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colaborao
Introduo
A
intensa mobilizao pelo novo Plano Nacional de Educao (PNE) (BRASIL,
2014a), pela valorizao profissional e pela prioridade efetiva em investi-
mentos pblicos adicionais para a promoo da qualidade socialmente
referenciada foi visivelmente vitoriosa com a sano da Lei n 13.005, de 2014 sem qual-
quer veto. A releitura do chamado pacto federativo brasileiro um exerccio de alta
densidade. Comporta uma complexidade temtica intrnseca: a organizao federativa
da Repblica e seus objetivos, os princpios e finalidades da poltica pblica. Dessa forma,
a considerao dos imperativos democrticos da afirmao e da garantia de exerccio
do direito educao requer os ambientes de memria e de projeto, de debate aberto e
de proposio sujeita crtica.
A trajetria percorrida desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (AZEVEDO
et al., 1932) no linear (CURY, 2009). Tem sido fortemente impactada pelos desenhos
do projeto nacional de desenvolvimento de cada perodo. Raramente se encontrou con-
dies institucionais to promissoras quanto na presente gerao. Conjugamos o mais
* Mestre em Educao e Gesto de Polticas Pblicas. Presidente da CNTE (1995/2002). Atualmente Con-
sultor no Senado Federal. Braslia/DF Brasil. E-mail: <abicalil@senado.gov.br>.
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prioritrias especficas, organizam suas redes prprias s quais todas a instituies edu-
cacionais privadas (em sua multiplicidade de formas jurdicas admitidas em lei) esto
vinculadas. Essa complexa relao entre sistemas de educao, por outro lado, gera for-
mas distintas de relao institucional, ora por convnios, ora por adeso a programas,
ora por pactos ou acordos, ora por determinao legal. As variadas formas so atinen-
tes enorme diversidade de situaes a serem resolvidas em regime de colaborao.
A compreenso dessas modalidades relacionais est considerada de maneira did-
tica no artigo de Araujo (2010). No caso do PNE, o imperativo constitucional aponta para
aes integradas dos poderes pblicos, ampliando a dimenso do que seja efetivamente
o exerccio das competncias comuns para assegurar a manuteno e o desenvolvimento
do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades. igualmente importante ressal-
tar que o fato de existirem o sistema federal, os sistemas estaduais e do Distrito Federal e
a potencialidade universal dos sistemas municipais no substitui per se o SNE. Tampouco
a tarefa do PNE em articul-lo suprime a tarefa de conceber sua consistncia distinta
do atual sistema federal e das meras relaes entre este e os demais sistemas de ensino.
O artigo 7 do PNE (BRASIL, 2104a) aponta claramente essa insuficincia no
ordenamento nacional. Por isso, o destaque da adoo de medidas adicionais e/ou de
instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao, coordenao e colaborao rec-
procas. De igual modo, ser preciso conceber: que instncia decide sobre as medidas
governamentais, os instrumentos jurdicos, a organizao da oferta das modalidades da
educao? Com que composio representativa se far a instncia de negociao per-
manente e cooperao? Para quais finalidades? Com que procedimentos? No uso de
quais recursos?
A redao do artigo 8 (BRASIL, 2014a) alcana a relao intrnseca entre os pla-
nos de cada esfera administrativa, a necessidade de integrar polticas pblicas de outras
reas, a garantia da equidade na observncia da diversidade, a promoo da articulao
interfederativa e a participao democrtica na prpria elaborao dos planos. No h
como realiz-lo sem a considerao dessas mltiplas dimenses. H uma ntima rela-
o de coerncia com os artigos 205, 206 e 211 da Constituio Federal (BRASIL, 1988).
O artigo 11 do PNE (BRASIL, 2014a) acaba por instituir, de maneira muito parcial
ainda, o que chamou de Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica. Por opor-
tuno, registro que preferiria a sugesto de diversas entidades do FNDEP de trat-lo em
lei prpria, como o faz com o Sistema Nacional e Avaliao do Ensino Superior (Sinaes).
Entretanto, a sano da lei do PNE interps essa abordagem, informando o papel coor-
denador da Unio, a forma colaborativa de sua composio com os estados, o Distrito
Federal e os municpios, na sua condio de entes federados, independentemente de
conformarem ou no sistemas prprios, integrados ou nicos (art. 11 da LDB). De modo
intrigante, entretanto, confere a um organismo da Unio o Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) a tarefa de elaborar e calcular o
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Pblico deve recensear a populao demandante. A estratgia 1.3 aponta para uma ao
integrada no seu sentido mais radical. Entretanto, no capaz de afirmar se tarefa do
agente pblico municipal, estadual ou federal, mas os supe integrados, a partir da afir-
mao de que tal procedimento peridico realizado em regime de colaborao. Onde
o procedimento se define, se regula, se detalha, se integra? Mais claramente, ao men-
cionar um programa nacional de construo e reestruturao da rede fsica de escolas
pblicas de educao infantil, a explicitao da colaborao exige um organismo capaz
de medi-la. Embora constitua uma competncia prioritria dos municpios, notria a
responsabilidade comum para a garantia do acesso ao servio educacional, como antev
o artigo 23 da Constituio Federal.
No caso da meta 2 e suas estratgias 2.1 e 2.2, referentes universalizao do ensino
fundamental de nove anos (BRASIL, 2014a), ficamos diante de uma tarefa constitucional-
mente atribuda prioridade de estados e municpios. Originalmente, inclusive, somente
a eles incumbia a colaborao para cobrir a obrigatoriedade do ensino fundamental de
oito anos. A alterao do texto constitucional, entretanto, ampliou a educao obriga-
tria, introduziu a responsabilidade solidria da Unio e interps nova amplitude para
a cooperao federativa alcanando todas as modalidades, a indistino do corte etrio
da populao e a extenso dos programas complementares, importando diversas alte-
raes em outros instrumentos legislativos sobre salrios da educao, programas de
alimentao e transporte escolar, de material didtico, de formao inicial e continuada
para os profissionais da educao, entre outros.
A estratgia 2.1 similar 3.2 e 7.1, assim como a 2.2 similar 3.3 (BRASIL, 2014).
Menciona articulao e colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios
e aponta uma inovao pouco clara, frente s competncias prprias do atual Conse-
lho Nacional de Educao (BRASIL, 1995) e daquela instncia permanente, criada
no artigo 7, que problematizei anteriormente. Ao primeiro, uma proposta de direitos
e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os alunos. segunda, um pacto
de sua implantao, firmando que tais objetivos e direitos se configuram como a base
nacional comum curricular. Claramente, h um latente debate sobre a relao entre esses
termos e sua potencial reduo a um currculo nacional mnimo refutado pela legislao
brasileira, desde a Constituinte. Esses elementos me trazem mais firmeza para afirmar
que as temporalidades podem estar inadequadas, quando o artigo 13 d dois anos de
prazo para a configurao do SNE e o artigo 11 j institui um sistema nacional de ava-
liao to parcial.
Por bvio, no repetirei as mesmas argumentaes ao destacar a meta 3.
Na linha de expanso dos direitos que vem se consolidando desde a superao
do auge das concepes neoliberais que ocuparam espao na dcada de 1990, a sig-
nificativa alterao conceitual sobre educao especial e o direito das pessoas com
deficincia, que constituem a meta 4 e, notadamente, a estratgia 4.1 (BRASIL, 2014a),
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maneira equilibrada sua funo supletiva explicitamente supostas nas estratgias 17.1;
17.4; 18.3; 18.5 e 18.7 (BRASIL, 2014a).
A meta 19 reclama recursos e apoio tcnico da Unio para a efetivao da gesto
democrtica da educao. Interpe referncias abertas a critrios tcnicos de mrito e
desempenho e a consulta pblica comunidade escolar para tanto. H uma diretriz
implcita para a observncia dos estados, do Distrito Federal e dos municpios sob a con-
dio de eleger a ateno prioritria. Dificilmente uma redao to aberta encontrar,
por si, as condies objetivas para ponderar a prioridade para as transferncias volun-
trias. Sem sombra de dvida, no apenas para essa finalidade essencial, como para os
programas de formao e de prova nacional previstos, a exigncia de diretrizes nacionais
clarificadoras ser sua condio preliminar. Com igual cuidado, a definio do instru-
mento normativo que as fixe de maneira vinculante ser indispensvel se pretendemos
que a meta alcance efetividade prtica, tendo em vista, especialmente, as prescries da
estratgias 19.1; 19.2 e 19.8 (BRASIL, 2014a).
Por fim, a considerao da meta 20, a segunda mais extensa na reiterao expressa
da cooperao federativa e da colaborao entre os sistemas, no seria diferente, tendo
em vista a indita vinculao entre o financiamento pblico da educao nacional e o
PIB. De maneira direta, menciona a aferio da capacidade de atendimento e do esforo
fiscal de cada ente federado - j antevistos na LDB - e sua relao com a demanda a ser
satisfeita segundo um padro de qualidade nacional. Em que pese no constar do corpo
da lei do PNE, nem substituir a disposio do seu artigo 13, a lei complementar exigida
pelo artigo 23 da Constituio Federal ganha relevncia inconteste para o conjunto das
metas do PNE. De igual modo, a inominada instncia interfederativa do artigo 7 sugere
matrias de alta complexidade, de urgente regulamentao, de intensa conflitualidade
de interesses, de iminente ampliao das fontes de recursos e de fortalecimento da capa-
cidade de gesto pblica em todas as esferas da administrao. Aqui, seguramente, se
encontra nova e vigorosa vertebrao da Repblica Federativa para dispor a ao
pblica altura dos horizontes que o PNE vislumbrou, particularmente nas estratgias
20.1; 20.9; 20.10 e 20.12 (BRASIL, 2014a). Como meta estruturante essencial, versando
sobre o financiamento pblico e sua proporo frente ao Produto Interno Bruto, prev
outro patamar de qualidade social fundado no conceito de Custo Aluno Qualidade e na
correta definio dos critrios de cooperao, especialmente para as funes distributi-
vas e supletivas a cargo da Unio e dos estados em funo dos imperativos de equidade
e de universalidade do direito educao.
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O prximo perodo ser muito exigente para essa disputa de projeto de nao.
Desafia para o amadurecimento da proposta, a articulao de alianas estratgicas, a
elaborao minuciosa da ttica poltica para alcan-lo na atualizao do ordenamento
legal infraconstitucional decorrente. No ser um processo linear.
Nesse contexto, diversas estratgias apontadas no novo PNE desafiam, desde j,
estruturas executivas no mbito federal que deem vazo, especialmente nas atribui-
es prprias do Ministrio da Educao, relao federativa e interinstitucional de
cooperao, articulao, assistncia tcnica e financeira; de regulao e articulao dos
rgos normativos; de acompanhamento, credenciamento, controle social democrtico
e avaliao; assim como de valorizao profissional (formao, carreira, remunerao
e seguridade). Essas novas estruturas devem estar em franca sintonia com as diretri-
zes expressas no PNE, com suas metas repercutidas em cada mbito da administrao
pblica e das iniciativas setoriais vinculadas aos sistemas de ensino; com planejamento,
proviso de fundos, instncias de deliberao, acompanhamento, controle, avaliao e
formulao funcionais e articulados; com o necessrio carter nacional de organizao.
H 20 anos, Cury (1993) advertia:
Deste modo, quer se realize no poder pblico municipal, estadual ou federal, o
encontro da universalidade do direito com a totalidade do sistema s se dar
quando os sujeitos sociais, interessados em educao como instrumento de cida-
dania, se empenharem na travessia deste direito dos princpios prtica social.
Deste modo, o impacto do sistema nacional de educao pode ser lido a partir
de dois plos mutuamente inclusivos, o da legislao que adota princpios e o
dos grupos sociais interessados em no ficar margem das conquistas demo-
crticas, entre as quais a educao pblica como direito de cidadania. (p. 43).
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Nota
1 Carlos Augusto Abicalil; Carlos Roberto Jamil Cury; Luiz Fernandes Dourado e Romualdo Portela (convi-
dados externos); Maria Beatriz Luce, Arnbio Marques e Flvia Nogueira (Ministrio da Educao). Dis-
ponvel em: <http://pne.mec.gov.br/images/pdf/sase_mec.pdf>.
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