DA ADMINISTRAO PBLICA

BUROCRTICA GERENCIAL

Luiz Carlos Bresser Pereira

Revista do Servio Pblico, 47(1) janeiro-abril

1996. Trabalho apresentado ao seminrio sobre
Reforma do Estado na Amrica Latina organizado
pelo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado e patrocinado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (Braslia,
maio de 1996).

A reforma da administrao pblica que o governo Fernando Henrique Cardoso est

propondo desde 1995 poder ser conhecida no futuro como a segunda reforma
administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967 merece
esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a burocrtica, de
1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralizao e de desburocratizao. A
atual reforma est apoiada na proposta de administrao pblica gerencial, como uma
resposta grande crise do Estado dos anos 80 e globalizao da economia - dois
fenmenos que esto impondo, em todo o mundo, a redefinio das funes do Estado e
da sua burocracia.

A crise do Estado implicou na necessidade de reform-lo e reconstru-lo; a

globalizao tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funes. Antes da integrao
mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus
objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional.
Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel
diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a economia nacional se torne
internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias, na
educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em
infra-estrutura - uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos
provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes
1
econmicos a competir a nvel mundial. A diferena entre uma proposta de reforma
neoliberal e uma social democrtica est no fato de que o objetivo da primeira e retirar o
Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado, dar

1
- Conforme observou Fernando Henrique Cardoso (1996: A10), a globalizao
modificou o papel do Estado... a nfase da interveno governamental agora dirigida
quase exclusivamente para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem e
sustentarem condies estruturais de competitividade em escala global.
ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente
sempre que o mercado no tiver condies de coordenar adequadamente a economia.

Neste trabalho concentrar-me-ei no aspecto administrativo da reforma do Estado.

Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da sociedade, vamos aqui pens-lo
como sujeito, no como objeto - como organismo cuja governana precisa ser ampliada
para que possa agir mais efetiva e eficientemente em benefcio da sociedade. Os
problemas de governabilidade no decorrem de excesso de democracia, do peso
excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto poltico ou de uma coalizo de
2
classes que ocupe o centro do espectro poltico. Nosso pressuposto o de que o de que o
problema poltico da governabilidade foi provisoriamente equacionado com o retorno da
democracia e a formao do pacto democrtico-reformista de 1994 possibilitada pelo
3
xito do Plano Real e pela eleio de Fernando Henrique Cardoso. Este pacto no
resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no pas, j que estes
so por definio crnicos, mas deu ao governo condies polticas para ocupar o centro
poltico e ideolgico e, a partir de um amplo apoio popular, propor e implementar a
reforma do Estado.

Depois de uma breve seo em que analisarei a grande crise dos anos 80 como uma
crise do Estado e as respostas da sociedade brasileira a essa crise, farei um breve
diagnstico da crise da administrao pblica burocrtica brasileira e dos seus mitos. Em
seguida definirei os princpios da reforma do aparelho do Estado em direo a uma
administrao pblica gerencial, e delinearei as formas mais adequadas de propriedade
para as diversas atividades que o Estado hoje realiza, em funo da redefinio de suas
funes. Para esta redefinio, de um lado, distinguirei trs formas de propriedade - a
pblica estatal, a pblica no-estatal e a privada, e, de outro, dividirei as aes hoje
realizadas pelo Estado em quatro setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas de
Estado, servios sociais competitivos ou no-exclusivos, e produo de bens e servios
para o mercado.

Crise e Reforma

No Brasil a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de

reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da
prpria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per
capita e de alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos
atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. A causa
fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est

2
- Para uma crtica do conceito de governabilidade relacionado com o equilbrio entre as
demandas sobre o governo e sua capacidade de atend-las, que tem origem em Huntington
(1968), ver Diniz (1995).
3
- Est claro para ns que, conforme observa Frischtak (1994: 163), o desafio crucial
reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do Estado com a
sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser
dissociado do problema poltico. No centraremos, entretanto, nossa ateno nessa
articulao.

2
plenamente superada, apesar de todas as reformas j realizadas. Crise que se desencadeou
em 1979, com o segundo choque do petrleo. Crise que se caracteriza pela perda de
capacidade do Estado de coordenar o sistema econmico de forma complementar ao
mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de
interveno do Estado, como uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado
administrado, e, em um primeiro momento, tambm como uma crise poltica.

A crise poltica teve trs momentos: primeiro, a crise do regime militar - uma crise
de legitimidade; segundo a tentativa populista de voltar aos anos 50 - uma crise de
adaptao ao regime democrtico; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de
Fernando Collor de Mello - uma crise moral. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se
4
pela perda do crdito pblico e por poupana pblica negativa. A crise do modo de
interveno, acelerada pelo processo de globalizao da economia mundial, caracterizou-
se pelo esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes, que foi bem
sucedido em promover a industrializao nos anos de 30 a 50, mas que deixou de s-lo a
partir dos anos 60; transpareceu na falta de competitividade de uma parte pondervel das
empresas brasileiras; expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-
Estar que se aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da
forma burocrtica de administrar um Estado emergiu com toda a fora depois de 1988,
antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente
instaurada no pas.

A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime militar no

apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas
tambm porque esse regime, ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas,
atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos
pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
5
administradores atravs das empresas estatais. Esta estratgia oportunista do regime
militar, que resolveu adotar o caminho mais fcil da contratao de altos administradores
atravs das empresas, inviabilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos
moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da
Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica
brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As
conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico,

4
- No confundir crdito pblico com credibilidade do governo. Existe crdito pblico
quando o Estado merece crdito por parte dos investidores. Um Estado pode ter crdito e
seu governo no ter credibilidade; e o inverso tambm pode ocorrer: pode existir um
governo com credibilidade em um Estado que, dada a crise fiscal, no tem crdito.
5
- Esta foi uma forma equivocada de entender o que a administrao pblica gerencial.
A contrao da burocracia atravs das empresas estatais impediu a criao de corpos
burocrticos estveis dotados de uma carreira flexvel e mais rpida do que as carreiras
tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa Santos (1995), assumiu o papel
de agente da burocracia estatal um grupo de tcnicos, de origens e formaes
heterogneas, mais comumente identificados com a chamada tecnocracia que vicejou, em
especial, na dcada de 70. Oriundos do meio acadmico, do setor privado, das (prprias)
empresas estatais, e de rgos do governo - esta tecnocracia... supriu a administrao
federal de quadros para a alta administrao. Sobre essa tecnocracia estatal ver os
trabalhos clssicos de Martins (1973, 1985) e Nunes (1984).

3
muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da
6
administrao pblica brasileira.

A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do Estado foi

desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta crise poltica foi a
primeira: em 1985 o pas completou sua transio democrtica; em 1988, consolidou-a
com a aprovao da nova Constituio. J em relao aos outros trs aspectos - a crise
fiscal, o esgotamento do modo de interveno, e a crescente ineficincia do aparelho
7
estatal - o novo regime instalado no pas em 1985 pouco ajudou. Pelo contrrio, em um
primeiro momento agravou os problemas, constituindo-se em um caso clssico de resposta
voltada para trs. Em relao crise fiscal e ao modo de interveno do Estado, as foras
polticas vitoriosas tinham como parmetro o desenvolvimentismo populista dos anos 50;
em relao administrao pblica, a viso burocrtica dos anos 30.

Da Administrao Burocrtica Gerencial

A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do exrcito

prussiano, foi implantada nos principais pases europeus no final do sculo passado; nos
Estados Unidos, no comeo deste sculo; no Brasil, em 1936, com a reforma
administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. a burocracia que
Max Weber descreveu, baseada no princpio do mrito profissional.

A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao

patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o
privado eram confundidos. Nesse tipo de administrao o Estado era entendido como
propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Esse
tipo de administrao revelar-se- incompatvel com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgem no sculo XIX. essencial para o capitalismo a
clara separao entre o Estado e o mercado; a democracia s pode existir quando a
sociedade civil, formada por cidados, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o
controla. Tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse
no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre

6
- Nas palavras de Nilson Holanda (1993: 165): A capacidade gerencial do Estado
brasileiro nunca este to fragilizada; a evoluo nos ltimos anos, e especialmente a partir
da chamada Nova Repblica, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situao; e
no existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de
reverter, a curto ou mdio prazo, essa tendncia de involuo.
7
- Constitui exceo a essa generalizao a reforma do sistema financeiro nacional
realizada entre 1983 e 1988, com o fim da conta-movimento do Banco do Brasil, a
criao da Secretaria do Tesouro, a eliminao de oramentos paralelos, especialmente do
oramento monetrio, e a implantao de um excelente acompanhamento e controle
computadorizado do sistema de despesas: o SIAFI (Sistema de Informaes
Administrativas e Financeiras@). Estas reformas, realizadas por um notvel grupo de
burocratas liderados por Mailson da Nbrega, Joo Batista Abreu, Andra Calabi e Pedro
Parente, esto descritas em Gouva (1994).

4
o poltico e o administrador pblico. Surge assim a administrao burocrtica moderna,
racional-legal.

A administrao pblica burocrtica clssica foi adotada porque era uma

alternativa muito superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto o
pressuposto de eficincia em que se baseava no se revelou real. No momento em que o
pequeno Estado liberal do sculo XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e
econmico do sculo XX, verificou-se que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade
nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. Na verdade, a administrao
burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das
demandas dos cidados.

Este fato no era grave enquanto prevalecia um Estado pequeno, cuja nica funo
era garantir a propriedade e os contratos. No Estado liberal s eram necessrios quatro
ministrios - o da Justia, responsvel pela polcia, o da Defesa, incluindo o exrcito e a
marinha, o da Fazenda e o das Relaes Exteriores. Nesse tipo de Estado, o servio
pblico mais importante era o da administrao da justia, que o Poder Judicirio
realizava. O problema da eficincia no era, na verdade, essencial. No momento,
entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado social e econmico do sculo
XX, assumindo um nmero crescente de servios sociais - a educao, a sade, a cultura, a
previdncia e a assistncia social, a pesquisa cientfica - e de papis econmicos -
regulao do sistema econmico interno e das relaes econmicas internacionais,
estabilidade da moeda e do sistema financeiro, proviso de servios pblicos e de infra-
estrutura, - nesse momento, o problema da eficincia tornou-se essencial. Por outro lado a
expanso do Estado respondia no s s presses da sociedade mas tambm s estratgias
de crescimento da prpria burocracia. A necessidade de uma administrao pblica
gerencial, portanto, decorre de problemas no s de crescimento e da decorrente
diferenciao de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem
enfrentados, mas tambm de legitimao da burocracia perante as demandas da cidadania.

Aps a II Guerra Mundial h uma reafirmao dos valores burocrticos, mas, ao

mesmo tempo, a influncia da administrao de empresas comea a se fazer sentir na
administrao pblica. As idias de descentralizao e de flexibilizao administrativa
ganham espao em todos os governos. Entretanto a reforma da administrao pblica s
ganhar fora a partir dos anos 70, quando tem incio a crise do Estado, que levar crise
tambm a sua burocracia. Em conseqncia, nos anos de 1980 inicia-se uma grande
revoluo na administrao pblica dos pases centrais em direo a uma administrao
pblica gerencial.

Os pases em que essa revoluo foi mais profunda foram o Reino Unido, a Nova
8
Zelndia e a Austrlia. Nos Estados Unidos essa revoluo ir ocorrer principalmente a
nvel dos municpios e condados - revoluo que o livro de Osborne e Gaebler,
Reinventando o Governo (1992) descrever de forma to expressiva. a administrao
pblica gerencial que est surgindo, inspirada nos avanos realizados pela administrao
9
de empresas.
8
- A melhor anlise que conheo da experincia inglesa foi escrita por um professor
universitrio a pedido dos sindicatos de servidores pblicos britnicos (Fairbrother, 1994).
9
- O livro de Osborne e Gaebler foi apenas um dos trabalhos realizados na linha da
administrao pblica gerencial. Entre outros trabalhos lembramos Barzelay (1992),

5
 Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administrao pblica: (1)
descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os
10
nveis polticos regionais e locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da
delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes
crescentemente autnomos; (3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de
piramidal, (4) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; (5) controle
por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos
administrativos; e (6) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de
auto-referida.

As Duas Reformas Administrativas

No Brasil a idia de uma administrao pblica gerencial antiga. Comeou a ser

delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, e estava na origem da
segunda reforma, ocorrida em 1967. Os princpios da administrao burocrtica clssica
foram introduzidos no pas atravs da criao, em 1936, do DASP - Departamento
11
Administrativo do Servio Pblico. A criao do DASP representou no apenas a
primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica
burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da
12
burocracia clssica. Entretanto, j em 1938, temos um primeiro sinal de administrao
pblica gerencial, com a criao da primeira autarquia. Surgia ento a idia de que os
servios pblicos na administrao indireta deveriam ser descentralizados e no
obedecer a todos os requisitos burocrticos da administrao direta ou central. A
primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira, entretanto, ir
acontecer no final dos anos 60, atravs do Decreto-Lei 200, de 1967, sob o comando de
Amaral Peixoto e a inspirao de Hlio Beltro, que iria ser o pioneiro das novas idias no
Brasil. Beltro participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da
Desburocratizao, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas idias.
Definiu seu Programa Nacional de Desburocratizao, lanado em 1979, como uma
proposta poltica visando, atravs da administrao pblica, retirar o usurio da condio
colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do
Estado (Beltro, 1984: 11).

Fairbrother (1994), Kettl (1994), Kettl e Dilulio (1994). No Brasil, alm dos trabalhos de
Hlio Beltro, cabe citar um artigo pioneiro de Nilson Holanda (1993).
10
- Os franceses chamam a descentralizao administrativa de desconcentrao para
distingui-la da poltica, que chamam de descentralizao.
11
- Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
que, em 1938, foi substitudo pelo DASP.
12
- O DASP foi extinto em 1986, dando lugar SEDAP - Secretaria de Administrao
Pblica da Presidncia da Repblica -, que, em janeiro de 1989, extinta, sendo
incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de
1990 criada a SAF - Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica,
que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do Trabalho. Em
janeiro de 1995, com o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, a SAF transforma-
se em MARE - Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.

6
 A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao
gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da
administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da
13
maior eficincia da administrao descentralizada. O decreto-lei promoveu a
transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma
situao que j se delineava na prtica. Instituram-se como princpios de racionalidade
administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos
resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas,
submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande
expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua
administrao buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado, e se
fortalecia a aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe
14
empresarial.

O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis.

De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a
sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se
preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista
pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de
desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime
militar, que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto
nvel selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores
15
da administrao atravs das empresas estatais.

Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela

metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos
70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida que a burocracia
estatal identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

13
- Conforme Bertero (1985: 17), subjacente deciso de expandir a administrao
pblica atravs da administrao indireta, esta o reconhecimento de que a administrao
direta no havia sido capaz de responder com agilidade, flexibilidade, presteza e
criatividade s demandas e presses de um Estado que se decidira desenvolvimentista.
14
- Esta aliana recebeu diversas denominaes e conceituaes nos anos 70.`Fernando
Henrique Cardoso referiu-se a ela atravs do conceito de anis burocrticos; Guillermo
ODonnell interpretou-a atravs do regime burocrtico autoritrio; eu me referi sempre
ao modelo tecnoburocrtico-capitalista; Peter Evans consagrou o conceito de trplice
aliana.
15
- No obstante o Decreto-Lei 200 contivesse referncias formao de altos
administradores (art.94,V) e criao de um Centro de Aperfeioamento do DASP
(art.121).

7
A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30

A transio democrtica ocorrida com a eleio de Tancredo Neves e posse de Jos

Sarney, em maro de 1985, no ir entretanto apresentar perspectivas de reforma do
aparelho do Estado. Pelo contrrio significar no plano administrativo uma volta aos
ideais burocrticos dos anos 30, e no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo
dos anos 50. Os dois partidos que comandam a transio eram partidos democrticos, mas
populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, a noo da
gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia
democrtico-populista. Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da
democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 50.

Nos dois primeiros anos do regime democrtico - da Nova Repblica - a crise

fiscal e a necessidade de rever radicalmente a forma de intervir na economia foram
ignoradas. Imaginou-se que seria possvel promover a retomada do desenvolvimento e a
distribuio da renda atravs do aumento do gasto pblico e da elevao forada dos
salrios reais, ou seja, atravs de uma verso populista e portanto distorcida do
pensamento keynesiano. O modelo de substituio de importaes foi mantido. Os salrios
e o gasto pblico, aumentados. O resultado foi o desastre do Plano Cruzado. Um plano
inicialmente bem concebido que foi transformado em mais um clssico caso de ciclo
populista. Logo aps o fracasso do Plano Cruzado, houve uma tentativa de ajuste fiscal,
iniciada durante minha rpida passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987), a qual,
entretanto, no contou com o apoio necessrio da sociedade brasileira, que testemunhava,
perplexa, a crise. Ao invs do ajuste e da reforma, o pas, sob a gide de uma coalizo
poltica conservadora no Congresso - o Centro - mergulhou em 1988 e 1989 em uma
poltica populista e patrimonialista, que representava uma verdadeira volta ao capital
16
mercantil.

O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser o resultado de

todas essas foras contraditrias. De um lado ela uma reao ao populismo e ao
17
fisiologismo que recrudescem com o advento da democracia. Por isso a Constituio ir
sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo.
Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a
18
prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de 1988

16
- Examinei esse fenmeno em um artigo em homenagem a Caio Prado Jr. (Bresser
Pereira, 1988). O primeiro documento do governo brasileiro que definiu a crise fiscal foi o
Plano de Controle Macroeconmico (Ministrio da Fazenda, 1987).
17
- O regime militar sempre procurou evitar esses dois males. De um modo geral, logrou
seu intento. O fisiologismo ou clientelismo, atravs do qual se expressa modernamente o
patrimonialismo, existia na administrao central no perodo militar, mas era antes a
exceo do que e regra. Este quadro muda com a transio democrtica. Os dois partidos
vitoriosos - o PMDB e o PFL - fazem um verdadeiro loteamento dos cargos pblicos. A
direo das empresas estatais, que tendia antes a permanecer na mo dos tcnicos,
tambm submetida aos interesses polticos dominantes.
18
- Segundo Marcelino (1987: 11, citado por Pimenta, 1994: 155): havia um claro
objetivo de fortalecer e modernizar a administrao direta, a partir do diagnstico de que

8
ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e,
mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de
capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica,
que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada.
Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras - as autarquias e as
fundaes pblicas - que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional clssico.
Notaram que essa descentralizao havia aberto espao para o clientelismo,
principalmente ao nvel dos estados e municpios - clientelismo esse que se acentuara aps
a redemocratizao. No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis de
administrao, que o Decreto-Lei 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade
de o Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram
completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios da moderna
administrao pblica. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lgica linear
compatvel com a idia de que primeiro seria necessrio completar a revoluo mecnica,
para s depois participar da revoluo eletrnica.

A partir dessa perspectiva, decidiram, atravs da instaurao de um regime

jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e
das autarquias e fundaes, tratar de forma igual faxineiros e professores, agentes de
limpeza e mdicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes
sociais; atravs de uma estabilidade rgida, ignorando que este instituto foi criado para
defender o Estado, no os seus funcionrios; atravs de um sistema de concursos pblicos
ainda mais rgido, inviabilizar que uma parte das novas vagas fossem abertas para
funcionrios j existentes; atravs da extenso a toda a administrao pblica das novas
regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas.

Por outro lado, e contraditoriamente com seu esprito burocrtico racional-legal, a

Constituio de 1988 permitiu que uma srie de privilgios fossem consolidados ou
criados. Privilgios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda
presente na sociedade brasileira, e uma conseqncia do corporativismo que recrudesceu
com a abertura democrtica, levando todos os atores sociais a defender seus interesses
particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos privilgios foi o
estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remunerao integral, sem nenhuma
relao com o tempo de servio prestado diretamente ao Estado. Este fato, mais a
instituio de aposentadorias especiais, que permitiram aos servidores aposentarem-se
muito cedo, em torno dos 50 anos, e, no caso dos professores universitrios, de acumular
aposentadorias, elevou violentamente o custo do sistema previdencirio estatal,
19
representando um pesado nus fiscal para a sociedade. Um segundo privilgio foi ter
permitido que, de um golpe, mais de 400 mil funcionrios celetistas das fundaes e

houve uma fuga ou escapismo para a chamada administrao indireta, por motivos
justificados ou no.
19
- Estes privilgios, entretanto, no surgiram por acaso: fazem parte da herana
patrimonialista herdada pelo Brasil de Portugal. Conforme observa Luiz Nassif (1996): A
anlise da formao econmica brasileira mostra que uma das piores pragas da herana
colonial portuguesa foi o sonho da segurana absoluta, que se entranhou profundamente na
cultura social brasileira. No plano das pessoas fsicas, a manifestao mxima dessa
sndrome foi o sonho da aposentadoria precoce e do emprego pblico.

9
autarquias se transformassem em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e
20
aposentadoria integral.

O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a um suposto

fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-
Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja
em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso
patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo
seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores
possam ser imputadas como causas desse retrocesso. Na verdade ele foi o resultado, em
primeiro lugar, de uma viso equivocada das foras democrticas que derrubaram o
regime militar sobre a natureza da administrao pblica ento vigente. Na medida que, no
Brasil, a transio democrtica ocorreu em meio crise do Estado, esta ltima foi
equivocadamente identificada pelas foras democrticas como resultado, entre outros, do
processo de descentralizao que o regime militar procurara implantar. Em segundo lugar,
foi a conseqncia da aliana poltica que essas foras foram levadas a celebrar com o
velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para no mudar. Em terceiro lugar,
resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a administrao
central fora tratada no regime militar: estava na hora de restabelecer a fora do centro e a
pureza do sistema burocrtico. Essa viso burocrtica concentrou-se na antiga SAF, que se
tornou o centro da reao burocrtica no pas no apenas contra uma administrao
21
pblica moderna, mas a favor dos interesses corporativistas do funcionalismo.
Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela desestatizao que
acompanhou toda a transio democrtica: este fato levou os constituintes a aumentar os
controles burocrticos sobre as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia
graas ao Decreto-Lei 200.

Em sntese, o retrocesso burocrtico da Constituio de 1988 foi uma reao ao

clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de
privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o ethos burocrtico. Foi,
alm disso, uma conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-
se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional.

20
- Na verdade a Constituio exigiu apenas a instituio de regime jurdico nico. A lei
definiu que este regime nico seria estatutrio. Em alguns Municpios a lei definiu para
regime nico o regime celetista. A Constituio, alm disso, no art. 19 do ADCT, quando
conferiu estabilidade a celetistas com mais de cinco anos no os transformou em
ocupantes de cargos pblicos. Bem ao contrrio, exigiu, para que fossem os mesmos
instalados em cargos pblicos, que prestassem concurso de efetivao. Neste concurso
de efetivao, o tempo de servio seria contado como ttulo. O STF tem concedido
liminares sustando a eficcia a leis estaduais que repetiram o modelo da lei federal que
transformou celetistas em estatutrios de chofre. At o momento ningum, porm se
disps a argir a inconstitucionalidade da lei 8.112, um monumento ao corporativismo.
21
- Conforme observa Pimenta (1994: 161) O papel principal da SAF no perodo
estudado foi o de garantir o processo de fortalecimento e expanso da administrao direta
e defender os interesses corporativistas do funcionalismo, seja influenciando a elaborao
da nova Constituio, seja garantindo a implantao do que foi determinado em 1988.

10
 Estas circunstncias contriburam para o desprestgio da administrao pblica
brasileira, no obstante o fato de que os administradores pblicos brasileiros so
majoritariamente competentes, honestos e dotados de esprito pblico. Estas qualidades,
que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administrao pblica profissional foi
implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratgico que o Estado jogou
no desenvolvimento econmico brasileiro. A implantao da indstria de base nos anos 40
e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalao da indstria
de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira nos anos 80, e a
liberalizao comercial nos anos 90, no teriam sido possveis no fosse a competncia e o
22
esprito pblico da burocracia brasileira.

Evoluo Recente e Perplexidade

A crise fiscal e a crise do modo de interveno do Estado na economia e na sociedade

comearam a ser percebidas a partir de 1987. nesse momento, depois do fracasso do
Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se d conta, ainda que de forma imprecisa, que
estava vivendo fora do tempo, que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era
23
algo esprio alm de invivel. Os constituintes de 1988, entretanto, no perceberam a
crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. No se deram conta, portanto, que
era necessrio reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupana pblica. Que era
preciso dotar o Estado de novas formas de interveno mais leves, em que a competio
tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administrao no apenas
profissional, mas tambm eficiente e orientada para o atendimento das demandas dos
cidados.

Ser s depois do episdio de hiperinflao, em 1990, no final do governo Sarney,

que a sociedade abrir os olhos para a crise. Em conseqncia as reformas econmicas e o
ajuste fiscal, ganham impulso no governo Collor. Ser esse governo contraditrio, seno
esquizofrnico - que afinal se perdeu em meio corrupo generalizada -, que dar os
passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. nesse governo
que, afinal, ocorre a abertura comercial - a mais bem sucedida e importante reforma que o
pas conheceu desde o incio da crise. nele que a privatizao ganha novo impulso. no
governo Collor que o ajuste fiscal avanar de forma decisiva, no apenas atravs de
medidas permanentes, mas tambm atravs de um substancial cancelamento da dvida
pblica interna.

Na rea da administrao pblica, porm, as tentativas de reforma do governo

Collor foram equivocadas. Nesta rea, da mesma forma que no que diz respeito ao

22
- Sobre a competncia e o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver Schneider
(1994) e Gouva (1994). Escrevi os prefcios dos dois livros em 1994, antes de pensar em
ser Ministro da Administrao Federal.
23
- Foi nesse momento, entre abril e dezembro de 1987, que assumi o Ministrio da
Fazenda. Embora tenha estado sempre ligado ao pensamento nacional-desenvolvimentista,
no tive dvida em diagnosticar a crise fiscal do Estado e em propor o ajuste fiscal e a
reforma tributria necessrios ao enfrentamento do problema. O relato dessa experincia
encontra-se em Bresser Pereira (1992).

11
combate inflao, governo fracassar devido a um diagnstico equivocado da situao
e/ou porque no teve competncia tcnica para enfrentar os problemas. No caso da
administrao pblica, o fracasso deveu-se, principalmente, tentativa desastrada de
reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionrios e eliminando rgos, sem antes
assegurar a legalidade das medidas atravs da reforma da Constituio. Afinal, alm de
uma reduo drstica da remunerao dos servidores, sua interveno na administrao
pblica desorganizou ainda mais a j precria estrutura burocrtica existente, e
desprestigiando os servidores pblicos, de repente acusados de todos os males do pas e
identificados com o corporativismo. Na verdade o corporativismo - ou seja, a defesa de
interesses de grupos como se fossem os interesses da nao - no um fenmeno
especfico dos funcionrios, mas um mal que caracteriza todos os segmentos da sociedade
24
brasileira.

No incio do governo Itamar a sociedade brasileira comea a se dar conta da crise

da administrao pblica. H, entretanto, ainda muita perplexidade e confuso. Um
documento importante nessa fase o estudo realizado pelo Centro de Estudos de Cultura
Contempornea - CEDEC - para a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP
(Andrade e Jacoud, orgs., 1993). Na introduo de Rgis de Castro Andrade (1993: 26), o
resumo do diagnstico:
A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulao,
informao, planejamento, implementao e controle das polticas pblicas. O
rol das insuficincias da administrao pblica do pas dramtico. Os
servidores esto desmotivados, sem perspectivas profissionais ou existenciais
atraentes no servio; a maior parte deles no se insere num plano de carreira.
Os quadros superiores no tm estabilidade funcional. As instituies de
formao e treinamento no cumprem seu papel. A remunerao baixa.

Diagnstico era em grande parte verdadeiro, mas pecava por uma falha
fundamental. O mal maior a ser atacado segundo o documento era o intenso e
generalizado patrimonialismo no sistema poltico; o objetivo fundamental a ser atingido,
o de estabelecer uma administrao pblica burocrtica, ou seja, um sistema de
administrao pblica descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se
conduzam segundo os critrios de tica pblica, de profissionalismo e eficcia (Andrade,
1993: 27) . Ora, no h qualquer dvida quanto importncia da profissionalizao do
servio pblico e da obedincia aos princpios da moralidade e do interesse pblico.
indiscutvel o valor do planejamento e da racionalidade administrativa. Entretanto, ao
reafirmar valores burocrticos clssicos, o documento no se dava conta que assim
inviabilizava os objetivos a que se propunha. No se dava conta da necessidade de uma
modernizao radical da administrao pblica - modernizao que s uma perspectiva
gerencial poder proporcionar. Conforme observou Hlio Beltro (1984: 12), existe entre
ns uma curiosa inclinao para raciocinar, legislar e administrar tendo em vista um pas
imaginrio, que no o nosso; um pas dominado pelo exerccio fascinante do
planejamento abstrato, pela iluso tica das decises centralizadas... Ora, quando

24
- A incompetncia tcnica na rea da estabilizao econmica revelou-se na
incapacidade do governo de diagnosticar a alta inflao ento existente como uma inflao
inercial, que exigia remdio especfico, que combinasse heterodoxia e ortodoxia.

12
comeamos a trabalhar com mitos ou com um pas imaginrio, a nossa capacidade de agir
sobre a realidade diminui radicalmente.

Na verdade o documento da ENAP de 1993 expressava uma ideologia burocrtica,

que se tornou dominante em Braslia a partir da transio democrtica (1985) at o final do
governo Itamar. Essa perspectiva burocrtica levou transformao da FUNCEP na
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica - tendo como modelo a ENA - Ecole
Nationale dAdministration - da Frana. Levou em seguida criao da carreira dos
gestores pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental) - uma
carreira de altos administradores pblicos, que obviamente fazia falta no Brasil, mas que
recebeu uma orientao rigorosamente burocrtica, voltada para a crtica do passado
patrimonialista, ao invs de voltar-se para o futuro e para a modernidade de um mundo em
25
rpida mudana, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia.

Sob essa tica o documento da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental (1994: 7-8), que rene os gestores governamentais
pblicos, afirmava: o verdadeiro problema a ser enfrentado a pesada herana de um
processo de recrutamento e alocao dos quadros marcado simultaneamente pela falta de
critrios, clientelismo e heterogeneidade na sua constituio. Ora, esse sem dvida um
problema grave, que o documento aponta bem. Mas um problema antigo e bvio, que,
embora devendo ser equacionado, dificilmente poder se transformar no centro de uma
proposta de reforma.

Mais adequada a afirmao, nesse documento contraditrio e abrangente, que a

reforma do Estado no Brasil dever refletir as novas circunstncias emergentes, entre as
quais:
Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centralizadas,
hierrquicas formalizadas e piramidais e sistemas de controle tayloristas so
elementos de uma verdadeira revoluo gerencial em curso, que impe a
incorporao de novos referenciais para as polticas relacionadas com a
administrao pblica, virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e
abrindo caminho para uma nova e moderna burocracia de Estado. (1994: 3)

Dois Mitos Burocrticos: Carreiras e DASs

Na medida que a Constituio de 1988 representou um retrocesso burocrtico, revelou-se

irrealista. Em um momento em que o pas necessitava urgentemente reformar a sua
administrao pblica, de forma a torn-la mais eficiente e de melhor qualidade,
aproximando-a do mercado privado de trabalho, o inverso foi realizado. O servio pblico
tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho pblico separou-se
completamente do mercado de trabalho privado. A separao foi proporcionada no
apenas pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor pblico, mas tambm pela
exigncia de um regime jurdico nico, que levou eliminao dos funcionrios celetistas,

25
- Um exemplo competente dessa perspectiva ou ideologia burocrtica encontra-se na
anlise abrangente realizada por um jovem gestor, Aldino Graef (1994), envolvendo uma
proposta de reforma administrativa democrtica.

13
e pela afirmao constitucional de um sistema de estabilidade rgido, que tornou invivel a
cobrana de trabalho dos servidores.

A estabilidade dos funcionrios uma caracterstica das administraes

burocrticas. Foi uma forma adequada de proteger os funcionrios e o prprio Estado
contra as prticas patrimonialistas que eram dominantes nos regimes pr-capitalistas. No
Brasil, por exemplo, havia, durante o Imprio, a prtica da derrubada. Quando caia o
governo, eram demitidos no apenas os portadores de cargos de direo, mas tambm
muitos dos funcionrios comuns.

A estabilidade, entretanto, implica em um custo. Impede a adequao dos quadros

de funcionrios s reais necessidades do servio, ao mesmo tempo que inviabiliza a
implantao de um sistema de administrao pblica eficiente, baseado em um sistema de
incentivos e punies. Era justificvel enquanto o patrimonialismo era dominante e os
servios do Estado liberal, limitados; deixa de s-lo quando o Estado cresce em tamanho,
passa a realizar um grande nmero de servios, e a necessidade de eficincia para esses
servios torna-se fundamental, ao mesmo tempo que o patrimonialismo perde fora, deixa
de ser um valor para ser uma mera prtica, de forma que a demisso por motivos polticos
se torna algo socialmente inaceitvel. Se, alm de socialmente condenada, a demisso por
motivos polticos for tornada invivel atravs de uma srie de precaues como aquelas
presentes na proposta de emenda constitucional do governo Fernando Henrique, no
haver mais justificativa para se manter a estabilidade de forma absoluta, como ocorre na
26
burocracia clssica.

No Brasil a extenso da estabilidade a todos os servidores pblicos, ao invs de

limit-la apenas s carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa
estabilidade de uma forma tal que a ineficincia, a desmotivao, a falta de disposio para
o trabalho no pudessem ser punidos com a demisso, implicaram em um forte aumento
da ineficincia do servio pblico. Conforme observa o documento da Associao
Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (1994: 19):
Relativamente questo da estabilidade, essencial a reviso da sua
sistemtica de aquisio e manuteno. Mantida, como deve, a regra de que os
servidores somente podem ser demitidos por processo judicial ou
administrativo, onde lhes seja assegurada ampla defesa, impe-se tornar o
processo administrativo mais gil e flexvel e menos oneroso...

O grande mrito da Constituio de 1988 foi ter tornado obrigatrio o concurso

pblico para a admisso de todo e qualquer funcionrio. Este foi sem dvida um grande
avano, na medida que dificultou o empreguismo pblico. Tambm a, entretanto,

26
- Ou melhor, as justificativas s podero ser dogmticas como, por exemplo, a
encontrada em Gurgel (1995: 85): A idia de flexibilizar a estabilidade no servio
pblico, mantendo-o apenas para algumas funes designadas como funes de Estado,
confunde Estado com Repblica. No percebe que, alm e acima do Estado, as funes
que se destinam a atender a necessidades ou direitos pblicos so funes separadas do
privado e devem ser cumpridas com inseno e equidade. Devem ser conduzidas com
impessoalidade - preservadas das presses polticas e sociais... A questo da impunidade
dos servidores desidiosos ou o problema do excesso de contingente no podem ser
argumentos para uma medida que pe em cheque um princpio da moderna burocracia.

14
verificaram-se exageros. Acabou-se com a prtica condenvel dos concursos internos, mas
isto implicou na impossibilidade de se promoverem funcionrios internamente. Enquanto
no setor privado a promoo interna uma prtica consagrada, no servio pblico
brasileiro tornou-se invivel. Por outro lado, nos cargos para os quais seria mais
apropriado um processo seletivo mais flexvel ainda que pblico e transparente passou-se
a exigir todas as formalidades do concurso. Autarquias, fundaes e at empresas de
economia mista foram constrangidas a realizar concursos, quando poderiam ter sido
simplesmente obrigadas a selecionar seus funcionrios de forma pblica e transparente.

A promoo interna foi reservada exclusivamente para a ascenso dentro de uma

carreira. Esta reserva partiu do pressuposto de que para a instaurao de um regime
burocrtico clssico essencial o estabelecimento de um sistema formal de ascenso
burocrtica, que comea por um concurso pblico, e depois passa por um longo processo
de treinamentos sucessivos, avaliaes de desempenho e exames formais. Ocorre,
entretanto, que carreiras burocrticas dignas desse nome no foram instaladas no servio
27
pblico brasileiro. Apenas entre militares pode-se falar de carreira no Brasil.

Uma carreira burocrtica propriamente dita dura em mdia 30 anos, no final da

qual o servidor dever estar ganhando cerca de 3 vezes mais do que comeou a ganhar no
28
incio da carreira. Para chegar ao topo da carreira ele demorar no mnimo 20 anos. Esse
tipo de carreira est obviamente superado em uma sociedade tecnologicamente dinmica,
em plena Terceira Revoluo Industrial. Nem a Constituio de 1988, nem os servidores
federais e polticos brasileiros, entretanto, foram capazes de reconhecer abertamente este
fato. Continuaram a afirmar que o estabelecimento de carreiras, acompanhado de um
correspondente sistema de treinamento e de avaliao, resolveria, seno todos, a maioria
dos problemas da administrao pblica brasileira. A carreira tornou-se, na verdade, o
grande mito de Braslia. Mito porque se prega a instaurao das carreiras, ao mesmo
29
tempo que, de fato, no se acredita nelas, e se as destri na prtica.

A destruio das carreiras realizada atravs da introduo de gratificaes de

desempenho que reduzem radicalmente a amplitude das carreiras - ou seja, a distncia
percentual entre a remunerao inicial e a final. Essa amplitude deveria ser de 200 ou 300
por cento, mas nos ltimos anos passou a girar no Brasil em torno de 20 por cento, exceto
no caso das carreiras militares. A amplitude da carreira de auditor do tesouro nacional, por

27
- Era possvel tambm falar-se em carreira entre os diplomatas. A introduo de uma
gratificao de desempenho em 1995, porm, reduziu drasticamente a amplitude da
carreira diplomtica, que, assim ficou equiparada s demais carreiras civis.
28
- Na Frana, por exemplo, a diferena entre o salrio inicial de um egresso da ENA e o
salrio no final da carreira, descontados os adicionais por ocupao de cargo de direo,
de duas vezes e meia.
29
- Segundo Abrucio (1993: 74), por exemplo, na administrao pblica federal
brasileira a questo dos planos de carreira fundamental na medida que a maioria dos
servidores pblicos brasileiros carece de um horizonte profissional definido. Nesse
trabalho o autor enumera de forma realista os obstculos existncia de carreiras. No
percebe, porm, como alis praticamente ningum percebia no Brasil na poca, que esses
obstculos derivavam menos do patrimonialismo ou da incompetncia dos dirigentes
polticos, e mais das mudanas tecnolgicas dramticas ocorridas no mundo, com
profundas implicaes na reformulao da administrao pblica.

15
exemplo, reduziu-se a 6 por cento. A de uma carreira recm criada, como a dos gestores,
reduziu-se a 26 por cento. Atravs desse processo de reduo da amplitude das carreiras
elas foram na prtica reduzidas a simples cargos.

Por que ocorreu esse fato? Principalmente porque Braslia na verdade no acredita
no seu prprio mito. Porque, em um mundo em transformao tecnolgica acelerada, em
que a competncia tcnica no tem qualquer relao com a idade dos profissionais, os
servidores jovens no esto dispostos a esperar 20 anos para chegar ao topo da carreira.
Como, por outro lado, no possvel eliminar as etapas e as correspondentes carncias de
tempo das carreiras, nem se pode aumentar facilmente o nvel de remunerao de cada
carreira, o mais prtico foi reduzir sua amplitude, aumentando a remunerao dos nveis
inferiores.

Isto no significa, entretanto, que no existam carreiras na administrao pblica

brasileira. Sem dvida elas existem, conforme muito bem as analisou Ben Ross Schneider
(1994, 1995). So antes carreiras pessoais do que carreiras formais. So carreiras
extremamente flexveis, constituda por funcionrios que formam a elite do Estado. Estes
funcionrios circulam intensamente entre os diversos rgos da administrao, e, ao se
aposentarem, tendem a ser absorvidos pelo setor privado. Se Schneider acrescentasse que
a ocupao de DAS faz parte integrante desse processo instvel e flexvel, mas mais
baseado no mrito do que ele supe, teramos um bom quadro do sistema de carreiras
informais existentes na alta burocracia brasileira. Um quadro que poder ser aperfeioado
com a adoo de uma concepo moderna de carreira que compreenda: ampla mobilidade
do servidor, possibilidade de ascenso rpida aos mais talentosos; estruturas em Y que
valorizem tanto as funes de chefia quanto de assessoramento; versatilidade de formao
e no treinamento permitindo perfis bem diferenciados entre os seus integrantes.

A relao entre os DASs e as carreiras nos leva a um outro mito burocrtico de

Braslia: o mito de que os DASs so um mal. Seriam a forma atravs da qual o sistema de
carreiras seria minado, abrindo espao para a contratao, sem concurso, de pessoal sem
competncia. Na verdade, os DASs, ao permitirem a remunerao adequada de servidores
pblicos - que constituem 75 por cento do total de portadores de DAS, conforme podemos
verificar pela Tabela 1, constituem-se em uma espcie de carreira muito mais flexvel e
orientada para o mrito. Existe em Braslia um verdadeiro mercado de DASs, atravs do
qual os ministros e altos administradores pblicos, que dispem dos DASs, disputam com
essa moeda os melhores funcionrios brasileiros. Se for concretizado o plano, ainda em
elaborao, de reservar de forma crescente os DASs para servidores pblicos, o sistema de
DAS, que hoje j um fator importante para o funcionamento da administrao pblica
federal, transformar-se- em um instrumento estratgico da administrao pblica
gerencial.

A Tabela 1 nos oferece, alis, um bom quadro da alta administrao pblica federal
presente no Poder Executivo. A remunerao mdia dos administradores varia da mdia de
2.665 para os portadores de DAS-1 para 6.339 reais de mdia para os portadores de DAS-
6. A porcentagem mdia de portadores de DAS que so servidores pblicos baixa de 78,5
por cento para o DAS-1 para 48,4 por cento para os portadores de DAS-6. O nvel de
educao aumenta com o aumento do DAS enquanto que a porcentagem de mulheres
diminui medida que transitamos de DAS-1 para DAS-6. No total so 17.227 os
portadores da DAS, correspondendo a cerca de 3 por cento do total de servidores ativos.

16
 Tabela 1: Ocupantes de DAS

Qtde. Idade Sexo Nvel Servidores Remunerao

Servidores Mdia Feminino Superior Pbicos Mdia
DAS-1 7.206 41 45,2% 50,8% 78,5% 2.665
DAS-2 5.661 42 39,0% 61,8% 77,7% 3.124
DAS-3 2.265 44 36,0% 71,0% 71,4% 3.402
DAS-4 1.464 46 28,8% 81,3% 65,4% 4.710
DAS-5 503 48 17,3% 86,1% 60,6% 6.018
DAS-6 128 50 16,4% 85,9% 48,4% 6.339
TOTAL 17.227 42 39,5% 61,0% 75,5% 3.112
Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (1995).
Obs.: Inclui remunerao do cargo e da funo; esto considerados no clculo somente os
servidores efetivos.

Atravs dos seus mitos Braslia justifica a ineficincia e a baixa qualidade do

servio pblico federal. Ao mesmo tempo, entretanto, revela a falta de uma poltica clara
para o servio pblico. Enquanto se repetem mitos burocrticos, como o caso do mito
positivo da carreira e do mito negativo de que os DASs constituem um mal, o servio
pblico brasileiro no logra se tornar um sistema plenamente burocrtico, j que esse um
sistema superado, que est sendo hoje abandonado em todo o mundo, em favor de uma
administrao pblica gerencial. E por esse mesmo motivo no consegue fazer a sua
passagem para uma administrao pblica moderna, eficiente, controlada por resultados,
voltada para o atendimento do cidado-cliente. Ao invs disso, fica acariciando um ideal
superado e irrealista de implantar no final do sculo XX um tipo de administrao pblica
que se justificava na Europa, na poca do Estado liberal, como um antdoto ao
patrimonialismo, mas que hoje no mais se justifica.

Os Dois Objetivos e os Setores do Estado

A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a
reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta
reforma ter como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos
Estados e municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a mdio
prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltando-a para o
atendimento dos cidados.

O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs da exonerao de funcionrios

por excesso de quadros, da definio clara de teto remuneratrio para os servidores, e
atravs da modificao do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio
exigido, a idade mnima para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no
servio pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contribuio. As trs
medidas exigiro mudana constitucional. A primeira ser aplicada nos estados e
municpios, no na Unio, j que nela no existe excesso de quadros. A segunda e a

17
terceira tambm na Unio. Uma alternativa s dispensas por excesso de quadros, que
provavelmente ser muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de exonerao
desligamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a populao de
funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte deles se exonere
voluntariamente em troca de indenizao e treinamento para a vida privada. Diante da
possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento
30
voluntrio, um nmero substancial de servidores se apresentar.

J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao pblica ser o

resultado a mdio prazo de um complexo projeto de reforma, atravs do qual se buscar a
um s tempo fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado,
e descentralizar a administrao pblica atravs da implantao de agncias autnomas
e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto. Nestes termos, a reforma
proposta no pode ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou
descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, centralizadora, como
foi a contra-reforma embutida na Constituio de 1988. Em outras palavras, a proposta
no a de continuar no processo cclico que caracterizou a administrao pblica
brasileira (Pimenta, 1994), alternando perodos de centralizao e de descentralizao,
mas a de, ao mesmo tempo, fortalecer o a competncia administrativa do centro e a
autnoma das agncias e das organizaes sociais. O elo de ligao entre os dois sistemas
ser o contrato de gesto, que o ncleo estratgico dever aprender a definir e controlar, e
31
as agncias e organizaes sociais, a executar.

A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existncia de quatro setores

dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado, (2) as atividades exclusivas de
Estado, (3) os servios no-exclusivos ou competitivos, e (4) a produo de bens e
servios para o mercado.

No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas. um setor

relativamente pequeno, formado no Brasil, a nvel federal, pelo Presidente da Repblica,
pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das
polticas pblicas, pelos tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e

30
- A primeira experincia importante e bem sucedida de demisso voluntria no servio
pblico brasileiro ocorreu no Banco do Brasil em 1995. O banco possua 130 mil
funcionrios. Apontou 50 mil como passveis de demisso e ofereceu indenizao para que
cerca de 15 mil funcionrios se demitissem voluntariamente. Depois de uma agitada
interveno dos sindicatos, obtendo liminares em juizes de primeira instncia imbudos de
esprito burocrtico, a poltica foi declarada legal. Apresentaram-se 16 mil para a demisso
voluntria.
31
- Segundo Pimenta (1994: 154): A institucionalizao do funo-administrao no
governo federal ocorre durante todo o perodo republicano brasileiro de forma cclica... O
Brasil viveu um processo de centralizao organizacional no setor pblico nas dcadas de
30 a 50, com o predomnio da administrao direta e de funcionrios estatutrios. J nas
dcadas de 60 a 80 ocorreu um processo de descentralizao, atravs da expanso da
administrao indireta e da contratao de funcionrios celetistas. O momento iniciado
com a Constituio de 1988 indica a inteno de se centralizar novamente (regime jurdico
nico - estatutrio).

18
pelo Ministrio Pblico. A nvel estadual e municipal existem correspondentes ncleos
estratgicos.

As atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de Estado, ou

seja, o poder de legislar e tributar exercido. Inclui a polcia, as foras armadas, os rgos
de fiscalizao e de regulamentao, e os rgos responsveis pelas transferncias de
recursos, como o Sistema Unificado de Sade, o sistema de auxlio-desemprego, etc.

Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora

no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, no
podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios.

Finalmente, a produo de bens e servios para o mercado realizada pelo Estado

atravs das empresas de economia mista, que operam em setores de servios pblicos e/ou
em setores considerados estratgicos.

Em cada um desses setores ser necessrio considerar (1) qual o tipo de

propriedade e (2) qual o tipo de administrao pblica mais adequados. Examinemos o
primeiro problema. A Figura 1 resume as relaes entre essas variveis.

Propriedade Estatal e Privatizao

No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas de Estado a propriedade dever ser, por
definio, estatal. O ncleo estratgico usar, alm dos instrumentos tradicionais -
aprovao de leis (Congresso), definio de polticas pblicas (Presidncia e cpula dos
ministrios) e emisso de sentenas e acrdos (Poder Judicirio) - de um novo
instrumento, que s recentemente vem sendo utilizado pela administrao pblica: o
contrato de gesto. Atravs do contrato de gesto o ncleo estratgico definir os objetivos
das entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho, e
garantir a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua
consecuo. As entidades executoras sero, respectivamente, as agncias autnomas, no
setor das atividades exclusivas de Estado, e as organizaes sociais no setor dos servios
no-exclusivos de Estado.

As atividades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs

do sistema de agencias autnomas. Uma agncia autnoma dever ter um dirigente
nomeado pelo respectivo Ministro, com o qual ser negociado o contrato de gesto. Uma
vez estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho no apenas qualitativos
mas tambm quantitativos, o dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento global
recebido; poder administrar seus funcionrios com autonomia no que diz respeito a
admisso, demisso e pagamento; e poder realizar compras apenas obedecendo os
princpios gerais de licitao.

19
Figura 1: Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administrao

FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE

ADMINISTRAO
Estatal Pblica Privada Burocrtica Gerencial
No-
Estatal
NCLEO
ESTRATGICO
Legislativo, Judicirio,
Presidncia, Cpula dos
Ministrios
ATIVIDADES
EXCLUSIVAS
Polcia, Regulamentao
Fiscalizao, Fomento,
Seguridade Social Bsica
SERVIOS
NO-EXCLUSIVOS Publicizao
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
PRODUO PARA O
MERCADO Privatizao
Empresas Estatais

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995) Plano Diretor da

Reforma do Estado.

No outro extremo, no setor de bens e servios para o mercado, a produo dever

ser em princpio realizada pelo setor privado. Da o programa de privatizao em curso.
Pressupe-se que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e
administradas privadamente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal
a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise fiscal do
Estado retirou-lhe capacidade de realizar poupana forada e investir nas empresas
estatais, tornando-se aconselhvel privatiz-las. Esta poltica est de acordo com a
concepo de que o Estado moderno, que prevalecer no sculo XXI, dever ser um
Estado regulador e transferidor de recursos, e no um Estado executor. As empresas
podem, em princpio, serem controladas pelo mercado, onde prevalece o princpio da
troca. O princpio da transferncia, que rege o Estado, no se aplica a elas; por isso e
devido ao princpio da subsidiariedade, as empresas devem ser privadas.

Este princpio no absolutamente claro no caso dos monoplios naturais, em que

o mercado no tem condies de funcionar; nesse caso, a privatizao dever ser
acompanhada de um processo criterioso de regulao de preos e qualidade dos servios.
No tambm totalmente claro no caso de setores monopolistas, em que se possam
realizar grandes lucros - uma forma de poupana forada - e em seguida reinvesti-los no
prprio setor. Nessas circunstncias poder ser economicamente interessante manter a

20
empresa na propriedade do Estado. Os grandes investimentos em infra-estrutura no Brasil
entre os anos 40 e os anos 70, foram financiados principalmente dessa forma. Finalmente
esse princpio pode ser discutido no caso de setores estratgicos, como o caso do
petrleo, em que pode haver interesse em uma regulao estatal mais cerrada, implicando
em propriedade estatal. Essa uma das razes da deciso do governo brasileiro de manter
a Petrobrs sob controle estatal.

Propriedade Pblica No-Estatal

Finalmente devemos analisar o caso das atividades no-exclusivas de Estado. Nossa

proposta de que a forma de propriedade dominante dever ser a pblica no-estatal.

No capitalismo contemporneo as formas de propriedade relevantes no so apenas

duas, como geralmente se pensa, e como a diviso clssica do Direito entre Direito
Pblico e Privado sugere - a propriedade privada e a pblica -, mas so trs: (1) a
propriedade privada, voltada para a realizao de lucro (empresas) ou de consumo privado
(famlias); (2) a propriedade pblica estatal; e (3) a propriedade pblica no-estatal. A
confuso no deriva da diviso bipartite do Direito, mas do fato de que, em seguida, o
Direito Pblico foi confundido ou identificado com o Direito Estatal, enquanto o Direto
Privado foi entendido como englobando as instituies no-estatais sem fins lucrativos,
32
que, na verdade, so pblicas.

Com isto estou afirmando que o pblico no se confunde com o estatal. O espao
pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser estatal ou no-estatal. No plano do
dever-ser o estatal sempre pblico, mas na prtica, no : o Estado pr-capitalista era, em
ltima anlise, privado, j que existia para atender s necessidades do prncipe; no mundo
contemporneo o pblico foi conceitualmente separado do privado, mas vemos todos os
dias as tentativas de apropriao privada do Estado.

pblica a propriedade que de todos e para todos. estatal a instituio que

detm o poder de legislar e tributar, estatal a propriedade que faz parte integrante do
aparelho do Estado, sendo regida pelo Direito Administrativo. privada a propriedade que
se volta para o lucro ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. De acordo com
essa concepo uma fundao de Direito Privado, embora regida pelo Direito Civil,

32
- Conforme observa Bandeira de Mello,(1975: 14) para o jurista ser propriedade privada
ou pblica no apenas um ttulo, a submisso a um especfico regime jurdico: um
regime de equilbrio comutativo entre iguais (regime privado) ou a um regime de
supremacia unilateral, caracterizado pelo exerccio de prerrogativas especiais de
autoridade e contenes especiais ao exerccio das ditas prerrogativas (regime pblico).
Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo de indagar do regime jurdico
a que se submete. Se o regime que a lei lhe atribui pblico, a atividade pblica; se o
regime de direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou no, desenvolvida
pelo Estado. Em suma: no o sujeito da atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam
carter pblico ou privado, mas o regime a que, por lei, for submetida. Estou
reconhecendo este fato ao considerar as propriedade pblica no-estatal como regida pelo
Direito Privado; ela pblica do ponto de vista dos seus objetivos, mas privada sob o
ngulo jurdico.

21
uma instituio pblica, na medida que est voltada para o interesse geral. Em princpio
todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no-
33
estatais. Sem dvida poderamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas
formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes
ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e no-estatal, ao invs
de se confundir com a estatal; e segundo, as instituies de Direito Privado voltadas para o
interesse pblico e no para o consumo privado no so privadas mas pblicas no-
34
estatais.

O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente

importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-
setor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a
privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas
as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de
assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao
para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o
reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de
intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de
parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunil Grau
(1995: 31-32):
A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que supera a viso
dicotmica que enfrenta de maneira absoluta o estatal com o privado, est
indiscutivelmente vinculada necessidade de redefinir as relaes entre
Estado e sociedade... O pblico, no Estado no um dado definitivo, mas um
processo de construo, que por sua vez supe a ativao da esfera pblica
social em sua tarefa de influir sobre as decises estatais.

Finalmente, no setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade dever

ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o uso do
poder-de-Estado. E no deve ser privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve
ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-
estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista
pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, ser necessariamente
antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos
de administrao constitudos pela sociedade. E o controle do mercado se materializar na
cobrana dos servios. Desta forma a sociedade estar permanente atestando a validade
dos servios prestados, ao mesmo tempo que se estabelecer um sistema de parceria ou de
co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.

33
- So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica, sem fins lucrativos,
pode, na verdade, s-lo. Nesse caso trata-se de uma falsa entidade pblica. So comuns
casos desse tipo.
34
- Essas instituies so impropriamente chamadas de organizaes no-
governamentais na medida que os cientistas polticos nos Estados Unidos geralmente
confundem governo com Estado. mais correto falar em organizaes no-estatais, ou,
mais explicitamente, pblicas no-estatais.

22
 Na Unio os servios no-exclusivos de Estado mais relevantes so as
universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A
reforma proposta a de transform-los em um tipo especial de entidade no-estatal, as
organizaes sociais. A idia transform-los, voluntariamente, em organizaes
sociais, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gesto com o Poder
Executivo e contem com autorizao do parlamento para participar do oramento pblico.
Organizao social no , na verdade, um tipo de entidade pblica no-estatal, mas uma
qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado.

O aumento da esfera pblica no-estatal aqui proposto no significa em absoluto a

privatizao de atividades do Estado. Ao contrrio, trata-se de ampliar o carter
democrtico e participativo da esfera pblica, subordinada a um Direito Pblico renovado
e ampliado. Conforme observa Tarso Genro (1996):
A reao social causada pela excluso, pela fragmentao, a emergncia de
novos modos de vida comunitria (que buscam na influncia sobre o Estado o
resgate da cidadania e da dignidade social do grupo) fazem surgir uma nova
esfera pblica no-estatal... Surge, ento, um novo Direito Pblico como
resposta impotncia do Estado e dos seus mecanismos de representao
poltica. Um Direito Pblico cujas regras so s vezes formalizadas, outras
no, mas que ensejam um processo cogestionrio, que combina democracia
direta - de participao voluntria - com a representao poltica prevista pelas
normas escritas oriundas da vontade estatal.

A transformao dos servios no-exclusivos de Estado em propriedade pblica

no-estatal e sua declarao como organizao social se far atravs de um programa de
publicizao, que no deve ser confundido com o programa de privatizao, na medida
que as novas entidades conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado.
O processo de publicizao dever assegurar o carter pblico, mas de direito privado da
nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior.
Para isto ser necessrio extinguir as atuais entidades e substitu-las por fundaes
pblicas de direito privado, criadas por pessoas fsicas. Desta forma se evitar que as
organizaes sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as
fundaes de direito privado institudas pelo Estado, e assim submetidas a todas as
restries da administrao estatal. As novas entidades recebero por cesso precria os
bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma
categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O oramento da
organizao social ser global; a contratao de novos empregados ser pelo regime da
Consolidao das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos princpios
da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos estatais
postos disposio da organizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de
estar submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas.

Tipos de Administrao Mais Adequados

O objetivo geral da reforma administrativa ser transitar de uma administrao pblica

burocrtica para a gerencial. Esta mudana, entretanto, no poder ser realizada de um dia
para o outro. Nem dever ocorrer com a mesma intensidade nos diversos setores. Na

23
verdade a administrao pblica gerencial deve ser construda sobre a administrao
pblica burocrtica. No se trata de fazer tbula rasa desta, mas aproveitar suas conquistas,
os aspectos positivos que ela contm, ao mesmo tempo que se vai eliminando o que j no
serve.

Instituies burocrticas como a exigncia de concurso ou de processo seletivo

pblico, de um sistema universal de remunerao, de carreiras formalmente estruturadas, e
de um sistema de treinamento devem ser conservadas e aperfeioadas, seno implantadas,
visto que at hoje no o foram, apesar de toda a ideologia burocrtica que tomou conta de
Braslia entre 1985 e 1994. Nestes termos, preciso e conveniente continuar os esforos
no sentido da instalao de uma administrao pblica burocrtica no pas.

Estas instituies, entretanto, devem ser suficientemente flexveis para no

conflitar com os princpios da administrao pblica gerencial. Devem, principalmente,
no impedir a recompensa do mrito pessoal desvinculado de tempo de servio e no
aumentar as limitaes iniciativa e criatividade do administrador pblico em administrar
seus recursos humanos e materiais. E o treinamento, conforme observa Oslak (1995), deve
estar prioritariamente relacionado com as necessidades e programas de um novo Estado
que se quer implantar, ao invs de subordinar-se s etapas de uma carreira, como quer a
viso burocrtica.

Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos dever variar

de acordo com o setor. A grande qualidade da administrao pblica burocrtica a sua
segurana e efetividade. Por isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so
muito importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a administrao
pblica gerencial. J nos demais setores, onde o requisito de eficincia fundamental dado
o grande nmero de servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da
administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at praticamente desaparecer no
setor das empresas estatais. Conforme observa Roberto Cavalcanti de Albuquerque (1995:
36):
duvidoso que esse novo paradigma (que Albuquerque chama de
paradigma empresarial de governo, em oposio ao paradigma de gesto
poltico-administrativa)... deva substituir inteiramente, em especial nos
rgos que diretamente exercem os poderes conferidos ao Estado, o modelo de
gesto poltico-administrativa.

A reforma da administrao pblica ser executada em trs dimenses: (1) uma

dimenso institucional-legal, atravs da qual se modificam as leis e se criam ou modificam
instituies; (2) uma dimenso cultural, baseada na mudana dos valores burocrticos para
os gerenciais; e (3) uma dimenso-gesto.

Na dimenso institucional-legal ser preciso modificar a Constituio, as leis e

regulamentos. Em um pas cujo Direito tem origem romana e napolenica, qualquer
reforma do Estado implica em uma ampla modificao do sistema legal.

A dimenso cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de vez o

patrimonialismo, e, de outro, transitar da cultura burocrtica para a gerencial. Tenho dito
que a cultura patrimonialista j no existe no Brasil, porque s existe como prtica, no
como valor. Esta afirmao, entretanto, imprecisa, j que as prticas fazem tambm parte
da cultura. O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de

24
fisiologismo, continua a existir no pas, embora sempre condenado. Para completar a
erradicao desse tipo de cultura pr-capitalista no basta conden-la, ser preciso tambm
puni-la.

Por outro lado, o passo frente representado pela transio para a cultura gerencial
um processo complexo, mas que j est ocorrendo. Todo o debate que houve em 1995
sobre a reforma constitucional do captulo da administrao pblica foi um processo de
mudana de cultura.

Finalmente, a dimenso-gesto ser a mais difcil. Trata-se aqui de colocar em

prtica as novas idias gerenciais, e oferecer sociedade um servio pblico efetivamente
mais barato, melhor controlado, e com melhor qualidade. Para isto a criao das agncias
autnomas, ao nvel das atividades exclusivas de Estado, e das organizaes sociais no
setor pblico no-estatal sero as duas tarefas estratgicas. Inicialmente teremos alguns
laboratrios, onde as novas prticas administrativas sejam testadas com o apoio do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, mas depois de se esperar que
as prprias unidades que devem ser transformadas e os respectivos ncleos estratgicos
tomem a iniciativa da reforma.

Perspectivas da Reforma

Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em relao reforma
da administrao pblica so muito favorveis. Quando o problema foi colocado pelo
novo governo, no incio de 1995, a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de
irritao. Na verdade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude
ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que "deveria falar
menos e fazer mais", como se fosse possvel mudar a Constituio sem antes realizar um
amplo debate. Atribu essa reao natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema
novo para o pas. Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora
objeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como problema nacional
na campanha presidencial de 1994. Que s constava marginalmente dos programas de
35
governo. Em sntese, que no estava na agenda do pas.

resistncia ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo fator. Segundo

Przeworski (1995), o xito da reforma do Estado depende da capacidade de cobrana dos
cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil sempre foi antes autoritria do que democrtica.
Historicamente o Estado no era visto como um rgo ao lado da sociedade, oriundo de
um contrato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma, conforme
observa Luciano Martins (1995a: 35), "a responsabilidade poltica pela administrao dos
recursos pblicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na verdade, o
princpio de que no h tributao sem representao completamente estranho cultura

35
- Para ser mais preciso, itens como a reviso da estabilidade do servidor constavam das
propostas de emenda constitucional do Governo Collor; foram produto, em grande parte,
do trabalho de setores esclarecidos da burocracia preocupados em dotar aquele governo de
um programa melhor estruturado na sua segunda fase, aps ampla restruturao
ministerial.

25
poltica brasileira". No constitui surpresa, portanto, que a reao inicial s propostas,
quando elas estavam ainda sendo formuladas, foi to negativa.

Entretanto, depois de alguns meses de insistncia por parte do governo em discutir

questes como a estabilidade dos servidores, seu regime de trabalho, seu sistema de
previdencirio, e os tetos de remunerao, comearam a surgir os apoios: dos
governadores, dos prefeitos, da imprensa, da opinio pblica, e da alta administrao
pblica. No final de 1995 havia uma convico no apenas de que a reforma constitucional
tinha ampla condio de ser aprovada pelo Congresso, como tambm que era fundamental
para o ajuste fiscal dos estados e municpios, alm de essencial para se promover a
transio de uma administrao pblica burocrtica, lenta e ineficiente, para uma
administrao pblica gerencial, descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento dos
cidados. A resistncia reforma localizava-se agora apenas em dois extremos: de um
lado, nos setores mdios e baixos do funcionalismo, nos seus representantes corporativos
sindicais e partidrios, que se julgam de esquerda; de outro lado, no clientelismo
patrimonialista ainda vivo, que temia pela sorte dos seus beneficirios, muitos dos quais
so cabos eleitorais ou familiares dos polticos de direita.

Fundamental, no processo de reforma, o apoio da alta burocracia - um apoio que

est sendo obtido. Na Inglaterra, por exemplo, a reforma s se tornou possvel quando a
alta administrao pblica britnica decidiu que estava na hora de reformar, e que para isto
uma aliana estratgica com o Partido Conservador, que assumira o governo em 1979, era
conveniente. Mais amplamente, fundamental o apoio das elites modernizantes do pas,
que necessariamente inclui a alta administrao pblica. Conforme observa Piquet
Carneiro (1993: 150):
nas duas reformas administrativas federais (1936 e 1967), esteve presente a
ao decisiva de uma elite de administradores, economistas e polticos -
autoritrios ou no - afinados com o tema da modernizao do Estado, e entre
eles prevaleceu o diagnstico comum de que as estruturas existentes eram
insuficientes para institucionalizar o processo de reforma.

Depois de um perodo natural de desconfiana para as novas idias, este apoio vem
ocorrendo sob as mais diversas formas. Ele parte da convico generalizada de que o
modelo implantado em 1988 foi irrealista, tendo agravado ao invs de resolver o
problema. O grande inimigo no apenas o patrimonialismo, mas tambm o burocratismo.
O objetivo de instalar uma administrao pblica burocrtica no pas continua vivo, j que
jamais se logrou completar essa tarefa; mas tornou-se claro em 1995 que, para isto,
necessrio dar um passo alm e caminhar na direo da administrao pblica gerencial,
que engloba e flexibiliza os princpios burocrticos clssicos.

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