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Consrcio intermunicipal como instrumento
de gesto de resduos slidos urbanos em

regies metropolitanas: reflexes terico-
conceituais1
Paulo Nascimento Neto2

Toms Antonio Moreira3
Resumo
O panorama nacional de gesto de resduos slidos urbanos, cujos
indicadores revelam um desempenho regular e os modelos
tradicionalmente adotados apresentam uma srie de contradies,
impe a necessidade de melhoria na prxis atual. Neste contexto, os
impactos dos resduos gerados extrapolam os limites municipais,
demandando instrumentos de atuao conjunta. Entre estes
instrumentos, o Consrcio Pblico possibilita a organizao
microrregional orientada segundo as demandas locais. Este
instrumento adquire grande expressividade nas regies
Recebimento: 4/2/2011 Aceite: 16/2/2012

1
Este trabalho foi desenvolvido com o apoio do SETI/ Fundao Araucria atravs da
Bolsa de Mestrado concedida por meio do Programa de Apoio Verticalizao do Ensino
Superior Estadual.
2
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Gesto Urbana (PPGTU) da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran e pesquisador vinculado ao Observatrio das
Metrpoles Ncleo Curitiba. E-mail: paulo.nn@uol.com.br
3
Ph.D. em Estudos Urbanos pela Universit du Qubec Montral, Montreal - Canad
(2006). professor do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo e do Curso de
Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas. End:
Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, Programa de Ps-Graduao em
Urbanismo. Rodovia Dom Pedro I, km 136. Parque das Universidades. Campinas, SP -
Brasil. E-mail: tomas.moreira@puc-campinas.edu.br
240 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional
metropolitanas, que respondem por 60% dos resduos gerados. Porm,

apesar dos consrcios emergirem como uma alternativa de gesto
metropolitana, seu processo de constituio e funcionamento no
isento de impasses. Nesse sentido, o artigo discute os fatores que
condicionam o funcionamento dos Consrcios Intermunicipais de
Gesto de resduos slidos urbanos, usando a anlise bibliogrfica e
documental como mtodo de investigao cientfica com o objetivo de
contribuir para com os estudos tericos sobre sua aplicabilidade em
regies metropolitanas.
Palavras-chave: consrcios intermunicipais; regies metropolitanas;

resduos slidos; gesto associada; arranjo colaborativo
Inter-municipal consortium as an
instrument for municipal solid waste
management in metropolitan regions:
theoretical and conceptual discussion
Abstract
Municipal waste management landscape in Brazil is characterized by a
weak performance and a series of contradictions on traditional models,
imposing the need for improvement in current practice. In this context,
the impacts of solid waste goes beyond the municipalities boundaries,
demanding tools for joint action. Among thesis tools stands the Public
Consortium, enabling the regional organization driven by local
demands. This instrument acquires great expressiveness in
metropolitan areas, responsible by 60% of solid waste generation.
Despite the consortium emerges as an alternative for metropolitan
management, its process of setting up and operation is charged of
difficulties. Thus, this article discusses some of the factors that
influence the functioning of municipal solid waste management
consortium, adopting bibliographic and documental review as a
scientific research method to contribute to theoretical studies about its
applicability in metropolitan areas.
Keywords: municipal consortium; metropolitan regions; solid waste;

associated management; collaborative arrangement
G&DR v. 8, n. 3, p. 239-282, set-dez/2012, Taubat, SP, Brasil

Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional 241
Introduo
Estima-se que so gerados no mundo mais de cinco milhes de
toneladas de resduos slidos por dia, alcanando o patamar de dois
bilhes de toneladas em um ano (UN-HABITAT, 2009). Na gnese
desse problema, podem ser identificados como elementos-chave o
consumo crescente de bens no durveis e o acelerado processo de
concentrao da populao em centros urbanos, a partir dos quais o
incremento constante no volume de resduos gerados constitui um dos
resultados mais visveis (PHILLIPI JR. e AGUIAR, 2005; LIMA, 2001;
JARDIM, 2000).
Nesse contexto, deve-se ressaltar que as cidades so
construdas sobre ecossistemas com capacidades de suporte limitadas,
ou seja, possuem relaes de interdependncia entre os recursos
utilizados por sua populao e a capacidade dos ecossistemas em
fornec-los sem alterar seu equilibro natural (MEA, 2003). Porm,
conforme alerta do Millennium Ecosystem Assessment (MEA, 2003), a
humanidade est alterando a capacidade dos ecossistemas de prover os
bens essenciais sua sobrevivncia na mesma intensidade em que
aumenta sua demanda por recursos naturais, estabelecendo um ciclo
insustentvel de desenvolvimento. Esta constatao impe um
panorama preocupante, exigindo dos rgos pblicos uma gesto
extremamente eficiente, para que o expressivo volume de resduos
gerados no cause problemas de sade pblica nem sobrecarga na
capacidade de suporte dos ecossistemas.
Se por um lado verifica-se a urgncia de medidas por parte do
poder pblico, por outro necessrio destacar que grande parte dos
municpios brasileiros apresenta uma situao delicada em relao a
modelos tradicionalmente para o manejo dos resduos slidos, que
apresentam uma srie de problemas na sua execuo, expondo a
insuficiente capacidade tcnica e administrativa para sua gesto
adequada. Os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
(IBGE, 2010a) confirmam este panorama, visto que 35% do total de
259,5 mil toneladas de resduos slidos urbanos coletados no pas ainda
so destinados a vazadouros a cu aberto ou aterros controlados, o que
equivaleria a dispor inadequadamente aproximadamente oito vezes a
quantidade de resduos coletada por dia em So Paulo.
Os impactos decorrentes dessa gesto inadequada, assim como
diversos outros problemas municipais, transpassam os limites
municipais, demandando instrumentos de atuao conjunta e
articulao regional, dentre os quais se destaca o Consrcio
Intermunicipal (CRUZ, 2002; LOPES, 2006; PEIXOTO, 2008). A

utilizao deste arranjo colaborativo representa a possibilidade de

organizao microrregional conformada segundo as demandas locais,
estimulando mudanas institucionais que modifiquem o panorama
atual de gesto de resduos slidos no pas (CRUZ, 2002; LIMA, 2003,
PEIXOTO, 2008; KLINK, 2009).
Este instrumento adquire grande expressividade nas regies
metropolitanas, que respondem por 60% dos resduos gerados do pas e
apresentam escala diferenciada nos impactos decorrentes da gesto
inadequada (IBGE, 2010a). Porm, se por um lado estes municpios
apresentam melhor capacidade tcnica e financeira para manejar seus
resduos adequadamente, por outro eles se deparam com a escassez de
reas disponveis em seu territrio para implantao de unidades de
tratamento e destinao final (PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005) bem
como dificuldades para a escolha da soluo tcnica mais adequada
para tratamento e destinao final de seus resduos, expresso,
sobretudo, pelos debates entre aterros sanitrios e unidades de
incinerao (WORLD BANK, 2000).
Nesse sentido, o Consrcio Intermunicipal emerge como uma
alternativa gesto de RSU nas regies metropolitanas, propiciando a
racionalizao dos esforos, a melhoria na prestao dos servios, a
diluio dos custos e a gesto integrada dos problemas sociais e
ambientais envolvidos, por intermdio de um instrumento cujo
arcabouo jurdico est consolidado, trazendo segurana legal sua
efetivao (PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005; LIMA, 2003; CRUZ, 2002;
LOPES, 2007). Dentro deste contexto, este artigo se prope a discutir
os principais desafios e potencialidades que envolvem os Consrcios
Intermunicipais de Gesto de Resduos Slidos, contribuindo com os
estudos sobre sua relevncia na gesto metropolitana e fornecendo
subsdios ao entendimento dos fatores que condicionam sua
constituio e funcionamento.
Resduos slidos urbanos

De modo a permitir a clara discusso das questes discutidas
no artigo, necessria a compreenso de alguns conceitos
fundamentais. Segundo a Lei n 12.305/2010 da Poltica Nacional de
Resduos Slidos, os resduos slidos so definidos como os materiais
ou substncias em estado slido ou semisslido resultantes de
atividades humanas que so descartados e necessitam de destinao
final adequada, a ser adotada conforme sua natureza e em face da
melhor tecnologia disponvel.

Ao se comparar a definio de resduos slidos da legislao

brasileira com a Agenda 21 (CNUMAD, 2001), com a NBR 10.004/2004
(ABNT, 2004) e com a legislao norte-americana (USA, 1989 apud
PHILLIP JR.; AGUIAR, 2005), percebe-se um claro alinhamento
conceitual, onde todos partem da concepo de resduos enquanto
subproduto da atividade antrpica com caractersticas especficas
inerentes ao seu processo de constituio.
Segundo a definio da norma tcnica NBR 10.004/2004
Resduos Slidos: classificao, os resduos so classificados conforme
a identificao do processo ou atividade que lhes deu origem e de seus
constituintes e caractersticas (ABNT, 2004, p. 2). Neste sentido, a
mesma estabelece trs categorias de resduos ordenados segundo sua
periculosidade: Resduos Perigosos (Classe I), Resduos no-inertes
(Classe II-A) e Resduos inertes (Classe II-B).
Alm da periculosidade, diversos autores registram mltiplos
critrios de categorizao passveis de utilizao, dos quais
recorrente a classificao por origem (PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005;
JARDIM, 2000; LIMA, 2001; MONTEIRO et al, 2001; CASTILHOS JR.,
2003; BRASIL, 2010). Phillipi Jr. e Aguiar (2005) afirmam que esta
classificao amplamente utilizada devido a sua eficincia na
distino dos diferentes tipos de resduos, na identificao dos riscos
associados e na responsabilizao de seus geradores.
Ainda que sejam verificadas sutis diferenas no processo de
categorizao, Jardim (2000) e Lima (2001) sintetizam adequadamente
os critrios definindo oito classes, a saber:
a. Resduos Slidos Domiciliares: gerados nas atividades dirias das
residncias, se constituem de restos de alimentos, produtos
deteriorados e materiais reciclveis.
b. Resduos Slidos Comerciais: gerados em estabelecimentos de
comrcio e servio, possuindo caractersticas compatveis com os
resduos domsticos, embora com proporo diferente entre
matria orgnica, materiais reciclveis e rejeitos.
c. Resduos Slidos Pblicos: originados dos servios de limpeza
pblica urbana (logradouros, podas de rvores, feiras livres, etc.).
d. Resduos Slidos de Servios de Sade: gerados em hospitais,
clnicas e similares constituem resduos spticos, que contm ou
podem conter agentes patognicos.
e. Resduos Slidos de Portos, Aeroportos e Terminais
Rodoferrovirios: resduos spticos, basicamente se constituem de
materiais de higiene, asseio pessoal e restos de alimentos que

podem vincular doenas originadas de outras cidades, estados e

pases.
f. Resduos Slidos Industriais: gerados tanto na produo quanto nas
atividades auxiliares (manuteno, limpeza, obras, etc.), resultando
em uma composio extremamente variada ligada, sobretudo, ao
seu processo produtivo.
g. Resduos Slidos Agrcolas: resduos das atividades agrcolas e
pecuria, incluindo fertilizantes, defensivos agrcolas, raes,
restos de colheita e esterco animal.
h. Resduos Slidos de Construo Civil: composto por materiais de
demolio, restos de tijolos, revestimentos cermicos e solos de
escavao, estes resduos geralmente so classificados como
inertes, passveis de reaproveitamento.
Conforme apontam Phillipi Jr. e Aguiar (2005), o manejo destes
resduos envolve custos operacionais, os quais so divididos entre os
geradores e a sociedade. Ainda segundo os autores, a legislao
ambiental estabelece responsabilidades para cada tipo de resduo,
embora haja casos em que municpios assumam responsabilidades
adicionais.
Esta responsabilidade municipal tem como fundamento legal a
Constituio Federal de 1988, que define como competncia municipal
organizar e prestar diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso os servios pblicos de interesse local, incluindo o de
transporte coletivo, que tm carter essencial (BRASIL, 1988, art. 30).
Neste contexto, deve-se ressaltar o papel de sobreposio de
responsabilidades existente nas Regies Metropolitanas, onde a gesto
de resduos slidos, pelo fato de constituir uma das funes pblicas de
interesse comum, tambm objeto de ao dos rgos de gesto
metropolitana, com vistas ao desenvolvimento de polticas integradas
entre os municpios metropolitanos (TEIXEIRA, 2005; GOUVA,
2005).
Contudo, a despeito da prerrogativa das Regies Metropolitanas
em organizar, integrar e executar as funes pblicas de interesse
comum (BRASIL, 1988, art. 25), salienta-se que a sua existncia no
exclui a responsabilidade dos municpios metropolitanos de manejar
adequadamente os resduos produzidos em seu territrio. De maneira
geral, a municipalidade a instncia diretamente responsvel pelo
gerenciamento dos resduos domiciliares e pblicos que, juntos,
correspondem maior parcela dos resduos slidos produzidos nas
cidades (PHILLIPI JR. e AGUIAR, 2005; MONTEIRO et al, 2001;
JARDIM, 2000; CASTILHOS JR., 2003).

Como o escopo deste artigo se relaciona a gesto metropolitana

dos resduos slidos, o foco recai sobre aqueles cuja gesto de
competncia municipal. Deste modo, para efeito deste trabalho a
utilizao do termo resduos slidos urbanos (RSU) englobar os
resduos domiciliares e pblicos4 e que, portanto, so de
responsabilidade das municipalidades.
Estes resduos apresentam grande heterogeneidade, sendo
compostos principalmente por matria orgnica, papel, plsticos,
metais e vidros. Sua composio varia de acordo com os hbitos e
costumes da populao, poder aquisitivo, padres de consumo e grau
de urbanizao (LIMA, 2001; PHILLIPI JR. e AGUIAR, 2005;
JARDIM, 2000). Embora seja difcil precisar o fator preponderante, de
modo geral observa-se que os pases mais desenvolvidos ou
industrializados apresentam percentual menor de matria orgnica em
seus resduos (Grfico 1). De acordo com Monteiro et al (2001), isso
provavelmente ocorre em razo da grande incidncia de alimentos
semi-preparados disponveis no mercado consumidor e dos padres de
consumo vigentes.
Grfico 1: Composio gravimtrica de RSU no Brasil, Alemanha,

Holanda e EUA
Fonte: adaptado de Monteiro et al (2001).
4
A Lei n 12.305/2010 da Poltica Nacional de Resduos Slidos apresenta entendimento
semelhante, definindo resduos slidos urbanos como o conjunto de resduos
domiciliares e de limpeza urbana.

Alm da alterao da composio dos resduos slidos urbanos,

observa-se que o modo de vida atual aliado ao acelerado processo de
urbanizao gera tambm um incremento representativo na produo
per capita. Conforme apontado por JARDIM (2000), a gerao mundial
de RSU per capita, que em 1950 equivalia a 0,5 k/hab. dia, alcana
atualmente o patamar de 2 kg/hab. dia nos pases desenvolvidos.
Este aumento na gerao de resduos est intimamente
relacionado ao consumo crescente de bens no durveis e descartveis
aliado ao acelerado processo de concentrao da populao em centros
urbanos (PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005; JARDIM, 2000). Os dados da
Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (IBGE, 2010a) corroboram
com o exposto, revelando que as 14 maiores cidades brasileiras (0,2%
do total) eram responsveis pela produo de 19,06% do volume total
de resduos slidos urbanos gerados no pas em 2008. Ao se observar a
produo per capita de resduos slidos urbanos segundo o estrato
populacional dos municpios (PNSB, 2000) 5 possvel identificar uma
tendncia de incremento do volume de resduos gerados per capita em
proporo direta com o nmero de habitantes dos municpios
analisados (Grfico 2).
Grfico 2: Produo per capita de resduos domiciliares segundo classe

populacional dos municpios - 2000
Fonte: adaptado de PNSB (2000).

Este panorama permite a identificao da profunda correlao
entre a gerao de resduos, o modo de vida adotado e as atividades
5
Face inexistncia deste dado na verso mais recente da Pesquisa Nacional de
Saneamento Bsico (IBGE, 2010a), optou-se pela insero do dado referente PNSB de
2000 (IBGE, 2002).

econmicas realizadas em cada comunidade. Phillipi Jr. e Aguiar

(2005) confirmam o panorama, afirmando que
estudos demonstram que, como regra geral

aproximada, a quantidade de resduos slidos
domsticos gerada por habitante maior nas
cidades maiores, e tambm nas regies e
pases mais desenvolvidos. Isso se deve, entre
outros fatores, maior circulao de
mercadorias ao maior consumo de
embalagens descartveis e rpida
obsolescncia de objetos e equipamentos.
Influenciam nesta alta gerao de resduos: as
necessidades artificiais geradas pelos ciclos
dos modismos; o avano e a obsolescncia
cada vez mais rpidos das novidades
tecnolgicas, a poluio de informao que
gera necessidade de embalagens cada vez
maiores e mais chamativas para os produtos
de consumo; e o estilo de vida que tem como
base o consumo de alimentos super-
processados (PHILLIPI JR. E AGUIAR, 2005,
p. 273).
Neste contexto, deve-se destacar a Agenda 21, que destinou o

seu quarto captulo exclusivamente para esta questo, se concentrando
no exame dos padres de consumo vigentes e no desenvolvimento de
polticas e estratgias de estmulo a mudana dos mesmos. No que
tange as polticas pblicas, o documento destaca medidas de: estmulo
eficincia no uso dos recursos naturais; de conscientizao e
incentivo ao consumo sustentvel; e de reduo mxima da gerao de
resduos. Para efeito deste artigo, se destacam as medidas voltadas ao
ltimo aspecto mencionado. Conforme apontado por Lopes (2007), a
gerao de resduos resultante de um complexo sistema de relaes
sociais, culturais e tecnolgicas que configuram relaes de produo e
consumo. Deste modo,
Percebe-se claramente que a resoluo no se

dar nica e exclusivamente pelas tcnicas
disponveis ou por aquelas que sero
desenvolvidas no futuro prximo, mas,
sobretudo, por foras polticas e sociais da
prpria sociedade, como, por exemplo, a
mudana cultural do consumo [...] o que se

prope uma mudana institucional em que

os atores precisam modificar as regras do
jogo vigentes; portanto, mudanas na reduo
de resduos slidos urbanos significam
mudanas institucionais referentes ao padro
de consumo vigente (LOPES, 2007, p. 56).
A Agenda 21 distribui as responsabilidades de maneira

igual entre os diversos atores sociais poder pblico, iniciativa privada
e sociedade civil sendo necessrio um esforo conjunto para reduzir a
gerao de resduos bem como manejar adequadamente os resduos
produzidos (CNUMAD, 2001). Nesse contexto, a gesto dos resduos
slidos urbanos emerge como uma questo de fundamental
importncia, envolvendo o tratamento dos materiais descartados bem
como a disposio ambientalmente adequada dos rejeitos, reduzindo os
impactos ao meio ambiente e aos recursos naturais.
Gesto dos resduos slidos urbanos no Brasil

A fim de realizar uma abordagem adequada da gesto dos
resduos slidos no Brasil, se faz premente diferenciar os conceitos de
Gerenciamento e Gesto de Resduos Slidos Urbanos, que apresentam
conotaes distintas e complementares. Conforme o entendimento da
Poltica Nacional de Resduos (Lei n 12.305/2010), enquanto o
primeiro conceito est relacionado ao desenvolvimento, implantao e
operacionalizao do sistema de Manejo de Resduos Slidos, o
segundo envolve as aes voltadas para a busca de solues para os
resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica,
econmica, ambiental, cultural e social, sob a premissa do
desenvolvimento sustentvel (BRASIL, 2010, art. 3).
Entendimentos semelhantes so adotados por Lima (2001),
Castilhos Jr. (2003) e Jardim (2000). Em sntese, percebe-se que as
atividades de Gesto e Gerenciamento distinguem-se unicamente pelo
nvel operacional em que so realizadas as atividades. Assim, enquanto
os aspectos polticos e estratgicos do manejo dos resduos slidos se
concentram no campo da Gesto, os aspectos operacionais so o foco do
Gerenciamento. Corroborando com o exposto, Castilhos Jr. (2003, p.
10) afirma que as aes de gerenciamento podem ser promovidas por
meio de instrumentos presentes em polticas de gesto. Assim,
conforme apontado pelo autor, a prioridade da administrao pblica
na adoo de determinada tecnologia de destinao final uma deciso
tomada no nvel de Gesto, que somente pode ser viabilizada se forem

estabelecidas condies polticas, institucionais, legais, financeiras e

scio-ambientais adequadas.
No Brasil, os registros do primeiro servio de limpeza urbana
datam de 1880, implantados na cidade de So Sebastio do Rio de
Janeiro, ento capital do Imprio (MONTEIRO et al, 2001; LIMA,
2003). Aizen e Pechman (1985 apud Lopes, 2006) contribuem com o
assunto, afirmando que o Rio de Janeiro, no sculo XVIII, era um foco
de problemas sanitrios, onde as praias eram os locais utilizados para a
destinao dos resduos. Em So Paulo, a coleta domiciliar foi
implantada apenas em 1889, sendo a destinao final tratada somente
em 1913, com a instalao de um Incinerador (LOPES, 2006).
Para alm da tomada de conscincia local sobre o problema, a
temtica ganha real expressividade no Brasil apenas a partir do sculo
XX, com o aumento da populao e a migrao para as cidades,
mudando o perfil de consumo e descarte. Conforme apontado por
Phillipi Jr. e Aguiar (2005), o problema dos resduos slidos se agravou
de forma particularmente intensa entre as dcadas de 1940 e 1970,
quando a infraestrutura de servios pblicos no conseguiu
acompanhar o ritmo de crescimento da populao urbana.
Esta urbanizao ocorreu de forma vinculada ao
desenvolvimento econmico do pas, evoluindo 32% em 1940 a mais de
50% em 1970. A dcada de 1970 representou o predomnio da ocupao
urbana no Brasil. O panorama descrito confirmado pelos dados dos
censos demogrficos do IBGE, onde se observa o rpido ritmo de
crescimento da populao urbana, de 36,2% em 1950 para 84,3% em
2010.
Grfico 3: Populao Urbana e Rural no Brasil segundo Censo

Demogrfico, 1950 - 2010
Fonte: IBGE (2010b). Dados trabalhados pelo autor.

Neste sentido, o Relatrio Environmental Outlook to 2030

(OCDE, 2008) taxativo ao afirmar que 60% da populao mundial ir
residir em reas urbanas em 2030, panorama resultante de um
processo de concentrao urbana que ocorrer de forma
particularmente rpida nos pases em desenvolvimento, onde devem
ser realizados significativos investimentos em infraestrutura a fim de
garantir a preservao da sade pblica e do meio ambiente. Apesar do
papel fundamental da infraestrutura sanitria, a realidade brasileira
aponta na direo contrria, onde, as aes de saneamento no so
consideradas no mbito do planejamento urbano, mas apenas como
resposta ao processo de urbanizao (MCIDADES, 2006, p. 53).
neste panorama que, na dcada de 1980, os problemas de
disposio dos resduos slidos se tornam foco da ateno dos gestores
pblicos, seja pelos impactos ambientais gerados pela disposio
inadequada, seja pela dificuldade de aquisio de reas devido ao
crescimento acelerado da malha urbana. Assim, conforme Lopes
(2006) descreve, as municipalidades se viram obrigadas a adotar
prticas mais eficientes de gerenciamento dos resduos, incorporando
o reaproveitamento do material coletado.
Atualmente, grande parte das cidades brasileiras apresenta um
panorama complexo em relao aos modelos de gesto/gerenciamento
de resduos slidos adotados, revelando uma diversidade de problemas
na sua execuo (JACOBI, 2004). Dados de 2008 apontam para uma
produo de resduos slidos urbanos na faixa de 260 mil toneladas por
dia no Brasil (IBGE, 2010a). Este panorama, agravado pela produo
crescente de resduos, exige dos rgos pblicos uma
gesto/gerenciamento extremamente eficiente, para que o expressivo
volume gerado no cause sobrecarga na capacidade de suporte dos
ecossistemas urbanos nem problemas de sade pblica.
Ainda quanto questo da destinao final dos RSU, vale
ressaltar que a utilizao de aterros sanitrios ocorre com maior
freqncia nos municpios acima de 100 mil habitantes, onde se
verifica que cerca de 70% a 80% dos resduos coletados possuam tal
destinao em 2008 (Grfico 4). Destaca-se ainda a grande dicotomia
verificada entre este panorama e a realidade dos municpios com
populao inferior a 50 mil habitantes, onde apenas 34,8% dos resduos
coletados eram destinados adequadamente.

Grfico 4: Percentual de RSU coletados por destinao final, segundo

dimenso dos municpios 2008
Fonte: elaborado a partir de PNSB (2010).
Dentro da temtica abordada, Phillipi Jr. e Aguiar (2005) ao

analisar a questo da disposio final nas regies metropolitanas,
alertam sobre a tendncia crescente de esgotamento de reas para
aterros sanitrios, tendo como conseqncia o aumento dos custos de
disposio final, seja pelo aumento das distncias de transporte, pelos
custos de novas reas ou pela necessidade de introduo de outros
processos tecnolgicos (PHILLIPI JR. e; AGUIAR, 2005, p. 277).
Outras questes relevantes tambm se impem, tal como a existncia
de outras opes de tratamento e destinao final, notadamente as
unidades de incinerao de resduos que, embora acenem para uma
forma de reduo do volume dos resduos e demandem espao
significativamente menor para implantao, tem aplicao restrita
devido ao grande aporte financeiro demandado tanto na instalao
quanto operao (WORLD BANK, 2000). Castilhos Jr. et al (2002)
colabora com a discusso relembrando que mesmo quando da opo
pela incinerao como forma de tratamento no se pode descartar a
utilizao de aterros sanitrios, haja vista a necessidade de descarte
dos rejeitos gerados no processo (cinzas e escrias).
Adicionalmente disposio final, de grande importncia a
adoo de Sistemas de Tratamento dos resduos coletados 6, visando o
6
A reciclagem se insere dentro do contexto dos 3 Rs (reduo, reutilizao e
reciclagem) recomendado pela Agenda 21 (CNUMAD, 2001), sendo entendida como
parte de um sistema sustentvel de gesto de resduos slidos urbanos, que prioriza a
reduo dos resduos gerados, seu reaproveitamento pelo maior nmero de vezes

reaproveitamento dos materiais e a reduo do potencial poluidor

(CASTILHOS JR., 2003; JARDIM, 2000). Ainda que sejam verificadas
algumas iniciativas de reciclagem e compostagem dos RSU, na maioria
dos municpios os resduos slidos so encaminhados a destinao final
sem qualquer tratamento prvio (PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005). Este
panorama confirmado pela PNSB (IBGE, 2010a) onde, dos 5.564
municpios, apenas 994 (17,9%) dispunham de coleta seletiva e somente
443 municpios (7,96%) a realizavam em toda a sua sede urbana em
2008.
Quanto forma de administrao das atividades de manejo de
RSU, destaca-se o nmero reduzido de municpios em que a mesma
realizada por meio de consrcios (0,56% das ocorrncias), observando-
se o predomnio de entidades atuantes em um nico municpio
(61.25%) e de empresas privadas, que equivalem a 34,48% (IBGE,
2010a). Entretanto, ainda que a utilizao dos consrcios
intermunicipais enquanto instrumento de gesto integrada de resduos
slidos no se encontre difundida no cenrio nacional, ressalta-se que
sua adoo por parte dos municpios representativa quando
comparada as demais iniciativas intermunicipais relacionadas ao setor
do saneamento bsico (Tabela 1).
Tabela 1: Municpios integrantes de consrcio intermunicipal por rea

do setor de saneamento, 2008
Nmero de municpios % relativa ao total de

Setor do Saneamento
Participantes municpios brasileiros
Abastecimento de
gua 258 4,64%
Esgotamento
Sanitrio 149 2,68%
Manejo de guas
pluviais 126 2,26%
Manejo de resduos
slidos 444 7,98%
Total* 605 10,87%
Nota: * um municpio pode participar de consrcios em mais de uma rea.
Fonte: IBGE (2010a).
possvel e por fim a reciclagem dos materiais, de tal forma a reduzir ao mximo o
volume de resduos encaminhados unidades de destinao final (MALHEIROS,
PHLIPPI JR. e COUTINHO, 2008; GIOVANNINI e KRUGLIANSKAS, 2008; PRADO
FILHO e SOBREIRA, 2007).

Interpretando sobre a tica gerencial, Lima (2003, p. 139)

afirma que como a gesto de resduos urbanos uma atividade
essencialmente municipal e as atividades que a compem se
restringem ao territrio do municpio, no so muito comuns no Brasil
as solues consorciadas, mesmo quando se trata de destinao final
em aterros sanitrios. Esta constatao adquire ainda maior
relevncia nas grandes aglomeraes urbanas, onde a escala dos
impactos sobre o meio antrpico e natural extrapola os limites
municipais.
Por fim, deve-se mencionar que dos 5.564 municpios
brasileiros, mais de 60% (3.417) no cobravam pelo servio de manejo
de resduos slidos em 2008, condio que reduz consideravelmente a
captao de recursos financeiros e consequentemente de investimentos
no setor (IBGE, 2010a). Os dados do Diagnstico do Manejo de
Resduos Slidos Urbanos (SNSA, 2009) contribuem com este
panorama, evidenciando que, em mdia, os municpios brasileiros
arrecadam com esta cobrana apenas 34% das despesas totais
referentes ao manejo dos resduos slidos, no cobrindo nem metade
dos custos envolvidos com a atividade.
A investigao do panorama da Gesto de resduos slidos
urbanos no Brasil revela a gravidade da situao presente,
demandando a melhoria na eficincia dos servios realizados. Nesse
sentido, a gesto pblica possui papel fundamental na mitigao da
degradao ocorrida no meio ambiente, visto que o Estado quem
fornece as bases para a atuao efetiva e duradoura de um sistema
que conduza ao desenvolvimento ambientalmente sustentvel
(PHILLIPI JR., MARCOVITCH, 1999, p. 65).
Modelos de Gesto de Resduos Slidos Urbanos

Os rgos municipais brasileiros envolvidos com a questo dos
RSU adotam basicamente dois modelos: um de gesto (poltico-
administrativo) e outro de gerenciamento (manejo tecnolgico) dos
resduos (LOPES, 2007). Neste sentido, o modelo de Gesto de resduos
slidos urbanos estabelece a forma pela qual se conduz politicamente a
questo, enquanto o modelo de Gerenciamento estabelece os critrios
tcnicos de tratamento e disposio final. Segundo Lima (2003, p. 54),
fundamental a adoo de um modelo de gesto adequado a cada
municpio, envolvendo os seus arranjos institucionais, os seus
instrumentos legais e seus mecanismos de controle, de forma a
fornecer suporte legal e institucional ao sistema. Sua compatibilizao
com a realidade local essencial para a reduo dos efeitos adversos

sobre a sade pblica e o meio ambiente. Neste sentido, Lima (2003) e

Lopes (2007) apresentam dois modelos bsicos de gesto de RSU.
O modelo convencional, ilustrado na Figura 1, ocorre na maior
parte dos municpios brasileiros. Como apontado por Lima (2003),
qualquer municpio que tenha incorporado os servios de limpeza
urbana, mesmo que de forma rudimentar, desenvolve este modelo de
gesto. Ele se baseia na organizao do manejo dos resduos por meio
de um rgo municipal que atua exclusivamente dentro do territrio
municipal, sendo responsvel por todas as etapas envolvidas no
processo.
Figura 1: Modelo Convencional de Gesto de Resduos Slidos
Fonte: Lima (2003). Adaptado pelo autor.
Neste modelo, conforme apontado por Lopes (2007), os custos

do gerenciamento e disposio final dos resduos gerados so
absorvidos unicamente pelos atores locais, demandando uma
coordenao eficiente entre os rgos pblicos e os demais atores
sociais envolvidos que, caso no ocorra, poder levar a adoo de
solues inadequadas, como a disposio a cu aberto. Este modelo
bsico pode sofrer alterao por meio da privatizao dos servios de
limpeza urbana, onde o rgo municipal repassa as atribuies
iniciativa privada, se tornando ento fiscalizador das referidas
atividades.
O segundo modelo apresentado pelos autores (Figura 2),
denominado Modelo Compartilhado de Gesto de Resduos Slidos,

tem aplicao esparsa no cenrio nacional. Ele se caracteriza pela

utilizao de uma estrutura de manejo de RSU compartilhada por
diversos municpios, que possuem interesses comuns, afinidades
urbano-geogrficas, administrativo-financeiras e principalmente
poltico-sociais e se unem para gerenciar os seus resduos por meio de
um modelo de gesto compartilhado (LIMA, 2003, p. 55).
Figura 2: Modelo Compartilhado de Gesto de Resduos Slidos
Fonte: Lima (2003), adaptado pelo autor.
Este modelo est inserido de maneira inevitvel nas discusses

referentes gesto de RSU nas regies metropolitanas, onde as
questes socioeconmicas e ambientais perpassam os limites
administrativos, verifica-se uma crescente escassez de reas
disponveis e existe uma srie de limitaes adoo de modelos
inovadores de tratamento e destinao final, relacionadas, sobretudo,
ao alto custo envolvido e ao imperativo de se dar escala adequada ao
sistema, tornando-o eficiente economicamente (WORLD BANK, 2000;
PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005; LIMA, 2003; CRUZ, 2002; LOPES,
2007).
A cooperao intermunicipal, por meio da disposio final
compartilhada de RSU, remete prestao de servios pblicos
estabelecidos sob a modalidade de convnios ou consrcios
intermunicipais. Conforme expostos por Lima (2003), Ribeiro (2007),

Peixoto (2008) e Monteiro (2009), enquanto os convnios

intermunicipais se restringem unicamente a um pacto de mtua
colaborao, os Consrcios Intermunicipais renem recursos
administrativos, tcnicos e financeiros dos entes consorciados
possuindo competncia para delegar ou outorgar a prestao dos
servios em nome de seus integrantes, constituindo assim o arranjo
institucional mais apropriado para o compartilhamento do tratamento e
destinao final dos resduos slidos. A adoo de um modelo
compartilhado por meio da figura do Consrcio Intermunicipal auxilia
os municpios no enfrentamento da gesto dos resduos slidos,
sobretudo em relao destinao final (LOPES, 2007).
Consrcio intermunicipal
Conforme apontado por Cruz (2002), Lima (2003), Peixoto
(2008), Machado (2009), Phillipi Jr. e Aguiar (2005), muitos dos
problemas municipais transcendem os limites de seu territrio,
exigindo atuao conjunta. Peixoto (2008) ainda aponta a
heterogeneidade dos municpios brasileiros quanto sua capacidade
financeira e gerencial, ressaltando a grande insuficincia tcnica e
administrativa na gesto plena de todos os servios pblicos de sua
competncia constitucional. Desta forma,
Impe-se, por imperativo de interesse

pblico, uma racionalizao e harmonizao
das atividades desempenhadas e dos esforos
despendidos, tendo em vista melhor utilizao
dos recursos envolvidos [...] Nesse contexto,
os convnios e consrcios tm sido utilizados
tradicionalmente como instrumentos jurdicos
aptos a formalizar a atividade cooperativa dos
diversos rgos (LIMA, 2003, p. 125).
Os consrcios intermunicipais podem ser definidos como um

instrumento de organizao regional ascendente, ou seja, formado a
partir das caractersticas e demandas locais, estabelecendo uma
cooperao baseada no princpio da igualdade jurdica (CRUZ, 2002;
LIMA, 2003). No Brasil, a utilizao de modelos de consorciamento tem
correspondido a momentos de maior autonomia e descentralizao
federativa, se pautando como instrumento de cooperao e pactuao
federativa. Embora previstos no regime constitucional desde 1891, eles
assumem papel central nas questes relativas ao processo de gesto

municipal a partir da Constituio de 1988 (RIBEIRO, 2007; LEAL,

2007; CRUZ, 2002; KLINK, 2009).
Ainda que os consrcios no sejam instrumentos recentes, sua
adoo se inicia de fato apenas nas dcadas de 1980 e 1990, como parte
da estratgia de descentralizao de algumas polticas pblicas.
neste contexto de reforma do Estado que a cooperao intermunicipal
tem sido difundida no Brasil, passando a representar parcerias entre
governos locais (CRUZ, 2002; LEAL, 2007; KLINK, 2009). Contudo Leal
(2007) e Klink (2009) ressaltam que, embora possam ser identificadas
algumas experincias de cooperao, sobretudo na rea de sade, os
consrcios ainda constituem uma prtica embrionria e pouco
difundida no pas.
Os dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC/IBGE) comprovam esta constatao, onde se destacam apenas
os Consrcios nas reas de Sade e Meio Ambiente, seguidos pela rea
de Desenvolvimento Urbano. As demais experincias consorciadas no
ultrapassam 10% dos municpios brasileiros. Partindo dos dados
apresentados, observa-se ainda uma tendncia geral de crescimento do
nmero de consrcios entre 2005 e 2009, registrando-se um incremento
de 28% no perodo, com 1.698 novos consrcios. Novamente, deve-se
ressaltar a maior representatividade das experincias na rea de
Sade, seguidas da rea de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano
(Grfico 5).
Grfico 5: Nmero de Municpios segundo existncia de consrcio

intermunicipal por rea, Brasil - 2005/2009
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2005; 2009).

Dados tabulados pelo autor.

A sano da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05) em

2005 tem influncia direta neste processo. Antes de sua aprovao, a
ausncia de regulao jurdica estabelecia um entrave
implementao e funcionamento de estruturas consorciadas.
Posteriormente, por meio do Decreto n 6.017/07, que regulamenta a
referida lei, o aparato jurdico foi finalmente consolidado, garantindo
segurana legal e fortalecendo a difuso dessa forma de cooperao
intermunicipal (LEAL, 2007; RIBEIRO, 2007; PEIXOTO, 2008; KLINK,
2009).
Embora a aprovao destes diplomas legais tenha surtido efeito
sobre todos os entes federados, os municpios foram os principais
beneficiados. Nas palavras de Leal (2007, p. 17) o consrcio pblico,
conforme definido em lei, o mecanismo que faltava para a execuo
das funes pblicas de interesse comum das regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas [...] dando aos Municpios a oportunidade de se
associarem na gesto dos servios e na execuo de suas obras.
inegvel a importncia dos Consrcios Intermunicipais
enquanto instrumentos de cooperao horizontal7, permitindo ganhos
de escala na implantao de polticas pblicas e viabilizando um novo
modelo de gesto microrregional (CRUZ, 2002; LIMA, 2003, PEIXOTO,
2008; KLINK, 2009). Cruz (2002) enfatiza que as experincias de
consrcios intermunicipais existentes potencializam as aes de
articulao regional, resgatando conceitos de cooperao
intergovernamental e solidariedade. Dentre os principais benefcios
agregados por meio da formao de um consrcio intermunicipal, se
destacam: alinhamento do planejamento local e regional; auxlio da
organizao de planos, avaliaes e indicadores; superao de
problemas locais, possibilitado ganhos de escala; modernizao de
procedimentos administrativos; aumento da capacidade de cooperao
tcnica; implementao e regulao de polticas pblicas
regionalizadas; racionalizao no uso de recursos financeiros, humanos
e tecnolgicos.
Corroborando com o exposto, o estudo elaborado pelo
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) relaciona os custos de
investimentos para destinao final dos resduos slidos urbanos no
Brasil segundo o porte da populao atendida. Como pode ser
7
Para diferenciar as cooperaes realizadas apenas entre municpios daquelas
estabelecidas entre estes e outros entes federados, Cruz (2002), Ribeiro (2007) e Peixoto
(2008) utilizam a expresso Atuao Conjunta Horizontal para aquelas realizadas
apenas entre municpios em contraposio Atuao Conjunta Vertical, estabelecida
entre entes federativos de tipos e competncias diferentes.

observado no Grfico 6, so incontestveis os ganhos de escala

potencializados pelo compartilhamento de instalaes, onde se
comprova que os custos per capita dos investimentos para a instalao
de Aterros Sanitrios so inversamente proporcionais quantidade de
habitantes atendidos.
Grfico 6: Preos unitrios dos projetos e implantao de aterro

sanitrio no Brasil, 2008
Fonte: Adaptado de MMA (2008, apud CORDEIRO, 2009).
Neste cenrio, a gesto associada surge como uma alternativa

de soluo institucional com vistas integrao regional dos servios
de saneamento bsico, respeitando a autonomia constitucional dos
municpios participantes e permitindo que se d escala suficiente para
viabilizao da prestao dos servios de sua competncia. Em
diversos momentos, as administraes municipais tambm tm se
utilizado do consrcio intermunicipal como um captador de recursos
estaduais e federais, visto que estes tendem a priorizar arranjos que
atendam demandas regionais (PEIXOTO, 2008; CRUZ, 2002).
Embora este contexto seja aplicvel realidade de todos os
municpios brasileiros, ele particularmente importante no panorama
metropolitano, caracterizado pela emergncia dos problemas
ambientais, onde a questo do manejo dos resduos slidos adquire
papel central, (JACOBI, 2004; PHILLIPI JR.; AGUIAR, 2005). No
intuito de responder a demandas de tamanha complexidade e nortear a
gesto e organizao nas regies metropolitanas, podem ser
identificados diversos arranjos na arquitetura institucional brasileira,

dentro da qual os consrcios pblicos figuram como um modelo

emergente.
Klink (2009) e Garson (2009a) destacam como primeiro arranjo
de cooperao as Regies Metropolitanas (RM), institudas na dcada
de 1970 mediante legislao federal. Partindo de uma srie de critrios
uniformemente aplicados a todo o territrio nacional, este modelo se
caracterizou pelo vis tecnocrata e pelo alto grau de centralizao de
poder na esfera estadual e federal. No mesmo perodo tambm se
consolidam diversos rgos estaduais de planejamento metropolitano,
alguns dos quais atuantes at os dias de hoje.
A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que
transferiu aos Estados a competncia de instituir as Regies
Metropolitanas, registra-se o aumento expressivo do nmero de
arranjos desta natureza, geralmente institudos sem critrios claros e
movidos essencialmente por fatores polticos. Porm, apesar da
ampliao do nmero de RMs, a conjuntura poltico-social da dcada
de 1980, caracterizada pelo processo de redemocratizao do pas e
aumento da autonomia municipal, gerou um desgaste no modelo de
gesto metropolitana (cuja legitimidade e representatividade sempre
foram questionadas), que foi agravado pela drstica reduo de
repasse aos fundos metropolitanos, debilitados pela crise fiscal
ocorrida na poca (ALVES; 2007; KLINK, 2009; GARSON, 2009a).
Como resultado deste processo, observa-se que
Com poucas excees, as estruturas

institucionais montadas pelos Estados nas
regies metropolitanas limitam-se funo de
planejamento, com pouca capacidade de
alavancar a efetiva execuo de servios de
interesse comum. [...] Tanto em relao
sistemtica de gesto das RMs institudas nos
anos 70, quanto das constitudas pelos
Estados, aps 1988, permanecem entraves
para a consolidao de modelos operacionais
capazes de responder s necessidades da
gesto compartilhada (KLINK, 2009, p. 419).
A abordagem de cooperao intermunicipal implantada por

meio deste modelo estadualizado definida como Compulsria, visto
que a competncia para institu-la dos estados membros da
Federao, caracterizando-se assim como instrumento de coordenao
federativa destes, cuja participao dos municpios nas referidas

organizaes passa a ser obrigatria a partir do momento em que a

Regio Metropolitana constituda (PEIXOTO, 2008; KLINK, 2009;
GARSON, 2009a; MACHADO, 2009).
Klink (2009), Machado (2009) e Alves (2007) apontam uma
srie de dilemas ao estabelecimento de um instrumento compulsrio
de cooperao intermunicipal. A heterogeneidade e o grande nmero
de municpios, a ausncia de uma identidade regional, a organizao
descendente liderada pelo Estado e os debates jurdicos sobre sua
constitucionalidade so recorrentes nos autores analisados.
O amplo processo de democratizao e descentralizao
federativa ocorrido na dcada de 1980 no s representou o
enfraquecimento destas instituies de cooperao compulsria como
evidenciou um conjunto de arranjos horizontais de associativismo
intermunicipal (instrumentos de cooperao voluntria), dos quais se
ressalta a figura do consrcio pblico (RIBEIRO, 2007; PEIXOTO,
2008; MACHADO, 2009; KLINK, 2009). Em contraposio aos
instrumentos compulsrios, os consrcios pblicos constituem
instrumentos de cooperao federativa onde os entes federados tm a
prerrogativa de decidir voluntariamente pela gesto associada dos
servios pblicos de suas responsabilidades, cabendo-lhes a definio
dos municpios participantes, sua organizao jurdica, bem como os
servios objeto da gesto associada, inclusive os de saneamento bsico
(PEIXOTO, 2008, RIBEIRO, 2007).
Ao se debruar sobre os recentes debates envolvendo a gesto
metropolitana no Brasil, Klink (2009) insere os consrcios dentro de
uma abordagem definida como municipalismo regionalizado, na qual
ele representa um embrio de um novo modelo institucional para a
governana metropolitana [...] com arranjos mais amplos de
colaborao inter-federativa, sempre impulsionada pela vontade
autnoma dos municpios (KLINK, 2009, p. 424).
Aspectos Legais e Institucionais

A regulao dos consrcios pblicos j se encontrava presente
no cenrio institucional brasileiro desde o regime constitucional de
1891, que o definia como um contrato firmado entre os municpios, que
s se efetivaria a partir da aprovao do Estado. A Constituio de
1937, embora tenha reconhecido a personalidade jurdica do consrcio
pblico, no alterou este panorama, visto que a vigncia da mesma
ocorreu durante o Estado Novo, perodo ditatorial que primava pela
centralizao do poder e reduo da autonomia dos municpios
(RIBEIRO, 2007).

Com o processo de democratizao iniciada em 1945 e a

Constituio de 1946 se restabeleceu no pas o modelo federativo de
Estado, fortalecendo o debate sobre a cooperao, que ocorreu em
conjunto com a discusso do papel do Estado na promoo do
desenvolvimento regional. Um dos resultados deste processo foi a
criao do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE), uma autarquia interfederativa que envolvia os estados do
Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul (RIBEIRO, 2007).
Porm os debates acerca da cooperao federativa e do
desenvolvimento regional foram interrompidos com a instaurao do
Regime Militar no pas, em 1964. Segundo Peixoto (2008) e Ribeiro
(2007), apesar das Constituies de 1967 e 1969 definirem o Brasil
como uma Repblica Federativa, na prxis institucional prevalecia o
controle da Unio sobre estados e municpios, restringindo a autonomia
e invalidando os instrumentos de cooperao federativa, vistos como
ncleos de poder que competiam com o modelo centralizador.
Este panorama se manteve constante at 1985, quando foi
eleito, indiretamente, um presidente civil, encerrando o Regime
Militar no Brasil. A ruptura do modelo de governo foi acompanhada de
um processo de redemocratizao e restaurao do sistema federativo,
culminando na elaborao da Constituio Federal de 1988, que
restituiu competncias aos estados e municpios e previu uma srie de
instrumentos jurdicos adequados ao exerccio dos poderes e
atribuies de cada nvel de governo (RIBEIRO, 2007; PEIXOTO,
2008). Neste perodo, conforme apontado por Leal (2007), a temtica da
gesto consorciada passou a assumir papel central nos debates
relativos governana municipal.
Contudo, sua institucionalizao no acompanhou
adequadamente este processo, sendo o tema sequer mencionado no
texto original da Constituio. Leal (2007), Ribeiro (2007) e Peixoto
(2008) destacam que o vcuo jurdico no disciplinamento dos acordos
cooperativos causou uma insegurana legal na sua adoo pelos
municpios, constituindo um entrave ao funcionamento de estruturas
consorciadas. As dificuldades encontradas na gesto dos consrcios
criados neste perodo exigiram uma regulao jurdica adequada.
Visando solucionar esta questo foi instituda em 1998 a Emenda
Constitucional (EC) n 19/98, alterando a redao do artigo 241 da
Constituio, passando a prever os consrcios e a gesto associada de
servios pblicos.

Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios disciplinaro por
meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal
e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos (BRASIL, 1988).
A partir da EC n 19/98, a Constituio Federal passou a

estabelecer a possibilidade de aproximao dos entes da Federao de
nveis distintos, permitindo a gesto associada de servios pblicos,
implantada por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao.
Porm, os consrcios e convnios continuaram a ser considerados
meros pactos de cooperao, no dispondo de legislao especfica.
Nesse contexto, a aprovao do art. 241 na Constituio Federal
representou apenas o primeiro passo na regulamentao jurdica do
tema, a partir do qual foi formado um Grupo de Trabalho
Interministerial que promoveu amplo debate sobre a temtica,
culminando na elaborao do Projeto de lei n 3.884/04. Este PL
tramitou em regime de urgncia da Cmara dos Deputados e no Senado
Federal, sendo aprovada em Abril de 2005 a Lei n 11.107/05, dispondo
sobre as normas gerais de consrcios pblicos e, consequentemente,
fomentando a gesto associada. Posteriormente, este diploma legal foi
finalmente consolidado por meio do Decreto n 6.017/07 (FORTINI;
ROCHA, 2009; LEAL, 2007; RIBEIRO, 2007; PEIXOTO, 2008).
Embora a Lei n 11.107/05 discipline os consrcios pblicos
sem distino de rea de aplicao, pode-se afirmar que ela trouxe
particular contribuio para o Saneamento Bsico. Conforme apontado
por Peixoto (2008), este setor tem sido foco de intensa reestruturao
regulatria nos ltimos anos, onde tambm se destacam a Lei n
11.445/07 (Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico) e a Lei n
12.305/10 (Poltica Nacional de Resduos Slidos), que se harmonizam
Lei de Consrcios Pblicos no que tange os arranjos intermunicipais
colaborativos.
Lei n 11.107/05 e Decreto n 6.017/07 Consrcios Pblicos

A Lei n 11.107/05, que normatiza o artigo 241 da Constituio,
definiu o arcabouo jurdico bsico para a instituio da gesto
associada de servios pblicos, dispondo sobre as normas gerais de
contratao e funcionamento de consrcios pblicos para os entes

federados. Este instrumento permite que os municpios se consorciem

em mbito regional, integrando os servios locais com vistas
universalizao e sustentabilidade dos mesmos (PEIXOTO, 2008;
RIBEIRO, 2007, MONTEIRO, 2009; FORTINI; ROCHA, 2009).
Conforme apontado por Peixoto (2008), esta lei se caracterizou
pela ampliao do leque de alternativas para prestao de servios
pblicos previstos na Constituio, de modo que alm da prestao
direta (centralizada ou outorgada pelo titular) e da prestao indireta
(delegada por meio de concesso ou permisso), agora tambm
regulamentada a possibilidade da gesto associada no mbito da
cooperao interfederativa. A Figura 3 sintetiza este panorama,
elencando as formas de prestao de servios pblicos no Brasil.
Figura 3: Formas de prestao de servios pblicos regulamentadas
Fonte: Peixoto (2008).
Observa-se que coexistem dois instrumentos de gesto

associada de servios pblicos (convnios de cooperao e consrcios
pblicos), tornando-se premente diferenci-los. Baseando-se no
disposto na Lei n 11.107/05 e no Decreto 6.017/07, Ribeiro (2007),
Peixoto (2008) Monteiro (2009), Fortini e Rocha (2009) apresentam
interpretaes semelhantes, entendendo que, embora ambos possuam a
mesma funo, eles se distinguem pelo grau de alcance que sua
institucionalizao possui.
Segundo Monteiro (2009), enquanto o Convnio de Cooperao
envolve apenas a transferncia parcial de competncias de um ente da

federao para outro (relao jurdica bilateral), o Consrcio Pblico,

por possuir personalidade jurdica prpria, pode receber a titularidade
destes servios, sendo possvel inclusive, se posicionar como ente
contratante de uma empresa particular (relao jurdica multilateral).
Nesse contexto, a Lei n 11.107/05 e seu respectivo decreto induzem a
adoo do modelo de gesto associada por consrcio pblico, para o
qual a referida lei estabelece uma srie de caractersticas e contedos
mnimos a serem obedecidos, ao contrrio dos convnios de
cooperao, que no mereceram ateno semelhante do legislador
nacional, mantendo um perfil indefinido. Ribeiro (2007) corrobora a
discusso, identificando diversas restries no convnio de cooperao,
visto que,
Como muitas funes estatais no podem ser

delegadas ou transferidas para fora da
Administrao do seu titular, no se admite
que um ente federativo, por meio de convnio
de cooperao, transfira ou permita que outro
exera a titularidade de servios pblicos que
lhe compete [...] O consrcio pblico integra a
administrao indireta de todos os
consorciados. Por causa disso, diferentemente
do que ocorre com o convnio, a transferncia
para eles de poderes inerentes titularidade
de servios pblicos o mesmo que a
transferncia desses poderes para uma
autarquia criada pelo prprio titular do
servio pblico (RIBEIRO, 2007, p. 33-34).
Nesse sentido, Peixoto (2008), Fortini e Rocha (2009) entendem

os Convnios de Cooperao como meros pactos, enquanto os
Consrcios Pblicos constituem contratos celebrados entre os
municpios, por meio dos quais se cria uma Instituio com
personalidade jurdica e representatividade legal adequada gesto
associada de servios pblicos. Monteiro (2009) complementa
afirmando que, para assumir competncias relacionadas aos servios
pblicos de interesse local (dentre os quais o saneamento bsico),
impe-se ao Consrcio natureza jurdica de direito pblico, sendo
classificada como autarquia, parte integrante da administrao
indireta de todos os consorciados, cujo regime jurdico envolve o dever
de licitar, realizar concurso pblico e justificar aes junto aos
tribunais de contas.

Lei n 11.445/07 Poltica Nacional de Saneamento Bsico

A Poltica Federal de Saneamento Bsico, aprovada em janeiro
de 2007 (Lei n. 11.445/07), constitui importante elemento no processo
de reverso do quadro relativo aos resduos slidos no Brasil, j que ao
estabelecer as diretrizes nacionais de Saneamento Bsico, esta lei
representa um marco histrico no setor, oferecendo respaldo legal
consistente para a melhoria do manejo dos resduos slidos no pas
(MESQUITA, 2007, p. 12). De modo a tornar o escopo da lei claro e
objetivo, a mesma estabelece como elementos constituintes do
Saneamento Bsico o conjunto de servios e infraestruturas de:
abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem e
manejo das guas pluviais, limpeza urbana e manejo de resduos
slidos (BRASIL, 2007a).
Para Peixoto (2008), este diploma legal de grande
importncia para os arranjos intermunicipais de gesto de resduos
slidos, visto que ao estabelecer a Poltica Nacional de Saneamento
Bsico, vincula suas diretrizes a todos os entes da Federao e,
consequentemente, a todos os rgos e entidades a eles vinculados,
inclusive os consrcios pblicos cujo escopo a gesto associada dos
servios pblicos de saneamento bsico. Nesse sentido, destacam-se os
artigos 48 e 49 da Lei n 11.445/07, que expressam a postura de
incentivo a adoo de instrumentos de cooperao intermunicipal
presente na lei:
Art. 48. A Unio, no estabelecimento de sua

poltica de saneamento bsico, observar as
seguintes diretrizes: [...]
XI - estmulo implementao de
infraestruturas e servios comuns a
Municpios, mediante mecanismos de
cooperao entre entes federados.
Art. 49. So objetivos da Poltica Federal de
Saneamento Bsico: [...]
VII - promover alternativas de gesto que
viabilizem a auto-sustentao econmica e
financeira dos servios de saneamento bsico,
com nfase na cooperao federativa
(BRASIL, 2007a).
Este dispositivo legal entende o consrcio como entidade mais

adequada para a gesto associada dos servios pblicos de saneamento
bsico (dentre os quais a gesto de resduos slidos), sendo vetada a

utilizao de convnios e termos de parceria para este fim, conforme

previsto no artigo 10 da lei (FORTINI; ROCHA, 2009; PEIXOTO, 2008).
Lei n 12.305/10 Poltica Nacional de Resduos Slidos

A Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12.305/10),
aprovada em Agosto de 2010 aps 21 anos de tramitao no legislativo
federal, estabelece as Diretrizes, Instrumentos e responsabilidades
para a gesto dos resduos slidos no pas. De modo geral, tem por
objetivo definir estratgias que viabilizem a agregao de valor aos
resduos, incrementando a capacidade competitiva do setor produtivo,
propiciando a incluso social, bem como delineando o papel dos
Estados e Municpios.
Destaca-se na Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) o
expressivo estmulo ao desenvolvimento de consrcios intermunicipais
para sua gesto, com o objetivo de elevao das escalas de
aproveitamento e reduo dos custos envolvidos (BRASIL, 2010, art.
8). Conforme estabelecido na Lei, os municpios so responsveis pela
gesto dos resduos produzidos em seu territrio, cabendo aos Estados
promover a integrao do planejamento e execuo das funes
pblicas relacionadas gesto dos resduos slidos nas regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. Neste sentido,
dever do Estado apoiar e priorizar as iniciativas do Municpio de
solues consorciadas ou compartilhadas entre dois ou mais
Municpios (BRASIL, 2010, art. 11). Visando gerar incentivos
financeiros para a articulao de Consrcios Intermunicipais, a PNRS
prev que os municpios que optarem por solues consorciadas tero
prioridade no acesso aos recursos da Unio.
Desafios e impasses gesto consorciada de resduos slidos

urbanos
Apesar dos consrcios emergirem como uma alternativa de
gesto do territrio metropolitano, seu processo de constituio e
funcionamento no isento de desafios e impasses. So recorrentes
trs aspectos controversos deste tipo de cooperao em regies
metropolitanas, a saber: (1) a ausncia de mecanismos de participao
popular, evidenciados pela falta de envolvimento dos atores sociais; (2)
a falta de uma identidade regional, dificultando a construo de uma
conscincia metropolitana de gesto do territrio; e (3) a assimetria
de foras, ou seja, o desequilbrio de poderes econmicos e
institucionais dos municpios, influenciando as condies de

negociaes entre os mesmos (CRUZ, 2002; LEAL, 2007; PEIXOTO,

2008; KLINK, 2009; MACHADO, 2009).
Em relao participao popular, inegvel a necessidade de
instrumentos de articulao entre o poder pblico e a sociedade civil,
sobretudo em temticas com expressivo impacto social e econmico,
como a gesto de resduos slidos urbanos. Visando encontrar uma
soluo para esta questo, diversos autores tm indicado a constituio
de uma instncia complementar ao consrcio com forte participao de
agentes no governamentais, de modo a permitir a interao destes no
processo de gesto regional (CRUZ, 2002; LEAL, 2007; GARSON,
2009a; KLINK, 2009).
Ao abordar esta problemtica em seus estudos, Cruz (2002)
entende que os Conselhos Municipais poderiam desenvolver atividades
de fiscalizao e intermediao com os Consrcios, incrementando a
participao popular na tomada de decises.
Se compete aos conselhos municipais discutir

e aprovar as polticas setoriais e fiscalizar a
sua execuo no mbito do municpio, ao
conselho cabe controlar as atividades do
consrcio naquilo que interessa ao seu
municpio e foi objeto do acordo consorcial.
[...] Assim, os consrcios e os conselhos
podem ser co-responsveis na implementao
das polticas pblicas (CRUZ, 2002, p. 173)
Klink (2009) contribui com a questo, apontando uma

pluralidade de arranjos colaborativos no cenrio institucional
brasileiro, moldados dentro de um processo contnuo de negociao e
reestruturao entre escalas e atores, cuja complexidade majorada
quando inseridos no contexto metropolitano. A
Tabela 2 organiza estes arranjos institucionais em uma matriz,

classificando-os segundo modelos supra/intermunicipais versus o grau
de participao de atores no governamentais.

Tabela 2: Classificao dos Arranjos Colaborativos nas reas

Metropolitanas Brasileiras
Arranjos Governamentais
Mltiplas escalas Intermunicipal
Consrcios de
direito privado de
Consrcios pblicos, convnios, grupo
sade, educao,
gestor interfederativo, contratos de
resduos slidos,
Setorial gesto, financiamentos e repasse de
etc.; consrcios
recursos voluntrios (transporte,
Participao de atores Predominantemente
pblicos; acordos e
habitao, saneamento, etc.)
convnios
governamental
intermunicipais.
Consrcios de
Consrcio pblico, regio
direito privado para
metropolitana (regulamentada de
Territorial planejamento
acordo com as constituies
regional; consrcios
estaduais).
pblicos.
Comit de bacias, cmaras setoriais,
Agncias de
no governamentais
conselhos, fundos e fruns setoriais

Setorial desenvolvimento
(habitao, etc.), grupo gestor setorial,
econmico.
unidades de esgotamento, etc.
Cmaras, conselhos e fruns
regionais de desenvolvimento, grupo Agncias de
Territorial gestor de monitoramento e reconverso
fiscalizao de mananciais e bacias territorial*
hidrogrficas, etc.
Fonte: Adaptado de Klink (2009).
Nota: * Pequena presena no cenrio institucional brasileiro.
Por meio deste quadro possvel perceber que as Regies

Metropolitanas e os Consrcios Pblicos constituem apenas dois
instrumentos dentro de um universo complexo de arranjos
colaborativos existentes na agenda metropolitana brasileira. Segundo
Cruz (2002) e Klink (2009), no possvel eleger um modelo nico de

governana metropolitana capaz de atender a heterogeneidade da

realidade nacional, sendo essencial a adaptao das solues
realidade local, construda em conjunto com os atores sociais.
Nesse sentido, apesar da presena significativa de redes
participativas nas regies metropolitanas (com consequente
fortalecimento da participao popular), Leal (2007) aponta barreiras
de ordem institucional e poltica aos mecanismos de participao, com
destaque ao clientelismo poltico, que ao invs de efetivar o papel da
democratizao, pode enfraquecer os movimentos sociais e conduzir a
uma legitimao inadequada do Estado. Sem a presuno de esgotar os
debates, Klink (2009) advoga que os arranjos de governana
metropolitana se caracterizam pela permanente imperfeio, cujo
constante aprimoramento passa pelo aumento da eficincia coletiva e
controle social por meio dos quais se induz a participao das vrias
escalas e agentes sociais e institucionais envolvidos.
A efetivao da participao dos agentes institucionais (aqui
entendidos como os municpios consorciados) nos consrcios
intermunicipais envolve inevitavelmente a construo de uma
Identidade Regional, definida como um conjunto de constructos
mentais favorveis a negociaes de corte regional [...] importantes no
processo de tomada de deciso dos jogadores envolvidos
(MACHADO, 2009, p. 22).
Embora sejam verificadas dificuldades na construo da
identidade regional em todas as experincias de cooperao federativa,
elas so particularmente expressivas nos consrcios formados em
regies metropolitanas. Machado (2009), Garson (2009a) e Klink (2009)
abordam esta questo por meio do conceito de path dependence
(trajetrias dependentes) aplicada mudana institucional, atravs da
qual se considera que as aes e acontecimentos passados influenciam
fortemente as decises tomadas pelos gestores pblicos no presente,
interferindo inclusive nas instituies e modelos mentais adotados
pelos atores envolvidos nesse processo 8. Nesse sentido, observa-se que
a descentralizao federativa promovida na dcada de 1980, tendo
como principal marco a Constituio Federal de 1988, tem papel
fundamental na conformao dos atuais obstculos cooperao nos
espaos metropolitanos.
Os condicionantes histricos e institucionais envolvidos na
constituio das Regies Metropolitanas j explorados anteriormente,
8
Cruz (2002) e Alves (2007) tambm investigam os desafios ao estabelecimento da
identidade regional baseando-se no contexto de consolidao das regies metropolitanas
no pas, porm sem adotar o conceito de path dependence.

com maior destaque para o carter compulsrio e a forte vinculao a

uma poltica centralizadora, contriburam decisivamente na adoo de
uma postura autrquica dos municpios em detrimento construo de
uma conscincia metropolitana9. Tambm inserido nesse contexto, o
aumento da autonomia fiscal, poltica e decisria dos municpios trouxe
novas fontes de tenso para o campo das relaes intergovernamentais,
visto que a instncia metropolitana se instaurou como mais um ente
administrativo, sobrepondo-se aos j existentes. (ALVES, 2007,
PEIXOTO, 2008, GARSON, 2009a; KLINK, 2009; MACHADO, 2009).
Como a autonomia municipal essencial para

a gesto local, compreensvel uma
resistncia natural para a aceitao de outra
esfera de territorializao da federao,
principalmente quando se pretende uma
autoridade metropolitana controlada pelo
estado federado ou pela Unio (MACHADO,
2009, p. 43)
Conforme apontado por Klink (2009), os governos Federal e

Estadual tem aperfeioado o dilogo com os municpios, objetivando
instaurar um processo de repactuao federativa com vistas mudana
deste quadro institucional. O autor identifica um novo ativismo
governamental, por meio do qual se busca retomar o tema
metropolitano a partir dos atores locais e do reconhecimento da
heterogeneidade dos municpios que compem as RMs, utilizando-se
para isso base metodolgica diferente daquela adotada na dcada de
1970.
Alves (2007) e Garson (2009a) recordam que a configurao
atual das RMs brasileiras ocorreu de forma muito diversificada e
atualmente se observa um padro extremamente heterogneo de
aglomerados, compostos por municpios com fortes diferenas
socioeconmicas. Muitas destas regies, apesar de estarem
respaldadas por legislao estadual, no so efetivamente aglomerados
metropolitanos, dificultando a consolidao de uma unidade regional e
consequentemente o reconhecimento de necessidades comuns. Estas
diferenas demogrficas e econmicas se traduzem em estruturas
fiscais diversas, que pressupe prioridades diferenciadas de atuao
9
Ao abordar esta temtica, Machado (2009, p. 119) defende que os modelos mentais
condicionadores de atores, especialmente dos lderes de governos locais, fazem com que
estes tenham preocupaes que transbordam as fronteiras dos municpios onde atuam,
podendo, reduzir custos de transao metropolitana.

dos gestores pblicos, dificultando a constituio de uma identidade

metropolitana.
Atualmente, verifica-se a existncia de 24 Regies
Metropolitanas, distribudas em 18 estados e concentram 40,1% da
populao brasileira (Tabela 2). Observam-se grandes disparidades de
porte populacional entre os municpios integrantes das RMs, visto que
55,48% da populao deste recorte territorial se localiza em algum dos
18 municpios-plo existentes, sendo o restante (44,52%) distribudo
entre os demais 326 municpios.
Tabela 3: Populao segundo Regies Metropolitanas Brasileiras, 2007

Populao em 2007 (1.000
Estad Regio Nmero de hab.)
o Metropolitana municpios Estad Municpio-
RM
o plo
AL Macei 11 3.037 1.089 874
AM Manaus 8 3.222 1.897 1.612
AP Macap 2 587 436 344
BA Salvador 12 14.081 3.676 2.893
CE Fortaleza 13 8.185 3.437 2.431
ES Grande Vitria 7 3.352 1.625 314
GO Goinia 13 5.647 2.008 1.245
Grande So Lus 7 6.119 1.284 958
MA Sudoeste do
8 6.119 325 230
Maranho
Belo Horizonte 34 19.274 5.412 2.413
MG
Vale do Ao 26 19.274 601 238
PA Belm 5 7.066 2.044 1.409
PB Joo Pessoa 9 3.641 1.050 675
PE Recife 14 8.485 3.655 1.534
Curitiba 26 10.285 3.166 1.797
PR Londrina 8 10.285 742 498
Maring 13 10.285 571 326
RJ Rio de Janeiro 17 15.420 11.335 6.093
RN Natal 9 3.014 1.255 774
RS Porto Alegre 31 10.583 3.959 1.421
SE Aracaju 4 1.939 760 520
Baixada Santista 9 39.828 1.606 418
SP Campinas 19 39.828 2.635 1.039
So Paulo 39 39.828 19.226 10.887
Total RM 344 - 73.794 40.943
183.98
Total Brasil 5.564 - -
7
Fonte: Contagem Populacional (IBGE, 2007 apud Garson, 2009a).

Alm de influir diretamente no processo de consolidao de

uma Identidade Regional, as disparidades entre os municpios
integrantes das regies metropolitanas tambm so analisadas por
diversos autores segundo a Assimetria de Foras10 (CRUZ, 2002;
ALVES, 2007; KLINK, 2009; GARSON, 2009a; MACHADO, 2009).
Este conceito remete a premissa bsica que a ausncia de
homogeneidade de fora entre os municpios compromete o equilbrio
da ao consorciada, de modo que, quanto maior a assimetria, maiores
as dificuldades de cooperao. Em seus estudos, Machado (2009)
questiona esta abordagem, identificando vrios momentos em que uma
maior assimetria dos atores favoreceu as aes em nvel metropolitano,
inclusive fortalecendo a cooperao intermunicipal a partir da incluso
de um ator mais assimtrico. Contudo, deve-se ressaltar que os
resultados obtidos por Machado (2009) revelam tendncias, no sendo
possvel realizar generalizaes. O prprio autor adverte que a
propenso dos modelos de cooperao federativos de demonstrar
maior efetividade mediante a coordenao de um ente assimtrico
possa indicar a fragilidade destas instituies no pas.
Nesse sentido, outros autores enxergam com graus diferentes
de desconfiana o papel da heterogeneidade dos atores nas
experincias de cooperao horizontal. Garson (2009a) destaca que a
relao de disparidade entre o municpio-plo e os municpios
polarizados pode gerar dificuldades no estabelecimento de
experincias associativas em regies metropolitanas, tendendo a uma
distribuio desigual do poder decisrio e do nus financeiro
envolvido. Alves (2007) corrobora com o exposto, afirmando que nesta
situao os municpios de menor fora podem duvidar que seus
interesses sejam atendidos, enquanto o municpio mais forte pode
dispensar esse tipo de articulao.
Abordando a questo sob a mesma tica, Cruz (2002), Leal
(2007) e Peixoto (2008) levantam a hiptese dos consrcios em regies
metropolitanas se transformarem em um instrumento de
regionalizao dos servios pblicos orientado segundo as demandas
do municpio-plo. Dentro deste contexto, Cruz (2002) questiona a real
possibilidade dos consrcios se estruturarem de forma auto-suficiente,
sem a preponderncia do municpio-plo.
Corroborando esta discusso, Garson baseia-se na Teoria da
Ao Coletiva de Olson (1965, apud GARSON, 2009b) para desenvolver
10
A Assimetria de Foras pode ser conceituada como o desequilbrio de poderes
econmicos e institucionais dos atores e organizaes, evidenciando desnveis de
condies para negociar (MACHADO, 2009, p. 125).

o que denomina de Teoria da Ao Institucional Coletiva (TAIC), na

qual ele advoga que as organizaes preferem a fora da unio a seu
esforo isolado, mas sempre que possvel elas buscaro se beneficiar
do resultado da ao coletiva sem incorrer em custos. Dentro desta
abordagem,
Os governos seriam organizaes, que se

engajariam ou no em aes coletivas, com
o objetivo de obter um benefcio que no
alcanariam atravs da ao individual. Para
isso eles avaliariam os benefcios que
aufeririam da ao coordenada e os custos
incorrer e cooperariam quando os benefcios
esperados fossem maiores que os custos de
negociar, monitorar e fazer cumprir os
contratos polticos que se firmariam entre os
governos (GARSON, 2009b, p. 439).
Analisando a viabilidade da cooperao, Garson (2009b)

menciona como elementos fundamentais o tamanho do grupo, o
estabelecimento de incentivos seletivos para compensar o engajamento
na ao, a diversidade de preferncias, a identidade de objetivos e a
presena de um lder forte na conduo da ao coletiva. Nesse
sentido, novamente incorre-se sobre o papel da Identidade Regional na
consolidao de consrcios intermunicipais em Regies
Metropolitanas, por intermdio do qual a Assimetria de Foras
adquiriria conotao positiva, facilitando o associativismo entre os
municpios.
A ausncia de Identidade Regional implicaria na possibilidade
de alguns municpios adotarem uma postura free-rider, por meio da
qual eles no adeririam efetivamente ao arranjo cooperativo,
usufruindo dos benefcios resultantes sem precisar despender esforos
para tanto (GARSON, 2009b; MACHADO, 2009).
Ainda explorando a Teoria da Ao Institucional Coletiva,
Garson (2009b) destaca que os custos da ao coletiva so menores em
grupos reduzidos, sendo necessrio incluir um elemento adicional
quando de sua expanso, absorvendo os custos da organizao ou
oferecendo incentivos que os reduzam. No contexto brasileiro,
conforme apontado por Garson (2009b) e Machado (2009), os governos
federal e estadual constituem importantes indutores da cooperao,
verificando-se inclusive a vinculao dos casos mais relevantes de
cooperao intermunicipal polticas de incentivos seletivos

implantados pelas instncias federal e estadual. Alm da regulao

governamental, Garson (2009b) entende que a existncia prvia de
uma associao de municpios atuante ou uma rede de cooperao
microrregional tambm conduza reduo de custos de transao e
incentive a cooperao municipal.
Visto a multiplicidade de critrios que podem ser utilizados na
anlise dos fatores que condicionam a formao e funcionamento dos
consrcios pblicos, no possvel determinar, de modo generalizante,
quais as condies ideais de incentivo gesto cooperada. Porm,
apesar das condies no serem claras, so evidentes dois fatores
preponderantes no processo de organizao e consolidao de arranjos
colaborativos, a saber: Identidade Regional e Assimetria de Foras.
Esta constatao ainda mais contundente nas regies metropolitanas,
entendidas por Klink (2009) como espaos de permanente contestao
e negociao de conflitos entre diferentes atores e escalas territoriais
de poder, onde as relaes de poder entre os municpios e os
constructos mentais envolvidos condicionam profundamente as
relaes colaborativas.
Consideraes finais
A problemtica dos resduos slidos urbanos tem adquirido
importncia crescente nas discusses referentes gesto urbana e
regional. O aumento expressivo na gerao de resduos tem conduzido
a questo a se estabelecer como uma prioridade nas administraes
municipais, demandando aes diferenciadas e articuladas. Nesse
contexto, necessrio destacar que a maioria dos municpios
brasileiros apresenta uma situao extremamente delicada em relao
aos modelos tradicionalmente adotados para o manejo dos resduos
slidos, expondo uma insuficincia tcnica e administrativa que
agravada pela frequente insustentabilidade financeira dos sistemas
implantados.
Ainda que esta questo seja pertinente a todos os municpios
brasileiros, ela particularmente importante no cenrio metropolitano,
caracterizado pela emergncia dos problemas ambientais, onde a
questo do manejo dos resduos slidos adquire papel central,
sobretudo no que tange a abrangncia dos impactos ambientais, a
escassez de reas disponveis para instalao de unidades de
destinao final e as limitaes encontradas para a adoo de modelos
inovadores de tratamento e destinao final, relacionadas ao alto custo
envolvido e ao imperativo de se dar escala adequada ao sistema,
tornando-o eficiente economicamente.

Este panorama demanda a adoo de instrumentos de atuao

conjunta e articulao microrregional entre os municpios
metropolitanos, com destaque para o Consrcio Pblico. Este
instrumento surge como uma alternativa institucional com vistas
integrao regional dos servios de saneamento bsico, respeitando a
autonomia constitucional dos municpios participantes ao mesmo
tempo em que resgata o prprio princpio instituidor das Regies
Metropolitanas: integrar as funes pblicas de interesse comum.
Neste panorama, levanta-se a hiptese do delineamento de um possvel
ambiente de atuao colaborativo entre os arranjos de cooperao
compulsria (rgos de gesto metropolitana) e os arranjos de
cooperao voluntria (consrcios intermunicipais), estabelecendo
mltiplas escalas de atuao sobre o territrio metropolitano e
possibilitando a to aspirada integrao de polticas pblicas.
Gradativamente, as regies metropolitanas tm optado pelo
Consrcio Intermunicipal como instrumento de Gesto Integrada de
Resduos Slidos, permitindo o aumento da eficcia dos servios
realizados, bem como um melhor alinhamento na resoluo dos
problemas sociais e ambientais envolvidos. O recente processo de
regulamentao relacionado aos consrcios pblicos da rea de
saneamento bsico adquire fundamental importncia neste contexto,
garantindo maior institucionalidade e segurana jurdica para estes
arranjos, que passam a se estabelecer como verdadeiras instncias
privilegiadas de interao entre os municpios participantes.
Deve-se salientar ainda que a problemtica dos resduos slidos
compreende componentes econmicos, culturais e sociais muito
significativos e, consequentemente, h uma carga poltica muito
intensa no que tange as decises tomadas pelo poder pblico. Esta
questo tende a gerar significativos conflitos sociais, especialmente
quando da instalao de novas unidades de tratamento e destinao
final de RSU, conduzindo muitas administraes municipais a evitar
decises de grande impacto miditico e desgaste com a populao,
mesmo que esta gere um incremento na qualidade dos sistemas
implantados.
Exemplo emblemtico desta constatao a grande polmica
que constantemente emerge no Brasil sobre as mudanas na forma de
cobrana dos servios de coleta, tratamento e destinao final dos
resduos slidos urbanos, cujas discusses orbitam entre a cobrana de
uma taxa ou de uma tarifa, se a mesma deve ser proporcional ao
volume gerado ou permanecer vinculada metragem construda das
residncias (sendo cobrada junto ao IPTU).

Nesse contexto, os consrcios intermunicipais emergem como

uma alternativa aos municpios para o enfrentamento conjunto dos
desafios que envolvem a gesto dos resduos slidos urbanos,
possibilitando uma relativa despolitizao das decises tomadas com
vistas superao da falta de conscientizao da sociedade que, em
linhas gerais, apresenta de maneira automatizada uma averso
questo do lixo expressa pelo acrnimo ingls NIMBY (Not In My Back
Yard).
Porm, apesar dos consrcios intermunicipais apresentarem
inmeros benefcios, sua aplicabilidade na gesto do territrio
metropolitano apresenta aspectos conflitantes e controversos, dos quais
trs so preponderantes: ausncia de mecanismos de participao
popular; falta de uma conscincia metropolitana; e assimetria de foras
entre os municpios.
Reconhecendo as dificuldades exploradas no corpo deste artigo,
observa-se um movimento do Governo Federal com o intuito de
incentivar e fortalecer as iniciativas de consorciamento no Brasil,
particularmente na rea de resduos slidos. Como consequncia direta
desta postura verifica-se a abertura de uma srie de financiamentos a
fundo perdido e incentivos seletivos condicionados existncia de
arranjos intermunicipais, questo que pode gerar desdobramentos
tanto positivos como negativos.
Por um lado estes incentivos estimulam o agrupamento de
municpios para a discusso da problemtica dos resduos slidos e
busca por uma soluo conjunta, gerando reflexos positivos para a
melhoria dos sistemas implantados. Por outro lado pode-se incorrer no
fomento de consrcios intermunicipais que no necessariamente
partilham necessidades e anseios comuns e somente se estabelecem
para captar os recursos disponveis na esfera federal. Nesse contexto,
os desafios mencionados neste artigo, particularmente em relao
falta de conscincia metropolitana e assimetria de foras entre os
municpios, tendem a gerar entraves a consolidao de unidades
compartilhadas de tratamento e destinao final, podendo, inclusive,
conduzir piora dos sistemas previamente implantados.
Diante do exposto, se faz necessrio acompanhar o processo de
constituio e funcionamento dos consrcios intermunicipais de gesto
de resduos slidos, sobretudo daqueles implantados posteriormente
aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Nesse contexto,
questiona-se: qual ser o desdobramento efetivo das polticas pblicas
de incentivo ao consorciamento na rea de resduos slidos sobre o
panorama atual? Quais os reais impactos do condicionamento de

financiamentos federais no setor de saneamento bsico

prioritariamente para consrcios? Ser possvel superar os entraves e
desafios impostos ao consorciada no Brasil a partir do panorama
poltico-institucional existente?
Este artigo buscou contribuir para as discusses a cerca dos
fatores que condicionam o processo de constituio e funcionamento
dos Consrcios Intermunicipais de Gesto de resduos slidos no pas,
com foco na sua aplicabilidade em Regies Metropolitanas. Nesse
sentido, destaca-se que, embora no seja possvel determinar de modo
generalizante as condies ideais de incentivo gesto cooperada,
acredita-se que as ideias discutidas possam servir de base para a
produo de novos estudos, sobretudo empricos, agregando indcios
com vistas a avaliao dos principais aspectos condicionadores da
efetividade dos consrcios pblicos no enfrentamento da problemtica
da gesto dos resduos slidos urbanos.
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Consrcio intermunicipal como instrumento

de gesto de resduos slidos urbanos em

Paulo Nascimento Neto2

Recebimento: 4/2/2011 Aceite: 16/2/2012

metropolitanas, que respondem por 60% dos resduos gerados. Porm,

Palavras-chave: consrcios intermunicipais; regies metropolitanas;

Keywords: municipal consortium; metropolitan regions; solid waste;

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utilizao deste arranjo colaborativo representa a possibilidade de

Resduos slidos urbanos

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Ao se comparar a definio de resduos slidos da legislao

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podem vincular doenas originadas de outras cidades, estados e

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Como o escopo deste artigo se relaciona a gesto metropolitana

Grfico 1: Composio gravimtrica de RSU no Brasil, Alemanha,

Fonte: adaptado de Monteiro et al (2001).

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Alm da alterao da composio dos resduos slidos urbanos,

Grfico 2: Produo per capita de resduos domiciliares segundo classe

Fonte: adaptado de PNSB (2000).

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econmicas realizadas em cada comunidade. Phillipi Jr. e Aguiar

estudos demonstram que, como regra geral

Neste contexto, deve-se destacar a Agenda 21, que destinou o

Percebe-se claramente que a resoluo no se

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prope uma mudana institucional em que

A Agenda 21 distribui as responsabilidades de maneira

Gesto dos resduos slidos urbanos no Brasil

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estabelecidas condies polticas, institucionais, legais, financeiras e

Grfico 3: Populao Urbana e Rural no Brasil segundo Censo

Fonte: IBGE (2010b). Dados trabalhados pelo autor.

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Neste sentido, o Relatrio Environmental Outlook to 2030

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Grfico 4: Percentual de RSU coletados por destinao final, segundo

Fonte: elaborado a partir de PNSB (2010).

Dentro da temtica abordada, Phillipi Jr. e Aguiar (2005) ao

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reaproveitamento dos materiais e a reduo do potencial poluidor

Tabela 1: Municpios integrantes de consrcio intermunicipal por rea

Nmero de municpios % relativa ao total de

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Interpretando sobre a tica gerencial, Lima (2003, p. 139)

Modelos de Gesto de Resduos Slidos Urbanos

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sobre a sade pblica e o meio ambiente. Neste sentido, Lima (2003) e

Figura 1: Modelo Convencional de Gesto de Resduos Slidos

Fonte: Lima (2003). Adaptado pelo autor.

Neste modelo, conforme apontado por Lopes (2007), os custos

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tem aplicao esparsa no cenrio nacional. Ele se caracteriza pela

Figura 2: Modelo Compartilhado de Gesto de Resduos Slidos

Fonte: Lima (2003), adaptado pelo autor.

Este modelo est inserido de maneira inevitvel nas discusses

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Peixoto (2008) e Monteiro (2009), enquanto os convnios

Impe-se, por imperativo de interesse

Os consrcios intermunicipais podem ser definidos como um