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REVISTA DE DIREITO DA UNIGRANRIO

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ISSN: 1984-7920

CONVNIOS ADMINISTRATIVOS FEDERAIS: UMA ABORDAGEM SOBRE


O NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE OS RECURSOS REPASSADOS E AS
DESPESAS REALIZADAS
Fabiana Vasconcelos de Farias Brevilato

RESUMO:
Os convnios administrativos firmados entre a administrao pblica federal,
entendam-se entes e entidades entre si ou entre entidades privadas sem fins
lucrativos so dotados de princpios, regras e procedimentos que nem sempre
esto expressos claramente em suas normas legais. Portanto, principalmente
quando da execuo dos convnios necessrio avocar os entendimentos do
Tribunal de Contas da Unio e traze-los realidade de execuo de cada
concedente e convenente, a fim de se evitar possveis no conformidades e at
devoluo de recursos repassados, o que significa dizer que o objeto do acordo
firmado em sentido amplo foi ineficaz e ineficiente. O presente ensaio tem por
objetivo, explorar a sistemtica dos convnios sob a gide do Decreto n.
6.170/07 e da Portaria Interministerial n. 127/08, focando nas questes
prticas acerca da execuo e prestao de contas, e explorar o entendimento
do Tribunal de Contas da Unio, no que diz respeito ao nexo de causalidade na
execuo dos convnios.
Palavras Chaves: Administrao Pblica Federal, Convnios, Tribunal de
Contas da Unio e Nexo de Causalidade.

ABSTRACT
The administrative cooperation agreements signed between the brazilian
federal government and entities. including private nonprofit entities are
endowed with principles, rules and procedures that are not always clearly
expressed in its regulations. Therefore, especially concerning the
implementation of the agreements, it is necessary to take over the
understandings of the Brazilians Federal Court of Audition (TCU) and to bring
them to the reality of implementation of each grantor and stated parties, in order
to avoid possible non-conformities and to return of funds transferred, which
means that the object of the agreement in a broad sense has been ineffective
and inefficient.This essay aims to explore the covenants under the aegis of
Decreto n. 6.170/07 and the Interministerial Rule no. 127/08, focusing on
practical issues about implementation and accountability, and explore the
understanding the TCU on the implementation of the agreements.
Keywords: Federal Public Administration, Covenants, the Court of Audit and
causation.

Graduada em Direito pela UNIGRANRIO. Advogada, ps-graduanda em Direito da


Administrao Pblica pela Universidade Federal Fluminense.
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1. INTRODUO
Os convnios administrativos hodiernamente esto bastantes
presentes na prtica da Administrao Pblica do que outrora. Tal notoriedade
deste instituto h muito privado de aprofundamento pela doutrina clssica e de
vanguarda administrativista brasileira, se deu pela implementao do Portal de
Convnios Siconv, que acompanha o trmite dos convnios desde a sua
propositura, at o seu encerramento. O Portal de Convnios surgiu no mbito
da Administrao Pblica Federal, atravs do Decreto 6.170 de 25 de julho de
2007, sendo esta a norma secundria que regulamenta as transferncias de
recursos da Unio mediante convnios e pela Portaria Interministerial n. 127
de 19 de maio de 2008 e suas alteraes, sendo esta a norma de execuo do
Decreto 6.170/07.
Muitas questes ainda no esclarecidas ainda cercam o instituto dos
convnios, dentre elas, a maior questo, o fato de que desde que os
convnios foram introduzidos no ordenamento jurdico brasileiro, suas normas
disciplinadoras so normas infraconstitucionais de natureza secundria, uma
vez que os convnios foram disciplinados precipuamente pela Instruo
Normativa N. 01 de 15 de janeiro de 1997 editada pela Secretaria do Tesouro
Nacional, surgindo posteriormente o Decreto e as Portarias aqui j citadas; o
que contraria o disposto no caput do artigo 241 da CRFB/88, no qual determina
que os convnios sero regulados por meio de lei, in verbis:

Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios


disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Uma conseqncia prtica dessa falta de regulao dos convnios
por lei, o fato de que caso a Administrao Pblica Federal firme um contrato
de gesto com Organizaes Sociais, ou firme um termo de parceria com
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico; essas entidades do

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terceiro setor possuem liberdade para usar suas normas. No que tange s
Organizaes Sociais, no artigo 8. e seguintes da Lei n. 9.637 de 15 de maio
de 1998 esto os dispositivos acerca da execuo do contrato de gesto. E a
partir do artigo 9. da Vide Lei n. 9.790 de 23 de maro de 1999 esto
disciplinados os Termos de Parceria firmados entre a Administrao Pblica e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Sendo certo que a
nomenclatura contrato de gesto e termo de parceira, de acordo com a melhor
doutrina, so nomenclaturas tecnicamente inadequadas, pois esses dois
instrumentos, nada mais so do que uma espcie do gnero convnios1.
No pretende-se aqui esgotar o tema, porm, cumpre-nos alertar
aos operadores do direito que h cerca de dois anos os convnios evoluram
substancialmente, em termos de transparncia e eficincia. Entretanto, devido
essas lacunas existentes no instituto dos convnios, por parte do legislador,
necessrio recorrer aos entendimentos da Corte do Tribunal de Contas da
Unio, que atualmente tem emanado diversas interpretaes acerca do tema,
que tem servido de parmetro para a efetivao desse instituto na prxis diria
da Administrao Pblica Federal.

2. CONCEITO DE CONVNIOS ADMINISTRATIVOS.


Os convnios administrativos so acordos firmados por pessoas
jurdicas de direito pblico da administrao direta ou indireta de hierarquias
diferentes ou entre estas e pessoas jurdicas de direito privado, com vistas a
alcanar determinado objetivo de interesse pblico. Nos convnios os
interesses so paralelos/comuns, sendo o elemento caracterizador deste tipo
de avena a cooperao entre seus partcipes.
A expresso partcipes tem a conotao de que no h que se falar
em partes, onde uma parte tem o objetivo de obter lucro e a outra tem por
exemplo o objetivo a prestao de um servio, ou seja esto presentes
interesses opostos. Os partcipes agem em mtua cooperao para a
1
Neto. Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte
geral e parte especial. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 315-317

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execuo do objetivo que lhes comum, o que no significa dizer que estes
no tenham deveres e obrigaes a serem prestadas no mbito da avena.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2009, p.392) a definio de
convnio administrativo a seguinte: Convnios Administrativos so acordos
firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e
organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum
dos partcipes.

3. PREVISO CONSTITUCIONAL E PREVISO LEGAL DOS


CONVNIOS ADMINISTRATIVOS.
Antes mesmo que houvesse previso constitucional dos convnios
administrativos, o Decreto-lei n. 200/67, ainda vigente, poca j se referia
aos convnios como um instrumento de descentralizao de atividade, como
de fato. Segue os principais dispositivos da norma acima citada no que diz
respeito aos Convnios:
Art. 9 Os rgos que operam na mesma rea geogrfica sero
submetidos coordenao com o objetivo de assegurar a
programao e execuo integrada dos servios federais.
Pargrafo nico. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de
celebrao de convnio (grifou-se), (alnea b do 1 do art. 10) com
os rgos estaduais e municipais que exeram atividades idnticas,
os rgos federais buscaro com les coordenar-se, para evitar
disperso (grifou-se) de esforos e de investimentos na mesma rea
geogrfica
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever
ser amplamente descentralizada
(...)
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio (grifou-se);
5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou
inconvenincia, a execuo de programas federais de carter
nitidamente local dever ser delegada (grifou-se), no todo ou em
parte, mediante convnio (grifou-se), aos rgos estaduais ou
municipais incumbidos de servios correspondentes.
6 Os rgos federais responsveis pelos programas conservaro a
autoridade normativa e exercero controle e fiscalizao
indispensveis sobre a execuo local, condicionando-se a liberao
dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convnios (grifou-
se).

No obstante aos dispositivos acerca do tema na legislao acima,


os convnios tiveram previso constitucional pela primeira vez no

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Ordenamento Jurdico brasileiro atravs do art. 8. pargrafo 1., sendo citados,


tambm, no art. 13, pargrafo 3. e art.16, pargrafo 4., todos da Constituio
de 1967, in verbis:

Art. 8 - Compete Unio:


1 - A Unio poder celebrar convnios (grifou-se) com os Estados
para a execuo, por funcionrios estaduais, de suas leis, servios ou
decises.
Art. 13 - Os Estados se organizam e se regem pelas Constituies e
pelas leis que adotarem, respeitados, dentre outros princpios
estabelecidos nesta Constituio, os seguintes:
3 - Para a execuo, por funcionrios federais ou municipais, de
suas leis, servios ou decises, os Estados podero celebrar
convnios com a Unio ou os Municpios (grifou-se).
Art. 16 - A autonomia municipal ser assegurada
4 - Os Municpios podero celebrar convnios para a realizao de
obras (grifou-se) ou explorao de servios pblicos de interesse
comum, cuja execuo ficar dependendo de aprovao das
respectivas Cmaras Municipais.

Muito embora a leitura dos trs dispositivos da Carta de 1967 seja


clara no que se refere previso constitucional da Unio, dos Estados e dos
Municpios firmarem convnios, no havia poca uma regulamentao
infraconstitucional especfica para este instituto2.
Com o advento da Emenda Constitucional N. 01 de 17 de outubro
de 1969, os textos constitucionais anteriores foram modificados, prevalecendo
to somente na legislao constitucional o texto do art. 13, pargrafo 3.,
excetuando-se os convnios de natureza tributria previstos no art. 23,
pargrafo 6.:
Art. 13. Os Estados organizar-se-o e reger-se-o pelas Constituies
e leis que adotarem, respeitados dentre outros princpios
estabelecidos nessa Constituio, os seguintes:
3 A Unio, os Estados e Municpios podero celebrar convnios
para execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de
funcionrios federais, estaduais ou municipais.

2 Art. 23 da EC 01/69
Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
6 As isenes do impsto sbre operaes relativas circulao de mercadorias sero
concedidas ou revogadas nos trmos fixados em convnios, celebrados e ratificados pelos
Estados, segundo o disposto em lei complementar

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Por fim, com a promulgao da Constituio Federal de 1988, a


denominada constituio cidad, decorrente da legitimidade popular, e fundada
sobre valores supremos3, tais como, exerccio dos direitos sociais, individuais e
de justia, que adveio a possibilidade de celebrao de convnios entre os
entes pblicos.
Em 04 de junho de 1998, cerca de dez anos aps sua promulgao,
atravs da Emenda Constitucional N. 19 que instituiu a reforma administrativa,
o texto do art. 241 foi modificado, prevalecendo at o presente a seguinte
redao:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Atravs da exegese do texto constitucional clara a previso de que
norma infraconstitucional primria disciplinar os convnios firmados entre a
Administrao Pblica Direta e entes federados, no prevendo em princpio, a
possibilidade de se firmar um convnio com entidades pertencentes ao terceiro
setor4.

3 Art. 1 da CRFB:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
4
Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro, o terceiro setor entendido como aquele que
composto por entidades de sociedade civil sem fins lucrativos. O terceiro setor coexiste com o
primeiro setor, sendo este o Estado e com o segundo setor, que o mercado. Caracteriza-se
pela prestao de atividade de interesse pblico, de iniciativa privada e sem fim de lucro,
percebendo proteo e ajuda por parte do Estado, atravs da atividade de fomento, pois a
condio sine qua non de sua caracterizao a realizao de atividade de interesse pblico.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2209,
p.489

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Insta observar ainda no texto, que ao referir-se ...transferncia


total ou parcial de encargos, servio, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos o legislador est se referindo a descentralizao de
atividade e de recursos, sendo este ltimo um elemento imprescindvel aos
convnios, que sem o envolvimento de transferncia de recursos no seria
aplicvel o instituto em comento e sim termo ou acordo de cooperao5.
Aps a Constituio Federal de 1988, os convnios ainda encontram
amparo na Lei N. 8.666/93, Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, que
baseia toda a legislao secundria acerca dos Convnios Administrativos,
pois traz determinaes bsicas relativas a este Instituto. O art. 116 trata
especificamente dos Convnios Administrativos e preceitua o seguinte:
Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber (grifou-
se), aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos
congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao.
1o A celebrao de convnio, acordo ou ajuste pelos rgos ou
entidades da Administrao Pblica depende de prvia aprovao de
competente plano de trabalho proposto pela organizao interessada,
o qual dever conter, no mnimo, as seguintes informaes:
I - identificao do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execuo;
IV - plano de aplicao dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previso de incio e fim da execuo do objeto, bem assim da
concluso das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia,
comprovao de que os recursos prprios para complementar a
execuo do objeto esto devidamente assegurados, salvo se o custo
total do empreendimento recair sobre a entidade ou rgo
descentralizador.
2o Assinado o convnio, a entidade ou rgo repassador dar
cincia do mesmo Assemblia Legislativa ou Cmara Municipal
respectiva.
3o As parcelas do convnio sero liberadas em estrita
conformidade com o plano de aplicao aprovado, exceto nos casos
a seguir, em que as mesmas ficaro retidas at o saneamento das
impropriedades ocorrentes:

5
De acordo com Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, a transferncia de recursos elemento de
noo dos convnios, se no h envolvimento de verbas pblicas o melhor utilizar o ato de
colaborao ou acordo de cooperao tcnica, terminologias mais corretas para os ajustes em
que as partes se mantm autnomas, emprestando reciprocamente informaes, lavrando atos
e uma srie de providncias sem recursos financeiros diretos e indiretos. FERNANDES, Jorge
Ulisses Jacoby. Vade-Mcum de Licitaes e Contratos. Belo Horizonte: Editora Frum,
2005, p.1033.

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I - quando no tiver havido comprovao da boa e regular aplicao


da parcela anteriormente recebida, na forma da legislao aplicvel,
inclusive mediante procedimentos de fiscalizao local, realizados
periodicamente pela entidade ou rgo descentralizador dos recursos
ou pelo rgo competente do sistema de controle interno da
Administrao Pblica;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicao dos recursos,
atrasos no justificados no cumprimento das etapas ou fases
programadas, prticas atentatrias aos princpios fundamentais de
Administrao Pblica nas contrataes e demais atos praticados na
execuo do convnio, ou o inadimplemento do executor com relao
a outras clusulas conveniais bsicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras
apontadas pelo partcipe repassador dos recursos ou por integrantes
do respectivo sistema de controle interno.
4o Os saldos de convnio, enquanto no utilizados, sero
obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupana de instituio
financeira oficial se a previso de seu uso for igual ou superior a um
ms, ou em fundo de aplicao financeira de curto prazo ou operao
de mercado aberto lastreada em ttulos da dvida pblica, quando a
utilizao dos mesmos verificar-se em prazos menores que um ms.
5o As receitas financeiras auferidas na forma do pargrafo anterior
sero obrigatoriamente computadas a crdito do convnio e
aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo
constar de demonstrativo especfico que integrar as prestaes de
contas do ajuste.
6o Quando da concluso, denncia, resciso ou extino do
convnio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes,
inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicaes
financeiras realizadas, sero devolvidos entidade ou rgo
repassador dos recursos, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias
do evento, sob pena da imediata instaurao de tomada de contas
especial do responsvel, providenciada pela autoridade competente
do rgo ou entidade titular dos recursos.

Embora os convnios sejam previstos na Lei n. 8.666/93, o texto da


norma infraconstitucional primria taxativo quando assevera que suas
disposies so aplicveis aos convnios somente no que couber, sendo certo
que, embora a multicitada lei discipline alguns procedimentos acerca do tema
em seus incisos e pargrafos, tal previso somente ter aplicabilidade prtica
quando da ocorrncia de determinadas situaes ou na omisso da norma
especfica disciplinadora dos convnios, onde esta lei dever ser avocada e
praticada nos convnios, posto que as disposies nela contidas no visam
disciplinar os convnios na sua totalidade.

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At o presente momento o legislador federal no editou uma Lei


especfica que preveja o instituto dos convnios e os discipline na sua
totalidade, o que conota uma inobservncia ao comando constitucional contido
no art. 241 da CF.

3.1. Divergncia Doutrinria: o artigo 116 da lei n. 8.666/93,


pode ser considerado norma geral dos convnios?
Alm do problema acerca da reserva legal emanada pelo art. 241 da
CF para disciplinar os convnios, ainda h a questo sobre a natureza do
artigo 116 da Lei n. 8.666/93.
Alguns doutrinadores como Maral Justen Filho e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro entendem que as a disciplina prevista no art. 116 da Lei n.
8.666/93, so normas gerais no que respeito aos convnios. Segue as s
palavras de Maral Justen Filho6, quanto disposio legal dos convnios:
Os convnios so manifestaes do dever de colaborao entre os
entes estatais, entre si ou com a sociedade civil. O art. 241 da CF/88 incentiva
sua prtica. Vrios dispositivos legais referem-se ao tema, mas sem natureza
sistemtica. A disposio genrica atinente aos convnios consiste neste art.
116.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro7 entende que as regras contidas no
artigo 116 so normas gerais e obrigatrias todas as esferas de governo, que
muito embora o perambulo do Decreto 6.170/07 tenha referncia ao art. 116,
aquele ao contrrio deste artigo aplica-se somente no mbito da Administrao
Pblica Federal:
Embora no prembulo haja referncia ao artigo 116 da Lei n. 8.666
de 21-6-93 (que contm normas gerais obrigatrias para todas as esferas de
governo).

6
Filho Justen. Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed.
So Paulo: Dialtica, 2009, p. 909.
7
Di Pietro. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 340.

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Entretanto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2009 p.198) entende


que o referido art. 116 no norma geral e aplica-se exclusivamente
Administrao Pblica Federal. Nesse sentido segue seu entendimento:
(...) o dispositivo do art. 116 da lei em comento no norma geral,
aplicando-se, portanto, exclusivamente Administrao Federal e,
pela mesma razo o seu 2. inconstitucional por invadir a
competncia dos Estados, Distrito Federal e Municpios para
disporem sobre sua organizao poltica e administrativa.

Com a mxima vnia, parece mais acertado o posicionamento que a


natureza do art. 116 de norma geral, por analogia ao art. 22, XXVII da CF, no
qual compete unio legislar de forma geral sobre licitaes e contratos e tal
qual aos contratos, os convnios embora sejam acordos tambm so dotados
de formalidades, no to extensas quanto s formalidades dos contratos, mas
so necessrios requisitos mnimos para que o instrumento seja vlido. E,
tambm, quem o ente responsvel pelo oramento dos Estados e Municpios
a Unio e tambm na prxis quem mais descentraliza recursos sob a forma
de convnios a Unio e os faz para os Estados e Municpios. Aqui, a inteno
do legislador no foi de restringir os Estados e Municpios nessa matria legal,
mas apenas de criar parmetros mnimos que devem ser seguidos pelos
demais entes ao criarem suas prprias normas acerca do tema.

4. EVOLUO NORMATIVA DOS CONVNIOS.


Conforme exposto anteriormente, as normas dos convnios so
normas infralegais, o que gera diversas problemticas na doutrina e na prtica
dos convnios. So as normas que regem os convnios no mbito da
Administrao Pblica Federal: Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro
Nacional N. 01 de 15 de Janeiro de 1997, Decreto n. 6.170 de 25 de julho de
2007 e Portaria Interministerial n. 127 de 30 de maio de 2008 do Ministrio do
Oramento, Planejamento e Gesto e suas posteriores alteraes.
A Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional N. 01 de
15 de Janeiro de 1997 atribuiu aos convnios adquiriam sua prpria forma de
execuo e define os Convnios no art. 1., 1., inciso I, da seguinte maneira:

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I - convnio - instrumento qualquer que discipline a transferncia de


recursos pblicos e tenha como partcipe rgo da administrao
pblica federal direta, autrquica ou fundacional, empresa pblica ou
sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos
oramentos da Unio (grifou-se), visando execuo de programas
de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em
regime de mtua cooperao;

Dez anos aps sua edio da norma, foi publicado o Decreto n.


6.170 de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s
transferncias de recursos da Unio por meio dos Convnios, esta norma teve
o objetivo de suprir a Instruo Normativa n.01/97, e conceitua os convnios
no art. 1., 1., inciso I como:
I - convnio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que
discipline a transferncia de recursos financeiros (grifou-se) de
dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da
administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado,
rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou
municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins
lucrativos (grifou-se), visando a execuo de programa de governo,
envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de
bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao;

Em 30 de maio de 2008, foi publicada a Portaria Interministerial n.


127 do Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto, que estabelece as
normas de execuo para os dispositivos contidos no Decreto 6.170/07. Esta
norma, que foi alterada pelas Portarias n. 165 de 20 de junho de 2008, 342 de
05 de novembro de 2008 e pela Portaria n 404 de 23 de dezembro de 2008,
foi a norma que encerrou o ciclo de alteraes e inovaes no mbito
normativo dos convnios, e preceitua os convnios no art. 1., 1., inciso IV,
in verbis:
VI - convnio - acordo ou ajuste que discipline a transferncia de
recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal
e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado,
rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta,
e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica
estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades
privadas sem fins lucrativos, visando execuo de programa de
governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio,
aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de
mtua cooperao;

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Ao analisar a evoluo cronolgica normativa dos convnios, pode-


se constatar que a essncia do instituto, basicamente no mudou o que
modificou foi a abrangncia, ao passo que na seara da IN STN N. 01/97, o
instituto no seu conceito, embora na prtica fosse mais amplo, abrangia
programas de trabalho e projetos/atividades, e na nova legislao abrange no
somente os escopos anteriores, mas tambm a execuo de programas de
governo, servios, aquisio de bens e eventos.

4.1. Questo Prtica: A IN STN. N. 01/97 foi revogada?


Quando da edio das novas normas dos convnios acerca dos
convnios, uma dvida pairou sobre a vigncia da multicitada IN. Estaria a IN
STN N. 01/97 revogada pelo Decreto 6.170/07 e pela Portaria Interministerial
n. 127/08?
Nesse sentido o Tribunal de Contas da unio j se pronunciou e
entendeu que a IN no est revogada. Segue o posicionamento da Corte de
Contas:
I A IN/STN n. 01/97 ressalta o aspecto relativo formalizao dos
instrumentos de transferncia de recursos do Oramento Fiscal e da
Seguridade Social da Unio para a execuo de projetos. O Decreto
n. 6.170/07 e a citada Portaria dispem sobre a transferncia em si,
estabelecendo vedaes e requisitos para a celebrao desses
convnios, alm de instituir novas modalidades de descentralizao
de crdito, tais como o contrato de repasse e o termo de cooperao.
(...) IV- Nem o citado Decreto, nem aquela Portaria declaram
expressamente a revogao da IN de 1997. Alm disso, poucos so
os dispositivos que regulam de forma distinta matria tambm tratada
nessa Instruo Normativa. Houve, portanto, revogao somente de
dispositivos especficos cujo objeto foi regulada de forma diversa. V-
No se operou, porm, revogao dos 8. e 9. do art. 2. da
IN/STN n. 01/97, que tratam da possibilidade de adoo de pr-
projeto; nem do inciso I de seu art. 4., que cuida da formulao do
pr-convnio , quando da apreciao das minutas de convnio pelos
setores tcnicos e de assessoria jurdica do concedente; tambm no
se operou revogao dos arts. 9. e 28., que tratam da formalizao
de transferncias por meio de termo simplificado do convnio.
(Acrdo n. 1.973/2008, Plenrio, rel. Min. Benjamin Zymler)

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5. FASES DO CONVNIO ADMINISTRATIVO DE ACORDO COM


A PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 127/08.
Com o advento do Decreto 6.170/07 que institui o Sistema de
Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV, todas as fases dos
Convnios sero executadas por meio eletrnico, ou seja, atravs do Portal de
Convnios. Dispe o artigo 13 do decreto 6.170/07:
Art. 13. A celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento da
execuo e a prestao de contas de convnios, contratos de
repasse e termos de parceria sero registrados no SICONV, que ser
aberto ao pblico, via rede mundial de computadores - Internet, por
meio de pgina especfica denominada Portal dos Convnios.

Entretanto, no referido decreto no h normas especficas para a


execuo dos convnios, sendo certo que ele disciplina as normas gerais, que
tambm esto contidas na Portaria Interministerial n. 127/08.
As fases dos Convnios segundo a Portaria Interministerial n.
127/08, que a norma de execuo do Decreto 6.170/07, esto previstas no
Ttulo II e no Ttulo III, e constituem um total de cinco fases propriamente ditas.
A primeira fase engloba trs etapas: credenciamento, cadastramento e
proposio.
Nesta primeira fase, no que concerne ao credenciamento, a entidade
que pretende firmar convnios junto administrao pblica federal se
inscrever diretamente no portal mediante o preenchimento de uma srie de
informaes. Sem o credenciamento a entidade no pratica nenhum ato dentro
portal e consequentemente, no poder firmar convnios.
O cadastramento consiste no ato em que as entidades concedentes
de recursos pblicos ou as Unidades Cadastradoras do SICAF, registram no
SICONV as entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos recebedoras de
recursos pblicos por meio de convnios.
E, por fim, a proposio a etapa em que a entidade devidamente
credenciada no SICONV, ao visualizar determinado programa oferecido pela
administrao pblica, demonstra interesse em firmar convnio atravs da
apresentao de uma proposta de trabalho via portal de convnios ao rgo
que publicou o programa.

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A segunda fase representa a fase de celebrao dos convnios.


Nesta fase ho de ser verificadas as condies para a celebrao
determinadas no artigo 24 da Portaria Interministerial n. 127/08. Vale ressaltar
que alm das vrias condies de celebrao descritas em seus incisos, uma
das condies para celebrao dos convnios o atendimento da fase
anteriormente citada.
A terceira fase trata da fase de formalizao do convnio, onde se
h a vinculao de que a assinatura do termo do convnio depender de prvia
anlise do setor tcnico e jurdico da entidade concedente; o que significa dizer
que, ao passar pelo crivo dos setores tcnicos e jurdicos o Termo do
Convnio, entenda-se como instrumento formalizador do convnio, deve
guardar consonncia com o objeto do Convnio e com a legislao vigente.
A quarta fase fase de execuo e nesta fase esto englobadas
trs etapas: liberao dos recursos, pagamentos e acompanhamento e
fiscalizao do convnio; que podem ocorrer de forma aleatria ou simultnea,
isto cada uma pode ter um momento pr-determinado para acontecer, com
um intervalo de tempo entre elas, ou podem ocorrer concomitantemente umas
s outras.
Essas trs etapas esto visivelmente contidas dentro dos convnios.
A liberao dos recursos ocorre quando a administrao pblica repassa o
recurso, objeto de dotao oramentria8 para que o convenente execute o
objeto acordado. A fase de pagamentos ocorre quando o convenente ao
executar o convnio quita as despesas realizadas em razo do objeto
pretendido. E por fim a etapa de acompanhamento e fiscalizao do convnio
aquela em que a administrao pblica verifica a execuo do convenente est
ocorrendo de forma regular com o acordado face ao estabelecido no plano de
trabalho e consequentemente face legislao vigente.

8
Termo usado na administrao das contas pblicas que designa uma verba consignada em
oramento pblico, ou em crdito adicional, que ser usada para fazer face a uma despesa
com fim especfico.

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A quinta e ltima fase a fase da Prestao de Contas; sendo esta


uma das fases de maior peso no mbito dos convnios. Prevista no captulo VI,
a partir o artigo 56, a prestao de contas a fase em que a convenente
demonstra concedente como foram empregados os recursos do convnio.
A prestao de contas ser registrada no SICONV, ou seja, sua
apresentao ao concedente ser feita atravs do portal de convnios. A
prestao de contas abrange a exibio da execuo fsica e financeira do
convnio, onde ser demonstrado como ocorreu a execuo de cada meta e
fase do convnio estipulada no plano de trabalho.

5.1 Tomada de Contas Especial


A Tomada de Contas Especial ou TCE, no consiste em uma fase
do Convnio e sim em uma medida especial que visa apurar fatos, identificar
os responsveis e quantificar o valor do dano ao errio9. Assim define o
Tribunal de Contas da Unio a Tomada de Contas Especial no artigo 3. da
Instruo Normativa n. 56/07.
Art. 3 Tomada de contas especial um processo devidamente
formalizado, com rito prprio, para apurar responsabilidade por
ocorrncia de dano administrao pblica federal e obteno do
respectivo ressarcimento.

De acordo com o entendimento de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,


a Tomada de Contas Especial pode ser entendida como um processo
excepcional de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por
omisso ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao
errio10.
Na forma do artigo 2. da IN 56/07 do Tribunal de Contas da Unio,
bem como com a interpretao captulo VIII a partir do artigo 63 ao 65, o
responsvel por instaurar a Tomada de Contas Especial o rgo/entidade

9 Art. 63. da Portaria Interministerial n. 127/08


Tomada de Contas Especial um processo devidamente formalizado, dotado de rito prprio,
que objetiva apurar os fatos, identificar os responsveis e quantificar o dano causado ao Errio,
visando ao seu imediato ressarcimento.
10
Tomada de Contas Especial. 4. edio. Volume IV. Editora Frum. Belo Horizonte. 2009,
p.29.

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convenente. Nesse Sentido, nos ensina Jorge Ulisses Jacoby Fernandes11:


recomendvel que a comisso propriamente dita, embora inexista norma
expressa, deve ser integrada por servidores do rgo e, se possvel, estveis.
Em analogia ao que dispe o art. 14912 da lei n. 8.112/90.
As causas de instaurao de Tomada de Contas Especial esto
previstas no pargrafo 1. do artigo 63 da Portaria Interministerial n. 127/08, a
saber:
1 A Tomada de Contas Especial somente dever ser instaurada
depois de esgotadas as providncias administrativas internas pela
ocorrncia de algum dos seguintes fatos:
I - a prestao de contas do convnio ou contrato de repasse no for
apresentada no prazo fixado no caput do art. 56, observado o 1 do
referido artigo; e
II - a prestao de contas do convnio ou contrato de repasse no for
aprovada em decorrncia de:
a) inexecuo total ou parcial do objeto pactuado;
b) desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
c) impugnao de despesas, se realizadas em desacordo com as
disposies do termo celebrado ou desta Portaria;
d) no-utilizao, total ou parcial, da contrapartida pactuada, na
hiptese de no haver sido recolhida na forma prevista no pargrafo
nico do art. 57;
e) no-utilizao, total ou parcial, dos rendimentos da aplicao
financeira no objeto do Plano de Trabalho, quando no recolhidos na
forma prevista no pargrafo nico do art. 57;
f) no-aplicao nos termos do 1 do art. 42 ou no devoluo de
rendimentos de aplicaes financeiras, no caso de sua no utilizao;
g) no-devoluo de eventual saldo de recursos federais, apurado na
execuo do objeto, nos termos do art. 57; e
h) ausncia de documentos exigidos na prestao de contas que
comprometa o julgamento da boa e regular aplicao dos recursos.

Insta observar que a no obedincia prtica das determinaes da


legislao, principalmente no que diz respeito fase de execuo em
consonncia com o previsto no plano de trabalho, pode causar graves
conseqncias para a convenente, pois a instaurao de Tomada de Contas
Especial causa inscrio de inadimplncia do convenente no sistema SICONV
e registro na conta de Diversos Responsveis no Sistema Integrado de
11
2009, p.255.
12 Art. 149. da Lei n. 8.112/90
O processo disciplinar ser conduzido por comisso composta de trs servidores estveis
designados pela autoridade competente, observado o disposto no 3o do art. 143, que
indicar, dentre eles, o seu presidente, que dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou
de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

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Administrao Financeira SIAFI, o que impedir o convenente de firmar


Convnios com quaisquer outras entidades futuramente13.
Depois de concludo o processo o mesmo ser remetido ao Tribunal
de Contas da Unio para o julgamento das contas e determinao de
pagamento aos cofres pblicos referente ao dano sofrido pelo errio.

6. O NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE OS RECURSOS


REPASSADOS E A DESPESA REALIZADA DE ACORDO COM O
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO.
O nexo de causalidade entre o recurso repassado e a despesa
realizada pode ser verificado a qualquer tempo pelo gestor ou fiscal do
convnio e pode ser verificado tambm pelo responsvel pela anlise da
prestao de contas.
Essa regularidade nas despesas verificada atravs da aferio dos
gastos efetuados com as previses de tipos de despesas e seus valores
estabelecidos no plano de trabalho do convnio. Nesse sentido, o plano de
trabalho o que limita os gastos do convenente, pois ele est adstrito s suas
disposies; no somente ao que diz respeito ao plano de aplicao, campo
este onde ficam elencadas as naturezas de despesas (remdios, eventos,
aquisio de material permanente ou de consumo) e seus valores mximos,
mas tambm quanto ao objeto do convnio, pois, por exemplo, se o convnio
para realizao de eventos no devem existir gastos com remdios e
concesso de bolsas de estudos, por exemplo.
Por isso, o objeto, tambm, deve ser o mais especfico possvel, pois
se o objeto do convnio e o plano de aplicao forem genricos, estaro
abertos precedentes para todos os tipos de gastos, inclusive aqueles que no
se relacionem ao objeto do convnio.

13
Artigo 63, pargrafo 3. da da Portaria Interministerial n. 127/08:

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O Tribunal de Contas da Unio vem se manifestando sobre essa


aferio do nexo de causalidade entre as despesas realizadas e o objeto do
convnio, atravs de diversos acrdos, analisemos a partir de agora alguns
entendimentos da egrgia corte de contas do TCU. Para tanto, segue a anlise
do Acrdo n. 123/ 2009 da Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio,
no qual se pronuncia a respeito do nexo de causalidade sobre os recursos
repassados e as despesas efetuadas.
Ementa: Levantamento de Auditoria. Verificao de Convnios
(grifou-se) e Contratos. Irregularidades em Prestao de Contas de
Convnio (grifou-se). Ausncia de comprovao do nexo de
causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas
(grifou-se). Responsveis constantes no Rol das Contas Anuais da
Entidade. Determinao de Instaurao de Tomada de Contas
Especial. Apensamento. Outras impropriedades ou falhas de carter
formal. Determinaes.

Trata-se o presente acrdo de questo acerca de impropriedades


constatada em auditoria no convnio firmado entre o Governo do Estado do
Cear e o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado do
Cear SEBRAE/CE14. Dentre os pontos mais relevantes do Acrdo em
comento, em sede de Convnios, segue trecho do Relatrio do Ministro Relator
Augusto Sherman Cavalcanti sobre a causa da falta de nexo de causalidade
entre as despesas efetuadas e os recursos recebidos:
Considerando que no restou comprovado que as despesas
relacionadas s fls [...] foram efetuadas com a primeira parcela dos
recursos transferidos pelo Sebrae/CE a ttulo do Convnio UAFC
0384/2002 (R$ 115.749,25), vez que as movimentaes pertinentes
no aparecem nos extratos da conta corrente 5.989-7 [...] especfica
do convnio, e considerando que, apesar desse fato, no Parecer
Conclusivo do convnio, referente prestao de contas dessa
primeira parcela, houve manifestao pela satisfao dos objetivos
propostos, opinando-se pela liberao da segunda parcela de
recursos, no valor de R$ 115.749,25 [...] determino, com fundamento
no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, as audincias dos Srs. [...] que
aprovaram a prestao de contas da Entidade de microcrdito Viso
Mundial referente primeira parcela dos recursos repassados por
fora do Convnio UAFC 0384/2002, ainda que no estivesse
evidenciado que as despesas executadas tinham sido pagas com o

14
Prembulo do Acrdo 123/2009 Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio
Cuidam os autos de Relatrio de Levantamento de Auditoria (fls. 2/20) levada a efeito no
Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado do Cear - Sebrae/CE, com o
objetivo de verificar o relacionamento daquela Entidade com o Governo do Estado do Cear,
na rea de Convnios abrangendo os exerccios de 2003 e 2004

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montante transferido pela Unidade do Sebrae, propondo, inclusive, a


liberao da parcela seguinte (BRASIL, 2009).

Neste acrdo o Tribunal de Contas da Unio glosa as despesas


efetuadas no mbito deste convnio, em face da desobedincia da IN STN N.
01/97, bem como IN 24/02, que trata do regulamento de Convnios do
prprio SEBRAE, uma vez que a convenente no movimentava os recursos em
conta especfica para o Convnio, bem como os gastos efetuados com os
recursos no restaram transparentes ante falta de documentao probatria
da regular aplicao dos recursos. Nesse sentido, ante s justificativas
apresentadas pela auditada, o Ministro Relator emite a seguinte anlise da
respostas:
[...] E pelo contrrio, a falta de uma conta especfica, com a mistura e
confuso que se lhe seguem logicamente, impede que se possa
afirmar com segurana que "as despesas eram compatveis com o
objeto do convnio e com o valor repassado", como afirmaram os
Responsveis. [...] No houve falta de entendimento, mas
desobedincia frontal IN 24/02, item 4.6.3, alnea "j", Regulamento
de Convnios do Sebrae, que determina a abertura de conta
especfica (BRASIL, 2009).

Por fim, em suas concluses acerca do tema, expe o seguinte:


[...] a despeito da no utilizao da conta especfica aberta para esta
finalidade, implica em violao ao art.20 da IN/STN n. 01/97 e
clusula terceira item 3.2.3 [...], no aduzindo os responsveis
qualquer argumento capaz de elidir a irregularidade. Importa ressaltar
que o mesmo extrato apresentado como sendo o da conta que
movimentou os recursos do convnio [...], quando confrontado com a
relao de pagamentos efetuados, no guarda conformidade. Foram
identificados apenas alguns cheques na conciliao. Ademais, no foi
possvel identificar a existncia do crdito inicialmente pago [...].

Ao fazer uma anlise do presente Acrdo, verifica-se que, no que


diz respeito ao nexo de causalidade entre as despesas efetuadas e os recursos
repassados por fora do convnio, de acordo com o Tribunal de Contas da
Unio estas devem apresentar estrita conformidade com o objeto do convnio
e com o valor dos recursos repassados, pois se caso no houver tal
observncia por parte da convenente, suas contas sero impugnadas e ser
procedida imediata instaurao de Tomada de Contas Especial, seja esta

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instaurada pela convenente ou pelo prprio Tribunal de Contas da Unio, o que


depender do caso concreto.
O contedo do Acrdo ratifica o entendimento exposto acima, que
o plano de trabalho configura o instrumento de medio do nexo de
causalidade entre a despesa realizada e o objeto do Convnio. Quaisquer
despesas realizadas que no estejam previstas no plano de aplicao sero
motivo de glosa, uma vez que fogem ao nexo de causalidade entre o objeto
pactuado, o recurso repassado e a despesa realizada. Portanto, o Plano de
Aplicao constante no Plano de Trabalho dever ser o mais completo
possvel.
No acrdo 410/2010, Segunda Cmara, a seguir analisado, o TCU
aborda a verificao do nexo de causalidade, sob o prisma da relao das
documentaes efetivamente apresentadas e a execuo do objeto pretendido,
como veremos a seguir:
Ementa: Tomada de Contas Especial. Convnio. No-comprovao
do nexo de causalidade necessrio entre os recursos federais
recebidos e a execuo do convnio. Contas irregulares. Dbito.
Multa.
Julgam-se irregulares as contas do responsvel que no apresenta
documentos hbeis a comprovar o liame de causalidade entre os
recursos federais transferidos e a execuo do objeto do convnio,
condenando-o ao pagamento do dbito apurado e da multa prevista
no art. 57 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992.

Trata-se o presente acrdo acerca de Tomada de Contas Especial


realizada pela omisso do dever de prestar contas. Aps a apresentao da
documentao referente prestao de contas devida o TCU entendeu que
essa restara insubsistente, uma vez que no atingia na totalidade sua
finalidade, pois foram anexados documentos outros que no possuam o
carter comprobatrio da boa e regular aplicao dos recursos pblicos, bem
como outros documentos, tais como, notas fiscais emitidos fora da vigncia do
convnio, o que terminantemente proibido na legislao especfica. Segue a
anlise do Ministro Relator:

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3.2. Em que pese as matrias jornalsticas e as fotos registrarem que


o evento VII Parada do Orgulho GLBTT Manaus - 2007 foi realizado,
entendemos que tais elementos no possuem o condo de
comprovar, tecnicamente, que houve a boa e regular aplicao dos
recursos repassados. Ademais, a clusula oitava do acordo disciplina
os elementos que constituem a prestao de contas, no arrolando
matrias jornalticas e fotos. Nesse sentido, devemos analisar apenas
as notas fiscais e as declaraes encaminhadas.
(...)
Todavia, a nota fiscal, por si s, no consegue comprovar que a
despesa foi empregada com os recursos pblicos repassados (nexo
de causalidade), pois houve o saque dos recursos da conta
especfica do convnio, razo pela qual tem-se indcio de que houve
desfalque ou desvio de dinheiro.
(...)
[...] Ocorre que as empresas que emitiram tais notas no possuem
como atividade econmica principal ou secundria a execuo de tais
atividades, conforme pesquisa no stio da Receita Federal do Brasil
(fl. 119 e 117, vol. principal). A responsvel pela primeira nota fiscal
(Brio Qumica Comrcio de Alimentos) atua no ramo de comrcio
atacadista de leite e laticnios. J a segunda (Lifcas Comrcio)
comercializa artigos de escritrio e de papelaria. Portanto, este
tribunal deve rejeit-las.
(...)
Nesse sentido, vale acrescentar a posio deste tribunal, j
amplamente pacificada, exarada no relatrio do Acrdo 53/2009 -
Plenrio, que no basta que o convenente apresente a prestao de
contas, ele tem que demonstrar que a aplicao foi com os recursos
repassados (nexo de causalidade entre os recursos repassados e as
despesas efetuadas)

Neste recente acrdo a discusso mais densa, pois demonstra


que a verificao do nexo de causalidade pode ser aferida tambm, sob a tica
da eficincia. Neste caso especfico, o convenente apresentou a
documentao, sendo que esta foi insubsistente, pois parte dela comprovava
somente a realizao do objeto do convnio e no a sua regular execuo.
Ademais, verificou o TCU tambm, que o objeto das empresas as quais foram
prestadoras de servio no mbito do convnio, no possuam por atividade
econmica principal ou secundria o a natureza do servio prestado, e decidiu
por rejeit-las, uma vez que alm das despesas terem sido realizadas fora da
vigncia do convnio, o objeto principal das prestadoras de servio no se
relacionavam natureza da despesa realizada, o que pode exprimir uma
simulao de realizao de despesa conforme o objeto pretendido.

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Logo, pode-se entender que as notas fiscais, declaraes e demais


comprovaes que se fizerem necessrias no mbito da execuo do
convnio, no so um fim em si mesmo, mas devem guardar consonncia com
os saques, execuo das metas e fases e objeto acordado. Havendo essa
relao direta entre cada um desses fatores estar presente o nexo de
causalidade entre o objeto pretendido, o recurso repassado e a despesa
realizada, decerto que os recursos repassados e a despesas realizadas so o
meio de se alcanar o fim, que a realizao do objeto pretendido.
Considerando o contedo dos Acrdos aqui analisados, verifica-se
que o nexo de causalidade pode ser aferido de diversas formas, pois ele a
manifestao da relao entre o objeto do convnio, plano de trabalho,
recursos repassados e despesas realizadas. Cada um desses fatores deve
guardar coerncia entre si, devendo esta coerncia estar presente em todas as
fases do convnio.
Por fim, preciso entender que a verificao do nexo de
causalidade, no um procedimento esttico e sim dinmico, pois a aferio
ser feita de acordo com a especificidade de cada convnio e esse liame
casustico normativo fundamental para determinar se o convnio firmado
atingiu seu objetivo de forma eficiente e eficaz.

7. CONCLUSO
No decorrer deste ensaio, identificou-se o instituto dos Convnios,
bem como foram levantadas questes prticas observadas pelos operadores
do Direito quando da edio das novas normas norteadoras do instituto. E por
fim, foi apresentado o nexo de causalidade no mbito dos convnios luz de
dois Acrdos emitidos pelo Tribunal de Contas da Unio, que versam sobre
este precedente que de fundamental importncia no momento do julgamento
das contas.
Cumpre esclarecer, que a necessidade da verificao do nexo de
causalidade entre a despesa realizada e o recurso repassado com o objeto
pretendido, tem como escopo o princpio da eficincia, pois o nexo de

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causalidade acontece quando esses trs fatores so executados de forma


satisfatria e concomitantemente, expressando dessa forma uma execuo de
convnio transparente, eficaz ao atingir o objeto e eficientes por utilizar os
melhores meios e recursos para atingir o objeto da forma mais econmica e
satisfatria possvel.
A questo prtica acerca da verificao do nexo de causalidade
que, na maioria dos convnios firmados, esta resta prejudicada por fora da
forma genrica em que os planos de trabalho so elaborados pelos
convenentes e aprovados pelos concedentes, sem se verificar num primeiro
momento, que futuramente, a natureza genrica daquele plano de trabalho ir
prejudicar a execuo do convnio, bem como a anlise da prestao de
contas.
Conclui-se, portanto, que este grave equvoco seria dirimido caso o
agente da administrao pblica atuasse de forma preventiva, ou seja, antes
de firmar o convnio ou at durante a execuo do convnio, pois, na maioria
das vezes dada a densidade da questo, e consequentemente da verificao,
por falta de informaes suficientes ordenada a instaurao de Tomada de
Contas Especial e ordenada a devoluo integral do montante do recurso
repassado acrescidos de multas e juros legais.

8. REFERENCIAS
BRASIL, Constituio (1967) Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado,1967
___. Decreto Lei n. 200 de 25 de fevereiro de 1967. Braslia, DF, 1967
___. Constituio (1967) Emenda Constitucional n. 01 de 17 de outubro de
1969. Braslia, DF,1969
___. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil. ___,
DF: Senado, 1988
___. Lei n. 8.666/93 de 21 de junho de 1993. Braslia, DF, 1993
___. Decreto n. 6.170 de 25 de julho de 2007. Braslia, DF, 2007.

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___. Ministrio do Oramento Planejamento e Gesto. Portaria Interministerial


n. 127, de 29 de maio de 2008 Estabelece normas para execuo do disposto
no Decreto no 6.170, e 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas
relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e
contratos de repasse, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 30 mai. 2008. Seo 1.
___. Secretaria do tesouro Nacional. Instruo Normativa n. 01 de 15 de
janeiro de 1997. Disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira
que tenham por objeto a execuo e projetos ou realizao de eventos e d
outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil,
Poder Executivo, Braslia, DF, 31 jan. 1997.
___. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 123. Levantamento de auditoria.
Verificao de convnios e contratos. Irregularidades em prestao de contas
de convnio. Ausncia de comprovao do nexo de causalidade entre os
recursos repassados e as despesas realizadas. Responsveis constantes do
rol das contas anuais da entidade. Determinao de instaurao de tomada de
contas especial. Apensamento. Outras impropriedades ou falhas de carter
formal. Determinaes. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF. 30 janeiro 2009.
___. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 420. TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL. CONVNIO. NO-COMPROVAO DO NEXO DE
CAUSALIDADE NECESSRIO ENTRE OS RECURSOS FEDERAIS
RECEBIDOS E A EXECUO DO CONVNIO. CONTAS IRREGULARES.
DBITO. MULTA. Julgam-se irregulares as contas do responsvel que no
apresenta documentos hbeis a comprovar o liame de causalidade entre os
recursos federais transferidos e a execuo do objeto do convnio,
condenando-o ao pagamento do dbito apurado e da multa prevista no art. 57
da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dirio Oficial da Repblica
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