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Braslia DF
2011
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Braslia DF
Novembro 2011
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NDICE DE TABELAS
NDICE DE GRFICOS
SUMRIO
1 Introduo
2 Referencial Terico
2.1 Os efeitos da qualidade das rodovias 7
2.2 A gesto da malha rodoviria federal 7
3 Modelos de Contratao Estatal para Manuteno de Rodovias
3.1 Contratos tradicionais 12
3.2 Contratos de concesso 13
3.3 Parcerias pblico-privadas 14
4 A Manuteno da Malha Rodoviria Brasileira
4.1 Evoluo dos modelos contratuais adotados 16
4.2 Deficincias do modelo de contratos por desempenho para manuteno de rodovias
adotado atualmente no Brasil 18
5. Manuteno de Rodovias por Concesso Administrativa
5.1 Possibilidade Legal 21
5.2 Experincia Internacional 22
6 Razes para adotar o modelo de concesso administrativa para rodovias
6.1 Conceitos Gerais 25
6.2 Vantagens trazidas pelos contratos de manuteno de rodovias sob o regime de
concesso administrativa em relao aos contratos de manuteno sob o regime dos contratos
administrativos tradicionais. 27
6.2.1 Eficincia do gasto: aumento da relao custo/benefcio 27
6.2.2 Minimizao de custos 29
6.2.3 Reduo de pessoal e aumento da eficincia da fiscalizao 30
6.2.4 Maior preciso dos projetos 30
6.2.5 Incentivo ao cumprimento de prazos e Garantia do fluxo de recursos 31
7. Consideraes Finais 32
8. Referncias Bibliogrficas 35
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RESUMO
1 Introduo
Tradicionalmente, os servios de reabilitao e de manuteno das rodovias brasileiras so
prestados por empresas privadas, por meio de contratos de empreitada por preo unitrio.
Nesses contratos, a empresa remunerada pela quantidade de servio executado e no pelo
resultado dos servios realizados. Assim, no h incentivos para a busca da qualidade, pois,
quanto mais vezes um mesmo buraco for tapado, um mesmo remendo for executado, uma
nova camada de pavimento for colocada no mesmo trecho, mais pagamentos sero feitos
empresa executora da obra.
A falta de incentivos para a execuo de servios duradouros; contratos baseados em projetos
mal dimensionados e desatualizados; falta de controle da qualidade e das quantidades dos
servios efetivamente executados; fiscalizao insuficiente e desestruturada, e o estado de
precariedade das rodovias brasileiras revelam que a gesto do setor de infraestrutura
rodoviria do Pas requer avanos, transformaes e aprimoramentos a fim de disponibilizar
ao usurio uma prestao de servios de melhor qualidade e possibilitar melhor emprego dos
recursos pblicos.
A primeira mudana no setor de transporte rodovirio ocorreu a partir de 1995 com a
implantao do Programa de Concesses de Rodovias Federais, que licitou cinco segmentos
rodovirios cuja operao e manuteno pela iniciativa privada, mediante cobrana de
pedgio, seriam tcnica e economicamente viveis. Esse Programa, que alcanou,
recentemente, uma extenso de 4.763,8 km de rodovias federais administrados pela iniciativa
privada (ANTT, 2011), tem demonstrado capacidade de prover rodovias de melhor qualidade.
Segundo o ranking das 109 ligaes rodovirias avaliadas na Pesquisa CNT de Rodovias
2011, as rodovias federais sob gesto privada ocupam as dezoito primeiras posies (CNT,
2011).
O Brasil possui aproximadamente 63 mil quilmetros de rodovias federais pavimentadas
(CNT, 2011), entretanto, a estimativa final de que o total de segmentos rodovirios em
condies de enquadramento no programa de concesses seja de apenas dez mil quilmetros.
(SUNDFELD, 2005; MT, 2007). Diante da inviabilidade de conceder ao setor privado a
gesto de uma grande parte das rodovias federais, necessrio buscar outra soluo, que no a
concesso tradicional, para melhorar a gesto da malha rodoviria federal.
No Plano Nacional de Logstica de Transporte - PNLT, lanado pelo Ministrio dos
Transportes em 2007, o Governo Federal divulgou a pretenso de dar prioridade restaurao
e manuteno da rede rodoviria; promover a desestatizao da gesto de rodovias que
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sejam atrativas ao setor privado, mediante concesses e outras formas de parcerias pblico-
privadas; ampliar a utilizao de contratos por resultados com recursos garantidos, de modo a
se alcanar maior eficincia no gerenciamento da malha viria (MT, 2007). Ainda consta do
PNLT que, para os trechos em que o trfego insuficiente para justificar a aplicao de
pedgio, o Ministrio dos Transportes pretende lanar mo de contratos por resultados com
recursos garantidos, com fundamento na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993: incorporando, na
base de contratos por nvel de desempenho, obras de restaurao e/ou ampliao de
capacidade, alm dos servios de manuteno, com mecanismos que garantam fluxo
adequado de recursos (MT, 2007).
Este artigo defende a necessidade de alterar o modelo de contratao dos servios de
manuteno de rodovias, de modo que a forma de remunerao do parceiro privado esteja
efetivamente atrelada ao padro de qualidade dos servios prestados.
A metodologia deste trabalho se baseou em pesquisa de carter qualitativo. As informaes
foram buscadas em fontes secundrias, como livros, publicaes institucionais, legislao,
artigos e teses acadmicas e institucionais. importante registrar que vrias fontes
documentais utilizadas neste trabalho esto disponibilizadas apenas em lngua estrangeira e
que as citaes apresentadas so tradues da prpria autora.
Para o desenvolvimento do tema, percorreram-se os seguintes passos. Primeiramente, sero
apresentados os modelos de contratao estatal para manuteno de rodovias. Em seguida, um
breve histrico dos modelos contratuais adotados para manuteno de rodovias no Brasil e os
problemas existentes; a possibilidade legal da manuteno de rodovias por concesso
administrativa; e algumas experincias internacionais. Por ltimo, as vantagens do modelo
proposto e as consideraes finais.
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2 Referencial Terico
2.1 Os efeitos da qualidade das rodovias
Sistemas de transporte eficientes so importantes para o desenvolvimento econmico de um
pas. Segundo Stankevich, Qureshi e Queiroz (2005), no Brasil, os custos logsticos1, que
correspondem s despesas geradas com transportes, armazenagem e distribuio, representam
20% do PIB, sendo o custo do transporte o principal componente (31,8%). A matriz de
transportes brasileira depende, preponderantemente, do modo de transporte rodovirio. Em
valores aproximados, a rodovia responde pela movimentao de 58% dos fluxos de carga e de
95% dos passageiros no Pas (MT, 2007).
O custo do transporte rodovirio, por sua vez, fortemente influenciado pela qualidade das
rodovias.
Rodovias em situao inadequada interferem diretamente no custo operacional do
transporte de bens e de pessoas, uma vez que provocam o aumento dos gastos com
combustveis e com manuteno, alm da elevao dos riscos de acidentes e da
probabilidade de avarias nas cargas, comprometendo as condies de trabalho e a
segurana dos usurios desse modal, especialmente dos trabalhadores do setor.
(CNT, 2010).
Pesquisa da Confederao Nacional do Transporte CNT sobre a qualidade das rodovias
brasileiras, realizada em 2011, revela um dado preocupante: 47,9% do pavimento das
rodovias brasileiras apresentam algum tipo de deficincia e necessitam de reparo ou at de
total reconstruo (CNT, 2011).
A depreciao da malha rodoviria resultado da falta de aes voltadas para a manuteno e
para a expanso da infraestrutura de transportes, decorrente da reduo do fluxo de recursos
destinado ao setor de transportes. O declnio do aporte de recursos para as obras de transporte
foi provocado, entre outros fatores, pela crise econmica por que passou o Brasil nos anos
oitenta, como tambm pela desvinculao dos recursos oramentrios destinados ao setor, a
partir da promulgao da Constituio de 1988. Enquanto, na dcada de setenta, os
investimentos chegaram a 1,8% do PIB, na ltima dcada foi investido apenas 0,2% do PIB
em infraestrutura de transportes (CNT, 2011).
Por sua vez, a eficincia do gasto pblico na gesto da malha fortemente relacionada com a
tempestividade das aes de manuteno. Segundo a Associao Norte-Americana de
Especialistas Rodovirios e de Transporte - AASHTO, a manuteno de uma rodovia em boas
condies mais barata do que a recuperao de uma rodovia em ms condies (AASHTO,
2009). Rodovias em situao de boa qualidade custam menos aos cofres pblicos e, por isso,
1
Segundo Stankevich, Qureshi e Queiroz (2005) compem a estrutura dos custos logsticos os seguintes itens: transporte (31,8%), estoque
(20,5%), armazenagem (19%), administrao (18,7%), trmites legais (10,1%).
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Custos relacionados a gastos com peas de manuteno dos veculos, com consumo de combustvel e de pneus e com o tempo de viagem
3
A maior parte desse custo refere-se perda de produo, associada morte das pessoas ou interrupo de suas atividades, seguido os custos
de cuidados em sade e os associados aos veculos. H ainda os custos impossveis de serem mensurados, aqueles decorrentes das perdas de
vida ou de leses permanentes que impossibilitam uma vida normal, que incidem tanto sobre os envolvidos nos acidentes quanto sobre as
pessoas de suas relaes.
4
Art. 82. So atribuies do DNIT, em sua esfera de atuao:
IV - administrar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao, manuteno, conservao,
restaurao e reposio de rodovias, ferrovias, vias navegveis, terminais e instalaes porturias fluviais e lacustres, excetuadas as
outorgadas s companhias docas.
5
A Lei 5.917, de 10 de setembro de 1973 (Plano Nacional de Viao), estabelece o Sistema Federal de Viao sob jurisdio do Ministrio
dos Transportes, sobre o qual permitido ao DNIT atuar.
10
6
Como ser visto mais frente, o modelo adotado no Brasil para contratao de servios de manuteno de rodovias baseados no
desempenho adotou fator de pagamento para remunerar o empreiteiro com base na qualidade do servio prestado, o que na opinio desta
autora no est amparado pela Lei de Licitaes. Uma possvel explicao para o fato de no ter havido questionamento a esse respeito por
parte dos licitantes que o percentual do valor total do contrato atingido por essa medida, geralmente, no chega a 10%.
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Art. 10. As obras e servios podero ser executados nas seguintes formas:
I - execuo direta;
II - execuo indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global;
b) empreitada por preo unitrio;
c) (VETADO)
e) empreitada integral.
14
8 Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido
nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia
na sua prestao e modicidade das tarifas.
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Na lngua inglesa a expresso public- private partnerships tem uma amplitude desconhecida na lngua portuguesa; o termo adotado
para designar todas as formas de relacionamento contratual de longo prazo entre a Administrao Pblica e os particulares. No Brasil, as
Parcerias Pblico-Privadas designam um tipo especfico de relacionamento entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, semelhante a
contratos de concesso de servios pblicos, que incluam, de alguma forma, o pagamento pela Administrao, ao concessionrio, de
alguma forma de subsdio. As PPPs brasileiras se destinam prestao de servios pelo parceiro privado Administrao ou ao pblico.
As atividades desses contratos no necessariamente configuram servio pblico (no sentido do art. 175 da Constituio Federal). Para
efeito de comparao com os arranjos contratuais empregados em outros pases, importa registrar que as PPPs nacionais apresentam
estrutura semelhante aos contratos firmados nos moldes do programa de Private Finance Initiative - PFI da Inglaterra que, em amplas
linhas, uma espcie de contrato de prestao de servios, a partir da explorao de uma infraestrutura construda pelo parceiro privado,
cujo investimento privado remunerado por algum tipo de pagamento pblico (RIBEIRO; PRADO, 2007, p.26/27).
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Art. 6 A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de parceria pblico-privada poder ser feita por:
(...)
Pargrafo nico. O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho,
conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.
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contratual para alm dos cinco anos para aqueles contratos de prestao de servio
subsidiados integralmente pela Administrao (art. 5, inciso I).
Conforme resumem Ribeiro e Prado (2007, p.33), os projetos de parceria com o setor privado
podem ser separados em trs tipos: (i) os que, por gerarem receitas suficientes, so
considerados auto-sustentveis financeiramente e podem ser implementados sob a forma de
concesso comum, desde que caracterizados como servio pblico; (ii) os que tm sustentao
financeira parcial e, por conseqncia, so implementveis sob a forma de concesso
patrocinada; e (iii) os que, pela incapacidade de gerao de receita, dependem de pagamento
integral pela Administrao Pblica e, por isso, podem ser contratados sob a forma de
concesso administrativa ou pelo regime geral de contrataes administrativas da Lei federal
8.666/93.
Trataremos, neste trabalho, dos projetos que se enquadram no ltimo item anterior, as
concesses administrativas, ou seja, aqueles projetos que no poderiam ser remunerados, nem
parcialmente, com cobrana de pedgio, porque no haveria volume de trfego suficiente ou
porque no seria socialmente recomendvel em razo da baixa incapacidade contributiva dos
usurios da rodovia.
A concesso administrativa apresenta algumas diferenas em relao ao contrato tpico de
prestao de servios da Lei 8.666/93, quais sejam: (i) o concessionrio deve promover
investimento em valor superior a R$ 20 milhes; (ii) a contraprestao sempre paga pelo
poder concedente; (iii) o prazo do contrato deve estar inserido no intervalo entre 5 e 35 anos;
(iv) o objeto da prestao no pode se restringir execuo isolada de obra ou ao
fornecimento isolado de mo de obra ou bens, devendo estar diretamente associado ao servio
objeto da concesso administrativa (MONTEIRO, 2005, pg. 86).
Nesse escopo, cabe refletir sobre o seguinte questionamento: as inovaes trazidas pela Lei de
PPPs, sobretudo quanto s concesses administrativas, poderiam proporcionar a melhoria da
gesto dos programas de manuteno de rodovias quanto s atividades de planejamento e
fiscalizao da prestao dos servios? Antes de explorar essa questo, preciso discorrer
sobre a forma como se d, atualmente, a prestao desse servio a partir de contratos de
manuteno de rodovias vigentes sob o regime da Lei de Licitaes.
17
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Nas primeiras concesses, o investidor era remunerado pela quantidade de investimentos realizados, previamente definidos no Plano de
Explorao da Rodovia PER. No ltimo trecho concedido iniciativa privada (BR-116/324/BA), parte da remunerao da concessionria
est vinculada avaliao do desempenho dos componentes da via concedida.
18
programas PIR IV e Crema por outro modelo apto a garantir maior retorno econmico, mais
qualidade e durabilidade dos investimentos, alm de conforto e segurana aos usurios da
malha rodoviria federal (TCU, 2009). Uma forma considerar alternativas de contratao
desses servios por meio de contratos celebrados com prazos mais longos, capazes de
permitir o desenvolvimento, durante o perodo contratual, de intervenes fundadas em
tecnologias abrangentes e duradouras sobre os trechos de pavimento a cargo da contratada
(TCU, 2009). Considerando que a Lei 8.666/93 limita a prestao de servios contnuos ao
prazo de cinco anos e que no se encontrou fundamento para adoo de fator de pagamento -
pois a Lei no prev que se pague mais pela qualidade mxima nem tampouco que se pague
menos se no atingida a qualidade mnima especificada surgem como alternativas ao
modelo atual com base na legislao em vigor as concesses tradicionais ou as Parcerias
Pblico-Privadas, pois as leis que regulam esses tipos de contrato permitem alcanar prazos
mais longos e vincular a remunerao da contratada aos atendimento dos resultados
predeterminados.
22
12
Esto includas nesse total as rodovias estaduais.
23
Em Pernambuco, tem-se a PPP da Praia do Paiva, que envolve a operao de uma ponte de
320 metros de comprimento sobre o Rio Jaboato e de uma via de 6,2 quilmetros de
extenso, que dar acesso ao Complexo Turstico e de Lazer do Paiva, tambm por meio de
contrato de concesso patrocinada (SEPLAG/PE, 2011).
Embora nacionalmente no haja ainda nenhum exemplo ou tentativa, mesmo que fracassada,
de contratao da prestao de servios de manuteno e de operao de rodovias, conjunta
ou separadamente, na modalidade de concesso administrativa, a respeito dessa possibilidade,
Ribeiro e Prado (2007) comentam o seguinte:
... a Lei de PPP deixa intocada a linha, criada pela Constituio e desdobrada na
legislao infraconstitucional, que separa as atividades atribudas Administrao
daquelas reservadas aos particulares.
No caso das concesses administrativas, permite-se a contratao de uma nova
estrutura econmico-contratual de servios que j podiam ser contratados pela
Administrao junto aos particulares, nos mesmos termos da Lei 8.666/93.
Atualmente, as atividades de manuteno de rodovias, de controle de velocidade e de
pesagem de veculos nas rodovias federais so realizadas por terceiros, contratados a partir de
licitaes sob o regime da Lei 8.666/93. Portanto, vivel que a prestao desses servios
tambm possa ocorrer a partir da concesso administrativa da manuteno e da operao das
rodovias federais.
Em seus comentrios sobre a Concesso Administrativa, Ribeiro e Prado (2007)
exemplificam textualmente:
Perfeitamente vivel nos parece, por exemplo, a contratao, sob a forma de
concesso administrativa, do provimento de infra-estrutura rodoviria cujos
pagamentos ao parceiro privado sejam baseados, por exemplo em pedgio-sombra
(shadow toll), nos moldes do utilizado nas SCUT (Sem cobrana ao Utilizador)
portuguesas ou seja, a Administrao Pblica obriga-se a pagar contraprestao
em valor varivel de acordo com a quantidade e tipo dos veculos que efetivamente
utilizarem a rodovia.
Pelo exposto, parece no haver controvrsia acerca da possibilidade de utilizao de PPP na
modalidade de concesso administrativa para a recuperao e para a manuteno das rodovias
federais brasileiras.
5.2 Experincia Internacional
O Reino Unido, bero das PPPs, adota um modelo de contrato para prestao de servios de
operao e manuteno de rodovias com objetivos e caractersticas similares ao modelo de
concesso administrativa previsto na legislao ptria.
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pelo usurio final por meio da cobrana eletrnica de pedgio. poca da elaborao deste
artigo restavam ainda em funcionamento quatro concesses SCUT (EP, 2010).
Na Finlndia, por causa da resistncia da populao em pagar pedgios, foi institudo um
contrato DBFO remunerado por pedgio-sombra para uma rodovia de duas pistas entre
Jrvenp e Lahti (PAKKALA, 2002).
A partir das experincias descritas, verifica-se que a manuteno de rodovias sob gesto
privada subsidiada integralmente com recursos pblicos no uma novidade no contexto
internacional.
26
14
A atuao diria e sazonal do clima no apenas implica alteraes momentneas na resposta estrutural dos pavimentos, como tambm e
principalmente a modificao de caractersticas dos materiais, o que resulta na degradao mais clere das estruturas de pavimento, sob a
ao combinada de clima e cargas atuantes. (BALBO, 2007)
27
15
A irregularidade longitudinal o somatrio dos desvios da superfcie de um pavimento em relao a um plano de referncia ideal de
projeto geomtrico, que afeta a dinmica dos veculos, o efeito dinmico das cargas, a qualidade ao rolamento e a drenagem superficial da
via.
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elstica, que resulta na flexo alternada do revestimento, chamada por conveno de deflexo,
cuja medida a principal forma de avaliao estrutural de um pavimento em uso. Deflexes,
ento, so deslocamentos verticais do pavimento. O levantamento das deflexes A forma
mais adequada para avaliar a estrutura de um pavimento em grandes extenses de pistas, de
forma a acompanhar a variao da capacidade de carga com o tempo.
c) Dados relativos ao desempenho quanto segurana.
A resistncia derrapagem refere-se ao comportamento do revestimento de propiciar, por
meio de sua macrotextura, nveis ideais de aderncia entre pneu e pavimento. Usualmente
expressa em termos de nmeros obtidos por medies em condies padronizadas e por
diversos equipamentos.
A escolha da tcnica disponvel para a construo e para a manuteno de um pavimento deve
levar em conta a opo que resultar em menor custo durante a vida til de servio daquele
pavimento. O custo do ciclo de vida de um projeto rodovirio o custo de implantao
somado ao custo de manuteno de um pavimento durante o tempo para o qual ele foi
projetado (ciclo de vida). O custo total de transporte, alm do custo do ciclo de vida, inclui
os custos suportados pelos usurios como os custos operacionais dos veculos, o custo de
acidentes e o custo do aumento do tempo de viagem provocado pelos desvios e pelos
congestionamentos (RODRIGUES, 2003).
permitir que a deteriorao do pavimento chegue a tal ponto que torne muito caro trazer de
volta a sua vida til de projeto (QUEIROZ, 2008).
Considerando que os projetos, por questes de ordem tcnico-econmica, apresentam ciclo de
vida de oito a dez anos (DNIT, 2005, pg. 314), contratos tradicionais, com durao mxima
permitida por lei de cinco anos, raramente levam a procedimentos otimizados. Alm disso, a
falta de recursos oramentrios disponveis pode impedir essa atuao tempestiva necessria.
O Grfico 1 a seguir ilustra a curva de deteriorao de um pavimento, em que a qualidade da
rodovia est representada no eixo vertical e o tempo, no eixo horizontal.
Observa-se do grfico que a primeira reabilitao do pavimento deveria ocorrer por volta do
ponto A. A falta de investigaes e de adequado monitoramento das condies do pavimento,
alm da falta de recursos para a reabilitao propriamente dita, leva as autoridades a esperar
para agir em um momento alm desse ponto A e promover a reabilitao do pavimento em
um tempo mais tarde (ponto B ou outro ponto mais desfavorvel) e certamente a um custo
muito mais elevado. Portanto, qualquer interrupo ou reduo na intensidade ou na
frequncia dos servios necessrios manuteno dos pavimentos resulta em aumento nos
custos de operao dos veculos e na necessidade de investimentos cada vez mais vultosos
para sua recuperao, que pode atingir quatro ou cinco vezes mais, conforme Grfico 1,
quando comparado o custo da interveno no ponto A com o do ponto B.
Contratos mais longos possibilitam que as tarefas de reabilitao e de manuteno sejam
planejadas pelo executor das obras para alcanar resultados de longo prazo, tornando possvel
ao ente privado determinar com maior preciso o custo do ciclo de vida e atuar
tempestivamente e da forma mais eficiente possvel.
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H outro aspecto que merece ser considerado. Como mostra o grfico 1, as deficincias de
qualidade do pavimento acentuam-se no final da vida til. Sendo assim, a possibilidade de
fazer coincidir a vida til dos trabalhos de reabilitao com a durao do contrato de
manuteno permite transferir, de fato, os riscos da qualidade dos servios realizados para o
setor privado.
A celebrao de contratos sob o regime de PPPs, ao possibilitar a adoo de contratos mais
longos - at 35 anos -, permite o casamento entre a vida til do projeto e o prazo do contrato
de concesso, no incentivando o comportamento indesejvel de o concessionrio empregar
solues de curto prazo ou de utilizar insumos mais baratos, j que ele ser responsvel pelo
ciclo de vida do projeto. Deve-se ressaltar que, quando da definio do prazo da concesso,
alm do tempo de vida til do projeto de engenharia, deve tambm ser considerado tempo
suficiente para amortizar os investimentos a cargo do concessionrio e remuner-lo da forma
adequada.
6.2.2 Minimizao de custos
De acordo com Stankevich; Qureshi; Queiroz (2005), agncias que adotaram sistemas de
contratao baseados em performance reduziram seus custos entre 10% e 40% (). A Tabela 3
a seguir mostra uma estimativa da reduo de custos experimentada por alguns pases,
proporcionada pelos contratos baseados em performance em comparao com os contratos
tradicionais, baseados em especificao de mtodos de execuo16.
Tabela 3: Reduo de custos de contratos baseados em desempenho versus contratos tradicionais
em alguns pases
Pas Reduo de custos
Noruega Por volta de 20%40%
Sucia Por volta de 30%
Finlndia Por volta de 30%35%
Holanda 30%40%
Estnia 20%40%
Inglaterra 10% no mnimo
Austrlia 10%40%
Nova Zelndia Por volta de 20%30%
Estados Unidos 10%15%
Ontario, Canad Por volta de 10%
Alberta, Canad Por volta de 20%
British Columbia, Canad Da ordem de 10%
Fonte: PAKKALA (2005, citado por STANKEVICH; QURESHI; QUEIROZ, 2005).
16
As informaes publicadas indicam que as economias de custos devem ser medidas em relao aos oramentos estimativos das licitaes,
ao custo dos servios de manuteno realizados pela prpria agncia, ao custo de manuteno por um grupo de controle (geralmente da
prpria agncia), alm de outras bases de comparao. Frequentemente, porm, a literatura, no especifica claramente as bases adotadas para
a comparao de custos.
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DNIT causada, em grande medida, pela sua desatualizao ou pela falta de vinculao entre
o que projetado e o que contratado (TCU, 2010a).
As discrepncias entre a situao de projeto e a situao real da rodovia encontrada poca da
execuo do contrato poderiam ser minimizadas pela inverso de fases da licitao. A
abertura dos envelopes de preos antes da anlise dos documentos de habilitao e a
possibilidade de saneamento das falhas formais na documentao apresentada pelos licitantes
tende a diminuir o prazo entre o levantamento de dados realizado para determinar as
condies estruturais e funcionais do pavimento e o incio da execuo do contrato, o que
contribui para o aumento da fidedignidade entre os projetos licitados e a situao real
encontrada em campo.
6.2.5 Incentivo ao cumprimento de prazos e Garantia do fluxo de recursos
A remunerao do particular somente aps a concluso do objeto avenado funciona como
incentivo para o cumprimento, por parte do concessionrio, dos prazos avenados.
Como visto, para reduzir os custos, a manuteno das rodovias deveria ser feita quando no
momento em que se torna necessria e no quando h recursos disponveis. Historicamente, as
aes de manuteno da rede rodoviria federal tm sido postergadas ou diminudas em
perodos de restries financeiras. O comprometimento oramentrio com vistas a assegurar
os recursos necessrios execuo tempestiva dos servios requeridos , por isso, fator crtico
para o sucesso da manuteno de uma rodovia. O fato de a Lei de PPP prever a existncia de
um fundo garantidor atenua o risco de o Estado no pagar em dia ou, ainda, de suspender a
execuo de programas de manuteno.
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7. Consideraes Finais
A escassez de recursos pblicos torna necessria a procura constante pelos melhores
resultados por menores custos. A ideia central deste trabalho a de que o aumento da
eficincia do gasto pblico na gesto da malha rodoviria pode ser obtida mediante a adoo
de contratos com prazos ampliados que remunerem com base no desempenho. No foram
discutidas, portanto, as condies de financiamento necessrias para garantir a efetiva reduo
de custos dos contratos de PPP em comparao com os contratos administrativos tradicionais
baseados na Lei de Licitaes, o que merece ser objeto de estudo futuro.
Como expusemos, a Lei 8.666/93 no considera a possibilidade de a remunerao do
contratado ser atrelada ao alcance de metas, traduzidas em parmetros de desempenho da
rodovia. Alm disso, a mencionada Lei fixa um limite mximo de cinco anos para a vigncia
dos contratos destinados prestao de servios de natureza contnua, como so os de
conservao e manuteno rodoviria. Tais peculiaridades da Lei de Licitaes, por serem
restritivas no contexto das necessidades que so prprias manuteno e conservao das
rodovias, acabam impondo a modalidade de concesso administrativa como a melhor
alternativa para melhorar a eficincia, a qualidade e a durabilidade dos servios de
manuteno das rodovias sob gesto pblica.
A adoo desse novo modelo de contratao, contudo, trar desafios para os gestores desses
contratos na medida em que sero demandados estudos prvios mais amplos para identificar
todos os servios necessrios no longo prazo e especificar os parmetros alvo se desempenho
a serem atingidos - e processos licitatrios mais complexos, alm do estabelecimento de
novos procedimentos de monitoramento de contratos e da necessria capacitao dos
responsveis pelo gerenciamento dos contratos cuja gesto, mantida a legislao em vigor,
dever passar para a esfera da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
A gesto compartilhada da manuteno da malha rodoviria federal, entre a ANTT e o DNIT,
pode resultar em duplicidade de esforos na coleta de dados para acompanhamento das
condies das rodovias e/ou em conflitos na definio dos mtodos de avaliao da qualidade
das estradas, o que ir requerer maior esforo de integrao e mudana da forma de atuao
dessas unidades gestoras.
Caso houvesse alterao na legislao atual de modo a permitir a contratao por prazos mais
longos e a remunerao com base na qualidade do servio realizado, seria preciso estudar a
melhor alternativa contratual para a prestao dos servios de reabilitao e de manuteno
rodoviria. Em todo caso, as experincias relatadas neste trabalho sugerem que a forma
tradicional de contratao de manuteno de rodovias baseada na quantidade de servios
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executados est dando lugar, em diversos pases, para contratos de longo prazo com a
remunerao baseada no desempenho. Verificou-se, ainda, que a manuteno de rodovias sob
gesto privada subsidiada integralmente com recursos pblicos no uma novidade no
contexto internacional.
Diante do que foi exposto, prope-se incentivar uma mudana gradual na forma de atuar e de
gerir os servios de reabilitao e de manuteno da malha rodoviria que no apresenta
viabilidade econmico-financeira para se sustentar com as tarifas de pedgio, mesmo que
parcialmente, passando-se a adotar, de forma gradual, contratos de concesso administrativa
baseados em parmetros de desempenho, observando-se, naturalmente, no curso desses
primeiros contratos, os eventuais ajustes que venham a se revelar necessrios para a adoo
desse modelo em maior escala.
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