LICENCIAMENTO AMBIENTAL E LEGISLAO

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Setembro/2002

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 LICENCIAMENTO
AMBIENTAL E
LEGISLAO

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Consultora Legislativa da rea XI
Meio Ambiente e Direito Ambiental,
Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional

ESTUDO
SETEMBRO/2002

Cmara dos Deputados

Praa dos 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
 NDICE

1. NOTAS PRELIMINARES ......................................................................................................... 3

2. A LEGISLAO ANTERIOR CONSTITUIO ................................................................ 4
4. O TEMA NA CMARA DOS DEPUTADOS ........................................................................ 11
5. A TTULO DE CONCLUSO ................................................................................................ 12
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................................................... 14

2002 Cmara dos Deputados.

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citados o(s) autor(es) e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo
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LICENCIAMENTO AMBIENTAL E LEGISLAO

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

1. NOTAS PRELIMINARES

O
licenciamento ambiental o procedimento
administrativo por meio do qual o rgo
ambiental competente licencia a
implantao, ampliao e operao de empreendimentos
potencialmente causadores de degradao ambiental. Ele
efetivado perante um dos rgos que compem o Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), na maior parte dos
casos o rgo seccional (estadual).
Nas licenas ambientais, so estabelecidas as
condies para que o empreendedor, pessoa fsica ou jurdica,
de direito privado ou de direito pblico, implante, amplie ou opere
o empreendimento sob sua responsabilidade. O licenciamento
ambiental envolve potencialmente um enorme campo de
iniciativas humanas, de graus de complexidade bastante
diferenciados.
Ponto importante a destacar que a licena ambiental
no tem carter definitivo. H previso normativa de prazo de
validade para os diferentes tipos de licena, bem como de
monitoramento permanente do empreendimento. Aps a
expedio de qualquer das licenas, o cumprimento das condies
nela estabelecidas , em tese, acompanhado sistematicamente e
pode ser cobrado por via administrativa ou judicial. No sendo
observados os compromissos constantes da licena ambiental,
ela pode ser suspensa ou mesmo cancelada. A freqncia das
aes de fiscalizao varia em funo da natureza da atividade e
dos seus cronogramas de planejamento, implantao e operao.
Alguns juristas, como Paulo Affonso Leme Machado,
afirmam que a licena ambiental teria a natureza jurdica de
autorizao e no propriamente de licena. Essa questo traz
consigo conseqncias relevantes: se o rgo competente pode
ou no recusar a licena; em que circunstncia poderia recus-la;
a durao dessa licena; se pode haver retirada do ato

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administrativo, sob que forma e em que condies; e as conseqncias jurdicas e econmicas dessa
retirada1. A maior parte da doutrina, todavia, entende que a licena ambiental consiste, de fato,
numa licena, ou seja, ela no pode ser negada ao empreendedor se forem satisfeitos todos os requisitos
legalmente exigidos do empreendimento proposto.
Quando a degradao ambiental potencialmente gerada por um empreendimento
significativa, impem-se a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA),
como requisitos prvios para a concesso da licena ambiental. Do EIA, obrigatoriamente feito um
resumo em linguagem acessvel ao pblico em geral, o relatrio de impacto ambiental (RIMA).
Tanto o licenciamento ambiental, quanto o EIA/RIMA, tm suas normas gerais
estabelecidas em legislao federal. Essa legislao, hoje, com certeza est a merecer aperfeioamentos.
Pretende-se, aqui, analisar quais so os principais ajustes e complementaes demandados em relao
a essas normas.

2. A LEGISLAO ANTERIOR CONSTITUIO

O EIA foi introduzido no ordenamento jurdico brasileiro, ainda que timidamente, pela
Lei n 6.803, de 1980, que estabelece diretrizes federais para o zoneamento industrial em reas
crticas de poluio e que, em seu art. 10, torna obrigatria a apresentao de estudos especiais de
alternativas e de avaliaes de impacto para a localizao de plos petroqumicos, cloroqumicos,
carboqumicos e instalaes nucleares.
O licenciamento ambiental surgiu na Lei n 6.938, de 1981, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. O art. 9 da lei cita expressamente o licenciamento e a reviso de atividades efetivas
ou potencialmente poluidoras, como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Em seqncia, o art. 10 da mesma lei dispe:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
............................................................................................................
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental,
de mbito nacional ou regional .
Do artigo aqui transcrito, extrai-se a disciplina bsica do licenciamento ambiental, qual
seja:
todos os empreendimentos potencialmente capazes de causar degradao ambiental
em tese sujeitam-se a licenciamento;
o licenciamento deve ser, em regra, efetivado perante o rgo seccional (estadual)
do SISNAMA; e
nos casos de empreendimentos com significativo impacto ambiental de mbito
nacional ou regional, o IBAMA atua como licenciador, no lugar do rgo seccional.

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 A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente foi regulamentada pelo Decreto n 88.351,
de 1983. Nessa regulamentao, explicitam-se os trs tipos de licena ambiental, a saber:
Licena Prvia (LP): concedida na fase preliminar do empreendimento, contm os
requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e operao, os quais devero
orientar o projeto executivo;
Licena de Instalao (LI): concedida com base no projeto executivo aprovado,
autoriza o incio de implantao do empreendimento; e
Licena de Operao (LO): concedida aps a verificao da compatibilidade da
instalao com o previsto na LP e na LI, autoriza a operao do empreendimento.
A previso desses trs tipos de licena foi mantida no Decreto n 99.274, de 1990, que
substituiu o Decreto 88.351/83. Como a regulamentao da lei no abre excees, deve-se entender
que, em qualquer tipo de empreendimento, mesmo os mais simples, o processo de licenciamento
constituir na obteno sucessiva de LP, LI e LO. Diga-se que alguns Estados no trabalhavam
inicialmente com essa estrutura de licenas. A legislao do Estado de So Paulo, por exemplo,
previa apenas as licenas de instalao e de funcionamento e teve que ser adaptada s normas federais.
Alm da referncia genrica avaliao de impactos ambientais no seu art. 9, a Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente nada dispe sobre EIA. As normas gerais sobre o EIA surgem
com a Resoluo CONAMA 01/86, editada com base na competncia do conselho, estabelecida
pelo art. 8 da Lei 6.938/81, de estabelecer normas e critrios para o licenciamento ambiental, bem
como na competncia a ele expressamente delegada, pelo art. 18 do Decreto 88.351/83, de fixar os
critrios segundo os quais se exigem EIA.
O art. 2 da Resoluo 01/86 estabelece:
Art. 2 Depender de elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio
de Impacto Ambiental - RIMA, a serem submetidos aprovao do rgo estadual
competente, e da Secretaria Especial de Meio Ambiente2 em carter supletivo, o licenciamento
de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I estradas de rodagem com 2 (duas) ou mais faixas de domnio;
II ferrovias;
III portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
IV aeroportos conforme definidos pelo inciso I, art. 48, do Decreto-Lei n 32, de 18
de novembro de 19663;
V oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissrios de esgotos sanitrios;
VI linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230 KV;
VII obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para quaisquer fins
hidreltricos, acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem
e irrigao, retificao de cursos dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques;
VIII extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
IX extrao de minrio, inclusive os da classe II, definidas no Cdigo de Minerao;
X aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos txicos ou perigosos;
XI usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primria, acima de 10 MW;
XII complexo e unidades industriais e agro-industriais petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos,
destilarias de lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hidrbios;
XIII distritos industriais e Zonas Estritamente Industriais ZEI;
XIV explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas acima de 100 (cem) hectares ou
menores, quando atingir reas significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista
ambiental;

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 XV projetos urbansticos, acima de 100 (cem) hectares ou em reas consideradas de relevante interesse
ambiental a critrio da SEMA, dos rgos estaduais ou municipais;
XVI qualquer atividade que utilizar carvo vegetal, derivados ou produtos similares, em quantidade
superior a dez toneladas por dia;
XVII projetos agropecurios que contemplem reas acima de 1.000ha, ou menores, neste caso,
quando se tratar de reas significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental,
inclusive nas reas de proteo ambiental;
XVIII nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimnio espeleolgico nacional.
O fato do art. 2 da Resoluo 01/86 optar por listar certos tipos de empreendimentos
que demandam EIA tem gerado divergncias de interpretao. A maior parte dos doutrinadores
entendem que, nos casos enumerados nos incisos I a XVIII desse dispositivo, o EIA obrigatrio, e
que, alm disso, ser obrigatrio sempre que a legislao federal ou estadual assim estabelecer e toda
vez que o licenciador no caso concreto, fundamentadamente, entender que o impacto potencial
significativo. No obstante, h quem defenda que a lista tem carter meramente exemplificativo, ou
seja, mesmo nos casos previstos nos incisos I a XVIII do art. 2 da Resoluo 01/86, o rgo licenciador
teria a faculdade de exigir, ou no, o EIA, de acordo com sua avaliao sobre a significncia do
potencial impacto associado ao empreendimento proposto. Os rgos ambientais do Estado de So
Paulo adotam essa tese, ou pelo menos a adotavam at algum tempo atrs, com base numa deciso
do conselho estadual de meio ambiente.
A Resoluo 01/86 contm uma srie de disposies sobre o contedo do EIA/RIMA
que tm desempenhado importante papel tanto na orientao dos tcnicos que trabalham na elaborao
desses estudos, quanto dos agentes pblicos que os analisam. No que se refere ao contedo do
estudo, deve-se destacar que:
o EIA compe-se, no mnimo, de diagnstico ambiental, anlise dos impactos do
empreendimento, definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos e programa de
monitoramento;
o diagnstico ambiental deve considerar o meio fsico, o meio biolgico e o meio
socioeconmico, e suas inter-relaes, como componentes do meio ambiente;
devem ser ponderadas todas as alternativas tecnolgicas e de localizao,
confrontando-as com a hiptese de no execuo do empreendimento;
devem ser avaliados os impactos potencialmente gerados tanto pela fase de
implantao do empreendimento, quanto pela fase de operao; e
o RIMA deve refletir as concluses do EIA, incluindo recomendao quanto
alternativa mais favorvel.
A Resoluo 01/86 prev expressamente que todas as despesas com a elaborao do
EIA/RIMA correm por conta do proponente do empreendimento. Havia, ainda, previso de que o
EIA devia ser realizado por equipe multidisciplinar habilitada, no dependente direta ou indiretamente
do proponente do empreendimento (art. 7), mas essa norma foi revogada expressamente pela
Resoluo CONAMA 237/97, a qual ser comentada mais adiante.
Alm da Resoluo 01/86, referem-se aos temas licenciamento ambiental ou EIA os
seguintes atos:
a Resoluo CONAMA 02/85, que trata de providncia no sentido de assegurar
que a construo de barragens seja objeto de licenciamento ambiental;
a Resoluo CONAMA 05/85, que explicita que o transporte, a estocagem e o uso
do pentaclorofenol e pentaclorofenato de sdio (P da China) demandam licenciamento ambiental;

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 a Resoluo CONAMA 06/86, que aprova os modelos de publicao de pedidos
de licenciamento ambiental, sua renovao e respectiva concesso;
as Resolues CONAMA 23/86 e 24/86, que tratam de providncias no sentido
de assegurar a elaborao de EIA/RIMA para fins de licenciamento das usinas hidreltricas;
a Resoluo CONAMA 06/87, que dispe sobre o licenciamento ambiental de
empreendimentos de explorao, gerao e distribuio de energia eltrica, especificando, entre outros
pontos, a relao entre as diferentes fases de planejamento e implantao e a requisio de LP, LI e
LO;
a Resoluo CONAMA 09/87, que regula as audincias pblicas referidas na
Resoluo 01/86; e
a Resoluo CONAMA 05/88, que define os empreendimentos referentes a
sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e limpeza urbana que demandam
licenciamento ambiental.
No raro, encontram-se entendimentos equivocados de que os empreendimentos que
no geram impacto ambiental definido pela legislao ou pelo licenciador como significativo no
precisam ser licenciados. Eles dispensam EIA, mas no o licenciamento ambiental. Esse equvoco,
em certo grau, gerado pelas prprias normas que regulam o tema. O art. 2 da Resoluo 01/86 no
faz referncia expressa significncia do impacto, apenas enumera uma srie de empreendimentos
que impem EIA como requisito do licenciamento. A Resoluo 05/88, outro exemplo, exige que
sejam licenciadas apenas as obras de saneamento que possam causar modificaes ambientais
significativas, situao que, na verdade, impe EIA e no apenas licenciamento ambiental.
3. A legislao ps-Constituio de 88
O 1 do art. 225 da Constituio Federal estabelece:
Art. 225. ............................................................................................
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico:
............................................................................................................
IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade;
..........................................................................................................
Com isso, o Legislador Constituinte assegurou bero constitucional ao EIA e, por
conseqncia, ao licenciamento ambiental. O dispositivo acima transcrito norteia-se por dois princpios
bsicos, o princpio da significncia e o princpio da publicidade. Para que um empreendimento
imponha a elaborao de EIA, o impacto potencial a ele associado deve ser significativo, por disposio
expressa da Constituio. Se no for, enfatize-se, o licenciamento ambiental ocorrer, mas no ser
exigido o EIA. Alm disso, a publicidade elemento essencial do EIA. A no observncia dessa
diretriz gera a nulidade da licena ambiental eventualmente concedida.
Logo aps a Constituio, editou-se novo regulamento para a Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, o Decreto n 99.274, de 1990. Esse decreto praticamente no inovou no que se
refere a licenciamento ambiental, mantendo o contedo do Decreto 88.351/83. As inovaes sobre
o tema foram trazidas por resolues do CONAMA. H uma extensa srie de resolues sobre o
tema:
a Resoluo CONAMA 08/88, que explicita a necessidade de licenciamento
ambiental para certas atividades de extrao mineral;
a Resoluo CONAMA 15/89, que dispe sobre o EIA referente ao uso do metanol
como combustvel em veculos automotores;

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 a Resoluo CONAMA 09/90, que trata do licenciamento ambiental de extrao
mineral das classes I, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX, e exige, entre outros pontos, a apresentao de
Plano de Controle Ambiental (PCA) no ato de requerimento da LI;
a Resoluo CONAMA 10/90, que dispe sobre o licenciamento ambiental de
extrao mineral da classe II (areias), tambm exigindo o PCA;
a Resoluo CONAMA 16/93, que obriga o licenciamento ambiental, junto ao
IBAMA, para as especificaes, fabricao, comercializao e distribuio de novos combustveis e
sua formulao final para uso em todo o Pas;
a Resoluo CONAMA 11/94, que incumbe a ABEMA de proceder a uma avaliao
do sistema de licenciamento ambiental e de elaborar proposta de reviso do mesmo;
a Resoluo CONAMA 23/94, que institui procedimentos especficos para o
licenciamento das atividades relacionadas explorao e lavra de combustveis lquidos e gs natural;
a Resoluo CONAMA 36/94, que se refere a providncia sobre o licenciamento
ambiental da Usina Nuclear de Angra II;
a Resoluo CONAMA 10/96, que trata do licenciamento ambiental em praias
onde ocorre a desova de tartarugas marinhas;
a Resoluo CONAMA 237/97, que traz normas detalhadas sobre o sistema de
licenciamento ambiental como um todo;
a Resoluo 264/00, que dispe sobre o licenciamento de fornos rotativos de
produo de clnquer para atividades de co-processamento de resduos;
a Resoluo CONAMA 265/00, que determina providncia no sentido de avaliar-
se o licenciamento ambiental das instalaes industriais de petrleo e derivados;
a Resoluo 273/00, que dispe sobre o licenciamento de postos de combustveis;
a Resoluo 279/01, que prev licenciamento ambiental simplificado para
empreendimentos eltricos de pequeno porte;
a Resoluo 281/01, que traz novas regras sobre a publicao dos pedidos de
licenciamento;
a Resoluo 284/01, que trata do licenciamento ambiental de empreendimentos
de irrigao;
a Resoluo 286/01, que dispe sobre o licenciamento ambiental de
empreendimentos nas regies endmicas de malria;
a Resoluo 289/01, que trata do licenciamento ambiental de projetos de
assentamentos de reforma agrria;
a Resoluo 305/02, que regula o licenciamento ambiental de empreendimentos
com organismos geneticamente modificados e seus derivados; e
a Resoluo 308/02, que dispe sobre o licenciamento ambiental de sistemas de
disposio final de resduos slidos urbanos gerados em municpios de pequeno porte.
Alm dessas resolues, foram editadas uma srie de resolues relacionadas ao
licenciamento ambiental de atividades florestais na Mata Atlntica.
Entre os atos mencionados, o que merece maior ateno , sem dvida alguma, a Resoluo
237/97, uma vez que ela em princpio comporta, hoje, a disciplina bsica do licenciamento ambiental.
Como primeiro tpico de anlise em relao a essa resoluo, tome-se o seu art. 3, que dispe:
Art. 3 A licena ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente

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 causadoras de significativa degradao do meio depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se- publicidade, garantida a
realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo com a regulamentao.
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando que a atividade ou
empreendimento no potencialmente causador de significativa degradao do meio
ambiente, definir os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
O pargrafo nico do dispositivo acima transcrito no deve ser entendido como uma
revogao tcita do art. 2 da Resoluo 01/86. O licenciador tem o poder de decidir,
fundamentadamente, que determinado empreendimento no constante do art. 2 da Resoluo 01/
86 demanda EIA, mas no de dispensar o EIA nos casos expressamente nomeados pelo referido
dispositivo. Com a redao pouco clara da Resoluo 237/97, pode-se originar interpretao
equivocada de que o campo de discricionariedade do licenciador sobre o tema atualmente pleno.
Estudos como relatrio ambiental preliminar, relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental
e outros no substituem o EIA nos casos em que o mesmo se impe, podem apenas integr-lo ou
complement-lo.
O art. 4 da Resoluo 237/97 define os empreendimentos cujo impacto considerado
regional ou nacional para efeitos de licenciamento, da seguinte forma:
Art. 4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o art. 10 da Lei n
6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou
regional, a saber:
I localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar territorial; na
plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do
domnio da Unio;
II localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou mais
Estados;
IV destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material
radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes,
mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN;
V bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao especfica.
..........................................................................................................
Quando o texto define que compete ao IBAMA o licenciamento de empreendimentos
cujo impacto ambiental direto ultrapasse os limites territoriais de um ou mais Estados, entra em
choque com a metodologia tradicionalmente usada para avaliao de impacto ambiental, que pondera
no apenas o impacto direto potencialmente causado por um empreendimento, mas tambm o indireto.
A Resoluo 01/86 determina que sejam analisados no EIA todos os impactos positivos e negativos,
diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes. difcil imaginar
como, antes de uma avaliao tcnica consistente, ser definido qual o impacto direto potencialmente
gerado por determinado empreendimento, para que se decida se ele deve ser licenciado em nvel
federal, estadual ou mesmo, por fora da prpria Resoluo 237/97, municipal. difcil imaginar,
tambm, como sero definidos os limites entre impacto direto e indireto no caso, por exemplo, da
poluio atmosfrica.
Merecem comentrio, tambm, as competncias referentes ao licenciamento de
empreendimentos que envolvam energia nuclear. O art. 19 do Decreto 99.274/00 estabelece:
Art. 19................................................................................................

9
 4 O licenciamento dos estabelecimentos destinados a produzir materiais nucleares ou a utilizar a
energia nuclear e suas aplicaes, competir Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), mediante
parecer do Ibama, ouvidos os rgos de controle ambiental estaduais ou municipais.
..........................................................................................................
Fica lanada a dvida: o IBAMA licencia, mediante parecer da CNEN, na forma da
Resoluo 237/97, ou a CNEN licencia, mediante parecer do IBAMA, na forma do Decreto 99.274/
00? Diante do 4 do art. 10 da Lei 6.938/81, a opo feita pelo CONAMA parece mais correta.
Ao distribuir competncias em termos de licenciamento ambiental, o texto do CONAMA
apresenta questo extremamente mal resolvida: a previso, pelo seu art. 6, do licenciamento pelos
Municpios de empreendimentos e atividades de impacto local, entendidos como aqueles cujo
impacto ambiental direto no ultrapasse os limites territoriais do Municpio. Ocorre que o art. 10 da
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente claro ao dispor que o licenciamento ambiental deve
ocorrer, em regra, perante o rgo estadual do SISNAMA e, nos casos de significativo impacto regional
ou nacional, pelo IBAMA. Constata-se, em primeira anlise, que o CONAMA, enquanto rgo
executivo a quem cabe regular detalhadamente este procedimento, extrapolou suas atribuies legais
ao conferir, mediante ato normativo infralegal, poderes aos municpios neste sentido.4 A Resoluo
237/97 contm outros dispositivos questionveis sob o aspecto jurdico, como o que impe a existncia
de conselhos de meio ambiente como condio para o exerccio das competncias licenciatrias
pelos entes federados, mas o licenciamento municipal , inegavelmente, o ponto da norma construdo
sobre a base jurdica mais frgil.
Mesmo para os que defendem que o Municpio pode, por lei prpria, no mbito de sua
competncia de legislar sobre assuntos de interesse local, impor processo de licenciamento ambiental
a determinados empreendimentos e, nos casos de impacto potencialmente significativo, exigir EIA,
patente que a Resoluo 237/97 colide com a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. O
licenciamento admissvel de ser exigido por lei municipal no se confunde com o regulado pela lei
federal e, se existente, deve ocorrer paralelamente ao previsto no mbito da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, pelo menos at que o art. 10 da Lei 6.938/81 venha a ser alterado por outra lei. (...)
este licenciamento no teria o condo de afastar a exigibilidade do licenciamento estadual, uma vez
que o art. 10 supratranscrito permite a existncia de outras licenas concomitantes (sem prejuzo de
outras licenas exigveis). 5
Como no fica claro no texto da Resoluo 237/97 quem tem o poder de solucionar os
impasses entre Estados e Municpios nas decises concretas sobre o que , ou no, impacto ambiental
local, pode-se afirmar, sem qualquer exagero, que o CONAMA, ao municipalizar parte do processo
de licenciamento ambiental, criou uma grande confuso. Mesmo que seja plenamente aceitvel que
pequenos empreendimentos possam ser licenciados apenas pelo rgo ambiental municipal, exige-
se, para que isso seja concretizado, uma alterao no art. 10 da Lei 6.938/81. No se h de defender
que a resoluo, ao prever o licenciamento municipal, apenas ajustou o sistema de licenciamento s
competncias do Municpio definidas pela Constituio Federal. Se o entendimento for esse, estar-
se-ia negando vigncia ao art. 10 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o principal dispositivo
sobre licenciamento ambiental presente em lei federal. Deve ser lembrado, inclusive, que a prpria
Lei 6.938/81 que delega ao CONAMA a competncia de regulamentar o tema licenciamento ambiental.
Diante da confuso gerada, tem-se notcias de que algumas consultorias jurdicas esto aconselhando
seus clientes a submeterem seus empreendimentos a dois licenciamentos, um perante o rgo estadual
e outro perante o municipal.
Alm dos aspectos j analisados, a Resoluo 237/97:
define, em seu Anexo 1, as categorias e os tipos de empreendimentos sujeitos a
licenciamento ambiental;

10
 mantm a diviso das licenas em LP, LI e LO, e estabelece seus prazos mximos
de validade;
explicita as etapas do procedimento licenciatrio;
prev que o custo da anlise para obteno da licena ambiental dever ser
estabelecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento, pelo empreendedor, das despesas realizadas
pelo rgo ambiental competente; e
exige que Estados e Municpios, para exercerem suas competncias licenciatrias,
devem ter implementados conselhos de meio ambiente, com carter deliberativo e participao social,
exigncia que, salvo melhor juzo, afronta a autonomia dos entes federados.
Comente-se, por fim, que a Resoluo 237/97 revogou expressamente o art. 7 da
Resoluo 01/86, que exigia que a equipe multidisciplinar responsvel pelo EIA fosse independente
do empreendedor. Encontra-se quem critique essa revogao, mas foroso reconhecer que, como o
empreendedor contrata e responde pelo pagamento dos profissionais envolvidos no EIA, a
independncia exigida pela Resoluo 01/86 sempre foi uma utopia.
No caberia aqui uma anlise detalhada das resolues do CONAMA que tratam de
regras especficas para o licenciamento de tipos determinados de empreendimentos. Deve-se dizer,
todavia, que parece perceptvel, nas resolues mais recentes, a tendncia de procurar-se a
simplificao das exigncias inerentes ao licenciamento ambiental. Como exemplos, citem-se a
Resoluo 279/01 e a Resoluo 308/02. A Resoluo 279/01, em particular, tem sido alvo de
crticas severas:
A Resoluo CONAMA 279 fere frontalmente o ordenamento jurdico em vigor no tocante ao processo
de licenciamento ambiental de empreendimentos do setor eltrico em nome da celeridade administrativa. Este
atropelamento das normas legais coloca em risco o estado de direito, a preveno de possveis danos irreversveis
ao meio ambiente e servir apenas para aumentar os conflitos socioambientais que so inerentes ao licenciamento
de atividades do porte das termoelctricas e hidroeltricas, uma vez que a Resoluo em comento suprime a
realizao de audincias pblicas inviabilizando que os interessados, como MAB, comunidade indgena e, no
caso das termoeltricas, as comunidades urbanas, possam dirimir suas dvidas impossibilitando tambm que
o estado recolha dos presentes as suas crticas e sugestes a respeito.
(...) qualquer ato do Conselho Nacional de Meio Ambiente que dispense a realizao do EPIA de
atividade ou obras baseado em RAS estar viciado de inconstitucionalidade e merece ser decretada a sua
nulidade, de ofcio, ou atravs de recurso, pelo prprio Poder Executivo ou pelo Poder Judicirio, quando
devidamente solicitado.6
Por fim, deve ser citado que a Lei n 9.605, de 1998, a Lei de Crimes Ambientais, define
alguns tipos penais diretamente relacionados ao tema licenciamento. Destaquem-se os dois seguintes:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio
nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos
ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena deteno, de um a seis meses ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Art. 67. Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas
ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja realizao depende de ato autorizativo do Poder
Pblico:
Pena deteno, de um a trs anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano de deteno, sem prejuzo da
multa.

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4. O TEMA NA CMARA DOS DEPUTADOS

Tramita na Cmara dos Deputados, desde 1988, projeto de autoria do ex-Deputado Fabio
Feldmann que pretende disciplinar o estudo prvio de impacto ambiental. Apresentado antes da
insero do EIA no texto da Constituio Federal, o texto original do PL 710/88 intenta colocar em
lei grande parte do contedo da Resoluo CONAMA 01/86. A proposio foi distribuda para
anlise de trs comisses: Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) e Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente
e Minorias (CDCMAM).
O projeto foi aprovado pela CCJR em 1990, pela CDUI, na forma de um substitutivo
elaborado pelo Deputado Antnio Carlos Pannunzio, em 1996, e pela CDCMAM, na forma de outro
substitutivo, elaborado pelo Deputado Aroldo Cedraz, em 1998. Encontra-se em Plenrio, pronto
para a Ordem do Dia, desde 01.02.99, sem que se percebam, desde ento, movimentaes polticas
no sentido de coloc-lo em discusso e votao final.
Apesar de ter uma proposta inicial acanhada que, em funo da prpria poca de
apresentao do projeto, no incorporou as contribuies sobre o tema originrias da prtica concreta
de elaborao e anlise dos EIA, o PL 710/88 pode vir a ser a base de uma discusso importante no
Legislativo.
No curso de sua tramitao, foram aprovados dois substitutivos que avanam bastante
em relao ao texto apresentado inicialmente. O substitutivo aprovado na CDCMAM, especialmente,
ampliou sobremaneira a abrangncia do debate sobre o projeto, ao propor o disciplinamento, tambm,
do tema licenciamento ambiental. A deciso de tratar do tema licenciamento ambiental no mbito do
processo do PL 710/88 motivou-se no s pela ntima relao entre os dois temas - EIA e licenciamento
-, mas tambm pela aprovao da Resoluo CONAMA 237/97, conforme explicitado pelo prprio
relator em seu parecer.
A proposta de que a futura lei disponha sobre o tema licenciamento de forma integrada
com a regulao do EIA apresenta, entre outras vantagens, a criao de uma oportunidade para que
os problemas presentes nas normas atualmente em vigor, especialmente na Resoluo CONAMA
237/97, sejam solucionados.

5. A TTULO DE CONCLUSO7

O licenciamento ambiental um instrumento de carter preventivo, destinado execuo

dos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, notadamente o de compatibilizar o
desenvolvimento econmico e social com a preservao da qualidade ambiental e do equilbrio
ecolgico. Como componente do processo de licenciamento, o EIA tambm se marca por esse carter
preventivo e, antes de tudo, visa a dar Administrao Pblica uma base sria de informao, de
modo a que se pesem os interesses em jogo, especialmente os ambientais, quando da tomada de
deciso. Procura-se, por meio do licenciamento ambiental e do EIA, garantir no apenas a preveno
do dano ao meio ambiente em si, mas tambm um adequado planejamento ambiental.

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 Crtica que pode ser feita que a aplicao do licenciamento ambiental e do EIA tem
abrangido, quase exclusivamente, empreendimentos individuais, situao que gera problemas muitas
vezes insolveis, uma vez que restringe em demasia as alternativas tcnicas e locacionais referentes
ao projeto. Outro problema que, na hiptese de serem implantados vrios empreendimentos utilizando
a mesma base de recursos naturais, muitas vezes a anlise feita no EIA em relao a cada um deles
no pondera suficientemente o impacto global gerado pelo conjunto dos empreendimentos. Exemplo
que pode ser lembrado o caso das hidroeltricas, em relao s quais o EIA focaliza apenas uma
determinada usina, quando o ideal a anlise da bacia como um todo e das possveis alternativas de
usinas a serem implantadas.
Em princpio, no h impedimento para que se utilize esse instrumento para apreciar, de
forma mais ampla, planos e programas, mas a legislao poderia prever isso expressamente. No caso
de planos e programas que envolvam vrios empreendimentos, deve ser garantido ao licenciador o
poder de exigir que os prprios planos e programas sejam submetidos a licenciamento ambiental.
Diga-se que o EIA ainda realizado, muitas vezes, para cumprir uma formalidade e no
para subsidiar a tomada de deciso. Parcela do prprio Governo Federal encara o estudo como uma
etapa burocrtica a ser vencida, como ficou patente nos debates que geraram a Resoluo CONAMA
279/01 e a Resoluo CONAMA 305/02.
Outro problema que algumas empresas de consultoria elaboram estudos em srie, sem
maiores consideraes com a realidade especfica do empreendimento, com contedo
supradimensionado e excessivamente descritivo, em alguns tpicos, e deficiente especialmente em
relao anlise e ao prognstico do impacto ambiental, objetivos maiores do prprio estudo. Outro
fato, na maioria dos casos, a inexistncia de verdadeiras alternativas, ficando o EIA restrito
defesa de uma alternativa previamente escolhida. Essas distores, com o amadurecimento da
implantao do EIA no Pas, tm diminudo. No entanto, deve-se sempre ressaltar que a questo da
qualidade do EIA aspecto crucial para a sua eficcia enquanto instrumento de planejamento e de
controle ambiental. Note-se que, mesmo para poderem exigir qualidade do estudo, os rgos ambientais
tm que possuir, ao menos, uma contra-equipe tcnica eficiente.
Aps tantos anos de experincia com licenciamento ambiental no Pas, outra crtica que
pode ser feita que no existem mecanismos para interveno popular na tomada de deciso quanto
concesso da licena, exceto quando h exigncia de EIA e a audincia pblica realizada. Mesmo
nesses casos, pode-se afirmar que a audincia pblica no tem sido capaz de garantir a efetiva
participao da comunidade no processo de tomada de deciso. So necessrios novos mecanismos
de participao popular, que assegurem que as solues adotadas para os empreendimentos sejam
verdadeiramente compartilhadas. Isso importante, at, para o controle ambiental do empreendimento
aps a sua implantao. A esse respeito, podem ser estudados caminhos como: a obrigatoriedade de
realizao de, no mnimo, uma audincia pblica nos casos em que se demanda EIA; a instituio de
audincias pblicas intermedirias em situaes mais complexas; a formao de grupos de
assessoramento popular; a obrigatoriedade de audincias pblicas quando da renovao das licenas,
etc.
Como foi aqui demonstrado, as normas federais que regulam o licenciamento ambiental
e o EIA, em sua maioria, esto em decretos e resolues do CONAMA, no em lei. O contedo
sobre os dois temas presente na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente insuficiente e, hoje,

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colide parcialmente com as disposies trazidas pela Resoluo CONAMA 237/97. Diante disso,
parece-me extremamente bem vinda a proposta de aprovao de nova uma lei federal regulando, de
uma forma ampla, o licenciamento ambiental e o EIA.
Entendo que essa nova lei deveria dispor, primeiramente, sobre a distribuio de
competncias em termos de licenciamento ambiental, inclusive definindo claramente o papel
eventualmente desempenhado pelo Municpio. Normas sobre os diferentes tipos de licena tambm
so importantes, notando-se que a LP, a LI e a LO podem no se ajustar a empreendimentos de
menor complexidade ou a planos e programas. Deve ficar claro, tambm, como sero definidos os
tipos de empreendimentos que demandam EIA, eliminado-se as divergncias de interpretao hoje
existentes. Alm disso, o contedo do EIA e do RIMA devem ser trazidos para o nvel de lei, bem
como as normas sobre as audincias pblicas.

NOTAS DE REFERNCIA
1
Fink, Daniel Roberto, Aspectos Jurdicos do Licenciamento Ambiental, p. 9.
2
A Secretaria Especial do Meio Ambiente foi extinta pela Lei n 7.735, de 1989, e
substituda pelo IBAMA.
3
O Decreto-Lei 32, de 1966, foi revogado pela Lei 7.565, de 1986.
4
Baptista, Fernando Mathias, Municipalizao do Procedimento de Licenciamento
Ambiental.
5
Baptista, Fernando Mathias, idem.
6
Lima, Titan de, Nota tcnica que aborda a Resoluo do CONAMA 279/01.
7
Parte das concluses aqui trazidas baseiam-se em trabalho anterior produzido na
Consultoria Legislativa, em conjunto com Ilidia Juras.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Fink, Daniel Roberto et al. Aspectos Jurdicos do Licenciamento Ambiental. Rio

de Janeiro: Forense Universitria, 2000.
Machado, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro, 7 edio. So Paulo:
Malheiros Editores Ltda, 1999.
Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA/ pesquisa,
organizao, comentrios e reviso de Waldir de Deus Pinto e Marlia de Almeida. Braslia: Editora
W. D. Ambiental, 1999.
Lima, Titan de. Nota tcnica que aborda a Resoluo do CONAMA 279/01.
Disponvel em www.pt.org.br/assessor/ambiente.htm
Baptista, Fernando Mathias. Municipalizao do Procedimento de Licenciamento
Ambiental. Disponvel em www.socioambiental.org/website/noticias/naintegra/docs/rtf/licenco1.rtf

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