Luiz Carlos Bresser-Pereira

BUROCRACIA PBLICA
NA CONSTRUO DO BRASIL

Este ensaio a verso ampliada do trabalho Burocracia pblica e classes

dirigentes no Brasil publicado na Revista de Sociologia e Poltica, 2007, n. 28:
9-30. O projeto de transform- lo em livro. Esta verso incompleta, mas est
sendo disponibilizada no website para meus alunos do curso Sociedade e Estado
no Brasil. Comentrios e sugestes so bem vindos.

Junho de 2008

Luiz Carlos Bresser-Pereira professor emrito da Fundao Getlio Vargas.

lcbresser@uol.com.br www.bresserpereira.org.br
 ndice
Introduo........................................................................................................................... 3
1. SOCIEDADE, BUROCRACIA PBLICA E ESTADO ............................................. 19
Formas de estado e pactos polticos ................................................................................. 24
2. SOCIEDADE PATRIARCAL E MERCANTIL.......................................................... 30
Burocracia patrimonial no Estado Oligrquico ................................................................ 34
3. REVOLUO INDUSTRIAL E NACIONAL ........................................................... 44
Surge a burocracia moderna: 1930-45.............................................................................. 44
Nacional desenvolvimentismo vitorioso: 1945-60........................................................... 53
4. BUROCRACIA PBLICA NO PODER: 1964-1984 ................................................. 61
5. TRANSIO DEMOCRTICA................................................................................. 71
Pacto democrtico-popular ............................................................................................... 73
6. A GRANDE CRISE DOS ANOS 1980 ....................................................................... 77
Crise burocrtica e republicana ........................................................................................ 77
Retrocesso burocrtico ..................................................................................................... 80
7. PACTO LIBERAL-DEPENDENTE ............................................................................ 83
Governo Collor e rendio nacional................................................................................. 83
Gover no Cardoso .............................................................................................................. 85
Um pacto conservador e globalista................................................................................... 87
8. REFORMA GERENCIAL EM UM QUADRO ADVERSO....................................... 95
9. UM NOVO PACTO NACIONAL E DEMOCRTICO?..........................................106
Acordo nacional..............................................................................................................107
Coalizo alternativa ........................................................................................................111
Concluso .......................................................................................................................119
Referncias .....................................................................................................................123

2
 Introduo

O Brasil uma nao inconclusa. Uma sociedade brasileira existe desde o perodo colonial,
como Gilberto Freyre to bem mostrou, mas estava longe de ser uma sociedade nacional que
buscasse atingir objetivos polticos de forma autnoma usando seu Estado como instrumento
de ao coletiva. Formalmente, o Brasil existe como nao desde 1822, e desde meados do
sculo XIX sua formao social deixa de ser um simples misto de sociedade patriarcal e
sociedade capitalista mercantil e, com o caf do Oeste Paulista e o trabalho assalariado que
ento surge, ganha os primeiros traos de um capitalismo moderno. Ser, entretanto, s a
partir da Revoluo de 1930 que a industrializao, favorecida pela crise financeira mundial
de 1929 ganhar impulso, e desencadeia-se a revoluo nacional brasileira, sob a gide de
duas novas classes que ento se afirmam a burguesia industrial e a burocracia pblica
moderna e sob o comando de um estadista proveniente da oligarquia, Getlio Vargas. No
obstante as crises sucessivas por que passa o pas a partir de ento (1945, 1954, 1964), o pas
conhecer ento um desenvolvimento econmico extraordinrio ao mesmo tempo em que se
afirma a nao brasileira sob a gide daquelas duas classes. Esse desenvolvimento econmico,
entretanto, ser predominantemente autoritrio, e, no seu perodo militar (1964-1984) excluir
da grande massa de trabalhadores. Os anos 1980s, entretanto, sero anos de grande crise
econmica que se explica, em parte pelo carter excludente do sistema econmico, em parte
devido s distores econmicas que o domnio poltico prolongado sempre traz consigo, e
principalmente porque o pas aceitou a poltica de crescimento com poupana interna e se
endividou internacionalmente. Esta crise se resolve, no plano poltico, pela transio
democrtica de 1984 conduzida pela sociedade brasileira organizada sob a forma de sociedade
civil; liberdade poltica e diminuio da radical injustia social existente no pas so seus
grandes projetos. No plano econmico, entretanto, no ocorre uma resoluo igualmente
satisfatria da crise; pelo contrrio, ela se aprofunda. A nova coalizo poltica democrtica
envolvendo alm dos empresrios industriais e da burocracia pblica, as novas classes mdias
que a industrializao gerara, e a classe trabalhadora agora plena portadora do direito de voto
no logra enfrentar a grande crise da dvida externa dos anos 1980 que se transformara

3
tambm em crise fiscal do estado e em alta inflao inercial. O Pacto Popular-Democrtico
que comandara a transio democrtica, embora, alm de um teor social e democrtico,
tivesse um carter nacional, no compreende que as transformaes profundas por que passara
a economia e a sociedade brasileira nos 50 anos anteriores exigiam uma reformulao ampla
de sua estratgia nacional de desenvolvimento, e busca reproduzir o modelo econmico da
dcada anterior corrigido pela distribuio de renda, e fracassa. Este fracasso assume carter
dramtico com o auge e o colapso do Plano Cruzado (1986) um plano de estabilizao
econmica cujas conseqncias polticas sero mais graves do que as econmicas. A partir do
desastre representado pelo Plano Cruzado, terminava tambm a grande obra de construo
nacional iniciada em 1930; a burguesia industrial nacional e burocracia pblica deixavam de
fazer parte da coalizo dirigente depois de mais de 50 anos de predomnio. A revoluo
nacional ou formao do estado-nao brasileiro se interrompia, na medida em que agora
rentistas, setor financeiros e interesses externos passavam a predominar. Durante todo o
perodo anterior a contradio ou a ambigidade fundamental que define a sociedade
brasileira a dicotomia nao e dependncia resolvera-se principalmente em favor do
primeiro termo. Por isso a revoluo nacional avanara. A partir do incio dos anos 1990,
depois de um vazio de poder poltico entre 1987 e 1990, aquela contradio se resolver a
favor do segundo termo. A sociedade nacional-dependente brasileira passa a ser mais
dependente do que nacional. E por isso mesmo, no obstante a crise de dvida externa e a alta
inflao tenham sido superadas, o grande projeto nacional que sempre o do
desenvolvimento econmico perde fora. O Brasil, que entre 1930 e 1980, reduzia sua
diferena relativa em relao aos pases ricos, deixa de faz-lo. Os objetivos de democracia e
justia social que sociedade brasileira organizada em termos de sociedade civil buscara,
continuam a ser perseguidos, mas os objetivos de autonomia e desenvolvimento nacional
perdem clareza; a nao se paralisa.

A sociedade brasileira, no incio do sculo XXI continua a ser essencialmente uma sociedade
capitalista nacional-dependente. Capitalista, porque, em torno dos anos 1960s, completou sua
revoluo capitalista e j conta com as trs grandes classes que caracterizam esse sistema
social: a burguesia, a burocracia pblica e privada, e a classe trabalhadora; nacional, porque
constitui uma nao na medida em que uma sociedade que partilha histria, crenas,
smbolos e mesmo uma lngua comuns, e porque conta com um estado para seus objetivos

4
polticos compartilhados; dependente, porque vive dividida entre a idia de nao autnoma
que compete e coopera na arena internacional e uma subordinao ou inferioridade cultural e
poltica em relao aos pases desenvolvidos que saberiam melhor como o Brasil deveria
conduzir seus interesses. Esse carter nacional-dependente do Brasil uma contradio cuja
origem alm de estar no atraso do desenvolvimento econmico brasileiro, provavelmente se
encontra tambm na fonte europia das elites brasileiras. Ainda que o Brasil seja uma
sociedade mestia, na qual as raas branca, ndia e negra se combinam em partes
aproximadamente iguais, suas elites tm ou pretendem ter uma origem principalmente
europia. E usam essa origem como uma fonte de legitimao no confessada para sua
condio social superior. O custo que pagam por isso, porm, alto; o custo de uma
dependncia cultural e poltica que as naes asi ticas no tm a ainda que seu nvel de
desenvolvimento econmico seja semelhante ao brasileiro.

O conceito de sociedade nacional-dependente implica reconhecer o carter intrinsecamente

da sociedade brasileira. Implica uma ambigidade fundamental que torna os membros dessa
sociedade permanentemente divididos entre e um nacionalismo liberal e democrtico
semelhante ao existente nos pases ricos e o globalismo ou internacionalismo pregado pelas
elites intelectuais e polticas desses pases. Neles, ningum tem dvida que o capitalismo se
caracteriza por uma grande competio entre os estados-nao, e, portanto, que dever de
cada governo defender o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais, mas, por que esta
convico consensual, a expresso nacionalismo pode ser reservada ou s violncias
associadas historicamente ao nacionalismo radical e tnico, ou s manifestaes competitivas
dos pases em desenvolvimento.

As naes e seus estados-nao so fenmenos histricos modernos; so uma parte essencial

da Revoluo Capitalista que no se caracteriza por apenas uma revoluo comercial e uma
revoluo industrial, mas inclui tambm uma revoluo nacional, ou seja, a formao dos
estados nacionais. O Brasil passou por estas trs revolues da Revoluo Capitalista: passou
plenamente pelas duas primeiras, de forma incompleta, pela terceira, no obstante seus atores
sociais fundamentais a burguesia industrial e a burocracia pblica ao nvel das elites estejam
presentes e tenham uma longa histria. No incio do sculo XX, Oliveira Vianna assinalava o
carter alienado das elites brasileiras que copiavam as instituies formais dos pases

5
desenvolvidos. Depois disso, a sociedade brasileira desenvolveu-se de forma extraordinria
em termos de tamanho, complexidade, nvel de educao, e qualidade das instituies; deixou
de ser uma sociedade autoritria para ser uma sociedade democrtica; mas a dependncia em
relao ao Norte rico, que na primeira metade do sculo XX diminura consideravelmente
deixando supor que a revoluo nacional estava afinal se completando, voltou a ser dominante
depois da grande crise dos anos 1980s. Em conseqncia, o desenvolvimento econmico que
ganhara grande impulso a partir dos anos 1930 perdeu flego com enfraquecimento da idia
de nao. Em compensao, na segunda metade do sculo XX, fortaleceram-se as idias de
democracia, justia social, e proteo do ambiente. Seria possvel argumentar que, portanto, a
troca foi razovel, mas isto s seria verdade se fosse necessria uma troca entre os objetivos
de autonomia nacional e desenvolvimento econmico, de um lado, e liberdade individual,
justia social, e proteo da natureza, do outro. Naturalmente, esta compensao no
necessria. Ela ocorreu no Brasil, onde, durante o sculo XX, podemos detectar dois grandes
ciclos sociais o Ciclo Nao e Desenvolvimento, na sua primeira metade, e o Ciclo
Democracia e Justia Social, no segundo, seguidos, com uma defasagem, de mudanas ao
nvel do estado ou da poltica. Essa alternncia no era necessria, uma sntese dos dois ciclos
faria mais sentido historicamente, mas a histria raramente racional como quereramos que
fosse.

Ainda que a relao entre estado e sociedade seja intrinsecamente dialtica j que a nao cria
o estado para que este a regule, o vetor dessa relao claro: o estado enquanto ordem
constitucional legal e organizao que a garante sempre expresso da sociedade - do seu
nvel de desenvolvimento. Para compreendermos a sociedade brasileira no sculo XX,
necessrio que nos debrucemos sobre os ciclos de desenvolvimento pelos quais passaram
tanto a sociedade como o Estado brasileiros os ciclos da sociedade antecipando os do
Estado; os primeiros levando a consensos sociais e ideolgicos, os segundos, a pactos
polticos e ao controle do Estado. No plano da sociedade, j no incio do sculo XX, surgeum
ciclo voltado para a identidade nacional e as razes do atraso ou do subdesenvolvimento.
Denomino este ciclo que comea com grandes figuras como Silvio Romero, Manoel Bonfim,
e Euclides da Cunha, passa por Alberto Torres, Monteiro Lobato, Oliveira Vianna e Roberto
Simonsen, alcana um momento clssico nas obras de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de
Holanda e Caio Prado Jr., e chega a sua definio completa no pensamento dos grandes

6
intelectuais como Igncio Rangel, Guerreiro Ramos e Hlio Jaguaribe (ISEB), Barbosa Lima
1
Sobrinho e Celso Furtado, Ciclo Nao e Desenvolvimento. No incio dos anos 1960, com o
golpe de 1964, cuja origem est no acirramento da guerra fria na Amrica Latina e as
2
conseqentes radicalizaes polticas propiciadas pela Revoluo Cubana, de 1959, este ciclo
nacionalista entra em colapso, na medida em que os empresrios industriais, que constituam a
burguesia nacional ou seja, uma classe capitalista comprometida com os interesses
nacionais , e os militares, que sempre foram um esteio do nacionalismo brasileiro,
atemorizados com a ameaa comunista, se associaram aos norte-americanos na instaurao de
um regime militar no Brasil.

J no plano do Estado, que defasado em relao ao da sociedade, o ciclo correspondente

toma a forma do Pacto Nacional-Desenvolvimentista, que comea com o movimento
tenentista e a Revoluo de 1930 e tem Getlio Vargas como seu principal ator poltico.
Nesse ciclo o governo lidera com xito uma estratgia nacional de desenvolvimento voltada
para a industrializao substitutiva de importaes, e o Brasil alcana as taxas de crescimento
mais elevadas do mundo. Depois da redemocratizao de 1945, o Pacto Nacional-
Desenvolvimentista baseado na aliana entre a burguesia industrial e a burocracia pblica
ameaado pelos governo Dutra que, ao ser eleito presidente em 1946, adota poltica
econmica liberal cujo flego, entretanto, ser curto ### se submete ao liberalismo passa por
uma crise poltica em 1954 que leva ao suicdio de Vargas, restabelece-se com a eleio de
Juscelino Kubitschek, e enfrenta nova crise em 1961, que se resolve no golpe militar de 1964.
A partir de ento o pacto poltico, que contava com a participao dos empresrios industriais,
de setores no exportadores da velha oligarquia de origens patriarcais, dos tcnicos ou
burocratas do Estado e dos trabalhadores organizados, perde a participao dos ltimos,
transformando-se no Pacto Burocrtico-Autoritrio formado pelos empresrios e a burocracia
do Estado, que manter a estratgia desenvolvimentista at a grande crise dos anos 1980.

1
O ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros foi uma organizao do Ministrio da
Educao que existiu entre 1955 e 1964: o grupo de intelectuais que a formou existia desde o incio
dos anos 1950 atravs da publicao dos Cadernos do Nosso Tempo (Toledo [org.], 2005).
2
Sobre os fatos histricos novos que determinaram o golpe militar e o fim do Pacto Nacional-
Desenvolvimentista de Vargas, ver o quarto captulo de Bresser-Pereira (2003b). Este captulo est
presente no livro desde a sua primeira edio, em 1968.

7
Essa crise se desencadeia num momento em que o novo ciclo ao nvel da sociedade, que
denomino Ciclo Democracia e Justia, j havia dado passos largos no sentido de minar o
regime militar. Esse ciclo nasce entre intelectuais de esquerda, geralmente relacionados com a
escola de sociologia de So Paulo e a teoria da dependncia associada, que, a partir do golpe
de 1964, passam a criticar o ISEB, que havia diagnosticado e apoiado o Pacto Nacional-
Desenvolvimentista, e a rejeitar sua tese bsica a de que um grande acordo nacional sob a
liderana da burguesia nacional estava dando origem Nao e ao desenvolvimento industrial
brasileiro. A teoria da dependncia, que se tornar hegemnica na Amrica Latina nos anos
1970, parte dessa rejeio. Se no existia uma burguesia nacional, como equivocadamente
ento se pensou, a idia de Nao estava inviabilizada. Em seu lugar, um novo consenso vai
se formar, no mais baseado nas idias de Nao e desenvolvimento econmico, mas na
reivindicao de democracia e justia social. Enquanto o Ciclo Nao e Desenvolvimento
nascera da rejeio da dependncia externa, o Ciclo Democracia e Justia parte da aceitao
da dependncia como fato sociolgico e econmico inevitvel. Enquanto o ciclo nacionalista
tivera o desenvolvimento econmico como meta fundamental, o novo ciclo, ao qual
corresponde a teoria da dependncia associada, adotar o pressuposto de que o
desenvolvimento econmico est assegurado, seja pela natureza dinmica do capitalismo, seja
pelo influxo de capitais externos. Como, de acordo com a lgica das novas idias, a
continuidade da industrializao estaria garantida, os dois grandes problemas no resolvidos
pela sociedade brasileira passavam a ser a superao do autoritarismo militar e da
desigualdade radical existentes no pas.

Esta viso do Brasil vai aos poucos se tornando dominante na sociedade como um todo,
enquanto a idia de Nao, identificada com os militares e os empresrios, cai no
esquecimento. A sociedade politicamente organizada deixa de se constituir em uma Nao
voltada para a autonomia nacional e o desenvolvimento para se transformar em uma
sociedade civil concentrada na afirmao dos direitos civis, polticos e sociais. A democracia
torna-se a demanda fundamental, e a justia social uma exigncia ao mesmo tempo moral e
poltica. A luta pela democracia, que desde o golpe contara com o apoio dos trabalhadores,
das esquerdas e de setores importantes das classes mdias, passa, a partir do pacote de abril

8
 3
de 1977, a contar tambm com a participao dos empresrios que agora no mais se sentiam
4
ameaados pelo comunismo. Estava ento se formando no plano poltico, mas, por enquanto,
ainda fora do Estado, um novo pacto de governo: o Pacto Popular-Democrtico de 1977. A
partir desse ano, em funo da reao da negativa da burguesia ao pacote de abril do
presidente Geisel, rompe-se a aliana dessa burguesia com os militares. O Ciclo Democracia e
Justia ganha grande impulso, torna-se dominante e, atravs do movimento das Diretas J,
leva o pas transio democrtica em 1985. Alm de lograr a transio democrtica, sua
grande realizao ser a Constituio de 1988. Entretanto, j no ano seguinte, em meio aos
trabalhos da Constituinte, o Pacto Popular-Democrtico entra tambm em colapso com o
fracasso do Plano Cruzado em controlar a alta inflao e com a grave crise econmica que se
segue a esse fracasso. Some -se a isto a incapacidade do PMDB o partido poltico que
representava esse pacto de enfrentar essa crise, e entenderemos por que a sociedade
brasileira, a partir de 1990, ir se render onda neoliberal e modernidade global. As idias
de democracia e justia eram mantidas, mas agora a elas se juntavam as das reformas
neoliberais e modernizantes. difcil dar um nome ao pacto poltico que deriva dessa
rendio da sociedade, e que passa a controlar o Estado a partir de 1990, j que conserva as
idias de democracia e justia mas a elas acrescenta as propostas contraditrias da ortodoxia
convencional. Denomino-o Pacto Liberal-Dependente, para acentuar sua subordinao ao
5
Norte e seu carter liberal.

Os dois novos partidos que em seguida ao PMDB vo chegar ao poder o PSDB e o PT

foram tambm fruto do Ciclo Democracia e Justia, e, portanto, do abandono das idias
nacionais. A democracia fora alcanada; tratava-se agora de obter a justia. Como? Os trs
partidos concordaram que seria atravs do aumento da despesa pblica na rea social. E foi o
que fizeram quando se tornaram governo, como demonstra o aumento em cerca de 9 pontos
percentuais do PIB em gastos sociais que ocorre depois da redemocratizao. Porm, os

3
Um conjunto de medidas autoritrias tomadas pelo presidente Geisel, que, pela primeira vez,
encontrou grande oposio por parte da burguesia brasileira.
4
A causa principal da crise poltica do incio dos anos 1960, que resultou na aliana de empresrios
industriais e militares com os Estados Unidos e no golpe de 1964, foi a Revoluo Cubana de 1959,
que deu origem a grande radicalizao poltica da esquerda e da direita.
5
Entendo o neoliberalismo como um liberalismo radical.

9
resultados desse grande esforo foram magros, porque o pressuposto em que se baseara o
pressuposto de que o desenvolvimento econmico estava assegurado revelara-se falso: o
crescimento durara dez anos; desde 1980, a economia estava qua se-estagnada.

Torna-se, assim, cada vez mais claro que o Ciclo Democracia e Justia esgotou suas
virtualidades. Seus grandes objetivos a democracia e a justia social continuam mais
vlidos e necessrios do que nunca, mas a sociedade no sabe mais como avanar, dada a falta
de desenvolvimento econmico e o aumento do desemprego. Continuar a aumentar a carga
tributria para financiar gastos sociais no evidentemente uma alternativa realista. O
marasmo que caracterizou as eleies presidenciais de 2006 e a falta de debate pblico real
que ento se verificou so uma indicao desse esgotamento: os partidos polticos que se
originaram desse ciclo no foram capazes de renovar sua viso do pas. A democracia foi
alcanada, apesar da crise tica por que vem passando; j a diminuio da desigualdade no o
foi. Ainda que dados sobre a distribuio de renda, baseados em pesquisas do IBGE,
indiquem alguma melhoria nesse setor, so dados equivocados porque incompletos. Como
80% dos rendimentos em que se baseiam essas pesquisas so rendimentos do trabalho, em um
pas em que eles no representam mais do que um tero da renda nacional, a pesquisa
subestima os rendimentos do capital e no leva em considerao, portanto, que, para
compensar o aumento do gasto social, houve um brutal aumento dos juros transferidos pelo
Estado aos rentistas, ou seja, parte no produtiva dos ricos. A estratgia de distribuio via
gasto social era intrinsecamente limitada. Alm do aumento dos juros, ela levou a uma carga
tributria altssima, de 37% do PIB, no havendo mais na sociedade disposio para aceitar
novos aumentos. Hoje est mais claro do que nunca que a diminuio da desigualdade s
ocorrer quando o desenvolvimento econmico for retomado e as empresas voltarem a
absorver a oferta ilimitada de mo-de-obra que caracteriza a economia subdesenvolvida e dual
no Brasil. Se os intelectuais do Ciclo Democracia e Justia se equivocaram ao contar com as
virtualidades do gasto social para distribuir a renda, os idelogos da ortodoxia convencional
enganaram-se ainda mais gravemente ao pressupor que o desenvolvimento seria retomado
com as reformas e a poltica econmica propostas pelos pases ricos. Ou a sociedade brasileira
repensa a sua histria neste ltimo sculo, e se d conta de que seus objetivos no podem ser
apenas a democracia e a diminuio da desigualdade, mas deve ser tambm a do
desenvolvimento econmico, e que para isso preciso reconstruir a Nao brasileira, ou ento

10
no superar a quase-estagnao em que se encontra. Depois dos dois grandes ciclos por que
passou, a sociedade precisa encontrar uma nova sntese que lhe permita celebrar um novo
pacto poltico nacional, popular e democrtico.

Neste resumo do sculo XX, como prprio das sociedades modernas, a classe empresarial e
a alta burocracia pblica so os dois grupos sociais estratgicos do ponto de vista poltico. No
processo de desenvolvimento capitalista, as classes sociais estiveram sempre em processo de
transformao: a aristocracia perdeu poder e relevncia durante o sculo XIX, o mesmo
aconteceu com a classe camponesa, a burguesia deixou de ser apenas uma classe mdia para
incluir tambm uma camada alta, a classe trabalhadora diversificou-se e uma parte dela
ganhou nvel de camada ou estrato mdio, e a burocracia, que era um pequeno estamento
situado principalmente dentro da organizao do Estado, transformou-se em uma grande
seno imensa classe profissional ou em uma tecnoburocracia tanto pblica quanto privada, e,
em conseqncia, a distino e o conflito entre as duas classes originais reduziram-se ao
mesmo tempo que a ao poltica das classes sociais perdia os contornos firmes que Marx lhes
6
atribura. Em todo esse processo, porm, a alta burguesia, formada por empresrios e
rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda de burocratas profissionais e polticos eleitos,
7
desempenharam sempre o papel poltico estratgico. Ainda que a partir do sculo XX,
quando a democracia se tornou o regime poltico dominante, os trabalhadores e as camadas
tanto mdias burguesas quanto profissionais tenham aumentado sua influncia graas ao
poder do voto, os grandes empresrios e a burocracia poltica os primeiros como parte da
classe capitalista e os segundos, da classe profissional foram sempre os principais detentores
do poder. E embora com freqncia estivessem em conflito, porque possuem interesses
corporativos diferentes, estiveram mais freqentemente associados em torno da construo e
consolidao das respectivas naes. Sempre souberam que seu poder e prestgio dependem

6
Estou usando a palavra classe em seu sentido clssico, presente em Marx e tambm em Weber, como
dependente das formas de propriedade. Neste caso, a classe profissional controla a organizao (tem a
propriedade coletiva da organizao, conforme discuti em Bresser-Pereira, 1977), de mesma forma que a classe
capitalista tem a propriedade individual do capital. Uso camada ou estrato no sentido da sociologia da
estratificao social que se baseia nos critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso, cada classe
pode incluir mais de uma camada.
7
Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos que vivem de dividendos, juros e aluguis.

11
essencialmente da autonomia e da fora do Estado-nao que dirigem, o que os leva a terem
interesses comuns que superam eventuais divergncias ideolgicas.

Neste trabalho, procurarei fazer uma anlise abrangente do papel desempenhado pela
burocracia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo setor da classe profissional
constitudo pelos servidores pblicos, os administradores das empresas estatais, os consultores
da administrao pblica e os polticos profissionais ou burocratas pblicos eleitos; como
estou interessado em classes dirigentes, minha ateno ser dirigida para as camadas altas
desses grupos que podem ser denominadas alta burocracia pblica ou burocracia poltica.
Incluo os consultores na burocracia pblica porque eles so geralmente ex-funcionrios, que
desempenham um papel importante na definio das estratgias organizacionais e
administrativas do aparelho do Estado, constituindo parte da comunidade de gestores
pblicos. Incluo os polticos porque embora eles tenham com freqncia origem burguesa e
mais recentemente tambm origem trabalhadora, quando so bem sucedidos eles se
profissionalizam, e, em conseqncia, a maior parte dos seus rendimentos passa a derivar do
Estado. Incluo-os, tambm, porque, do outro lado, considero que os altos burocratas no
eleitos desempenham papeis polticos; sei que os princpios burocrticos no admitem esse
fato, mas a questo no de princpios mas de realidade histrica ou social. O fato de incluir
os polticos profissionais no conceito de burocracia pblica no significa que ignore a ampla
literatura existente sobre os conflitos entre polticos e burocratas, nem que desconsidere a
insistncia da alta burocracia no-eleita brasileira de se distinguir dos polticos profissionais
desde os anos 1930. H uma longa histria desse conflito que at hoje persiste entre altos
servidores pblicos. Entretanto, o carter poltico da atividade dos altos servidores foi
amplamente demonstrado na clssica pesquisa realizada nos Estados Unidos por Aberbach,
Putnam e Rockman (1981). Por outro lado, como salientaram Loureiro e Abrucio (1999: 70),
o aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma
atuao cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do
burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos,
h um total embaralhamento das duas funes. A distino entre os burocratas ou
tcnicos que seriam competentes e se identificariam com a racionalidade e a eficincia e os
polticos que seriam clientelistas e despreparados uma ideologia tecnoburocrtica. No
Brasil ela se justificava nas fases iniciais do desenvolvimento capitalista brasileiro, quando os

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polticos a nvel federal estavam ainda muito presos aos coronis e ao clientelismo local; era
um modo de a burocracia pblica lograr legitimidade ao se opor s formas tradicionais de
poltica. Estas formas, porm, foram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo em que o
sistema poltico se democratizava, de maneira que foi ficando claro, de um lado, a
proximidade entre tcnicos e polticos, e, de outro, a necessidade de controlar ambos
democraticamente, e no apenas os polticos. ngela de Castro Gomes (1994), que estudou as
novas elites burocrticas brasileiras formadas principalmente por economistas e engenheiros
8
salientou o carter maniquesta dessa diviso, seu carter de tradio inventada. Nas
sociedades modernas, na medida em que a classe profissional avana, o processo de
profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm
com os eleitos; estes esto para os empresrios assim como os no-eleitos esto para os
administradores privados dispem de maiores recursos polticos e esto mais dispostos a
arriscar ou a aceitar uma relativa insegurana mas afinal fazem parte de uma mesma classe
profissional que tem no conhecimento seu ativo mais importante, e na eficincia ou na
racionalidade sua justificao maior.

Pressupostos

Parto de alguns pressupostos sobre a natureza do estgio de desenvolvimento capitalista do

Brasil para analisar historicamente a burocracia pblica brasileira. O primeiro e mais geral o
de que a partir da Revoluo Industrial, ou, seja, do momento em que a Revoluo Capitalista
se completa, no apenas passou a ocorrer desenvolvimento econmico de maneira
razoavelmente sustentvel em cada pas que passa por essa mudana histrica fundamental,
mas tambm passa a haver desenvolvimento poltico: as sociedades se tornam mais seguras,
mais livres, menos injustas, e, mais recentemente, mostram-se crescentemente capazes de
proteger ao invs de destruir a natureza. Em outras palavras, no obstante as grandes
decepes do sculo XX, especialmente suas duas guerras mundiais, os horrores do nazismo e
os excessos do estatismo, o mundo continua a progredir. Talvez a crena no progresso dos
iluministas fosse ingnua porque baseada simplesmente na razo. Entretanto, se

8
A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos ltimos anos tal representao sofreu duros golpes, no
se deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia (Castro Gomes, 1994: 2).

13
acrescentarmos que a Revoluo Capitalista tornou o conhecimento cada vez mais estratgico
e transformou a educao pblica universal em uma necessidade, compreenderemos que
estabeleceu-se assim um princpio de igualdade mais poderoso que a simples declarao da
igualdade de todos perante a lei. Na verdade, a partir da o avano da democracia tornou-se
inevitvel. O primeiro resultado poltico da Revoluo Industrial Inglesa foi a transio do
Estado Absoluto para o Estado Democrtico; um sculo depois, quando a burguesia j havia
perdido grande parte de seu medo de ser expropriada caso fosse garantido o direito de voto
aos pobres, surgiu o Estado Democrtico Liberal ou a democracia de elites. Finalmente, a
partir da segunda metade do sculo XX, o Estado Democrtico Social tornou-se dominante
principalmente na Europa Ocidental e do Norte. Esse progresso poderia ser medido houvesse
um meio de comparar a cada 50 anos, da frente para trs, o grau de atingimento dos objetivos
polticos das sociedades modernas (segurana, liberdade, bem estar, justia social e proteo
do ambiente) que tenham passado pela Revoluo Industrial. Nesse processo de
desenvolvimento poltico, a democratizao do Estado ocorre na medida em que a prpria
sociedade se democratiza e passa a exigir um correspondente nvel de democratizao no
Estado, na medida em que deixa de ser oligrquica para, atravs da educao e da realizao
econmica de um nmero cada vez maior indivduos, tornar-se ela prpria menos desigual,
mais homognea. A partir de um certo momento histrico, esses indivduos logram suficiente
capacidade de organizao e reivindicao para mudar a constituio do Estado, primeiro
tornando-o liberal ao se garantirem os direitos civis, depois, democrticos ao se assegurarem
os direitos polticos, e finalmente social ao se afirmarem os direitos sociais. A Revoluo
Industrial Brasileira ocorreu basicamente entre 1930 e 1960, de forma que pelo menos desde
ento, mas mesmo antes disso, e no obstante a massa de pobreza, privilgio e injustia ainda
existentes, se podem notar sinais de progresso econmico, social e poltico.

Meu segundo pressuposto de que a sociedade brasileira, como todas as sociedades

capitalistas no incio do sculo XXI, alm de estar, do ponto de vista econmico, na fase do
Capitalismo Global, do ponto de vista social, est na fase do Capitalismo dos Profissionais.
Trata-se de uma formao social essencialmente capitalista porque baseada na acumulao de
capital e no lucro e porque coordenada pelo mercado, mas uma sociedade na qual a classe
profissional tanto pblica quanto e privada tornou-se de tal forma importante que divide com
a classe capitalista o poder e o privilgio. Assim, o capitalismo no mais apenas o sistema

14
econmico e social dos capitalistas, mas crescentemente dos profissionais ou dos tcnicos;
nesse capitalismo, o capital vem cedendo seu papel de fator estratgico de produo ao
conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo exatamente o conhecimento que
caracteriza os profissionais ou os tecnoburocratas e lhes garante poder e privilgio. So
profissionais privados associados intimamente aos capitalistas mas no mais seus meros
subordinados que coordenam as organizaes privadas e pblicas no-estatais. So os
profissionais pblicos o a alta burocracia pblica que dirige os Estados democrticos
modernos; dirigem-nos em nome do resto da sociedade mas, evidentemente, tambm em
nome de seus interesses e convices. Nos diversos estgios do desenvolvimento poltico, a
burguesia ser sempre poderosa porque dela depende a acumulao de capital e, portanto, o
desenvolvimento econmico; como assinalou Przeworski (1986), os empresrios tm um
poder de veto o de suspenderem os investimentos que lhes d o papel final no processo
poltico. Os interesses das demais classes, porm, so tambm de alguma forma atendidos na
medida em que o desenvolvimento ocorre, mas, ao contrrio do que esperavam
generosamente os socialistas, no a classe trabalhadora, mas a classe profissional ou
tecnoburocrtica que mais aumenta seu poder, porque controla um tipo de conhecimento o
tcnico, organizacional e comunicativo que cada vez mais importante para organizar a
produo. Dentro dela, a alta burocracia de funcionrios eleitos e de servidores do Estado
tender a ser especialmente poderosa porque, alm de possuir conhecimento, ocupa uma
posio estratgica no aparelho do Estado. Entretanto, o poder crescente da classe profissional
ou tecnoburocrtica est constantemente sendo negado seja porque a classe capitalista no
quer reconhecer o fato de que est sendo crescentemente obrigada a dividir com ela poder e
privilgio, seja porque seus intelectuais, que muitas vezes se confundem com os intelectuais
de esquerda, preferem que essa classe passe despercebida no cenrio poltico e social. Para
Guerreiro Ramos (1963: 274), traduzindo uma viso muito comum entre os intelectuais na
segunda metade do sculo XX, a burocracia agrupamento que, por fora de seu lugar na
estrutura social, jamais logra impor suas prprias diretivas sociedade em geral. Esta
afirmao, entretanto, ou uma obviedade porque nenhum setor social teria poder para tanto,
ou um equvoco que ignora o poder crescente da classe profissional e, dentro dela, da
burocracia pblica, na definio das polticas do Estado.

15
Em terceiro lugar, pressuporei que a sociedade brasileira uma sociedade dependente, ou,
mais precisamente, nacional-dependente. Dado seu tamanho e seu nvel de desenvolvimento
econmico, h muito existem no Brasil as condies ou os interesses necessrios para a
constituio de uma Nao tanto assim que entre 1930 e 1980 vimos se afirmar a Nao
brasileira , mas existem tambm aqui, como em toda a Amrica Latina, fatores econmicos,
sociais e culturais que levam nossas elites capitalistas e burocrticas a, com freqncia, no se
associarem ao restante da sociedade e assim constiturem uma Nao, mas se associarem ou
se subordinarem s elites internacionais. Isto foi verdade em relao a quase toda a elite
brasileira no perodo pr-Revoluo de 1930, e voltou a s-lo especialmente em relao ao
setor financeiro, aos grandes rentistas e aos intelectuais a partir do final dos anos 1980,
quando essas elites aceitaram subordinar-se s elites dos pases ricos. Nesse momento,
Grande Crise da Dvida Externa e a alta inflao que debilitavam a Nao se somou o auge da
hegemonia ideolgica americana alcanado graas ao colapso do comunismo, e passar a
aceitar as orientaes vindas do Norte pareceu a nica alternativa racional. Em relao aos
intelectuais e polticos de esquerda somou-se a isto o ressentimento causado pela participao
dos empresrios industriais no golpe militar de 1964 um ressentimento que deu origem a
uma equivocada teoria da dependncia que ao negar a possibilidade de uma burguesia
9
nacional negava a prpria possibilidade da existncia de uma Nao brasileira.

Meu quarto pressuposto o de que a globalizao a competio generalizada entre os

Estados-nao, de forma que esse no o momento do capitalismo em que os Estados
nacionais perderam relevncia, mas, pelo contrrio, o momento no qual sua capacidade
nacional de formular suas prprias polticas tornou-se mais estratgica. Ou, em outras
palavras, meu pressuposto que nunca um acordo nacional amplo baseado na associao
entre os grandes empresrios e a alta burocracia pblica foi to necessrio para o
desenvolvimento econmico e social dos pases do que hoje; esse acordo que permite a
definio de uma estratgia nacional de desenvolvimento quanto na globalizao. Uma Nao
sempre uma sociedade caracterizada pelo acordo de classes um acordo que no pressupe
a eliminao dos conflitos, mas que pressupe a solidariedade social quando se trata de

9
As conseqncia s desse ressentimento foram a chamada teoria da dependncia associada e o incio do que
denomino Ciclo Democracia e Justia Social. Sobre a primeira conseqncia, ver Bresser-Pereira (2005), sobre a
segunda, Bresser-Pereira (2007).

16
competir com outras naes. Na era da globalizao, essa competio econmica mais viva
do que em qualquer outro estgio do desenvolvimento capitalista, de forma que, embora mais
interdependente, os Estados-nao se tornaram mais estratgicos. Uma ideologia globalista
vinda do Norte e particularmente do pas hegemnico, os Estados Unidos, busca naturalmente
demonstrar a perda de autonomia e de relevncia dos Estados-nao no capitalismo global,
usando para isso a ideologia neoliberal.

Meu ltimo pressuposto o de que esse liberalismo econmico radical no reflete a lgica da
eficincia do capitalismo dos profissionais que, embora reconhecendo no mercado um
maravilhoso coordenador automtico da atividade econmica, conhece suas limitaes, e
busca atravs do Estado regul-lo e corrigi-lo para, assim, alcanar taxas maiores de
desenvolvimento econmico. O neoliberalismo essencialmente uma retrica ideolgica da
grande burguesia, mas vai alm da retrico ao ser, internamente, um instrumento para limitar
a capacidade de reivindicao dos trabalhadores e o prprio poder da burocracia pblica, e,
externamente, sob a forma do que chamo de globalismo, ao se constituir em uma estratgia
para desarmar os concorrentes externos no quadro da globalizao. A onda ideolgica
neoliberal e globalista foi inicialmente um reflexo da crise que ocorre nos Estados Unidos nos
anos 1970 devido ao estrangulamento dos lucros provocado pelo aumento da presso dos
trabalhadores por maiores salrios, e da nova competio representada pelos NICs (newly
industrialized countries) que passavam a exportar manufaturados usando sua mo-de-obra
barata. e ao grande aumento dos preos das commodities a partir do primeiro choque do
petrleo; mas foi tambm uma reao ao aumento do poder da alta burocracia pblica nos
prprios pases ricos em decorrncia do grande crescimento do aparelho do Estado e do
aumento da carga tributria que caracterizaram a transio do Estado Liberal, dominante no
sculo XIX, para o Estado Democrtico e Social do sculo XX. O neoliberalismo do ltimo
quartel desse sculo foi portanto: (1) o instrumento ideolgico para o restabelecimento da taxa
de lucro e da taxa de crescimento do PIB que cara nos anos 1970 devido ao aumento do
poder dos sindicatos e principalmente ao aumento do preo das commodities que se segue ao
primeiro choque do petrleo (1973); (2) uma resposta ameaa representada pelo surgimento,
nos anos 1970, da concorrncia dos NICs (newly industrialized countries) que passavam a
exportar manufaturados para os pases ricos; e (3) uma quebra relativa da clssica aliana que
a classe capitalista e a alta classe profissional privada estabelecera com a burocracia pblica

17
para promover o desenvolvimento. Entretanto, essa reao neoliberal no afetou a coeso
nacional e a capacidade de suas elites de promoverem seu desenvolvimento econmico
porque assumiu sempre forma moderada; o aparelho do Estado medido em termo s de carga
tributria no diminuiu mas aumentou nos pases desde 1980. J em relao a pases de renda
mdia como o Brasil e os demais pases da Amrica Latina, que, em maior ou menor grau,
sempre foram dependentes, a onda neoliberal e globalista provocou mudanas radicais, e
principalmente a quebra da aliana nacional entre empresrios e alta burocracia pblica. A
onda neoliberal no Brasil coincidiu com o movimento poltico pela redemocratizao do pas
iniciado ainda nos anos 1970, e com a grande crise da dvida externa dos anos 1980, e teve o
efeito poderoso, no plano poltico, de desconstruir a Nao brasileira ao favorecer a ruptura da
aliana dos grandes empresrios com a alta burocracia pblica, e, no plano econmico, de
levar ao estancamento do crescimento na medida em que convenceu as elites burguesas e
burocrticas a adotar uma ortodoxia convencional incompatvel com o desenvolvimento
econmico ao invs de, usando suas prprias capacidades rever de acordo com interesse
nacional suas prprias estratgias.

Neste trabalho, meu objetivo oferecer uma viso geral do papel desempenhado pela
burocracia pblica no Brasil, e da forma pela qual se relacionou com a principal classe
dirigente de cada momento histrico uma classe que foi patriarcal e mercantil no Imprio e
Primeira Repblica, burguesa industrial entre 1930 e 1990, e burguesa rentista desde ento;
analisar o papel que alta burocracia pblica que desempenhou como setor de uma classe em
ascenso e como parte constituinte do aparelho do Estado. Salientarei nesse trabalho o papel
da alta burocracia pblica em duas reas na promoo do desenvolvimento econmico na
qual se associa burguesia industrial, e na reforma do prprio aparelho do Estado primeiro
para torn-lo mais efetivo e depois, mais eficiente. A burocracia pblica opera, naturalmente,
em todas as reas da sociedade que ela deve regular. Um dos seus papeis mais interessantes
o de buscar atuar como intermediria entre as demandas dos pobres e as resistncias dos ricos
em ceder parte de sua renda potencial. Onde ela assumiu esse papel com mais fora, como foi
o caso da Alemanha, o Estado da decorrente recebeu o nome de Estado corporativo. No
Brasil, porm, esse papel foi menor, e no o discutirei.

18
 1. SOCIEDADE, BUROCRACIA PBLICA E ESTADO

Para se fazer a anlise do papel da burocracia pblica na histria brasileira preciso distinguir
a burocracia pblica do aparelho ou organizao do Estado; e importa adotar uma posio
clara em relao a um problema por natureza ambguo e dialtico que o da relao entre
sociedade e Estado. A burocracia pblica foi no passado um mero estamento, e hoje um
setor da classe profissional ou tecnoburocrtica; sempre foi a responsvel pela administrao
do aparelho do Estado, e, em muitos momentos, um ator importante na definio de suas
10
polticas. Ao mesmo tempo em que um grupo de interesses como qualquer outro que
pressiona o Estado, a burocracia pblica constitui ou integra o aparelho do Estado. Por isso,
freqente a confuso entre o Estado e a prpria burocracia pblica, e se atribuir ao Estado
uma autonomia relativa. Se o Estado fosse a sua burocracia, quando esta tivesse muito
poder seria legtimo em se falar em autonomia do Estado. A burocracia pblica, porm,
apenas um dos setores sociais que buscam influenciar o Estado. Por outro lado, o Estado
muito mais do que um simples aparelho ou organizao: o sistema constitucional-legal a
ordem jurdica e a organizao que a garante. E, nessa qualidade, o Estado o instrumento de
ao coletiva da nao. Suas leis e polticas so o resultado de um complexo sistema de foras
sociais entre as quais a burocracia pblica apenas uma delas. O Estado, portanto, jamais
autnomo; ele reflete ou expressa a sociedade. O que pode acontecer a burocracia pblica
lograr um poder desproporcional em relao s demais classes dirigentes quando estas
estiverem divididas. Nesses momentos a elite burocrtico-poltica aumenta seu poder em
relao s demais classes, e se afirma que o Estado ganhou autonomia. Na verdade, o que
ocorreu foi que as outras classes que compem a sociedade perderam momentaneamente
poder relativo para a burocracia pblica na determinao das polticas, na definio de seu
sistema legal e na maneira de implement-lo. Em qualquer hiptese, o Estado a instituio

10
Fiz a anlise da classe tecnoburocrtica principalmente em Bresser-Pereira (1981) A Sociedade Estatal e a
Tecnoburocracia.

19
mais abrangente de cada Estado-nao j que a prpria ordem pblica e a organizao que a
garante. Mas em nome de quem essa ordem definida e garantida? Essencialmente, em nome
das trs classes bsicas das sociedades capitalistas contemporneas: a capitalista, a
tecnoburocrtica ou profissional e a trabalhadora. O poder dessas classes, naturalmente,
variar historicamente: quanto mais democrtico for um pas, menos poder tero os
capitalistas e mais os trabalhadores na prpria sociedade, e, em conseqncia, no Estado. Em
qualquer hiptese, porm, os dois setores sociais que detero maior poder poltico sero o dos
grandes capitalistas e a alta burocracia pblica que tambm pode ser simplesmente
denominada burocracia poltica j que alm dos servidores em sentido estrito inclui os
polticos eleitos que vivem de pagamentos do Estado. A aliana entre esses dois setores
sociais muitas vezes identificada na literatura da sociologia poltica e do desenvolvimento
econmico como uma aliana entre os empresrios e o Estado, ou, na linguagem americana,
como uma coalizo entre business and government. No Brasil, essa aliana deu origem ao
nacional desenvolvimentismo a uma bem sucedida estratgia nacional de desenvolvimento.

Desde que surge sob a forma do Estado Absoluto, o Estado moderno representa os interesses
da sociedade poltica organizada seu instrumento de ao coletiva. preciso, porm, ter
claro que essa sociedade politicamente organizada inicialmente limitada a uma aristocracia;
com o Estado Liberal, amplia-se essa sociedade e a burguesia passa a dela participar; e com o
Estado Democrtico, j no sculo XX, as classes mdias profissionais e os trabalhadores
passam a tambm fazer parte da sociedade civil ou da Nao e se fazerem representados no
Estado. S a partir de ento legtimo dizer-se que o Estado o instrumento de ao coletiva
por excelncia da Nao, mas isto no significa que haja igualdade de poderes. Ainda que o
acordo nacional que est na base de qualquer Nao deva ser abrangente, os dois setores
estratgicos do ponto de vista poltico continuam a ser os altos empresrios e a alta burocracia
11
pblica ou burocracia poltica. Neste quadro, o Estado no autnomo mas representa as
classes, uma condensao de foras das classes e grupos sociais; o Estado a expresso dos
poderes existentes na sociedade, nos termos inicialmente propostos por Gramsci e mais
plenamente expressos por Poulantzas (1968). O Estado ser mais ou menos democrtico, ter
mais espao para trabalhadores, para a pequena burguesia, e para a classe profissional quanto

11
Ver, por exemplo, Tmara Lothian (1995), Ben Ross Schneider (2004).

20
mais a prpria sociedade for democrtica, quanto maior poder tiverem os trabalhadores e as
12
classes mdias, organizados politicamente em termos de Nao ou de sociedade civil.

Esta uma perspectiva que tem sua origem em Marx e Engels, para os quais o Estado era o
comit executivo da burguesia com isso eles estavam vendo o Estado como representante de
uma sociedade que, naquela poca, era dominada pela burguesia. H em Marx, porm, uma
outra verso antes filosfica do que sociolgica segundo a qual o estado capitalista
identificado com a lgica do capital. Isto correto j que s poder haver capitalismo se o
estado garantir a acumulao de capital. Existe, entretanto, nesta idia o perigo de se voltar a
Hegel para quem o Estado era a expresso da razo razo essa que se materializava na sua
burocracia. Essa tese equivocada foi adotada por Weber, e se encontra em marxistas
modernos, ao mesmo tempo em que aparece indiretamente no pensamento liberal da escolha
racional quando limita o papel do Estado a garantir a propriedade e os contratos o
equivalente, na linguagem marxista, a garantir as condies gerais da acumulao de capital.
Offe e Ronge (1976: 123), por exemplo, criticam a perspectiva instrumental do Estado e
propem como alternativa um conceito de Estado segundo a qual o Estado no defende os
interesses particulares de uma classe, mas sim os interesses comuns de todos os membros de
uma sociedade capitalista de classes. Ou esta uma tese equivalente de que o Estado
expressa os interesses dos grupos sociais dotados de poder na prpria sociedade, e vai se
modificando medida em que muda a relao de foras sociais (e neste caso estar adotando
a tese instrumental que os dois autores criticam, ou significa transformar tanto o Estado
quando a sociedade capitalista de classes em duas entidades metafsicas de difcil avaliao
em uma linha herdada de Hegel. O Estado , sim, instrumental, mas no instrumento desta
ou daquela classe; cada vez mais, na medida em que se democratiza, o instrumento de ao
coletiva da sociedade. O Estado, portanto, no a materializao da razo ou da lgica do
capitalismo, nem se identifica com sua burocracia, mas , em cada momento da histria, a
expresso da sociedade uma expresso institucional de carter organizacional e normativo.
Na medida em que o Estado tem um pessoal, um patrimnio e uma dvida, uma instituio

12
Organizadas em termos de Nao quando se trata de buscar a autonomia nacional e o desenvolvimento
econmico; em termos de sociedade civil, quando os direitos civis e os direitos sociais, e, hoje, os direitos
republicanos esto em jogo.

21
organizacional ou um aparelho; na medida em que ordem jurdica com poder de coero,
que o sistema constitucional-legal, instituio normativa.

Este ltimo fato, este carter dialtico do Estado que o faz regular a sociedade que o cria,
entretanto, d origem a um outro equvoco entre ns geralmente associado a Raimundo Faoro,
de que foi o Estado que criou a sociedade no Brasil. Embora a fundao da Nao brasileira
por um herdeiro do trono portugus possa levar a essa concluso, no o Estado que criou a
sociedade brasileira, mas foi ela que o constitui para que fosse seu principal instrumento de
ao coletiva. Na medida em que se adota uma perspectiva weberiana de Estado, esta
confuso pode surgir porque o Estado e sua burocracia assumem um carter relativamente
autnomo da sociedade. Na verdade, o que ocorre que as sociedades podem usar seu Estado
de forma mais ou menos intervencionista no processo econmico e social dependendo de uma
srie de condicionantes histricos. Na Frana, na Sucia, ou no Brasil, o Estado parece ter tido
um papel maior na definio dos rumos sociais do que na Inglaterra ou nos Estados Unidos,
mas isto s verdade porque as respectivas sociedades assim o desejaram. Na Inglaterra e nos
Estados Unidos o individualismo predominou; na Frana, na Sucia e tambm no Brasil a
solidariedade que permite a ao coletiva que o prprio Estado foi mais forte. No caso da
Sucia, a ao coletiva se exerce principalmente na rea social; no Brasil, antes de haver sido
atingido pela onda neoliberal, essa ao exercia-se principalmente no plano econmico; na
Frana, ocorre no dois setores. Alm do maior ou menor individualismo, preciso tambm
considerar o momento do desenvolvimento econmico, especificamente da Revoluo
Industrial. Desde o clssico estudo de Gerschenkron (1962), bem sabido que os pases que
se atrasaram em sua Revoluo Industrial foram levados a dar ao Estado um papel econmico
maior nas primeiras fases do que os que se desenvolveram originalmente, como a Inglaterra.
E podemos encontrar outras variveis sociais que ajudam a explicar essa diferena de padro
histrico. Entretanto, no faz o sentido negar o papel decisivo que teve o Estado na formao
da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos agindo como instrumento de suas prprias sociedades,
como tambm no faz sentido concluir-se da que foi o Estado que criou a sociedade no Brasil
e no o contrrio. papel do Estado moldar a sociedade, regul-la, e definir formalmente na
Constituio seus objetivos polticos e os meios para alcan-los, mas estas tarefas so
realizadas em nome da sociedade e no em seu prprio nome. Nas sociedades autoritrias, o
alegado papel do Estado de criador da sociedade fica mais aparente porque a prpria

22
sociedade muito autoritria, est controlada por uma elite oligrquica qualquer que se
confunde com o prprio Estado. No Brasil, o Estado s deixou de ser puramente oligrquico a
partir de 1930, mas at hoje sua democracia tem ainda muito de uma democracia de elites, e
as polticas do Estado parecem aos analistas superficiais ter origem nele prprio quando sua
origem real na sociedade.

O Estado uma instituio, no um ator; enquanto instituio, ele pode regular e de fato
regula e coordena as aes sociais, mas a iniciativa sempre da sociedade. Quando so os
governantes que tomam a iniciativa, eles so membros da sociedade, so polticos e altos
burocratas que agem em seu prprio nome enquanto oficiais do Estado, ou capitalistas, ou
classe profissional privada, ou ainda enquanto trabalhadores; agem representando seus
prprios interesses ou os de grupos que os elegem ou os apiam. A relao entre Estado e
sociedade sempre uma relao dialtica, na qual a sociedade cria e est permanente
reformando o Estado atravs de um permanente processo legislativo formal e informal; nessa
relao cabe ainda sociedade legitimar as instituies do Estado e as decises dos governos;
j ao Estado cabe, a partir dessas instituies, regular a sociedade e o mercado, dessa forma os
modificando tambm permanentemente. Porque as relaes entre Estado e sociedade tm essa
natureza dialtica, a discusso sobre a primazia de um ou de outro faz pouco sentido. O
Estado, enquanto instituio poltica fundamental, a expresso das relaes de fora
existentes na sociedade; a condensao dessas relaes de foras, como props Poulantzas
(1968). As leis e as polticas que constituem o prprio Estado, em conjunto com o aparelho
que as define e garante, exprimem a forma pela qual a sociedade quer se organizar, como quer
distribuir o poder e a riqueza entre seus membros um quer que depende essencialmente
dos poderes sociais dos que querem.

Nas sociedades pr-capitalistas avanadas, o controle do Estado era essencial no apenas do

ponto de vista do poder, mas tambm da renda e da riqueza. Com o capitalismo, e a
coordenao da economia pelo mercado, o Estado deixou de ter um papel to direto no plano
econmico, na medida em que o lucro passou a poder ser realizado no mercado sem a
interveno direta do Estado, mas o Estado conservou seu poder poltico final; este poder
passou a ser formalmente distinguido do econmico, de forma que agora no era mais
inevitvel a coincidncia entre os grupos dominantes e os dirigentes foi isto que permitiu a

23
democracia mas a disputa das classes pelo poder dentro do Estado continuou um fator
importante a explicar os comportamentos polticos e as reformas institucionais. Estas lutas
continuavam, naturalmente, condicionadas pela dinmica bsica das economias capitalistas,
que, de um lado, devem garantir uma taxa de lucro satisfatria para os empresrios, e, de
outro, garantir que os aumentos de produtividade se transfiram para os salrios; que logram
maior estabilidade poltica na medida em que conseguem igualar as oportunidades e os
rendimentos, mas que no pode deixar de estimular o trabalho produtivo.

No caso do Brasil, como no dos demais pases latino-americanos, essencial acrescentar a

essas consideraes o carter dependente, porque esta talvez a regio do globo mais
dependente dos pases ricos da Europa e dos Estados Unidos. Talvez a frica seja mais
dependente que a Amrica Latina, mas se isto ocorre por razes econmicas, no culturais.
J em relao sia, o contraste muito forte. Enquanto a Amrica Latina foi colonizada a
partir do sculo XVI, a sia s o foi a partir do sculo XIX; enquanto na Amrica Latina as
civilizaes ndias foram ou dizimadas ou destrudas pela reduo escravido, na sia a
violncia imperial s ocorreu muito mais tarde, j no quadro do capitalismo industrial e
liberal; enquanto as elites na Amrica Latina, ainda que essencialmente mestias, se julguem
europias, as elites na sia so asiticas. Na Amrica do Norte, como na Austrlia e na Nova
Zelndia, as civilizaes ndias foram tambm dizimadas, mas o tipo de colonizao de
povoamento, ao invs de colonizao de explorao mercantil, permitiu que nessas regies se
reproduzissem sociedades europias avanadas (Prado Jr., 1945: cap. 1 a 3).

Formas de estado e pactos polticos

dentro desse quadro amplo, no qual o Estado a expresso da sociedade, o instrumento

por excelncia de ao coletiva da Nao, que devemos compreender a burocracia pblica.
Esta, conjuntamente com a classe profissional privada, faz parte da classe que reivindica o
monoplio do conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo ao pretender ser a nica
classe com a capacidade de lograr eficincia nos processos de trabalho . A atuao poltica da
burocracia pblica vai refletir essa condio bsica. Enquanto setor de uma classe social, ela
vai defender seus interesses, enquanto parte constitutiva do Estado ela vai se identificar com a
organizao do Estado, vai vestir a camisa do Estado ao mesmo tempo em que vai responder

24
s presses das demais classes sociais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro (1978: 31), em seu
estudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira Repblica, a ao poltica da burocracia
pblica vai depender do funcionamento concreto dos aparelhos de Estado e das relaes do
Estado com as diversas classes sociais. Na condio de parte da classe profissional e de
elemento constitutivo do aparelho do Estado, a burocracia pblica tende a fazer parte da
classe dirigente. J o fazia enquanto burocracia patrimonial, no Imprio e na Primeira
Repblica; o far enquanto burocracia moderna no momento da proclamao da Repblica e
depois de 1930; alcanar a condio de classe dirigente principal entre 1964 e 1984; e a
partir de ento perde decisivamente poder juntamente com a burguesia industrial com a qual
se aliou desde os anos 1930.

Quadro 1: Formas histricas de sociedade e de estado

1821-1930 1930 1985 1990 - ...

Patriarcal- Nacional- Nacional-
Sociedade Dependente dependente Dependente

Desenvolvi Liberal-
Estado Oligrquico mentista dependente

Regime poltico Oligrquico Autoritrio Democrtico

(Democrtico entre
1945-1964)
Classes Latinfundirios Empresrios Agentes
dirigentes e Burocracia industriais e financeiros e
patrimonial Burocracia Rentistas
pblica

Administrao Patrimonial Burocrtica Gerencial

As formas histricas do Estado no Brasil esto naturalmente imbricadas na natureza de sua

sociedade, e, portanto, expressam de um lado as mudanas por que vai passando a sociedade
e, de outro, a maneira pela qual o poder originrio, derivado ou da riqueza ou do
conhecimento e da capacidade de organizao distribudo nessa sociedade. As formas do
Estado brasileiro, pensadas de acordo com esse critrio , esto resumidas no Quadro 1. No

25
sculo XIX a sociedade essencialmente patriarcal e mercantil porque dominada pelo
latifndio agro-exportador e pelos comerciantes locais que no incorporam ainda as idias de
progresso tcnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participao importante de
uma burocracia patrimonial. A primeira forma histrica de Estado, o Estado Patriarcal-
Oligrquico, patriarcal no plano das relaes sociais e econmicas internas, e mercantil no
plano das relaes econmicas externas, e caracterizada pela participao na classe dirigente
oligrquica de uma burocracia patrimonial; um Estado dependente porque suas elites no
tm suficiente autonomia nacional para formularem uma estratgia nacional de
desenvolvimento: limitam-se a copiar idias e instituies alheias com pouca adaptao s
condies locais. A partir dos anos 1930, quando comea a Revoluo Industrial brasileira, a
sociedade passa a ser industrial porque agora os empresrios industriais tornam-se
dominantes, enquanto o Estado torna-se nacional-desenvolvimentista porque envolvido em
uma bem sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. No Estado Nacional-
Desenvolvimentista, dominante entre 1930 e 1980, a classe dirigente caracterizada por uma
forte aliana entre a burguesia industrial e a burocracia pblica, e o perodo marcado por um
grande desenvolvimento econmico. Alm de ser o momento da Revoluo Industrial,
tambm o da Revoluo Nacional: o nico em que a Nao se sobrepe condio de
dependncia. Seu sentido poltico maior a transio do autoritarismo para a democracia, mas
ser marcada por dois retrocessos, um em 1937 e o outro em 1964. Os anos 1980s so de crise
e de transio, so o momento em que o pas atravessar a pior crise econmica de sua
histria uma crise da dvida externa e da alta inflao inercial que merece o nome de
Grande Crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transio democrtica, mas, em
compensao, debilita a Nao e a leva a se tornar novamente dependente. Surge ento a
forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado Liberal-Dependente. A partir de
1991, as polticas pblicas, embora conservando o carter social acordado durante a transio
democrtica, tornam-se, no plano econmico, novamente dependentes, passando a seguir
risca as orientaes vindas do Norte. Sociedade e Estado perdem rumo, o Estado se
enfraquece, e se torna incapaz de fazer o que fizera entre 1930 e 1980: coordenar uma
estratgia nacional de desenvolvimento. Atravs da abertura comercial e da abertura
financeira, deixa de ter capacidade de se proteger contra a tendncia sobrevalorizao da
taxa de cmbio que caracteriza os pases em desenvolvimento, e entra em fase de

26
desindustrializao e quase-estagnao. O retorno condio de dependncia coincide com
pequena diferena com a transio democrtica porque ocorre em um momento em que as
foras polticas que lideraram a transio no contavam com um projeto alternativo para
enfrentar a crise do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm porque, nos anos 1990,
logo aps o colapso da Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte sobre a Amrica
Latina tornara-se quase absoluta.

Apesar de ser comum se identificar o perodo nacional-desenvolvimentista com o

corporativismo, no uso esse conceito porque ele antes confunde do que esclarece. Nos anos
1930 h de fato um elemento corporativista no Estado brasileiro que se reflete na Constituio
de 1934 que prev representao classista no Congresso. Entretanto o que geralmente se usa
o conceito de corporativismo de Schmitter (1974) e Cawson (1986), que buscaram explicar
sistemas polticos avanados como o da Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus
papeis intermediar interesses das classes capitalista e trabalhadora representadas por
sindicatos. Nesse caso, o corporativismo brasileiro compreendido de maneira negativa,
como autoritrio e excludente dos trabalhadores (Santos, 1990; Costa, 1999) o que de fato
foi , mas preciso entender que o grau de desenvolvimento poltico do Brasil no
possibilitava outra coisa.

Neste trabalho examinarei tambm as reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista

administrativo, o Estado ser patrimonial at os anos 1930 prevalecendo ento a confuso
intrnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o patrimnio pblico e o privado. Nos anos
1930 comea a Reforma Burocrtica ou do servio pblico e a administrao passa a ser
burocrtica ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ao pblica. A
partir de 1995, quando comea a Reforma Gerencial ou da Gesto Pblica, a administrao
assume carter crescentemente gerencial na medida em que o critrio da eficincia torna-se
decisivo. A essas formas de Estado correspondem formas de burocracia: patrimonial,
weberiana e gerencial, as duas ltimas podendo ser consideradas modernas, mas a
weberiana est ainda preocupada com a racionalidade formal da organizao e com a
efetividade de suas normas e regulamentos, enquanto que a gerencial j est voltada para a
realizao eficiente das tarefas, ou seja, para a reduo dos custos e o aumento da qualidade

27
dos servios, independentemente das normas e rotinas, que continuam necessrias mas so
flexibilizadas.

No Quadro 1, temos ainda os regimes polticos dominantes nesses trs perodos: ele foi
oligrquico entre 1822 e 1930, autoritrio entre 1930 e 1985, e democrtico a partir de ento.
Talvez mais significativos, entretanto, sejam os pactos polticos que caracterizam a sociedade
brasileira desde 1930, e que aparecem no Quadro 2. O perodo 1930-1959 corresponde ao
Pacto Popular-Nacional de Getlio Vargas do qual participam a nova burguesia industrial, a
nova burocracia pblica moderna, setores da velha oligarquia, e os trabalhadores; tambm a
primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Ainda que a democracia seja
estabelecida em 1945, no houve mudana de pacto poltico porque, embora nos quinze anos
anteriores os trabalhadores no tivessem direito ao voto, j participavam de alguma forma do
processo poltico atravs do populismo de Vargas; e porque tanto o presidente Dutra, que o
antecedeu, quanto o presidente Kubitschek que o suceder depois de um breve intervalo , sero
eleitos nos quadros do Pacto Popular-Nacional que Getlio Vargas liderou. H em seguida
uma crise, entre 1960 e 1964, que no muda o modelo econmico (que continua substituidor
de importaes e nacional-desenvolvimentista), mas muda o pacto poltico que se torna
Burocrtico-Autoritrio porque dele so excludos os trabalhadores e a burocracia pblica
militar ganha papel maior. A partir de 1977 comea a crise desse pacto e do regime militar,
surgindo outra coalizo poltica, o Pacto Popular-Democrtico de 1977. Esse pacto
conseqncia do rompimento da aliana que a burguesia havia feito com os militares, e se
torna realidade a partir da adeso dos empresrios principalmente industriais s foras que
lutavam pela redemocratizao. O Pacto Popular-Democrtico chega ao poder em 1985, mas
dois anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, colapsa na medida em que deixou claro
que os novos governantes no tinham um projeto para as novas condies que o pas
enfrentava e principalmente para dar conta da Grande Crise da Dvida Externa e da Alta
Inflao dos anos 1980. Temos em seguida um novo perodo intermedirio de crise que se
transforma em hiperinflao em maro de 1990. No ano seguinte, depois do fracasso de um
novo plano de estabilizao, o Plano Collor, o pas se rende ortodoxia convencional vinda
do Norte, e o novo pacto poltico dominante passa a ser o Pacto Liberal-Dependente que tem
como principais participantes os grandes rentistas que vivem de juros, os agentes do setor
financeiro que deles recebem comisses, as empresas multinacionais e os interesses

28
estrangeiros no pas interessados em taxas de cmbio apreciadas. Falo de agentes ao invs
de empresrios do setor financeiro porque a maioria deles provm diretamente da classe
profissional privada, e realizam seus ganhos no mercado graas a seu conhecimento e no a
seu capital. H, no entanto, no perodo, um grande avano econmico, que a estabilizao
da alta inflao pelo Plano Real um plano de estabilizao comandado por Fernando
Henrique Cardoso no governo de transio de Itamar Franco. Este plano, entretanto, nada
tinha a ver com a ortodoxia convencional j ento dominante, mas fora o resultado da
aplicao da teoria da inflao inercial desenvolvida por economistas brasileiros para resolver
um problema que afligia a sociedade brasileira desde 1980.

Quadro 2: Pactos Polticos

Anos Pactos Polticos

1930-1959 Popular-Nacional
1960-1964 Crise
1964-1977 Burocrtico-Autoritrio
1977-1986 Popular-Democrtico (crise)
1987-1990 Crise
1991- ... Liberal-Dependente

29
 2. SOCIEDADE PATRIARCAL E MERCANTIL

A sociedade brasileira no perodo colonial e em boa parte do imperial caracterizou-se por ser
ao mesmo tempo patriarcal, baseada no latifndio auto-suficiente em termos de consumo
interno, e mercantil, na medida em que esse latifndio estava aberto para o exterior na medida
em que produzia um excedente econmico destinado ao pagamento dos impostos coloniais e
ao consumo de bens de luxo importados da Europa. O grande analista da sociedade patriarcal
foi Gilberto Freyre, da sociedade mercantil, Caio Prado Jr. Nos anos 1950, Igncio Rangel e
Celso Furtado sintetizaram os dois aspectos e os relacionaram ao carter no-sustentado do
crescimento econmico brasileiro at meados do sculo XIX. Fica claro por essa anlise que
as razes do subdesenvolvimento brasileiro encontra-se no perodo colonial muito mais do que
no imperial. Entretanto, no obstante a anlise dos dois grandes economistas, nessa poca era
comum aliarem-se os conceitos de imperialismo, lei das vantagens comparativas, e modelo
primrio-exportador para se localizar as razes do subdesenvolvimento brasileiro no sculo
XIX. Por outro lado, mais recentemente, o uso pouco cuidadoso de estatsticas histricas
levou analistas estrangeiros a localizar o atraso brasileiro nas instituies brasileiras do sculo
XIX que no assegurariam de forma satisfatria aos capitalistas a propriedade e os contrtos.

Para compreendermos as razes do atraso brasileiro necessrio situar a revoluo capitalista

industrial brasileira. O desenvolvimento econmico propriamente dito s comea quando uma
sociedade se torna dominantemente capitalista, ou seja, quando sua economia passa a ser
coordenada principalmente pelo mercado, o trabalho se torna assalariado, e o excedente
econmico deixa de ter principalmente a forma de renda da terra e de lucro mercantil para
assumir o carter de lucro industrial. Enquanto no capitalismo mercantil, o capitalista no
pensa em termos de progresso tcnico, e est simplesmente buscando no comrcio de longa
distncia um diferencial monopolista entre custo e preo, no capitalismo industrial ou
propriamente dito o lucro derivado da combinao do mecanismo da mais valia com a
permanente incorporao de progresso tcnico aos investimentos. Enquanto que nas

30
formaes pr-capitalistas no h sequer a noo de investimento ou acumulao, e o
excedente aplicado principalmente em templos, instrumentos de guerra e consumo de luxo,
e que no capitalismo mercantil o desenvolvimento econmico eventual podendo os
capitalistas a qualquer momento deixar de reinvestir seus lucros sem risco de perder seu
capital, no capitalismo industrial o progresso tcnico obriga a sistemtica reinverso dos
lucros acompanhada por permanente inovao como condio de sobrevivncia dos
empresrios e suas empresas. Durante sculos e sculos, a ndia e a China tiveram sociedades
pelo menos to avanadas seno mais do que a sociedade ocidental. Foi s entre os sculos
XVII e XVIII que a Inglaterra e a Frana e depois outros pases ocidentais ultrapssaram
decisivamente aquelas antigas civilizaes que, um sculo mais tarde, tornaram-se colnias, e
dois sculos depois, haviam se tornado subdesenvolvidas. O fato histrico novo que permitiu
essa dramtica ultrapassagem mudando todo o sistema de poder no mundo foi a Revoluo
Capitalista.

Visto o problema do desenvolvimento brasileiro desta perspectiva, e dado o fato que sua
revoluo capitalista s realmente passou a ocorrer a partir do final do sculo XIX e
principalmente da Revoluo de 1930, enquanto que nos Estados Unidos, por exemplo, essa
revoluo j est em plena realizao um sculo antes, o problema do subdesenvolvimento
brasileiro s pode ter uma resposta na anlise do atraso da revoluo capitalista.

A grande explicao desse atraso encontra-se nos primeiros trs captulos da clssica Histria
Econmica do Brasil de Caio Prado Jr. (1945). Neles, o autor comea por distinguir trs
formas de colonizao de explorao mercantil, de feitoria mercantil, e de povoamento. As
duas primeiras so as manifestaes da primeira fase da Revoluo Capitalista a Revoluo
Comercial - que ocorria na Europa. A colonizao por feitoria mercantil ocorrer nas regies,
como a China e a ndia, que j produziam um excedente comercializvel, de forma que o
colonizador limitava-se a instalar um enclave comercial em uma cidade costeira, e, a partir
dali, comerciar com as populaes locai. J a explorao mercantil ser tpica de regies nas
quais as populaes locais no produzem um excedente mas que oferecem condies de clima
e de solo complementares s da Europa que permitem, alm da minerao, o desenvolvimento
de plantaes como as da cana de acar, a pimenta, o algodo e o tabaco. Este o caso do
Brasil e do sul dos Estados Unidos. A colonizao de povoamento, por sua vez, ocorrer em

31
regies que tambm no produzem um excedente comercializvel, e apresentam condies de
clima e de solo semelhantes s da Europa. Este o caso por excelncia do norte dos Estados
Unidos, da regio que significativamente ser chamada de Nova Inglaterra. A colonizao
nessa regio significar o transplante de uma parte da sociedade inglesa uma sociedade que
liderava a revoluo capitalista. Significar construir na Amrica do Norte, uma sociedade de
pequenos proprietrios rurais j bem educada que, na primeira oportunidade, copiar a
metrpole e iniciar sua prpria revoluo industrial.

Gilberto Freyre, em Casa Grande e Senzala (1933), faz o grande elogio da colonizao
portuguesa. Argumenta que foi esta a primeira vez que uma civilizao se desenvolveu nos
trpicos. E atribui esse fato ao carter aventureiro e quase herico dos portugueses. Na
verdade, enquanto colonizadores, os portugueses, como qualquer outro povo imperial,
explorou na forma que podia e sabia o Brasil. Sua colonizao foi mercantil e no de
povoamento no apenas porque o Brasil tinha condies geogrficas complementares s de
Portugal, mas tambm porque o prprio Portugal era uma sociedade mercantil decadente sem
nenhuma perspectiva de, como aconteceu na Inglaterra, realizar sua Revoluo Industrial j
na segunda parte do sculo XVIII. Dessa forma, ainda que a cana de acar, e, no sculo
XVIII, a minerao do ouro, tenham produzido um amplo excedente econmico, e que uma
parte desse excedente tenha ficado no Brasil nossa grande arte barroca mostra bem esse fato
isto no significou desenvolvimento econmico na medida em que a idia de progresso
tcnico estava ausente, e o reinvestimento dos lucros no era uma necessidade econmica mas
uma simples possibilidade. Alm disso, para que houvesse desenvolvimento capitalista era
necessrio que surgisse um mercado interno. Ora, o carter intrinsecamente dual da sociedade
brasileira, que Igncio Rangel to bem acentuou em sua Dualidade Bsica da Economia
Brasileira (1953) impedia a formao de um mercado interno digno desse nome que
oferecesse oportunidade de investimento lucrativo a empresrios. O latifndio era auto-
suficiente em termos de mercado interno, s se abrindo para o exterior em termos mercantis
para o consumo de modestos bens de luxo consumidos por senhores de engenho, mineradores,
e outros latifundirios. A grande massa da populao era escrava e analfabeta, e apenas uma
educao religiosa marginal procurava resolver o problema. No constitua, portanto, nem
mo-de-obra nem mercado para a indstria. No bastasse isso, no perodo colonial
investimentos nas indstrias eram proibidos. Essa proibio era desnecessria, j mesmo sem

32
ela no haveria industrializao e diversificao da economia brasileira no quadro de um
capitalismo escravocrata e mercantil.

Mais recentemente, alguns autores estrangeiros, baseados principalmente em estatsticas

histricas de produto per capita levantadas por Angus Maddison (1991, 2003) que
apresentavam estimativas de renda per capita no Brasil, em torno de 1800, entre a metade e
semelhantes s dos Estados Unidos nessa mesma poca, concluram que o atraso brasileiro
ocorreu durante o sculo XIX ao invs de no perodo colonial. As anlises de Stephen Harber
e Nathaniel Leff e outros no livro organizado pelo primeiro, How Latin America Fell Behind
(1997) trazem essa viso equivocada, em primeiro lugar, porque as estatsticas no so
confiveis; e, em segundo lugar, porque, mesmo que o fossem, no trariam nela embutida a
informao fundamental: em 1800, estava o Brasil, como estavam os Estados Unidos, prestes
a realizar sua Revoluo Industrial e Capitalista, ou muito distantes dela? Os clculos de
renda per capita eram baseados principalmente em dados de exportao e nesse plano o
Brasil estava bem em relao aos Estados Unidos j que tinha uma economia mercantil
exportadora. Mas no havia aqui, muito diferentemente dos Estados Unidos, qualquer indcio
de que logo o pas realizaria sua Revoluo Capitalista. Enquanto os Estados Unidos tinham
ento, alm de um mercado interno, uma ampla classe mdia que poderia se transformar em
empresrios capitalistas, o Brasil estava radicalmente dividido entre uma classe de
latifundirios aos quais se juntava uma pequena burocracia patrimonial, e uma ampla massa
de trabalhadores pobres e escravos.

Uma outra explicao para o atraso do Brasil e, mais amplamente, da Amrica Latina, foi
apresentada por trs outros autores no quadro do novo institucionalismo que dominou o
pensamento neoliberal americano desde os anos 1980s. Segundo North, Summerhill e
Weingast (2000), a Amrica Latina no se desenvolveu nos sculos anteriores porque no
garantiu a propriedade e os contratos como o fizeram os Estados Unidos. Essa explicao
pode fazer sentido para quem pensa que instituies so variveis exgenas, e que basta
manipul-las para que os comportamentos mudem na forma desejada. tpica de economistas
neoclssicos e da escolha racional. No faz, entretanto, o menor sentido para quem sabe que
as instituies so endgenas que mudam na medida em que mudam a tecnologia, as formas
de propriedade, e o sistema de valores e crenas de uma sociedade. Nos ltimos anos, tornou-

33
se moda entre economistas, pretender explicar o desenvolvimento econmico atravs de
instituies principalmente a garantia da propriedade e dos contratos mas seus estudos
empricos apresentam invariavelmente um problema: h uma forte correlao entre os nveis
de desenvolvimento econmico e instituies modernas os pases mais ricos so tambm
aqueles que melhor garantem o estado de direito e a democracia , mas no h qualquer
correlao entre as taxas de crescimento e as mesmas instituies. Estes fatos confirmam o
carter endgeno das instituies. Afirmar que a Amrica Latina no se desenvolveu como os
Estados Unidos porque no garantiu igualmente a propriedade e os contratos a mesma coisa
que afirmar que no se desenvolveu porque no realizou sua Revoluo Capitalista. Ora, nisto
estamos de acordo, mas se trata de mera tautologia: uma sociedade plenamente capitalista
tende a garantir dos direitos civis ou o estado de direito e ser democrtica. No explica,
porm, por que uma sociedade realizou antes e a outra muito depois sua Revoluo
Capitalista.

Burocracia patrimonial no Estado Oligrquico

No Imprio e na Primeira Repblica, entre 1822 e 1930, a sociedade brasileira uma

sociedade patriarcal e mercantil que corresponde a um Estado politicamente oligrquico e
administrativamente patrimonial. A classe dominante brasileira assim constituda no
apenas por uma oligarquia de dos senhores de terra e comerciantes de escravos, mas tambm
por um estamento de burocratas pblicos patrimoniais. Este fato s comeou a ficar claro
depois das contribuies de Raimundo Faoro (1957/75), Jos Murilo de Carvalho (1980), e
Luciano Martins (1976) enfatizando o papel da burocracia patrimonial. A interpretao
clssica do Brasil colocava todo o poder nas mos da oligarquia de senhores de terra.
Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder (1957/75), usando o conceito weberiano de
burocracia patrimonial, apontou radicalmente na direo oposta. Para ele o poder poltico no
Brasil estava concentrado em um estamento aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e
militares, que derivam seu poder e sua renda do prprio Estado.

A viso anteriormente dominante, partilhada tanto por autores de formao tanto liberal
quanto marxista como Gilberto Freyre (1933, 1951), Nestor Duarte (1939), Caio Prado Jr.
(1945) e Igncio Rangel (1953), localizava o poder poltico durante o Imprio e na Primeira

34
Repblica em uma oligarquia de senhores de terra que era tambm comerciante mercantil: em
uma primeira fase, so os senhores de engenho do Nordeste e os coronis de gado do serto;
em uma segunda, so os primeiros plantadores de caf do Vale do Paraba; e finalmente, sero
os cafeicultores do Oeste paulista os dirigentes econmicos e polticos do Brasil. Segundo
Gilberto Freyre (1933: 19) que foi no apenas o grande analista mas tambm o grande
idelogo da oligarquia de senhores de terra que ele via como uma aristocracia, a famlia e
no o indviduo, nem tampouco o Estado nem nenhuma companhia de comrcio, , desde o
sculo XVI o grande fator colonizador no Brasil, a unidade produtiva, o capital que desbrava
o solo, instala as fazendas, compra escravos bois, ferramentas, a fora social que desdobra em
poltica, constituindo-se na aristocracia colonial mais poderosa da Amrica. Freyre no
poderia ser mais enftico. De acordo com a anlise clssica de Rangel, a oligarquia no perodo
colonial tambm constituda pelos senhores de terras que, internamente, dominam de forma
patriarcal os latifndios, enquanto externamente j constituem uma burguesia mercantil. No
sculo XIX, surge uma burguesia mercantil urbana de grandes comerciantes e mercadores de
escravos que passa a partilhar poder e privilgio com o patriarcado rural. Nestor Duarte (1939
[1966]), por sua vez, ao caracterizar o Estado brasileiro, mostra sua dependncia da classe
patriarcal ou senhorial da qual vai receber o poder poltico: O Estado s comea a existir
alm dessa ordem [senhorial], e, o que mais, s se exerce, como se desenvolve e
circunscreve, dentro do novo crculo que ela lhe abre acima daquele primeiro crculo de sua
atuao direta. A anlise marxista de Caio Prado Jr. vai na mesma direo.

Faoro no nega a existncia desses atores sociais , mas inverte o raciocnio, e entende que o
estamento patrimonial que dirige a organizao do Estado a prpria classe dirigente. Para
ele, o Brasil reproduziu o sistema montado em Portugal no sculo XIV por Dom Joo I, o
Mestre de Avis que tem como base um estamento originalmente aristocrtico, formado pela
nobreza decadente que perde as rendas da terra, que vai se tornando cada vez mais puramente
burocrtico com a entrada de meros letrados, sem perder todavia seu carter aristocrtico. Este
estamento no mais senhorial, porque no deriva sua renda da terra, mas patrimonial,
porque a deriva do patrimnio do Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada
um de seus membros. O Estado arrecada impostos das classes, particularmente da burguesia
mercantil, que so usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de
funcionrios de nvel mdio a ele ligados por laos de toda ordem. Faoro est bem ciente de

35
que sua tese conflita tanto com a perspectiva marxista quanto com a liberal. Ele no hesita em
se colocar contra ambas: crtica de fonte liberal junta-se paradoxalmente no mesmo
sentido a crtica marxista. O capitalismo antigo identificado por simplificao de escola, ao
feudalismo, ou ao pr-capitalismo ser devorado pelo capitalismo industrial. Ora,
argumenta Faoro, a realidade histrica brasileira demonstrou a persistncia secular da
estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase
progressiva, da experincia capitalista. Adotou do capitalismo a tcnica, as mquinas, as
empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar (1957/75: 734-736). Uma posio
intermediria mas que afinal deixa o problema indefinido adotada por Fernando Uricoechea
(1978), que v a administrao imperial como patrimonalista ou prebendria mas salienta que
13
o latifndio a prebenda bsica que a Coroa portuguesa garantiu aos colonos.

Entendo que esta anlise de Faoro oferece uma viso nova do Brasil do perodo imperial e
14
ainda esclarecedora para o perodo da Primeira Repblica. Fica claro o papel decisivo
desempenhado pela burocracia pblica de ento por um estamento burocrtico-patrimonial
semelhante quele que dominava Portugal, de origem aristocrtica, ligado aqui por laos de
famlia ao patriarcado rural. Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e
traficantes de escravos se ocupavam da economia, esse estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a poltica. De acordo com a perspectiva de Faoro, haveria uma distino
clara entre a classe dominante de senhores de terra e a classe dirigente de burocratas
patrimoniais que leva o raciocnio longe demais. Ainda que possamos e devamos distinguir os
dois grupos, os laos familiares e as relaes de dependncia da elite poltica em relao
elite econmica eram muito fortes. O poder poltico da alta burocracia patrimonial dependia
do voto a nvel local, em um Brasil absolutamente rural, no qual era decisiva a figura do
coronel que em grande parte se confundia com a do senhor de terras.

13
Em conseqncia dessa anlise, a Guarda Nacional, que foi uma instituio dos senhores de terra em oposio
ao poder central e ao exrcito burocrtico entendida como uma manifestao patrimonialista um
patrimonialismo curiosamente antiburocrtico.
14
Faoro, entretanto, termina seu livro com um capitulo sobre a viagem redonda porque acredita que no ltimo
quartel do sculo XX o Estado e a sociedade brasileiros continuavam essencialmente patrimoniais o que
implica em negar a histria.

36
A importncia dessa aristocracia burocrtica no Imprio inegvel. Jos Murilo de Carvalho,
em sua notvel anlise das origens dos ministros do imprio, assinala que a grande maioria
deles era formada por letrados e juristas, que podiam estar ligados s famlias de proprietrios
de terra, mas eram antes de tudo burocratas patrimonialistas sustentados pelo Estado. Em um
primeiro momento, a partir de sua base estamental ou de suas relaes com o patriarcado
rural, eles estudavam em Coimbra, depois, nas faculdades de direito da Olinda e So Paulo.
Apoiados nesse conhecimento vinham a ocupar os altos postos do Imprio. Segundo Carvalho
(1980: 38-1939), o que acontecia com a burocracia brasileira acontecia tambm em parte
com a elite poltica, mesmo porque a ltima em boa medida se confundia com os escales
mais altos da primeira. Isto, entretanto, assinala o historiador, no significava que a elite
imperial fosse, como para Nestor Duarte, simplesmente a representante dos proprietrios
rurais, ou, como para Faoro, um estamento solidamente estabelecido que se tornava, atravs
do Estado, rbitro da Nao e proprietrio da soberania nacional. Talvez Carvalho faa essa
ressalva dado o carter radical da posio de Faoro, mas a pesquisa histrica que realizou
caminha antes na direo de Faoro do que de Duarte este aqui representando a sabedoria
convencional marxista e liberal. A elite poltica brasileira era fundamentalmente formada por
bacharis ou juristas, e estes eram em regra magistrados, funcionrios do Estado, como
prprio do patrimonialismo, enquanto, na Inglaterra, os juristas eram cada vez mais
advogados, servindo a burguesia nascente. Estes magistrados apresentavam uma
extraordinria homogeneidade, que a educao nas faculdades de direito proporcionava.
Homogeneidade conservadora, herdada do conservadorismo atrasado de Coimbra. Por outro
lado, conclui Carvalho, ficava assim clara a capacidade (dessa elite) de processar conflitos
entre grupos dominantes dentro de normas constitucionais aceitas por todos constitua o fulcro
da estabilidade do sistema imperial. Sob muitos aspectos, o trabalho realizado por ela
durante o Imprio principalmente, foi admirvel. Entretanto, preciso considerar que toda
elite poltica culturalmente mais sofisticada do que as elites econmicas que representa, e,
por isso, delas se distingue. Para que um poltico tenha condio de falar em nome do
patriarcado rural e dos grandes comerciantes urbanos que constituam o Brasil, devia estar
necessariamente mais preparado, e possuir um status social diferente dos seus representados.
Nesse processo, ganhava naturalmente um determinado grau de autonomia, que
aparentemente aumentava ainda mais na medida em que em essa elite poltica era fortemente

37
influenciada pela cultura e pelos interesses europeus. Na verdade, tratava-se antes de uma
dupla dependncia dependncia da oligarquia econmica e dos interesses imperiais externos
que a elite poltica patrimonialista no tinha alternativa seno expressar dada a inexistncia
de povo ou mesmo de uma sociedade civil que lhe oferecesse outra base poltica.

Jos Murilo de Carvalho assinala que faltava elite poltica patrimonialista do Imprio poder
para governar sozinha. Na verdade o que tnhamos no Imprio era uma aliana do estamento
patrimonialista com a burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Com a
proibio do trfico de escravos a burguesia comercial se transforma, ao mesmo tempo em
que, com as exportaes crescentes de caf, a oligarquia rural deixa de ser principalmente a
oligarquia mercantil de senhores de engenho para ser uma oligarquia burguesa de
cafeicultores do Norte e Oeste paulista. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no
Imprio, que se estender ainda pela Primeira Repblica. O poder do estamento patrimonial
de fato grande, como assinala Faoro, mas mesmo nesse perodo no pode ser considerado
nico. A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famlias
proprietrias de terra, aos poucos vai ganhando autonomia na sua prpria reproduo. O que a
caracteriza o saber jurdico formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento
de poder. A absoluta maioria dos ministros, conselheiros, e presidentes de provncia, e
deputados formada em direito. Srgio Buarque de Holanda (1936/69: 105-106), que foi
quem, pela primeira vez, utilizou o conceito de patrimonialismo para caracterizar as elites
polticas brasileiras, distinguindo o funcionrio patrimonial do puro burocrata, observa que
no era fcil aos detentores das posies pblicas de responsabilidades, formados por tal
ambiente (famlia patriarcal), compreenderem a distino fundamental entre os domnios do
privado e do pblico. essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma
autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distncia
educacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa.

Poder-se-ia supor que comeava ento a emergir uma nova classe mdia, uma classe
burocrtica ou profissional, mas essa tese no cabe: tratava-se antes de um estamento de altos
polticos e burocratas patrimonialistas que faziam parte integrante da oligarquia, mas que no
derivavam seus rendimentos da terra, mas dos proventos que recebiam dos cofres do Estado;
tratava-se de um grupo burocrtico ao invs de rural ou capitalista que, no entanto, teve um

38
papel decisivo na classe dirigente do Imprio um perodo cuja marca era ainda a da
colonizao portuguesa. Manoel Bomfim, escrevendo nos primeiros anos do sculo, seu livro
clssico, A Amrica Latina (1905), escolheu como subttulo a expresso Males de origem
para salientar que nosso subdesenvolvimento ou, nas suas palavras, o nosso atraso geral,
estava ligado ao carter decadente da colonizao portuguesa e submisso Inglaterra
(1903: 54).

Se ficarmos, porm, apenas com essa idia, manter-se- ainda vlida para o Imprio a
concepo clssica das classes e de sua sucesso na histria que Ricardo e Marx nos legaram.
O quadro muda de figura, entretanto, se consideramos que no Imprio, seguindo uma tradio
portuguesa secular, formara-se uma elite dirigente patrimonialista, que vivia das rendas do
Estado ao invs de das rendas da terra, e detinha com razovel autonomia um imenso poder
poltico. No mesmo texto Mello nos lembra, apoiado em Joaquim Nabuco, que muitos dos
estadistas do imprio eram pobres, que ou casavam com filhas de proprietrios ricos, ou
viviam dos cargos pblicos ou da magistratura.

Esse estamento burocrtico patrimonialista no pode ser identificado com a classe

profissional, dados seus claros traos aristocrticos. Mas no sculo XIX est surgindo tambm
uma camada de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de funes, dado o
papel do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivncia. tradicional a idia de
que uma funo fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos para a classe
mdia pobre ligada por laos de famlia ou de agregao aos proprietrios rurais. De acordo
com a lgica do patrimonialismo, a baixa e a mdia burocracia pblica estavam l no apenas
porque eram necessrias para os trabalhos burocrticos, mas porque tambm precisavam de
emprego. Conforme observa Srgio Buarque, no Brasil somente excepcionalmente tivemos
um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses
objetivos e fundados nesses interesses. Evaldo Cabral de Mello, no posfcio a Um Estadista
no Imprio (1998: 1325), assinala que o prprio Estado no poderia ser compreendido sem
ser referido funo de absorver pelo emprego pblico os representantes da ordem
escravocrata. E cita um texto antolgico de Joaquim Nabuco, no qual ele diz que a
agricultura, alm de sustentar aqueles que lhe emprestam a altos juros, as sobras ele a
distribui pelo seu exrcito de funcionrios, os quais por sua vez sustentam uma numerosa

39
dependncia de todas as classes. Os testemunhos de Tobias Barreto, Sylvio Romero, e
Joaquim Nabuco, entre outros, caminham sempre no mesmo sentido. O emprego pblico,
embora no garantisse plena estabilidade, dada a prtica das derrubadas quando mudavam
ministrios de um partido para o outro, era o nico emprego possvel para uma ampla classe
mdia desempregada. Dela se recrutava a elite poltica. Os funcionrios faziam parte de uma
15
camada mdia pequena mas que j significativa. O ciclo da minerao, como assinala
Nelson Werneck Sodr (1968: 69) gerou uma camada mdia constituda por todos aqueles
que no eram senhores mas no eram tambm escravos ou servos: pequenos comerciantes,
pequenos proprietrios de terra, funcionrios, padres, militares, artesos dos diversos ramos...
muito mais numerosa na cidade do que no campo. Com o aumento, ainda que modesto, do
aparelho do Estado, funcionrios de origens sociais modestas comeam a ter um papel social.
A burocracia de carter aristocrtico que ocupa os altos cargos do Imp rio comea a ser
infiltrada por elementos externos, de origem social mais baixa, como j havia antes
acontecido dentro da organizao da Igreja Catlica. Quando nos referimos a esses
funcionrios, j no podemos mais falar com preciso de um estamento patrimonial. Pode-se,
imaginar que os critrios administrativos eram pessoais, e que a preocupao com a eficincia
da mquina estatal fosse nula. Jos Murilo de Carvalho (1980: 130) salienta que a classe
mdia desempregada, a que se referiam Tobias Barreto e Sylvio Romero, formada
principalmente de profissionais liberais, em particular bacharis, e dominantemente mestios,
tinha como vocao o funcionalismo. E acrescenta: no era a vocao de todos, como
exagerou Nabuco, mas o era das minorias urbanas, especialmente de seus elementos mais
educados e agressivos. No obstante essas limitaes, a burocracia pblica moderna que
est timidamente surgindo. O acesso, inclusive, no era fcil, especialmente na Marinha e na
magistratura, onde mantinha seu carter aristocrtico.

Alm da modesta emergncia de uma classe mdia de funcionrios do Estado, no ltimo

quartel do sculo XIX possvel observar a emergncia de dois grupos significativos de
maior prestigioso social: de um lado, um grupo de profissionais estrito senso, o dos
engenheiros, e de outro, um grupo ligado ao Estado, os oficiais militares. Conforme observa

15
Essa camada formada de elementos pequeno-burgueses e burocrticos era suficientemente pequena para que
Gilberto Freyre (1951 [2003]: 53) afirmasse poder ser quase ignorada sua presena na histria social da famlia
brasileira.

40
Martins (1976: 83-87), o militar e o engenheiro aqui tomados como tipos ideais so os dois
novos atores que freqentemente se confundem que emergem desses setores mdios no
curso dos ltimos dois decnios do sculo XIX e dos primeiros do sculo XX. Eles vo se
opor ao bacharel, que, tambm como tipo ideal, correspondia ento burocracia patrimonial.
Os militares do Exrcito formam o primeiro grupo burocrtico a fazer parte da classe
dirigente brasileira, ao lado da oligarquia econmica e burocracia patrimonial de bacharis
que tambm vai se tornando moderna. A maior autonomia dos militares manifestar-se- pela
primeira vez na proclamao da Repblica, no governo Deodoro da Fonseca, e principalmente
no governo Floriano Peixoto. Os esforos da oligarquia para cooptar os militares, entretanto,
acabam vitoriosos a partir do final de 1894, com a eleio de Prudente de Moraes para a
presidncia da Repblica. preciso assinalar, continua Martins, que, para esses novos atores,
o conhecimento passa de ornamental a instrumental na medida em que os militares e os
engenheiros transformam o conhecimento cientfico em instrumento de ascenso social e de
16
recurso poltico anlogo ao conhecimento anlogo e rival jurdico do bacharel.

no Exrcito que ocorre o primeiro desenvolvimento de uma moderna burocracia pblica no

Brasil. S possvel se falar em um exrcito profissional no Brasil aps a Guerra do Paraguai,
mas, apesar de presena militar na proclamao da Repblica, esse exrcito ainda
incipientemente organizado. Os oficiais se dividem em cientficos e tarimbeiros, ou seja,
entre aqueles que possuem um curso superior, e os limitados carreira no prprio Exrcito.
Essa uma classificao significativa porque sugere que comea a se formar uma burocracia
interna ao Estado, e o Exrcito a instituio que funciona como uma agncia a promover a
mobilidade social de uma elite tcnica ou intelectual proveniente da baixa classe mdia.
Conforme observa Edgard Carone (1972: 353), o Exrcito representa, no Imprio, uma das
poucas oportunidades de trabalho e de ascenso, numa sociedade em que a pouc a mobilidade
e a estagnao impedem sociedade brasileira quaisquer veleidades. Na Repblica, devido
imigrao que ganha fora a partir de meados do sculo XIX, e industrializao ocorrida em
So Paulo, a partir do final do sculo, as classes mdias urbanas comeam a se desenvolver.
Os empresrios industriais sero essencialmente imigrantes de classe mdia (Bresser-Pereira,
1964), ou seja, imigrantes que j chegam ao Brasil com um nvel econmico e educacional de

16
Itlicos do autor.

41
classe mdia. A ascenso social desse grupo ser realizada na indstria, que, no entanto, ainda
no tinha condies de empregar administradores de nvel mdio o surgimento de uma
burocracia privada de administradores de empresas s ocorreria depois da Revoluo
Industrial desencadeada em 1930 (Bresser-Pereira, 1962) porque a partir de ento o tamanho
das empresas aumenta consideravelmente e os empresrios, embora conservando o controle
das empresas, passam a oferecer populao um nmero crescente de oportunidades de
emprego de nvel mdio.

O desenvolvimento organizacional do exrcito era obstaculizado pela oligarquia que se sentia

mais vontade com a Guarda Nacional. Desde o Imprio as funes do Exrcito haviam sido
limitadas s de defesa contra o inimigo externo, enquanto se atribua Guarda Nacional o
papel de manuteno da ordem interna. A Guarda Nacional era uma instituio que servia
principalmente as oligarquias regionais possuindo caractersticas tpicas dos exrcitos, ou
seja, de organizaes militares permanentes. Conforme observa Sodr (1968: 127), na
prtica, e em especial no que diz respeito ao recrutamento, que se verifica a diferena entre
uma e outra organizao, o carinho dedicado Guarda Nacional, o desprezo dedicado ao
Exrcito. A luta pela extino da Guarda Nacional e pelo recrutamento obrigatrio como
uma prerrogativa do Exrcito ser a luta poltica e institucional principal que os militares
brasileiros desenvolveram nos primeiros 30 anos da Repblica Velha, at serem vitoriosos.
Para essa vitria, so importantes as reformas que j comeam em 1907-8, com Hermes da
Fonseca como Ministro da Guerra, e que ganham intensidade com a vinda da Misso
Francesa, em 1915. Essas reformas do finalmente ao Exrcito um carter de organizao
burocrtica moderna, profissional. Tambm ser fundamental a mobilizao dos oficiais de
patentes mais baixas, primeiro os jovens turcos, que fazem estgios na Alemanha, e depois
os tenentes que daro origem, a partir dos anos 1920, ao movimento do tenentismo. Talvez,
entretanto, o fato poltico mais significativo seja a aliana poltica que se estabelece entre os
militares do Exrcito e a nova burguesia industrial nacional que prospera em So Paulo. Essa
aliana se estabelecer a partir da criao, pela alta burguesia paulista, aps a Primeira Guerra
Mundial, de diversas ligas polticas entre as quais se salienta a Liga de Defesa Nacional, que
unir empresrios e militares na luta pelo servio militar obrigatrio. A burguesia paulista
aproveita-se da nova campanha do servio militar obrigatrio para gravitar outra vez em
torno do tema do patriotismo, proclamado como ideal de classe, a servir de modelo para o

42
reerguimento da Nao... Planeja-se uma grande campanha nacionalista, e o movimento da
Liga de Defesa Nacional se faz paralelamente a outras iniciativas burguesas, como a Liga
Nacionalista de So Paulo (Carone, 1972: 164). Em 1917, Olavo Bilac vem do Rio de
Janeiro para So Paulo para participar ativamente do movimento. O objetivo realizar a
revoluo burguesa atravs da associao poltica entre empresrios e a burocracia pblica
representada pelos militares um objetivo que se concretizaria no plano poltico na revoluo
tenentista de 1922, na Revolta dos 18 do Forte de Copacabana, porque s a partir da
Revoluo de 1922 que temos o retorno da unio entre civis e militares: tenentes e
tenentismo representam essa tendncia: a classe mdia volta a unir-se e a lutar, como no
comeo do regime, pela participao e a tomada de deciso (Carone, 1972: 181). Um pouco
depois, o comandante da Revoluo Paulista de 1924, general Isidoro Dias Lopes, d o tom
nacionalista do movimento tenentista ao incluir entre as razes do movimento o fato de que o
Brasil est falido e no pode pagar os fabulosos juros de sua fabulosa dvida, apesar dos
milhes de contos de ris extorquidos ao povo nestes ltimos 20 anos (Citado por Carone,
1972: 365). Os endividamento externo do Brasil, iniciado dois meses depois de sua
Independncia, com a proposta de um comerciante ingls de emprestar 400 mil libras ao novo
17
Estado, era agora, um sculo depois, o motivo de unio da burocracia pblica com a
burguesia e as demais camadas mdias em torno de um projeto nacional. Os anos do Estado
Oligrquico, patrimonial, mercantil e dependente estavam contados. A modernizao que se
anunciava era sem dvida conservadora, como observou Luciano Martins (1976: 96), na
medida em que a liderana era naturalmente burguesa, e que a questo agrria no era tocada.
Entretanto, no h razo para que ele afirme que essa ruptura no ocorreu tambm em razo
do movimento dos tenentes, j que a nova burguesia realizava uma aliana previsvel, porque
prpria da formao dos Estados-nao, com a nova burocracia pblica que estava surgindo.

17
Conforme Sodr (1968: 66), j em 29 de outubro a firma Read Irving & Cia. fazia essa proposta. Em 1824, o
Brasil contrai um emprstimo de 3 milhes de libras, quando Ministro da Fazenda Nogueira da Gama. Martim
Francisco Ribeiro demitira-se um pouco antes, entre outras razes porque era contrrio ao emprstimo que
chancelava a dependncia brasileira em relao Inglaterra.

43
 3. REVOLUO INDUSTRIAL E NACIONAL

Os anos 1920 so anos de crise do Estado Oligrquico; a partir da Revoluo de 1930 que ter
em Getlio Vargas o grande estadista brasileiro do sculo XX, desencadeia-se a Revoluo
Industrial e Nacional brasileiras. E com ela vo se definir, atravs de um processo
eminentemente dialtico, as duas classes ou, mais precisamente, os dois setores de classe
que lideraro essa revoluo: a burguesia industrial e a burocracia pblica moderna. @

Surge a burocracia moderna: 1930-45

A burocracia de Estado moderna, que faz parte da classe profissional, j estava surgindo no
final do sculo XIX, mas ela s ganha fora poltica nos agitados anos 1920, quando as
camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de maneira intensa sua insatisfao com o
domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que lhe permitia comandar
o voto da populao rural e da possibilidade de fraude eleitoral, no lhe dava espao poltico.
Virginio Santa Rosa (1933 [1976]: 38) acentua com vigor o sentido do tenentismo e da
Revoluo de 1930 como sendo resultado da profunda insatisfao das camadas mdias
urbanas, que incluam a pequena burguesia, os profissionais liberais, os empregados privados
e os servidores pblicos mdios civis e militares. Em suas palavras, as classes mdias
urbanas, alijadas das posies de mando e cargos eletivos pela ao decisiva da plebe dos
latifndios, ficavam, absurda e criminosamente, margem dos polticos brasileiros, sem
influncia orientadora nos destinos ptrios. Barbosa Lima Sobrinho, em sua notvel histria
da Revoluo de Outubro, a explica essencialmente como o resultado da vitria do
regionalismo, que, de fato, foi a causa imediata. S possvel compreender essa revoluo,
entretanto, a partir da insatisfao das camadas mdias. Conforme observa Luciano Martins,
a crise do Estado Oligrquico foi, em ltima anlise, uma crise do processo de integrao das
novas camadas mais ao sistema poltico do que ao sistema de produo. Ou seja, a

44
Revoluo de 1930 marcou a integrao da classe mdia moderna nas classes dirigentes
brasileiras. Mas no apenas da classe profissional, que se manifestou principalmente ao nvel
do Exrcito e dos tenentes. Tambm da classe mdia burguesa - da burguesia industrial que
no participou ativamente da revoluo mas foi afinal sua grande beneficiada, porque a partir
de 1930 o desenvolvimento industrial brasileiro ganha um grande e decisivo impulso, e
porque Getlio Vargas, membro da velha oligarquia, teve viso poltica e, compreendendo
que o desenvolvimento econmico do pas dependia da industrializao, tratou de integrar a
burguesia industrial em um pacto poltico informal, nacional-desenvolvimentista, que
18
denomino Pacto Popular-Nacional.

A partir da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a escola de sociologia de So Paulo e o ISEB
(Instituto Superior de Estudos Brasileiros) pelo monoplio do conhecimento sociolgico
legtimo, formou-se uma espcie de consenso quanto ao carter no-burgus mas
oligrquico da Revoluo de 30, e, portanto, da sua importncia menor na histria brasileira.
No o caso, aqui, de resenhar essa viso equivocada que, ao rejeitar a possibilidade de uma
burguesia industrial nacional no pas, renunciou tambm idia de Nao. Hoje, essa questo
est superada: sabemos que 1930 foi um divisor de guas da histria brasileira, que a
Revoluo Industrial brasileira comeou ento marcando o fim do Estado Oligrquico e o
incio do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta transformao, entretanto, s foi possvel
porque a prpria oligarquia se dividira regionalmente, os setores voltados para o mercado
interno dessa oligarquia se aliando s camadas mdias urbanas na luta por uma maior
participao poltica. Nos termos de Nelson Werneck Sodr (1962: 322), desde o momento
em que a classe dominante se apresentava cindida, surgia a possibilidade de recompor a
aliana entre os setores daquela classe e os grupos atuantes da classe mdia. O comando
coube a um poltico autoritrio e nacionalista cujo liberalismo e positivismo da juventude,
importados da Europa, cederam realidade de um pas que no havia ainda realizado a sua
Revoluo Capitalista mas apenas sua Revoluo Mercantil. Getlio Vargas liderou uma

18
A partir de 1930 teremos quatro pactos ou coalizes polticas informais: o Pacto Nacional-Popular (1930-
1960), o Pacto Popular-Nacional (1964-1977), o Pacto Popular-Democrtico (1977-1987), e o Pacto Liberal-
Dependente (1990-...). Os perodos vazios so de crise. Todos os pactos so burgueses, pois contam com a
participao da classe capitalista; so populares quando contam com a participao dos trabalhadores; so
nacionais quando rejeitam com razovel xito a dependncia (Bresser-Pereira, 1968/2003).

45
coalizo poltica heterognea, a Aliana Liberal, para realizar a revoluo, e, depois,
gradualmente, sem plano mas com sentido de oportunidade, capacidade de conciliao,
esprito republicano, e viso do futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica baseada na
aliana entre os setores substituidores de importao da velha oligarquia, os empresrios
19
industriais, os tcnicos e os militares do governo, e os trabalhadores urbanos. Antes de 1930
no havia um Brasil feudal, como os intrpretes da primeira metade do sculo XX supuseram,
mas houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que, durante a Primeira Repblica, esteve
sob o domnio da burguesia cafeeira paulista. Nesse perodo, entretanto, ocorria em So Paulo
a emergncia de uma burguesia industrial de imigrantes e descendentes de imigrantes com
20
pouca ou nenhuma capacidade de formulao e de atuao poltica. Graas, porm,
liderana de Getlio Vargas, e s condies favorveis que se abriram para o Brasil com a
crise do sistema central nos anos 1930, a burocracia pblica moderna ter afinal um papel
entre as classes dirigentes brasileiras em associao com a nova burguesia industrial
manufatureira e com setores da oligarquia voltados para o mercado interno. Entre 1930 e 1964
essas trs classes dirigiro o pas em substituio oligarquia agro-exportadora associada aos
interesses externos. Durante 15 anos Vargas governar sob regime semi-autoritrio ou
abertamente autoritrio (Estado Novo). O perodo autoritrio trouxe consigo abusos, mas foi
funcional para que a transio de poder se realizasse, para que a Revoluo Nacional (a
formao do Estado-nao) e a Revoluo Industrial completassem a Revoluo Capitalista.
Antes no existia democracia, mas o regime eleitoral viciado impedia qualquer mudana
mudana que o sistema autoritrio permitiu. O voto secreto alcanado logo aps a Revoluo
de 1930 foi fundamental para que o poder no voltasse para a oligarquia agrrio-exportadora
em um pas que ainda permanecia principalmente agrcola e pecurio. Conforme observa
Pedro Cezar Dutra Fonseca (1989: 144 e 184), em sua anlise dos governos Vargas, a
Revoluo de 1930 foi originalmente burguesa e oligrquica; obviamente no criou a
burguesia industrial porque hoje h vasta bibliografia mostrando a importncia da indstria
brasileira na Repblica Velha; mas se sua origem foi oligrquica e burguesa, seus resultados
foram eminentemente burgueses ou capitalistas; a partir de 1930 comeou no Brasil um novo

19
A expresso substituidor de importaes para caracterizar o setor da oligarquia agro-pecuria que participou
de Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980: 47).
20
A grande exceo foi Roberto Simonsen.

46
tipo de desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo
agrrio e comercial assentado nas atividades exportadoras de produtos primrios, rumando
para outro cuja dinmica iria gradualmente depender da indstria e do mercado interno.
Conforme assinalou Octavio Ianni (1971: 13), o que caracteriza os anos posteriores a 1930
o fato de que ela cria condies para o desenvolvimento do Estado burgus.

No seio da burocracia pblica foram os militares e, especificamente, os tenentes que

desempenharam um papel poltico decisivo. Virginio Santa Rosa (1933), San Tiago Dantas
(1949) e Werneck Sodr (1968) explicaram o tenentismo como uma expresso da insatisfao
das camadas mdias, enquanto Jos Murilo de Carvalho (1978: 183) recusa essa tese
afirmando que preciso compreender o tenentismo no quadro da organizao militar, j que
a sociologia tem demonstrado exaustivamente que as organizaes possuem caractersticas e
vida prprias que no podem ser reduzidas a meros reflexos de influncias externas. Outros a
recusaram de maneira mais confusa por terem dificuldade terica de admitir um papel para
camadas mdias urbanas no processo poltico. A oposio definida por Carvalho
interessante porque lana luz sobre o fenmeno do tenentismo, e o caracteriza como um
movimento militar. No h razo, entretanto, para se optar por uma ou outra explicao j que
as duas so complementares. Conforme observa Maria Ceclia Forjaz (1978: 20), o
comportamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode ser explicado pela conjugao de
duas dimenses: sua situao institucional como membros do aparelho militar do Estado e sua
composio social como membro das camadas mdias urbanas. O movimento tenentista, que
surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, um fenme no poltico e militar original. Embora
os tenentes tenham se revoltado contra a hierarquia do Exrcito e no h maior afronta para
uma organizao militar burocrtica do que isto eles no foram expulsos do Exrcito, e as
punies que sofreram afinal foram menores, porque eles se revoltavam em nome do prestgio
21
e da misso do Exrcito. Embora eles tenham participado de revoltas ou de revolues, eles
partilhavam uma ideologia essencialmente burguesa como a de Vargas. No era, entretanto,
uma ideologia liberal, mas uma ideologia nacionalista e intervencionista. O liberalismo sem
dvida a ideologia por excelncia da burguesia: foi baseada nele que a burguesia logrou

21
Conforme observa Jos Augusto Drummond (1986: 51) em seu estudo sobre o movimento tenentista, os
tenentes no perderam seu valorizado vnculo com as instituies militares e nem a sua patente de oficiais.

47
vencer o Estado Absolutista dominado pela aristocracia. Mas a burguesia europia e a
americana sempre foram, tambm, nacionalistas: foi o nacionalismo que permitiu burguesia,
neste caso associada primeiro ao rei absoluto e depois aos governos parlamentares, formar os
Estados-nao, definir suas fronteiras as fronteiras de seus mercados seguros , e lograr
xito econmico na competio com os demais Estados nacionais. Nos anos 1920, quando
surgem os tenentes, ou nos anos 1930, quando Vargas abandona os liberais e se associa e
eles, o desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o nacionalismo se sobrepusesse ao
liberalismo e foi o que foi feito.

Os tenentes foram o lado militar da burocracia moderna do Estado que, a partir da

Revoluo de 1930, passa a fazer parte da nova coalizo poltica ou bloco de poder que se
forma ento. Houve, entretanto, uma burocracia civil do Estado que tambm comea a ganhar
um papel decisivo a partir de ento. Para que isto acontecesse, entretanto, era necessrio que o
prprio aparelho de Estado se desenvolvesse criando os postos para a classe mdia que as
escolas superiores estavam formando. E foi isto que ocorreu. Os anos 1930 foram anos de
abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo. No Brasil isto
tambm ocorreu, no simplesmente como um mecanismo de defesa contra a depresso, como
ocorreu nos Estados Unidos e na Europa, mas como uma forma de se levar adiante uma
estratgia nacional de desenvolvimento. E para isto no havia lugar para o liberalismo
econmico, para o laissez faire. A hora de organizar o Estado, de lhe dar o pessoal e os
instrumentos que lhe permitam desenvolver uma poltica nacional de desenvolvimento
econmico. Assim, em 1930 criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio; em
1931, o Conselho Nacional do Caf e o Instituto do Cacau da Bahia; em 1933, o Instituto do
Acar e do lcool; em 1934, o Conselho Federal de Comrcio Exterior, o Instituto Nacional
de Estatstica, e o Instituto de Biologia Animal; em 1937, o Conselho Brasileiro de Geografia,
o Conselho Tcnico de Economia e Finanas; em 1938, o Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), o Instituto Nacional do Mate, o Instituto de Geografia e Estatstica:
em 1940, a Comisso de Defesa da Economia Nacional, o Instituto Nacional do Sal, a Fbrica
Nacional de Motores; em 1941, a Companhia Siderrgica Nacional, o Instituto Nacional do
Pinho; em 1942, a Misso Cooke, o Servio Nacional de Aprendizagem Industria (SENAI);
em 1943, a Coordenao da Mobilizao Econmica, a Companhia Nacional de lcalis, a

48
Fundao Brasil Central, e o Servio Nacional da Indstria (SESI); em 1944, a
Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC).

Conforme observou Octavio Ianni (1971: 25), a criao desses rgos e dessas empresas
estatais, e principalmente do Conselho Federal de Comrcio Exterior, que foi o primeiro
rgo de planejamento econmico do Brasil, eram as primeiras manifestaes da
22
tecnoestrutura estatal, que ira desenvolver-se bastante nas dcadas seguintes. Esses rgos
exigiam pessoal burocrtico de alto nvel para dirigi-los, e Getlio Vargas soube recrut-los
com carinho. Homens de todas as origens, com formaes tericas e ideologias polticas
diferentes, mas que naquele momento partilhavam as idias nacionalistas e
desenvolvimentistas dominantes na sociedade brasileira. Conforme assinala Dutra Fonseca
(1989: 162 grifos do autor) o governo interpretava, exprimia e defendia seus ideais, que
representavam as necessidades, os sentimentos e as aspiraes do pas; este passava a possuir
um destino histrico que, por seu turno, exigia para nele se chegar, o no desvirtuamento da
obra e dos ideais revolucionrios. Uma Nao uma sociedade que partilha um destino
comum, e era fundamentalmente isto que se procurava ento dizer ao povo brasileiro. As
idias de Nao, de interveno no domnio econmico, e de planejamento, esto ento em
toda parte. No setor privado, Roberto Simonsen (1937, 1945) o grande arauto do
planejamento entre os empresrios industriais (Cepeda, 2004). Dentro da burocracia, so
muitos os nomes. Naquele momento, estava se formando no Brasil uma notvel burocracia de
Estado civil que teria um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro at 1980.

Desde que chega ao poder, Getlio Vargas entendeu que as deficincias administrativas eram
centrais na explicao do atraso econmico do pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio
Vargas em discurso de 1931: agravados esses males com a anarquia administrativa, a
23
desorganizao financeira [do Estado], e a depresso econmica... a reao impunha-se. A
palavra de ordem, nesse perodo, a da racionalizao, um outro nome para o planejamento
da interveno do Estado. Sem uma boa administrao nada seria possvel fazer. A partir
dessa tica, a reforma burocrtica ou reforma do servio pblico se impunha. Em 1936, com a

22
Ianni usava ento o termo tecnoestrutura como eu usava tecnoburocracia para identificar a classe mdia
profissional (civil e militar, privada e pblica) que estava surgindo, neste caso, no nvel do Estado.
23
Citado por Dutra Fonseca (1986: 160).

49
criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu governo nessa
empreitada. A Reforma Burocrtica de 1936 que tivera como precursor o embaixador
24
Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a figura poltica e administrativa principal.
Em seguida, a Carta Constitucional de 1937 d um passo adiante com a exigncia de concurso
pblico para os funcionrios pblicos e com a previso de um departamento administrativo
junto presidncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo dispositivo se efetiva com a
criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico) que passou a ser o
25
poderoso rgo executor da reforma. Isto, entretanto, no significava que Vargas
alimentasse iluses quanto possibilidade de um Estado organizado de forma plenamente
racional e de polticas pblicas coerentes. Esse ideal tecnocrtico que foi forte no perodo
militar de 1964-85 inexistia em Vargas. Conforme assinalou Wirth (1970: XVI), Getulio
parecia satisfeitssimo com um sistema contingente, um aglomerado ad hoc de grupos e
personalidades em torno da presidncia.

Com o Estado Novo, o autoritarismo brasileiro ressurgia com fora mas agora revestido de
um carter modernizador. Para justificar a deciso arbitrria o governo apelou para a luta
contra o comunismo e o integralismo, movimentos que haviam recentemente tentado tomar o
poder, mas a sua verdadeira lgica estava na orientao de Vargas e de uma parte importante
das elites nacionalistas brasileiras de levar a cabo a Revoluo Nacional iniciada em 1930: de
realizar a revoluo modernizadora do pas, dot-lo de um Estado capaz, e promover a
industrializao no obstante a insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no carter
essencialmente agrcola do Brasil. Embora a Revoluo Nacional fosse uma revoluo

24
Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica no Brasil ao estabelecer os princpios do mrito no
Itamaraty no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi o principal empresrio pblico da reforma.
Lopes o principal empresrio de polticas pblicas no perodo 1934-1937, embora Nabuco jogasse um papel
importante em iniciar o processo de definio da reforma, e Vargas tenha sido o empresrio poltico durante todo
o tempo (Francisco Gaetani, 2005: 99). Luiz Simes Lopes continuaria seu trabalho de racionalizao do
aparelho do Estado atravs da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, atravs da Escola Brasileira
de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a administrao pblica no pas. Em
1954, cria em So Paulo a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos anos 60, seu Curso de
Administrao Pblica. Sobre essa reforma tambm significativa a contribuio de Lawrence S. Graham
(1968).
25
O DASP foi criado pelo Decreto-lei 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um rgo central de pessoal,
material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o Conselho Federal do Servio Pblico Civil que havia
sido criado pela Lei n 284, de outubro de 1936, a qual institua tambm o primeiro plano geral de classificao
de cargos e introduzia um sistema de mrito.

50
burguesa, o Estado Novo dar nfase no papel da tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo
papel, nas empresas e principalmente na organizao do Estado, era estratgico para o
desenvolvimento econmico buscado. Conforme observou Maria Celina DAraujo (2000: 31)
o Estado Novo enalteceu a tcnica em contraposio poltica, veiculada como o lado sujo
dos interesses privados. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos
princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Beatriz Wahrlich, cujo livro A
Reforma Administrativa da Era de Vargas (1983) constitui a obra bsica para a anlise da
Reforma Burocrtica de 1936, assim resume as principais realizaes do DASP: ingresso no
servio pblico por concurso, critrios gerais e uniformes de classificao de cargos,
organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento sistemtico, administrao
26
oramentria, padronizao das compras do Estado, racionalizao geral de mtodos. Alm
disso, o DASP cooperou no estabelecimento de uma srie de rgos reguladores da poca
(conselhos, comisses e institutos), nas reas econmica e social. E as primeiras empresas
estatais, como a Companhia Nacional de lcalis e principalmente a Companhia Siderrgica
Nacional de Volta Redonda, foram criadas, abrindo novos espaos para o crescimento e o
prestgio da burocracia pblica. O DASP foi o agente principal da Reforma Burocrtica.
Estava inspirado nos princpios da administrao pblica cientfica que dominava ento o
pensamento administrativo nos Estados Unidos, e sua nfase fundamental foi na criao de
um quadro de administradores pblicos profissionais no Brasil admitidos por concurso
pblico. Seu trabalho no foi fcil nem linear. E mereceu muitas crticas como as de Mario
Wagner Vieira da Cunha (1963: 92): seu defeito maior foi ter procurado criar um divrcio,
inocente ou no, entre a administrao pblica e o quadro social e econmico a que devia
servir... A implantao de suas solues resultou uma disciplina artificialmente sobreposta s
reais condies de trabalho. Este problema se revelava, por exemplo, na distino forte entre
os servidores de carreira, concursados, e os extranumerrios. Com isso se buscava a
separao entre uma classe mdia de altos servidores pblicos e uma classe baixa de
trabalhadores do Estado uma distino real mas que enfrentava problemas porque j ento

26
Beatriz Wahrlich (1915-1994) foi uma das fundadoras da EBAP (Escola Brasileira de Administrao Pblica)
da Fundao Getlio Vargas. Pela qualidade de seus estudos, de sua pesquisa e de seu ensino, merece o ttulo de
patrona intelectual da Administrao Pblica no Brasil (Wahrlich, 1970, 1983, 1984). Estudou profundamente a
Reforma Burocrtica de 1936/38, e foi a principal terica da Reforma Desenvolvimentista de 1968 uma
reforma que pr-anunciou a Reforma da Gesto Pblica ou Reforma Gerencial do Estado de 1995.

51
estava claro o desenvolvimento econmico rpido por que passava o pas, exigindo a
admisso, nos quadros do Estado em sentido amplo, inclusive das empresas estatais, de
administradores de alto nvel que no faziam parte das carreiras de Estado. Por outro lado, se
admitiam por concurso e se garantiam estabilidade a servidores de baixo nvel que deveriam
ser antes extranumerrios, enquanto o clientelismo poltico, que retorna a partir da
democratizao, em 1945, levava admisso no servio pblico de pessoal sem as necessrias
qualificaes. No h dvida, entretanto, que graas a essas iniciativas foi possvel ao Brasil
ser um dos primeiros pases em desenvolvimento a realizar a primeira grande reforma
administrativa do Estado, que a Reforma Burocrtica, j nos anos 1930. Ainda que, de um
lado, ela estivesse sistematicamente ameaada pelo clientelismo, e, de outro, no estivesse
aberta s necessidades impostas pela dinmica do crescimento econmico, ela estabeleceu as
bases de uma administrao pblica profissional no Brasil.

A criao do DASP, entretanto, interessa-nos mais neste trabalho na medida em que

representou uma formalizao do crescente poder poltico da burocracia pblica no Brasil.
Simes Lopes foi um homem muito prximo a Getlio Vargas, o que facilitou que este usasse
o rgo com um escopo muito mais amplo do que o da reforma do aparelho do Estado. O
DASP passou a rgo de assessoramento tcnico por excelncia do presidente. O DASP era
chamado a opinar sobre os mais diversos assuntos que estivessem em discusso dentro do
governo, de forma que assim Getlio Vargas podia usar os argumentos tcnicos do rgo para
suas decises polticas. Em certos momentos, o papel dos profissionais era o de meramente
justificar as decises j tomadas, mas em muitos outros Vargas realmente se valia dos
conselhos e sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pblicos que se reuniam em torno do
DASP e mais amplamente em torno do governo para tomar suas decises. No apenas atravs
do DASP, mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e Finanas, e do Ministrio da
Educao, que tambm foi uma fonte de pensamento da poca, e de outros rgos pblicos
que foram criados a partir de 1930, o Estado brasileiro se reorganizou, ganhou consistncia
administrativa e um sentido nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que uma rgida
disciplina fiscal o mantinha sadio no plano financeiro. Com isso, estava sendo construdo um
Estado forte capaz um Estado cuja alta burocracia pblica passava, pela primeira vez, a ter
um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro: um Estado que deixava de ser
mero garantidor da ordem social, como ocorrera at 1930, para assumir o papel de prestar

52
servios sociais e principalmente de ser agente do desenvolvimento econmico, um Estado
cuja burocracia tcnica e poltica constituam, ao lado da burguesia industrial, as classes
dirigentes do pas.

A burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao

participar da criao das primeiras empresas de economia mista que teriam um papel decisivo
no desenvolvimento do pas. Na II Guerra Mundial Vargas hesitou entre o apoio aos Estados
Unidos e Inglaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas percebeu que a vitria ficaria com
os primeiros e decidiu, em um momento em que essa no estava ainda decidida, se aliar aos
primeiros. bem conhecida a histria de como Vargas usou essa deciso para obter o
financiamento e a tecnologia necessrios para a criao da primeira grande siderrgica
nacional a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda. Com a criao dessa
empresa e da Companhia de lcalis e da Companhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um
grande espao para o desenvolvimento da burocracia pblica. O pas passava agora a contar
com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das
empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de
xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou modernos
da burocracia, por sua vez, ganhavam melhores condies para se associar aos empresrios
privados. Conforme observa Martins (1976: 127), de um lado, a juno dos empresrios com
os grupos tcnicos da burocracia no interior do aparelho do Estado; de outro lado, o fato de
ser colocada em p de igualdade com os empresrios permite tecnocracia adquirir a
liberdade necessria para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de critrios
universalistas. Atravs desse acordo, estabeleciam-se, assim, as bases para que a Nao,
atravs de tentativas e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o diagnstico do seu atraso e
formulasse uma estratgia nacional bem sucedida de industrializao.

Nacional desenvolvimentismo vitorioso: 1945-60

Ao se aliar aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial Getlio Vargas ganhava no curto
prazo mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. No foi surpreendente, portanto,
que em 1945, com a queda pacfica de Getlio Vargas, o Brasil se transformasse, pela

53
primeira vez, em uma democracia digna desse nome uma democracia ainda de elites mas
27
baseada em eleies livres e amplas. O regime ditatorial violentara direitos agravando uma
condio autoritria que sempre existira no Brasil, mas, no final dos quinze anos do primeiro
governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo de revoluo industrial e
nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte integrante dela, veio do Norte o
liberalismo econmico que ameaou interromper a transformao em curso. Em dois anos, as
grandes reservas internacionais que o pas acumulara durante a guerra foram transformadas
em consumo de bens de luxo importados pelos novos ricos e por uma classe mdia
deslumbrada. Como, porm, a transio democrtica no implicara em conflito social maior,
mas fora antes o resultado de um quase-consenso estabelecido entre as classes mdias e as
elites entusiasmadas com a vitria dos pases democrticos na guerra; no implicara em uma
mudana substancial na coalizo poltica dominante no Brasil desde 1930. Por isso, no foi
surpreendente que, a partir de 1948, a poltica econmica do governo voltasse a reproduzir o
acordo nacional entre a burguesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores em torno
da estratgia de desenvolvimento econmico substitutiva de importaes. Faltava nova
poltica a legitimao ideolgica necessria, j que a anterior, baseada em grandes intelectuais
como Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao
Estado Novo. Esta legitimao, entretanto, surgiria na virada da dcada de 50, no Brasil, com
as idias do grupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na Amrica
28
Latina, com as idias da CEPAL.

Com as idias de Raul Prebisch e Celso Furtado, da CEPAL, legitimava-se a estratgia

econmica de proteo industria nacional. Esta legitimao baseava-se nas experincias
bem sucedidas de interveno do Estado na economia na Europa e no Japo, na nova teoria
macroeconmica de base keynesiana, e na crtica lei das vantagens comparativas do
comrcio internacional que fora a principal arma ideolgica do imperialismo liberal para

27
Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas
estas restries no so suficientes para que no se considere democrtico o regime de 1945-1964.
28
O ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), fundado em 1955 como setor do Ministrio da Educao,
decorreu da transformao de uma entidade de direito privado, o IBESP (Instituto Brasileiro de Economia,
Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 50 em
Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina) inicia suas
atividades em 1948, e, em 1949, publica seu estudo histrico que funda a escola estruturalista latino-americana.

54
dificultar a industrializao dos pases perifricos e dependentes. A poltica econmica do
Brasil desde 1930 constitura-se em uma antecipao a essas crticas da mesma forma que as
polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria
Geral de Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro
Ramos, Igncio Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fundamentais para legitimar a
industrializao substitutiva de importao no plano poltico. Sero eles que diagnosticaro e
defendero com mais vigor e coerncia o pacto poltico formulado por Getlio Vargas e a
correspondente estratgia nacional de desenvolvimento o nacional-desenvolvimentismo.
So eles que mostram que o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada por uma
oligarquia agrrio -mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 comea a
Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizo poltica formada pela
burguesia industrial, a burocracia pblica, os trabalhadores, e a oligarquia substituidora de
importaes.

Esta anlise ganha consistncia e fora quando, em 1950, Getlio Vargas eleito presidente
da Repblica com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que se seguem, at seu
suicdio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser conduzido sempre por ele
mesmo, e por uma assessoria econmica da Presidncia da Repblica liderada por dois altos
burocratas pblicos Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Essa assessoria logra
restabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criao de novas empresas
estatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econmica do pas; a
Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, um
outro grupo de tcnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperao internacional,
do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, rene-se
em torno da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando de
Vargas, realiza um trabalho que antes complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro
grupo. Contribua para isso o fato de que esses trabalhos e debates se realizavam em um
quadro intelectual em que o planejamento econmico do desenvolvimento estava legitimado:
o quadro da Teoria Econmica do Desenvolvimento (development economics) que nasce dos
estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Raul
Prebisch um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criao
das Naes Unidas e, indiretamente do Banco Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era

55
muito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos
anos 1960 e se tornaria dominante nos anos 1980.

As novas empresas estatais e a deciso do Estado de investir na infra-estrutura econmica

representavam vitrias para a ala nacionalista da burocracia pblica econmica que assim
concretizava seus planos de desenvolvimento e ao mesmo tempo criava postos de trabalho,
prestgio e poder para si prpria. Sua grande vitria, porm, ser a criao do BNDE, em
1952, por proposta do Ministro da Fazenda da poca, o empresrio industrial de So Paulo,
Horcio Lafer. A idia comeara a ser estudada em 1942, no mbito da Comisso Cooke
,enviada por Franklin Roosevelt a pedido de Vargas para promover o desenvolvimento
industrial do Brasil. Corwin D. Edwards, membro da Comisso, da qual participavam alguns
industriais e o ex-tenente Joo Alberto, prope a criao de um banco de investimento, e o
tema passa a ser seriamente estudado pelo governo. Ainda nesse ano Vargas encarrega o
DASP de formar uma comisso para estudar o problema, da qual faro parte o prprio Joo
Alberto, Simes Lopes e dois banqueiros, Gasto Vidigal e Gesteu Pires. Os industriais
recebem a idia com entusiasmo. Roberto Simonsen passa a ser um ativo defensor da idia. J
naquele momento, entretanto, ficava clara a constituio, dentro da tecnoburocracia pblica
e, mais amplamente, dentro das elites tcnicas e industriais do pas, de duas alas, a
nacionalista e a liberal, que tero como seus principais expoentes o empresrio Roberto
Simonsen e o economista Eugnio Gudin, respectivamente.. O debate que se trava ento entre
os dois, o primeiro defendendo a industrializao apoiada por uma ativa poltica de
planejamento, e o segundo afirmando a vocao essencialmente agrria do Brasil e rejeitando
a interveno do Estado, ficou na histria do pas. O Banco do Brasil se encarregava, ento,
do financiamento da produo, e, com a criao da Carteira de Exportao e Importao,
CEXIM, passa a financiar o comrcio exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um
rgo apropriado o financiamento dos investimentos industriais. Isto s ocorrer em 1952,
depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, ento, a Comisso Mista Brasil-Estados
Unidos, de 1951. Essa comisso fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma
misso americana, a Misso Abink, que tivera como contraparte brasileira Otvio Gouva de
Bulhes; no obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de se estabelecer no pas um
capitalismo industrial. Esta proposta vai ganhar consistncia no seio da Assessoria
Econmica e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos criada para discutir e formular um

56
plano de desenvolvimento para o pas e seu financiamento internacional. Embora dominada
pelo campo liberal, a Comisso Mista prope que o Estado se encarregue da infra-estrutura
(energia, transportes, comunicaes) enquanto a iniciativa privada e estrangeira se
encarregariam da minerao (principal interesse estratgico dos Estados Unidos naquela
poca em relao ao Brasil) e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresas americanas
a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas
pblicos, principalmente porque o grupo nacionalista queria o monoplio estatal do petrleo,
enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois grupos igualmente voltados para o
planejamento econmico e a montagem de uma infra-estrutura de transportes e de energia de
base estatal. Na poltica da Comisso Mista j estava delineado o que viria a ser o Plano de
Metas de Juscelino Kubitschek.

Para obter os recursos americanos o governo deveria apresentar uma contrapartida nacional
um problema que o Ministro da Fazenda resolve pela criao de um suplemento de 15% sobre
o imposto de renda. Colocava-se, ento o problema da definio do rgo que implementaria
o plano qinqenal que estava sendo elaborado a partir dos novos recursos financeiros. Em
fevereiro de 1952, Vargas submete ao Congresso, a partir do conselho de Lafer, mensagem
propondo a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico uma autarquia
autnoma que serviria de base para o planejamento econmico e o financiamento dos
investimentos necessrios infra-estrutura e industrializao; uma instituio que tem tido
um papel decisivo no desenvolvimento econmico do pas desde ento. Alm de contribuir
para o desenvolvimento econmico, o BNDES passaria a ser, a partir de ento, e at hoje
no obstante todos os acidentes por que passou a burocracia pblica brasileira uma das
bases da autonomia e de poder da burocracia pblica brasileira.

O BNDES, assim como o Banco Central, a Petrobrs, e alguns outros rgos orientados para a
coordenao econmica, seriam a materializao da estratgia de insulamento burocrtico que
caracteriza o desenvolvimento econmico de pases como o Brasil em que a burocracia
pblica joga um papel decisivo, mas a democracia nascente obriga os polticos ao exerccio da
prtica do clientelismo. Enquanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios
sociais so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo, e os rgos
relacionados com a infra-estrutura so relativamente preservados, os rgos de coordenao

57
econmica so insulados do clientelismo. Esta uma reivindicao da burocracia pblica,
mas uma deciso dos prprios polticos que, assim, reconhecem o carter estratgico dos
rgos de coordenao econmica e o perigo que representa para eles mesmos submet-los ao
clientelismo. Na medida, porm, em que o desenvolvimento econmico acompanhado pelo
desenvolvimento poltico do pas, esse tipo de insulamento vai perdendo importncia relativa
porque, de um lado, o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro,
porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as polticas que promovem.

Enquanto a burocracia pblica em sentido amplo se desenvolvia a passos largos no mbito do

Banco do Brasil, do BNDES e das empresas estatais, a burocracia pblica estatutria, que a
Reforma Burocrtica de 1936 procurara definir e tornar meritocrtica, voltara para trs.
Conforme Lawrence A. Graham (1968: 6), que estudou especialmente o perodo 1945-1960
da reforma burocrtica, a reforma possua um formalismo que era incompatvel com a
infraestrutura poltica existente no pas aps a redemocratizao de 1945: A tentativa de
reformar a administrao pblica federal brasileira atravs do uso de um estilo americano de
polticas de administrao pblica levou construo de um sistema administrativo
caracterizado por um alto grau de formalismo no qual havia um alto grau de discrepncia
entre as normas e a realidade. Da clssica crtica de Oliveira Vianna do sistema jurdico
brasileiro no havia, portanto, escapado o regime que ele apoiara. O processo de ajustamento
do sistema legal realidade clientelista no demorou. Na reforma haviam sido distinguidos os
funcionrios, escolhidos por concurso pblico, dos extranumerrios que formavam uma
massa heterognea de empregados pblicos. J na Constituio de 1946, entretanto, uma
disposio transitria considerava funcionrios todos os extranumerrios que tivesse cinco
anos de servio; duas leis de 1948 incorporam novos contingentes categoria de servidores
29
estatutrios, enfraquecendo o DASP e desmoralizando sua reforma.

Quando Getlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao

Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas no logra aprov-lo,
como no o lograr Juscelino Kubitschek que far a mesma tentativa. No obstante, conforme
relata Celso Lafer (1970), a administrao pblica brasileira progredia: estimava-se que em

29
Lei 284, de 15.11.1948, e lei 522 de 7.11.1948.

58
1952 a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mrito subia a 9%, contra 4% em
30
1943. O grande desenvolvimento da burocracia pblica brasileira, entretanto, estava se
realizando paralelamente, atravs das empresas estatais, de organizaes na poca quase-
estatais como a Fundao Getlio Vargas criada em 1944 por Vargas, e por autarquias como
o BNDES. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de
Metas que, principalmente atravs da indstria automobilstica, completar a Revoluo
Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia se o
estatutrio ou o paralelo dever ser principalmente acionado se colocar novamente.
Embora o presidente tente a via estatutria, afinal a via paralela se revela mais flexvel e mais
rpida; o grande nmero de rgos que ento so criados, entre os quais se salienta o GEIA
(Grupo Executivo da Indstria Automobilstica) liderado por Lcio Meira, empregam uma
burocracia pblica no estatutria mas competente, recrutada segundo critrios de mrito; a
burocracia gerencial que est surgindo, nem mal se havia formalizado a weberiana. Conforme
observa Celso Lafer (1970: 85), os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do
Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas
tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais
adiante, j para criar a SUDENE, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma
burocracia paralela, que j pr-anunciava a lgica do Decreto Lei 200 de 1967 e da Reforma
Gerencial de 1995, foi fundamental.

O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro pas quando

comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econmico fora extraordinrio, um parque
industrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que se podia dizer que sua
Revoluo Industrial estava completa; a Nao havia ganho coeso, autonomia e identidade,
seu Estado, enquanto organizao, estava mais estruturado e profissionalizado, e enquanto
sistema constitucional-legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de
maneira que tambm sua Revoluo Nacional estava completa; e quando essas duas
revolues se consumam, consuma-se tambm a Revoluo Capitalista: o Brasil j no era

30
Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, Lafer (1970 [2002]) incluiu um
captulo sobre a administrao pblica brasileira com o objetivo de avaliar sua capacidade de implementar um
plano de governo abrangente como foi aquele programa.

59
mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a
acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico passavam a fazer parte integrante
do processo econmico.

Este j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando a
sociedade e o Estado nessa formao, pretende que o Governo Vargas foi ainda uma
expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De D. Joo I a Getlio Vargas,
numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-social resistiu a todas as
transformaes... a persistncia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente,
inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista. Ora, ao insistir
nesta tese, Faoro (1957/75: 733-736) ignora a diferena fundamental entre o patrimonialismo
e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. No considera o carter
essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposio ao carter moderno, racional-
legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Holanda
(1936/69: 106), por exemplo, embora escrevendo muito antes, no cometeu quando afirmou:
O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva diviso das funes e com a
racionalizao, adquirir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do
burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos.

Entretanto, um acontecimento no previsto a Revoluo Cubana de 1959 que em breve se

transforma em um episdio chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica
mudar no plano poltico o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma
crise econmica interna aprofundar a crise poltica.

Durante o governo Collor a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical
que as autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Ocorre ento uma
tentativa de desmonte do estado. Existe, entretanto, uma iniciativa positiva que a tentativa
de transferir para o setor pblico a estratgia da qualidade total uma forma de gesto bem
sucedida no setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo. O mesmo no se pode dizer
da criao das cmaras setoriais segundo Eli Diniz (1997: 139), esse mecanismo
representou a retomada das experincias utilizadas em vrios graus de xito no passado
voltadas para a construo de espaos de elaborao de metas e diretrizes acordadas entre

60
elites estatais e representantes da iniciativa privada. Esta iniciativa foi recebida
calorosamente por vrios setores que esperavam ver restabelecida a antiga forma de
associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas era uma tentativa de se voltar ao
passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado na crise fiscal e na alta inflao,
no tinha mais poder para intervir no plano econmico de forma efetiva. O maior sucesso
das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que, significativamente, beneficiou um
conjunto de empresas multinacionais.

Burocracia pblica no poder: 1964-1984

O Brasil, no final dos anos 1950, no quadro da estratgia nacional-desenvolvimentista era um

pas em pleno desenvolvimento econmico que havia praticamente completado sua
Revoluo Industrial e Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo Cubana uma
revoluo que inicialmente era apenas anti-oligrquica e antiimperialista, mas que, no quadro
da Guerra Fria, e dado o fato de os Estados Unidos no aceitarem a nacionalizao de
empresas americanas que os revolucionrios comeavam a realizar, transforma-se em uma
revoluo comunista apoiada pela Unio Sovitica. Wright Mills viajou para Cuba logo aps
a revoluo, verificou que revoluo no era comunista, e apelou a seus compatriotas
americanos que a aceitassem ao invs de lanar o pas nos braos do comunismo. Seu Listen
Yankees (1960), entretanto, no foi ouvido, e Fidel Castro caminhou em direo ao
comunismo. No cabe aqui discutir quais foram as conseqncias dessa revoluo para o
povo cubano; para a Amrica Latina e particularmente para o Brasil, porm, no h dvida
que foram desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em um momento em que a economia
da Unio Sovitica estava ainda crescendo aceleradamente e Kruschev prometia alcanar em
breve o nvel de desenvolvimento dos Estados Unidos, levou imediatamente a uma
radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imaginaram poder
repetir aqui a experincia cubana. Esta radicalizao aconteceu aqui em um momento em que,
crise econmica provocada pelos gastos excessivos e pela apreciao do cmbio durante o
governo Kubitschek, somava-se a crise poltica causada pela eleio e subseqente renncia
do presidente Jnio Quadros, e pela assuno presidncia da repblica de Joo Goulart.
Goulart, por suas tendncias de esquerda, no contava com a confiana da burguesia que

61
agora se unificava politicamente, depois de haver permanecido dividida durante 30 anos, nem
com a confiana dos militares que tambm rejeitavam radicalmente o socialismo ou o
comunismo. O resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um
quadro de crise econmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar de 1964 que ocorre com
o apoio dos Estados Unidos.

O Pacto Popular-nacional de Vargas reunindo burguesia industrial, burocracia poltica e

trabalhadores, que estava em crise desde 1960, rompeu-se definitivamente. O novo pacto que
reunir toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os militares voltam a ser preeminentes
o Pacto Burocrtico-Autoritrio. O Ciclo Nao e Desenvolvimento que caracterizara a
sociedade durante todo a primeira metade do sculo estava encerrado na medida em que os
dois setores mais nacionalistas da classe capitalista e da burocracia pblica, respectivamente
os empresrios industriais e os militares, haviam se aliado aos americanos. Um pouco mais
tarde, no final dos anos 1960, comearia, no mbito da sociedade, outro ciclo que denomino
Ciclo Democracia e Justia Social um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de Nao
aceitando a dependncia e supunha o desenvolvimento econmico assegurado (estvamos em
pleno milagre econmico); mas, em compensao, definia como objetivos sociais bsicos a
correo das duas distores que aquele desenvolvimento causava: o autoritarismo e a
desigualdade. No mbito do Estado, entretanto, a estratgia nacional-desenvolvimentista teria
prosseguimento no quadro de um pacto poltico no qual a burocracia poltica, principalmente
militar, mas tambm civil, matinha sua aliana com a burguesia, e principalmente com a
burguesia industrial. O modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente do ponto de vista
poltico e social, afastando os trabalhadores e as esquerdas do poder, e promovendo uma forte
concentrao de renda da classe mdia para cima , no quadro do que chamei modelo de
31
subdesenvolvimento industrializado.

Entre 1964 e 1984 inverte-se a relao entre a burguesia industrial e a burocracia poltica no
Brasil porque esta, apoiada no seu setor militar, passa a ter precedncia sobre a primeira.

31
Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-Pereira (1970); inclu e ampliei anlise em
Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968/2003: 168-178) a partir de sua terceira edio, de 1972; e a completei
no livro Estado e Subdesenvolvimento Industrializado (1977). Neste livro fao ampla discusso da classe mdia
profissional e da sua burocracia pblica.

62
Depois de um processo de ajustamento fiscal e externo que faz a inflao retornar para nveis
aceitveis e equilibra a conta corrente do pas, conduzido por Roberto Campos e Otavio
Gouva de Bulhes, e de uma srie de reformas que, significativamente, levam
nacionalizao da telefonia e criao da Eletrobrs no obstante o credo liberal e
internacionalista dos dois economistas,o Banco Central criado, substituindo a carteira do
Banco do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenhava esse papel. E o modelo de
industrializao por substituio de importaes, ou, mais amplamente, a estratgia nacional-
desenvolvimentista retomada com vigor atravs de dois Planos Nacionais de
Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha impulso e definido um modelo tripartite envolvendo
o Estado, empresrios nacionais e empresas multinacionais para instalar no pas a indstria
petroqumica.

No plano da administrao pblica, dois fenmenos aparentemente contraditrios iro

ocorrer: a concentrao e centralizao do poder na Unio, e a rpida e significativa
ampliao da administrao indireta ou descentralizada vis a vis a administrao direta ou
centralizada a nvel federal (Wahrlich, 1979: 8). Desde o incio dos anos 60 formara-se a
convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica
constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, essa insatisfao
datava da dcada anterior, mas o desenvolvimento econmico acelerado que ocorria ento
permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad hoc,
como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna. Guerreiro
Ramos (1971: 19) expressa a insatisfao com o modelo burocrtico vigente: Modelo
obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa dominante.
Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados, muitos administradores
esto tentando resolver problemas de hoje com solues de ontem. Os estudos para uma
reforma que tornasse mais eficiente a administrao pblica comearam a ser realizados em
1963, quando o Presidente Joo Goulart nomeou o deputado Amaral Peixoto Ministro
Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos

63
 32
de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma. No final desse ano, a
Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e
geral da estrutura e das atividades do governo. Foi, entretanto, s depois do golpe de Estado
de 1964 que essa reforma viria a ser realizada.

Em 1967, Roberto Campos comanda uma reforma administrativa ampla a reforma do

Decreto Lei 200 ou a Reforma Desenvolvimentista que ser pioneira, anunciando a Reforma
Gerencial ou da Gesto Pblica de 1995. Para formular e implementar a reforma uma
comisso fora montada, j em 1964, a COMESTRA (Comisso Especial de Estudos da
Reforma Administrativa) tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das
33
inovaes. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Denomino essa
reforma de Reforma Desenvolvimentista porque ela era realizada no quadro do nacional-
desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a se centrar na
industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma
forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de
uma administrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo.
Duas idias lhe so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta, e, nesta, a
criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar empregados regidos pela
legislao aplicada s empresas privadas. H uma evidente correlao entre essa instituio e
as organizaes sociais que estariam no centro da Reforma Gerencial de 1995. Para Francisco
Gaetani (2005: 172) a reforma do Decreto-lei 200 caracterizou-se tambm pela centralizao
da coordenao administrativa no Ministrio do Planejamento, articulao sistmica com o
oramento, e criao de um sistema de controle interno. Da edio do Decreto-Lei n 200 at
1979 a reforma desenvolvimentista foi conduzida principalmente pela Subsecretaria de
Modernizao e Reforma Administrativa, do Ministrio do Planejamento. Durante a dcada
de 1970, a SEMOR teve o objetivo de promover revises peridicas da estrutura
organizacional existente e examinar projetos encaminhados por outros rgos pblicos,
visando instituir novas agncias e/ou programas, ao mesmo tempo em que dedicava ateno

32
Obje tivando a reforma dos servios pblicos federais, a Comisso Amaral Peixoto foi instituda pelo
Decreto n 51705, de 14 de fevereiro de 1963.
33
Jos N. T. Dias ser seu secretrio executivo; seu papel na implementao da reforma foi fundamental.

64
especial ao desenvolvimento de recursos humanos para o sistema de planejamento. J o
DASP, restrito administrao do pessoal, mantinha-se preso aos princpios da Reforma
Burocrtica de 1936, que, no entanto, no lograva levar adiante. O conceito de carreira
manteve-se limitado aos escales inferiores, enquanto os cargos de direo superior passavam
a ser preenchidos a critrio da Presidncia da Repblica, sendo o recrutamento realizado
especialmente atravs das empresas estatais, de acordo com a filosofia desenvolvimentista
ento vigente. Em 1974, por proposta de Mario Henrique Simonsen, ento Ministro da
Fazenda, criado o CDE (Conselho de Desenvolvimento Econmico) constitudo pelos
ministros da rea econmica com a funo de coordenar a ampla poltica econmica do
regime militar. O novo conselho, que foi amplamente estudado por Adriano Nervo Codato
(1997: 341) procurou superar a heterogeneidade poltica e organizacional que existe em todo
Estado moderno atravs de um processo forte de centralizao: o fechamento do aparelho
do Estado, operado pelo go verno Geisel com a reforma administrativa iniciada em 1974,
exerceu impacto no desprezvel nos mecanismos de intermediao de interesses. Entretanto,
era incompatvel com um sistema no qual os empresrios buscavam se relacionar diretamente
com as diversas agncias do Estado e delas obter benefcios nem sempre coerentes entre si.
Por isso, afirma Codato, o CDE foi antes vencido no propriamente por sua incapacidade
para coordenar um Estado fragmentado, mas, no quadro do processo de transio
democrtica que comearia a ocorrer logo depois, pela ao poltica do conjunto da
burguesia nacional.

A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma

Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da
Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltro transformou-se em um
arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do
processo administrativo, e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao
burocrtica, e propondo uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa
Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando,

65
atravs da administrao pblica, retirar o usurio da condio colonial de sdito para
34
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado.

Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo
ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. A reforma
teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a
contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas
clientelistas ou fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da
administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida,
deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecid o indevidamente atravs da estratgia
oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escales superiores da administrao
atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no Decreto-
Lei 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns
elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado
brasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivas de Estado e as no-exclusivas,
o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle
atravs de contratos de gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara
definio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.

Graas ao ajustamento macroeconmico, ao fortalecimento das empresas estatais,

nacionalizao da telefonia e ao grande desenvolvimento que passa a conhecer a partir de
ento, sob o comando do Ministro das Comunicaes, Euclides Quandt de Oliveira, e s
reformas, principalmente tributria e administrativa, o Estado se fortalece, seu projeto de
industrializao recupera substncia, e o pas volta ao desenvolvimento econmico de forma
acelerada. Contribui para o milagre econmico (1968-74) que ento ocorre uma nova
poltica macroeconmica pragmtica comandada desde 1968 por Antonio Delfim Netto, que
percebe que a inflao residual tinha antes carter administrado ou de custos do que de
demanda; seguindo ento os ensinamentos de Igncio Rangel, aproveita a oportunidade e
adota uma poltica expansiva que leva a uma queda da taxa da inflao. Enquanto isso ocorria

34
Hlio Beltro (1984: 11); ver Wahrlich (1978b).

66
no plano macroeconmico, no seio da burocracia pblica no qual os polticos haviam perdido
poder, a nova estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimento do ncleo de empresas
estatais facilitam o processo de desenvolvimento econmico do lado da oferta agregada. A
liderana do esforo de planejamento da oferta que ocorre ento caber, durante grande parte
dos anos 1970, ao Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. O xito
econmico do empreendimento leva a um novo aumento do poder e influncia da
tecnoburocracia pblica. E levam, tambm, a um aprofundamento da sua aliana com a
burguesia industrial atravs da execuo dos dois PNDs. No obstante o xito da burocracia
pblica em promover o desenvolvimento econmico, e os esforos do governo de
implementar a Reforma Desenvolvimentista atravs do Ministrio do Planejamento, a crtica
do sistema administrativo brasileiro porque no se adaptar ao modelo clssico de
administrao pblica continuava viva, e vai aparecer principalmente no estudo realizado por
Edson Nunes (1984) que v nessas prticas um obstculo central ao desenvolvimento
econmico do pas e a estratgia de insulamento burocrtico como a forma de contornar o
problema. Embora essa crtica fosse compreensvel, no era, entretanto, inteiramente
justificada. O clientelismo que havia ressurgido em 1946 com a primeira democratizao,
voltaria em 1985, com a redemocratizao. Durante o regime militar, porm, ele permanece
presente, sem, entretanto, impedir que o Estado realizasse seu papel de promoo do
desenvolvimento econmico.

Isto foi possvel porque atravs do sistema paralelo havia surgido uma burocracia pblica de
alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos
projetos de desenvolvimento industrial de ento. Forma-se, ento, no pas, dentro da
burocracia pblica, no obstante a mobilidade dos altos burocratas, uma ntida clivagem entre
os altos funcionrios pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na pesquisa que Luciano
Martins (1985: 72 e 208) dirigiu, em 1976, o problema central que se coloca o das
articulaes entre o setor governo e o setor produtivo do Estado: os executivos pblicos do
segundo setor ganham grande autonomia, seus salrios se descolam dos dos funcionrios, e os
controles sobre eles passam a ser relativamente reduzidos. A forma de seu recrutamento
antes por cooptao do que por concurso; e sua auto-identificao com a condio de
executivos e no de funcionrios; na pesquisa com 107 altos servidores, 77% dos
servidores do governo ou aparelho do Estado e 95% dos executivos das empresas estatais se

67
identificaram com a primeira ao invs da segunda denominao. Na mesma poca, oriento
tese de doutorado de Vera Thorstensen (1980) na qual o tema central o do conflito entre os
dois setores da burocracia pblica na sua relao com as empresas privadas, os representantes
do governo procurando regular tanto as empresas privadas quanto as estatais enquanto os
executivos destas ltimas buscavam uma associao mais direta com os empresrios privados.

Esta elite burocrtica poltica, contratada principalmente atravs de empresas estatais, seguia
uma carreira informal e muito flexvel, que Ben Ross Schneider (1991) estudou de forma
35
inovadora. Os novos administradores pblicos eram principalmente engenheiros e
economistas, que nada tinham a ver com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto
pela Reforma Burocrtica de 1938. Os resultados que alcanaram em suas autarquias,
fundaes, empresas pblicas e empresas de economia mista foram substanciais. A questo
central que se colocou foi: como explicar como um Estado to pouco institucionalizado como
o brasileiro tenha tido um efeito to positivo para a industrializao do pas. Ao fazer essa
pergunta, ele tinha, naturalmente, como modelo alternativo o modelo weberiano de
burocracia, no qual a organizao burocrtica fortemente institucionalizada e os burocratas
so estritamente fiis a ela. No Brasil no foi isso que Schneider observou. Pelo contrrio, o
que viu foram organizaes estatais mal-estruturadas e fragmentadas, a inexistncia de
carreiras claramente definidas e formalizadas, e uma intensa circulao dos burocratas entre
as agncias. Viu tambm que os critrios de promoo no eram os critrios clssicos da
burocracia: antiguidade e mrito aferido principalmente por exames, mas a confiana que o
burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a capacidade de alcanar resultados. O prprio
conceito de burocrata teve que ser ampliado. Burocratas, ou, mais precisamente, altos
burocratas, eram todos aqueles que trabalham nos principais cargos do governo brasileiro.
Mas esses burocratas no se enquadravam no modelo ideal de funcionrio burocrata.
Schneider identificou e definiu quatro tipos de burocratas pblicos: os polticos, os militares,
os tcnicos e os tcnicos-polticos. Polticos so os burocratas que, embora participando do
processo eleitoral, ocupam cargos importantes na administrao pblica. Militares so os

35
curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de
Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana que ento se estabelece entre a burocracia estatal,
o empresariado nacional e as empresas multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que esta
burocracia desenvolvimentista e gerencial bem sucedida pouco tinha a ver com o burocrata weberiano.

68
oficiais que ocupam cargos na administrao pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so
os que mais se aproximam do modelo burocrtico convencional, e tambm os menos
importantes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermediam entre a burocracia e a poltica, ou
seja, que so capazes de sacrificar a pureza burocrtica em nome de apoio poltico. Todos
esses burocratas, que no chegavam a um milhar no Brasil, eram homens e mulheres bem
sucedidos, ambiciosos, bem preparados tecnicamente, havendo estudado nas melhores
universidades do pas e do exterior. Eram todos, no momento da pesquisa, nacional-
desenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam salrios elevados, circulavam entre agncias
cada quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mesmo os tcnicos, eram polticos tambm.
Embora estivessem em um regime autoritrio, sabiam que o total isolamento burocrtico em
relao poltica no vivel nem desejvel. O argumento fundamental de Schneider o de
que a eficincia desse sistema burocrtico informal est relacionada com sua estruturao
atravs de carreiras, as quais se realizam atravs de nomeaes pessoais. Schneider reivindica
ter sido o primeiro a ter levado a suas ltimas conseqncias esta abordagem das carreiras
eu diria das carreiras e das nomeaes , como uma alternativa abordagem convencional
baseada nas organizaes. Em um pas no qual, quando assume um novo presidente da
Repblica, 50 mil cargos so abertos para nomeao, estas se tornam um fator estratgico
fundamental. E se forem usadas de uma forma razoavelmente sistemtica e competente, como
aconteceu no Brasil, podem ser a forma por excelncia de definir carreiras de burocratas bem
sucedidos e de estruturar o Estado. Dessa forma, nomeaes e carreiras, mais do que
organizaes, estruturam o Estado brasileiro. Conforme esclarece Schneider, a rpida
circulao burocrtica enfraquece as lealdades organizacionais e aumenta a dependncia nas
relaes pessoais, um fato que por sua vez mina as organizaes formais. Alta mobilidade
permite aos funcionrios formular e coordenar polticas apesar da fragmentao
organizacional, porque eles se importam pouco por suas agncias e porque as personalidades
fortes fornecem os canais alternativos de comunicao. Personalismo pode, de fato, melhorar
o desempenho burocrtico. De acordo com essa abordagem, o essencial compreender a
carreira do burocrata e como ela se realiza atravs de nomeaes. Atravs do estudo da forma
de entrada na carreira, de circulao entre as agncias, das promoes e das formas de sada
ou demisso, a abordagem das carreiras permite a Schneider compreender de forma
sistemtica e inovadora a natureza personalista e desorganizada, mas flexvel e eficiente do

69
Estado brasileiro. Embora por outras vias, Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a
reforma financeira realizada no mbito do Ministrio da Fazenda entre 1983 e 1987 por um
grande nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista de Abreu, Osires de Oliveira Lopes
Filho, Malson da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a concluses semelhantes. O episdio
que analisou, cujos ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazenda, foram o ltimo grande
momento da burocracia poltica brasileira um grupo social que ento j estava em plena
crise.

70
 4. TRANSIO DEMOCRTICA

Os tempos gloriosos da burocracia poltica no poder, porm, estavam contados desde a

derrota, nas eleies parlamentares de 1974, do partido modernizador-autoritrio de apoio dos
militares a Arena. Esta derrota d incio a um processo de gradual distanciamento da
burguesia brasileira do regime militar, que se transformar em rompimento depois do pacote
de abril de 1977 um ato de aprofundamento do autoritarismo. A chegada presidncia da
repblica. Em janeiro de 1974, do General Ernesto Geisel, um militar desenvolvimentista que
liderava o setor brando do regime autoritrio abriu novas perspectivas para o pas no
apenas econmicas porque ele ento define um ambicioso II Plano Nacional de
Desenvolvimento que ignorava a crise mundial desencadeada com o choque do petrleo de
1973, mas tambm poltica porque, para aqueles que acreditavam que a dinmica
redemocratizao se daria no entrechoque entre brandos e duros, os primeiros passavam a
ter o comando do pas. O II PND propiciava um aprofundamento da aliana entre a burocracia
poltica e os empresrios. O sistema autoritrio chegava a seu auge, mas os militares sentiam-
se inseguros depois da afirmao democrtica que representaram as eleies de 1974, quando
um grande nmero de senadores do MDB, o partido da oposio, logra se eleger. Este fato
explica por que o novo presidente, aconselhado pelo seu Chefe da Casa Civil, General
Golbery do Couto e Silva, toma as primeiras iniciativas visando promover a abertura poltica
que ento chamada por eles prprios de distenso. Dessa forma, os militares reconheciam
a inevitabilidade da redemocratizao, mas procuravam posterg-la atravs de um processo de
redemocratizao lento e gradual.

O fato de que a economia mundial j entrara em retrao desde 1973, entretanto, mostrava
que esse projeto no tinha grande probabilidade de xito, e que o incio da verdadeira
transio democrtica uma transio demandada pela sociedade estava apenas espera de
uma crise do regime para se desencadear. Ainda no final de 1974, logo aps a derrota eleitora,
uma primeira crise se desencadeia a partir do discurso do economista liberal e ex-ministro da

71
fazenda, Eugnio Gudin, pronuncia ao receber o ttulo de Homem de Viso da revista Viso.
Nesse discurso, Gudin que apoiara sempre os militares, faz, entretanto, uma crtica candente
do processo de estatizao de aumento do tamanho do aparelho do Estado e do grau de
interveno regulatria do Estado sobre a economia. Esta crtica ganha logo apoio dos
empresrios, que continuavam a apoiar o regime, mas que, atravs campanha pela
desestatizao, iniciavam o processo gradual de mudana do modelo poltico (Bresser-Pereira
1976). Em um primeiro momento, a crtica impessoal. Crtitica-se a interveno do Estado na
economia sem indicar responsveis. Mas aos poucos a parte mais vulnervel naquele
momento da burocracia pblica, a civil, passa a ser fortemente criticada pelos privilgios que
inevitavelmente obtivera, por suas mordomias. Ilustra bem essa crtica uma grande
reportagem com o ttulo significativo, Os superfuncionrios, publicada em duas partes por
O Estado de S.Paulo (1976). Os abusos j haviam levado o governo a limitar os servios de
que poderiam se beneficiar burocratas e polticos, mas o decreto com esse objetivo logo ficou
conhecido como Lei das mordomias.

A crise que dar incio ao processo de transio democrtica ocorrer em abril de 1977,
quando o Presidente Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em aprovar no Congresso um
projeto de reforma do Poder Judicirio, fecha temporariamente o Congresso e muda a
Constituio por decreto. O pacote de abril, como o conjunto de medidas autoritrias ento
promulgadas foi ento chamado, causa uma reao forte em toda a sociedade, inclusive na
burguesia. Pela primeira vez desde 1964, os empresrios passam a manifestar insatisfao
com o regime e a demandar o retorno da democracia. Desde o final do milagre, em 1974, a
burguesia brasileira no se sentia mais to identificada politicamente com os militares. Em
1975, a grande campanha contra a estatizao que ela promove, era uma forma indireta de
criticar o regime, e me levou a escrever um artigo com a pergunta no ttulo, estatizao ou
redefinio do modelo poltico? (Bresser-Pereira 1975). A reao da burguesia ao pacote de
abril confirmou que se tratava, realmente, de uma redefinio de alianas polticas que se
delineava o que me levou a escrever uma srie de artigos na Folha de S.Paulo em 1977 e
1978 que se transformaram no livro O Colapso de uma Aliana de Classes (1978)
provavelmente o primeiro trabalho no Brasil analisando e prevendo a transio democrtica
que ocorreria alguns anos mais tarde.

72
 Pacto democrtico-popular

A transio democrtica que comea em 1977 e termina com xito no final de 1984 com a
eleio de Tancredo Neves para a presidncia da Repblica foi o resultado de um novo pacto
poltico informal, o Pacto Popular-Democrtico de 1977 uma coalizo poltica popular por
que volta a contar com os trabalhadores, mas que apresenta como grande novidade o fato de a
burguesia se aliar a eles e, mais diretamente, aos amplos setores da classe profissional,
inclusive da burocracia pblica no diretamente comprometidos com o regime militar. Esta
coalizo poltica que ento se forma refletia afinal, no plano do Estado, ao Ciclo Democracia
e Justia Social iniciado ao nvel da sociedade uma dcada antes como uma reao ao golpe
militar de 1964. As idias de democracia e justia social que, ao nvel da sociedade civil,
ganharam fora enquanto o regime militar, logo aps 1968, mergulhava no auge da represso,
tornam-se a partir de 1977 dominantes. Da uma forma semelhante ao que ocorrera nos anos
1930, quando a burguesia industrial nacional, a burocracia pblica, e os trabalhadores se
uniram sob a liderana de Getlio Vargas, para promover a industrializao, agora essa
mesma burguesia nacional, trabalhadores e classe mdia profissional se aliavam no mais para
promover o desenvolvimento econmico, mas a redemocratizao. A diferena estava no fato
de que a burocracia pblica civil, comprometida com a militar afinal so irms gmeas
ficava de lado do novo pacto poltico.

O Pacto Popular-Democrtico teve vida curta. Alcana o poder em 1985, com Jos Sarney na
presidncia e Dilson Funaro, um empresrio industrial, no Ministrio da Fazenda, mas dois
anos depois , no obstante a generosidade de seus propsitos democrticos e sociais, entra em
colapso em conseqncia do terrvel fracasso do Plano Cruzado. H muitas razes para a vida
poltica to curta de um pacto poltico vitorioso, mas a principal foi o fato de a democracia
haver sido alcanado em meio a uma crise econmica de gravidade sem precedentes a
Grande Crise da Dvida Externa dos anos 1980 uma crise que havia contribudo para a
queda do regime militar, e que o novo regime democrtico no logra resolver. Pelo contrrio,
ao adotar uma poltica econmica irresponsvel do ponto de vista fiscal e cambial, aprofunda
essa crise, que se manifestar no colapso do Plano Cruzado e na moratria de fevereiro de
1973. Em um momento em que era preciso rever a estratgia nacional-desenvolvimentista, e
principalmente, que era necessrio resolver o problema da crise de balano de pagamentos

73
acoplada de crise de alta inflao inercial que se desencadeara com a Grande Crise da Dvida
Externa, o novo regime democrtico demonstra em 1985 e 1986 que no tinha um diagnstico
adequado da crise econmica nem compreendia que o ajustamento fiscal e cambial se
impunham. Os empresrios e os polticos que chegam ao poder em 1985 no haviam se
inteirado da gravidade da crise da dvida externa uma crise que, alm de no se resolver
dada a resistncia dos credores externos em realizar os prejuzos, se transformara em uma
crise fiscal do Estado e em uma crise de alta inflao. Portanto, ignoraram a crise, e, usando
um keynasianismo e um estruturalismo populistas essencialmente contrrios ao
pensamento de Keynes e de Furtado e Presbisch, supuseram que bastaria estimular a demanda
interna e voltar poltica industrial dos anos 1950 (ou dos anos 1970) para que o
desenvolvimento econmico fosse retomado. Os anos 1980, entretanto, eram outros, e
exigiam uma nova estratgia um novo desenvolvimentismo coisa que os governantes no
estavam preparados para adotar. Precisavam dar-se conta de que a crise da dvida externa
necessitava uma negociao soberana, mas que esta s poderia ser lograda se fosse combinada
com uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise fiscal, e com uma poltica de taxa de
cmbio que mantivesse a economia competitiva internacionalmente. O Plano Cruzado, que o
governo democrtico implementa em 1986, no revelava nenhuma dessas tomadas de
conscincia: foi realizado sem que paralelamente se iniciasse um processo de efetiva
negociao da dvida externa, ignorou a necessidade do ajuste fiscal, e deixou que a taxa de
cmbio apreciada mantivesse o pas nas condies de insolvncia externa em que se
encontrava desde que a Crise da Dvida Externa se desencadeara no incio da dcada. No
surpreendente, portanto, que esse plano tenha fracassado to estrondosamente, e que seu
fracasso, alm de aprofundar a crise econmica, tenha tido uma conseqncia poltica de
extrema gravidade: tenha levado ao colapso do Pacto Democrtico-Popular de 1977, e,
portanto, ao fim da aliana entre burocracia pblica e empresrios industriais que fora
dominante no Brasil desde 1930. O mesmo governo o governo Sarney continuava no
poder, mas sem a legitimidade que o pacto poltico agora ele prprio deslegitimado pelo
fracasso lhe emprestara at ento. O fracasso era fundamentalmente dos empresrios
industriais que tiveram um de seus principais lderes, Dlson Funaro, na chefia do Ministrio
da Fazenda, e da classe poltica que conduzira a transio democrtica. Os empresrios
industriais, que haviam tido um papel decisivo na abertura democrtica, fracassaram em

74
assumir a liderana poltica do pas porque lhes faltava como a toda a sociedade brasileira
uma estratgia ou um projeto, e porque haviam se comprometido com o Plano Cruzado. Aps
seu fracasso, ao invs de perceberem que estava na hora de abrir a economia para torn-la
mais competitiva, e de reformar o Estado para reconstru-lo, ao mesmo tempo em que se
administrava o cmbio e se impedia que a tendncia sobre-apreciao inviabilizasse o
desenvolvimento industrial, insistiram, inclusive atravs da nova organizao que criam em
1988, o IEDI, em lutar contra a abertura comercial e em defender o estabelecimento de uma
poltica industrial indefinida, com isto se mantendo enfraquecida politicamente. Essa
estratgia no fazia sentido dada a crise fiscal do Estado e a dimenso da dvida externa em
que o pas estava mergulhado. O discurso perdera comeo, meio e fim. Em conseqncia
abriu-se espao para que as idias neoliberais e globalistas entrassem de roldo no pas a
36
partir da quase-hiperinflao de 1990. Por outro lado, a burocracia poltica ampliada que
ganhara poder com a transio democrtica, agitava de forma populista e irresponsvel a
bandeira de um nacional-desenvolvimentismo que, mesmo na sua verso responsvel, j
estava superado pelo fato de que o estgio de desenvolvimento econmico do pas j no
autorizava uma poltica protecionista e uma interveno do Estado promovendo poupana
forada e investindo atravs de empresas estatais. Nos dois primeiros anos do regime
democrtico o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a necessidade de rever a forma de
interveno do Estado na economia. O retorno da democracia havia transformado a retomada
do desenvolvimento e a realizao da justia social em uma questo de vontade. Vargas nunca
pensara desta forma. Era populista no plano poltico, no no da poltica econmica. Foi s no
final de seu perodo, nos governos Kubitschek e Joo Goulart, que o populismo econmico
caracterizara o nacional-desenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar o Pacto
Democrtico-Popular de 1977. Estas iluses pareceram confirmar-se quando o Plano
Cruzado, concebido com competncia a partir da teoria inercial da inflao, foi deturpado de
forma grosseiramente populista, e durante um ano produziu uma falsa prosperidade. Aps seu
fracasso, houve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apreciao cambial, e renegociao
da dvida externa atravs da securitizao dessa dvida com um desconto durante minha
passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987); essa tentativa, entretanto, no contou com o

36
Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de autonomia e relevncia do
Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas um mercado mas uma sociedade global.

75
apoio necessrio do restante do governo e da sociedade brasileira que testemunhava, perplexa,
a crise do regime pelo qual tanto almejara. Ao invs do ajuste e da reforma, o pas, sob a
gide de uma coalizo poltica populista no Congresso o Centro mergulhou em 1988 e
1989 no descontrole da poltica econmica e, no incio de 1990, na hiperinflao. O Pacto
Popular-Nacional, alm de haver logrado restabelecer a democracia no Brasil, deixou como
herana uma bela e generosa contribuio a Constituio de 1988. Essa constituio reflete
os ideais democrticos, sociais e nacionalistas da grande mobilizao popular que foram as
Diretas J. Seu principal mrito foi haver definido com clareza os direitos civis, polticos e
sociais dos cidados; dessa forma tambm definia os grandes objetivos polticos da nao: a
liberdade ou a democracia, a segurana, o desenvolvimento econmico, a justia social e a
proteo do ambiente. No plano dos direitos sociais, seu maior avano foi ter definido o
direito universal dos brasileiros aos cuidados de sade. Por haver feito essa definio ampla
dos direitos sociais, a Constituio de 1988 foi insistentemente acusada pelo pensamento
neoliberal e conservador por ser no ser realista e estabelecer direitos impossveis de serem
cumpridos. Entretanto, um dos papis de uma constituio democrtica definir os valores e
objetivos nacionais. Por outro lado, especialmente em relao ao direito universal sade, a
Constituio de 1988 se revelou efetiva. Foi fundamental a existncia do dispositivo
constitucional para que o SUS (Sistema nico de Sade) lograsse dotao oramentria para
garantir o atendimento de sade a toda a populao. No plano democrtico, definiu
naturalmente uma democracia representativa, mas abriu espao para que esta se torne
participativa atravs de uma srie de dispositivos que implicam participao popular. No
campo de desenvolvimento nacional, estabeleceu restries ao controle estrangeiro em um
nmero limitado mas necessrio de setores.

76
 5. A GRANDE CRISE DOS ANOS 1980

Os anos 1980 foram, portanto, anos de profunda crise. Crise econmica, crise poltica, crise
principalmente da burocracia pblica. E no apenas da burocracia pblica militar mas tambm
da civil. Afinal, ainda que o poder final, entre 1964 e 1984, tenha ficado com os militares, os
burocratas pblicos civis partilharam com eles e com a burguesia o poder. Uma crise
econmica um fenmeno de instabilidade macroeconmica que se manifesta pela queda da
renda muitas vezes acompanhada do aumento da inflao. J uma crise poltica, uma crise
de poder que, quando grave, se manifesta pela mudana do poder e da coalizo poltica que o
sustentara. E se manifesta tambm pelo fato que fatos histricos novos impuseram uma
redefinio da estratgia nacional de desenvolvimento uma redefinio que a antiga
coalizo no revela capacidade de fazer. No caso da crise brasileira dos anos 1980 tudo isto
aconteceu e mais um fato: a nova coalizo o Pacto Democrtico Popular de 1977 no tinha
uma alternativa de desenvolvimento a propor. Tinha, sem dvida, uma estratgia poltica o
restabelecimento da democracia e uma estratgia social: a busca da reduo do alto grau de
injustia social existente no Brasil atravs do aumento das despesas pblicas na rea social.
No tinha, entretanto, uma estratgia de desenvolvimento alternativa.

Crise burocrtica e republicana

Neste quadro de crise geral, e de crise da prpria burocracia pblica que perdeu poder em
1984, o que ocorreu com ela? Poderamos responder, primeiro, que a crise da burocracia
pblica havia sido apenas parcial, j que muitos dos seus setores, principalmente nos estados
governados desde 1983 por governadores democrticos, ela j se aliara grande coalizo
democrtica o que verdade. Segundo, poderamos responder que, mesmo a nvel federal,
ela sabia que tambm seria necessria no regime democrtico, de forma que no teria
dificuldade em se adaptar. Finalmente, poderamos dizer, reforando a ltima tese, que o etos

77
da burocracia pblica o da neutralidade poltica: ela existe para servir ao estado e
sociedade, no ao governo no momento no poder. Todas essas respostas fazem sentido mas,
evidentemente, no resolvem a questo. Se as outras classes sociais, nestes anos de crise,
estavam confusas, desorientadas, o que dizer de burocracia pblica profissional: estava ainda
mais confusa e desorientada. Como tambm estava desorientada a burocracia pblica eleita ou
poltica, tanto aquela que fora derrotada quanto aquela que vencera a batalha da transio
democrtica.

A conseqncia de uma crise poltica so graves para toda a sociedade, mas so especialmente
graves para a burocracia pblica e poltica porque dela que se espera um esprito
republicano um compromisso com o interesse pblico. Das demais classes tambm se
espera nas democracias modernas que sejam republicanas afinal so todos cidados, so
todos responsveis pela coisa pblica mas o fato que, envolvidos no seu trabalho dirio
geralmente no tm nem o hbito nem a competncia necessrios para exercerem com
plenitude seus direitos de cidadania. Este, porm, no o caso da alta burocracia pblica. Ela
tem esse hbito e essa competncia, pelo menos potencialmente. Sei bem que os economistas
da escola pblica, que se constituram na fonte mais radical da ideologia neoliberal que foi
dominante nos anos 1980 e 1990, diz o contrrio: afirma que a burocracia pblica seria to
auto-interessada no espao pblico (que eles vem como um mercado) quanto so os agentes
37
econmicos no mercado. Esta, entretanto, simplesmente uma tese pseudo-cientfica de
idelogos do mercado. A burocracia pblica certamente no corresponde viso idealizada
dela que o etos burocrtico preceitua, mas na medida em que ela produto de sociedades nas
quais esse etos faz parte do sistema de valores morais e polticos mais amplos, seus membros
com muita freqncia pautam seu comportamento por esses valores. No colocam o interesse
pblico acima dos seus interesses individuais, mas estabelecem compromissos internos entre
uns e outros interesses.

Entretanto, para que a burocracia pblica possa deliberadamente buscar o interesse pblico
preciso que este interesse pblico esteja razoavelmente claro. Quando isto no ocorre, se o

37
Por economistas da escola da escolha pblico refiro-me principalmente a Anthony Down, James Buchanan,
Gordon Tullock, W. A. Niskanen, e Mancur Olson.

78
cidado j fica confuso quanto a como agir, ainda que dele s se pea o voto em eleies
peridicas, o que dizer da burocracia pblica e poltica da qual se espera, em todos os
momentos, que tenha presente em suas aes o interesse pblico? A confuso e a
indeterminao so ainda maiores. Ora, nos anos 1980 principalmente, a crise poltica
profunda, a falta de qualquer consenso sobre qual poderia ou deveria ser uma estratgia
nacional de desenvolvimento significavam que ningum sabia qual o interesse pblico que
todos estavam confusos e perplexo. Nestes momentos, o etos do servio pblico e os valores
republicanos, que so to importantes para a prpria auto-identificao da burocracia pblica,
se perdem. No momento em que os objetivos nacionais se tornavam confusos, e que a
burocracia pblica passava a condio de ru no apenas dos idelogos neoliberais ento em
ascenso, mas dos prprios democratas de centro-esquerda que haviam comandado a
transio democrtica, a burocracia pblica torna-se tambm confusa, e o espao para seu
prprio corporativismo se amplia. Foi isso que ocorreu no Brasil em seguida transio
democrtica, e explica no apenas o retrocesso burocrtico que ento ocorre mas uma busca
38
de privilgios legais obtidos em nome do interesse pblico.

A transio democrtica teve um preo no plano da organizao do Estado ou da

administrao pblica. No plano da federao, os governadores dos estados recuperam o
poder que haviam tido na Primeira Repblica (1889-1930) e na Primeira Democracia (1945-
1964), ao mesmo tempo em que os prefeitos surgem como novos atores polticos relevantes.
Fernando Abrucio (1998) identificou o novo poder dos governadores que ele chamou de
bares da repblica; no passado fora baseado no poder das oligarquias locais; agora era
conseqncia da transio democrtica e das demandas dos eleitores. A descentralizao para
os estados e municpios, ainda que necessria e inevitvel, foi longe demais ao permitir que
estes incorressem em crise financeira, ao mesmo tempo em que mantinha a Unio responsvel
ltima por suas dvidas. A partir dos anos 1990, a descentralizao comea a ser revertida na
medida em que a Unio logra a privatizao dos bancos estaduais e um maior controle das
finanas pblicas, ao mesmo tempo em que, atravs do estratagema de criar contribuies

38
Estes privilgios se concentraro principalmente na Lei do Regime Jurdico nico. Na minha passagem pelo
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, ajudado por meu Secretrio de Recursos Humanos,
Luiz Carlos Capella, foi possvel eliminar grande parte das distores que essa lei continha.

79
que no implicam a participao dos estados e municpios, logra aumentar a carga tributria a
seu favor.

Retrocesso burocrtico

No plano poltico-administrativo, a transio democrtica teve tambm um preo: o retrocesso

burocrtico de 1988. Contraditoriamente, entretanto, enquanto o pas se descentralizava no
plano da federao, atravs da Constituio de 1988, voltava a centralizar-se no plano
administrativo, limitando drasticamente a autonomia das agncias e empresas do Estado que o
Decreto-lei 200 assegurara, e retornando aos ideais da Reforma Burocrtica de 1936. O
captulo sobre a administrao pblica da Constituio de 1988 foi o resultado do esforo
deliberado da burocracia pblica que atribuiu informalidade burocrtica do regime militar
expressa no Decreto-lei 200 e na administrao paralela os problemas do Estado brasileiro, e
convenceu os constituintes que estava na hora de voltar aos princpios da Reforma
Burocrtica de 1936 e a complet-la. Embora muitos de seus membros estivessem
comprometidos com a onda de clientelismo que ocorreu com o advento da democracia, no
hesitaram, geralmente usando argumentos de esquerda e democrticos, em influir para que a
Constituio, e depois a legislao complementar que a seguiu principalmente a Lei do
Regime Jurdico nico , adotassem uma combinao de princpios burocrticos clssicos
com o estabelecimento de privilgios para si prprios. A administrao pblica voltava a ser
hierrquica e rgida, a distino entre administrao direta e indireta praticamente desaparecia.
O regime jurdico dos funcionrios passava a ser nico na Unio, e em cada nvel da
federao. As orientaes desenvolvimentistas da administrao pblica, que vinham sendo
implantadas no pas desde 1967, foram mais que ignoradas, enquanto a burocracia
aproveitava para estabelecer para si privilgios, como a aposentadoria com vencimentos
plenos sem qualquer relao com o tempo e o valor das contribuies, e a estabilidade
adquirida quase que automaticamente a partir do concurso pblico (Hochman, 1992). Um
grande mrito, porm, teve a Constituio de 1988: exigiu concurso pblico para entrada no
servio pblico, reduzindo assim substancialmente o empreguismo que tradicionalmente
caracterizou o Estado patrimonialista.

80
O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 resultou da crena equivocada de que a
desconcentrao e a flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria
promovido estavam na origem da crise do Estado, quando esta derivava, antes de mais nada,
da crise fiscal a que levou a estratgia desenvolvimentista. Embora alguns abusos tenham sido
cometidos em seu nome, a reforma de 1967 havia se constitudo em um avano pioneiro da
histria da administrao pblica brasileira. Em segundo lugar, resultou do ressentimento da
velha burocracia situada nos cargos da administrao direta contra a forma pela qual seus
membros haviam sido tratados durante o regime militar, freqentemente preteridos em relao
aos administradores das empresas estatais. Em terceiro lugar, foi a conseqncia da perda,
pela burocracia, em conjunto com seu aliado tradicional, a burguesia industrial, de um projeto
nacional comum para o pas: o projeto nacional-desenvolvimentista. Esse projeto estava
esgotado, mas nada viera para substitu-lo a no ser a idia correta, mas negativa, de que era
necessrio proceder o ajuste fiscal. Ora, quando um grupo social perde objetivos nacionais e,
adicionalmente, se sente ameaado, natural que recorra ao mtodo do salve-se quem puder
da busca de vantagens. Em quarto lugar, decorreu do fato de que a burguesia aderiu, sem
restries, campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica pelo
lado da direita. Esta campanha levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos
sobre as empresas estatais; este fato, somado ao seu uso imoderado para contrair dvida
externa no final do regime militar, e, j nos anos 1990, aceitao da determinao da
ortodoxia convencional de que seus investimentos financiados fizessem parte do dficit
pblico, tiveram como resultado tornar tais empresas gradualmente inviveis do ponto de
vista econmico, e facilitar uma privatizao em parte necessria, mas que foi levada alm do
razovel ao incluir servios pblicos monopolistas ou quase-monopolistas.

O retrocesso burocrtico de 1988 foi acompanhado de mudanas organizacionais no aparelho

do Estado federal. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar SEDAP - Secretaria de
Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, que, em janeiro de 1989, foi extinta,
sendo incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de
1990 renasce o DASP com a criao da SAF - Secretaria da Administrao Federal da
Presidncia da Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio
do Trabalho, voltando a ser secretaria da presidncia em 1993. Nesse processo de
reorganizao sob a gide do retorno burocracia o rgo de treinamento do governo federal,

81
a FUNCEP, foi transformado na ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica) tendo
como modelo a ENA (cole Nationale dAdministration) da Frana. Por outro lado, foi criada
a carreira dos gestores pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental)
uma carreira de altos administradores pblicos que obviamente fazia falta no Brasil, mas
que naquele momento recebeu uma orientao rigorosamente burocrtica voltada para a
crtica do passado patrimonialista, ao invs de se voltar para o futuro e para a modernidade de
39
um mundo em rpida mudana, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia.

Em sntese, o retrocesso burocrtico ocorrido no pas entre 1985 e 1989 foi uma reao ao
clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de privilgios
corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o ethos burocrtico. Foi, alm disso, a
conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada, e
injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado foi o desprestgio da
administrao pblica brasileira, no obstante o fato de que esta seja majoritariamente
40
formada por profissionais competentes, honestos e dotados de esprito pblico.

39
A mudana nesse sentido passaria a ocorrer em 1995 quando essa carreira transformada em pea
fundamental da Reforma Gerencial.
40
Sobre a competncia e o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver os livros de Schneider (1991) e
Gouva (1994), e o trabalho de Hochman (1992). Escrevi os prefcios dos dois livros quando no imaginava que
um pouco depois viria a ser Ministro da Administrao Federal e da Reforma do Estado.

82
 6. PACTO LIBERAL-DEPENDENTE

A grande crise dos anos 1980 no foi apenas uma crise econmica uma crise da dvida
externa, uma crise fiscal do estado, e uma crise de alta inflao. Foi tambm, seno
principalmente, uma crise poltica. No seu final, j no incio dos anos 1990, depois de um
vcuo de poder que durou quatro anos desde o colapso do Plano Cruzado, ela marcou o fim da
hegemonia da burguesia industrial e da burocracia pblica, e o incio de um nova coalizo
poltica. O Pacto Liberal-Dependente ter ento incio, j no quadro do Governo Collor.

Governo Collor e rendio nacional

No final de 1989 Fernando Collor de Mello, um jovem poltico desconhecido at ento, sem
partido, eleito Presidente da Repblica. Ao implicar a derrota dos principais lderes da
transio democrtica, essa eleio mostra a gravidade da crise poltica em que o pas estava
imerso; a democracia estava consolidada, mas tornava-se claro o colapso do Pacto Popular-
Democrtico de 1977 e o vazio poltico que se estabelecera em conseqncia. O novo
presidente Collor, eleito no final de 1989, recebe do governo populista que se encerrava ento
uma herana pesada. Na medida em que a inflao superara a marca dos 50% ao ms,
encontrava-se formal e praticamente em um quadro de hiperinflao, j que os economistas
geralmente aceitam como conveno que a passagem da alta para a hiperinflao est nesse
nmero. Em fevereiro de 1990 ltimo ms do governo Sarney a inflao alcanara 72%.
Eram necessrias medidas hericas, e o novo governo as adota. Implementa imediatamente
um plano de estabilizao, mas este o Plano Collor , que congela os preos, faz a captura
de parte da poupana popular depositada nos bancos, e promove um violento ajuste fiscal.
Entretanto, apesar da dureza do ajuste, o plano fracassa principal seno exclusivamente
porque no previu um mecanismo de neutralizao da inrcia inflacionria. Ao deixar de
tomar essa media elementar, o congelamento provoca um grave desequilbrio dos preos

83
relativos: algumas empresas perdem muito enquanto outras ganham proporcionalmente s
perdas das outras. Era inevitvel que nos meses seguintes as perdedoras ajustassem seus
preos, e, com isso, a alta inflao inercial volta a prevalecer. No final de 1990 a inflao j
41
estava novamente no nvel de 20% ao ms.

Durante o governo Collor a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical
que as autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Existe, entretanto,
uma iniciativa importante que a tentativa de transferir para o setor pblico a estratgia da
qualidade total uma forma de gesto bem sucedida no setor privado. Esta iniciativa
apontava para o novo. O mesmo no se pode dizer da criao das cmaras setoriais
segundo Eli Diniz (1997: 139), esse mecanismo representou a retomada das experincias
utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de
elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa
privada. Esta iniciativa foi recebida calorosamente por vrios setores que esperavam ver
restabelecida a antiga forma de associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas
era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado
na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de
forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que,
no entanto, no beneficiou principalmente empresas nacionais como se fazia no perodo
desenvolvimentista, mas, significativamente, beneficiou um conjunto de empresas
multinacionais.

Em 1991, com o incio do segundo governo Collor, ou seja, com a mudana geral do
ministrio que ocorre ento, e, especialmente, com a mudana da equipe econmica, a nova
coalizo poltica liberal, conservadora e cosmopolita que estava se formando desde o fracasso
do Plano Cruzado chega afinal ao poder. O nacional-desenvolvimentismo estava morto; o pas
se rendia aos interesses dos pases ricos. A partir de ento o pas estar sob o domnio do
Pacto Liberal-Dependente um pacto poltico excludente constitudo fundamentalmente pelos
grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros

41
No havia tabela de converso de preos nesse plano de forma que o congelamento implicou em congelar
naquele dia desequilbrios brutais de preos relativos que deveriam ser corrigidos nos meses seguintes atravs da
volta alta inflao.

84
em relao ao Brasil. Dele passam tambm a ser excludos os empresrios industriais e a
burocracia pblica que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes dirigentes.
Tanto uma quanto a outra haviam ficado marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado que as
havia identificado com o protecionismo e o estatismo, as duas btes noires da ideologia
neoliberal que invadia o pas naquele momento de forma triunfante. Atravs do acordo que o
Brasil assina com o FMI em dezembro de 1991, o pas se subordina formalmente ortodoxia
convencional. O pas estava naquele momento com seu dficit pblico zerado devido ao
grande ajuste fiscal realizado pelo Plano Collor, mas a inflao inercial estava em torno de
20% ao ms. Para baix-la o novo Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutalmente,
esperando que com isso nos termos da carta de inteno assinada com o FMI a taxa de
42
inflao casse gradualmente para 2% no final de um ano. Dado, entretanto, o carter
inercial da inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo nvel, no obstante o
desaquecimento econmico e o dficit pblico que a elevao da taxa de juros provocam.
Alm desse acordo com o Fundo Monetrio Internacional que ser danoso para o pas ao
implicar em brutal aumento da taxa de juros paga pelo Estado sem que a inflao seja
controlada, o governo toma outras duas decises que mostram claramente a rendio do pas
ortodoxia convencional e ao neoliberalismo. O governo aceita realizar a abertura financeira,
eliminando os controles sobre as entradas e sadas de capitais (e assim perdendo controle
sobre seu preo macroeconmico mais estratgico a taxa de cmbio ), e se submete aos
interesses dos pases ricos nas negociaes da Rodada do Uruguai da OMC que diminuram
gravemente o espao de poltica econmica dos pases em desenvolvimento.

Governo Cardoso

Dois anos depois, j no governo Itamar Franco, o Plano Real logra afinal neutralizar a alta
inflao inercial que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de uma estratgia de
estabilizao baseada na URV uma estratgia heterodoxa que fugia aos ditames de
Washington e Nova York, entretanto, durou o perodo que foi necessrio para implementar o
Plano Real (primeiro semestre d 1994). O governo Fernando Henrique Cardoso, que comea

42
Em 1991, Marclio Marques Moreira substitui Zlia Cardoso no Ministrio da Fazenda.l

85
em janeiro de 1995, retorna decididamente ortodoxia convencional iniciada em 1991, ao
mesmo tempo que consolida o domnio do capital rentista e financeiro no Brasil associado aos
interesses estrangeiros. O consenso de Washington volta a ser plenamente dominante. Ainda
no segundo semestre desse ano, a taxa de cmbio se aprecia fortemente, e, logo em seguida a
taxa de juros elevada para nveis estratosfricos. A macroeconomia da estagnao
comeava, assim, seu curso no Brasil. A reforma da Constituio de 1988 ento encetada
permite a desnacionalizao de setores estratgicos da economia brasileira inclusive dos
bancos comerciais. A prioridade para empresas e indstrias nacionais nos fornecimentos ao
Estado, que todos os grandes pases praticam, foi tambm eliminada do texto constitucional.
Qualquer poltica ou dispositivo legal que tivesse carter nacional era agora acusado de
atrasado. Embora o pas sempre houvesse crescido fundamentalmente com poupana interna
at os anos 1960, aceita-se a proposta da ortodoxia convencional de que o crescimento deveria
agora ser feito com poupana externa, ou seja, com dficits em conta corrente. A busca de
poupana externa transformada na grande poltica de desenvolvimento a partir da
justificativa equivocada que o Brasil no tem mais recursos para financiar seu
43
desenvolvimento econmico. Na verdade, essa poltica s causaria apreciao da taxa de
cmbio, aumento artificial dos salrios e do consumo interno, e a substituio da poupana
44
interna pela externa, ao mesmo tempo que endividava o pas. Os resultados so uma
profunda desnacionalizao da economia brasileira, duas crises de balano de pagamentos, e
baixas taxas de crescimento, no obstante, a partir do incio dos anos 2000, um enorme
aumento dos preos das commodities exportadas pelo Brasil permitir que em cinco anos se
dobrem as exportaes.

Desde 1995, portanto, at hoje, a economia brasileira passa a ser dominada pela anti-
estratgia de desenvolvimento econmico que a ortodoxia convencional. Em conseqncia,
no obstante a alta inflao esteja estabilizada, e os capitais estrangeiros, na forma de
investimentos diretos e financiamentos, se tornem abundantes, a economia brasileira crescer
lentamente, ficando sistematicamente para trs no apenas dos demais pases em

43
Poupana externa dficit em conta corrente; quando um pas incorre em dficit em conta corrente sua taxa
de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio em conta corrente.
44
Poupana externa dficit em conta corrente; quando um pas incorre em dficit em conta corrente sua taxa
de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio em conta corrente.

86
desenvolvimento que adotam estratgias nacionais de desenvolvimento e realizam o catch up
mas tambm dos pases ricos.

Um pacto conservador e globalista

O Pacto Liberal-Dependente que se torna dominante no Brasil a partir de 1990 um pacto

conservador e globalista. Por ser conservador, nos primeiros momentos durante os anos
1990 nos quais a hegemonia neoliberal era absoluta em todo o mundo contou com a
participao dos empresrios do setor produtivo e de amplos setores da burocracia pblica.
Desde o incio dos anos 2000, entretanto, a crise da hegemonia americana abre novas
perspectivas para o pas. Os empresrios industrias do-se conta da incompatibilidade da
ortodoxia convencional com o desenvolvimento econmico, demonstrada pelo fracasso das
reformas neoliberais em todo o mundo e principalmente na Amrica Latina, e, como seus
interesses esto diretamente relacionados com esse desenvolvimento, esto em busca de
alternativa. A coalizo poltica dominante desde 1991, o Pacto Liberal-Dependente, passa,
assim, a ser constituda pelos diretos interessados em suas idias e propostas: os rentistas que
se beneficiam dos altos juros pagos pelo Estado, os agentes do setor financeiro que recebem
comisso dos rentistas quando no so eles prprios rentistas, e os proprietrios de empresas
de servios pblicos operando em situao de monoplio ou quase-monoplio. Estas
categorias, especialmente a dos rentistas, no so claramente distintas. H grandes e pequenos
rentistas, e entre eles h os que so tambm empresrios, ou que so tambm assalariados.
Entretanto, em termos de ao poltica, ou a pessoa se comporta principalmente como rentista,
ou principalmente como empresrio ativo ou membro da classe mdia profissional. Por outro
lado, por ser globalista, ou seja, por estar baseado na crena de que os pases do Norte esto
interessados no desenvolvimento dos pases do Sul diretamente e atravs de suas
instituies de controle, como o FMI e o Banco Mundial , essa coalizo conta com a
participao distante, mas efetiva, dos governos e das elites desses pases, e com a
participao mais direta das empresas multinacionais aqui situadas. Enquanto os rentistas, o
setor financeiro e o grande capital investido nos servios pblicos interessam-se
principalmente pela taxa de juros alta e por preos monopolistas altos, os pases ricos e as
empresas multinacionais se interessam pelo cmbio baixo, que reduz a capacidade

87
competitiva do pas e aumenta o valor em divisa forte das remessas de lucros, dividendos e
royalties. A associao em condies de inferioridade de nacionais com estrangeiros no tem
nada de surpreendente, j que a cooptao de elites locais sempre foi uma estratgia dos
imprios. Est baseada na fora da ideologia dominante e em interesses econmicos comuns.
Como lembra Paulo Nogueira Batista Jr. (2006: 6), as naes hegemnicas operam de forma
a beneficiar aqueles que se dispem a cooperar com os seus projetos de poder.

A perspectiva liberal e globalista manifesta-se na crena de que os mercados financeiros no

Brasil e no exterior sabem mais. De fato, os mercados so instituies que tm como papel o
controle e a coordenao dos sistemas econmicos, mas no so instituies neutras: elas
refletem os interesses dos participantes. Muitos economistas, marcados pelo liberalismo
econmico que est na origem da cincia econmica, em vez de afirmarem que os pases ricos
sabem mais, preferem dizer que os mercados tm esse dom. Mercados so excelentes
mecanismos de coordenao, que alocam recursos relativamente bem, mas, na medida em que
so instituies constitudas de pessoas e empresas, so interessados: como no tm como
critrio a melhor distribuio de renda, no tm tambm como critrio o interesse nacional.
Por outro lado, na globalizao os mercados financeiros ficaram internacionais, dada a
enorme mobilidade de capitais que as novas tecnologias permitiram. Dessa forma, a idia de
45
mercado interno, que central para uma viso nacional, lhe estranha. Assim, como diz
Lus Nassif (2006), suponhamos que o mercado tenha essa sabedoria e tenha interesse em
defender os interesses nacionais; se ocorrer uma crise internacional ele sair do pas da
mesma maneira, nem que todas as suas recomendaes tenham sido seguidas ao p da letra.

No momento em que o Pacto Liberal-Dependente tornou-se a coalizo poltica dominante no

Brasil, a revoluo nacional, ou seja, a formao do Estado-nao brasileiro com a
transferncia dos centros de deciso para dentro do pas, foi interrompida e o pas voltou
condio semicolonial que j havia caracterizado o perodo entre 1822 e 1930. Na condio

45
O fato de o mercado nacional representar um motivo fundamental para que os empresrios
produtivos sejam nacionalistas no significa que devamos voltar ao modelo de substituio de
importaes. Significa apenas que o mercado interno um ativo nacional que pode e deve ser
negociado: o que se faz no comrcio internacional, os pases abrindo seus mercados aos outros,
recproca e multilateralmente. No , entretanto, o que se faz com os investimentos diretos, em que a
abertura dos mercados dos pases em desenvolvimento no conta com reciprocidade nos pases ricos.

88
semicolonial, a Nao se enfraquece por carncia de um acordo entre as classes, por faltar a
ela a caracterstica que Otto Bauer ([1924] 2000) definiu como fundamental, a conscincia
de um destino comum. Nessas condies no contar com uma estratgia nacional de
desenvolvimento ou de competio internacional e o crescimento estar prejudicado, se no
inviabilizado. Em lugar de uma estratgia nacional, o pas se submeter a uma ortodoxia
convencional que muda atravs do tempo. Durante um sculo e meio estava baseada na lei das
vantagens comparativas. Foi assim que a Inglaterra tentou chutar a escada dos Estados
Unidos e da Alemanha, sem xito, e do Brasil, com xito at 1930.

Desde os anos 1970, a poltica de crescimento com poupana externa com apreciao da taxa
de cmbio a forma moderna de os pases j desenvolvidos buscarem neutralizar a
competio dos pases que vm atrs. Chang (2002 [2004]) mostrou que aqueles pases agiam
desse modo desde o sculo XIX, principalmente com base na lei das vantagens comparativas;
agora, conforme argumento neste livro, o fazem com a poltica de crescimento com poupana
externa. Embora essa ortodoxia convencional seja formulada em pases ricos que continuam
fortemente nacionalistas, ela rejeita qualquer nacionalismo nos pases em desenvolvimento e
o identificam como populismo.

O instrumento ideolgico do Pacto Liberal-Dependente, no que diz respeito aos problemas

econmicos, a ortodoxia convencional. Embora essa ortodoxia acuse de incorrer na teoria
da conspirao quem faz a anlise dos interesses que esto por trs da poltica econmica
que recomenda, ela prpria tem sua explicao dos interesses de classe que prejudicam a
estabilidade e o crescimento da economia brasileira. Segundo sua viso, o desenvolvimento
econmico no ocorre ou a reduo da taxa de juros no acontece porque os polticos
populistas no querem desagradar aos eleitores e a burocracia do Estado quer preservar seus
privilgios. Dessa maneira, o pensamento dominante presente no Pacto Liberal-Dependente
afirma que h uma coalizo de polticos e burocratas que capturam o Estado e impedem o
desenvolvimento econmico do Brasil. O Estado reduzido a seus servidores ou a seu
aparelho, e demonizado: o Estado e seus burocratas seriam a causa dos males brasileiros.
Ainda que existam de fato polticos populistas e ainda que haja alguma captura do patrimnio
pblico pela burocracia, esta anlise enviesada. Captura do Estado em pases em
desenvolvimento no privilgio dos polticos ou da burocracia. Os polticos so sempre

89
poderosos, mas so poucos, e sempre representam interesses de outros grupos. A burocracia
de Estado um grupo estratgico dentro da classe mdia profissional ou tecnoburocrtica,
mas no tem poder significativo no Brasil desde o colapso do regime militar. No Pacto
Popular-Democrtico ela no teve fora porque estava sendo sempre acusada pelos novos
governantes de haver participado do regime militar. Colocada fora do poder, ela limitou-se a
se defender corporativamente, como o fez, por exemplo, com a Lei do Regime nico, na qual
46
foi capaz de amealhar uma srie de privilgios. No Pacto Liberal-Dependente ela vista
como o adversrio.

No presente, a se acreditar na economia poltica do Pacto Liberal-Dependente, poder-se-ia

crer que a burocracia do Estado e mais amplamente a classe mdia profissional tm grande
poder. No verdade. Os dois partidos dominantes nesse perodo, o PSDB e o PT, so dois
partidos fundamentalmente apoiados na classe mdia profissional ou burocrtica, mas so um
misto de burocracia pblica e privada. Contam com militantes na burocracia do Estado, mas
sua base de apoio a grande classe mdia de administradores, professores, intelectuais,
lderes sindicais e lderes associativos de todos os tipos. No quadro ideolgico da ortodoxia
convencional, a burocracia do Estado o grande inimigo. Uma espcie de anjo do mal ou,
ento, uma erva daninha que impede o desenvolvimento brasileiro... No poderia ser de outra
maneira, dado seu carter neoliberal e o fato de que a origem das suas idias est nos pases
ricos e na hegemonia global que deles parte. Para que exeram sua dominao, para que
consigam neutralizar a capacidade competitiva do pas em desenvolvimento, nada mais
estratgico do que dividir para reinar, nada mais importante do que minar o acordo bsico que
forma uma Nao: o acordo entre os empresrios ativos e a burocracia do Estado.

Nos prprios pases ricos existe tambm o discurso visando diminuir o tamanho do Estado e
fazendo a crtica da burocracia, mas o fato objetivo que o tamanho do Estado, medido pela
carga tributria, no diminuiu desde 1980; diminuiu o ritmo de crescimento mas continuou
crescendo, e que o acordo nacional entre as grandes empresas e as burocracias de Estado
continua valendo. J nos laboratrios, que so, para os idelogos do Norte e para

46
Esta lei foi reformada, com a eliminao desses privilgios, no perodo em que fui ministro da
Administrao Federal e Reforma do Estado (1995-1998).

90
organizaes como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, as economias em
desenvolvimento, uma possibilidade sempre tentadora a de transformar a retrica neoliberal
em prtica concreta, e, alm de fazer a crtica da interveno do Estado, minar o acordo das
elites empresariais locais com as burocracias de Estado. Ora, esse acordo que permite que o
Estado se torne um instrumento do desenvolvimento econmico; ele que permite que no
apenas a poltica industrial, mas toda a poltica macroeconmica do pas seja pensada em
termos de apoio empresa nacional. Quando a esse acordo se juntam os trabalhadores, como
prprio das democracias, o Estado, alm de instrumento do crescimento econmico, torna-se
tambm instrumento da diminuio das desigualdades e do aumento da coeso social.

Na medida em que a ortodoxia convencional a expresso prtica da ideologia neoliberal, ela

a ideologia do mercado contra o Estado e sua burocracia. Enquanto o novo
desenvolvimentismo quer um Estado e um mercado fortes, e no v contradio entre ambos,
a ortodoxia convencional quer fortalecer o mercado atravs do enfraquecimento do Estado,
como se houvesse um jogo de soma zero entre as duas instituies. Francis Fukuyama (2004),
insuspeito nessa matria, reconheceu recentemente este equvoco da poltica norte-americana.
A ortodoxia convencional , portanto, a partir da segunda metade do sculo XX, a verso do
laissez-faire que foi dominante no sculo anterior. O tamanho do Estado cresceu em termos
de carga tributria e em termos de grau de regulao exercido sobre o mercado, como
decorrncia do aumento da dimenso e da complexidade das sociedades modernas. Um
Estado forte e relativamente grande condio para um mercado forte e competitivo. A
ortodoxia convencional a reao prtica contra esse crescimento do aparelho do Estado.
certo que o Estado tambm cresceu por mero burocratismo, para criar cargos e empregar a
burocracia, mas a ortodoxia convencional no est interessada em distinguir o crescimento
legtimo do crescimento ilegtimo do Estado. a ideologia do Estado mnimo, do Estado
polcia, do Estado que se preocupa apenas pela segurana interna e externa, deixando a
coordenao econmica, os investimentos na infra-estrutura e mesmo os servios sociais de
sade e educao por conta do mercado. a ideologia individualista que supe que todos so
igualmente capazes de defender seus interesses. , assim, uma ideologia de direita, dos mais
poderosos, dos mais ricos, dos mais educados da alta burguesia e da alta tecnoburocracia.
O fato de ela estar correta em criticar a ineficincia do Estado no a torna aceitvel, j que
essa ineficincia bvia. Seu objetivo baixar os impostos e os salrios reais diretos e

91
indiretos atravs da desproteo ou precarizao do trabalho e, assim, tornar as empresas mais
competitivas em um mercado internacional de pases em desenvolvimento com mo-de-obra
barata.

A poltica econmica que vem sendo posta em prtica no Brasil desde 1990 a poltica do
Pacto Liberal-Dependente. O Estado brasileiro no est, naturalmente, completamente
capturado por seus membros. Estes recebem os maiores benefcios, que no so apenas os
benefcios clssicos e legtimos que um Estado capitalista garante aos empresrios: a ordem
pblica, a garantia da propriedade e dos contratos. So hoje, principalmente, os juros pagos
aos rentistas. So tambm os lucros e royalties pagos s empresas multinacionais, que se
beneficiam do mercado interno brasileiro sem reciprocidade. Os setores excludos do pacto,
porm, tm poder suficiente para receber sua parte. Os grandes empresrios industriais e dos
servios recebem emprstimos a juros subsidiados do BNDES; os agricultores contam com
financiamentos a juros subsidiados do Banco do Brasil; as grandes empresas de servios
pblicos, com lucros monopolistas; a classe mdia conta com uma universidade estatal
gratuita; a burocracia do Estado, com um sistema de aposentadoria privilegiado; e os pobres
tm para si formas de renda mnima que no Brasil ganharam o nome de bolsas: Bolsa
Escola, Bolsa Famlia. Mas o fato que o aparelho do Estado brasileiro funciona como uma
enorme agncia de transferncia de renda. Os pobres, que so os principais pagadores de
impostos da enorme carga tributria brasileira, recebem de volta uma parcela pequena do que
contribuem na forma daquelas bolsas que, a meu ver, so as nicas legtimas. Se dividirmos
a despesa pblica em despesas legtimas e capturas, as capturas citadas na forma de juros
acima do razovel e de subsdios os mais diversos devem representar quase um tero da
despesa pblica, como vimos no Captulo 6.

A coalizo poltica dominante naturalmente a principal beneficiria. E, para ela, as

instituies estratgicas que devem ser capturadas so a universidade e o banco central. A
captura da universidade escapa ao objeto deste livro, mas ela essencial, j que vivemos no
capitalismo do conhecimento ou dos tcnicos, em que dominao no mais pela fora, mas
pela hegemonia ideolgica. A estratgia fundamental de dominao foi levar os jovens
brasileiros mais brilhantes a fazerem PhD em universidades estrangeiras. O envio de tcnicos
e cientistas das cincias naturais para fazerem doutorado no exterior recomendvel; j o

92
envio dos nossos mais brilhantes jovens para ficar quatro a cinco anos estudando economia no
exterior, no nvel de ps-graduao, tem sido a forma por excelncia pela qual o ensino e a
pesquisa nesta rea se alienaram.

Esta prtica facilitou tambm a captura do Banco Central pelo mercado financeiro. Conforme
discuti nos captulos anteriores, a alta taxa de juros de curto prazo existente no Brasil s
explicvel por esta captura. H outras causas, especialmente o desequilbrio fiscal, mas ficou
claro que apenas esse desequilbrio, que se deve em grande parte prpria taxa de juros, no
suficiente para explicar o nvel dessa taxa. A anlise do comportamento das autoridades
monetrias mostra de forma evidente que a taxa de juros no vista como um problema para
o Banco Central e pelo Ministrio da Fazenda, submetidos aos conceitos da ortodoxia
convencional. O objetivo de t-la a mais baixa possvel, como a lei do Federal Reserve Bank
estabelece, algo absolutamente distante do Banco Central. No se fala jamais na necessidade
de todo o governo e particularmente do Banco Central definir uma estratgia para reduzir a
taxa real de juros de curto prazo para nveis aceitveis.

Enquanto o Pacto Liberal-Dependente privilegiava os ricos atravs da taxa de juros, o poder

poltico dos mais pobres se expressava nas eleies e levava ao necessrio aumento de sua
renda atravs do aumento da despesa social e do salrio mnimo. Em conseqncia tnhamos,
de um lado, a concentrao de renda nos muito ricos e, de outro, a reduo da pobreza. Como,
entretanto, a renda per capita crescia muito pouco, no surpreendente que a classe mdia
tenha sido a classe estrangulada no processo. No surpreendente, tambm, que essa classe,
que geralmente tem um poder poltico grande por ser formadora de opinio, tenha ficado de
lado nas eleies de 2006, votando no candidato derrotado, enquanto os muito ricos e os
pobres votavam pela reeleio de Luiz Incio Lula da Silva. Jamais eleies presidenciais
foram to polarizadas no Brasil em termos de renda e de educao como as de 2006, e, no
entanto, nessas eleies no houve qualquer debate ideolgico mais coerente. Venceu o
candidato que conseguiu se identificar com os pobres, no o que tivesse alguma mensagem
clara a oferecer Nao, porque nenhum dos dois tinha essa mensagem. O fato de a classe
mdia, estrangulada no plano econmico, ter ficado sem voz no plano poltico, entretanto, no
pode ser considerado de forma ligeira. Em todo esse processo eleitoral o que vimos foi uma
profunda crise do sistema poltico. Enquanto o Pacto Liberal-Dependente revelava seu

93
esgotamento, a sociedade se revelava confusa e desorientada sobre que caminho alternativo
seguir.

94
 7. REFORMA GERENCIAL EM UM QUADRO ADVERSO

Entre 1987 e 1991 o Brasil viveu sob profunda crise: crise econmica de alta inflao, de
moratria da dvida externa; mas crise principalmente poltica, porque marcara o colapso do
Pacto Popular-Democrtico de 1977, ou seja, o fim da aliana histrica entre os grandes
empresrios industriais e a burocracia poltica, e a substituio na direo do pas dessas duas
classes pelos grandes rentistas que vivem de juros, pelos agentes financeiros que vivem de
comisses pagas pelos rentistas, pelas empresas multinacionais que ento j se haviam
apoderado de grande parte do mercado interno brasileiro e se interessavam por cmbio
apreciado para enviarem maiores rendimentos para o exterior, e pelos interesses estrangeiros
no Brasil igualmente interessados em taxa de cmbio no competitiva.

Neste quadro, em que os empresrios industriais estavam marginalizados, a burocracia

pblica via tudo o que fora levada a acreditar no perodo desenvolvimentista negado, e
passava a ser dirigida por uma equipe econmica constituda de economistas estranhos a ela,
que haviam realizado PhDs nos Estados Unidos e voltavam para trabalhar no mercado
financeiro. Por outro lado, durante o governo Collor, havia sido realizada uma tentativa de
desmonte do aparelho do Estado inspirada no mesmo neoliberalismo e na mesma ortodoxia
convencional que orientava a poltica econmica. nesse quadro desfavorvel burocracia
pblica inclusive seu segmento mais alto, a burocracia poltica, que ter incio, no governo
Fernando Henrique Cardoso, a Reforma Gerencial ou Reforma da Gesto Pblica de 1995.
Essa reforma, que coube a mim e minha equipe no MARE (Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado) idealizar e implementar, se impunha dado o grande crescimento
que o aparelho do Estado experimentara na rea social desde 1985 para fazer frente aos
compromissos de aumento do gasto social em educao, sade e assistncia social
estabelecidos durante a transio democrtica.

95
Reformas gerenciais j vinham ocorrendo em alguns pases desenvolvidos desde a dcada
anterior, como resposta ao fato de que a transio do Estado Liberal para o Estado
Democrtico ocorrida nesses pases no comeo do sculo XX havia levado ao aumento do
tamanho do Estado e, portanto, sua transformao em um Estado Democrtico e Social, e
porque a globalizao que ento ganhava momentum aumentava de forma extraordinria a
competio entre os Estados-nao e obrigava suas organizaes, tanto privadas quanto
pblicas, a se tornarem mais eficientes. A administrao pblica burocrtica e sua burocracia
weberiana eram adequadas para um pequeno Estado Liberal; no quadro dos Estados
democrticos e sociais do final do sculo, em um mundo mais competitivo do que em
qualquer outra poca de sua histria, no havia alternativa seno enveredarem pela reforma da
gesto pblica ou reforma gerencial.

A necessidade de mudana comea a ficar clara durante o governo Collor um governo

contraditrio seno esquizofrnico que comea fazendo a afirmao do interesse nacional,
mas afinal se curva ortodoxia convencional, que dar os passos decisivos no sentido de
iniciar as necessrias reformas orientadas para o mercado, mas comete equvocos graves. Na
rea da administrao pblica, as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas
ao confundir como a direita neoliberal que ento chegava ao poder o fazia reforma do
Estado com corte de funcionrios, reduo dos salrios reais, diminuio a qualquer custo do
tamanho do Estado. A burocracia pblica que havia visto o aparelho do Estado ser enrijecido
e formalizado durante o retrocesso burocrtico que ocorreu em torno da Constituio de 1988,
resistia o quanto podia s reformas atabalhoadas do governo. Quando Itamar Franco chega ao
poder, essas reformas so abandonadas, embora fosse evidente a necessidade de se fazer algo
para voltar a flexibilizar a administrao pblica. A onda ideolgica neoliberal vinda do
Norte, entretanto, tornara-se dominante na sociedade. Este fato se reflete no governo
Fernando Henrique Cardoso que comea em 1995 com um programa de reformas
constitucionais visando privatizar os servios pblicos, reformar a previdncia pblica, e com
uma poltica econmica ortodoxa baseada em taxas de juros elevadssimas e taxa de cmbio
sobrevalorizada. Estava claro, porm, para mim que a grande crise que o pas enfrentava
desde os anos 80, era uma crise do Estado uma crise fiscal, administrativa e de sua forma de
interveno na economia de forma que a soluo no era substituir o Estado pelo mercado
como a ideologia liberal propunha, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse

96
ser um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de capacitao das empresas no
processo competitivo internacional.

Dessa forma, quando o novo presidente transforma a SAF (Secretaria da Administrao

Federal) no MARE, eu no demorei em fazer o diagnstico e definir as diretrizes e objetivos
da minha tarefa. Comeava ento a Reforma Gerencial de 1995. No fui eu quem solicitou a
mudana de status e de nome do ministrio, mas esta mudana provavelmente fazia sentido
para o presidente: desta forma ele fazia um desafio ao novo ministro, e equipe que eu iria
reunir em torno de mim. A resposta ao desafio foi elaborar, ainda no primeiro semestre de
1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da
reforma administrativa que afinal seria aprovada trs anos depois (Emenda 19). Tomvamos
como base as experincias recentes em pases da OCDE, principalmente o Reino Unido, onde
se implantava a segunda grande reforma administrativa da histria do capitalismo a reforma
gerencial do final deste sculo. As novas idias estavam ainda em formao; surgira no Reino
Unido uma nova disciplina, a new public management, que, embora influenciada por idias
neoliberais, de fato no podia ser confundida com as idias da direita; muitos pases social-
democratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e de implantao de novas
prticas administrativas. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento,
e constituir-se no primeiro pas em desenvolvimento a fazer a reforma.

Quando as idias foram inicialmente apresentadas, em janeiro de 1995, a resistncia foi muito
grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da forma mais direta e aberta possvel,
usando a mdia como instrumento de comunicao. O tema era novo e complexo para a
opinio pblica, e a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa e
fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso instrumento para o debate
das idias. Minha estratgia principal era atacar a administrao pblica burocrtica, ao
mesmo tempo em que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da capacidade
gerencial do Estado. Dessa forma confundia meus crticos, que afirmavam que eu agia contra
a burocracia pblica, quando eu procurava fortalec-los, torn-los mais autnomos e
responsveis. Em pouco tempo, um tema que no estava na agenda do pas assumiu o carter
de um grande debate nacional. Os apoios polticos e intelectuais no tardaram, e afinal quando
a reforma constitucional foi promulgada, em abril de 1998, formara-se um quase-consenso

97
sobre sua importncia para o pas, agora fortemente apoiada pela opinio pblica, pelas elites
formadoras de opinio, e em particular pela alta burocracia pblica que essa reforma os
beneficiava beneficiava o grande numero de altos administradores pblicos existentes no
pas dotados de competncia tcnica e esprito pblico. A reforma havia conquistado o
corao e as mentes dessa alta burocracia poltica que no faz apenas compensaes entre o
seu prprio interesse e o de ficar rica, como sugere a teoria da escolha racional, mas na sua
maioria faz compensaes entre seus objetivos de ascenso e poder e o interesse pblico.

Atravs do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, procurou-se definir as

instituies e estabelecer as diretrizes para a implantao de uma administrao pblica
gerencial no pas. preciso, portanto, no confundir a Reforma Gerencial de 1995 com a
Emenda 19. A reforma constitucional foi parte fundamental da Reforma Gerencial de 1995 j
que mudou instituies normativas fundamentais. Muitas mudanas institucionais, porm,
foram de carter infraconstitucional. Quando, por exemplo, em 1997, as duas novas
instituies organizacionais bsicas da reforma, as agncias executivas (instituies estatais
que executam atividades exclusivas de Estado) e as organizaes sociais (instituies
hbridas entre o Estado e a sociedade que executam os servios sociais e competitivos) foram
formalmente criadas, isto no dependeu de mudana da constituio. Grandes alteraes
tambm foram realizadas na forma de remunerao dos cargos de confiana, na forma de
recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado sem que para isso fosse necessrio
mudar a Constituio. Por outro lado, algumas das leis complementares Emenda 19 como
aquela que define as carreiras de Estado e aquela que, a partir da anterior, estabelea os
critrios de demisso por insuficincia de desempenho, no foram ainda aprovadas pelo
Congresso. Durante trs anos a sociedade foi mobilizada para dar apoio a uma reforma
necessria, mas agora a falta de liderana, somada a interesses corporativos, paralisam
avanos institucionais importantes. A Reforma Gerencial de 1995 tem trs dimenses: uma
47
institucional, outra cultural, e uma terceira, de gesto. A prioridade, porm, cabe para a

47
Para a formulao e incio da implementao da Reforma Gerencial de 1995, alm de escrever com a ajuda de
assessores o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, escrevia diversos trabalhos publicados
principalmente na Revista do Servio Pblico. Sintetizei esses trabalhos e as primeira realizaes da reforma no
livro Reforma do Estado para a Cidadania (1998). Ainda no perodo 1995-98, ver o livro organizado por Vera
Petrucci e Letcia Schwarz, orgs. (1998), e o trabalho de Indermit Gill (1998). Hoje existe uma enorme
bibliografia sobre a reforma.

98
mudana institucional, j que uma reforma antes de mais nada uma mudana de instituies.
Porm, s foi possvel realizar reformas institucionais depois de um debate nacional no qual a
cultura burocrtica at ento dominante foi submetida a uma crtica sistemtica, ao mesmo
tempo em que as novas instituies eram defendidas, particularmente a quebra da estabilidade
total de que gozavam os servidores na Constituio de 1988, e a idia de transformar os
servios sociais e cientficos prestados pelo Estado em organizaes sociais, ou seja, em
organizaes pblicas no-estatais financiadas pelo oramento do Estado e supervisionadas
atravs de contratos de gesto.

A Reforma Gerencial de 1995 baseia-se em um modelo que implica mudanas estruturais e de

gesto. A reforma no estava interessada em discutir o grau de interveno do Estado na
economia, uma vez que hoje j se chegou a um razovel consenso sobre a inviabilidade do
Estado mnimo e da necessidade da ao reguladora, corretora, e estimuladora do Estado. Ao
invs de insistir nessa questo, a reforma partiu de uma serie de perguntas de carter estrutural
que tinham como pressuposto gerencial o fato de que a descentralizao, a conseqente
autonomia dos gestores, e a sua responsabilizao por resultados torna os gestores e
executores mais motivados e as agncias mais eficientes. As perguntas de carter estrutural
eram: primeiro, quais so as atividades que o Estado hoje executa que lhe so exclusivas,
envolvendo poder de Estado? Segundo, quais as atividades para as quais, embora no exista
essa exclusividade, a sociedade e o Estado consideram necessrio financiar (particularmente
servios sociais e cientficos)? Finalmente, quais as atividades empresariais, de produo de
bens e servios para o mercado? A resposta a essas perguntas era tambm estrutural porque
dependia da existncia de uma terceira forma de propriedade no capitalismo contemporneo
alm da propriedade privada e da estatal: a propriedade pblica no-estatal, que assume cada
vez maior importncia nas sociedades contemporneas. A partir dessas perguntas e da
dicotomia da administrao burocrtica x gerencial, foi-me possvel construir o modelo
estrutural da reforma. Os Estados modernos contam com trs setores: o setor das atividades
exclusivas de Estado, dentro do qual est o ncleo estratgico e as agncias executivas ou
reguladoras; os servios sociais e cientficos, que no so exclusivos mas que, dadas as
externalidades e os direitos humanos envolvidos, mais do que justificam, exigem forte
financiamento do Estado; e, finalmente, o setor de produo de bens e servios para o
mercado. Consid erados estes trs setores, a reforma estabeleceu trs perguntas adicionais: que

99
tipo de administrao, que tipo de propriedade, e que tipo de instituio organizacional devem
prevalecer em cada setor? A resposta primeira pergunta simples: deve-se adotar a
administrao pblica gerencial. No plano das atividades exclusivas de Estado, porm, uma
estratgia essencial reforar o ncleo estratgico, ocupando-o com servidores pblicos
altamente competentes, bem treinados e bem pagos. A questo da propriedade essencial no
modelo da Reforma Gerencial. No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas do Estado, a
propriedade ser, por definio, estatal. Na produo de bens e servios h hoje, em
contraposio, um consenso cada vez maior de que a propriedade deve ser privada,
particularmente nos casos em que o mercado controla as empresas comerciais. No domnio
dos servios sociais e cientficos a propriedade dever ser essencialmente pblica no-estatal.
As atividades sociais, principalmente as de sade, educao fundamental e de garantia de
renda mnima, e a realizao da pesquisa cientfica envolvem externalidades positivas e dizem
respeito a direitos humanos fundamentais. So, portanto, atividades que o mercado no pode
garantir de forma adequada atravs do preo e do lucro. Logo, no devem ser privadas. Por
outro lado, uma vez que no implicam no exerccio do poder de Estado, no h razo para que
sejam controladas pelo Estado, e que sejam submetidas aos controles inerentes burocracia
estatal, contrrios eficincia administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas no
acabar. Logo, se no devem ser privadas, nem estatais, a alternativa adotar-se o regime da
propriedade pblica no-estatal, utilizar organizaes de direito privado mas com
finalidades pblicas, sem fins lucrativos. Propriedade pblica, no sentido de que se deve
dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos e para todos, que no visa ao lucro; no-
estatal porque no parte do aparelho do Estado. As organizaes pblicas no-estatais
podem ser em grande parte - e em certos casos, inteiramente - financiadas pelo Estado.
Quando se trata, por exemplo, de uma escola fundamental comunitria, ela deve ser gratuita e
integralmente financiada pelo poder pblico, como j acontece hoje em muitos pases. Esta
forma de propriedade garante servios sociais e cientficos mais eficientes do que os
realizados diretamente pelo Estado, e mais confiveis do que os prestados por empresas
privadas que visam o lucro ao invs do interesse pblico. mais confivel do que as empresas
privadas porque, em reas to delicadas como a educao e a sade, a busca do lucro muito
perigosa. mais eficiente do que a de organizaes estatais, porque pode dispensar dos

100
controles burocrticos rgidos, na medida em que as atividades envolvidas so geralmente
atividades competitivas, que podem ser controladas por resultados com relativa facilidade.

Trs instituies organizacionais emergiram da reforma, ela prpria um conjunto de novas

instituies: as agncias reguladoras, as agncias executivas, e as organizaes sociais.
No campo das atividades exclusivas de Estado, as agncias reguladoras so entidades com
autonomia para regulamentarem os setores empresariais que operem em mercados no
suficientemente competitivos, enquanto as agncias executivas ocupam-se principalmente da
execuo das leis. Tanto em um caso como no outro, mas principalmente nas agncias
reguladoras, a lei deixou espao para ao reguladora e discricionria da agncia, j que no
possvel nem desejvel regulamentar tudo atravs de leis e decretos. No campo dos servios
sociais e cientficos, ou seja, das atividades que o Estado executa mas no lhe so exclusivas,
a idia foi transformar as fundaes estatais hoje existentes em organizaes sociais. As
agncias executivas sero plenamente integradas ao Estado, enquanto as organizaes sociais
incluir-se-o no setor pblico no-estatal. Organizaes sociais so organizaes no-estatais
autorizadas pelo Parlamento a receber dotao oramentria. Sua receita deriva integral ou
parcialmente de recursos do Tesouro.

Todas essas mudanas estruturais, entretanto, devem, nos termos da reforma, ser
acompanhadas de mudanas no plano da gesto estrito senso. Enquanto a administrao
pblica burocrtica enfatizava a superviso cerrada, o uso de regulamentos rgidos e
detalhados, e a auditoria de procedimentos, a Reforma Gerencial enfatizar o controle por
resultados, a competio administrada por excelncia, e a participao da sociedade no
controle das organizaes e polticas do Estado. O instrumento que o ncleo estratgico usa
para controlar as atividades exclusivas realizadas por agncias e as no-exclusivas atribudas a
organizaes sociais o contrato de gesto. Nas agncias, o ministro nomeia o diretor-
executivo e assina com ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o diretor-executivo
escolhido pelo conselho de administrao: ao ministro cabe assinar os contratos de gesto e
controlar os resultados. Os contratos de gesto devem prever os recursos de pessoal, materiais
e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as organizaes sociais, e definiro
claramente - quantitativa e qualitativamente - as metas e respectivos indicadores de
desempenho: os resultados a serem alcanados, acordados pelas partes. A competio

101
administrada por excelncia compara agncias ou unidades que realizam atividades
semelhantes de forma que os indicadores de desempenho derivam da prpria competio, e
dos incentivos positivos que so estabelecidos. O controle ou a responsabilizao
(accountability) social essencial para o xito da reforma baseada em agncias
descentralizadas.

Desde o final de 1997 tornou-se claro que a Reforma Gerencial de 1995 fora bem sucedida no
48
plano cultural e institucional. A idia da administrao pblica gerencial em substituio
burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as principais instituies necessrias para sua
implementao tinham sido aprovadas ou estavam em processo final de aprovao pelo
Congresso. Entretanto, estava claro tambm para mim que o Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, criado em 1995, no tinha poder suficiente para a segunda etapa
da reforma: sua implementao. S o teria se fosse uma secretaria especial da presidncia e
contasse com o interesse direto do presidente da Repblica. Como esta alternativa no era
realista, passei, a partir do incio de 1998, a defender dentro do governo a integrao desse
ministrio no do Planejamento, com o argumento de que em um ministrio que controla o
oramento pblico haveria poder suficiente para implementar a reforma. Minha proposta
coincidiu com a viso do problema que tinha a Casa Civil, e acabou sendo aceita na reforma
ministerial que inaugurou, em janeiro de 1999, o segundo governo Fernando Henrique
Cardoso. O MARE foi fundido com o Ministrio do Planejamento, passando o novo
49
ministrio a ser chamado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este ministrio,
ao qual foi atribuda a misso de implementar a reforma gerencial, no deu, porm, a devida
ateno nova misso, exceto nas aes relativas implementao dos projetos do Plano
Plurianual, PPA. Praticamente todos os ministros preocuparam-se exclusivamente com o
oramento, deixando a gesto em segundo plano. O oramento no foi diretamente
relacionado com o programa de gesto da qualidade. A transformao de rgos do Estado em
agncias executivas, ou, dependendo do caso, em organizaes sociais, no ganhou fora. Os

48
Sobre o processo poltico de aprovao da reforma ver Marcus Melo (2002) e Bresser-Pereira (1999).
49
O presidente disse-me ento, ao informar-me de sua deciso de fundir os dois ministrios, que entendia que
minha misso na administrao federal havia sido cumprida, e me convidou para assumir o Ministrio da Cincia
e da Tecnologia. Permaneci nesse cargo entre janeiro e julho de 1999, quando voltei para minhas atividades
acadmicas.

102
concursos pblicos anuais para as carreiras de Estado foram parcialmente descontinuados a
ttulo de economia fiscal. Hoje estou convencido que me equivoquei ao propor a extino do
MARE: no previa o desinteresse do ministro pelo tema da gesto; sua quase total
concentrao no processo oramentrio .

Em 2003 comea o governo Lula. O PT se opusera reforma porque a supunha neoliberal, e

tambm porque suas bases sindicais so crescentemente de servidores pblicos de nvel mdio
e baixo. Ora, a Reforma Gerencial de 1995, ao enfatizar a importncia do ncleo estratgico
do Estado, e ao defender que as atividades operacionais do Estado fossem transferidas para
organizaes sociais quando se tratassem de servios sociais e cientficos, ou simplesmente
fossem terceirizadas se fossem atividades empresariais, reduzia substancialmente o espao
para a baixa e mdia burocracia pblica. O Estado devia continuar grande porque se mantinha
responsvel pela garantia dos direitos sociais, particularmente por uma educao fundamental,
por cuidados de sade e por uma renda bsica previdenciria, garantidos de maneira universal,
mas esses servios podiam ser executados em seu nome por organizaes sociais que, por
definio, no empregam servidores pblicos. Em conseqncia, a partir de 2003 a reforma
quase paralisada a nvel federal. Mesmo nesse nvel, porm, sua atividade social mais bem
sucedida, a Bolsa Famlia, vem sendo administrada segundo critrios gerenciais. Por outro
lado, seu servio social que mais emprega servidores, a Previdncia Social, vem passando por
uma reforma em que os princpios gerenciais esto sendo adotados. Finalmente, o governo
comeou a discutir a criao de uma fundao pblica que, caso se concretize, ser uma
forma alterada e talvez aperfeioada de organizao social. Com isso, fica claro que a
Reforma Gerencial de 1995 continua viva mesmo no nvel federal.

Se isto verdade a nvel federal, o ainda mais a nvel estadual e municipal o que no
surpreendente dado que os servios sociais e cientficos que envolvem grandes contingentes
de servidores e atendem a um grande nmero de cidados so realizados ne sse nvel. Nos
Estados Unidos, conforme Osborne e Gaebler (1992) demonstraram, a reforma iniciou-se e
avanou muito mais a nvel municipal e estadual do que federal. Isto era verdade nos anos
1990 e continua verdade na atual dcada. No Brasil, no mbito estadual, a Reforma Gerencial
est avanando em toda parte. Em So Paulo, por iniciativa do governador Mario Covas,
foram criadas grandes organizaes hospitalares de sade no formato das organizaes

103
sociais, e seu xito em termos de qualidade dos servios e de reduo de custos
impressionante. Entre outros estados, em Pernambuco e em Minas Gerais, esto sendo
realizadas reformas amplas que utilizam todos os critrios e princpios da Reforma da Gesto
Pblica de 1995. Abrucio e Gaetani (2006: 32-33), avaliando os avanos da Reforma da
Gesto Pblica de 1995 nos estados, encontraram efeitos em quatro nveis: o primeiro diz
respeito ao apoio aos encontros que o ento ministro Bresser-Pereira deu aos encontros entre
secretrios estaduais de gesto; segundo, a adoo de modelos institucionais derivados da
Reforma Bresser constitui uma segunda demonstrao de sua importncia. Hoje j existem
67 organizaes sociais em 12 estados da federao, no ocorrendo nelas uma cpia da
proposta do Plano Diretor, mas um estmulo imaginao institucional dos estados. Em um
terceiro nvel, a partir do debate que se instalou durante quatro anos (1995-1998), essa
concepo de reforma foi utilizada como pano de fundo das reformas, mesmo quando do
arrefecimento desse modelo no plano federal. Desse caldo de cultura estabeleceu-se um
referencial geral de modernizao, capaz de fornecer motivaes para a adoo de um novo
modelo de gesto pblica... Completando o processo de propagao das idias presentes na
Reforma Bresser, houve no quadrinio de 2003-2006 uma migrao de tcnicos de alto
escalo que tinham trabalhado no governo federal, especialmente no primeiro governo FHC,
para os governos estaduais. Conforme Regina Pacheco (2006: 171, 183), quatorze estados
apresentam gesto por resultados; a contratualizao envolveu indicadores de desempenho
variados, algumas das experincias utilizando como indicador final o IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano) que, no entanto, no indicado por sua amplitude excessiva. Em
um nvel mais amplo, as idias da Reforma Gerencial de 1995 ultrapassaram as fronteiras do
pas, e, atravs do CLAD Conselho Latino-Americano de Administrao para o
Desenvolvimento, que realiza grandes congressos anuais desde ento, estendeu-se para a
Amrica Latina atravs da aprovao pelos ministros de administrao latino-americanos do
50
documento Uma Nova Gesto Pblica para a Amrica Latina.

A implementao da Reforma Gerencial de 1995 durar muitos anos no Brasil, passar por
avanos e retrocessos, enfrentar a natural resistncia mudana e o corporativismo dos

50
Ver CLAD (1998). O CLAD, com sede em Caracas, rene os governos de 24 pases latino-americanos e do
Caribe, e dos dois pases ibricos. Seu Conselho Diretivo formado pelos ministros de administrao ou
correspondentes em cada pas.

104
velhos burocratas, os interesses eleitorais dos polticos, o interesse dos capitalistas em obter
benefcios do Estado. Mas o essencial que ela foi adotada pela alta burocracia pblica
brasileira que sabe que seu poder e seu prestgio dependem de um Estado eficiente.

105
 8. UM NOVO PACTO NACIONAL E DEMOCRTICO?

Tanto os empresrios industriais quanto a burocracia pblica que dirigiram o Brasil entre
1930 e 1987 s voltaro a ter o prestgio e o poder quando forem capazes de ajudar a construir
um novo projeto de nao. O Estado Oligrquico era um Estado por definio capturado pelos
interesses de classe. O Estado Nacional-desenvolvimentista foi um Estado de transio que
realizou a Reforma Burocrtica de 1936 e, atravs do Decreto-lei 200, preanunciou a Reforma
Gerencial ao demonstrar na prtica que para promover o desenvolvimento econmico sua
burocracia no pode ser apenas weberiana. O Estado que hoje existe no Brasil um Estado
democrtico mas que voltou a ser liberal e dependente, e, portanto, incompatvel com a
retomada do desenvolvimento econmico. Esse Estado comeou a Reforma Gerencial de
1995, mas sua alta burocracia pblica, refletindo o estado de nimo da sociedade brasileira,
est confusa e desorientada pela falta de uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Enquanto no voltar a existir um projeto de Nao no Brasil, enquanto a coalizo poltica
dominante contar com empresas multinacionais e interesses estrangeiros no Brasil, no haver
desenvolvimento econmico. S quando voltar a existir no pas uma coalizo poltica ampla
da qual faam parte das classes dirigentes a alta burguesia industrial e alta burocracia pblica
o Brasil poder voltar a realmente se desenvolver. Enquanto isso no acontece, o pas se
manter quase-estagnado crescendo porque o capitalismo dinmico, mas vendo sua
distncia em relao aos pases ricos aumentar ao invs de diminuir, como seria de se esperar.
A eventual retomada do desenvolvimento econmico em termos nacionais no resolver
magicamente os problemas do pas. Continuaremos a ver no Brasil um elevado grau de
corrupo, uma generalizada violncia aos direitos republicanos dos cidados, ou seja, ao
direito que cada cidado tem de que o patrimnio pblico seja us ado de forma pblica. A
pobreza, a injustia e o privilgio continuaro ainda amplamente dominantes no Brasil. A
violncia aos direitos sociais ainda convive com violncias aos direitos civis, especialmente
dos mais pobres. Mas em todas essas reas o progresso depende da retomada do

106
desenvolvimento econmico. verdade que, na rea poltica e social, houve um substancial
avano desde 1980, ou seja, desde que a economia entrou em regime de quase-estagnao.
Isto foi possvel graas principalmente ao Pacto Democrtico-Popular de 1977. Dificilmente,
porm, ser possvel continuar a progredir nessas duas reas e na proteo do ambiente se a
Nao no for reconstituda, se a sociedade como um todo no voltar a se constituir como
Nao, e se suas classes dirigentes no voltarem a contar com uma burocracia pblica dotada
de uma misso republicana.

Acordo nacional

Dada a dominncia do Pacto Liberal-Dependente e sua incapacidade intrnseca de lograr o

desenvolvimento do Brasil, a pergunta que surge naturalmente se existe, potencialmente,
uma coalizo alternativa que tenha carter nacional. Ainda que no possa fazer previso
segura a respeito, creio que j existem na sociedade brasileira indcios suficientes de que um
pacto nacional voltado para o desenvolvimento est para surgir. Ou, em outras palavras, a
Nao brasileira, depois de sua rendio ao pensamento hegemnico no final dos anos 1980,
est dando sinais de que pode ser reconstruda: que existe no ar a possibilidade de um grande
acordo nacional que volte a lhe dar coeso e sentido.

Estes indcios esto relacionados, mais diretamente, ao fracasso do Pacto Liberal-Dependente

nos ltimos dezesseis anos, e mais amplamente, ao esgotamento do Ciclo Democracia e
Justia iniciado em 1964. Este ciclo se esgotou no porque os objetivos de liberdade e justia
social tenham sido alcanados, mas porque o pressuposto em que estava baseado, de que o
desenvolvimento econmico estava garantido, no se realizou, ou, em outras palavras, porque
esse ciclo esqueceu a idia de Nao. Dessa forma, est ficando cada vez mais claro que a
sociedade brasileira s poder avanar em relao democracia e diminuio da
desigualdade se retomar o desenvolvimento econmico, e, portanto, se recuperar sua condio
de Nao.

Para que uma Nao exista e se afirme no basta que tenha um Estado e um territrio,
preciso que conte tambm com a coeso que s um acordo nacional garante. Acordo nacional
o contrato social bsico que d origem Nao e que a mantm forte e coesa; o grande

107
acordo entre as classes sociais de uma sociedade moderna que permite que essa sociedade se
transforme em uma verdadeira Nao, ou seja, em uma sociedade dotada de um Estado capaz
de formular uma estratgia nacional de desenvolvimento. Na era do capitalismo global em
que vivemos hoje, a economia mundial est organizada de acordo com duas unidades bsicas
competitivas: as empresas e os Estados-nao. A teoria econmica convencional tende a
ignorar a competio entre as naes, enfatizando a competio entre as empresas, mas as
duas ocorrem simultaneamente e com relativa independncia. A globalizao a competio
generalizada, em nvel mundial, entre as empresas e entre os Estados-nao ou pases.
Enquanto o objetivo econmico das empresas realizar lucros e crescer, o dos Estados-nao
desenvolver-se economicamente. Enquanto a empresa se prepara para a competio
inovando, ou seja, acumulando capital e incorporando progresso tcnico na produo, o
Estado-nao se desenvolve educando sua populao, estabelecendo a infra-estrutura
necessria para que ela possa investir e crescer, criando oportunidades de investimento
lucrativo, mantendo a estabilidade macroeconmica e definindo instituies que garantam a
propriedade e os contratos.

No quadro da democracia, alm do Estado, tambm a Nao passa por um processo de

democratizao, na medida em que os trabalhadores e as novas classes mdias profissionais
que esto surgindo desde o sculo passado tornaram-se mais educadas e dotadas de maior
poder poltico. Em conseqncia, passaram a partilhar com a classe capitalista o poder do
Estado. Este deixa de ser a expresso de uma classe para ser o instrumento de ao coletiva de
toda a sociedade. Ou, mais precisamente, passa a ser o instrumento da sociedade
politicamente organizada, que tanto a sociedade civil como a Nao.

Os conceitos de sociedade civil e de Nao so semelhantes, mas o segundo mais amplo,

engloba mais pessoas e tem um sentido econmico mais claro. Em uma sociedade moderna,
temos, fora do Estado, trs maneiras pelas quais essa sociedade se organiza politicamente: o
povo, que o conjunto de cidados com direitos iguais e igual poder: para cada cidado, um
voto; a sociedade civil, na qual o poder desses cidados proporcional ao comando de que
cada um dispe em funo de sua capacidade de organizao, de seu dinheiro e de seu
conhecimento; e a nao, que essa mesma sociedade civil, mas pretende abranger todos os
cidados e tem uma conotao de classe e uma conotao internacional: no exclui os

108
conflitos internos, mas implica um acordo nacional, um acordo entre as classes, quando se
trata de competir internacionalmente e lograr o desenvolvimento econmico.

No processo histrico de formao dos Estados nacionais, o acordo nacional , portanto,

condio de existncia da prpria Nao. Enquanto o Estado era autoritrio, como nas
monarquias absolutas, ou relativamente autoritrio, como no quadro dos regimes liberais, j
havia um acordo nacional, na medida em que a burguesia lograva a solidariedade do resto da
sociedade quando se tratava de se defender do inimigo externo ou de competir com o
adversrio externo. Agora, quando o Estado passa a ser democrtico e deixa de representar to
unilateralmente uma classe, o acordo nacional ganha consistncia, as duas ideologias
fundamentais que presidiram sua formao o liberalismo e o nacionalismo tornam-se
dominantes. Liberalismo e nacionalismo sempre viveram s turras e foram contestados pelos
socialistas desde o sculo XIX, mas, na medida em que o capitalismo se revelou mais apto a
promover o desenvolvimento econmico e foi capaz de incorporar um nmero crescente de
valores e instituies socialistas, essas duas ideologias, ainda que parcialmente contraditrias,
mantiveram-se dominantes. Nos pases desenvolvidos, o nacionalismo tornou-se de tal forma
dominante, compartilhado por todos os cidados e todas as classes, que deixou de ser um fator
distintivo. Nesses pases, ningum tem dvida de que o papel do governo defender o
trabalho, o conhecimento e o capital nacionais. Por isso, porque o nacionalismo forte e
tcito, a expresso nacionalismo pde passar a ser utilizada para caracterizar sejam os
excessos do nacionalismo, do tipo que ocorreu na Alemanha nazista, sejam as manifestaes
de amplos setores dos pases perifricos que buscam sua autonomia nacional real e no apenas
formal, que buscam libertar-se dos grilhes representados pela ortodoxia convencional.

O nacionalismo desenvolvimentista dos pases perifricos naturalmente malvisto pelos

pases ricos em funo da ameaa competitiva que esses pases representam graas sua mo-
de-obra barata e facilidade em importar ou copiar tecnologia. Isto ficou patente j nos anos
1970, quando surgiram os NICs (newly industrializing countries). Temos, assim, dois grandes
grupos de pases: os pases ricos, cujos cidados, unidos no seu prprio nacionalismo tcito,
no precisam mais do adjetivo nacionalista para se distinguir de seus compatriotas, e os
pases em desenvolvimento. Entre estes ltimos temos os pases que sacudiram a
dependncia, estabeleceram um acordo nacional e possuem uma estratgia nacional de

109
desenvolvimento, como o Brasil entre 1930 e 1980, como so hoje os pases dinmicos da
sia, e como parece que Argentina est comeando a ser depois de ter aprendido com a
grande crise de 2001. E temos os pases dependentes, sem acordo ou estratgia nacional de
desenvolvimento e competio, sem uma verdadeira Nao, como voltaram a ser o Brasil e o
Mxico desde aproximadamente 1990.

No caso dos pases ricos, o acordo nacional forte e a Nao forte. Para seus cidados no
faz sentido que as polticas econmicas adotadas por seus governantes e inscritas nas
instituies de seu Estado sejam orientadas por outros pases mais poderosos. Quando so
pequenos, podem aceitar a proteo militar de um pas mais forte e fazer aliana poltica com
ele, mas jamais incluem na sua aliana a subordinao econmica. Pelo contrrio, nesse plano
mantm uma atitude independente e competitiva. O caso do Japo em relao aos Estados
Unidos exemplar nessa matria. J nos pases em desenvolvimento, o acordo nacional , por
natureza, mais fraco, porque a Nao dividida entre nacionalistas e cosmopolitas e, portanto,
frgil, dependente. Se o pas no for simplesmente pobre, mas for um pas de
desenvolvimento mdio, como o Brasil, esse pas ser um competidor e, portanto, os pases
ricos agiro naturalmente para neutralizar essa capacidade competitiva.

Uma Nao ser tanto mais forte quanto mais coeso alcanar. A coeso ou, nos termos de
Durkheim, a solidariedade orgnica de seus membros, a qualidade positiva fundamental de
qualquer sistema social. Um sistema social e a Nao no outra coisa seno um tipo
especial de sistema social ser forte se for coeso, se seus membros, no obstante os
conflitos que inevitavelmente tero entre si, estiverem unidos quando se tratar de competir
com outras naes. O que d coeso a uma Nao o seu nacionalismo ou seu patriotismo,
a sua capacidade de transformar a idia geral de um destino comum em uma estratgia
nacional de desenvolvimento. verdade que h muitos tipos de nacionalismo e que, muitas
vezes, o nacionalismo tenha sido violento, se no terrvel. Mas assim como h nacionalismos
violentos, autoritrios, racistas como pode se transformar em xenofobismo , o
nacionalismo tambm pode ser democrtico, liberal, social e republicano.

O nacionalismo dos povos ricos e democrticos de hoje geralmente tem essas quatro
caractersticas. Seus cidados so nacionalistas porque esto identificados politicamente com

110
sua Nao, mas isso no os impede de defender a igualdade essencial de direitos de todos os
cidados, o respeito ao imprio da lei ou ao Estado de direito, a liberdade, a justia social e a
necessidade de que virtudes cvicas de cidados e governantes temperem os conflitos
inerentes a economias coordenadas no apenas pela lei, mas tambm pelos mercados. Cada
um dar peso diferente a esses valores o que permitir classific-los como de direita ou de
esquerda, como conservadores ou progressistas , mas todos os combinaro de alguma
maneira, e todos reagiro, indignados, ao racismo, ao privilgio e ao autoritarismo.

Dentro do quadro da globalizao, no incio do sculo XXI, qual a natureza do acordo

nacional a ser celebrado para que o pas volte a se desenvolver? No cabe aqui fazer uma lista
de prioridades nacionais. Ao invs disso, apresentarei apenas os pressupostos de um acordo
dessa natureza pressupostos que devem ser aceitos pelos cidados membros dessa Nao
para que ela possa existir e ser forte e coesa. O primeiro pressuposto de um acordo nacional
o da aceitao, por parte dos seus membros, da necessidade desse acordo para que a Nao
tenha coeso e identidade. O segundo o de que a era da globalizao est marcada pela
competio generalizada entre os Estados-nao. O terceiro pressuposto o de que nessa
competio s tero xito os Estados-nao que, alm de lograrem uma razovel coeso
social, tiverem claro para si mesmos que devero tomar suas decises de poltica econmica
de acordo com seu prprio julgamento e no de acordo com os conselhos e presses que vm
dos pases ricos. O quarto o de que no resta alternativa aos pases de renda mdia como o
Brasil seno absorver a cincia e a tecnologia externas e competir internacionalmente: a
alternativa de se fechar sobre si mesmo implica aceitar de antemo a derrota. O quinto o de
que, em seu processo de desenvolvimento, os pases de renda mdia no devero contar com a
ajuda ou com os recursos dos pases ricos, mas com seus prprios recursos: sua prpria
capacidade de poupar e acumular capital.

Coalizo alternativa

O sinal mais claro de que existe hoje uma oportunidade para que um novo acordo nacional se
estabelea, ou, em outras palavras, que uma coalizo poltica alternativa ao Pacto Liberal-
Dependente se forme, a mudana de posio dos empresrios industriais. Estes se
constituram no grupo dominante no Brasil durante todo o perodo nacional-

111
desenvolvimentista, tiveram um papel decisivo na transio democrtica que se iniciou em
1977, no momento em que comeam a romper o acordo que haviam celebrado com os
militares, e so novamente o grupo dominante no Pacto Popular-Democrtico de 1977.

Entretanto, com o fracasso do Plano Cruzado, os empresrios industriais se desorientaram e se

desorganizaram. Percebem que o modelo de substituio de importaes estava esgotado, e
que a alternativa da ortodoxia convencional no era aceitvel, mas no sabem para onde
orientar sua ao poltica. Durante algum tempo, ficaram perplexos; organizaes como a
Fiesp e a Confederao Nacional da Indstria de repente se viam sem discurso. A onda
neoliberal soprava ento com toda fora e os empresrios industriais sentiam-se sem
argumentos diante dos fatos novos. A abertura comercial que se impunha para tornar a
indstria mais competitiva era percebida por eles como uma ameaa, quando, na verdade, s o
seria se fosse realizada depressa demais, como acabou sendo; j a abertura financeira que
representava uma ameaa maior no era ento percebida como tal pela indstria. nesse
momento que os trinta maiores empresrios industriais nacionais fundam o IEDI (Instituto de
Estudos para o Desenvolvimento Industrial) para defender a indstria brasileira. Entretanto,
mal assessorados inicialmente, sem contar com o apoio de macroeconomistas e cientistas
polticos competentes, no percebem que a ameaa fundamental estava no plano
51
macroeconmico e, em especial, na taxa de cmbio. Em vez disso, insistem na definio
pelo governo de uma poltica industrial no-seletiva, que era uma contradio. Estavam
evidentemente perplexos e confusos diante da crise e da mudana de pacto poltico. Depois de
quase sessenta anos de exerccio de uma razovel hegemonia poltica (1930-1987), os
empresrios industriais percebiam que estavam perdendo poder, mas, diante da fora da onda
ideolgica neoliberal, no tinham realmente um discurso alternativo a apresentar. Em
conseqncia, muitos se deixaram levar pela ortodoxia convencional e por toda a
modernidade que ela prometia.

51
Lembro-me, nos trs primeiros anos dos anos 1990, quando participava das reunies do Conselho
Superior de Economia da Fiesp, de alertar os demais membros sobre o problema. Dizia ento: Vocs
esto resistindo abertura comercial, que inevitvel; precisa apenas ser melhor administrada; no
esto entretanto percebendo que o principal risco est na taxa de cmbio, que provavelmente se
apreciar com o fim da alta inflao, que mais cedo ou mais tarde acontecer. Em 2001, quando fui
convidado para jantar com os dirigentes do IEDI, a primeira coisa que seu lder, Paulo Cunha, me
disse, foi lembrar essa frase.

112
Nos ltimos anos, entretanto, depois que foi ficando claro o fracasso da poltica econmica
proposta pela ortodoxia convencional e o escanteio em que haviam sido colocados, esses
empresrios, liderados pela Fiesp, o IEDI e a Confederao Nacional da Indstria,
52
mudaram. Sua assessoria macroeconmica melhorou, suas crticas deixaram de se limitar
aos exageros da abertura comercial e falta de uma poltica industrial para se dirigirem contra
os juros altos e o cmbio apreciado. Continuam, porm, perplexos, provavelmente porque o
peso do pensamento hegemnico muito forte sobre eles. Percebem o problema mas hesitam
quanto soluo. O ex-presidente da Fiesp, Horacio Piva (2006), declarou recentemente:
Estamos todos atnitos, como o resto da sociedade, mas ningum consegue apresentar um
cardpio de opes capaz de fazer com que ns nos livremos dessa situao. Por outro lado,
insistem em apontar o Estado e sua burocracia como seus adversrios, sem perceber que esta
uma estratgia que divide a Nao. Paulo Cunha (2006: 23), que provavelmente o lder
intelectual mais importante dos empresrios industriais brasileiros, indigna-se com a quase-
estagnao da economia brasileira, critica a poltica macroeconmica, mas afinal concentra
sua crtica no problema do tamanho do Estado, e afirma que o Brasil se encontra encurralado
por seu Estado. A alternativa atual poltica econmica obviamente existe, mas para
reconhec-la preciso ser tambm capaz de criticar o Pacto Liberal-Dependente o que os
empresrios ainda hesitam em fazer. O restabelecimento da aliana dos empresrios com a
burocracia do Estado essencial para a retomada do desenvolvimento, mas isto no est claro
para eles. Embora saibam da importncia do controle do cmbio, no chegam a criticar a
poltica de crescimento com poupana externa; no obstante indignados com a taxa de juros,
continuam a atribuir o desequilbrio fiscal e a carga tributria excessiva exclusivamente ao
populismo dos polticos e ineficincia e ao privilgio da burocracia do Estado. Comeam,
porm, a se dar conta de que o que se montou no Brasil foi um processo de captura do
patrimnio do Estado, de violncia contra os direitos republicanos dos cidados, que beneficia
menos a burocracia do Estado e mais os rentistas, o setor financeiro e as empresas
multinacionais; que, como os trabalhadores e a burocracia do Estado, tambm eles,

52
A eleio, em 2004, de Paulo Skaff para a presidncia da Fiesp foi um marco dessa mudana. Os
empresrios industriais passaram, a partir de ento, a adotar uma posio mais clara a favor da
mudana da poltica macroeconmica, aproveitando as crticas que desde 2002 se avolumavam e
ganhavam consistncia entre os economistas.

113
empresrios industriais, e, mais amplamente, todo o empresariado dos setores produtivos,
esto excludos do pacto atual. Uma das dificuldades que os empresrios enfrentam para
compreender esse problema est no fato de que uma parte deles se transformou em rentista,
seja porque venderam suas empresas a multinacionais, seja porque as conservaram em estado
de dormncia, enquanto equilibravam suas contas com os rendimentos financeiros. Esse
grupo, porm, embora possa ter influncia poltica, constitui minoria. A grande maioria dos
empresrios industriais est hoje indignada com a forma pela qual a economia brasileira vem
sendo administrada e com os resultados insatisfatrios que vem alcanando em termos de
crescimento econmico.

O fato de que os empresrios, enquanto classe social, no tenham plena clareza de tudo o que
est ocorrendo, de no verem que esse estado de coisas s ser superado se suas lideranas
forem capazes de participar de um grande acordo nacional, no tem nada de surpreendente. E
definitivamente no impede que eles se constituam em uma burguesia nacional. Fernando
Henrique Cardoso, em 1963, depois de entrevistar um grande nmero de empresrios
industriais, chegou concluso de que eles no constituam uma burguesia nacional, ou seja,
uma classe empresarial comprometida com os interesses nacionais.

Como fica claro no ltimo captulo de Empresrio industrial e desenvolvimento econmico,

esperava dos entrevistados uma conscincia dos problemas do Brasil que eles no tinham.
Nem devia esperar que tivessem. O empresrio um homem ou uma mulher com energia e
vontade de realizao que assume riscos e inova. Seus objetivos fundamentais so o lucro e o
crescimento de sua empresa. No so especialistas em idias e anlises gerais. Este papel, nas
sociedades capitalistas, cabe aos polticos, alta burocracia e aos intelectuais. Em alguns
casos, eles renem tambm os requisitos dessas outras profisses, mas esta a exceo que as
pesquisas, ao buscarem generalizar suas concluses, no podem encontrar. O livro citado foi
publicado em 1964, no momento em que os empresrios, sentindo-se ameaados pelo
radicalismo poltico que a Revoluo de Cuba, em 1959, provocara, aliaram-se aos militares e
aos norte-americanos no golpe de Estado. Esse fato pareceu, ento, uma confirmao da tese
do livro uma tese que depois seria central para a teoria da dependncia e o Ciclo
Democracia e Justia. Havia a, entretanto, um enorme equvoco. Sem dvida no existe no
Brasil uma burguesia nacional ideal, bismarckiana, igual ou muito semelhante que existiu

114
nos pases centrais quando realizaram suas revolues capitalistas. O Brasil, como os demais
pases latino-americanos, sempre teve elites europias, dependentes portanto; como realizou
sua revoluo industrial muito mais tarde do que os pases centrais, ficou sob sua hegemonia
ideolgica.

Entretanto, a partir dos anos 1930, aproveitando a crise por que passava ento o sistema
central, logrou se constituir em Nao uma Nao que no resistiu, porm, grande crise
dos anos 1980 e onda neoliberal. No resistiu, de um lado, porque a crise foi muito profunda
53
e atingiu a prpria soberania nacional expressa na capacidade do pas de gerir sua moeda, de
outro, porque nossas elites, no apenas empresariais tambm polticas e intelectuais , so
nacional-dependentes: em alguns momentos, respondendo a seus interesses reais, aos
interesses da grande economia em que esto, so nacionais; em outros, seja por medo do
comunismo, com aconteceu em 1964, seja por mera subordinao ideolgica ao centro
hegemnico, so globalistas, dependentes. Elas esto permanentemente diante do dilema de se
associar com seu povo e se transformar em uma Nao, ou se associar com as elites
internacionais e se reduzir condio prtica de colnia. Este, porm, que poderia ser um
dilema real para um pas muito pequeno, para o Brasil um falso problema. No Brasil,
portanto, as elites brasileiras, inclusive seus empresrios, vivem uma constante ambigidade
uma ambigidade que as elites dos pases asiticos, por exemplo, no tm. Em alguns
momentos, identificam-se com um nacionalismo liberal e democrtico, em outros, tornam-se
dependentes.

Se, entretanto, eu tivesse que comparar as elites industriais com as elites intelectuais
brasileiras, concluiria que as primeiras esto mais identificadas com a Nao porque seus
interesses esto mais identificados com os interesses nacionais. Na era da globalizao, o
dezenraizamento dos intelectuais de suas bases nacionais um problema generalizado. O
domnio da universidade estrangeira, principalmente da universidade norte-americana,

53
Conforme observa Belluzzo e Almeida (2002: 17) essa crise... foi sobretudo uma crise da soberania
do Etado, ameaado em uma de suas prerrogativas fundamentais, a de gerir a moeda. Gerir a moeda
significa, antes de mais nada, preservar a unidade de suas trs funes padro de preos, meio de
circulao e reserva de valor e impedir que quaisquer outros ativos (moeda estrangeira, ttulos
financeiros pblicos ou privados, mercadorias particulares) possam assumir essas funes ou algumas
delas.

115
enorme. Isto decorre, sem dvida, da maior qualidade dessas universidades algo
indiscutvel , mas decorre tambm de mera dependncia. Um exemplo disto a pontuao
54
no sistema Qualis da Capes, o sistema que serve de base para a avaliao das publicaes
dos pesquisadores brasileiros. De acordo com esse sistema, papers publicados em boas
revistas estrangeiras recebem uma pontuao duas a trs vezes maior do que pela publicao
em uma boa revista acadmica nacional. O argumento oferecido o de que mais difcil
publicar em revistas estrangeiras o que verdade. Mas, com essa prtica, o que a
universidade brasileira est fazendo submeter os padres de qualidade de sua produo
cientfica s universidades estrangeiras. Que isto se faa com revistas de fsica, ou de biologia,
ou de matemtica, razovel; mas que se faa com as cincias sociais com a economia, a
cincia poltica um sinal de subordinao ideolgica grave.

Os empresrios tm tambm problemas de auto-afirmao e auto-estima nacional, mas nada

semelhante ao que acontece na academia. Mesmo entre os intelectuais, porm, comea a
haver uma redescoberta da identidade nacional e da Nao. Preocupar-se apenas com a
identidade cultural, entretanto, no ser suficiente; tero que se preocupar tambm com a
identidade poltica nacional, que algo diferente. O Brasil tem, por exemplo, uma identidade
cultural mais forte do que a do Canad, mas a identidade poltica desse pas a conscincia
de seu povo de que seu governo existe para defender o trabalho, o conhecimento e o capital
nacionais muito mais forte.

Um outro sinal importante foi a mudana de atitude da imprensa. A mdia, como o Estado,
reflete a correlao de foras que existe na sociedade. Quando, a partir da queda do Muro de
Berlim, que no Brasil coincidiu com a hiperinflao de fevereiro de 1990 (o ms em que a
inflao mensal superou 50%), o neoliberalismo e a hegemonia norte-americana se tornaram
absolutos no mundo, a imprensa brasileira refletiu esse fato. A ortodoxia convencional foi
entendida como a nica alternativa responsvel de poltica econmica. Aps 2002, porm, na
medida em que mudava a sociedade, comeou tambm a mudar a imprensa. Os jornais
passaram a dar mais ateno ao custo brutal dos juros sobre o oramento pblico, e aos

54
Coordenao do Ensino Superior do Ministrio da Educao.

116
resultados lamentveis em termos de crescimento da poltica econmica; ao mesmo tempo,
comearam a reportar com mais freqncia os argumentos novo-desenvolvimentistas.

As condies no so, portanto, ideais, mas existem condies para que um novo acordo
nacional seja informalmente definido entre os brasileiros, que uma nova coalizo poltica
voltada para o desenvolvimento econmico se forme. Alm da insatisfao dos empresrios,
temos tambm uma insatisfao crescente na classe mdia profissional e na dos trabalhadores,
e uma ateno cada vez maior dos intelectuais com o problema da Nao. As classes mdias
percebem as prprias dificuldades, a diminuio das oportunidades para seus filhos, a
transformao do Brasil em um pas de emigrao, em que um nmero cada vez maior de
jovens de classe mdia s encontra emprego no exterior. A classe mdia profissional, embora
muito grande e heterognea, ser sempre um parceiro estratgico; hoje dela participam os
quadros administrativos, tcnicos e intelectuais que constituem o capital de conhecimento de
uma Nao. Os trabalhadores, por sua vez, que so os maiores prejudicados, j que vivem
uma condio crnica de alto desemprego e salrios quase estagnados, devero naturalmente
participar de um acordo nacional voltado para o desenvolvimento. Certos setores ficaro fora
do acordo ou tero seus poderes atuais reduzidos. Penso, particularmente, nos rentistas que
vivem de altos juros, nos membros do setor financeiro e das grandes empresas que
administram servios pblicos monopolistas. O setor financeiro, porm, continuar a
desempenhar um papel decisivo na economia nacional, e, em pouco tempo, seus membros
participaro do acordo nacional.

Entre os participantes, o entendimento mais estratgico o que deve se estabelecer entre os

empresrios e os burocratas e polticos do Estado. esse acordo que hoje falta
dramaticamente no Brasil, na medida em que os empresrios se deixaram influenciar pelo
Norte e aceitaram a tese neoliberal de que a fonte de todos os problemas do pas est nessa
burocracia. Ora, ainda que esta burocracia, como qualquer grupo social, defenda interesses
que nem sempre coincidem com os interesses gerais, o fato objetivo que ela tem um papel
estratgico no aparelho de Estado, da mesma forma que os empresrios tm um papel
estratgico no processo de acumulao e produo. Por outro lado, sabemos que o Estado o
instrumento de ao coletiva por excelncia com que uma Nao conta. E sabemos que aos
polticos (burocratas eleitos), assessorados pelos burocratas de carreira, cabe liderar esse

117
Estado. Logo, um acordo nacional e a definio de uma estratgia nacional de
desenvolvimento s sero possveis se os empresrios e os burocratas de Estado souberem
superar suas divergncias e desconfianas. O grande desenvolvimento que ocorreu no Brasil
entre os anos 1930 e os anos 1970 s foi possvel porque esse acordo bsico existia.

Lograr um acordo nacional significar para seus participantes poder usar o Estado como
instrumento de ao coletiva na busca de seus objetivos polticos. Para isso, eles tero que
estar dispostos a enfrentar os adversrios do acordo. Negam sua necessidade os neoliberais,
que declaram desnecessria qualquer estratgia de desenvolvimento, a extrema direita e a
extrema esquerda, e as elites globalistas cooptadas pelos pases ricos. Nos antigos imprios a
dominao se fazia atravs do uso da fora e da colaborao de elites locais; no sistema
hegemnico a fora foi em grande parte substituda pelo soft power, pelo imenso poder
ideolgico da universidade, do cinema e da msica popular norte-americanos, de forma que se
soma cooptao das elites locais a submisso de amplos setores da sociedade brasileira,
admirados com a superioridade cientfica, tecnolgica e cultural dos pases ricos. Nesse
processo, como os pases hegemnicos so democracias complexas, sempre possvel contar
com a ajuda de muitos de seus cidados, que sabem que afinal vivemos em um mundo s, e
que a cooperao deve, em muitos momentos, ter precedncia sobre a competio.@

118
 Concluso

Existem, entretanto, sinais de que este quadro nacional negativo poder ser revertido. A
Reforma Gerencial iniciada em 1995, alm de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, est
devolvendo burocracia pblica brasileira parte do prestgio social que perdeu em
conseqncia, de um lado, do prprio colapso do regime militar, e, de outro, do esgotamento
da estratgia nacional-desenvolvimentista. Em ambos os processos polticos, a burocracia
pblica teve um papel decisivo que, entretanto, foi substancialmente reduzido a partir do
momento em que o Brasil, depois da Grande Crise dos anos 1980, no logra substituir a
estratgia nacional-desenvolvimentista por uma nova estratgia e volta a se subordinar ao
Norte. A burocracia pblica exerce um papel importante quando a respectiva sociedade e
principalmente a classe burguesa que nela exerce papel dominante tem uma razovel clareza
quando aos objetivos a serem alcanados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930 e 1980
isto aconteceu, entremeada por uma crise na primeira metade dos anos 1960; mas desde a
Grande Crise dos Anos 1980 o Brasil no conta mais com uma estratgia nacional de
desenvolvimento na medida em que aceitou uma anti-estratgia que a ortodoxia
convencional exportada pelo Norte.

H muitas causas que explicam esse desastre nacional, todas elas associadas ao fracasso do
Pacto Popular-Democrtico de 1977 em conduzir o pas. Esse pacto foi capaz de promover a
transio democrtica, deu origem a toda uma srie de polticas sociais que contriburam para
diminuir um pouco a grande concentrao de renda existente no pas, mas no teve proposta
em relao ao desenvolvimento econmico, e, quando se viu brevemente no pode, em 1985,
levou o pas ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Havia necessidade, ento, de uma
mudana profunda das polticas econmicas para as quais a sociedade brasileira no estava
preparada. As causas imediatas da Grande Crise eram a dvida externa contrada nos anos
1970 e a alta inflao inercial que decorreu do uso da indexao de preos, mas era preciso
tambm mudar do velho desenvolvimentismo baseado na substituio de importaes e nos
investimentos do Estado para um novo desenvolvimentismo que se concentrasse em tornar a
economia brasileira mais competitiva externamente atravs de polticas macroeconmicas que
combinassem estabilidade com crescimento e que garantissem aos empresrios taxas de juros

119
moderadas e principalmente taxas de cmbio competitivas. Esse , essencialmente, o tema de
Macroeconomia da Estagnao (2007) cujas teses no repetirei aqui.

Aqui o que importante assinalar que os fatores que levaram ao Brasil demisso nacional
no segundo governo Collor e chegada ao poder de uma coalizo poltica intrinsecamente
adversria do desenvolvimento econmico do pas o Pacto Liberal-Dependente esto
desaparecendo. Embora as taxas de crescimento sejam muito baixas quando comparadas com
as dos demais pases, a economia brasileira no vive mais o quadro de crise dos anos 1980.
Por outro lado, o pressuposto de suas elites intelectuais marcadas pela teoria da dependncia e
pelo Ciclo Democracia e Justia Social de que o desenvolvimento econmico estava
assegurado no havendo por que se preocupar com ele perdeu qualquer base na realidade: o
desenvolvimento que estava assegurado durou apenas durante os anos 1970. Em terceiro
lugar, est ficando claro para a toda a sociedade o fracasso da ortodoxia convencional aqui e
em outros pases como a Argentina e o Mxico em promover o desenvolvimento econmico;
quando, neste quadro, a Argentina passa a adotar estratgias macroeconmicas semelhantes
aos dos pases asiticos (cmbio competitivo, taxa de juros moderada, e ajuste fiscal rgido),
passa a crescer fortemente. Em quarto lugar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que se
tornara absoluta nos anos 1990, enfraqueceu-se de maneira extraordinria nos anos 2000
devido ao fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico, e
devido ao desastre que representou para os Estados Unidos a guerra do Iraque. Finalmente,
nota-se entre os empresrios industriais, que ficaram calados durante os anos 1990, uma nova
conscincia dos problemas nacionais e uma nova competncia em matria macroeconmica
por parte de suas assessorias que sero essenciais para a definio em conjunto com a
burocracia pblica de um novo desenvolvimentismo.

neste quadro mais amplo que a idia de um novo desenvolvimentismo que se oponha tanto
ao velho desenvolvimentismo porque este desempenhou seu papel mas foi superado, quanto
ortodoxia convencional que sendo uma estratgia proposta por nossos concorrentes antes
neutraliza do que promove o desenvolvimento econmico, que devemos pensar o papel da
burocracia pblica. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada. Sua rea
econmica limita-se racionalidade de reduzir despesas o que necessrio mas est longe
de ser suficiente. Sua rea social logrou grandes xitos, especialmente na sade pblica graas

120
ao xito do SUS (Sistema nico de Sade) em estabelecer um sistema de atendimento de
sade populao universal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem logrado tambm
avanos na rea da educao fundamental, onde j no existe mais um problema de
quantidade, e o problema central agora o da qualidade do ensino. E poder ter maiores
avanos na medida em que essa qualidade depende no apenas de maior treinamento dos
professores, mas principalmente de uma gesto mais eficiente das escolas e universidades que
s novas formas de propriedade como a das organizaes sociais (organizaes de servio
pblicas no-estatais de servio financiadas pelo Estado e por ele controladas atravs de
contrato de gesto). O ensino universitrio no Brasil particularmente ineficiente por ser
estatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de pblico no-estatal como nos Estados
Unidos e na Gr-Bretanha. Na rea da gesto, graas a concursos anuais para todas as
carreiras do ciclo de gesto e especialmente para a dos gestores pblicos o Estado brasileiro
conta hoje a nvel federal com uma burocracia muito melhor preparada e eficiente. No nvel
estadual, esto tambm se multiplicando as carreiras de gestores pblicos. Na rea do Poder
Legislativo, a burocracia pblica experimentou um grande avano graas s carreiras de
assessoramento criadas no Senado e na Cmara dos Deputados.

Em apenas um dos trs poderes, no Judicirio, os burocratas estrito senso possuem o poder
final; nos demais, os polticos detm esse poder. Desde a Constituio de 1988, a autonomia
da alta burocracia judicial, que inclui alm da prpria magistratura o Ministrio Pblico e a
Advocacia do Estado, e a Advocacia Pblica, tornou-se muito mais forte em certos
momentos, forte demais. Ocorreu um processo de gradual desvinculao da magistratura
pblica de uma ideologia liberal e formalista que atende aos interesses da ordem constituda, e
sua vinculao, de um lado, a seus prprios interesses corporativos, de outro, aos interesses da
justia social que animaram a carta de 1988. Entretanto, conforme Vianna et al. (1997: 38),
embora parte do Estado, encravado em suas estruturas, o Judicirio como ator no est
destinado a irromper como portador de rupturas a partir de um construto racional que
denuncie o mundo como injusto. A lenta autonomizao dos interesses econmicos do
Judicirio um fator positivo que reflete o fato de que os magistrados se percebem como
parte da classe profissional com deveres para com os pobres ao invs de fazerem parte da
classe capitalista.

121
Est claro, entretanto, que toda a burocracia pblica e principalmente a burocracia pblica
judicial precisa mais controle ou responsabilizao social (accountability). A Reforma
Gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao controle social, ou seja, responsabilizao da
burocracia pblica perante a sociedade, mas isto vem ocorrendo de maneira lenta. Est claro,
entretanto, que a democracia implica no apenas liberdade de pensamento e eleies livres,
no apenas representao efetiva dos cidados pelos polticos e mais amplamente pela
burocracia pblica, mas significa tambm prestao de contas permanente por parte da
burocracia pblica de forma a permitir a participao dos cidados no processo poltico. Os
quatro pilares da democracia so liberdade, representao, responsabilizao e participao.
Em outro trabalho (Bresser-Pereira, 2004), vi trs estgios histricos da democracia: a
democracia de elites ou liberal, da primeira metade do sculo XX, a democracia de opinio
pblica ou social, da segunda metade desse sculo, e a democracia participativa que vai aos
poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas de democracia esto presentes e embaralhadas:
temos muito de democracia de elites, j somos uma democracia social, e a Constituio de
1988 abriu espao para uma democracia participativa. Antes de chegar a ela, porm, alm de
melhorarmos os nossos sistemas de participao, ser necessrio tornar a burocracia pblica
mais responsabilizada perante a sociedade.

No creio, entretanto, que esta mudana seja possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser
uma verdadeira Nao e voltar a ter uma estratgia nacional de desenvolvimento um
desenvolvimento ou um progresso que no poder ser apenas econmico, mas social e
poltico, e, portanto, que responda aos objetivos polticos das sociedades democrticas
modernas: segurana, desenvolvimento econmico, liberdade, justia social e proteo da
natureza. Entre o incio do sculo XX e 1964 a sociedade brasileira, no quadro do Ciclo
Nao e Desenvolvimento, enfatizou apenas os dois primeiros objetivos, e deixou em segundo
plano a democracia e a justia social. A partir do incio dos anos 1970, um novo ciclo da
sociedade comeou o Ciclo Democracia e Justia Social , que realizou muito nessas duas
direes e se orientou para a defesa do meio -ambiente, mas deixou de lado a Nao e o
desenvolvimento econmico. O grande desafio que se coloca hoje para a sociedade brasileira
o de fazer uma sntese desses dois ciclos algo que possvel e que dar orientao e
sentido para sua burocracia pblica.

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