A GESTO PBLICA BRASILEIRA:

um balano histrico das principais reformas administrativas do Estado

1
Lus Fernando Iozzi Beitum

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo sintetizar, ainda que

brevemente, alguns marcos principais correspondentes s reformas
administrativas ocorridas em mbito nacional, desde a dcada de 30
at o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995. O
trabalho fundamenta-se, essencialmente, em identificar a criao de
novos projetos e instituies pblicas e relatar algumas das principais
polticas adotadas para os planos de reforma administrativa do
Estado. A inteno, portanto, traar um balano histrico das
principais aes governamentais destinadas racionalizao e
modernizao da gesto pblica brasileira.
Palavras-chave: reforma administrativa; gesto pblica.

Abstract: This paper aims to synthesize some milestones for the

major administrative reforms that have occurred at the national level,
since the 30s up to the first government of Fernando Henrique
Cardoso, in 1995. The search is based, essentially, to identify the
creation of new projects and institutions and report some of the major
policies for the administrative reform plans of the State. The intention
therefore is to provide a historical review of the main government
actions aimed at streamlining and modernization of public
management in Brazil.
Keywords: administrative reform; public management.

1
Mestrando. Universidade Estadual Paulista. E-mail: fernando.unesp@gmail.com
1. INTRODUO

Com o fim da Repblica Velha, a administrao pblica brasileira d incio, ainda que
de forma branda, a um processo pioneiro de reflexo sobre a estrutura administrativa do
Estado. A partir da Revoluo de 30, o Brasil torna-se palco de novas atuaes
governamentais que representam a busca pelo fortalecimento do poder central e pelo
desenvolvimento dos padres tcnicos dos rgos da administrao federal.
O escopo deste trabalho , portanto, reconstituir historicamente algumas das
polticas que marcaram as principais vias de reforma administrativa no pas. Para tanto, o
tema principal foi repartido em algumas sees, em ordem analtica: a fase precursora da
racionalizao e modernizao administrativa (1930-45); a retomada aos moldes iniciais,
aps mais de cinco anos de atividades vegetativas e rotineiras na gesto pblica (1951-63);
o reaparecimento da reforma administrativa como tarefa formal do Estado (1964-78); as
etapas de implementao dos planos de burocratizao e desestatizao (1979-82); a fase
que compreendeu os processos de redemocratizao nacional (1985-88); e por fim a
roupagem gerencial adotada pelo Estado (1995-1998).

2. O PIONEIRISMO MODERNIZADOR (1930-1945)

Foi a partir da dcada de 30, com o egresso do governo de Getlio Vargas, que se
iniciou uma gama de formulaes e estudos preocupados em aprimorar as veias
administrativas do Estado. Surgiam nesse perodo os primeiros ensaios voltados a reformas
administrativas, no entanto, parecia ainda no haver relativos esforos em adotar qualquer
tipo de plano formal ou teoria administrativa. Durante o Estado Novo, os processos
caminharam paralelamente centralizao administrativa, concepo de novas
organizaes e busca pela racionalidade, o que culminou na criao de determinadas
agncias peculiares. Um dos principais marcos no desenvolvimento gerencial do setor
pblico foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1937.
Impulsionado pela mecnica descentralizadora da administrao varguista, o Dasp
preocupou-se em racionalizar o gerenciamento administrativo diante do Estado Novo,
simplificar e padronizar processos administrativos, alm de implantar novas tcnicas de
controle oramentrio. Porm, constata-se que tais aes no lograram somente em
modernizar as vias gerenciais federais. Segundo Edson Nunes (2003), pensador das
gramticas polticas do cenrio pblico brasileiro, o processo de centralizao do Dasp
atingiu tambm os estados. Estes eram compelidos a criar departamentos de administrao
("Daspinhos"), os quais se reportavam diretamente matriz federal e supervisionavam as
atividades de prefeitos e interventores, seus recursos oramentrios, leis e decretos.
Mario Wagner Vieira da Cunha (1963) explicita que essa instituio, imobilizada
pelas exigncias do ditador Vargas,
"(...) no pode imprimir administrao pblica brasileira seno falsas medidas de eficincia e no impediu o
exagerado crescimento de um corpo burocrtico cptico, mal disciplinado e mal pago". (CUNHA, 1963, p.93).

De qualquer forma, iniciava-se, portanto, no final da dcada de 1930, um novo processo de

formao e treinamento de administradores para o servio pblico brasileiro.
Os intentos da reforma administrativa do perodo de 1930-45 trouxeram meios de
reorganizao do aparato estatal voltados ao aumento da eficincia e da produtividade.
Alm disso, normas e mtodos de trabalho redefiniram-se a partir de preceitos burocrticos,
recursos financeiros e materiais foram readequados e um sistema seleo, recrutamento e
aprimoramento do quadro de funcionrios foi elaborado a partir de princpios meritocrticos.
No entanto, Warlich aponta que,
(...) esse sistema fechado ruiu parcialmente, com o fim do regime Vargas, em agosto de 1945. Nos cinco anos
que se seguiram, a reforma administrativa foi conduzida como uma ao governamental rotineira e sem
importncia. (WARLICH, 1982, p.51).

3. A REAFIRMAO PRECURSORA (1951-1963)

No perodo relativo ao tpico anterior, percebe-se que vias de reformas no vingaram

aprovaes formais. Seis anos depois, as intenes devero culminar em tentativas de
retorno aos desgnios do final da dcada de 30. Sendo assim, a partir de 1951, diversos
estudos
(...) referiam-se a um realinhamento e a um reagrupamento geral de departamentos executivos
(ministrios), conselhos e comisses; descentralizao gerencial em todos os nveis com o fortalecimento do
papel dos ministros na relao com o primeiro mandatrio; e a uma reviso completa dos procedimentos
contbeis e de auditoria. (WARLICH, 1982, p.51).
Em 1956, no governo Juscelino Kubitscheck foram criadas uma srie de instituies
da administrao direta, dentre estas, destaque para: a Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos (CEPA), responsvel por gerar um projeto nacional de planejamento com a
finalidade de apropriar os elementos oramentrios do pas. Alm de objetivar
transformaes nos processos administrativos, buscava reformas ministeriais mais
endmicas; a Comisso de Simplificao Burocrtica (COSB) Decreto n. 39.605, de
16/07/1956 era delegada a cumprir reformas administrativas gerais, com o intuito de
descentralizar servios, de modo que a prestao de contas fosse mantida centralizada; o
Conselho de Desenvolvimento, como rgo centralizador da poltica econmica nacional, do
Conselho de Poltica Aduaneira e da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE).
Alm da elaborao de conselhos e comisses, foi organizado um anteprojeto de
reforma geral da administrao pblica, em nvel federal, com argumentos favorveis
descentralizao administrativa. J pelo fim do perodo em questo, em 1963, foram
apresentados quatro projetos que objetivavam
(...) uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo; a expanso e o
fortalecimento do sistema do mrito; novas normas de aquisio e fornecimento de material no servio pblico; e
a organizao administrativa do Distrito Federal (Braslia). (WARLICH, 1982, p. 51).
Importante ressaltar que, todos os novos recursos implantados na gesto pblica,
compartilhavam com as premissas econmicas estabelecidas no Plano de Metas do
governo Kubitscheck.

4. A FORMALIZAO DA REFORMA ADMINISTRATIVA ENQUANTO PLANO DE

GOVERNO (1964-1978)

A partir do governo do presidente Castello Branco, em 1964, o ambiente reformista

foi fortemente influenciado pela ascenso de civis ou militares que haviam cursado a Escola
Superior de Guerra, nos cargos da administrao federal. Em 9 de novembro de 1964, foi
instaurada, pelo Ministro do Planejamento, a Comisso Especial de Estudos de Reforma
Administrativa (COMESTRA). Esta foi responsvel pela organizao do anteprojeto que se
transformou no Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, e constituiu uma ampla
reforma administrativa com o desgnio de oferecer ao servio pblico maior eficincia
operacional, nos moldes de organizaes privadas.
Durante o perodo em questo, a reforma administrativa engendrou trs marcos
principais: (1) a Constituio Federal de 1967, no que se refere ao Oramento e
Fiscalizao Financeira e Oramentria2; (2) Decreto Lei n. 199, de 25 de fevereiro de
1967, dispondo sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas; (3) Decreto-Lei n. 200, de 25

2
Artigos 63 a 70 e Arts 71 a 73.
de fevereiro de 1967, sobre a disposio da Administrao Federal, que estabeleceu novas
diretrizes reforma.
No entanto, a liderana da reforma administrativa entre os anos 1967 a 1979, ficou a
cargo da Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa (Semor); da Secretaria
de Planejamento (Seplan); e do Dasp. Em conjunto, os rgos agiram a favor de reformas
organizacionais em departamentos governamentais; publicaram estudos relativos reforma
dos servios pblicos; realizaram esforos referentes ao planejamento e desenvolvimento
do setor de recursos humanos.

5. OS PLANOS DE DESBUROCRATIZAO E DESESTATIZAO (1979-1982)

A pauta principal da reforma administrativa, a partir de 1979, era justamente criar

parmetros referentes desburocratizao e desestatizao. O Programa Nacional de
Desburocratizao3, de 18 de Julho de 1979, objetivava simplificar e racionalizar os
processos organizacionais e, consequentemente, aumentar a eficincia e o dinamismo da
gesto pblica. Previa, portanto, a eliminao de informaes desnecessrias, bem como a
melhoria do atendimento ao cidado, j que esse esforo social ainda no havia sido parte
das preocupaes passadas.
J o Programa de Desestatizao, decretado em 15 de Julho de 1981, tinha como
objetivo principal as privatizaes de empresas estatais. Seguem alguns de seus principais
pressupostos:
- a organizao e a explorao das atividades econmicas competem preferencialmente empresa
privada, na forma estabelecida na Constituio brasileira. O papel do Estado, no campo econmico, de carter
suplementar, e visa, sobretudo, encorajar e apoiar o setor privado;
- o governo brasileiro est firmemente empenhado em promover a privatizao das empresas estatais
nos casos em que o controle pblico se tenha tornado desnecessrio ou injustificvel. (WARLICH, 1992, p.54)

6. A NOVA REPBLICA (1985-1988)

Em 1985 iniciava-se um novo processo de redemocratizao no Brasil. O governo de

Jos Sarney foi palco para a criao de novas instituies pblicas. Dentre elas a Secretaria
de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (SEDAP), cuja finalidade era

3
Posteriormente revogado pelo Decreto n 5.378, de 23 de fevereiro de 2004, que instituiu o Programa Nacional
de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) e o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao.
supervisionar, coordenar, orientar e controlar as atividades relativas administrao de
pessoal civil e de servios gerais. Era tambm de sua competncia instituir meios para a
modernizao e organizao administrativas, bem como parmetros desburocratizao.
Foi atravs do Decreto n. 93.211 de 03 de setembro de 1986, que o SEDAP extinguiu e
tomou conta das atribuies do Dasp. Criou ainda a Comisso Especial de Reforma da
Administrao Pblica (GERAP); o Cadastro Nacional do Pessoal Civil (CNPC)4; a Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP), delegada formao, aperfeioamento e
profissionalizao do quadro tcnico estatal; e o Centro de Desenvolvimento da
Administrao Pblica (CEDAM), que tambm agia atravs de atividades de treinamento
dos servidores civis.
No entanto, um dos principais marcos da poca foi, sem dvida, a instaurao da
Constituio de 1988. Dentre sua vasta gama de preceitos, previa: Menor autonomia do
poder Executivo na organizao da administrao que responsabilizava o Congresso
Nacional para dispor de toda organizao administrativa; Descentralizao de recursos
oramentrios e maior autonomia de servios pblicos para Estados e Municpios; Plano de
carreira para servidores da Administrao Direta; e Regime Jurdico nico para todas as
esferas de governo.

7. A REFORMA GERENCIAL (1995-1998)

Aps a reforma de cunho burocrtico implantada em 1937, o governo de Fernando

Henrique Cardoso foi responsvel por mais uma ampla reforma administrativa do Estado
brasileiro. Com a criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), foi implementada a Reforma Gerencial de 1995, constituda, inicialmente, a partir
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e de um projeto de emenda
constitucional que, aps trs anos de discusso no Congresso, resultou na Emenda 19, de
abril de 1998. Segundo Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro do MARE na poca,
A Reforma Gerencial de 1995 pode ser vista sob dois ngulos: o estrutural e o da gesto. Sob o ngulo da
gesto, um nmero crescente de organizaes pblicas vem elaborando planos estratgicos no quadro de uma
administrao por resultados, e a todo o momento vemos a implantao de sistemas de gesto baseados na
motivao positiva dos servidores pblicos que alcanam metas ou apresentam melhores desempenhos. No
plano estrutural, a partir da identificao pela reforma do ncleo estratgico do Estado, ocorreu a valorizao das
carreiras pblicas de alto nvel que participam desse ncleo (BRESSER-PEREIRA, 2008b, p.150).

4
Decreto n. 93.213, de 03 de setembro de 1986.
 No plano dos processos administrativos da gesto pblica, pode-se relatar que, em
sntese, a Reforma Gerencial de 1995 engendrou, ao menos em teoria: maior flexibilizao
de estruturas e funcionamento das organizaes pblicas; promoo da propagao das
experincias do Contrato de Gesto; otimizao do processo de descentralizao;
reformulao do Programa de Privatizao; implementao de sistemas de carreiras para o
aparato tcnico estatal; responsabilizao dos cidados nos processos de gesto do
Estado; valorizao da ENAP como rgo fomentador na formao e pesquisa da
administrao pblica; e estreitamento das relaes ente o Setor Pblico e o Privado.
8. CONCLUSO

A partir da discusso proposta possvel perceber que os primeiros intentos de

reforma administrativa iniciaram-se h praticamente 80 anos e, de l para c, sofreram
inmeras transformaes. No decorrer desses anos, a implementao de novos processos
administrativos sofreu oscilaes e pode-se considerar que a fase negativa prevaleceu. O
fato principal deve-se existncia de uma forte essncia personalista dentro da esfera
estatal. Ou seja, embora as reformas provessem mtodos formais e impessoais, o aparato
tcnico e governamental do Estado ainda mantinha-se subserviente a valores estritamente
patrimonialistas.
Importante ser ressaltado que as vias pioneiras de reforma administrativa no Brasil
foram fortemente marcadas por influncias exgenas. Assim se deu a primeira grande
reforma de carter burocrtico, instaurada em meados da dcada 30. No entanto, no
perodo inicial da II Guerra Mundial, o avano natural da administrao pblica brasileira
resultou em amplo desenvolvimento de novos estudos e polticas de gesto. As influncias
externas, por sua vez, eram cada vez mais substitudas por elementos nacionais, que
passaram a balizar os prximos planos, projetos e reformas no pas.
Contudo, os primeiros programas vinculados s desestatizaes, no fim da dcada
de 70, mostravam que o pas estava disposto a optar por uma economia de mercado e,
dessa forma, exaurir-se de responsabilidades pblicas ou simplesmente deixar em mos
particulares aquelas empresas estatais que, originalmente, eram legitimamente pblicas. De
qualquer forma, esse modelo de gesto voltado ao modelo de privatizao voltou a ser
utilizado com vigor a partir de 1995, com a Reforma Gerencial. De qualquer forma, dentro
dos rgos pblicos foram inseridos novos mtodos de gesto administrativa, de modo a
incorporar o sistema gerencial antes mesmo de alguns pases desenvolvidos.
 Essa breve sntese nos ilustra, portanto, que aps tantos anos de prticas
administrativas, o funcionalismo pblico brasileiro ainda necessita de ampla evoluo. As
prticas de cunho patrimonialistas, clientelistas e corporativistas parecem ser um dos
principais embates a serem vencidos pela administrao pblica. Resta saber at que ponto
novos mtodos, conceitos, frmulas e reformas administrativas conseguiro suprir por
completo, os valores personalistas incrustados no antro do Estado.

9. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRESSER-PEREIRA, L. C. Os primeiros passos da reforma gerencial do estado de 1995.

Revista Brasileira de Direito Pblico, v. 23, p. 145-186, 2008.

_____________. A Reforma Gerencial do Estado de 1995. Revista Brasileira de

Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 34, n. 4, p. 7-26, 2000.

CASTOR, B. V.; FRANA, Clio. Administrao pblica no Brasil: exausto e revigoramento

do modelo. Revista de Administrao Pblica, jan./mar, Rio de Janeiro, 1984.

DIAS, J. de Nazar T. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1969.

NUNES, Edson. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. Rio

de Janeiro: ENAP/Jorge Zahar, 1997. v. 1.

SKIDMORE, T. Brasil: de Castelo a Tancredo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.

SKIDMORE, T. Brasil: de Getlio a Castelo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982.

VIEIRA DA CUNHA, M. W. As publicaes de administrao pblica no Brasil: 1938-1945.

Revista Sociologia v.16, n.1, p.20 45, mar. 1954.

_____________. O sistema administrativo brasileiro (1930-1950). Centro Brasileiro de

Pesquisas Educacionais Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos. Ministrio de
Educao e Cultura Brasil. Rio de Janeiro, 1963.

WARHLICH, B. M. S. A reforma administrativa na era de Vargas. Rio de Janeiro: FGV, 1983.

_____________. A reforma administrativa no Brasil: Experincia anterior, situao atual e
perspectivas uma apreciao geral. Revista de Administrao Pblica, jan./mar, Rio de
Janeiro, 1984.

WEFFORT, Francisco. Formao do pensamento poltico brasileiro. So Paulo, Editora

tica, 2006.