovias e que sua principal vantagem o potencial
de reduzir os custos de manuteno e de melhorar a qualidade dos servios prestados, e que a
Lei de Licitaes no permite necessria vinculao da remunerao do concessionrio ao
atingimento de metas de qualidade predeterminadas - a no ser que sejam feitas alteraes
legislativas com vistas a introduzir a possibilidade de adoo de fator redutor do pagamento
por servios executados com qualidade abaixo da especificada no contrato - a manuteno de
rodovias sob gesto pblica por meio de contratos baseados em parmetros de performance
somente pode ser realizada sob o regime de concesso administrativa. Essas vantagens -
eficincia do gasto e minimizao de custos -, alm de outras, como reduo de pessoal e
aumento da eficincia de fiscalizao, maior preciso dos projetos, incentivo ao cumprimento
de prazos, e garantia do fluxo de recursos sero evidenciadas nos itens detalhados adiante.
Antes, porm, sero apresentados alguns conceitos associados gerncia de pavimentos
necessrios compreenso das anlises a serem realizadas.
6.1 Conceitos Gerais
O pavimento uma estrutura composta por camadas sobrepostas de diferentes materiais
compactados a partir do subleito do corpo estradal, adequada para atender estrutural e
operacionalmente ao trfego, de maneira durvel e ao mnimo custo possvel, considerados
diferentes horizontes para servios de manuteno preventiva, corretiva e de reabilitao,
obrigatrios (BALBO, 2007, pg. 35).
Os pavimentos no apresentam ruptura sbita. A partir de sua abertura ao trfego seu estado
vai se degradando pela ao das cargas que atuam sobre eles ou pelos efeitos deletrios do
clima14. A degradao, portanto, um fenmeno inerente a qualquer pavimento.

14
A atuao diria e sazonal do clima no apenas implica alteraes momentneas na resposta estrutural dos pavimentos, como tambm e
principalmente a modificao de caractersticas dos materiais, o que resulta na degradao mais clere das estruturas de pavimento, sob a
ao combinada de clima e cargas atuantes. (BALBO, 2007)
27

As deterioraes de um pavimento manifestam-se pela ocorrncia de falhas ou defeitos que


podem ser agrupados em trs principais categorias: trincamentos, deformaes e
desagregaes. A evoluo desses defeitos a determinados nveis indica que o pavimento
esgotou o seu ciclo de vida (DNIT, 2005, pg. 307).
Denomina-se ciclo de vida o perodo para o qual foi projetado um pavimento. A qualidade do
pavimento em um determinado instante do seu ciclo de vida denominada serventia.
Desempenho a variao da serventia ao longo do tempo de uso do pavimento, que pode ser
avaliado sob dois pontos de vista: funcional e estrutural (DNIT, 2005, pg. 304/305).
A avaliao funcional se refere ao conforto e segurana da condio de superfcie do
pavimento. Nessa avaliao so verificados os defeitos superficiais e as condies de
trafegabilidade. J a avaliao estrutural objetiva a verificao da adequao do pavimento
para resistir s solicitaes que lhe so impostas, considerados fatores ambientais, trfego,
materiais e tcnicas construtivas, sendo necessria a caracterizao do pavimento segundo sua
deformabilidade e resistncia ruptura por cisalhamento, atravs de provas de carga, coleta de
amostras e ensaios de campo e laboratrio (MEDINA E MOTTA, 2005).
O Manual de Gerncia de Pavimentos do DNIT apresenta alguns parmetros relativos ao
desempenho funcional, estrutural e quanto segurana utilizados para a avaliao dos
pavimentos. A seguir citam-se alguns deles (DNIT, 2005):
a) Dados relativos ao desempenho funcional.
A irregularidade longitudinal representa os efeitos que o conjunto de defeitos de um
pavimento (trincamentos, deformaes e desagregaes) provoca na condio de rolamento
dos veculos. O ndice de Irregularidade Superficial (International Roughness Index IRI)
mede a irregularidade da superfcie do pavimento por meio de aparelhos especificamente
projetados para este fim. uma medida objetiva, expressa em m/km, que quantifica os
desvios da superfcie do pavimento em relao superfcie de projeto15. o parmetro mais
relevante para avaliar o desempenho funcional de um pavimento.
b) Dados relativos ao desempenho estrutural.
A cada passagem de roda, o pavimento sofre um deslocamento total, que tem duas
componentes, sendo uma plstica, que d origem ao afundamento das trilhas de roda -
deformaes longitudinais que se acumulam durante os anos de servio de um pavimento e
surgem na rodovia no local de repetio da passagem de veculos mais pesados -, e outra

15
A irregularidade longitudinal o somatrio dos desvios da superfcie de um pavimento em relao a um plano de referncia ideal de
projeto geomtrico, que afeta a dinmica dos veculos, o efeito dinmico das cargas, a qualidade ao rolamento e a drenagem superficial da
via.
28

elstica, que resulta na flexo alternada do revestimento, chamada por conveno de deflexo,
cuja medida a principal forma de avaliao estrutural de um pavimento em uso. Deflexes,
ento, so deslocamentos verticais do pavimento. O levantamento das deflexes A forma
mais adequada para avaliar a estrutura de um pavimento em grandes extenses de pistas, de
forma a acompanhar a variao da capacidade de carga com o tempo.
c) Dados relativos ao desempenho quanto segurana.
A resistncia derrapagem refere-se ao comportamento do revestimento de propiciar, por
meio de sua macrotextura, nveis ideais de aderncia entre pneu e pavimento. Usualmente
expressa em termos de nmeros obtidos por medies em condies padronizadas e por
diversos equipamentos.
A escolha da tcnica disponvel para a construo e para a manuteno de um pavimento deve
levar em conta a opo que resultar em menor custo durante a vida til de servio daquele
pavimento. O custo do ciclo de vida de um projeto rodovirio o custo de implantao
somado ao custo de manuteno de um pavimento durante o tempo para o qual ele foi
projetado (ciclo de vida). O custo total de transporte, alm do custo do ciclo de vida, inclui
os custos suportados pelos usurios como os custos operacionais dos veculos, o custo de
acidentes e o custo do aumento do tempo de viagem provocado pelos desvios e pelos
congestionamentos (RODRIGUES, 2003).

6.2 Vantagens trazidas pelos contratos de manuteno de rodovias sob o regime de


concesso administrativa em relao aos contratos de manuteno sob o regime dos
contratos administrativos tradicionais
6.2.1 Eficincia do gasto: aumento da relao custo/benefcio
A durao de contratos de desempenho deve ser suficiente para incluir pelo menos um ciclo
de manuteno. Isso implica que os contratos devem ter um perodo mnimo de oito a dez
anos, no caso de rodovias com revestimentos betuminosos. Quanto maior for o tempo do
contrato, maior o incentivo para a aplicao de novas tecnologias e para a otimizao da
alocao de recursos (ZIETLOW, 2004).
O custo mnimo do ciclo de vida de um pavimento somente pode ser garantido por meio de
aes de manuteno tempestivas. Estima-se que para cada unidade monetria aplicada
tempestivamente na manuteno de uma rodovia evita-se a necessidade de gastar trs vezes
mais na sua reconstruo. Uma rodovia pavimentada que recebe manuteno adequada dura
de dez a quinze anos antes de necessitar recuperao do pavimento, mas a falta de
manuteno pode levar deteriorao severa em apenas cinco anos. Portanto, no se deve
29

permitir que a deteriorao do pavimento chegue a tal ponto que torne muito caro trazer de
volta a sua vida til de projeto (QUEIROZ, 2008).
Considerando que os projetos, por questes de ordem tcnico-econmica, apresentam ciclo de
vida de oito a dez anos (DNIT, 2005, pg. 314), contratos tradicionais, com durao mxima
permitida por lei de cinco anos, raramente levam a procedimentos otimizados. Alm disso, a
falta de recursos oramentrios disponveis pode impedir essa atuao tempestiva necessria.
O Grfico 1 a seguir ilustra a curva de deteriorao de um pavimento, em que a qualidade da
rodovia est representada no eixo vertical e o tempo, no eixo horizontal.

Grfico 1: Curva de deteriorao do pavimento

Fonte: IRF, 2008

Observa-se do grfico que a primeira reabilitao do pavimento deveria ocorrer por volta do
ponto A. A falta de investigaes e de adequado monitoramento das condies do pavimento,
alm da falta de recursos para a reabilitao propriamente dita, leva as autoridades a esperar
para agir em um momento alm desse ponto A e promover a reabilitao do pavimento em
um tempo mais tarde (ponto B ou outro ponto mais desfavorvel) e certamente a um custo
muito mais elevado. Portanto, qualquer interrupo ou reduo na intensidade ou na
frequncia dos servios necessrios manuteno dos pavimentos resulta em aumento nos
custos de operao dos veculos e na necessidade de investimentos cada vez mais vultosos
para sua recuperao, que pode atingir quatro ou cinco vezes mais, conforme Grfico 1,
quando comparado o custo da interveno no ponto A com o do ponto B.
Contratos mais longos possibilitam que as tarefas de reabilitao e de manuteno sejam
planejadas pelo executor das obras para alcanar resultados de longo prazo, tornando possvel
ao ente privado determinar com maior preciso o custo do ciclo de vida e atuar
tempestivamente e da forma mais eficiente possvel.
30

H outro aspecto que merece ser considerado. Como mostra o grfico 1, as deficincias de
qualidade do pavimento acentuam-se no final da vida til. Sendo assim, a possibilidade de
fazer coincidir a vida til dos trabalhos de reabilitao com a durao do contrato de
manuteno permite transferir, de fato, os riscos da qualidade dos servios realizados para o
setor privado.
A celebrao de contratos sob o regime de PPPs, ao possibilitar a adoo de contratos mais
longos - at 35 anos -, permite o casamento entre a vida til do projeto e o prazo do contrato
de concesso, no incentivando o comportamento indesejvel de o concessionrio empregar
solues de curto prazo ou de utilizar insumos mais baratos, j que ele ser responsvel pelo
ciclo de vida do projeto. Deve-se ressaltar que, quando da definio do prazo da concesso,
alm do tempo de vida til do projeto de engenharia, deve tambm ser considerado tempo
suficiente para amortizar os investimentos a cargo do concessionrio e remuner-lo da forma
adequada.
6.2.2 Minimizao de custos
De acordo com Stankevich; Qureshi; Queiroz (2005), agncias que adotaram sistemas de
contratao baseados em performance reduziram seus custos entre 10% e 40% (). A Tabela 3
a seguir mostra uma estimativa da reduo de custos experimentada por alguns pases,
proporcionada pelos contratos baseados em performance em comparao com os contratos
tradicionais, baseados em especificao de mtodos de execuo16.
Tabela 3: Reduo de custos de contratos baseados em desempenho versus contratos tradicionais
em alguns pases
Pas Reduo de custos
Noruega Por volta de 20%40%
Sucia Por volta de 30%
Finlndia Por volta de 30%35%
Holanda 30%40%
Estnia 20%40%
Inglaterra 10% no mnimo
Austrlia 10%40%
Nova Zelndia Por volta de 20%30%
Estados Unidos 10%15%
Ontario, Canad Por volta de 10%
Alberta, Canad Por volta de 20%
British Columbia, Canad Da ordem de 10%
Fonte: PAKKALA (2005, citado por STANKEVICH; QURESHI; QUEIROZ, 2005).

16
As informaes publicadas indicam que as economias de custos devem ser medidas em relao aos oramentos estimativos das licitaes,
ao custo dos servios de manuteno realizados pela prpria agncia, ao custo de manuteno por um grupo de controle (geralmente da
prpria agncia), alm de outras bases de comparao. Frequentemente, porm, a literatura, no especifica claramente as bases adotadas para
a comparao de custos.
31

6.2.3 Reduo de pessoal e aumento da eficincia da fiscalizao


Contratos focados em obrigaes de nvel de performance modificam a lgica atual de
fiscalizao dos contratos pelo poder pblico e tendem a proporcionar maior eficincia da
fiscalizao e reduo de pessoal empregado nessa tarefa.
A substituio do processo tradicional de fiscalizao das obras, em que o controle realizado
por meio de numerosos ensaios e da verificao do atendimento a especificaes de materiais
e de processos construtivos preconizados pelas normas do DNIT, e pela adoo de critrios
bem definidos de aferio do cumprimento das obrigaes contratuais resultariam em:
a) menor esforo para realizar as medies;
b) facilidade no controle, por parte da Administrao, dos servios realizados; e
c) liberao de pessoal para outras tarefas, como por exemplo, a gesto da malha.
Considerando que funo do pavimento proporcionar ao trfego usurio condies de
rolamento econmico, confortvel e seguro, devem ser buscados indicadores que permitam
aferir tais qualidades. Esses indicadores podem ser utilizados para avaliar o padro da
operao da rodovia, a qualidade dos servios de manuteno ou, ainda, as condies de
segurana.
Os indicadores adotados para aferir o padro de qualidade da prestao do servio poderiam
medir, por exemplo:
a) a disponibilidade das faixas de trfego;
b) o volume mximo de trfego na hora de pico;
c) o ndice de irregularidade longitudinal (IRI);
d) as deformaes transversais;
e) a resistncia derrapagem;
f) a deflexo;
g) o trincamento;
h) os ndices de retrorrefletncia da sinalizao;
i) o nmero de acidentes fatais, ou com vtimas, por segmento de rodovia.
Os indicadores a serem adotados nas contrataes devem estar de acordo com a capacidade de
recursos humanos e materiais do rgo fiscalizador, de modo que s sejam institudos
parmetros que possam ser efetivamente monitorados pelo contratante.
6.2.4 Maior preciso dos projetos
Um dos maiores problemas detectados pelas auditorias do TCU em todos os tipos de contrato
de execuo de obras rodovirias sob a gide da Lei 8.666/93 a necessidade de repetidas
revises do projeto durante a fase das obras. Essa deficincia dos projetos contratados pelo
32

DNIT causada, em grande medida, pela sua desatualizao ou pela falta de vinculao entre
o que projetado e o que contratado (TCU, 2010a).
As discrepncias entre a situao de projeto e a situao real da rodovia encontrada poca da
execuo do contrato poderiam ser minimizadas pela inverso de fases da licitao. A
abertura dos envelopes de preos antes da anlise dos documentos de habilitao e a
possibilidade de saneamento das falhas formais na documentao apresentada pelos licitantes
tende a diminuir o prazo entre o levantamento de dados realizado para determinar as
condies estruturais e funcionais do pavimento e o incio da execuo do contrato, o que
contribui para o aumento da fidedignidade entre os projetos licitados e a situao real
encontrada em campo.
6.2.5 Incentivo ao cumprimento de prazos e Garantia do fluxo de recursos
A remunerao do particular somente aps a concluso do objeto avenado funciona como
incentivo para o cumprimento, por parte do concessionrio, dos prazos avenados.
Como visto, para reduzir os custos, a manuteno das rodovias deveria ser feita quando no
momento em que se torna necessria e no quando h recursos disponveis. Historicamente, as
aes de manuteno da rede rodoviria federal tm sido postergadas ou diminudas em
perodos de restries financeiras. O comprometimento oramentrio com vistas a assegurar
os recursos necessrios execuo tempestiva dos servios requeridos , por isso, fator crtico
para o sucesso da manuteno de uma rodovia. O fato de a Lei de PPP prever a existncia de
um fundo garantidor atenua o risco de o Estado no pagar em dia ou, ainda, de suspender a
execuo de programas de manuteno.
33

7. Consideraes Finais
A escassez de recursos pblicos torna necessria a procura constante pelos melhores
resultados por menores custos. A ideia central deste trabalho a de que o aumento da
eficincia do gasto pblico na gesto da malha rodoviria pode ser obtida mediante a adoo
de contratos com prazos ampliados que remunerem com base no desempenho. No foram
discutidas, portanto, as condies de financiamento necessrias para garantir a efetiva reduo
de custos dos contratos de PPP em comparao com os contratos administrativos tradicionais
baseados na Lei de Licitaes, o que merece ser objeto de estudo futuro.
Como expusemos, a Lei 8.666/93 no considera a possibilidade de a remunerao do
contratado ser atrelada ao alcance de metas, traduzidas em parmetros de desempenho da
rodovia. Alm disso, a mencionada Lei fixa um limite mximo de cinco anos para a vigncia
dos contratos destinados prestao de servios de natureza contnua, como so os de
conservao e manuteno rodoviria. Tais peculiaridades da Lei de Licitaes, por serem
restritivas no contexto das necessidades que so prprias manuteno e conservao das
rodovias, acabam impondo a modalidade de concesso administrativa como a melhor
alternativa para melhorar a eficincia, a qualidade e a durabilidade dos servios de
manuteno das rodovias sob gesto pblica.
A adoo desse novo modelo de contratao, contudo, trar desafios para os gestores desses
contratos na medida em que sero demandados estudos prvios mais amplos para identificar
todos os servios necessrios no longo prazo e especificar os parmetros alvo se desempenho
a serem atingidos - e processos licitatrios mais complexos, alm do estabelecimento de
novos procedimentos de monitoramento de contratos e da necessria capacitao dos
responsveis pelo gerenciamento dos contratos cuja gesto, mantida a legislao em vigor,
dever passar para a esfera da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
A gesto compartilhada da manuteno da malha rodoviria federal, entre a ANTT e o DNIT,
pode resultar em duplicidade de esforos na coleta de dados para acompanhamento das
condies das rodovias e/ou em conflitos na definio dos mtodos de avaliao da qualidade
das estradas, o que ir requerer maior esforo de integrao e mudana da forma de atuao
dessas unidades gestoras.
Caso houvesse alterao na legislao atual de modo a permitir a contratao por prazos mais
longos e a remunerao com base na qualidade do servio realizado, seria preciso estudar a
melhor alternativa contratual para a prestao dos servios de reabilitao e de manuteno
rodoviria. Em todo caso, as experincias relatadas neste trabalho sugerem que a forma
tradicional de contratao de manuteno de rodovias baseada na quantidade de servios
34

executados est dando lugar, em diversos pases, para contratos de longo prazo com a
remunerao baseada no desempenho. Verificou-se, ainda, que a manuteno de rodovias sob
gesto privada subsidiada integralmente com recursos pblicos no uma novidade no
contexto internacional.
Diante do que foi exposto, prope-se incentivar uma mudana gradual na forma de atuar e de
gerir os servios de reabilitao e de manuteno da malha rodoviria que no apresenta
viabilidade econmico-financeira para se sustentar com as tarifas de pedgio, mesmo que
parcialmente, passando-se a adotar, de forma gradual, contratos de concesso administrativa
baseados em parmetros de desempenho, observando-se, naturalmente, no curso desses
primeiros contratos, os eventuais ajustes que venham a se revelar necessrios para a adoo
desse modelo em maior escala.
35

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