SER SOCIAL 3

Centralizao e excluso social: duplo

______entrave Poltica de Assistncia Social1
POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 2

Tomando como referncia os conceitos de descentralizao

poltico-administrativa (por oposio centralizao) e incluso
social (por oposio excluso), farei uma breve anlise do
significado e do alcance histrico-social desses dois conceitos, para,
depois, inseri-los na discusso sobre os impasses atuais da poltica
de assistncia social na realidade brasileira.

1 - Descentralizao
A recente retomada3 do debate em torno da descentralizao
no Brasil no surgiu por acaso e nem desvinculada de determinaes
histrico-estruturais. Ela nasce estimulada por uma onda de
descontentamentos com pelo menos trs questes: a) a estrutura
centralizada e piramidal, que marcou duas dcadas de governo
autoritrio; b) o aprofundamento da crise econmica, especialmente
a deslanchada nos anos 80 (a chamada "dcada perdida"),
caracterizada por elevada taxa de inflao, recesses, crise
1
Verso revista e ampliada da Conferncia proferida na abertura da II Conferncia de
Assistncia Social do Distrito Federal, no dia 23 de outubro de 1997.
2
Professora aposentada do Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia.
Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Poltica Social (NEPPOS), do
Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares (CEAM) da Universidade de Braslia.
Graduada em Servio Social e Direito, mestre e d o u t o r a em Sociologia, com ps-
doutorado em poltica social pela Universidade de Manchester/UK.
3
Segundo Aureliano (1997,p.54), a histria do Brasil pode ser descrita como uma sucesso
de momentos que alternam centralizao e descentralizao. " centralizao do Primeiro
Reinado sucedeu a descentralizao da Regncia. A descentralizao da Regncia
s u c e d e u a c e n t r a l i z a o do S e g u n d o R e i n a d o . A P r i m e i r a R e p b l i c a foi
descentralizadora. A Revoluo de 30 foi centralizadora. A redemocratizao de 46
teve uma tendncia descentralizadora e o regime autoritrio de 64 foi centralizador".

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oramentria, aumento da dvida interna, retrao da interveno

do Estado e perda de credibilidade dos planos de estabilizao
(Salama & Valier,1997); etc) o aumento das desigualdades sociais,
que alargou consideravelmente o fosso entre ricos e pobres.
Contra esse estado de coisas, duas principais solues
poltico-institucionais passaram a ser recorrentemente apontadas
(Castro, 1991): a) da sociedade no processo decisrio, visando a
transparncia, a permeabilidade, a participao e a democratizao
das decises e aes governamentais; b) a descentralizao poltica,
financeira e administrativa, como forma de desburocratizar o poder
central e tornar mais fcil, gil e eficiente o atendimento de demandas
e necessidades sociais. Isso, sem falar do desejo constantemente
explicitado de construo, no pas, de um espao pblico, no qual,
alm do Estado, a sociedade comparece, ganhando fora poltica,
representatividade e poder de controle sobre a sua prpria
reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado.

Como sabemos, a Constituio Federal de 1988 incorporou,

de certo modo, esses ideais democrticos. Alm disso, restituiu e
ampliou o poder da esfera legislativa; previu mecanismos de
democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular), ao lado
dos tradicionais esquemas de democracia representativa (eleio,
voto, delegao de poder, etc.) e restabeleceu o federalismo, dando
especial apoio ao Municpio. Este, pela primeira vez tornou-se um
ente autnomo da Federao (art.18).
Descentralizao, associada participao, passou a ser,
portanto, um refro constantemente invocado nos pleitos por
mudanas do sistema poltico nacional, a exemplo do que j vinha
acontecendo, internacionalmente, no bojo das discusses sobre a
chamada crise do "welfare state". Mas, justamente por aglutinar
diferentes vertentes ideolgicas, a descentralizao passou a ter
diferentes significados, que convm explicitar.
Para os neoliberais e neoconservadores ou a "nova direita"
como alguns autores preferem chamar (Pierson, 1991; Doyal &
G o u g h , 1 9 9 1 ; R o c h e , 1992), a d e s c e n t r a l i z a o e s t mais
relacionada com a desregulamentao da economia, para torn-la
mais competitiva, com a privatizao de agncias e servios pblicos,
embora sem abdicar do financiamento do Estado. Descentralizar

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 SER SOCIAL 3

sinnimo de seletividade ou de focalizao, no dos destinatrios -

para melhor atend-los -, mas dos gastos pblicos, especialmente
na rea social - para melhor capitalizar recursos. tambm sinnimo
de transferncia de responsabilidades governamentais para o setor
privado (mercantil ou no-mercantil), em nome da eficincia
administrativa e da "moralizao" da administrao pblica, tida
como contaminada pelo paternalismo, burocratismo, clientelismo e
corrupo. Trata-se, portanto, de uma descentralizao residual,
para usar a expresso de Mishra (1990), na qual o Estado abdica
de seu papel de provedor social e de regulador dos automatismos
do mercado e dos impulsos voluntarstas da caridade privada,
desenvolvidos sob as mais diferentes formas, motivaes e
interesses.

Em contraposio, para as vertentes denominadas

progressistas, geralmente identificadas com as esquerdas,
descentralizao tem outra conotao. Correlaciona-se com a
democratizao da administrao pblica e com as relaes entre
Estado e sociedade, com vista socializao da poltica e ao
desenvolvimento de modelos econmicos menos concentradores e
excludentes e, por conseguinte, socialmente mais justos. Tem
afinidade, tambm, com a maior diviso do poder decisrio entre os
entes federados (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e
entre instncias governamentais e no-governamentais. Para tanto,
estas vertentes exigem como pr-requisito da descentralizao:
mudanas sensveis na estrutura do Estado (fiscais, econmicas,
financeiras); criao de canais institucionais para a participao
popular nas decises; gesto integrada das polticas pblicas e
comando nico em cada esfera de governo, o que incumbe ao Estado
imprescindvel participao e regulao. Trata-se, portanto, de
acordo com Mishra (1990), de uma descentralizao institucional
em que o Estado, na sua relao com a sociedade, no abre mo
de suas funes provedoras e reguladoras e nem transfere para o
setor privado responsabilidades e competncias que no lhe cabem.

Esse o sentido da descentralizao que venho defendendo,

por ser o nico que, efetivamente, permite: a) a construo de novas
prticas participativas; b) a combinao de mecanismos de
democracia representativa (mediante partidos, sindicatos, etc.) com
mecanismos de democracia participativa (mediante conselhos,

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 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

comisses, etc), essencial construo do espao pblico almejado

(Santos, 1995).
Isso se contrape idia de Estado mnimo e de ausncia de
planejamento central, pois, para ser pertinente, indispensvel que
a descentralizao seja planejada e concertada em mbito nacional.
Como diz Aureliano (1995, p.7), "a descentralizao exige que a
Unio - o centro do sistema - seja financeira, administrativa e
i n s t i t u c i o n a l m e n t e f o r t e " . E a reside o " p a r a d o x o da
descentralizao", pois, para que ela ocorra, faz-se necessrio
"governo central e habilidades tcnicas e polticas sofisticadas". Isso
porque, "s a Unio pode traar uma estratgia nacional de combate
pobreza e de redistribuio de renda; s ela pode coordenar
esforos de estados e municpios; s ela pode estabelecer
programas integrados e articular espacialmente as intervenes na
rea da sade, educao, assistncia e habitao. Alm disso, no
mbito da relao entre Estado e sociedade, s o Estado pode
garantir, ao mesmo tempo, liberdades individuais e proteo social
como direito de cidadania. Da porque a Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS) d primazia responsabilidade do Estado na
conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo
(inciso II, do art.5.) pois, embora o mercado e os setores voluntrio
e informal 4 de solidariedade sejam fontes tradicionais de satisfao
de necessidades, esto sujeitos a oscilaes e incertezas e no
garantem direitos.

Fica evidente, pois, que a descentralizao em si mesma,

ou usada como arma contra o Estado, ser altamente limitada e
estar sujeita a manipulaes e controles dos mais fortes sobre os
mais fracos, implicando mais riscos do que oportunidades (Pereira,
1996). por isso que Doyal & Gough (1991) consideram que os
pleitos por descentralizao devem acatar uma certa centralizao;
ou seja, tais pleitos devem prever a combinao do planejamento
central, realizado pelo Estado, e da participao democrtica,
exercitada pela sociedade. S assim, afirmam, poder-se- contribuir
4
No mbito do chamado pluralismo de bem-estar que ganhou, nos pases capitalistas
centrais, relevncia no debate sobre poltica social desde o final dos anos 70, entende-
se como setor informal a assistncia social provida por familiares, amigos e vizinhos.
Este setor difere do voluntrio por apoiar-se em acordos informais primrios, prestados
em nome da amizade e do companheirismo, firmados no dia-a-dia. Segundo Johnson
(1990), os pluralistas de bem-estar esto ansiosos por reforar o sistema informal,
vinculando-o ao setor voluntrio (mais organizado) e ao setor pblico.

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 SER SOCIAL 3

para o desenvolvimento de polticas sociais guiadas por uma

racionalidade coletiva, que sobreponham as necessidades sociais
rentabilidade econmica e, por conseqncia, tenham em vista a
incluso social como um passo importante para a universalizao
dos direitos.

2 - I n c l u s o social

A incluso social, recentemente identificada como uma

importante funo da poltica de assistncia social no seu esforo
de contribuir para a universalizao ou a extenso da cidadania, s
pode ser entendida a partir da discusso e da compreenso do
carter e da dimenso atual do seu oposto: a excluso social.
Efetivamente, as crescentes ondas de excluso social que
atingem, desde meados dos anos 70, significativas parcelas da
populao do planeta, vm exigindo mudanas radicais no debate
e na agenda mundial de prioridades polticas. Isso porque, a excluso
social um fenmeno que, apesar de variar nos diferentes contextos
em que ocorre, assume dimenses e amplitudes globais. Prova
disso, so as formas bvias de sua presena em cidades "vitrines"
do chamado Primeiro Mundo, caracterizadas pelo aumento das
"under-classes" (subclasses), como so pejorativamente chamadas;
dos "homeless" (desabrigados); da legio de mulheres chefes de
famlia subempregadas e sem a devida proteo social; dos jovens
"inempregveis", no dizer de Schaff (1987), que no conseguem
sequer ingressar no mercado de trabalho; de crianas e idosos
desamparados; de um exrcito de mo-de-obra submetido
casualizao do trabalho (em tempo parcial, temporrio, a domiclio,
por conta prpria, etc.) e dos chamados trabalhadores "redundantes",
que no tm mais nenhuma utilidade no mercado de trabalho e, por
isso, so dele afastados de forma definitiva (Dal Rosso,1997).

Tais problemas, associados s formas tradicionais de pobreza

urbana e rural que ainda persistem, tm agravado, na opinio de
vrios observadores, tenses e comportamentos disruptivos como
a violncia e o uso indevido de drogas. Alm disso, tm gerado o
medo do futuro, a falta de perspectivas entre os jovens, a
fragmentao de solidariedades e o individualismo, abrindo flancos

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 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

para o revigoramento de ideologias racistas, comportamentos

xenfobos e outras formas de extremismos e fundamentalismos.
O irnico dessa tendncia que ela est ocorrendo num
mundo que ficou mais prspero. A riqueza das naes multiplicou-
se nos ltimos 50 anos e o Produto Interno Bruto (PIB) global cresceu
consideravelmente (em mais de sete vezes). S que os 20% mais
ricos, detentores em 1960, de 30% da renda global, detm, hoje,
cerca de 80% da riqueza do comrcio mundial, dos emprstimos de
poupana interna e dos investimentos (Relatrios de
Desenvolvimento Humano -IDH, 1994 -1998). Est havendo, como
mostram os dados, um agravamento inquietante da disparidade entre
includos e excludos sociais no mundo todo, apesar da prosperidade
econmica e do avano cientfico e tecnolgico.
Por excluso social entende-se, portanto, um fenmeno
moderno, ou melhor, ps-moderno, que no bojo do processo de
globalizao da economia e da desregulao do trabalho, da
produo e da proteo social, vem impondo um novo tipo de
clivagem entre naes e entre indivduos e grupos dentro de uma
mesma nao. Esta clivagem no aponta to somente para a
tradicional diviso entre ricos e pobres ou entre os que tm e os que
no tm bens e riquezas, mas indica principalmente a separao
entre os que esto dentro e os que esto fora do circuito das
possibilidades de acesso e usufruto de bens, servios e direitos que
constituem patrimnio de todos. Ou seja, trata-se, de uma diviso
entre os que esto, sob todos os aspectos (econmicos, sociais,
polticos e culturais), confortavelmente instalados no seio da prspera
e moderna sociedade deste final de sculo e os que esto margem
dela.

Excluso social constitui, assim, um fenmeno

multidimensional que no se restringe insuficincia ou ausncia
de renda, mas expressa a combinao de vrias desvantagens que
impedem o excludo de pertencer sociedade e de nela ser
reconhecido como sujeito de direitos (Telles,1992) ou, como diz
Hannah Arent (apud Telles, id.ib.), como um sujeito provido "do direito
de ter direitos".
Em assim sendo, a excluso social afigura-se como o
fenmeno social mais cruel e inaceitvel de nossos dias, no s
porque discrimina, humilha e segrega, de forma radical, indivduos
e grupos, mas porque polariza a sociedade em dois mundos

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 SER SOCIAL 3

desconectados (um, institucional e, outro, marginai), o que constitui

uma sria ameaa democracia e ao aprofundamento e
universalizao da cidadania.
Diante desse quadro assustador, a funo de incluso social
que est a cargo das polticas pblicas e, em particular, da
assistncia uma tarefa desafiadora e urgente, mas importante e
impostergvel, no obstante, baseada em Castel (1998), no se
acreditar que essa funo garanta por si s o pertencimento social
dos excludos.
Por outro lado, a incluso significaria um primeiro passo no
processo de resgate social dos excludos que, para ter eficcia,
requer novos adentramentos. A incluso por si mesma, ou seja, o
acesso do indivduo a bens e servios que lhes so negados, no
garantem a continuidade desse acesso e nem a otimizao de seu
usufruto. Como a incluso no livra o recm includo de
vulnerabilidades que o acompanham, preciso que ele seja ainda
apoiado no umbral da incluso, para ter possibilidades de ser inserido
no circuito das institucionalidades e de poder conquistar ou recuperar
a sua condio de sujeito numa sociedade que, embora permanea
desigual, deixar de ser dual. Isto , deixar de ser uma sociedade
em que uma parte rejeita, descarta, elimina e at extermina
fisicamente quem ficou margem dela e que considera intil ou
perigoso. Que o digam os extermnios de crianas, mendigos,
favelados, dentre outros no Brasil.

por isso que se aponta para uma outra funo da assistncia

social, alm da incluso: a de manuteno incluso como condio
para o pertencimento social. Para tanto, a assistncia ter de contar
com a coparticipao das demais polticas pblicas, inclusive a do
trabalho digno, para que o pertencimento do sujeito se faa possvel
em todas as esferas da atividade humano-social.
Portanto, incluir e manter includo uma tarefa da poltica de
assistncia social no seu intento, no de resolver a desigualdade
social, mas de dar condies bsicas aos indivduos marginalizados
para que eles adrentem no circuito das institucionalidades,
permaneam nele como sujeitos ativos e participem da composio
de foras polticas do sistema que os engendra e quer mant-los
apartados e conformados.

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 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

3 - Descentralizao e incluso social na realidade

brasileira
E fato emprico que o processo de descentralizao, sob o
ngulo progressista, ainda no ocorreu no pas. O que se tem
presenciado, desde a ltima dcada, muito mais um processo de
desconcentrao administrativa (transferncia de encargos,
responsabilidades e competncias funcionais) do que de
redistribuio do poder decisrio. A descentralizao pretendida no
se caracterizou como um processo ativo, planejado e concertado
entre as trs esferas do governo - Unio, Estados e Municpios - e
entre Estado e sociedade. Em vista disso, tal processo tornou-se
puramente reativo diante de um contexto de crise da economia e do
Estado e das demandas por redemocratizao (Aurelano,1997).
Dentre as polticas sociais, a nica em que houve uma inteno
deliberada e ativa de descentralizao foi a sade. "Nos anos 80,
uma forte coalizo de governadores, prefeitos e elites profissionais
conseguiu levar adiante uma reforma no setor. Essa reforma
redistribuiu funes e competncias entre os nveis de governo, com
uma deliberao bastante clara: a municipalizao dos servios"
(Aureliano,1996, p. 58). No entanto, hoje em dia, o setor tem
enfrentado problemas de financiamento e administrativos, bem como
choques vigorosos de interesses entre as esferas do governo e do
setor privado prestador de servios, descambando para o que vem
sendo chamado de "descentralizao catica" (Almeida,1996;
Aureliano,1997). "Esta progride ao sabor da capacidade da demanda
da clientela; da disponibilidade de recursos e do engajamento poltico
dos executivos estaduais e municipais; e do ainda complicado jogo
de alianas e oposies entre governadores e prefeitos eleitos em
um sistema pluripartidrio" (Almeida, 1996, pp.22/3).

Para agravar este quadro de dificuldades nota-se uma

tendncia de dualizao do atendimento no mbito da sade (os
que podem pagam e so melhor atendidos pela iniciativa privada e
os que no podem, recebem um atendimento pblico precrio), o
qual, por reger-se pelo princpio da universalizao, deveria
constituir-se em espao pblico igualitrio de ateno social. Essa
tendncia em nada contribui para a equidade (to defendida pelo

126
 SER SOCIAL 3

setor) e para o avano do controle democrtico.

Se isso ocorre na sade - um setor mais prestigiado,
organizado e com maior poder de presso - imagine-se os problemas
enfrentados pela assistncia social. De todas as polticas sociais, a
assistncia foi a que menos avanou em matria de descentralizao
progressista, controle democrtico e incluso social. E isso no s
porque faltou uma poltica de reforma nessa rea e "uma elite
profissional capaz de nuclear e dar rumo a uma coalizo
mundancista", como entende Almeida (1996, p. 26), mas,
principalmente, porque ela, tal como colocada na Constituio de
1988, rompe com o modelo assistencialista largamente utilizado
como instrumento de barganha populista ou recurso de patronagem
poltica. Ou melhor, porque ela foi a nica poltica social que, na
Constituio, encarnou um projeto revolucionrio (para os padres
brasileiros de proteo social) de transformar em direito o que era
tido como favor e prebenda e de reconhecer os "desamparados"
como sujeitos de direito, tal como est posto no art.69. da Carta
Magna.

Assim, apesar de inegveis avanos institucionais no campo

da assistncia social 5 , pouco se concretizou em matria de
distribuio do poder, de controle democrtico, de extenso da
cidadania e de incluso social.
O governo federal continua tendo significativo poder para
celebrar convnios, carimbar recursos, criar programas paralelos
de ateno pobreza e alterar unilateralmente dispositivos da LOAS
por meio de Medidas Provisrias (MPs). Alis, a LOAS demorou
cinco anos para ser sancionada, apesar das constantes gestes e
mobilizaes de segmentos da sociedade civil organizada e do
Estado para que a sano presidencial ocorresse com presteza. Na
verdade, para esta lei ser sancionada, o executivo federal foi
ameaado pelo Ministrio Pblico com uma ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, o que revela a histrica resistncia
do governo central em reconhec-la e aprov-la, mesmo com as
restries que lhe foram previamente impostas.
6
Hoje temos um Conselho Nacional de Assistncia Social - em substituio ao antigo
Conselho Nacional de Servio Social, de triste memria -; Conselhos Estaduais em
todos os 26 Estados e no Distrito Federal; e cerca de 2.600 Conselhos Municipais,
como instncias deliberativas e paritrias, representativas do Estado e da sociedade.

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 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

Com efeito, para se transformar em direito - no apenas

declarado na Constituio Federal mas garantido em lei especfica
a assistncia social teve que pagar um preo muito alto, extensivo
ao seu pblico-alvo. De sada, o critrio de elegibildade nela contido
inovou em matria de retrocesso poltico. Nunca, no Brasil, uma
linha de pobreza foi to achatada (1 /4 do salrio mnimo como renda
per capita familiar), a ponto de ficarem acima dessa linha cidados
em situao de pobreza crtica. No foi toa que a Revista Veja, ao
veicular este fato, estampou, de forma irnica, como ttulo de sua
matria, "Procura-se um miservel" no Brasil (Veja, 1992). Alm
disso, com a lei, vrias provises sociais mais generosas foram
eliminadas (como a renda mensal vitalcia para idosos e invlidos)
ou suspensas (como os auxlios natalidade e funeral), antes
transferidos pela previdncia social.

Assim, benefcios e servios que, antes da lei, guiavam-se

por um corte de pobreza mais elevado e, por isso, eram mais
abrangentes em termos de cobertura, tornaram-se cada vez mais
seletivos e focalizados medida em que se tornava evidente que
eles, alm de no-contributivos, se transformariam em direito do
cidado e dever do Estado.
Para reduzir ainda mais o j minguado espao de atuao e
de deciso da assistncia social, o executivo federal tem baixado
frequentes Medidas Provisrias alterando para pior a LOAS. A
primeira delas, a MP 813, lanada no dia da posse do presidente da
Repblica Fernando Henrique Cardoso (01/01/95), extinguiu o
Ministrio ao qual a assistncia estava vinculada (Ministrio do Bem-
Estar Social/MBES) de par com nstituies-chave de assistncia
social (Legio Brasileira de Assistncia/LBA e Centro Brasileiro para
a Infncia e Adolescncia/CBIA); criou um programa de ateno
pobreza ao arrepio da LOAS (Programa Comunidade Solidria) e
alocou os demandantes da assistncia social em vrios rgos do
poder executivo (crianas e pessoas portadoras de deficincia no
Ministrio da Justia; idosos e segmentos pobres, no Ministrio da
Previdncia Social e outros no Programa Comunidade solidria,
ligado Casa Civil). Tudo isso foi feito no com o objetivo de reformar
a assistncia social, com base na LOAS, mas de reduzir gastos,
aumentar a arrecadao e dar sustentao ao plano de estabilidade

128
 - SER SOCIAL 3

econmica. Mais recentemente, duas outras MPs foram lanadas:

a de N 1.473-30, de 15 de abril de 1997, que altera para cada 04
anos o perodo de realizao ordinria da Conferncia Nacional de
Assistncia Social, em vez de a cada dois anos como manda a LOAS,
e a de N 1.473-34, de 08 de agosto de 1997, que altera a concepo
de famlia para efeitos de concesso do benefcio de prestao
continuada de um salrio mnimo para idosos e portadores de
deficincia pobres. Nesta MP, o governo elenca, de modo restritivo,
as pessoas que, vivendo sob o mesmo teto, faro parte do conjunto
familiar.
Alm disso, quase a maior parte das provises sociais contidas
na LOAS precisa ser regulamentada. Na falta dessa regulamentao,
apenas o benefcio de prestao continuada est sendo
implementado e, mesmo assim, com forte controle seletivo sobre
os destinatrios, principalmente sobre os portadores de deficincia,
por serem mais numerosos que os idosos com idade acima de 70
anos.
No rastro dessas limitaes, at a Poltica Nacional de
Assistncia Social, que deveria nortear os planos e aes dos
Estados e Municpios, ainda no foi aprovada; Indica que o centro
do sistema ainda no tem uma poltica de assistncia social, apesar
de recomendao legal expressa, nesse sentido, datada de 07 de
dezembro de 1993.
Acrescente-se a isso um fato que atesta a resistncia do
governo federal frente aos mecanismos de democracia participativa
criados pela Constituio Federal e encampados pela LOAS,
apontado por Degenszagn (1997): a recusa declarada do chefe do
executivo federal em aceitar o carter deliberativo do Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS), no que acompanhado,
digo eu, por vrios governadores e prefeitos em relao aos seus
respectivos Conselhos. O principal motivo dessa falta de aceitao
a recusa dos poderes executivos em submeter decises polticas,
administrativas e oramentrias a uma instncia em que eles no
tm a maioria (porque os Conselhos so paritrios) e, portanto, no
tm a garantia de apoio majoritrio aos seus projetos. Ademais, o
governo federal acha incoerente o fato de ele ter sido eleito com um
programa de trabalho, de acordo com as regras da democracia
representativa, e ter, posteriormente, de submeter as suas decises

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 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

a uma instncia que se rege predominantemente pelas regras da

democracia participativa.
Outras limitaes, apontadas por Stein (1997), podem ser
assim sintetizadas:
- inverso do planejamento nacional da assistncia social:
primeiro cuidou-se do oramento, depois do plano e, por
fim, da poltica, que ainda no foi aprovada;
- ausncia de Conselhos em vrios Municpios, onde sequer
os planos de assistncia social esto sendo discutidos. E,na
grande maioria dos Conselhos implantados, as discusses
sobre a Lei Orgnica da Assistncia Social so incipientes;
- muitos Conselhos no so partitrios, prevalecendo a
representao governamental que fere frontalmente a lei;
- inexistncia de relao e intercmbio entre governos
estaduais e municipais;

- d i f i c u l d a d e de c o m p r e e n s o , de parte de m u i t o s
governantes e polticos, da assistncia social como poltica
pblica;
- Conselhos Estaduais e Municipais funcionando como meros
mecanismos de captao de recursos, em especial da rea
federal, e no como instrumento efetivo da reforma do
Estado;
- falta de relao entre Conselhos congneres (da assistncia
social, da sade, da criana e adolescncia, e t c ) ;
- ausncia de dados oficiais ou de pesquisas para subsidiar
a elaborao de diagnsticos na rea da assistncia social;
- ausncia de dados sobre a rede pblica e privada de
assistncia social;
- precariedade de domnio do instrumental metodolgico para
a elaborao dos Planos Estaduais e Municipais;
- falta de conhecimentos especficos das leis e diretrizes
oramentrias e do prprio processo de elaborao e
composio dos oramentos;

130
 SER SOCIAL 3

- resistncia de muitas prefeituras em transferir recursos

financeiros municipais da rea da assistncia para os fundos
de assistncia social. Na verdade, muitos desses fundos
foram criados apenas para captar recursos do governo
federal.
4 - Concluso
Esse o quadro no alentador do funcionamento da poltica
de assistncia social no Brasil, que exige medidas impares de
efetivao da descentralizao progressista, para que a assistncia
social como direito saia do plano formal e "irrigue os processos do
cotidiano, as relaes ao rs-do-cho" (Oliveira, apud Degenszajn,
1997) e produza impactos positivos e concertados junto aos
excludos sociais.
Afinal, no podemos esquecer que o Brasil, apesar de ter
subido um degrau no "ranking" do ndice de Desenvolvimento
Humano da Organizao das Naes Unidas (ONU), publicado em
1998, (ocupa hoje o 62 lugar numa lista de 174 pases), continua
exibindo desigualdades crescentes. Segundo o Relatrio de 1998,
em 1995 apenas 11,6% da renda nacional foram apropriados pelos
50% de brasileiros mais pobres, enquanto em 1960 esta mesma
percentagem apropriou-se de 18% dessa renda. Isso revela que,
no Brasil, os pobres ficaram mais pobres, enquanto os 10% mais
ricos enriqueceram ainda mais, porque abocanharam, em 1995,63%
da renda nacional, contra 54%, em 1960.
No obstante isso, o pas vem se modernizando. Adapta-se
com presteza abertura comercial e produo flexvel, ditadas
pelo iderio neoliberal. As empresas racionalizam suas atividades,
informatizam-se, terceirizam servios, pregam a qualidade total e
realizam a reengenharia de seus processos produtivos e
administrativos. No h preocupao com o desemprego que estas
iniciativas produzem.
Se se acrescentar a isso a tradicional impossibilidade de se
estabelecer no Brasil acordos mnimos entre elite e povo sobre
reformas orientadas para a satisfao de necessidades humanas,
(Tavares, 1994), bem como a tendncia neoliberal de esvaziar o
Estado e desmantelar direitos sociais adquiridos, tem-se um quadro

131
 EXCLUSO SOCIAL E SITUAES DE RISCO

dramtico de excluso social que pe de sobreaviso todos os que

se preocupam, de fato, com o futuro do pas.

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