ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 852

A Trajetria do
Welfare State no Brasil:
Papel Redistributivo das
Polticas Sociais dos
Anos 1930 aos Anos 1990
Marcelo Medeiros

Braslia, dezembro de 2001

 ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 852

A Trajetria do Welfare State no Brasil:

Papel Redistributivo das Polticas
Sociais dos Anos 1930 aos Anos 1990
Marcelo Medeiros*

Braslia, dezembro de 2001

* Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. medeiros@ipea.gov.br

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PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE CITADA A FONTE.

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 SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO 5

2 O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE
STATE NOS PASES INDUSTRIALIZADOS 6

3 O DESENVOLVIMENTO DO W ELFARE STATE NO BRASIL 8

4 CONCLUSES 21

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 22
 SINOPSE

E ste artigo discute a trajetria do Welfare State brasileiro no perodo compreendi-

do entre meados da dcada de 1930 e fins da dcada de 1990. Ao se comparar a
literatura sobre o assunto, destaca-se que o carter redistributivo das polticas sociais
foi comprometido por um modelo econmico concentrador, pela ausncia de coali-
zes entre trabalhadores industriais e no industriais e por uma burocracia com bai-
xos nveis de autonomia em relao ao governo. Assim, conclui-se que no h evi-
dncias de que o Welfare State brasileiro tenha sofrido, na dcada de 1990, uma rup-
tura de trajetria em direo a modelos mais igualitaristas.

ABSTRACT

T he article examines the Brazilian Welfare State s main tendencies between the early 1930s
and the late 1990s. Comparing the literature on the subject it shows that the distributive
characteristics of social policies were affected by an concentrative economic model, by the lack of a wide
labor movement and by a bureaucracy with low levels of authonomy from the government.
It concludes that there are no evidences that the Brazilian Welfare State has become more
egalitarianist in the 1990s.
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 5

1 INTRODUO

D
iversas teorias buscam explicar o papel do Welfare State nos pases in-
dustrializados da Amrica do Norte e da Europa Ocidental. A maior par-
te delas o v, ao menos em suas fases de surgimento e desenvolvimento,
como um meio de compensar, por intermdio de polticas de cunho keynesiano, a
insuficincia do mercado em adequar os nveis de oferta e demanda agregada,
controlar politicamente as organizaes de trabalhadores e capitalistas e estimular
a mercantilizao da fora de trabalho segundo padres industriais (fordistas), ao
administrar alguns dos riscos inerentes a esse tipo de relao de trabalho e ao
transferir ao Estado parte das responsabilidades pelos custos de reproduo da
fora de trabalho. Determinam a configurao do Welfare State, nesses casos, o
padro e o nvel de industrializao (ou modernizao), a capacidade de mobiliza-
o dos trabalhadores, a cultura poltica de uma nao, a estrutura de coalizes
polticas e a autonomia da mquina burocrtica em relao ao governo.
Este artigo discute a trajetria distributiva do Welfare State brasileiro luz dessas
teorias, alm de realizar alguns ajustes e introduzir novos elementos na descrio
dessa trajetria, tendo em vista que as circunstncias do surgimento e desenvolvi-
mento do Welfare State no pas so diferentes das observadas nos pases europeus e
norte-americanos, no s pela posio diferenciada do Brasil na economia mundial,
mas tambm por suas peculiaridades histricas. Os argumentos levantados baseiam-
se na comparao das evidncias empricas e concluses da literatura consagrada
sobre o assunto e mostram que existe uma razovel compatibilidade entre as diversas
anlises do caso brasileiro.
Para a discusso de que, no Brasil, o Welfare State surge com o carter de regular
aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos
da economia e da burocracia, enfatiza-se que, na fase inicial da industrializao, a
possibilidade de utilizao do Welfare State como instrumento de controle da de-
manda agregada era reduzida devido a, pelo menos, dois motivos. Primeiro, porque
problemas de superproduo estavam muito mais relacionados ao comportamento
do setor externo do que a flutuaes na demanda nacional, e, segundo, porque o
nmero restrito de beneficirios do sistema limitava a efetividade das polticas como
mecanismo de expanso do consumo.
O carter redistributivo limitado do Welfare State brasileiro ao longo de seu de-
senvolvimento tratado a partir de dois ngulos a autonomia da burocracia e o
poder poltico dos movimentos de trabalhadores. Por um lado, a falta de autonomia
da burocracia foi um dos elementos que reduziram a capacidade redistributiva do
6 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990

Welfare State no Brasil, visto que os funcionrios pblicos constituam um grupo

comprometido com o governo, que, por sua vez, era resistente promoo de gastos
sociais progressivos em detrimento de seus interesses corporativos. Por outro lado, a
combinao de autoritarismo com forte segmentao no mercado de trabalho, pre-
sente em boa parte da histria recente do pas, limitou a capacidade de os movimen-
tos de trabalhadores influenciarem positivamente a sistematizao de programas so-
ciais generalizados a toda a populao e sem carter populista.
Argumenta-se que, aps a fase de consolidao inaugurada pelos governos milita-
res de 1964, o modelo de Welfare State perdeu o carter populista e assumiu duas
linhas definidas, uma de carter compensatrio e outra de carter produtivista.
A primeira buscava minorar os impactos de um modelo de desenvolvimento baseado
na concentrao da riqueza e a segunda visava contribuir com as condies necess-
rias para o crescimento econmico como, por exemplo, a qualificao de mo-de-
obra. Entretanto, ambas apresentavam como caractersticas a centralizao poltica e
financeira no governo federal, a forte fragmentao institucional e o carter regressi-
vo nos gastos sociais.
A partir da comparao entre as diversas mudanas ocorridas nas dcadas de 1980
e 1990 no Welfare State brasileiro e as mudanas no modelo de desenvolvimento
econmico, conclui-se que ainda difcil avaliar em que medida as melhorias organi-
zacionais realizadas sero, em um prazo relativamente curto, capazes de promover a
eqidade, visto que existe a possibilidade de os custos de transio institucional se-
rem maiores que os benefcios imediatos.

2 O DESENVOLVIMENTO DO
WELFARE STATE NOS PASES INDUSTRIALIZADOS

Existe alguma controvrsia em torno do significado dos termos aqui utilizados.

Fenmenos de natureza poltica semelhante so classificados sob as categorias de
Welfare State, Estado-Providncia (tat-Providence) ou ainda Estado Social. Embora essa
distino seja relevante em determinados contextos, aqui ela no realizada. Utiliza-
se uma definio bastante ampla de Welfare State, que entendido como a mobiliza-
o em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de
executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao. Uma dis-
cusso mais especfica sobre a aplicao, no caso brasileiro, do instrumental terico e
conceitual geralmente criado para analisar sociedades desenvolvidas pode ser encon-
trada em Souza (1999).
Estudos referentes Amrica do Norte e Europa Ocidental [Piore e Sabel, 1984;
Przeworksy e Wallerstein, 1988; Esping-Andersen, 1990; Vacca, 1991; Lipietz, 1992]
enfatizam que a necessidade de regulao da economia capitalista pode, por meio de
polticas macroeconmicas capazes de garantir um grau razovel de coordenao
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 7

entre as diversas instituies encarregadas de produzir bens e servios, em parte, ser

realizada pelo Welfare State . As diversas polticas sociais, por um lado, aumentam a
capacidade de consumo das famlias dos trabalhadores e se traduzem em gastos do
governo em habitao, transporte e saneamento, o que incentiva a expanso da de-
manda agregada e o desenvolvimento tecnolgico, e, por outro, ao socializarem os
custos referentes aos riscos do emprego industrial e reproduo da fora de traba-
lho, liberam reservas de capital privado para investimentos e garantem uma reserva
de mo-de-obra em diversos nveis de qualificao. Como os gastos sociais tornam
uma parte significativa da demanda decidida por mecanismos polticos, o Welfare
State funciona como um mecanismo de reao contracclica s flutuaes da deman-
da tpico de polticas keynesianas.
Alm de instrumento de poltica macroeconmica, o Welfare State tambm um
mecanismo de regulao poltica da sociedade. A partir do momento em que a nego-
ciao coletiva dos nveis salariais e das condies de trabalho se generaliza na socie-
dade, o processo de barganha entre capitalistas e trabalhadores passa a ser tratado
como assunto pblico. Assim, o crescimento da organizao poltica dos trabalhado-
res faz que o Estado passe a incluir na agenda poltica nacional os interesses dos tra-
balhadores organizados. Vacca (1991), por exemplo, aponta que o Welfare State sur-
giu como mecanismo de controle poltico das classes trabalhadoras pelas classes capi-
talistas: a interveno no processo de barganha limita institucionalmente a capacidade
de organizao extra-estatal dos trabalhadores.
H indicaes de que o controle poltico no ocorre somente sobre os trabalhado-
res, mas tambm sobre os capitalistas. O Estado regula simultaneamente o poder de
capitalistas e trabalhadores ao administrar o que se convencionou chamar compro-
misso de classe, compromisso keynesiano ou compromisso fordista. Esses com-
promissos referem-se, respectivamente, legitimao da propriedade privada dos
meios de produo em troca de instituies polticas que permitem aos representantes
dos trabalhadores a administrao de parte da economia [Esping-Andersen, 1990],
mediao de relaes privadas por instituies polticas democrticas com objetivos
macroeconmicos [Przeworksy e Wallerstein, 1988] e reduo do controle da
organizao do processo de trabalho e da inovao tecnolgica pelos trabalhadores em
troca da redistribuio de ganhos de produtividade e pleno emprego [Lipietz, 1992].

Claus Offe e Gero Lenhardt (1990) destacam que as polticas sociais constituem
instrumento importante na mercantilizao da fora de trabalho. Fatores relaciona-
dos economia capitalista, como a busca por maior produtividade e controle do pro-
cesso de produo pela introduo de tecnologias poupadoras de trabalho, a destrui-
o de formas de produo pr-capitalistas e o impacto de crises cclicas, destroem as
condies para o uso no-assalariado da fora de trabalho. A desorganizao das
formas no capitalistas de produo, no entanto, no se traduz automaticamente em
mercantilizao da fora de trabalho, visto que os indivduos afetados podem adotar
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outras estratgias de subsistncia que no o assalariamento, tais como migrao, pi-

lhagem, mendicncia, resistncia poltica e militar, etc. A garantia de controle dos
riscos da relao de trabalho assalariada pelo Welfare State age para promover a acei-
tao do assalariamento e evitar a opo por formas alternativas de subsistncia.
Alm dos aspectos relacionados industrializao (ou modernizao) e ao poder
de barganha dos trabalhadores, aspectos relacionados cultura poltica e organiza-
o da mquina do Estado so destacados como relevantes para explicar o desenvol-
vimento do Welfare State em pases da Amrica do Norte e da Europa Ocidental.
Esping-Andersen (1990), por exemplo, ressalta a influncia de valores culturais das
sociedades na configurao das polticas sociais a partir da adeso a idias liberais ou
social-democratas. Rueschenmeyer e Evans (1985), Weir e Skocpol (1985) e King
(1988) enfatizam o papel da burocracia nessa configurao. Os burocratas tm inte-
resses na consolidao do Welfare State por vrios motivos. Em primeiro lugar, so
beneficirios diretos das polticas sociais, pois as garantias de seguridade criadas para
os assalariados industriais se estendem a eles. Em segundo lugar, o Welfare State
depende da expanso da mquina do Estado para a administrao e prestao dos
servios das polticas sociais, tornando-se, no apenas a razo do emprego de grandes
contingentes de funcionrios pblicos, mas tambm a razo de seu poder poltico,
visto que a organizao da produo baseada na existncia de um Estado securitrio
faz dos funcionrios pblicos pea fundamental para a produo capitalista.

3 O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NO BRASIL

As circunstncias do surgimento e do desenvolvimento do Welfare State no Bra-

sil so diferentes das observadas nos pases aos quais as teorias mencionadas se refe-
rem. Alm de ocorrer sob uma posio diferente na economia mundial, o processo
de modernizao brasileiro marcadamente segmentado, com setores industriais
modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrrio-
exportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de polticas
de massificao do consumo foi um aspecto secundrio para um Estado preocupado
com estratgias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens
de capital e infra-estrutura.
No perodo de industrializao do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare Sta-
te como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de
superproduo estavam muito mais relacionados ao comportamento do setor externo
do que a flutuaes nos nveis nacionais da demanda e o nmero restrito de trabalha-
dores beneficiados limitava a efetividade das polticas como mecanismo de expanso
do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com
carter predominantemente poltico: regular aspectos relativos organizao dos traba-
lhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia.
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 9

A reconstituio dos aspectos jurdicos e institucionais das polticas sociais brasi-

leiras entre 1930 e 1964 realizada por Barcellos (1983), por exemplo, mostra que ape-
nas aps a passagem da economia agrrio-exportadora para a economia urbano-
industrial na dcada de 1930 que o pas passou a assistir s primeiras mudanas
institucionais no Estado que visavam fornecer as condies necessrias para o desen-
volvimento da indstria. As medidas de centralizao das aes estatais promovidas
nesse perodo tiveram o sentido de propiciar a integrao da economia nacional e
regulamentar os fatores de produo. Da tica do Welfare State, essa regulamentao
se traduz na promulgao de leis referentes s condies de trabalho e venda da
fora de trabalho.
As polticas sociais no perodo anterior Revoluo de 1930 eram fragmentadas e
emergencialistas, apesar de haver indcios da disposio de uma atuao mais global
por parte do Estado, como a instituio por lei dos Departamentos Nacionais do
Trabalho e da Sade e a promulgao, em 1923, do Cdigo Sanitrio e da Lei Eloy
Chaves, essa ltima sobre assuntos previdencirios. Os conflitos entre capital e traba-
lho eram regulados por legislao esparsa, e tratados basicamente pelo aparato policial.
Questes de sade pblica eram tratadas pelas autoridades locais, no havendo por
parte do governo central um programa de ao no sentido de atend-las. A atuao
do Estado restringia-se a situaes emergenciais, como a epidemias em centros urba-
nos. A educao era atendida por uma rede escolar muito reduzida, de carter elitista
e acadmico, que visava preparar alunos para a formao superior. As reformas da
poca (escola nova) ocorriam regionalmente e de forma parcial, ou seja, no faziam
parte de uma poltica global de educao. A previdncia era predominantemente pri-
vada, organizada por empresas e categorias profissionais, e a questo habitacional no
era considerada objeto de poltica pblica [Barcellos,1983, p. 17-18].
As polticas surgidas no Brasil, no incio dos anos 1920, j constituam um esboo
da formao do Welfare State brasileiro, cuja funo era atuar como instrumento de
controle dos movimentos de trabalhadores no pas. Sua estratgia era antecipar algu-
mas demandas, o que favorecia os grupos profissionais de maior influncia poltica
para, com isso, restringir a legitimidade das lideranas trabalhadoras nas reivindica-
es sociais e limitar a capacidade de mobilizao dos trabalhadores em geral. Malloy
(1979, p. 45), por exemplo, argumenta que as polticas de seguridade social da poca
tinham carter reformista e buscavam satisfazer s demandas das alas defensivas do
movimento trabalhador a fim de enfraquecer as organizaes de cunho mais radical.
a partir de 1930 que se torna ntida a constituio de um Welfare State no Bra-
sil, com polticas sociais de profundo carter conservador. De acordo com a perspec-
tiva corporativista dos grupos no poder, nesse perodo predominava um ideal de
sociedade harmnica em que os antagonismos entre classes eram encarados como
nocivos ao bem comum representado pelo Estado. Assim, uma marca do surgimento
do Welfare State brasileiro o autoritarismo, evidente na represso aos movimentos
de trabalhadores, como mostra Barcellos:
10 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990

At 1937, embora vigorasse no Brasil o Estado de Direito, j comeavam a se

delinear os traos autoritrios que estariam presentes, com uma intensidade vari-
vel, no decorrer do perodo que se estende at 1964. Nesse primeiro momento, o
autoritarismo expressava-se fundamentalmente na estrutura corporativista da or-
ganizao sindical, que comeou a ser montada em 1930. O corporativismo, des-
locando os conflitos entre capital e trabalho para a esfera do Estado, descaracteri-
zou e obstaculizou a livre manifestao das reivindicaes dos trabalhadores
[Barcellos, 1983, p. 11].
A ausncia de organizaes de trabalhadores politicamente fortes ao longo de um
processo de industrializao relativamente lento, como seria o caso de alguns pases
europeus analisados por Esping-Andersen (1990) e Flora e Heidenheimer (1982),
criou uma lacuna de poder que foi rapidamente apropriada pelo Estado. Assim, dife-
rentemente de uma histria na qual o Welfare State surge como resultado das barga-
nhas polticas dos trabalhadores, o Brasil tem, na generalizao e coordenao de
suas polticas, um mecanismo de constituio da fora de trabalho assalariada por
intermdio do Estado. Esse papel foi extremamente importante para o processo de
modernizao. Como a maior parte dos bens de capital e tecnologia era importada e
a mo-de-obra encontrava-se no setor agro-exportador da economia, criou-se um
descompasso entre meios de produo e fora de trabalho. O Welfare State brasileiro
atuou sobre esse descompasso, o que facilitou a migrao dos trabalhadores dos se-
tores tradicionais para os setores modernos e a constituio de uma fora de trabalho
industrial urbana no pas.
Partindo-se da concepo de que a edificao no Ocidente dos Welfare State cor-
responde, basicamente, demanda por maior igualdade e segurana nas economias
capitalistas, Snia Miriam Draibe (1989) analisa a formao do Welfare State brasilei-
ro, tomando como ponto de partida a dcada de 1930. A toda essa dcada e ao incio
da seguinte corresponde um movimento de criao da base institucional-legal para as
polticas sociais:
A produo legislativa a que se refere o perodo 1930/43 fundamentalmente a
que diz respeito criao dos institutos de aposentadorias e penses, de um lado, e
de outro, a relativa legislao trabalhista, consolidada em 1943. Se essa , de fato, a
inovao mais importante, o perodo tambm frtil em alteraes nas reas de po-
ltica de sade e de educao, onde se manifestam elevados graus de nacionaliza-
o das polticas sob a forma de centralizao no Executivo Federal, de recursos e
de instrumentos institucionais e administrativos e resguardos de algumas competn-
cias tpicas da organizao federativa do pas [Draibe, 1989, p. 8].
Nesse perodo, o Brasil definiu e implementou as bases modernas de seu sistema
de seguridade social, as quais permaneceram relativamente intactas at 1966. Diversas
reformas no aparelho de Estado consolidaram um Welfare State baseado em polti-
cas predominantemente voltadas para trabalhadores urbanos, a fim de no ferir os
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 11

interesses das oligarquias rurais que detinham forte poder poltico poca. Foi criado
o Ministrio do Trabalho e promulgada uma nova legislao trabalhista, o que for-
mou as novas bases de uma poltica de regulamentao do trabalho e organizao
poltica dos trabalhadores. Com orientao a comercirios e industririos, so regu-
lamentados o trabalho feminino, o de menores, a jornada de trabalho, frias, demis-
ses e assuntos relevantes a acidentes de trabalho. consagrada a interveno do
Estado nos conflitos trabalhistas com a criao da Justia do Trabalho e a regulamen-
tao explcita das formas de negociao salarial e organizao sindical. As polticas
de sade e educao foram centralizadas no Ministrio dos Negcios de Educao e
Sade Pblica, a previdncia social foi estatizada, deixou de ser organizada por em-
presas e sim por categorias profissionais, e as contribuies previdencirias passaram
a ter participao paritria da Unio, o que simultaneamente desonerou o capital no
que diz respeito a gastos com seguros sociais, garantiu nveis mnimos de manuten-
o da fora de trabalho e legitimou politicamente o Estado [Barcellos, 1983, p. 31].
Sob o governo Vargas, a dcada de 1930 caracterizada pela estratgia deliberada
de aumentar o papel do Estado na regulao da economia e da poltica nacionais
como estratgia de desenvolvimento. Do ponto de vista das relaes de trabalho, o
regime populista do perodo perseguiu trs objetivos bsicos: (i) evitar que os movi-
mentos de trabalhadores se tornassem base de apoio para grupos de oposio que
reivindicavam mudanas mais profundas na organizao da sociedade; (ii) despolitizar
as relaes de trabalho, impedindo que as organizaes de trabalhadores se legitimas-
sem como instrumento de reivindicao; e (iii) fazer dos trabalhadores um ponto de
apoio, ainda que passivo, do regime. Tais objetivos foram alcanados por meio de
uma combinao de represso oposio e concesso aos movimentos de trabalha-
dores que apoiavam o regime. Em vez de mobilizar, o regime populista buscou coop-
tar seletivamente segmentos de trabalhadores em um processo de incluso contro-
lada. Trabalhadores rurais e trabalhadores urbanos no organizados foram sistemati-
camente ignorados nesse processo [Malloy, 1979, p. 56].
Na relao estruturada entre o Estado e a classe trabalhadora, convergem os fen-
menos do patrimonialismo, cooptao e corporativismo. Um dos elementos funda-
mentais para essa implantao foi o esquema de proteo social criado para atender aos
setores organizados da classe trabalhadora urbana fundamentado no sistema de previ-
dncia social. De acordo com Malloy (1979, p. 17), o sistema da previdncia social re-
forou, por um lado, o padro geral do poder do Executivo federal e, por outro lado,
para a transformao do Estado em um Estado patrimonial moderno. O sistema de
previdncia social promoveu a rpida expanso do estamento burocrtico, tornando-se,
logo, uma das fontes mais importantes de emprego pblico no pas.
Ao favorecer o fenmeno do corporativismo, a estrutura de seguridade criada teve
o papel de minar a possibilidade de a classe trabalhadora organizar um movimento de
oposio autnomo ao regime de capitalismo regulado pelo Estado. A previdncia
social contribuiu para a criao de divises na classe trabalhadora e incentivou entre os
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trabalhadores uma mentalidade particularista e essencialmente depende do clientelis-

mo do Estado. O sistema contribuiu para a incorporao de importantes segmentos
da classe trabalhadora no conjunto de estruturas corporativistas, o que aumentou, em
princpio, o poder regulatrio do Estado patrimonialista. [Malloy, 1979, p. 71].
O carter redistributivo do Welfare State depende, em parte, das caractersticas
organizacionais da burocracia que o suporta. Nos casos em que a burocracia dispe
de autonomia em relao ao governo, h maior possibilidade de que programas redis-
tributivos que vo de encontro aos interesses das classes dominantes sejam imple-
mentados. No Brasil, todavia, os funcionrios pblicos constituam um grupo com-
prometido com o governo e, portanto, resistente idia de realizar coalizes polticas
com determinados setores do movimento de trabalhadores e promover gastos sociais
progressivos em detrimento de seus interesses corporativos.
O perodo do Estado Novo (1937/1945) representa a passagem definitiva de uma
sociedade de base agrria para uma sociedade urbano-industrial. O carter fortemente
autoritrio do Estado, exemplificado pela promulgao da Lei de Segurana Nacional
em 1935, reprimiu a ascenso de movimentos tanto de esquerda quanto de direita e
diminuiu a autonomia das unidades estaduais ao concentrar no governo federal prati-
camente todo o poder decisrio e administrativo referente s polticas sociais. Uma
das conseqncias dessa concentrao foi o aumento do poder da burocracia nas
decises sobre polticas sociais, enquanto os movimentos de trabalhadores tinham
sua organizao limitada. Para Malloy (1979, p. 81), essa caracterstica veio criar uma
corporao no interior da mquina burocrtica voltada para a defesa de seus interes-
ses particulares que, posteriormente, veio a se tornar um dos traos marcantes do
Welfare State brasileiro.
Com caractersticas particularistas das polticas e sob regime autoritrio, a celebra-
o de um compromisso no Brasil no teve as mesmas caractersticas do observado
nas democracias capitalistas analisadas por Vacca (1991), Przerworksy e Wallerstein
(1988), Lipietz (1992), Flora e Heidenheimer (1982) e Esping-Andersen (1990). Como
a institucionalizao do Welfare State no Brasil teve como meta a regulao da fora de
trabalho em uma indstria de dimenses limitadas, apenas os grupos pertencentes ao
ncleo capitalista da economia fizeram parte do compromisso. A base da excluso dos
demais grupos a satisfao da demanda por fora de trabalho (mercadoria do siste-
ma). medida que a indstria se expande e demanda maior volume de trabalho, au-
menta a incluso de grupos sociais na histria do Welfare State brasileiro, independen-
temente do regime poltico, como se observa nas dcadas subseqentes de 1930.
No perodo compreendido entre 1945 e 1964, o Brasil viveu a fase de democracia
populista de sua poltica. De acordo com Malloy, isso representou uma mudana
formal no sistema representativo, mas, no que diz respeito construo do Welfare
State , no foram observadas mudanas significativas. Embora o Brasil tenha adotado
um regime democrtico aps 1945, muitas das estruturas corporativas construdas
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 13

nos anos precedentes permaneceram intactas, especialmente no campo das relaes

de trabalho, como foi o caso da Previdncia Social [Malloy, 1979, p. 83].
Do ponto de vista dos marcos institucionais, o perodo 1946/1964 marcado pela
criao de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um governo demo-
crtico. Nele, o autoritarismo perde espao, porm o populismo continua sendo o
trao fundamental da relao Estado-Sociedade. Para Barcellos (1983), as mudanas
na economia e na poltica nesse perodo exigiram do Estado a ampliao e a
rearticulao de suas funes para suprir as necessidades advindas do
aprofundamento da concentrao urbana e da modernizao do pas. Esses
requisitos gravitaram em torno de alguns temas bsicos:
Em relao Previdncia Social, os problemas da unificao administrativa, da
universalizao e da uniformizao de benefcios e servios constituram-se na tni-
ca do perodo; na rea da sade, estiveram em evidncia as questes ligadas ao
combate s doenas de massa e ampliao da assistncia mdica; no setor traba-
lho, as lutas sindicais e a poltica salarial mobilizaram as atenes dos poderes pbli-
cos; no que diz respeito educao, foram a democratizao do ensino e a qualifi-
cao profissional os aspectos que assumiram maior relevncia; finalmente, a cons-
tatao da existncia de um expressivo dficit habitacional fez com que a habitao
passasse a ser encarada tambm como uma questo social [Barcellos, 1983, p. 89].
O incentivo dos governos populistas mobilizao das massas urbanas em torno
dos projetos da burguesia industrial permitiu uma organizao e participao poltica
do movimento sindical sem precedentes na histria brasileira. Como conseqncia,
foram introduzidas diversas modificaes na legislao trabalhista que envolviam
questes de organizao sindical, direito a greve e tutela do trabalho, alm de busca-
rem atender a algumas reivindicaes sociais. A extenso dos benefcios criados por
essa legislao, no entanto, era limitada. A previdncia, por exemplo, limitava-se a
uma frao pequena da populao, como pode ser observado na tabela 1.

TABELA 1
Populao Segurada como Porcentagem das
Populaes Economicamente Ativa e Total, 1950-1970
Populao Populao
Ano
Economicamente Ativa Total
1950 20,8 6,8
1960 23,1 7,4
1970 27,0 9,0
Fonte: Anurio Estatstico do Brasil (IBGE), apud Malloy, 1979, p. 95.

Draibe (1989) caracteriza o perodo por avanos nos processos de centralizao

institucional e extenso dos esquemas de proteo social a novos grupos sociais,
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no entanto, no que diz respeito a beneficirios, benefcios e instituies, h um

padro seletivo, heterogneo e fragmentado. possvel afirmar, em consonncia,
que o carter redistributivo do Welfare State brasileiro foi reduzido. Alm da limi-
tao em termos dos grupos atendidos, a seguridade social baseava-se mais em um
sistema de redistribuio horizontal (entre indivduos de um mesmo grupo) do
que de redistribuio vertical (entre diferentes grupos). Uma das razes para isso
eram os critrios de elegibilidade e proviso de benefcios. Uma parte significativa
dos programas (em especial os que no possuam carter assistencialista) pressu-
punha a concesso de benefcios na medida da contribuio prvia para o sistema,
tratando-se, obviamente, de um mecanismo incapaz de romper a inrcia das desi-
gualdades [Malloy, 1979, p. 108].
Os governos militares iniciados em 1964 inauguram a fase de consolidao do sis-
tema, acompanhada por profundas alteraes na estrutura institucional e financeira
das polticas sociais, que vai de meados da dcada de 1960 a meados da dcada se-
guinte. Nesse perodo, so implementadas polticas de massa de cobertura relativa-
mente ampla, mediante a organizao de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente
regulados de proviso de servios sociais bsicos. Baseados em um regime fortemen-
te repressivo, os governos militares restauram muitas das tradies corporativistas do
Estado Novo [Barcellos, 1983]. Para Malloy (1979, p. 144), isso representou uma
retrao do papel dos movimentos organizados de trabalhadores em funo de um
modelo de desenvolvimento baseado na idia de que a concentrao de renda e po-
der no ncleo capitalista da economia era um pr-requisito para o crescimento.
A relao entre o padro de Welfare State e o modelo de desenvolvimento adota-
do no Brasil nos governos militares foi objeto de anlise por George Martine (1989).
Segundo Martine, somente aps a tecnocracia ter registrado os xitos do planejamen-
to no milagre econmico o modelo de poltica social do regime militar comeou a
ser delineado. Nele, o progresso social seria derivado do crescimento econmico.
O modelo de crescimento adotado pressupunha a necessidade de se acumular renda
para garantir as bases do crescimento. A redistribuio dessa renda ocorreria posterior-
mente, por efeito de trickle down. Assim, a represso a movimentos sociais revindi-
catrios tornou-se um dos elementos da estratgia de desenvolvimento nacional.
A concentrao de renda, no entanto, tem custos sociais pesados. Para compens-los
e garantir a estabilidade poltica necessria ao crescimento econmico, o governo
implementou uma srie de polticas sociais de natureza assistencialista.
O modelo de Welfare State dos governos militares perdeu o carter populista que
mantinha desde o perodo getulista e assumiu duas linhas definidas. A primeira, de
carter compensatrio, era constituda de polticas assistencialistas que buscavam
minorar os impactos das desigualdades crescentes provocadas pela acelerao do
desenvolvimento capitalista. A segunda, de carter produtivista, formulava polticas
sociais visando contribuir com o processo de crescimento econmico. Nesse sentido,
foram elaboradas, por exemplo, as polticas de educao, que buscavam atender s
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demandas por trabalhadores qualificados e aumentar a produtividade da mo-de-obra

semi-qualificada. Outros tipos de poltica, que tinham a funo de modernizar a
vida social dos trabalhadores do ncleo dinmico da economia (funcionrios do Es-
tado, do setor financeiro, trabalhadores da indstria e de setores a ela relacionados),
tomando como referncia o Welfare State de pases desenvolvidos, tambm foram
implementadas conforme uma tica produtivista: deveriam ser auto-financiadas e, se
possvel, capazes de gerar excedentes aplicveis no setor produtivo ou em outras
polticas sociais.
A base financeira e administrativa de um aparato estatal centralizado permitiu aes
mais abrangentes e complexas no campo social do que as observadas no perodo
getulista. Isso implicou um grande volume de recursos aplicados em polticas sociais,
o que estimulou a participao da iniciativa privada:
Os recursos que circulavam pela rea social passaram a ser estreitamente arti-
culados com a poltica econmica, sendo subordinados, em vrias reas, ao crit-
rio da racionalidade econmica. A iniciativa privada foi, assim, estimulada a assu-
mir importantes fatias dos setores de habitao, educao, sade, previdncia e a-
limentao. Com essas inovaes, a poltica social passou, inclusive, a ser um di-
namizador importante da iniciativa privada [Martine, 1989, p. 100].
A privatizao da poltica social criou uma tenso entre os objetivos redistributivis-
tas e as necessidades do processo de acumulao. Se, por um lado, favoreceu sua
expanso, por outro, tornou-a regressiva, transferindo recursos para estratos de maior
renda. Em razo de sua maior capacidade de mobilizao poltica e, portanto, de
influenciar as decises do poder pblico, esses estratos conseguiram orientar as pol-
ticas sociais de modo a atender a seus interesses polticos e particulares, produzindo
aes ineficazes, ineficientes e regressivas [Martine, 1989, p. 107].
Com o uso de uma variante da tipologia de Titmus, o Welfare State brasileiro
classificado por Draibe (1989, p. 10) como meritocrtico-particularista-clientelista no
perodo entre o incio da dcada de 1970 e fins da dcada de 1980. Tipos meritocrti-
cos agem como mecanismos de estratificao social medida que definem polticas
especficas para grupos sociais diferentes. Neles, um dos critrios de elegibilidade a
participao do indivduo na construo do sistema. Diferentemente de um tipo resi-
dual puro, no qual a incapacidade de satisfazer s necessidades por meio dos recursos
oferecidos pelo mercado coloca o indivduo em uma situao emergencial e, por-
tanto, merecedor dos servios sociais; o tipo meritocrtico exige para elegibilidade,
alm da condio (relativa) de resduo, o pertencimento a determinado grupo (co-
mo a uma corporao, associao ou forma de insero no mercado de trabalho) que
contribui diretamente para a sustentao das polticas. Logo, como a seguridade no
estendida indiscriminadamente a todos os indivduos de uma sociedade, os tipos
meritocrticos so tambm particularistas. Tipos meritocrticos-particularistas ten-
dem, no limite, a reforar as desigualdades preexistentes, tendo-se em vista que indi-
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vduos com maior dificuldade para satisfazer a suas necessidades so tambm indiv-
duos com menor capacidade para contribuir para o sistema de seguridade.
No perodo marcado pela criao da base institucional e legal do Welfare State bra-
sileiro, o particularismo se expressava na forma de corporativismo. Da fase de consoli-
dao do sistema em diante, o carter clientelista foi o que mais afetou a dinmica das
polticas sociais no pas, manifesto por uma tendncia a feudalizar, sob o domnio de
grupos, personalidades e cpulas partidrias, reas do organismo previdencirio e, prin-
cipalmente, pela distribuio de benefcios em perodos eleitorais. A ampliao das
polticas assistencialistas favoreceu esse carter do modelo, mas o clientelismo afetou
tambm a educao e as polticas de habitao e sade [Draibe, 1989, p. 11].
As diversas modificaes ocorridas aps a dcada de 1970 para a universalizao
do sistema reforaram seu carter meritocrtico-particularista. O carter redistributi-
vo do sistema foi reduzido a um conjunto de programas assistenciais, com patamares
mnimos muito reduzidos:
Do ponto de vista da ampliao de direitos sociais e da definio de critrios
de acesso e elegibilidade, certo que tendncias universalizantes foram sendo introdu-
zidas no sistema. (...) Entretanto, tais tendncias universalizantes que, de fato,
disseram respeito principalmente ampliao das possibilidades de acesso aos
subsistemas sociais assim como a expanso massiva do sistema e a oferta de
servios sociais publicamente organizados longe esto ainda de conferir ao sistema
brasileiro caractersticas do tipo institucional-redistributivo, tendo antes refor-
ado seu carter meritocrtico-particularista [Draibe, 1989, p. 12-13].
At as reformas ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State brasileiro era carac-
terizado por centralizao poltica e financeira em nvel federal, fragmentao institu-
cional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatizao e uso clientelstico das polti-
cas sociais [Draibe, 1989, p. 15; 1998a, p. 302]. Essas so caractersticas de um siste-
ma de proteo social que no tem pretenses de funcionar como mecanismo redis-
tributivo do produto da economia. Assim como na fase de surgimento, sua constitui-
o direcionada legitimao da ordem poltica e defesa dos objetivos estabeleci-
dos pela cpula do governo e expressa tanto a falta de poder poltico dos movimen-
tos de trabalhadores em geral quanto a falta de autonomia da mquina burocrtica.
Nesse perodo, no entanto, o Welfare State apresenta algum poder de regulao so-
bre a demanda agregada, pois o modelo de desenvolvimento adotado baseia-se expli-
citamente em uma segmentao da sociedade em que o mercado dos produtos na-
cionais coincide com a elite dos beneficirios das polticas.
Limitado pelos objetivos polticos de sucessivos governos, o Estado brasileiro
mostrou-se incapaz de distribuir competncias e utilizar recursos de maneira impes-
soal e eqitativa. Disso resultaram vrias deficincias do sistema, como ineficincia e
ineficcia dos programas sociais; superposies de competncias, objetivos e clientelas-
alvo; regressividade dos gastos sociais; altos custos de implementao e adminis-
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 17

trao; distanciamento entre formuladores e executores e os beneficirios das polti-

cas; quase total ausncia de avaliao dos programas; instabilidade e descontinuidade
das polticas; e peso desproporcional dos interesses burocrticos, corporativos e pri-
vados nas definies e na dinmica de funcionamento da mquina social do Estado
[Draibe, 1989, p.15; Draibe,1998a, p. 302].
O incio da Nova Repblica, que marca o fim dos regimes militares, foi acompa-
nhado por avanos na rea poltica, como o crescimento da atividade partidria e
sindical e o prprio aumento da participao popular no processo eleitoral. Parado-
xalmente, seguiu-se tambm de retrao e desmantelamento das polticas sociais.
Nenhum programa social de maior impacto foi lanado e alguns foram at mesmo
desativados. Martine (1989, p.108) atribui isso a vrios fatores:
(a) a crise econmica causou retrao dos recursos para a rea social;
(b) a transio para a democracia em uma estrutura legislativa e executiva montada
no perodo autoritrio favoreceu o uso eleitoreiro das polticas sociais;
(c) a falta de apoio poltico impediu a gerao de programas de grande impacto
social;
(d) o excesso de expectativas acerca da nova constituio afetaram o rendimento
da tecnocracia e sua motivao para trabalhar na rea social.
As mudanas promovidas no perodo entre 1985 e 1988 so denominadas por
Fagnani (1997, p.214) de estratgia reformista, que se caracteriza pela crtica cen-
tralizao institucional e financeira do sistema. Para Fagnani, os diversos planos de
ao governamental institudos nesse perodo priorizam o resgate da dvida social,
rejeitando a sujeio das polticas sociais s medidas de ajuste macroeconmico. Os
principais impulsos reformistas do Executivo Federal, sobretudo no binio
1985/1986, foram o reforo dos programas emergenciais no campo da suplementa-
o alimentar, a incorporao da reforma agrria e do seguro-desemprego na agenda
governamental e a instituio de grupos de trabalho e comisses setoriais (Draibe op.
cit., p. 216). No Legislativo, a principal medida foi a concluso de parte do processo
constituinte com a promulgao da nova Constituio em outubro de 1988, que
introduziu avanos formais, corrigindo iniqidades e ampliando direitos, especial-
mente no campo trabalhista e na seguridade social (Draibe op. cit., p. 218).
Entretanto, afirma Fagnani (1997, p. 220), esses impulsos foram seguidos por um
esvaziamento da estratgia reformista no perodo compreendido aproximadamente
entre 1987 e 1992. A contra-reforma conservadora caracterizada por ampliao
do assistencialismo e do clientelismo, paralisao da estratgia reformista, desmon-
te oramentrio e burocrtico no campo social e oposio sistemtica das foras con-
servadoras do Executivo agenda reformista, tanto em sua fase constituinte quanto
na regulamentao complementar.
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A estratgia governamental de poltica social no perodo 1990/1992 caracteriza-

da por um vigoroso processo de desaparelhamento e fragmentao burocrtica
resultante de ataques presena do Estado na vida social [Fagnani, 1997, p. 225].
A descentralizao passa a ocorrer de maneira acelerada e catica, o que provoca
vazios institucionais em determinados setores de poltica social e superposies em
outros. At meados de 1990, o Executivo passou a privilegiar aes assistenciais
fragmentadas que favoreciam o fisiologismo e o clientelismo. Alm da superposio
institucional e de programas, as polticas sociais nesse perodo foram caracterizadas
por cortes drsticos de oramento sob a justificativa de necessidade de descentraliza-
o administrativa. Segundo Fagnani (1997, p. 223), (...) o governo federal subita-
mente lavou as mos quanto a sua responsabilidade em uma srie de programas
que vinha gerindo centralizadamente h mais de trs dcadas.
A partir de 1993, no entanto, surgem inovaes nas polticas sociais brasileiras que
so consideradas positivas por Draibe (1998a, 1998b, 2000). A descentralizao das
polticas, a articulao de fato entre os diversos programas e a parceria entre governo
e movimentos sociais foram inovaes que permitiram reduo das prticas cliente-
listas, distanciamento das polticas assistenciais e continuidade dos programas. A in-
troduo de critrios de delimitao territorial do pblico-alvo, aliados aos de renda,
permitiram melhor focalizao dos beneficirios. Essas transformaes constituiriam,
para Draibe, uma mudana radical, para melhor, no perfil das polticas sociais brasi-
leiras:
Do ponto de vista do cumprimento de metas, descentralizao e maior auto-
nomia decisria efetivamente parecem ter andado juntas, na experincia recente
do pas, seja por ampliao de poderes de prefeitos e diretores de servios sociais,
seja por ampliao dos canais de participao social, atravs dos Conselhos Muni-
cipais e associaes de pais nas unidades escolares. Coerentemente a tais efeitos,
registrou-se maior satisfao de usurios e gestores. Mesmo quando sejam notria-
mente insuficientes, por qualquer medida que as meam, as maiores autonomia e
participao registradas significam efetivas inflexes, no pas, das suas fortes tradi-
es de centralismo autoritrio e burocrtico, de difcil remoo, como se sabe
(1998b, p. 7).
e ainda:
De uma viso vaga e frouxa da poltica entendida como um modo de acudir
os pobres atravs da ao assistencial emergencial e benevolente do Estado, isola-
damente ou em parceria com organizaes filantrpicas o conceito tende hoje a
estar associado a aes pblicas que garantam aos setores carentes, afetados por
tipos e graus variados de excluso social, o excerccio dos direitos sociais bsicos
(1998a, p. 309).
Esse perfil marcado pela viso da assistncia social como direito social, universa-
lizao do acesso e gratuidade dos servios estatais. A nova fase das polticas sociais
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brasileiras seria marcada pela focalizao baseada em critrios mais amplos que o da
renda individual, o reforo da seletividade e da focalizao sem perda do universalis-
mo (com distribuio de benefcios na proporo inversa das carncias), reduo do
estatismo com preservao do carter pblico e gratuito dos servios mediante parce-
rias com movimentos sociais e o setor privado e a maior aceitao e apoio no meio
poltico a programas de transferncia monetria direta, como os de renda mnima
[Draibe, 1998a, p. 310]. A execuo dos diversos programas sociais, porm, ainda
afetada por problemas relacionados incompatibilidade da mquina estatal com os
novos desenhos de poltica:
Entretanto, principalmente nos planos de organizao e capacidades adminis-
trativas, so grandes os obstculos ainda enfrentados pelas polticas: a duplicidade
de redes, que reduz potencial de integrao local da descentralizao; a ausncia
de polticas e de recursos de capacitao para as funes descentralizadas; a au-
sncia de sistemas de monitoramento, superviso e controles visando garantir pa-
dres de qualidade dos servios [Draibe, 1998b, p. 7].
H alguma controvrsia quanto aos resultados dos programas sociais brasileiros
na dcada de 1990. Peliano, Resende e Beghin (1995) vem a articulao entre os
diversos programas sociais e a sociedade civil como uma conquista real de alguns
programas governamentais, mas essa posio foi alvo de contestaes como a de
Suplicy e Neto (1995). Fagnani (1999) destaca que, apesar de possuir um discurso
distributivista, o governo federal conduz, na segunda metade da dcada, as polticas
sociais de forma incompatvel com medidas de ajuste macroeconmico, fazendo que
avanos na rea social fossem minados por polticas econmicas. Cohn (2000, p. 2),
por sua vez, ctica em relao a mudanas no padro de proteo social brasileiro.
Sua tese de que aquilo que o governo brasileiro concebe como inovaes e refor-
mas setoriais ocorridas na segunda metade da dcada de 1990
(...) se configuram como um simples (porm grave) desmonte do modelo ge-
tulista da era desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua essncia o padro
tradicional de ao do poder institudo frente questo da pobreza, ou mais preci-
samente, dos pobres.
Essa controvrsia tambm atinge assuntos relacionados organizao da prestao
de servios sociais. Como a capacidade de prestao de servios sociais dos governos
subnacionais muito diversificada, a descentralizao das polticas sociais pode dimi-
nuir a chance de atuao sobre desigualdades regionais, pois reduz a capacidade de
transferncias federais para as regies mais pobres. Souza (2000, p. 18) indica que, nos
casos da sade e da educao, que depois da previdncia so as principais reas de gas-
to social, a descentralizao foi feita sem uma avaliao adequada da capacidade admi-
nistrativa e financeira dos municpios para a prestao desses servios.
ainda difcil avaliar em que medida incrementos organizacionais tm impacto
efetivo nas polticas sociais no Brasil. Mudanas no processo de produo de bens e
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servios sociais, como, por exemplo, os de descentralizao ou articulao institucio-

nal, podem ter pouco ou nenhum efeito real sobre as condies de vida da popula-
o. Tudo indica, porm, que melhores processos de produo tm maiores chances
de gerar produtos melhores e, portanto, que essas melhorias tm boas possibilidades
de se converterem em benefcios reais para a populao.
Do ponto de vista da relao com as macroestruturas econmicas, a evoluo das
polticas sociais no Brasil, assim como em outros pases da Amrica Latina, pode ser
relacionada a dois modelos de desenvolvimento: o modelo de substituio de impor-
taes se inicia por volta da dcada de 1930 e persiste at a dcada de 1980, quando o
desenvolvimento da regio passa a se dar conforme o modelo ps-ajuste. Na fase de
substituio de importaes, o Estado assumiu papis de regulao, interveno, pla-
nejamento, empreendimento e assistncia social para sustentar um modelo de desen-
volvimento voltado para dentro cujo motor era o mercado interno. Nesse perodo, as
polticas sociais ajudaram a criar e a consolidar uma classe mdia com poder de com-
pra suficiente para garantir demanda aos produtos manufaturados internos, muitas
vezes agravando desigualdades preexistentes na distribuio da renda.
No perodo ps-ajuste, os objetivos de equilbrio e manuteno da economia, re-
duo da inflao, desestatizao, orientao aos mercados externos (aumentos de
exportao), aumento da competitividade industrial, reduo das barreiras comerciais
e modernizao do aparelho de Estado e do sistema financeiro norteiam as polticas
pblicas. Essa nova fase de desenvolvimento requer a incorporao de novas tecno-
logias e, portanto, fora de trabalho qualificada e flexvel. Com isso, os trabalhadores
devem enfrentar maior rotatividade nos empregos e um Estado mais austero, o que
exige novos paradigmas de poltica social para o grupo de pases da Amrica Latina
no qual se inclui o Brasil [Franco, 1998, p.10].
Grande parte das mudanas organizacionais ocorridas no Welfare State brasileiro
compatvel descrio da nova fase de desenvolvimento feita por Franco. poss-
vel, no entanto, que uma nfase excessiva na descentralizao e na focalizao das
polticas acabe criando vazios institucionais em alguns casos e superposio de polti-
cas em outros. Pinheiro (1995, p. 88) aponta tambm para a possibilidade de a focali-
zao das polticas ser usada com fins eleitoreiros. Mudanas institucionais normal-
mente implicam custos diversos e o preo do ajuste da mquina do Estado nova
configurao de polticas sociais sob presses de cortes nos gastos do governo vem
se traduzindo em impactos negativos na proviso de benefcios sociais aos grupos
mais vulnerveis da sociedade a curto prazo, como sugere Fagnani (1999). No existe
uma indicao clara, portanto, de que as mudanas na estrutura institucional das pol-
ticas sociais brasileiras ocorridas ao longo da dcada de 1990 estejam representando
uma ruptura de tendncia na trajetria do Welfare State brasileiro na direo de um
modelo mais distributivo.
 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990 21

4 CONCLUSES

As teorias criadas para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Welfare State

nos pases industrializados da Amrica do Norte e da Europa Ocidental so instrumen-
tos teis para o entendimento do caso brasileiro. Devidamente ajustadas s peculiari-
dades locais, inclusive com a incorporao do setor externo como elemento explicati-
vo, essas teorias fornecem um mapa de variveis relevantes que pode ser utilizado para
estabelecer contrastes entre o Brasil e os pases desenvolvidos.
Nos pases industrializados, o Welfare State cumpriu um papel importante de re-
gulao da demanda agregada. Nesses pases, a gerao dessa demanda dava-se pelo
aumento da capacidade de consumo das famlias e pelos gastos sociais do governo.
No h evidncias de que esse tenha sido o principal papel do Welfare State no Bra-
sil. Fundamentalmente preocupado com os efeitos dos mercados externos na eco-
nomia nacional, a disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e
infra-estrutura, o Estado brasileiro utiliza, ao menos at a dcada de 1990, as polticas
sociais como um instrumento de legitimao da ordem poltica e social e fornecimen-
to de mo-de-obra assalariada indstria.
O carter redistributivo do Welfare State brasileiro foi comprometido: primeiro, pe-
la elevada segmentao da sociedade resultante de um modelo de desenvolvimento
concentrador; segundo, pela ausncia de coalizes entre trabalhadores industriais e no
industriais; e terceiro, por uma burocracia com baixos nveis de autonomia em relao
ao governo. As polticas sociais so estruturadas com base em princpios de autofinan-
ciamento; e distribudas por critrios particularistas, o que no apenas limita o universo
de beneficirios como tambm torna os gastos sociais extremamente regressivos.
A partir da dcada de 1990, o Welfare State brasileiro passa por diversas mudan-
as de carter organizacional. No possvel ainda avaliar se essas mudanas tm
impacto positivo sobre os produtos das polticas sociais. Mudanas institucionais
implicam custos e possvel que, em um contexto de presses para cortes nos gastos
do governo, o preo do ajuste da mquina do Estado nova configurao das polti-
cas sociais seja, a curto prazo, maior do que os benefcios auferidos. At o momento,
no possvel afirmar que as mudanas na estrutura institucional das polticas sociais
no Brasil ocorridas ao longo da dcada de 1990 resultaro, necessariamente, em um
modelo de Welfare State efetivamente mais distributivo.
22 A TRAJETRIA DO WELFARE STATE NO BRASIL: PAPEL REDISTRIBUTIVO DAS POLTICAS SOCIAIS DOS ANOS 1930 AOS ANOS 1990

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