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ISSN: 1984-7920
RESUMO:
Os convnios administrativos firmados entre a administrao pblica federal,
entendam-se entes e entidades entre si ou entre entidades privadas sem fins
lucrativos so dotados de princpios, regras e procedimentos que nem sempre
esto expressos claramente em suas normas legais. Portanto, principalmente
quando da execuo dos convnios necessrio avocar os entendimentos do
Tribunal de Contas da Unio e traze-los realidade de execuo de cada
concedente e convenente, a fim de se evitar possveis no conformidades e at
devoluo de recursos repassados, o que significa dizer que o objeto do acordo
firmado em sentido amplo foi ineficaz e ineficiente. O presente ensaio tem por
objetivo, explorar a sistemtica dos convnios sob a gide do Decreto n.
6.170/07 e da Portaria Interministerial n. 127/08, focando nas questes
prticas acerca da execuo e prestao de contas, e explorar o entendimento
do Tribunal de Contas da Unio, no que diz respeito ao nexo de causalidade na
execuo dos convnios.
Palavras Chaves: Administrao Pblica Federal, Convnios, Tribunal de
Contas da Unio e Nexo de Causalidade.
ABSTRACT
The administrative cooperation agreements signed between the brazilian
federal government and entities. including private nonprofit entities are
endowed with principles, rules and procedures that are not always clearly
expressed in its regulations. Therefore, especially concerning the
implementation of the agreements, it is necessary to take over the
understandings of the Brazilians Federal Court of Audition (TCU) and to bring
them to the reality of implementation of each grantor and stated parties, in order
to avoid possible non-conformities and to return of funds transferred, which
means that the object of the agreement in a broad sense has been ineffective
and inefficient.This essay aims to explore the covenants under the aegis of
Decreto n. 6.170/07 and the Interministerial Rule no. 127/08, focusing on
practical issues about implementation and accountability, and explore the
understanding the TCU on the implementation of the agreements.
Keywords: Federal Public Administration, Covenants, the Court of Audit and
causation.
1. INTRODUO
Os convnios administrativos hodiernamente esto bastantes
presentes na prtica da Administrao Pblica do que outrora. Tal notoriedade
deste instituto h muito privado de aprofundamento pela doutrina clssica e de
vanguarda administrativista brasileira, se deu pela implementao do Portal de
Convnios Siconv, que acompanha o trmite dos convnios desde a sua
propositura, at o seu encerramento. O Portal de Convnios surgiu no mbito
da Administrao Pblica Federal, atravs do Decreto 6.170 de 25 de julho de
2007, sendo esta a norma secundria que regulamenta as transferncias de
recursos da Unio mediante convnios e pela Portaria Interministerial n. 127
de 19 de maio de 2008 e suas alteraes, sendo esta a norma de execuo do
Decreto 6.170/07.
Muitas questes ainda no esclarecidas ainda cercam o instituto dos
convnios, dentre elas, a maior questo, o fato de que desde que os
convnios foram introduzidos no ordenamento jurdico brasileiro, suas normas
disciplinadoras so normas infraconstitucionais de natureza secundria, uma
vez que os convnios foram disciplinados precipuamente pela Instruo
Normativa N. 01 de 15 de janeiro de 1997 editada pela Secretaria do Tesouro
Nacional, surgindo posteriormente o Decreto e as Portarias aqui j citadas; o
que contraria o disposto no caput do artigo 241 da CRFB/88, no qual determina
que os convnios sero regulados por meio de lei, in verbis:
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terceiro setor possuem liberdade para usar suas normas. No que tange s
Organizaes Sociais, no artigo 8. e seguintes da Lei n. 9.637 de 15 de maio
de 1998 esto os dispositivos acerca da execuo do contrato de gesto. E a
partir do artigo 9. da Vide Lei n. 9.790 de 23 de maro de 1999 esto
disciplinados os Termos de Parceria firmados entre a Administrao Pblica e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Sendo certo que a
nomenclatura contrato de gesto e termo de parceira, de acordo com a melhor
doutrina, so nomenclaturas tecnicamente inadequadas, pois esses dois
instrumentos, nada mais so do que uma espcie do gnero convnios1.
No pretende-se aqui esgotar o tema, porm, cumpre-nos alertar
aos operadores do direito que h cerca de dois anos os convnios evoluram
substancialmente, em termos de transparncia e eficincia. Entretanto, devido
essas lacunas existentes no instituto dos convnios, por parte do legislador,
necessrio recorrer aos entendimentos da Corte do Tribunal de Contas da
Unio, que atualmente tem emanado diversas interpretaes acerca do tema,
que tem servido de parmetro para a efetivao desse instituto na prxis diria
da Administrao Pblica Federal.
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execuo do objetivo que lhes comum, o que no significa dizer que estes
no tenham deveres e obrigaes a serem prestadas no mbito da avena.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2009, p.392) a definio de
convnio administrativo a seguinte: Convnios Administrativos so acordos
firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e
organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum
dos partcipes.
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2 Art. 23 da EC 01/69
Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
6 As isenes do impsto sbre operaes relativas circulao de mercadorias sero
concedidas ou revogadas nos trmos fixados em convnios, celebrados e ratificados pelos
Estados, segundo o disposto em lei complementar
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3 Art. 1 da CRFB:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
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Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro, o terceiro setor entendido como aquele que
composto por entidades de sociedade civil sem fins lucrativos. O terceiro setor coexiste com o
primeiro setor, sendo este o Estado e com o segundo setor, que o mercado. Caracteriza-se
pela prestao de atividade de interesse pblico, de iniciativa privada e sem fim de lucro,
percebendo proteo e ajuda por parte do Estado, atravs da atividade de fomento, pois a
condio sine qua non de sua caracterizao a realizao de atividade de interesse pblico.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2209,
p.489
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De acordo com Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, a transferncia de recursos elemento de
noo dos convnios, se no h envolvimento de verbas pblicas o melhor utilizar o ato de
colaborao ou acordo de cooperao tcnica, terminologias mais corretas para os ajustes em
que as partes se mantm autnomas, emprestando reciprocamente informaes, lavrando atos
e uma srie de providncias sem recursos financeiros diretos e indiretos. FERNANDES, Jorge
Ulisses Jacoby. Vade-Mcum de Licitaes e Contratos. Belo Horizonte: Editora Frum,
2005, p.1033.
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Filho Justen. Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 13 ed.
So Paulo: Dialtica, 2009, p. 909.
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Di Pietro. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 340.
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Termo usado na administrao das contas pblicas que designa uma verba consignada em
oramento pblico, ou em crdito adicional, que ser usada para fazer face a uma despesa
com fim especfico.
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Artigo 63, pargrafo 3. da da Portaria Interministerial n. 127/08:
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Prembulo do Acrdo 123/2009 Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio
Cuidam os autos de Relatrio de Levantamento de Auditoria (fls. 2/20) levada a efeito no
Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado do Cear - Sebrae/CE, com o
objetivo de verificar o relacionamento daquela Entidade com o Governo do Estado do Cear,
na rea de Convnios abrangendo os exerccios de 2003 e 2004
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7. CONCLUSO
No decorrer deste ensaio, identificou-se o instituto dos Convnios,
bem como foram levantadas questes prticas observadas pelos operadores
do Direito quando da edio das novas normas norteadoras do instituto. E por
fim, foi apresentado o nexo de causalidade no mbito dos convnios luz de
dois Acrdos emitidos pelo Tribunal de Contas da Unio, que versam sobre
este precedente que de fundamental importncia no momento do julgamento
das contas.
Cumpre esclarecer, que a necessidade da verificao do nexo de
causalidade entre a despesa realizada e o recurso repassado com o objeto
pretendido, tem como escopo o princpio da eficincia, pois o nexo de
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8. REFERENCIAS
BRASIL, Constituio (1967) Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado,1967
___. Decreto Lei n. 200 de 25 de fevereiro de 1967. Braslia, DF, 1967
___. Constituio (1967) Emenda Constitucional n. 01 de 17 de outubro de
1969. Braslia, DF,1969
___. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil. ___,
DF: Senado, 1988
___. Lei n. 8.666/93 de 21 de junho de 1993. Braslia, DF, 1993
___. Decreto n. 6.170 de 25 de julho de 2007. Braslia, DF, 2007.
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