A Defesa Nacional na agenda legislativa

brasileira: um balano crtico

Lus Alexandre Fuccille

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

At recentemente, a ausncia de um Ministrio da Defesa sob controle civil, 1 a

falta quase absoluta de participao do Congresso e dos partidos na anlise rotineira
das questes de defesa, para no nos estendermos na lista e nos fixarmos em alguns
pontos nodais, denotavam que quase no existiam, no nvel do aparelho de Estado e
mesmo da prpria sociedade poltica, civis especializados em assuntos militares que no
os funcionrios diretos dos Ministrios dirigidos por militares. O sucesso militar na
manuteno de suas prerrogativas nessa rea ento apontava e retroalimentava, de
maneira imediata, para a competncia superior dos militares ante ao total
desconhecimento dos civis em questes de defesa, estratgia e tcnicas, que
comporiam o mundo das armas. Isso tornava difcil a criao de um modelo eficaz de
controle civil, quanto mais democrtico.

Em pases de novas democracias, como o caso brasileiro, esperava-se que a

transio de um regime autoritrio para um regime democrtico resultasse em um novo
perfil do Parlamento, em que este sasse das sombras do perodo anterior e assumisse a
proeminncia requerida sobre as mais diversas matrias, como pressupe o novo
adjetivo democrtico. No entanto, a questo muito mais complexa do que primeira
vista possa parecer e, ao analisarmos a relao entre o Legislativo e as questes de
defesa, esta assume contornos menos claros e mais preocupantes.

1) Introduo

Desde a clssica formulao da separao de poderes empreendida por

Montesquieu ainda no sculo XVIII, tornou-se comum o entendimento dessa separao
a partir de dois princpios simples: um primeiro visando a questo da especializao de
tarefas e o outro contemplando o primado da independncia. 2 Contemporaneamente,
esse sistema tem aparecido na literatura sob o princpio geral de um sistema de freios e

Sou profundamente grato Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP)

pelo suporte financeiro realizao desta pesquisa.
1 O Ministrio da Defesa no Brasil foi criado a 10 de junho de 1999. Para detalhes, conferir a Tese
de Doutorado Democracia e questo militar: a criao do Ministrio da Defesa no Brasil, de minha
autoria, em http://libdigi.unicamp.br/document/?code=vtls000378085 (consultado em 12/04/06).
2
Montesquieu. Do Esprito das Leis. So Paulo: Nova Cultural, 1997.
 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

contrapesos (check and balance), a fim de evitar que um dos poderes se sobrepuje
sobre os demais.

No quadro brasileiro ps-autoritrio, a nova Constituio de 1988 conferiu ao

Parlamento nacional amplos instrumentos para o exerccio da atividade legislativa, em
grande medida procurando retomar suas prerrogativas usurpadas no perodo de
exceo (1964-1985) e paralelamente elaborada sob o signo da instaurao de regime
parlamentarista (que devido a uma manobra presidencial de ltima hora acabou no
vingando). 3 Desse modo,

O Congresso brasileiro tem uma gama bastante ampla de mecanismos formais

para o exerccio de sua funo de fiscalizao, prevista na Constituio (...) Alm disso,
o Congresso brasileiro desenvolveu uma impressionante estrutura organizacional e de
informaes para apoiar suas funes legislativa e de fiscalizao (...) Os
melhoramentos na estrutura organizacional incluem maior nmero e maior
especializao do pessoal contratado para apoio tcnico nas assessorias de ambas as
Casas do Legislativo. Alm disso, o apoio organizacional hoje prestado no Congresso
predominantemente ligado ao trabalho das Comisses, ao contrrio da nfase anterior
na assistncia individual aos congressistas. 4

Precisamente sobre a anlise das Comisses, mais especificamente sobre a

Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados,
recair nossa anlise, haja vista que a mesma Comisso no Senado tende a atuar quase
que exclusivamente no campo das relaes internacionais, sancionando a nomeao de
embaixadores, apreciando matrias referentes a comrcio exterior, assuntos ligados a
organismos multilaterais etc. 5

Muitas vezes o Legislativo brasileiro tem sido criticado por uma postura de
morosidade e de fraqueza ante os interesses do Executivo. Contudo, preciso cuidado
com essa viso. Sem entrar no mrito da produo legislativa, s para ilustrar, no
perodo 1982-1992 as duas Casas votaram nada menos do que uma mdia anual de
quatro mil Projetos. 6 Quanto subservincia ao Executivo, essa imagem decorre mais
das caractersticas do sistema poltico brasileiro e da fraca postura pr-ativa dos
congressistas do que qualquer limitao de ordem tcnica-poltica-jurdica. Com a parcial
exceo das Medidas Provisrias vindas do Executivo instrumento legislativo de

3
Anna Cndida da Cunha Ferraz. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos
normativos do poder executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, pp. 22-3.
4
Argelina Cheibub Figueiredo. Instituies e Poltica no Controle do Executivo. Dados (Revista
de Cincias Sociais): 44 (4), 689-727, 2001, p. 708.
5
Cf. Artigo 103 do Regimento Interno do Senado Federal. Braslia: 1989
(http://www.senado.gov.br/legis/navega/ponte.cfm?Ender=http://www.senado.gov.br/bdtexttual/reg
SF/httoc.htm; consultado em 17/04/05).
6
Marcelo V. Paiva. Assessoramento do poder legislativo experincia pessoal e profissional,
avaliao da situao brasileira. In: Alzira Alves de Abreu e Jose Luciano de Mattos Dias (Orgs.).
O futuro do Congresso brasileiro. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1995.

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

durao restrita , o Congresso permanece como o locus decisivo no processo

legislativo ordinrio. 7

importante ressaltarmos que nessa interao mais ampla do Aparelho Militar

com o sistema poltico, o Legislativo, de importncia fundamental em qualquer
democracia no tocante s questes que envolvem a defesa nacional, tem se
caracterizado no Brasil por uma atuao pouco destacada, apenas dizendo sim ou no
s demandas oramentrias oriundas das Foras Armadas, ao invs de se perguntar por
qu e para qu, como lhe competiria. Isso seria fundamental no s para o
aprimoramento das relaes civis-militares em nosso pas, como tambm para o
amadurecimento do seu sistema democrtico, que vale, efetivamente, o que valerem as
instituies polticas em que se baseia. A ausncia do Parlamento na definio de
planos plurianuais de investimento para o conjunto do Aparelho Militar, na fixao dos
efetivos das tropas, no acompanhamento da execuo da Poltica de Defesa, na
promoo de oficiais-generais, no sancionamento das participaes em aes
desenvolvidas no campo interno, entre outras questes, apenas refora a crnica
autonomia militar de que gozam as Foras no Brasil, remetendo a problemas futuros no
plano poltico na medida em que aponta para uma hipertrofia do Executivo em
8
detrimento das funes legislativas.

Nos ltimos anos no Brasil temos assistido consolidao de um padro onde,

vale citar novamente, a despeito das faculdades que detm,

O Congresso deixou de ser o locus decisrio e de debates, dando lugar a

negociaes entre lderes governistas e ministros e tcnicos da alta burocracia
governamental. Com isso, perdeu capacidade deliberativa, estreitando o espao de
debate pblico, reduzindo a visibilidade das decises polticas e o acesso dos cidados
a informaes sobre polticas pblicas. Em conseqncia, verifica-se uma diminuio na
capacidade do Congresso, enquanto contrapeso institucional e mecanismo de controle

7
Para uma recente abordagem do funcionamento do sistema brasileiro, ver os trabalhos de Scott
P. Mainwaring. Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil. Porto Alegre e Rio
de Janeiro: Mercado Aberto e Editora FGV, 2001; Fabiano Santos. Escolhas Institucionais e
Transio por Transao: Sistemas Polticos de Brasil e Espanha em Perspectiva Comparada.
Dados (Revista de Cincias Sociais): 43 (4), 637-669, 2000; Argelina Cheibub Figueiredo e
Fernando Limongi. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 1999; alm Edson de Oliveira Nunes. A gramtica poltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1997.
8
Uma anlise detalhada dessas questes pode ser encontrada em Elizer Rizzo de Oliveira
(Coord.). Foras Armadas e Democracia: o Papel do Poder Legislativo. Cf. Relatrios Parciais (3
vols.) e Relatrio Final. Campinas: fevereiro de 1998 e julho de 1999, respectivamente. Em
contraste, a experincia norte-americana nos oferece um interessante painel de como as questes
atinentes ao Aparelho Militar foram enfrentadas, no sem dificuldades, por seu Legislativo. Ver, a
esse respeito, Sharon K. Weiner. The Changing of the Guard: The Role of Congress in Defense
Organization and Reorganization in the Cold War. Harvard University. Boston: mimeo, June 1997;
James R. Locher, III. Defense Reorganization: A View from the Senate. Harvard University.
Boston: mimeo, May 1988; e Archie D. Barret. Defense Reorganization: A View from the House.
Harvard University. Boston: mimeo, May 1988.

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

das aes do Estado, com efeitos sobre a prpria possibilidade de controle vertical por
parte dos cidados. 9

Isso, contudo, fruto mais da inpcia do Congresso em fazer valer suas

prerrogativas do que de um problema da organizao de nosso sistema poltico. fato
que o sistema eleitoral brasileiro estimula a adoo pelos parlamentares de posturas
independentes e individuais, desvinculadas de orientao partidria e, na outra via, o
Executivo atua no sentido de fazer valer sua agenda legislativa oferecendo vantagens e
benefcios a seus aliados. 10 No obstante, o aviltamento das atividades legislativas no
Brasil, to fundamentais para a existncia de um regime democrtico vigoroso, decorre
antes de mais nada do clculo poltico levado a cabo pelos parlamentares que acaba
prevalecendo.

A articulao das relaes e vinculaes entre sistema poltico particularmente

o Legislativo , Foras Armadas e sociedade, central para mensurarmos o grau de
democratizao das instituies. O fracasso ou a perda de iniciativa civil nas esferas
referentes temtica militar, resultam na perda efetiva de controle sobre esse
fundamental instrumento de fora do Estado que so as Foras Armadas.

2) O Legislativo brasileiro

A Constituio de 1988 manteve o Poder Legislativo organizado em torno do

Congresso Nacional, formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Esse
sistema bicameral composto de 513 deputados oriundos de vinte e sete entes federados
(Estados e Distrito Federal) e 81 senadores (trs por Estado/Distrito Federal,
independentemente de sua populao), em linhas gerais confere Cmara a primazia
como instncia deliberativa e atribui ao Senado a funo de revisor dos projetos
aprovados pela Cmara Baixa.

A anlise que aqui nos interessa das atividades da Comisso de Relaes

Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados uma dentre as 18
Comisses Permanentes atualmente existentes nessa Casa , d-se a partir da
designao destas como co-partcipes e agentes do processo legiferante, que tm por
finalidade apreciar os assuntos ou proposies submetidos ao seu exame e sobre eles
deliberar. Adicionalmente, a importncia das Comisses decorre de que, antes da
deliberao em Plenrio, (...) [ necessrio haver] manifestao das Comisses
competentes para estudo da matria, exceto quando se tratar de requerimento. 11

9
Cf. Argelina Cheibub Figueiredo, Fernando Limongi e Ana Luiza Valente. Op.cit., 1999, pp. 51-2
10
Uma sucinta descrio do funcionamento das relaes Legislativo-Executivo nos ltimos anos
no Brasil, particularmente cobrindo o perodo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), pode ser
conferida em Helena Chagas, Relaes Executivo-Legislativo. In: Bolvar Lamounier e Rubens
Figueiredo (Orgs.). A era FHC: um balano. So Paulo: Cultura Editores Associados, 2002.
11
Cf. Artigos 22 (I) e 132 (IV; 1o) do Regime Interno da Cmara dos Deputados. Braslia: 1989
(http://www.camara.gov.br/Internet/Regimento/default.asp; consultado em 14/04/05).

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Assim, como especialistas j assinalaram, A organizao dos trabalhos

legislativos em um sistema de comisses aplicao imediata do princpio da diviso e
especializao do trabalho atividade legislativa. A Casa aufere ganhos ao organizar
seus trabalhos dessa maneira. Em primeiro lugar, o trabalho dividido e se pode
apreciar um nmero bem maior de projetos, uma vez que cada parlamentar tem assento
em uma e apenas uma comisso, o que permite que eles funcionem paralelamente, em
vrios 'miniplenrios'. Alm disso, ao diminuir o nmero de participantes, espera-se obter
uma comunicao mais densa, aberta, menos formalizada e em grupos menores.
Espera-se, ainda, a maior especializao dos membros, que passam a se dedicar
exclusivamente a uma rea. 12

A composio numrica e partidria das Comisses, definidas no incio dos

trabalhos das 1a e 3a Sesses Legislativas de cada Legislatura, ocorre com a indicao
de membros titulares e suplentes para os respectivos postos. No h nenhum impeditivo
regimental quanto ao tempo de permanncia de um parlamentar em uma dada
Comisso, o que em tese tende a representar um ganho qualitativo no interior desta,
como apontado acima.

No processo legislativo nacional, apesar do indelvel peso das Comisses em

todo o processo de tramitao das propostas, a palavra final, como no poderia deixar
de ser, cabe ao plenrio que, em ltima instncia, mantm sua prerrogativa decisria
sobre toda e qualquer questo interposta pelos parlamentares.

Apesar de imperar no interior da Casa de Leis o princpio rgio da

proporcionalidade, o que formalmente garantiria aos maiores partidos (via de regra, do
establishment) a presidncia das Comisses, diversos acordos so feitos no interior do
Congresso a fim de se assegurar a participao de pequenos e mdios partidos testa
de algumas Comisses, notadamente as consideradas menos importantes e que
conferem menor projeo ao exerccio da atividade parlamentar. Nessa direo, apenas
para exemplificar, a presidncia da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional a que nos dedicaremos a seguir, antes do incio da nova Legislatura de 2003,
foi ocupada pelo deputado federal Aldo Rebelo, do Partido Comunista do Brasil (PCdoB),
cuja representao era de 7 deputados, ou seja, pouco mais de 1% da composio total
da Cmara dos Deputados.

O importante avano da institucionalizao do sistema poltico brasileiro e seu

brao Legislativo no pode eclipsar que tal realidade no encontra paralelo ante as
expectativas da sociedade. Em recorrentes pesquisas de opinio, a imagem dos
polticos e particularmente do Congresso Nacional tem aparecido como a de menor
credibilidade quando comparada quela apresentada por instituies como a Igreja, a
Polcia, as ONGs e at mesmo as Foras Armadas, maculadas pela questo do abuso
aos direitos humanos em um passado no longnquo. 13 Esse baixo grau de legitimidade,

12
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi. Congresso Nacional: organizao, processo
legislativo e produo legal. Cadernos de Pesquisa Cebrap: 5, 1-89, 1996, p. 37.
13
Cf. o levantamento sobre a credibilidade das principais instituies brasileiras em
http://www.ibope.com.br/opp/inst/02zed/opp/index.htm (consultado em 23/09/04).

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

em boa medida reflexo das frustraes do perodo ps-autoritrio em resolver as

imensas demandas sociais que ainda marcam o cenrio brasileiro, ainda est espera
de um melhor equacionamento que gere uma sinergia mais forte entre a sociedade civil
e sua sociedade poltica. 14

Como no poderia deixar de ser, esses problemas existentes no Legislativo

brasileiro acabam por redundar na falta de institucionalizao para uma agenda
democrtica nas amplas reas de segurana e defesa.

3) A Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional

A atual Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos

Deputados resultado da fuso de duas Comisses anteriormente separadas, no caso,
a Comisso de Relaes Exteriores e a Comisso de Defesa Nacional. A dificuldade em
se preencher os cargos desta ltima lembrando que cada parlamentar s pode ter
assento como titular em uma nica Comisso fez com que os parlamentares abrissem
num primeiro momento uma exceo, permitindo que os deputados membros da
Comisso de Defesa Nacional pudessem fazer parte de uma segunda Comisso. Mais
frente, dando-se conta do equvoco que tal posicionamento acarretava e procurando
valorizar institucionalmente o tema defesa nacional na Casa, os legisladores optaram por
resgatar a norma de um deputado/uma Comisso e por fundi-la com a Comisso de
Relaes Exteriores, haja vista que, em tese, ambas tratavam de assuntos afins.

A letargia que atinge a sociedade brasileira com respeito temtica de defesa,

decorrente de mais de um sculo sem guerras com seus vizinhos e da percepo de
ausncia de contendores a seu poder militar no cenrio sul-americano, associada ao
monoplio estabelecido pelas Foras Armadas durante o perodo autoritrio nessa rea,
acabou por contaminar o Congresso e a assuno que este deveria ter sobre o trato
das questes de defesa em nosso pas.

Tem sido relativamente comum entre os estudiosos da temtica militar no Brasil o

correto apontamento de que Atualmente, tanto a Cmara quanto o Senado ainda no
criaram as condies propcias para a apresentao de polticas consistentes para a
Defesa. Os motivos so variados e dizem respeito ausncia de um debate articulado,
de escassos estudos legislativos relativos ao tema, pelo reduzido status de pertencer s
Comisses de Defesa, mas evidencia que tambm a sociedade como um todo descura
da questo. 15

Entre o rol de competncias da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa

Nacional esto:

14
Ver, sobre esse ponto, os instigantes trabalhos de Olavo Brasil de Lima Jr. Instituies polticas
democrticas: o segredo da legitimidade. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1997, e de Jairo Marconi
Nicolau. Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio brasileiro. Rio de
Janeiro: Editora FVG, 1996.
15
Samuel Alves Soares. Foras Armadas e sistema poltico na democracia. Tese de Doutorado
em Cincia Poltica. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2000, p. 145.

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

a) relaes diplomticas e consulares, econmicas e comerciais, culturais e

cientficas com outros pases; relaes com entidades internacionais multilaterais e
regionais;

b) poltica externa brasileira; servio exterior brasileiro;

c) tratados, atos, acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de

poltica externa;

d) direito internacional pblico, ordem jurdica internacional; nacionalidade;

cidadania e naturalizao; regime jurdico dos estrangeiros; emigrao e imigrao;

e) autorizao para o Presidente ou Vice-Presidente da Repblica se ausentar do

territrio nacional;

f) poltica de defesa nacional; estudos estratgicos e atividades de informao e

contrainformao; segurana pblica e seus rgos institucionais;

g) Foras Armadas e Auxiliares; administrao pblica militar, servio militar e

prestao civil alternativa; passagem de foras estrangeiras e sua permanncia no
territrio nacional; envio de tropas para o exterior;

h) assuntos atinentes faixa de fronteiras e reas consideradas indispensveis

defesa nacional;

i) direito militar e legislao de defesa nacional; direito martimo, aeronutico e

espacial;

j) litgios internacionais; declarao de guerra; condies de armistcio ou de paz;

requisies civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

l) assuntos atinentes preveno, fiscalizao e combate ao uso de drogas e ao

trfico ilcito de entorpecentes;

m) outros assuntos pertinentes ao seu campo temtico. 16

Como possvel depreender da passagem anterior, a Comisso tem um leque

bastante amplo de atribuies. Contudo, na parte especfica referente defesa nacional,
a assessoria da Comisso se ressente de quadros civis prprios, com os militares
ocupando importantes postos no circuito. 17 Ora, fica difcil falarmos em controle civil

16
Cf. Artigo 32 (XI) do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Braslia: 1989
(http://www.camara.gov.br/Internet/Regimento/default.asp; consultado em 11/04/05).
17
A eficaz atuao dos militares via Assessoria Parlamentar com pessoal prprio (assessores e
corpo de apoio), tarefas especficas e autonomia funcional no novo quadro de revalorizao da
atividade legislativa no perodo ps-autoritrio, foi analisada por Arthur Trindade Maranho Costa,

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

democrtico dos militares quando no se usa ou no h expertise civil nesse campo. Tal
caracterstica no chega a ser uma particularidade do sistema brasileiro.

O dficit congressual em fiscalizar polticas e oramentos de defesa (no caso

brasileiro, apenas autorizativo), participar da promoo de oficiais e outras decises-
chaves, atuar no acompanhamento das Foras Armadas em graves casos de comoo
interna etc, tem sido um trao singular dos Legislativos latino-americanos. 18 Todavia,
valer-se das competentes assessorias parlamentares militares como tem ocorrido no
caso brasileiro apenas agrava os problemas acima elencados.

Posto isso, nossa perspectiva no se coaduna com o otimismo exacerbado de

alguns analistas como Wendy Hunter, que enxerga uma constante eroso do poder
militar (chegando a afirmar que os militares brasileiros so tigres de papel) e v na
nova dinmica democrtica um quadro onde os gastos com defesa tm diminudo
sensivelmente a partir da vontade definida pelo Legislativo. 19

Feita essa ressalva, por paradoxal que possa parecer, as prprias Foras
Armadas se ressentem de uma presena mais orgnica do Legislativo. Em documento
elaborado pelo Gabinete do Ministro do Exrcito pouco antes da virada para o sculo
XXI, lemos que O congresso nacional deve ser pea fundamental na formulao da
Poltica de Defesa e na elaborao de estratgias nacionais. No pode perceber as
questes de defesa com indiferena, posto que so vitais para a Nao. A despeito da
importncia que representa para o Pas, poucos so os parlamentos que se empenham
em tratar do assunto.

Em decorrncia, ainda segundo o mesmo relatrio, temos a seguinte situao:

Quando no so discutidos os negcios militares e de defesa com a profundidade e
extenso desejveis e quando no so examinadas as razes e as conseqncias
polticas e estratgicas das medidas relacionadas ao seu preparo e emprego, dificulta-se
a implantao e a consolidao de uma eficaz Poltica de Defesa Nacional (...) A falta de
uma Poltica de Defesa Nacional eficaz pode levar cada uma das trs Foras a definir as
prprias estratgias, a partir de diretrizes polticas que inferem segundo seus
particulares entendimentos da realidade nacional e da insero do Pas no mundo.

Como se isso no bastasse, esse mesmo rico texto, com uma clareza poucas
vezes vista em documentos militares oficiais, vaticina: Os planejamentos espontneos

em O Lobby Militar: um novo padro de interaes entre polticos e militares. Premissas: 19-20.
73-98. 1999.
18
Ver Carlos Basombrio Iglesias. Militares y democracia en la Amrica Latina de los 90 (una
revisin de los condicionantes legales e institucionales para la subordinacin. In: Rut Diamint
(Ed.). Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires:
Universidad Torcuato di Tella/Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoameriano, 1999, p. 128 e sgs.
19
Cf., entre outros, Wendy Hunter. Eroding military influence in Brazil: politicians against soldiers.
Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1997, pp. 104-5, e na mesma
linha Scott Tollefson. Civil-Military Relations in Brazil: The Myth of Tutelary Democracy. LASA
International Congress. Washington: mimeo, September 1995
(http://lanic.utexas.edu/project/lasa95/tellefson.html; consultado em 17/02/04).

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

de cada Fora podero no combinar ou no estar integrados. Podero, mesmo,

produzir incompatibilidades. Em tempo de paz, tal desencontro poder causar
dificuldades, e, numa emergncia, levar a uma catstrofe. 20

Numa iniciativa indita da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa

Nacional da Cmara, seu presidente promoveu no ano de 2002 com a participao de
acadmicos, ministros, militares e personalidades do mundo civil a importante
experincia de realizao de um Seminrio intitulado Poltica de Defesa para o Sculo
XXI. Ainda cedo para poder afirmar, mas tal atitude pode se configurar como a sada
do limbo a que os temas de defesa historicamente tm sido relegados no Brasil. Em
suas palavras de encerramento, o deputado-presidente da Comisso, Aldo Rebelo, se
penitenciava reiterando que no dia-a-dia a Comisso tem muito mais solicitaes da
rea de poltica externa, uma vez que votamos permanentemente acordos e tratados
referentes cooperao comercial, cientfica, tecnolgica e cultural. J na rea de
poltica de defesa, temos agenda menos intensa, 21 reforando a importncia mpar da
realizao de tal empresa.

Uma breve anlise dos dados referentes ao perodo compreendido entre a

promulgao da Constituio em 1988 at o ano de 1997 indica que, dos 203 Projetos
de Lei analisados no mbito da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados, apenas 14 diziam respeito a temas de defesa nacional
propriamente ditos. Desses, 7 tiveram origem na Cmara, 6 no Executivo e 1 no
Senado. 22 Nesse contexto que foi anunciada a todo o pas a importante e indita
proposio de uma Poltica de Defesa Nacional (PDN) em fins de 1996, contudo
maculada por uma acanhada participao da sociedade e do Congresso em todo seu
processo de formulao. 23

A recente criao do Ministrio da Defesa em 1999 sintomtica a respeito da

afirmao supracitada, uma vez que o mesmo foi criado atravs de Medida Provisria
vinda do Executivo e com uma tmida participao do Congresso Nacional. No entanto,
ser que essa nova estrutura institucional, destinada a abrigar e coordenar os ramos
diversos das Foras Armadas no plano governamental e de fundamental importncia na
sociedade contempornea, nada trouxe de novo no relacionamento entre as questes de
defesa e o Legislativo no Brasil? Vejamos.

4) Ministrio da Defesa e Legislativo

20
Ver O Poder Legislativo e a Poltica de Defesa Nacional (Assessoria Parlamentar). Braslia:
Ministrio do Exrcito (Gabinete do Ministro), s/d, pp. 6-7.
21
Aldo Rebelo, Encerramento. In: Aldo Rebelo e Luis Fernandes (Orgs.). Seminrio Poltica de
Defesa para o Sculo XXI. Braslia: Cmara dos Deputados/Coordenao de Publicaes, 2003,
p. 283.
22
Samuel Alves Soares. Op.cit., 2000, p. 149 e sgs.
23
Uma verso eletrnica da PDN de 1996 pode ser acessada em
http://www.presidencia.gov.br/publi_04/colecao/DEFES.htm (consultado em 16/08/05). Em 2005
este documento foi atualizado, e seu novo formato pode ser conferido em
http://www.defesa.gov.br/pdn/index.php?page=home (consultado em 16/08/05).

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Ao analisarmos as atividades da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa

Nacional no ano de 1999, constatamos que nada menos do que 138 Projetos de Lei
foram apresentados em seu interior. Entretanto, como entre as atribuies daquela est
tratar da segurana pblica e seus rgos institucionais (alnea f) e o Brasil tem
passado por uma grave crise neste setor sem precedentes em toda sua histria, isso
tem se refletido num impulso legiferante por parte dos parlamentares nessa rea. Para o
tema que aqui nos preocupa, interessa reter que dos 138 Projetos de Lei apresentados
durante 1999, apenas um dizia respeito rea de defesa stricto sensu, justamente vindo
do Executivo e que pretendia adequar as normas gerais para a organizao, o preparo
e o emprego das Foras Armadas, com vistas criao do Ministrio da Defesa. Com
relao s Audincias Pblicas, das 11 realizadas apenas uma, com exposio dos
motivos que justificariam a criao do Ministrio da Defesa e presena do ministro da
24
Aeronutica, tratava de assuntos militares.

Para o ano de 2000, com a extino do Ministrio Extraordinrio da Defesa (que

coexistiu durante seis meses com os Ministros Militares) e a instaurao efetiva do
Ministrio da Defesa e transformao dos antigos Ministrios Militares em Comandos
Militares, houve uma ligeira alterao do quadro. 25 Na ocasio, passaram pela Casa
Legislativa 112 Projetos de Lei, dos quais 2 (tratando de questes menores ligadas
Marinha de Guerra) abordavam pontos da defesa nacional. Das 10 Audincias Pblicas,
4 se enquadravam no amplo campo de defesa. 26

A partir de 2001, as atividades da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa

Nacional continuaram num ritmo intenso mas, ao contrrio do que sugere o senso
comum, o Ministrio da Defesa parece estar conseguindo imprimir um novo rumo nas
relaes entre os temas de defesa e o Legislativo. Assim, dos 106 Projetos de Lei
apresentados, 6 versavam diretamente sobre temas de defesa stricto sensu. O nmero
de Audincias Pblicas atingiu a impressionante marca de 25 em todo ano, sendo 7
delas dedicadas discusso de matrias afeitas s Foras Armadas. 27 No podemos
nos furtar de assinalar que os acontecimentos de 11 de setembro de 2001 nos Estados
Unidos parecem ter acalentado um novo vigor a essa temtica no Brasil. Seno
vejamos.

24
Cf. Cmara dos Deputados. Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Relatrio
Anual 1999. Braslia: 51a Legislatura/1a Sesso Legislativa, 2000.
25
Ocupado precariamente a partir de 1o de janeiro de 1999 pelo ex-senador lcio lvares na
figura de ministro Extraordinrio para os Assuntos da Defesa , o Ministrio da Defesa foi institudo
oficialmente em 10 de junho do mesmo ano atravs dos seguintes diplomas legais: Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; Medida Provisria no 1.799-6, de 10 de junho de
o
1999; e Decreto n 3.080, de 10 de junho de 1999. Posteriormente, essa legislao foi
complementada pela Emenda Constitucional no 23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria no
2.144/MD, de 29 de outubro de 1999.
26
Cf. Cmara dos Deputados. Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Relatrio
a a
Anual 2000. Braslia: 51 Legislatura/2 Sesso Legislativa, 2001.
27
Cf. Cmara dos Deputados. Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Relatrio
a a
Anual 2001. Braslia: 51 Legislatura/3 Sesso Legislativa, 2002.

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Em 2002, perodo em que se encerra nossa anlise e o segundo mandato do

presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) no bojo do qual se deu a criao
do Ministrio da Defesa , a prpria ocorrncia do j referido Seminrio Poltica de
Defesa para o Sculo XXI, com a participao do ministro da Defesa e dos trs
comandantes Militares alm de destacadas personalidades do mundo civil e militar , 28
mostra o que parece ser um momento de inflexo nessa alvorada de sculo. Ao lado
disso, numa experincia indita, dos quatro candidatos presidenciais convidados pelo
Parlamento a apresentarem suas diretrizes para os campos das relaes exteriores e da
defesa nacional, dois deles Luiz Incio Lula da Silva (PT) e Ciro Gomes (PPS)
compareceram Comisso. O nmero de Projetos de Lei e de Audincias Pblicas foi
recorde em toda a existncia da Comisso. 29

Com base no exposto, e como concluso provisria, possvel sugerir que o

sistema poltico brasileiro em particular, o Legislativo que estamos aqui analisando
esteja caminhando rumo a uma valorizao dos temas ligados defesa nacional. A
criao do Ministrio da Defesa, 30 concomitantemente ocorrncia dos atentados
terroristas na maior potncia militar mundial, parece ter lanado luzes sobre essa
temtica historicamente abandonada em um segundo plano no Brasil. Se trata-se de um
novo padro, definitivo ou reflexo de um momento histrico sui generis (marcado pela
deteriorao da regulamentao jurdica entre os Estados e o fortalecimento das
relaes de fora), s a histria poder nos responder.

5) Consideraes finais

Para alm do parco interesse que as questes referentes defesa nacional

despertam no Congresso brasileiro, existe um problema de fundo dado por um sistema
mais geral de interao Executivo-Legislativo, fruto da escolha dos constituintes e que se
reflete at os dias atuais, que faz com o Executivo possua extensos poderes legislativos
no obstante as limitaes impostas pela existncia das Medidas Provisrias e a
palavra final caber ao Parlamento e confere aos lderes partidrios amplas

28
O evento se desenvolveu em torno dos seguintes tpicos: Idias para uma concepo
estratgica: a defesa nacional e o projeto nacional (Mesa 1); Ordem mundial, relaes externas e
poder militar (Mesa 2); Estrutura militar e imperativos de segurana nacional (Mesa 3); O papel
das Foras Armadas na sociedade brasileira (Mesa 4); A centralidade da questo nacional e a
defesa nacional (Mesa 5); Educao, formao, cultura militar e sociedade (Mesa 6) e A
segurana das fronteiras e o contexto sul-americano: controle interno e boa vizinhana (Mesa 7).
Ver Aldo Rebelo e Luis Fernandes (Orgs.). Op.cit., 2003.
29
Cf. Cmara dos Deputados. Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Relatrio
Anual 2002. Braslia: 51a Legislatura/4a Sesso Legislativa, 2003.
30
Nas palavras do ex-ministro da Defesa Geraldo Quinto (2000-2002), a funo do Ministrio da
Defesa no foi s uma mudana administrativa. Foi justamente a insero no contexto poltico da
nao de um rgo de representao dos militares perante a sociedade. E mais ainda: uma
provocao para que as questes de defesa sassem do campo estritamente militar e passassem
a tambm ser do interesse dos civis, em seus vrios segmentos, no Parlamento, mundo
acadmico, jornalstico etc. Entrevista do autor com Geraldo Magela da Cruz Quinto. Braslia: 17
de julho de 2003.

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 A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

prerrogativas, que acabam por esvaziar o debate contumaz que deveria permear as
questes legislativas.

Associado a este ponto, muitas vezes a lgica estreita e imediatista dos

parlamentares no lhes permite vislumbrar a real importncia da participao na
discusso de matrias de defesa, uma vez que as mesmas no resultam em ganhos
polticos imediatos. Como no existe na sociedade civil um adequado conhecimento e,
ainda mais grave, uma conscientizao sobre a importncia de se valorizar os temas
relacionados defesa nacional e s Foras Armadas, o Parlamento instncia primeira
do poder de Estado, dado seu carter plural e representativo encontra dificuldades em
valorizar institucionalmente o tema.

Um pas como o Brasil, possuidor de mais de 15.000 quilmetros de fronteiras

secas, cerca de 8.000 quilmetros de litoral e um imenso espao areo, alm de fazer
divisa com mais dez naes, no pode prescindir de Foras Armadas na tarefa de
proteo e defesa de seu territrio, em paralelo ao lanamento de um amplo debate
sobre o que se deseja e espera no campo da defesa nacional.

Nessa direo, o avano no fortalecimento da Comisso de Relaes Exteriores

e de Defesa Nacional que parece estar ocorrendo nos ltimos anos, pode vir a ser um
importante catalisador desse debate no interior da sociedade e de seu sistema poltico,
traduzindo-se em importantes ganhos de capacidade de gesto, controle e legislao
para a consolidao de um controle civil democrtico (ainda pendente) sobre os
militares.

A democracia s pode funcionar se os que tm as armas obedecem aos que no

as tm. A recente instituio do Ministrio da Defesa, ao mesmo tempo que ensejou
tenses e conflitos entre os atores envolvidos abriu uma importante vereda para a
efetivao da assuno civil sobre os assuntos militares. 31 certo que h ainda um
longo e difcil caminho a ser percorrido pelo Ministrio da Defesa. Contudo, tal
perspectiva, juntamente ao incio da superao da lenincia do Legislativo em matrias
ligadas defesa nacional, poder representar um novo e fundamental passo no s para
o aprimoramento das relaes civis-militares no Brasil, como tambm redundar na
instaurao de uma nova cultura estratgica em nosso pas.

6) Bibliografia citada

- BARRET, Archie D.. Defense Reorganization: A View from the House. Harvard
University. Boston: mimeo, May 1988.
31
No primeiro semestre de 2003, em depoimento Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional, o recm-empossado ministro da Defesa destacou: considero o dilogo com o
Congresso Nacional indispensvel para a formulao das nossas polticas em matrias de defesa
e segurana. Vir a esse foro para esclarecer questes de interesse nacional e trocar idias com V.
Exas. constitui para mim no apenas uma obrigao, que cumpro com prazer, mas tambm um
imperativo da democracia. Audincia Pblica para esclarecimento acerca dos planos e diretrizes
do Governo para a defesa nacional, com exposio do ministro da Defesa Jos Viegas Filho em
14 de maio de 2003, Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, p. 1.

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